Recent Developments in Planning Case Law  

JOHN PUGH‐SMITH1  

 INTRODUCTION  

The aim of this annual article  is to provide a coherent and reasonably comprehensive review of case  law over the  last twelve months. Once again, there continues to be a breadth  of  issues  upon which  the High Court  and  the Court  of Appeal  have  had  to consider;  and  my  choices  primarily  highlight  cases  which  contain  new  or  clarified principles of  law. Nevertheless,  I have also provided some useful examples of  judicial thinking on existing issues. For ease of delivery, they have been arranged under subject headings in alphabetical order.  

DEVELOPMENT PLAN CHALLENGES 

I  start by  considering  three  cases on  reasons.  In  the  first, UK Coal Mining  Limited  v North Warwickshire Borough Council 2, inadequate reasons were found but the judge, Mr Justice Wyn Williams, declined to quash the relevant   part of the plan due to the lack of substantial prejudice to the claimant. This was the type of scenario where the local plan  inspector had  found  in  favour of  the claimant  recommending  that  its  land should be allocated due to a lack of sufficient housing land supply; but the council had decided not to accept that recommendation by using a later start date for the relevant time period but failed to mention that there was still going to be a shortfall. Therefore, the council had not explained why it considered that shortfall to be insignificant.  The judge then goes on to explain that the most potent way of testing whether or not the claimant  had  been  substantially  prejudiced was  to  look  at  the  relief  it  sought.  The deletion of the words “within the development boundaries of which” from Core Policy 2(1) would achieve,  in substance, nothing  for the claimant, and, the same arguments about  lack of adequate housing provision could,  in reality, be made  in support of any subsequent planning  application.  In  refusing  to  exercise his discretion  to quash,  the judge  also  graphically  illustrates  the  difficulties  with  the  section  287  process.  He 

1 Barrister, 39 Essex Street Chambers, London. This article is based on the joint paper given at 39 Essex Street’s Annual Environmental and Planning  Law Update by  John Pugh‐Smith and Martin Edwards on January 15, 2009 which has been updated to reflect some later cases as at May 2009.   2  [2008] EWHC 23 (Admin) 

2

remarks  that  the  consequences of any quashing order would  remove  from  the Core Policy  the  concept  of  development  boundaries,  and,  at  least  the  possibility,  in  its amended form, of encouraging widespread uncertainty as to what may or may not be permitted development not  just  in  terms of housing but  the  forms  specified  in Core Policy 2. Furthermore,  following a quashing order no  further work would be possible on the Local  Plan so that it would remain in its same form after quashing for the whole of  the  plan  period.  Therefore,  the manner  suggested would  be  a  disproportionate consequence of such prejudice. 

The second is Ribble Industries Estates Limited v Burnley Borough Council 3 . Here,  the claimant  had  applied  for  an  order  quashing  an  employment  land  chapter  of  a replacement  local  plan,  having  again  been  partially  successful  before  the  local  plan inspector.  It  held  an  option  over  a  greenfield  site  which  had  been  identified  as potential employment land. The inspector had recognised that development depended on two companies agreeing to work being undertaken and recommended that the plan should  be  modified  and  that  the  council  should  carry  out  further  consultation  to determine  the  feasibility  of  the  site  being  developed within  the  plan  period.  As  no reason  had  been  given  in  the  council's  response  document  for  departing  from  the inspector's recommendation to carry out a feasibility study the judge accepted, to that extent, that there had been a breach of the Regulations4. However, he considered that  it was very significant  that  the council had stated  that a  feasibility study would have resulted  in  a  delay  to  the  adoption  of  the  local  plan  of  nine  to  twelve  months. Accordingly,  its  reason  given  for  departing  from  the  recommendations  in  that  one respect appeared to be entirely rational.  

In  contrast,  and more  robustly,  in    Dinedor  Hill  Action  Association  v  Herefordshire District  Council5,  Mr  Justice  Collins  upheld  a  reasons  challenge  against  an  LPA’s rejection of a UDP  inquiry  inspector’s  recommendation  that a greenfield  site  should not  be  allocated  for  housing.   He made  clear  that where  there was  an  exercise  of planning  judgment  based  on  a  balancing  of  prospective  housing  need  against  the disadvantages of development on  a particular  site,  the  LPA’s  reasons had  to enable readers to understand how the balance had been struck and why it did not accept the inspector's judgment. When such a balance had to be struck, it was not solely a matter of  subjective    planning  judgment;  and  since  there  was  a  need  to  balance  any disadvantages  in  planning  terms  against  potential  gains,  some  such  reasons  were needed. 

I  now  turn  to  challenges  of  Core  Strategies  under  section  113  of  the  Planning  and Compulsory Purchase Act 2004.  In Blyth Valley Borough Council v Persimmon Homes 

3  [2008] EWHC 178  (Admin) 4 Town and Country Planning (Development Plan) (England) Regulations 1999 reg.27. 5 [2008] EWHC 1741 (Admin)  

3

(North  East)  Ltd & Ors  6  a  successful  challenge  at  first  instance7 was  upheld  by  the Court of Appeal. Here,  the LPA   appealed against a decision  to quash  the affordable housing target contained  in  its Core Strategy. The target, of at  least 30 per cent, had been based on a housing needs survey which had been carried out  in 2004 prior to the publication of PPS3, following which  low cost market housing has been excluded from the meaning of "affordable housing", and, that targets for affordable housing had to be based upon  an  assessment of  their economic  viability.  The  inspector had  concluded that the Core Strategy was sound, as there was no evidence to indicate otherwise, and it was consistent with the target  in a neighbouring authority within the same housing market.  He  also  found  that  PPS3  had  not  undermined  the  housing  needs  survey. However,  as  the  2004  survey  used  the  earlier  and  broader meaning  of  affordable housing, no viability exercise carried out on the old basis could be considered valid for the purposes of assessing the viability of a particular proportion of affordable housing as defined  in PPS3 and the core strategy the survey   did not amount to a robust and credible evidence base. Similarly, the percentage of affordable housing adopted in the neighbouring  district must  have  been  arrived  at  on  the  old meaning  of  affordable housing and was  therefore of no evidential value. Of wider  interest was  the Court’s concern that the  inspector had appeared to have approached the  issue of soundness on  the basis  that a policy was presumed  to be sound unless evidence was produced demonstrating the contrary, as that was what the 2004 version of PPS12 had stated. Rather, as section 20(5) of  the 2004 Act was couched  in neutral  terms  its effect was more  appropriately  reflected  in  the  later  version  of  PPS12 which  had  dropped  the presumption of soundness and now  (at para. 4.49) merely states: “The starting point for  the examination  is  the assumption  that  the  local authority has  submitted what  it considers  to  be  a  sound  plan”.  The  affordable  housing  policy was  therefore  legally flawed. The decision  is also a  reminder of  the consequences of an LPA not  following the advice  in PPS3 of proceeding to an early plan review rather than contending that their submitted plan complied with the PPS. 

The erroneous belief by  Inspectors  that  there was a  legal presumption of  soundness also led to a quashing of the policies of the Surrey Waste Plan which, addressing both strategy  and  site  specific  allocations,  identified  the  now  infamous  Clockhouse Brickworks  as  a proposed waste  incinerator  facility.  In Capel Parish Council  v  Surrey County  Council  8Mr  Justice  Collins,  following  Blyth  Valley,  also  criticizes  the  lack  of rigour undertaken by the appointed Inspectors in their examination as to whether the policies were  sound.    He  remarks  that  “they would  have  not  only  to  consider  any specific points made by objectors but also any material matters which could  indicate unsoundness.   This would,  in  relation  to  specific allocations,  include  consideration of whether  the  process  whereby  the  sites  were  chosen  and  others  said  to  be  more 

6 [2008] EWCA Civ 861 7  [2008] EWHC 1258 (Admin) 8 [2009] EWHC 350 (Admin)  

4

appropriate rejected was satisfactory.” It is to be hoped that the Planning Inspectorate, in the  light of this  further  judgment, will encourage  its  Inspectors to,  indeed, apply a more  rigorous process    to  their examination process even  if  that  leads  to  a modest extension of sitting days! 

In Associated British Ports v Hampshire County Council & Ors9,  the successful challenge was  against  the Hampshire Minerals  and Waste Core  Strategy. The main    complaint was  that although  the Core Strategy  identified Hampshire's need  for crushed  rock,  it did not earmark a site at Dibden Bay near Southampton docks as a possible location for the berthing of vessels bringing crushed rock to the south coast by sea.   As  it did not take  account  of  the  need  to  set  out  the  strategy  for  ensuring  that  the  anticipated demand for crushed rock would be met to a subsequent review, the Core Strategy had not followed the guidance in PPS12, including the need to safeguard potential sites at which crushed rock could be landed from inappropriate development. Furthermore, a number  of  the  considerations  that  contributed  to  the  inspector's  decision  not  to recommend safeguarding the Dibden Bay site should not have been relied on by him, undermining his conclusion that, with recommended, those parts of the Core Strategy would be sound.  

Turning to other issues, further lessons can be learned from Wimpey’s battles with the Tewksbury  Local  Plan.  Last  year,  at  first  instance,  in  George Wimpey  UK  Limited  v Tewksbury  Borough  Council10,  this  housebuilder  had  had  a  partial  success  in    the  quashing  those  parts  of  a  local  plan  that  included  some  allocated  sites  for  housing development would be quashed.  However, in relation to Wimpey’s own site the judge had found that there had been no deficiency of reasoning. Ironically, Wimpey and the LPA were then taken to the Court of Appeal in  MA Holdings Limited v George Wimpey UK Limited & Tewksbury Borough Council 11   by the owner of the  land that had been allocated  for  residential development, and,  the subject of  that part of  the successful Wimpey challenge. It succeeded in obtaining permission to appeal upon the basis that its appeal did have a real prospect of success, even though  it had not been a party  in the proceedings at first instance. . 

Another  case, Ashwell Property Group plc  v Cambridge City Council12, has  also been reviewed by the Court of Appeal.   There, the  issue concerned the alteration of green belt  boundaries,  the  need  to  demonstrate  exceptional  circumstances  and  the interpretation of RPG6 policy. That gave preference to the development of green field sites  on  the  edge  of  the  town  over  development  in  the  outlying  areas  and  the requirement  for  local  development  plans  to  review  the  extent  of  the  green  belt  in 

9 [2008] EWHC 1540 (Admin). Keith J. The other defendants were the  New Forest National Park  Authority, Portsmouth City Council, Southampton City Council and Hampshire Minerals and Waste Authority 10 [2007] EWHC 628 (Admin) 11  [2008] EWCA Civ 12 12 [2008] EWCA Civ 1151 

5

order  to deliver  that approach. The Cambridgeshire Structure Plan EIP Panel’s  report had rejected Ashwell’s previous submission  that  its site should be removed  from  the green belt as a  result of which  the  revised draft version of City’s Local Plan had not allocated  the  area  for  development.  Ashwell  then  put  forward  a  smaller  site  for release. The subsequent local plan inspector’s recommendation, which was binding on the City, rejected the objection on the basis that there were   no exceptional grounds for  altering  the  green  belt  boundary  in  the  location.  Upholding  the  decision  of Mr Justice Forbes13  the Court of Appeal held  that  the  review  required by RPG6  required  only a single act of review by the concerned LPAs, which the structure plan process had discharged by rejecting Ashwell’s proposal. Of wider interest, was the Court’s view  on two aspects. Giving the leading judgment, Sir Robin Auld stated the general proposition that  any  release  of  land  from  the Green Belt was  to  be  kept  to  the minimum,  and granted only where it would do the least harm to the Green Belt, and where and when it is needed and suitable on conventional planning terms.  He remarks: “Like all or most planning  decisions, whether  of  local  planning  policy  or  at  the  development  control stage,  it  is  a  composite  exercise  of  planning  judgment,  guided,  pursuant  to  section 12(6) of the 1990 Act, by all material national and local planning policy guidance and all other material planning  factors appropriate  to  the exercise”  .   He also expressed  the view that if Green Belts were to retain the level of protection that PPG 2 required, and which regional guidance, of which RPG 6 was part, acknowledged, they should only be altered, when matched against proposed or potential development, where  in overall planning  terms  there  were  "exceptional  circumstances"  for  alteration.  Otherwise, "banks" of released locations could arise, each one of which would be more vulnerable than hitherto to grants of planning permission to potential developers who, in seeking permission, would no longer have to show "exceptional circumstances" at any stage. It is also of note that the City’s inspector had also rejected the suitability of the objection site  on accessibility and flooding  grounds. 

In Hague  v Warwick District Council  14a  local plan  inspector had erred  in  concluding that  the  only  reason  land  had  been  excluded  from  a  green  belt was  administrative convenience, and had also erred  in concluding that exceptional circumstances existed that necessitated a change  to  the classification of  the  land  so as  to  include  it  in  the green belt. 

Finally, in R (Stamford Chamber of Trade & Commerce and FH Gilman & Co) v Secretary of  State  for Communities and  Local government and  South Kesteven District Council 15the High Court (Mr Rabinder Singh QC sitting as a Deputy High Court Judge) had to consider  an  application  for  judicial  review  of  an  LPA’s  decision  not  to  request  the saving  of  a  safeguarding  policy  by  the  Secretary  of  State  (SSCLG)  without  public consultation and the SSCLG’s acceptance of the LPA's decision that there was no need 

13 [2007] EWHC 1753 (Admin) 14 [2008] EWHC 3252 (Admin) 15 [2009] EWHC 719 (Admin) 

6

to retain that policy. The claimants were an unincorporated association responsible for promoting  business  and  tourism  in  the  local  area  and  making  representations  to various  bodies  and    a  company  concerned  about  local  traffic  problems which  had participated in relevant planning and highway matters. The deposit version of the local plan had been produced at a time when the Department of Transport and the relevant highway authority were proposing various relief roads  in the area. As a consequence, that version  included those schemes within a safeguarding policy, the effect of which was  that  planning  permission  for  any  development  that  would  prejudice  the construction of the new roads would be refused. Following the bringing  into force of the Planning and Compulsory Purchase Act 2004  (Commencement No.2, Transitional Provisions and Savings) Order 2004, the LPA had not  included the safeguarding policy in the list of policies it wished to see saved as all the schemes which it expected to be completed  had  been,  so  that  that  policy  was  no  longer  needed.  Refusing  the application, it was held that on the facts the claimants had not made out their primary case  that  the  LPA  had  created  a  legitimate  expectation  that  there would  be  public consultation  before  it  decided  not  to  request  the  secretary  of  state  to  save  the safeguarding policy of the local plan. There was no established practice of consultation and certainly no express promise of consultation. A  legitimate expectation needed to be  founded on a  statement  that was  clear, The  judge also noted  that, here,  it   was significant  that,  in  the development of planning policies, a duty of  consultation was often required either by legislation or pursuant to an express statement of policy, but, the  lack  of  such  an  express  duty was  a  powerful  indicator  that  no  such  obligation should  be  imposed.  As  there  was  no  legal  principle  which  imposed  on  the  local authority  a  duty  of  public  consultation  in  the  absence  of  any  express  promise  that there would  be  one  the  SSCLG’s  acceptance  of  the  LPA's  decision  not  to  save  the safeguarding policy was rational and, therefore, lawful.   

DUE PROCESS 

The operation of the determination process at council level case has been the subject of two decisions of the Court of Appeal. In the first,  Neath Port Talbot County Borough Council  v Ware16  ,  a    local  resident  had  applied  for  judicial  review  of  the  council’s decisions  to grant planning permission and a hazardous waste  consent  for an above ground installation or facility that allowed high‐pressure gas to be reduced in pressure so as to be suitable for local gas supply. Four of the councillors who sat on the planning committee  and who  formed  a non‐politically  aligned  group had  attended  a meeting where opponents of  the proposed development had discussed  their objections.  The councillors had not expressed any view as to the merits of the application and had later made a declaration to that effect. In advance of the committee meeting, a monitoring officer  had  advised  that  the  individual  members  should  make  a  site  visit  to  the 

16 [2007] EWCA Civ 1359 on appeal from [2007] EWHC 913 (Admin) 

7

proposed development and that a failure do so, whilst not precluding a member from the decision‐making process, might call into question the decision‐making process and result in a challenge. Subsequently, at the committee meeting, following advice from a monitoring  officer,  the  four  councilors,  had  not  participated  further.  The  planning application was approved by 13 votes to 12.     Granting   the application to quash the consents, Mr Justice Collins had determined that the advice given to the councillors by the monitoring officer had been wrong in the impression that it gave and was intended to give, which had been tantamount to a suggestion that they had better not remain and  take part  in  the decision‐making process. On  the evidence  it was plain  that  the councillors had wanted to remain and take part in the process but for the advice that they  received.  They  had  not  had  the  opportunity  of  independent  advice  and  their absence might have affected the committee's vote and the decision reached.   By the time the matter reached the Court of Appeal fresh consents had been granted for the National Grid development. Nevertheless, despite  the  respondent’s  submissions  that the appeal was academic the appellant council wished for the appeal to be determined as  it  would  resolve  issues  of  wider  importance  to  the  local  government  process concerning the extent of the ability of the court to  intervene. However,  leaving these points  for another case,  the sole substantive  judgment,  from Lord  Justice Mummery, simply    focuses  on  the  shortcomings  of  the  first  instance  judgment,  holding,  in particular,  that the advice that the judge had held to be wrong was not the advice that had, in fact, been given! Therefore, there had been no procedural irregularity vitiating the grant of the consents. The instant case underlined the importance of the evidence and of the court  identifying correctly, and, with precision, the advice that was  in fact given to the councillors and the respects (if any) in which it was wrong. 

In the second,   Persimmon Homes Teeside Limited v R (Lewis) 17,   the Court of Appeal again questioned the nature of the evidence before the first instance judge, Mr Justice Jackson. Here, the principal  issue concerned pre‐determination and the difficulties of maintaining  such  an  allegation  at  local  government  level.  The  site,  in  question, was owned by Redcar & Cleveland Borough Council and allocated  for a major  leisure and housing development.  It was also near a Special Protection Area protected under the Habitats Regulations 1994. This aspect is addressed separately below. The local Labour Party was opposed  to  the development  in  contrast with  the  ruling Coalition Despite local authority guidance  that decisions on  controversial matter  should be avoided  in election periods a  special meeting of  the planning  committee  took place at which a resolution was passed to grant planning permission. Following the election there was a change of political control. The essence of the Court of Appeal’s  judgments  is that as councillors act in a situation of “democratic accountability” rather than in a judicial or quasi‐judicial capacity the freedom that is given to them is much broader. When taking a decision, the members had to have regard to material considerations, but they were not  required  to  cast  aside  views  on  planning  policy  they would  have  formed when seeking election; and provided they   addressed the planning  issues before them fairly 

17  [2008] EWCA Civ 746 

8

and on their merits they did not have to be impartial. Accordingly, it was legitimate for them  to  approach  the  issues  with  a  predisposition  in  favour  of  one  side  of  the argument. It was for the Court to assess whether the circumstances gave rise to a real risk of closed minds. The  importance of appearance was  less relevant  in this context. Here,  the  imminence of  the  local elections did not demonstrate an apparent  risk of predetermination; and there was no basis on which the absence of dissent by coalition members could amount to "unusual circumstances" that could contribute to a decision to quash, which was unjustified in the circumstances. 

In R (Carroll) v South Somerset District Council 18 , “a slightly unusual claim for judicial review”  came  before  the  court,  as Mr  Justice  Collins  remarks  at  the  outset  of  his judgment.  There,  the  claimant was  the  council  leader  seeking  to  quash  a  grant  of planning  permission  due  to  the  issuing  of  the  consent  prematurely  without  the necessary  section  106  agreement  being  in  place.  The  development  itself  was  a substantial housing  scheme on  a  greenfield  site on  the outskirts of Wincanton with affordable  housing,  education  contribution  and  highway  improvements  forming  the bulk of  the  section 106  requirements.  The battle  in  court was between  the  council, acting  through  the  claimant,  and  the  landowner, Hopkins Developments  Limited,  as second  interested party  seeking  to preserve  the consent but having already  sold  the land to  Wimpey to take the land. Holding that Hopkins remained an interested party, it was argued on its behalf, amongst other matters, that there had been nothing in the committee resolution which had  indicated that the section 106 agreement had to be put  into effect before planning permission was granted.   The  judge, having remarked about the ability of a council to revoke and to pay compensation,  finds that the only sensible construction is that the 106 agreement must be in place before the permission is granted.  On the issue of the judge’s discretion not to quash, the judgment is also of interest  as  the  judge  remarks  that although Hopkins had  indicated  its willingness  to enter  into  a  subsequent  section  106  agreement  the  Council would  have  been  at  a disadvantage because they would have been negotiating from a position of  weakness having already granted planning permission. 

 An  interesting case  involving potential bias  involving councillors determining planning applications  involving  fellow  councillors  is  R  (Michael Gardner)  v Harrogate  BC  and Atkinson 19. Here,  the judicial review was, again, brought by the council leader against a decision of his  council’s planning  committee  to  grant planning permission,  against officer’s advice,  for the erection of a house  in an AONB. The councillor was  from the same political party as the chairman of the planning committee on whose casting vote the decision to grant was made and the two councillors often shared a car to council meetings. The Local Government Ombudsman found that the chairman’s involvement in the decision amounted to maladministration. Mr Justice Sullivan quashed the grant of  planning  permission  in  fairly  strident  terms.  He  concluded  a  fair  minded  and 

18  [2008] EWHC 104 (Admin) 19 [2008] EWHC 2942 (Admin). 

9

informed  observer  would  conclude  that  there  was  a  real  possibility  of  bias  in  the decision  and  that  the  integrity  of  the  planning  system  required  the  offending permission  to  be  quashed  so  that  the matter  could  then  be  redetermined  by  the council  in  accordance  with  the  law.  The  public  should  not  be  required  to  pay compensation  to  the  councillor  in  revocation proceedings  for  the  loss of  a planning permission that should not have been granted.  A not entirely dissimilar situation arose in the context of a planning appeal in R (Ortina Ltd)  v  Secretary  of  State  for  Communities  and  Local Government  20when Mr  Justice Collins  quashed  a  planning  appeal  decision  refusing  an  appeal where  the  inspector determining  the  appeal  had,  until  2003, worked  in  the  planning  department  of  the County Council which was  the main objector  to  the  appeal development. The  judge held that the fundamental  issue was whether the   circumstances would  lead to a fair minded  and  informed  observer  concluding  that  there was  a  real  possibility  or  real danger  that  the  tribunal  was  biased.  In  this  case  he  concluded  that  there  was  a possibility  of  bias.  Furthermore,  the  Planning  Inspectorate  should  not  have  been assigned the appeal once it was known that the objection to the appeal decision came from the County Council. It was important for the Planning Inspectorate to appreciate that  they were  in  the  same position  as  judges,  albeit employed by  the  Secretary of State,  and  had  independence  akin  to  that  provided  for  judges.  Consequently,  they should adopt  the  same approach  that  judges would adopt  in deciding whether  they should recuse themselves.   

ENFORCEMENT 

A rare decision on section 215 notices is Toni & Guy (South) Limited v London Borough of Hammersmith & Fulham.21  Notices were served in respect of a building which had different occupiers on the ground, 1st, 2nd and 3rd floors. The first appellants were the lessees  of  the  ground  floor  shop  which  was  sub‐let  to  the  second  appellants.   Remedial works were, however, only required to the upper floors.   By specifying that the notice related to the whole of the building, the LPA had acted outside its statutory power as the ground floor was not in such a condition so as to cause harm to amenity. There was also no purpose in serving a notice upon persons who had no ownership or occupation rights. The notice was therefore quashed.  Procedure  following  the  remission  of  an  enforcement  notice  appeal  decision  to  the Secretary of State was  considered  in R(Perrett) v Secretary of State  for Communities and Local Government.22  Five enforcement notices had been upheld on appeal.  A High Court challenge on ground  (a)  (whether planning permission should be granted) was 

20 [2008] EWHC 3207 (Admin) 21 [2009] EWHC 203 (Admin). 22 [2009] EWHC 234 (Admin) 

10

successful, but there was no challenge to the ground (d) decision that the activity was not  lawful.   The  appellant  judicially  reviewed  the  decision  to  confine  the redetermination to ground (a) but that challenge was unsuccessful.  As the ground (d) decision was  legally sound there was no reason to reopen  it.   The  judgment does not suggest that only part of the issues relevant to whether planning permission should be granted should be reopened, with Mr Justice Mitting remarking:   

“Mr Beard for the Secretary of State does not suggest, and nor do I, that when an error of  law has been made  in relation to an appeal under Ground  (a), that the matter should not be remitted for re‐hearing and determination de novo with a blank sheet, but the fact that that aspect of an appeal is remitted for re‐hearing and  determination  de  novo  does  not  require  the  remaining  grounds, with  the probable exception of Ground (g), to be re‐opened.”23 

 However, issues might also arise where the Secretary of State submits to judgment on certain  of  the  grounds  of  challenge  and  the  other  grounds  are  consequently  not resolved  in those proceedings.   Could the Secretary of State reasonably refuse to re‐open the ground (d) appeal if a challenge had been brought to that part of the decision but not determined because of a submission on ground (a)?  Attention  is  also  drawn  to  the  two  cases  involving  gypsies,  Harber  and  O’Brien  , covered below.    ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESMENT  

In R (Mellor) v. Secretary of State for Communities and Local Government 24 the Court of Appeal referred this case to the European Court of Justice as to whether  it should follow  the   Marson  25,    that  the  secretary  of  state was  not  obliged  to  give  reasons either as a matter of national law or as a matter of EC law, for declining to require an EIA.  However, ECJ decisions since Marson could be construed as indicating that under European  law,  reasons  should  be  given.  In  addition,  the  European  Commission  had brought infringement proceedings in relation to the court's decision in Marson before the ECJ. The question depended on the interpretation of the Council Directive and was fundamentally a question of law. As the ECJ would be able to come to a conclusion on the question of  interpretation much better  informed as  to  the policy  considerations throughout  the  Community  than  the  UK  courts.  On  22nd  January  2009  the  ECJ’s Advocate General    published  his  opinion  that  reasons  should  be  given.  Judgment  is currently awaited from the ECJ. 

23 Para. 36 24 [2008] EWCA Civ 213 25  R v Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions ex parte Marson (1999) 77 P&CR 202 

11

 In  Finn‐Kelcey  v   Milton  Keynes  Borough  Council  26  the  Court  of  Appeal,  as  part  of judicial review permission proceedings  in respect of a wind farm, had to consider the scope  and  legal  basis  of  a  request    for  additional  information27.    In  response  to  a request  from  the  LPA  the  developer  had    supplied  supplementary  environmental information including CDs containing the raw wind data obtained from an anemometer mast  which  had  been  erected  on  the  site.  A  paper  copy  of  the  supplementary information was  put  on  the  LPA’s  planning  files  and  sent  to  objectors  but  not  the developer’s covering  letter and  the CDs. Before  the permission  judge  the point upon the  erroneous  basis  that  there  had  been  a  breach  of  the  1999  EIA  Regulations  as amended by the EIA (Amendment) Regulations 2006. In fact the case was governed by the 1999 Regulations  in  their unamended  form.  In any event,  there had not been a breach of Regulation 19 because the provision of the wind data had been  in response to  a  non‐statutory  request.  Furthermore,  the  requirement  under  the  Environmental Information Regulations 2004 was only to make the  information available. The way  in which  technical  information was  "made  available"  could  consist  of  the  use  of  some electronic format, so long as the relevant planning  file itself indicated its existence and availability.  In  the  instant case  the  supplementary environmental  information gave a sufficient  indication  to any  interested  reader  that  there was  raw wind data available and that it could be obtained on request. In those circumstances the information was made  available  in  the  sense  required  by  the  2004  Regulations  and  by  the Directive 85/337/EC (as amended).  In R (Louisa Baker) (By Her Next Friend Catherine Baker) v Bath & North East Somerset Council 28part of the ongoing Hinton Organics  litigation concerning unpleasant odours from  a  “green”  waste  composting  facility,  the  issue  was  whether  the  1999  EIA Regulations  adequately  implemented  the  EIA Directive  86/337.    The  context  of  the judicial review was a challenge to the grant of three further planning permissions for further  development  of  the  facility which would  intensify  its  use. No  EIA  had  been undertaken.  The  Secretary  of  State,  as  first  interested  party,    contended  that  the  permissions  were modifications  to  an  already  authorised  development  so  that  the further development did not  cross  the  Schedule  2  threshold  and  that  the  screening provisions  in the Regulations provided the necessary protection  for the environment, and the  interests of the public as  it was open to the Secretary of State to direct that any  development  was  development  that  required  an  environmental  impact assessment  before  being  approved  and  a  member  of  the  public  could  make  an application  for  such  a  direction.  Robustly  rejecting  these  submissions,  Mr  Justice Collins concluded  that as  it was clear  from Annex  II  to  the Directive  that an EIA was 

26  [2008[ EWCA Civ 1067 27 See also Hulme v Secretary of State for Communities and Local Government  [2008] EWHC 637 (Admin) where Mitting J. dismissed a claim brought in part on a failure of the promoter to disclose background noise readings. Permission to appeal was subsequently granted and a submission was made to judgment by the SSCLG. 28 Judgment February 19, 2009 – neutral citation awaited 

12

required; for as Member States could adopt a case by case approach to  projects such as waste development, and, that "Any change or extension of projects listed in Annex II, already authorized which may have significant adverse effects on the environment " required a fresh consideration of whether an EIA was necessary “it was plain beyond any peradventure,  jurisprudence and  the purpose behind  the Directive”. Accordingly, he found that Sch.2 para.13 column 2 to the Regulations did not properly  implement the  Directive  as  it  sought  to  limit  the  application  of  the  threshold  to  the  further development  rather  than assess  the  cumulative effect  that  that development would have  on  the  development  as  a whole.  Furthermore,  as  Article  10A  of  the Directive required  that  members  of  the  public  concerned  with  a  development  should  have access  to  a  review  procedure  to  challenge  the  substantive  or  procedural  legality  of decisions,  acts  or  omissions  subject  to  the  public  participation  provisions  of  this Directive  it was clear  that  there was an obligation on  the Secretary of State  to make clear to concerned members of the public that they had a right to make an application to  her  to  consider  whether  it  was  appropriate  for  there  to  be  an  EIA  before  the development was  approved.  Accordingly,  any  decision  to  grant  planning  permission should await that decision. He also noted that the current reg.4(8) procedure did not comply  with  Article  10a  as  there  was  no  requirement  or  obligation  provided  for concerned members of the public to be informed of their right to address the Secretary of State29.   In respect of the SEA Directive (2001/42/EC), following the Northern Ireland decision, last  September,  in  the  successful  challenge  by  Seaport  Investments  Limited  30,  an unsuccessful  challenge  was mounted  in    R  (Howsmoor  Developments  Ltd)  v  South Gloucester  District  Council  31on  a  judicial  review  by  five  developers  of  the  South Gloucestershire Council’s SPD Development Brief for the Emersons Green East site that the environmental  report was not sufficiently  robust  to meet SEA  requirements. The Brief provided an indicative framework as to how the local plan policy would be carried forward but did not itself make an allocation.  Whilst the local plan had been adopted before the SEA Directive came  into  force, the Planning and Compulsory Purchase Act 

29 In doing so it was appropriate to distinguish the Court of Appeal’s remarks in  Berkeley v Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions (No3) (2001) EWCA Civ 1012 on the requirements for the need for public consultation as at the date of that decision Article 10A of the Directive had not been in force 30 2007] NIQB 62,   where Mr Justice Wetherup held that the procedures used  in respect of draft plans had  failed  to  comply with  the  Directive  in  various  respects,  including  the  lack  in  the Northern  Irish system of an independent consultation body as required by Article 6.2.  Another issue was the failure of the  domestic  legislation  to  set  sufficiently  precise  timeframes  for  consultation,  so  as  to  infringe  the principle of  legal  certainty.    It was  also held  that  there had been  inadequacies  in  the  environmental reports in various respects and that there had not been substantial compliance with the requirements of the Directive.  Emphasis was also placed in the judgment on the need for the environmental report and draft plan to keep in step so that the report could properly influence the plan, which would not be the case if the plan became largely settled, even as a draft, before publication of the environmental report.  31  [2008] EWHC 262 (Admin); Sir George Newman 

13

2004 made it mandatory for supplementary planning documents, such as the Brief, to be subject to an sustainability assessment and also SEA was required.   It was possible in principle  to  satisfy both  requirements  through  a  single document.    It was  argued that under articles 5 and 13 of  the SEA Directive,  that  the LPA had been  required  to subject each policy of the local plan to SEA.  This submission was summarily rejected as amounting  to  an  attempt  to  give  the  Directive  retrospective  effect  by  submitting policies  adopted before  the  relevant date  to  the new  regime.   There being  a  lawful local plan, the strategic development with which the Brief was concerned was related simply to  indicative proposals for siting a multi‐modal  interchange and bridge.   There was no obligation to assess the rationale for and alternatives to development overall, or the environmental considerations of the allocation that had been made by the local plan,  or  to  justify  the  overall  mix  of  development,  or  the  general  infrastructure requirements.   

An  SEA  ground  was  also  raised  in  R(Bard  Campaign)  v  Secretary  of  State  for Communities and Local Government)32. The challenge also concerned lack of adequate consultation by  the Government on  the principle of, and key criteria  for, eco‐towns. There, the claimants sought a declaration that the SEA Directive was applicable to “the eco‐towns  policies”  on  the  specific  stage  at which  the  challenge  had  been  brought, concerning  a consultation document issued in April 2008 entitled “Eco‐towns ‐ Living a Greener  Future”  (ELGF).  Bard  claimed  that  an  eco‐town  is  an  urban  development project  as  listed  in  Annex  II,  paragraph  10  of  the  EIA  Directive  and  that  the identification of eco‐towns  is a programme as  it had been adopted by an authority at national level as the Secretary of State intends that the identification of the eco‐town locations will  influence  regional  and  local  planning  policy  and  development  control decisions through a proposed PPS. Before the Court it was stated that the Secretary of State would undertake a SA in full compliance with the SEA Directive. Accordingly, for the most part,  the  issue of whether  the draft PPS  is  subject  to  the  SEA Directive  is academic. The only live issue was then whether the SEA directive required a SA no later than  the  time when ELGF had been  issued. Noting  that one pre‐requisite  in  the SEA Directive  and  the  Regulations  concerned  the  existence  of  a  legal  or  administrative requirement  and  that    the  obligation  would  only  arise  when  what  is  under consideration is a plan or programme Mr Justice Walker took the view that this would be  any  earlier  than  the  shortlisting  stage.  As  ELGF was  not  concerned  to  be  a  full consultation on shortlisting he considered that the SEA Directive and the Regulations did not impose requirements at the ELGF stage. 

 

 

32 [2009] EWHC 308 (Admin) 

14

 GREEN BELT 

Attention has already been drawn, above, to the challenges in the  Ashwell and Hague cases  on  the  issue  of  exceptional  circumstances  and  the  fixing  of  Green  Belt boundaries.  In R  (Heath & Hampstead Society) v Camden LBC  33the  substantive  legal issue was whether a replacement building was "materially  larger" so not appropriate development. The existing house on Hampstead Heath had a floor space, arranged on two floors, of 146 square metres or 186 square metres if a garden shed was included. The floor space of the proposed new building was 626 square metres over three floors. The Camden officer had recommended that permission be granted and had taken into account a number of qualitative factors such as visual  intrusion and the effect on the character  and  setting  of  the  Metropolitan  Open  Land,  and  concluded  that  the proposed development was appropriate development that was capable of maintaining the openness of  the Metropolitan Open Land. Upholding  the  judgment of Mr  Justice Sullivan34  that  the wrong  test had been applied by Camden and  that  the permission had to be quashed, the Court of Appeal held that even a small increase in floor space in absolute  terms could be  judged material  in planning  terms, because of  the design of the building and  its position on  the  site. The  test was whether  the  replacement was "materially  larger". Had  it  been  intended  to make  appropriateness  dependent  on  a broad  "no  greater  impact"  test,  those  words  could  have  been  used.  Instead  the emphasis was  on  relative  size,  not  relative  visual  impact.  PPG2,  paragraph  3.6  as  a whole was dealing with size. The words "replacement" and "not materially larger" read together and in context indicated that size was the primary test.  The use of the word "materially", notwithstanding  its use  in planning  law more generally, did not  import a broader planning  judgment as  to whether  the new building would have a materially greater  impact  than  the  existing  building  on  the  interests  which  the  policy  was designed to protect. The general intention was that the new building should be similar in scale to that which it replaced. Had the LPA properly understood the policy, it could not reasonably have concluded that a building more than twice as large as the original in terms of floor space, volume and footprint was not "materially larger”.  

Next are  two cases on  the application of  the “very  special circumstances”  test.   The first,  Brentwood  Borough  Council  v  Secretary  of  State  for  Communities  and  Local Government 35  , concerned the grant of temporary planning permission to a group of gypsies and  travellers. Here,  the consent was quashed as  the planning  inspector had erroneously  treated  the  requirement  to  find  very  special  circumstances  as  a mere balancing  exercise,  assuming  that,  because  in  her  opinion  the  factors  she  had considered  outweighed  the  environmental  harm  caused,  those  factors  were  to  be described  as  very  special.  Rather,  the  factors  relied  on  had  to  be  very  special  in character before they could justify the grant of planning permission, whatever weight 

33  [2008] EWCA Civ 193  34  [2007] EWHC 977 (Admin) 35  [2008] EWHC 1001 (Admin), Cranston J  

15

they might carry.  In the subsequent case of   Wychavon District Council v Secretary of State  for  Communities  and  Local  Government  36  the  Court  of Appeal  took  a more generous  view  holding  that  the word  "special"  in  PPG2,  para.  3.2    connoted  not  a quantitative test but a qualitative  judgment as to the weight to be given to particular factors for planning purposes. The special position of gypsies was reflected  in Circular 01/2006;  and  the  loss  of  a  gypsy  family's  home,  with  no  immediate  prospect  of replacement, was capable  in  law of being  regarded as a "very special"  factor  for  the purposes of PPG2. There was no reason  in terms of policy or common sense why the factors which made a  case very  special  should not be  the  same as, or overlap with, those which  justified holding that green belt considerations were clearly outweighed. The  two  questions  were  linked  and  the  starting  point  was  that  inappropriate development was by definition harmful to the purposes of the green belt. 

This approach was followed by Sir George Newman  in SB Herba Foods Ltd v Secretary of State  for Communities & Local Government and South Cambridgeshire DC 37 which concerned a proposed extension to a factory where the main building  lay outside the green belt but where  the extension would be built within  the green belt. The  court considered  that Mr  Justice  Sullivan’s approach  in  the Chelmsford Borough Council  38  case  led  the  inspector  into error and  that his approach  in Doncaster MBC v SSETR  39 which had been preferred by the Court of Appeal  in the Wychavon case should have been  adopted.  To  be  fair  to  the  inspector  the  confusion  between  the  two  Sullivan decisions was not cleared up until the Court of Appeal’s decision in Wychavon and the judgment in that case was delivered after the inspector had issued his decision letter.  

It has also been followed by Robin Puchas QC, sitting as a Deputy High Court Judge, in Summers  Poultry  Products  Limited  v  Secretary  of  State  for  Communities  and  local Government and Stratford on Avon District Council40, another factory extension though with  all  the  buildings within  the  Green  Belt.  The  Inspector  had  correctly  applied  a qualitative judgment as to the weight to be given to a particular factor. In reaching that conclusion, his primary consideration was  the  inappropriateness of  the development and  its  impact  on  the  open  character  of  the  countryside  and  that  it  had  not  been shown  that  the need  for  compliance with  relevant  regulations on  food hygiene  and animal  welfare  through  the  proposed  development  was  the  only  way  to  secure compliance. The point of interest in the case was the judge’s rejection of the argument that placing the development on a brownfield site did not amount to an encroachment of  the  green  belt,  remarking  that  as  open  countryside  ranged  from  farm  fields  to dwellings  and  agricultural  structures  agricultural  hard‐standing  or  similar  structures could be classified as developed land, yet still be open countryside.  

 

36  [2008] EWCA Civ 692 37 [2008] EWHC 3046 38 [2003] EWHC Admin 2978 39 [2002] JPL 1509 para 70 40 February 16, 2009 –neutral citation awaited 

16

GYPSIES 

As so often happens, a variety of planning  issues have been considered by the Courts when dealing with  cases  involving gypsies. Reference has already been made  to  the Brentwood and Wychavon cases on Green Belt “very special circumstances”.  

In Clee v First Secretary of State 41 Mr Justice Wyn Williams draws attention to the fact that Circular 01/2006 does not lay down  any “tests”, as lawyers would usually use the word  as  to when  a  temporary  planning  permission  should  be  granted.  Rather,  the Circular  obliges  a  decision  maker,  when  faced  with  an  application  for  planning permission  for a caravan  site  for gypsies and  ,where  there  is a demonstrable unmet need  for such a  site but no readily available alternative to the application site, to “give consideration”  to granting  temporary permission”. This  simply meant  that a decision maker had to consider such a grant but was not required to grant permission even  in circumstances where there was a demonstrable need  and no alternative was available. 

An  interesting Court of Appeal decision which has potentially wide  implications  is R (Baker) v. Secretary of State for Communities and Local Government42 concerning the application of  the Race Relations Act 1976.   A planning  inspector had considered an appeal against refusal of permission for a gypsy caravan site in the green belt and had concluded that the need for the appellant to  live there did not outweigh the harm to the green belt.  It was argued the inspector had acted in breach of section 71(1)(b) by failing to have due regard to the need to promote racial equality of opportunity. It was held that the duty arose whether or not the point was raised by any of the parties to the  appeal.  However,  the  duty was  not  to  achieve  a  result,  namely,    to  eliminate unlawful  racial discrimination or promote equality of opportunity and good  relations between persons of different racial groups. Rather, it was a duty to have due regard to the need to achieve those goals. Here, the inspector had been alive to the inequality of educational  opportunity  between  the  gypsy  community  and  the  general  community and had taken this into account; and her failure to mention section 71 in her decision letter had not been indicative of a failure in that regard; but the Court felt it would be good practice to make reference to it in all cases where it was in play. 

 

In South Cambridgeshire District Council v Secretary of State for Communities and Local Government  43  the  issue  concerned    the  availability of  alternative  sites.  Finding  that there was no burden of proof, the Court of Appeal held that it was a matter of planning judgment for the LPA or,  in the  instant case, the  inspector. Here, she had   concluded that whilst the appeal proposal (for a personal permission for a rural site) was not  in accordance with  the development plan and would  cause harm  to  the  character and appearance  of  the  local  area,  that  harm  was  outweighed  by  other  material considerations, most particularly the exceptional circumstances of the  family and the 

41  [2008] EWHC 117 (Admin) 42 [2008] EWCA Civ 141 43 [2008] EWCA Civ 1010 

17

needs of  their disabled daughter. She had also  found  that  the applicants had  in  fact searched for alternative sites butt hat none had been available. 

In  Sevenoaks  District  Council  v  Harber    44  the  issue    concerned  compliance  with enforcement notices. The landowner, a gypsy, relied upon the statutory defence under section  179(3)  of  the  TCPA  1990  that  he  had  done  everything  he  could  to  secure compliance with  the  notice  and  highlighted  the  practical  difficulties  of  securing  its removal. The Divisional Court held    that  the question  that had  to be considered was whether it had been within Mr Harber's power to comply with the enforcement notice without  the  assistance  of  others.  Issues  of  hardship  and  the  reasonableness  of compliance  were  irrelevant  as  those  matters  fell  for  consideration  at  the  time  of service  of  the  notice  and  the  appeal  against  it.  Here,  as  he was  able  to  leave  the caravan on the site and thereby cease to use the site for residential caravan purposes Mr Harber had not done everything he could reasonably be expected to do to secure compliance with the notice. 

Lastly, in the  case of  O’Brien (Margaret) v South Cambridgeshire District Council 45 the Court of Appeal considered planning injunctions under section 187B of the TCPA 1990. Emphasing the very broad discretion that  LPAs and the courts were given,  Lord Justice Keene  points  out  that merely  because  it was  said  that  the  LPA  had  left  a material consideration out of account would not deprive the court of jurisdiction as it could take into account any matter overlooked by  the  LPA.  In any event,  that  line of argument depended on it being shown that the LPA was guilty of alleged failings but that was not the case.  Indeed,  the only error made by  the  judge had been    to regard  the need  to carry out a race impact assessment (as required by the Code of Practice on the Duty to Promote Race Equality) as not applying to the LPA's decision to apply for an injunction; but  even  that  error  had  not  vitiated  the  conclusion  to  which  he  had  come  to,  in consequence of which the judge had been entitled to exercise his discretion and grant the injunction. 

 

HERITAGE  Attention is drawn to a number of cases which raise disparate but interesting points. In R  (Arndale  Properties  Limited)  v Worcester  City  Council  46  it  concerned  the  correct approach  to  the designation of conservation areas. Following  the Council’s  failure  to have  listed a cricket pavilion, which was  in poor condition,    it  sought  to designate a conservation  area  which  included  the  pavilion.  Rejecting  the  conservation  officer’s evidence  that  his  desire  to  retain  the  pavilion  was  only  the  initial  impetus  for considering  designation  Mr  Justice  Sullivan  stresses  that  an  LPA  must  identify, following a thorough assessment, the special architectural and historic character of an 

44  [2008] EWHC 708 Admin 45 [2008] EWCA Civ 1159 46  [2008] EWHC 678 (Admin)  

18

area. The  fact that there are buildings of historic or architectural  interest      for which consent is required is not of itself material to the decision to designate.  In  Chambers v Guildford Borough Council 47  the issue concerned the correct approach to  determining whether  listed  building  consent was  required.  Having  been  refused listed building consent for  its demolition, the  landowners   sought a declaration that a pillbox was not included within the listing of a 17th century farmhouse, although it lay within  its curtilage, and, that  its removal would not constitute alteration of the  listed building  that would  affect  its  character.  On  behalf  of Mr & Mrs  Chambers,  it was  submitted that there was no statutory procedure enabling a landowner to find out, in case of doubt, whether  listed building consent was required for  intended works, so  it was a matter for the courts to decide. The Council contended that this issue could be decided on a statutory appeal against the refusal of consent. Staying the proceedings to  enable  a  fresh  application  to  be  made  and  any  appeal  to  be  brought,  and, expressing  surprise  that  the matter  had  come  before  the  High  Court,   Mr  Justice McCombe held that it must be implied that the initial decision on whether consent was necessary was one  for  the    LPA, and  subsequently,  if necessary, by  the Secretary of State on appeal.   In Derby City Council v Anthony48  the procedural  consideration was an  injunction by the  Council  to  stop  a  property  owner    from  executing  demolition works  to  a  listed building under section 44A of  the Planning  (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990 pending  the determination of  its application  for  listed building consent  for total demolition of  the building.   On  the  facts,  the  judge, Mr  Justice Wyn Williams, finds that that there  is no urgent need on the grounds of risk to the public to require its demolition.  In  East  Riding  of  Yorkshire  Council  v  Hobson49  the  issue  concerned  the  scope  of unauthorised works  to a  listed building. Mr Hobson, an architect, had been granted consent  to undertake extensions and alterations of a  stable block.  In  the event,  the works went significantly beyond those permitted and led to it being wholly dismantled and  then  reconstructed with  some  of  the  original  bricks  being  used.  The  question before  the  Divisional  Court  was  whether,  where  a  defendant  was  charged  with effecting  unauthorised  works  of  alteration  by  dismantling  a  listed  building  under section 9 of  the 1990 Act,  the court was  to  limit  its consideration  to  those works as charged or to consider further unauthorised works of reconstruction or restoration to judge the effect on the special architectural or historic character of the building. The council contended that the wording of s.7 of the Act referred to the execution of "any works"  for  the  alteration  of  a  listed  building which  affected  its  character  and were unauthorised, and that the Act did not delineate a period of time over which the effect 

47  [2008] EWHC 826 (QB)  48  [2008] EWHC 895 (QB) 49 [2008] EWHC 1003 (Admin) 

19

on  the character was  to be assessed  so  that once  it was  found  that  the dismantling works  by  themselves  affected  that  character,  the  offence was  proved. Mr  Hobson argued  that  it was not open  to  a prosecutor  to  select one element  in  a package of unauthorised works, to demand that the remainder be left out of account and to judge the  effect  on  the  character  of  a  building  at  that  stage.  The  Court  held  that  as  the purpose  of  the  statutory  provisions  was  to  protect  the  special  character  of  listed buildings, which, by their nature, were entities which endured for some time, the law was not concerned with  their  temporary or  transient position,  if such  it was.  If what was being done by way of works or alteration  involved both a stage of  removal and dismantling and a stage of replacement or rebuilding, it could not be right to cease the assessment of the effect of such works of alteration in an artificial manner part of the way  through.  That  approach did not, however,  inhibit  the planning  authority  in  the exercise of  its powers to serve an enforcement notice or to seek an  injunction under the Act. The Court went on to remark that nothing in the instant judgment should be taken  as  encouraging  owners  of  listed  buildings  to  carry  out  works  of  alteration without  consent  unless  they  were  obviously  works  which  would  not  affect  the character of the building as one of special interest. To embark upon works of alteration without  consent  ran  the  considerable  risk  that,  even  after  the  replacement  or rebuilding  stage,  it would be held  that  that  character had been affected and  then a criminal offence would, as a result, have been committed. Further, to demolish a listed building without consent was an offence without any  issue about the effect upon  its special character.   

Lastly,  in  Enertrag  (UK)  Limited  v  Secretary  of  State  for  Communities  and  Local Government50   the High Court (Ms Frances Patterson QC) upheld the findings made by an  inspector  that had essentially been about  the degree of  impact  six wind  turbines would have on the settings of a number of  listed Norfolk churches and other historic  buildings. The    fact  that  the  inspector had  recognised  the overlap between  that and the setting of the listed buildings did not mean that he had not been conscious of the broader  landscape  impact.  He  had  also  considered  the  individual  viewpoints recognising  the  distinction  between  the wider  landscape  impact  and  setting.  These were matters of planning judgment with which it was not for a court to interfere.   

HIGH COURT CHALLENGES  

In  two  cases Mr  Justice  Collins  has  sought  to  introduce  new  rigour  into  the  initial stages of a  statutory  challenge  relying on  the Court’s  case   management powers,  in particular those contained  in the CPR 3.1(2)(m) to make any orders to achieve a  just 

50 [2009] EWHC 679 (Admin) 

20

result51. In the first, a local plan challenge under section 287 of the TCPA 1990, Dinedor Hill Action Association v Herefordshire District Council52, he stated that when initiating a  claim  under  sections  287  or  288  0f  the  1990  Act,  or  their  successors,  a  claimant should, if he considered it appropriate, apply in the claim for an order for directions as to the filing of any evidence and defence by a defendant or any interested party. There was no need for the defendant, which would normally be a LPA or a Secretary of State, to be given advance notice of any claim. The general rule was that  if directions were sought, evidence and summary grounds of defence should be lodged within 10 weeks. If  a  shorter period was  sought  it would have  to be  requested  specifically  and  good reasons given for the shorter time. Equally, if a defendant or interested party wanted a longer time, they should make a specific request, again giving good reasons. 

 The  second, Bovale  Ltd v Secretary of State  for Communities &  Local Government & Herefordshire District Council 53 is currently the subject of a further appeal to the Court of Appeal. The matter came before Mr  Justice Collins as an appeal against an order made  by  Deputy  Master  Knapman,  in  section  288  proceedings,  to  file  and  serve evidence and any grounds of  resistance alternative or additional  to  those  lodged by the defendant LPA as the Secretary of State’s position had not been clear. In the event, it was submitted that she was not  intending to serve any evidence so that there was no  need  for  the  order  made  by  the  Deputy  Master  in  that  respect.  Having acknowledged that   that there had been a problem  in s.288 cases where, due to the dispensing of the need of a formal Acknowledgement of Service,   it was often not until the  last minute, usually when  the  claim had a hearing date,  that  the defendant got round to preparing a defence. Accordingly, he recommends that an appropriate period for lodging evidence and grounds for resisting the claim should be 10 weeks, and, if the claimant has good reason for such service then a specific application can be made for service.  Where  the  defendant  chooses  not  to  put  in  any  grounds,  it  is  for  the defendant  to put  in  the  first  skeleton argument. The  resumed hearing  took place  in January and judgment is still awaited. However, the Court of Appeal has subsequently held54 that Mr Justice Collins had acted beyond his powers by purporting to lay down a practice to be followed which was contrary to the provisions of the CPR Part 8 and the CPR PD 8; for his judgment had not simply provided guidance as to the interpretation an application of the rules and practice directions but had attempted to vary them for which he had no power to do that.   For  the  sake  of  completeness  it  is worth  noting  that  in  the  substantive  hearing Mr Justice Sullivan held that where an applicant for planning permission argued that there was a need within a particular area which outweighed a development plan objection to 

51  See also the attempt to introduce a filter mechanism for s.288 challenges by Collins J in South Gloucestershire Council v SSCLG [2008] EWHC  1047 and by Sullivan J in Davies v SSCLG  [2008] 52  [2008] EWHC 1741 (Admin).  53 [2008] EWHC 2143 (Admin) 54 [2009] EWCA Civ 171 

21

the use of a site  for the proposed development,  it would be appropriate to consider whether there were other sites within the area on which the need could be met55.   The  case  of  Coyle  v  Secretary  of  State  for  Communities  and  Local Government  and Basildon District Council  56  is also of note. There,  the Council applied under CPR Part 3.4(2)(a)  to  strike  out  a  section  288  challenge  upon  the  basis  that  it  disclosed  no reasonable grounds. The planning appeal concerned permission to site gypsy caravans on    land within  the Green Belt which had been  the subject of much  litigation and at least  two  planning  appeals.  Granting  the  application  in  part,  Mr  Justice  Mitting confirms the appropriateness of the procedure57. He also provides the context for the application, being a  delay of just over a year since the claim had been issued.   In R (Roudham & Larling Parish Council) v Breckland District Council and Paul Rackham Ltd 58 the Court of Appeal has given further guidance on defendant claims for costs in judicial  review proceedings.  Following  its earlier decisions  in Ewing  and Davey59  the Court confirmed that  it was now an established principle that when preparation costs were  sought  in  addition  to  acknowledgment  costs,  it was  for  a defendant  to  justify those  costs  before  the  permission  judge.  Recognizing,  here,  that  rather  than  being faced with a  claim by a  litigant  in person, or with a  fairly  standard planning dispute pursued by  an  individual but  rather with  a  claim by  a public  authority  advised by  a solicitor  who  was  extremely  experienced  in  environmental  legislation  and  in  the judicial  review process, Rackhams had been  to  think  that every page of  the grounds and accompanying bundle was relevant to the claim and had to be taken seriously. The claim  had  also  been  based  on  certain  factual  assumptions  that  needed  correction, hence  the need even at  the permission stage  to submit evidence.  In order  to save a remission back  to  the  trial  judge  the Court made  its own assessment  in  the  sum of £5,00060 awarded for the acknowledgment of service but stressed that that sum was not to be regarded as any sort of benchmark or guide for trial judges.  Continuing  concerns  by  the  Courts  about  the  operation  of  the  Aarhus  Convention,  access  to environmental  justice and  the exercise of  the  judge's discretion as  to costs are  increasingly being  reflected  in  a number of  costs determinations.  This has been 

55 [2008] EWHC 2538 (Admin) 56 [2008] EWHC 2466 (Admin) 57  The judgment refers to Evans v Secretary of State [2003] EWCA Civ 1523 in which the Court of Appeal accepted that there was available in section 288 challenges  opportunity to apply for summary judgment under Part 24 and  to R  (Blyth Borough Council) v First Secretary of State  [2006  ]EWHC 3619  in which Burton  J determined  that he  should apply  the  same  sort of  test as  if determining   an application  for permission for judicial review 58 [2008] EWCA Civ 714 59  Ewing v Office of the Deputy Prime Minister [2006] 1 WLR 1260; Davey v Aylesbury Vale District Council [2007] EWCA Civ 1166; [2008] 1WLR 878 60  £17,500 had been sought by Rackhams and £12,500 ordered by way of an interim payment. The acknowledgment of service had been 20 pages with an accompanying bundle of 400 pages which Burton J had found of particular help. 

22

given added  significance by  the publication of  the 2008  report of  the working party under Mr Justice Sullivan on "Ensuring access to environmental justice in England and Wales". For example,  in R(Lewes Friends of  the Earth) v East Sussex County Council61  the  three  claimants were  two  local  groups  and  a  town  council.   Mr  Justice  Sullivan considered that the County Council’s costs of £54,560, whilst not unreasonable, would be  prohibitively  expensive  under  the  Aarhus  Convention  if  ordered  against  the Claimants.  He therefore adopted the claimants’ suggestion that they each pay £10,000 towards the County Council’s costs.  In the Buglife  case62 Mr Justice Mitting had capped the claimant’s costs at £10,00063. The  Court  of  Appeal  took  the  view,  when  considering  the  Trust’s  subsequent application for a protective costs order (PCO)64, that costs should in general be modest in this type of litigation. If a defendant wished to make a case for an order capping its liability,  it  should make  it  in  the  acknowledgement  of  service.  Both  parties  should follow the guidelines in Cornerhouse65 as now set out in Compton66. In the instant case, the  just order was to  limit Buglife’s further costs to £10,000  if  it  lost the appeal, as  it subsequently did67. It also held that it was also right to cap the local authority’s liability to £10,000 as well. 

 

A further Court of Appeal case concerning costs in the context of a nuisance case from smells  from  a  composting  site, Hinton Organics68,    deals more  extensively with  the effect  of  the  Aarhus  Convention  on  access  to  environmental  justice.  Written submissions were received by the Court from the Coalition for Access to Justice for the Environment  (CAJE),  which  comprises  several  leading  UK  Non‐Governmental Organisations concerned with the environment. However, DEFRA declined an express invitation  to  offer  comments  on  the  relevance  of  the  Aarhus  Convention.    The judgment  of  Lord  Justice  Carnwath  provides  a  useful  summary  of  the  relevant considerations69 as they stand at present: 

i) The  requirement  of  the Convention that costs should not be “prohibitively expensive” should be taken as applying to the total potential liability of claimants, including the threat of adverse costs orders.

61 [2008] EWHC 1981 (Admin) 62 R (Buglife – the Invertebrate Conservation Trust) v Thurrock Thames Gateway Development Corporation and Rosemound Developments Ltd  63  [2008] EWHC 475 (Admin) 64 [2008] EWCA Civ 1209 65 R ( Corner House Research) v Secretary of State for Trade and Industry (2005) EWCA Civ 192 66 R (Compton) v Wiltshire Primary Care Trust (2008) EWCA Civ 749 67 [2009] EWCA Civ 29 68 Morgan v Hinton Organics (Wessex) Limited [2009] EWCA Civ 107 69  Para. 47 

23

ii) Certain EU Directives (not applicable in this case) have incorporated Aarhus principles, and thus given them direct effect in domestic law. In those cases, in the light of the Advocate-General’s opinion in the Irish cases, the court’s discretion may not be regarded as adequate implementation of the rule against prohibitive costs. Some more specific modification of the rules may need to be considered.

iii) With that possible exception, the rules of the CPR relating to the award of costs remain effective, including the ordinary “loser pays” rule and the principles governing the court’s discretion to depart from it. The principles of the Convention are at most a matter to which the court may have regard in exercising its discretion.

iv) This court has not encouraged the development of separate principles for “environmental” cases (whether defined by reference to the Convention or otherwise). In particular the principles governing the grant of Protective Costs Orders apply alike to environmental and other public interest cases. The Corner House statement of those principles must now be regarded as settled as far as this court is concerned, but to be applied “flexibly”. Further development or refinement is a matter for legislation or the Rules Committee.

v) The Jackson review70 provides an opportunity for considering the Aarhus principles in the context of the system for costs as a whole. Modifications of the present rules in the light of that report are likely to be matters for Parliament or the Civil Procedure Rules Committee. Even if we were otherwise attracted by Mr Wolfe’s invitation (on behalf of CAJE) to provide guidelines on the operation of the Aarhus Convention, this would not be the right time to do so.

vi) Apart from the issues of costs, the Convention requires remedies to be “adequate and effective” and “fair, equitable, timely”. The variety and lack of coherence of jurisdictional routes currently available to potential litigants may arguably be seen as additional obstacles in the way of achieving these objectives.

 LAWFUL DEVELOPMENT CERTIFICATES 

The  continuing  jurisprudence  on  LDCs  has  been  added  to  this  year  by  the  case  of  Hillingdon LBC v Secretary of State for Communities and Local Government & Autodex 

70 In November 2008 (in a press release issued by the Judicial Communications Office) it was announced that the Master of the Rolls had requested Jackson LJ to conduct a “fundamental review” into the costs of civil litigation. 

24

Limited 71. There, the Council challenged an LDC permitting storage use,  upon the basis that the Inspector had failed to define, with sufficient particularity, what level storage she had found to have been established use, the location of the primary and ancillary uses within  the site and what she meant by “ancillary purposes”. The  judge, Michael Supperstone QC, finds that that it would have been unnecessary and unrealistic for the LDC  to  have  sought  to  provide  such  descriptions.  The  other  issue  he  considers  is whether  section 57(4) of  the TCPA 1990  allows  reversion  to  a use  that has become lawful because of the passage of time and the operations of sections 171B and 191(2) of  the Act.  In  the  judge’s  view  the  effect  of  section  191(2)  is  to make  certain  uses “lawful” for the entirety of the Act. In consequence, the Inspector had not erred in not excluding a separate part of the appeal site, the subject of an enforcement notice and a concurrent but dismissed appeal, from the scope of the LDC, the enforced use being for skip hire which the Inspector finds to be “sui generis” rather than a Class B8 use. 

 

NATURE CONSERVATION  In  R  (Buglife  –  the  Invertebrate  Conservation  Trust)  v  Thurrock  Thames  Gateway Development Corporation and Rosemound Developments Ltd,72 Buglife challenged the grant of permission for development of a Royal Mail distribution depot on the site of the  former power  station  in Thurrock.   Natural England had  initially objected  to  the proposal but had later withdrawn its objection, subject to the Corporation approving a phasing plan to help secure the survival of the invertebrates and the conservation and enhancement of  the ecology  in  the area. The Corporation   had concluded  that while short‐term harm might be caused to the wildlife the long‐term benefit of the proposals justified  the  grant  of  planning  permission  subject  to  compliance  with  proposed conditions, including a phasing plan, and the terms of a s.106 planning obligation. This case  is a reminder of the statutory obligations on planning authorities as required by section 40(1) of the Natural Environment and Rural Communities Act 2006 as well as under Section 74 of the Countryside and Rights of Way Act 2000 on Ministers of the Crown.  The primary statutory duty under section 40 of the 2006 Act is supplemented by National Policy and  in particular PPS9 the final paragraph of which concludes that:  "Planning  authorities  should  refuse  permission where  harm  to  the  species  or  their habitats would  result,  unless  the  need  for  and  benefits  of  the  development  clearly outweigh that harm." Before the Court of Appeal Buglife challenged the lawfulness of the decision on the basis that insufficient regard had been paid by the Corporation to PPS9  in that the Corporation had failed to examine  local possible alternative sites for the development,  it had failed to decide whether the desirability of protecting the site for the wildlife outweighed the need for the development, and, it had failed to ensure that the mitigation measures proposed were subject to and part of the EIA by failing to have  a  phasing  plan  in  place  before  permission was  granted.  The  Court  of  Appeal 

71  [2008] EWHC 198 (Admin) 72  [2009] EWCA Civ 29 

25

accepted that a phrase‐by‐phrase analysis of PPS9, which was not to be interpreted as a  statute,  had  not  appeared  in  the  officers'  report  or  the  minutes.  However, considerable evidence on the main issues had been available and had been sufficiently analyzed by the Corporation and by Natural England in the context of the Corporation's overall duty to have regard to the purpose of conserving biodiversity. Its approach and its  conclusion  had  been  justified,  that  the  harm  which  might  be  caused  by  the development was not significant in the terms of PPS9. It had also been entitled to take into account the mitigation proposed and the assessment of its effect when making its decision, and, to   give considerable weight to the representations of Natural England, the expert statutory consultees.   The  difficulties  arising  from  the  impact  of  new  residential  development  upon    the Thames Basin Heaths Special Protection have been judicially considered by Mr Justice Sullivan  in  two  cases.  In  the  first,   R  (Hart District Council)    v  Secretary of  State  for Communities and Local Government 73 the  issue was the correct approach under reg. 48  of  the  Habitats  Regulations  as  to when  account  should  be  taken  of  alternative SANG74 provision. Holding that avoidance or mitigation measures could be taken  into account  at  the  first  “screening”  stage  rather  than  at    the  “appropriate  assessment” stage   the judge   found that as a matter of common sense   such mitigation measures should  be  taken  into  account  at  the  earliest possible  stage.   However,  that  did  not mean where  the  competent  authority  did  not  agree with  a  proponent's  notion  of effective levels of mitigation, it should not require an appropriate assessment in order to  exclude  the  risk  on  the  basis  of  objective  information.    Under  reg.  48(2) more information  could  also  be  requested  about  the  project,  including  any  proposed mitigation not merely for the purposes of carrying out an appropriate assessment but also  in order  to determine whether  an  appropriate  assessment was  required  in  the first place. The  judge also stated that consideration of proposed mitigation measures at  the  screening  stage would  not    frustrate  the  purpose  of  the  legislation  by  pre‐empting any particular  form of enquiry. Accordingly, unlike with EIA, an appropriate assessment under reg.48(1) did not have to be in a prescribed form; and obtaining the opinion  of  the  general  public was  optional.    In  the  second, Millgate Developments Limited  v  Secretary  of  State  for  Communities  and  Local Government75    the  focus  of attention was on the physical location and extent of SANG provision itself.  Upholding the decision letter, the judge also  found that the issue  was pre‐eminently a matter of planning judgment for the inspector.  

An unsuccessful  challenge on nature  conservation  grounds was  also brought  in    the Lewis  litigation  76, where  it was  argued  that no  “appropriate  assessment” had been made by the committee members.   At first  instance, Mr Justice Jackson had held that 

73  [2008] EWHC 1204 Admin 74  Suitable Accessible Natural Greenspace to attract dogwalkers and ramblers  away from the SPA 75  [2008] EWHC 1906 Admin 76 [2007] EWHC 3166 Admin; [2008] EWCA Civ 746 

26

no  specific method  for  carrying  out  an  assessment  was  required  and  the method adopted  could not be  said  to have been unlawful.   The developer had provided  the necessary  information, the Council had consulted with Natural England and RSPB and had  responded  to  their  concerns.    The  relevant  officer  had  undertaken  an  iterative process  which  could  properly  be  described  as  making  an  appropriate  assessment. Before the Court of Appeal, in response to a respondent’s notice, essentially the same approach  was  endorsed.  As  the  issue  had  received  expert  consideration  and  the committee  had  received  that  expert  advice  it  could  assume  from  the  source  of  the advice  that  the  appropriate  test  had  been  properly  applied  by  those  persons  and bodies. 

In  R  (Boggis  and  another)  v  Natural  England  and Waveney  District  Council  77  the claimants applied for judicial review of Natural England’s decision to notify and confirm its decision to declare a section of Suffolk coastline a Site of Special Scientific Interest under  its duty  in  section 28 of  the Wildlife and Countryside Act 1981. The challenge only related to a small section of the coastline within the SSSI. The interest in the land arose from the fact that the cliff faces erode at the rate of few metres a year to expose fossils. The claimant had properties close to the cliff edge and had built sea defences to protect  them  from  destruction.  These  needed  on‐going maintenance  because  they continually  eroded. Natural  England  decided  to  enlarge  the  SSSI  to  include  an  area both inland and seaward of the cliffs which affected the claimant’s properties and sea defences.  The  claimant  argued  that  Natural  England  had  acted  unlawfully  in designating  the  land  as  an  SSSI  and  that  the designation of  the  SSSI was  a  “plan or project”  for  the  purposes  of  article  6(3)  of  Council  Directive  92/43  so  that  Natural England  had  been  obliged  to  consider  the  need  for  or  to  carry  out  an  appropriate assessment of the implications of the SSSI designation on Special Protected Areas. Blair J. rejected the first ground of the challenge but on the second ground he accepted that the notification and  confirmation of  the SSSI had  included a  formal  statement of an intended future course of action in relation to the sea defences and was in that respect a  “plan”  within  the meaning  of  article  6(3)  of  the  Directive.  He  held  that,  on  the evidence, the risk of a significant effect on the SPA’s conservation objectives could not be  objectively  excluded.  In  any  event,  the  court was  not  entitled  retrospectively  to dispense with  the  requirement  of  an  appropriate  environmental  assessment  on  the ground that the outcome would have been the same. Consequently Natural England’s notification and confirmation of the SSSI was unlawful so far as  it applied to the area on  the seaward side of  the cliffs where  the sea defences were situated and  the  land behind the cliffs, but was otherwise lawful. It is worth noting, however, that this case is on appeal to the Court of Appeal. 

 

 

 

27

PLANNING APPEALS 

Attention  is drawn to two High Court challenges and the role of the  inspector.  In the first Francis v First Secretary of State  78,  following an appeal   hearing concerning  the variation of a condition to permit cooking at a café, the  inspector ruled that   a high‐level vent was required but that without a firm proposal it was not possible to assess, adequately,  tits effect on  the conservation area and  the extent  to which  it would be detrimental  to  the  living  conditions  of  adjoining  residents.  As  the  appellant  had submitted  a  design  for  a  low‐level  ventilation,  approved  by  the  Council’s environmental  health  department  it  was  argued  that  it  was  her  and  her  advisor's perception that the  issue of the ventilation had fallen away and that they conducted the appeal on that basis. However, the Court of Appeal took the view that where the appellant was represented by a planning consultant the inspector had been entitled to rely on the case put to him and that it was not his duty to root out the case which the appellant had failed to put. Here, the  inspector had been entitled to assume that the appellant knew of the issue of the high‐level duct.  On the other hand  in Poole v Secretary of State for Communities & Local Government and Cannock Chase District Council79  it was held  that procedural unfairness had arisen as  an  issue,  the  effect  of  development  on  a  protected  tree,  had  not  been    clearly flagged up  in advance of an  inquiry.  It  is noteworthy    that  the Council had  failed  to serve a Statement of Case,   that a Statement of Common Ground   had agreed that all the  trees  shown  for  retention  on  the  application  plans  could  be  retained,  that  the Council’s witness had raised a number of matters not particularized  in her proof and that the Inspector had refused a request for an adjournment by the appellant. Whilst recognizing  that,  as  a matter  of  law,    the  inspector  was  entitled  to  use  her  own planning  expertise,  and, was  not  bound  by  the  Statement  of  Common  Ground Mr Justice  Sullivan  also  draws  attention  to  the  emphasis  of  the  Rules  and  procedural guidance which  encouraged  the  parties  to  focus  their  evidence  and  submissions  on matters in dispute. Here, as the question whether the tree could be retained was the determining  issue,   and,   there had been a departure   Statement of Common Ground on  technical  arboricultural  grounds,  then  the  appellant  should  have  been  given  a reasonable  opportunity  to  call  arboricultural  evidence.  Accordingly,  there  was procedural unfairness in the manner in which the inspector reached her decision.    

 

 

 

77 [2008] EWHC 2954 (Admin) 78  [2008] EWCA Civ 890 

28

PLANNING APPLICATIONS & PERMISSIONS 

In  R  (Park  Pharmacy  Trust)  v  Plymouth  City  Council  80    an  interesting  point  was considered by Mr Justice Sullivan concerning the misidentification of the applicant on the    prescribed  form.    The  application  form  had  identified  the  applicant  as  being "Emeris Coolart Ltd". In reality,  it consisted of two individual companies, "Emeris Ltd" and  "Coolart  Ltd",  acting  in  a  joint  venture  for  the  purpose  of  the  housing development.  The  claimant  objected  to  the  application  on  the  basis  that  the development was  inappropriate  for  a  conservation  area.  In  dismissing  the  claim  for judicial review,  the  judge held  that although  it was  important  that an application  for planning permission correctly identified the applicant so that the LPA knew with whom it had to deal, primarily for purely practical matters such as being able to communicate with an applicant through correspondence. However, save in the exceptional case, for example, of a personal planning permission, as a matter of principle, the identification of an applicant  for planning permission could be regarded as  irrelevant;  for  in reality the task of the LPA was to consider the merits of the planning application before it. In the  instant  case,  no  issue  in  relation  to  the  identity  of  the  applicant  for  planning permission had arisen. The form had clearly identified the interested party's agent who could  have  clarified  any  uncertainties  that  arose.  Further  the  local  authority  had considered  the merits of  the  application. Nobody had been misled  and nobody had been prejudiced by the name that had been stated on the application form.  The general rule when  interpreting planning permissions  is clear and, some ten years ago, was  summarised  by Mr  Justice  Keene  in  the  Shepway    case  81.  In  essence,  he found  there  to  be  a  prohibition  on  examining  the  planning  application  or  other extrinsic  evidence  save  for  limited  and  certain  identified  circumstances.    However, does  this  rule  prevent  examining  plans  approved with  the  permission which  clearly delineated  the  curtilage  of  the  property?  This  issue  arose  in  the  context  of  an enforcement  appeal  in  Barnett  v  Secretary  of  State  for  Communities  and  Local Government 82 where Mr Justice Sullivan held that plans were an essential part of any grant  of  planning  permission,  and  it  could  not  be  said  that  such  a  grant was  to  be interpreted without  having  regard  to  the  plans  that  accompanied  it.  The  extent  to which those plans would matter would vary from case to case. In this case he held that the  inspector was entitled  to conclude, having  regard  to  the plans  that were before him, that the planning permission for an extension to a building had not extended the curtilage and that it remained as marked on the plans for the original grant of planning permission.     

79  [2008] EWHC 676 (Admin)  80  [2008] EWHC 445 (Admin) 81 R v Ashford Borough Council ex parte Shepway District Council (1999) PLCR 12 QBD 82 [2008] EWHC 1601 (Admin) 

29

PRECEDENT CONDITIONS  The  issue of whether conditions precedent had been complied with thus rendering a planning  permission  lawfully  implemented  and  the  consequences  of  unlawful implementation has continued to entertain the courts.   In  Bedford  Borough  Council  v    Secretary  Of  State  for  Communities  and  Local Government83 the Court followed the obiter judgment of Sullivan J in Hart Aggregates that  there  was  a  distinction  between  conditions  which  said  there  should  be  ‘no development’  before  something  had  been  done  and  those  which  required  certain matters  to be  agreed prior  to  the  commencement of development.   He held  that a planning inspector had been correct in concluding that two conditions attached to the planning  permission  for  the  conversion  to  a  dwelling  of  a  thatched  barn  did  not amount to true conditions precedent and therefore the principle in the Whitley84 case had  not  been  engaged  so  that  breaches  of  the  conditions  had  not  rendered  the development as a whole unlawful.   In R(London & Stamford Investments Ltd) v Stoke on Trent City Council 85 Sullivan J was faced with a case where a landowner sought a declaration that a planning permission granted  to  the  interested  party  had  not  been  validly  implemented.  The  argument centered  on whether  the  planning  permission  had  not  been  lawfully  implemented because the construction of a building and its subsequent occupation and use were in breach of a number of conditions on the permission. Undoubtedly work began before a  number  of  conditions  had  been  discharged  but well  before  the  expiration  of  the permission. However shortly after work began the developer sought to regularise the position with  the  result  that, with one  exception,  all  the  conditions  that have been satisfied prior to commencement were so satisfied before the permission was due to expire.  Consequently  the  permission  was  to  be  treated  as  having  been  lawfully implemented in accordance with the principles set out in Whitley & Sons v Secretary of State for Wales 86. On a true construction of the one condition that appeared to have been breached – a  landscaping condition – Mr  Justice Sullivan held that the relevant part of the condition did not require satisfaction before the development could have been  lawfully begun. Thus applying  the Whitley principles,  the permission had been lawfully implemented.   A contrary outcome arose  in R  (Casey  (Enviro) Limited) v Bradford MBC 87 where the developer had been granted planning permission  to quarry  limestone and  thereafter landfill against opposition  from  local  residents who had unsuccessfully challenged  it. 

83 [2008] EWHC 2304 (Admin). 84 Whitley & Sons Co Ltd v Secretary of State for Wales (1992) 64 P & CR 296 85 [2008] EWHC 2746 Admin 86 [1992] 64 P & CR 296, pages 305 and 306 87 [2008] EWHC 2543 

30

The  permission  required  the  submission  and  approval  of  a  detailed  landscaping scheme prior to implementation. A scheme was submitted before the deadline set by the  permission  and  work  commenced  shortly  before  the  deadline  passed. Unfortunately the subsequent approval of the scheme was quashed by the court with the consequence  that at  the  time  the permission had been  implemented and at  the expiration of the deadline the landscaping condition had not been complied with. The developer sought to get round this by treating its original application as extant and by submitting an addendum to the scheme. The  local authority refused to entertain the addendum and  issued a planning contravention notice. The developer challenged this approach on  the basis  that  it was an abuse of power  for  the  local authority, having previously  approved  the  scheme,  to  rely  on  a  deficiency  that  it  had  not  previously identified and  for  it, having expressly agreed  to  the deficiency,  to  take enforcement proceedings. Mr Justice Underhill rejected both aspects of this challenge and went on to hold that there was nothing in the facts of this case that were equivalent to those in Whitley.  Some might  consider  the  judge’s  approach  to  be  somewhat  harsh  in  the circumstances.  Finally,  in  Secretary of  State  for Communities and  Local Government & Peak District National  Park  Authority  v  Bleaklow  Industries  Limited88  the  Court  of  Appeal  has restated that the word "winning" meant the process of accessing the desired mineral, and  "working" meant  the  process  of  removing  it  from  its  position  in  the  land. Any minerals, whether limestone or any other rocks, which had to be removed in working the specified minerals were not being "worked" in the sense used in planning law. The host rock had to be treated as waste and disposed of accordingly. The mere fact that it might  have  a  commercial  value  did  not  take  it  outside  the  scope  of  the  condition relating to waste in the planning permission.    SECTION 106 AGREEMENTS  Since  the  introduction of  the concept of  the planning obligation  in 1991,  there have been  very  few  cases  dealing  with  issues  arising  from  the  drafting  or  operation  of planning obligations – whether unilateral undertakings or agreements. One reason for this  may  be  that  the  amended  section  106  contains  some  specific  drafting requirements  that  need  to  be  observed  in  full.  Consequently,  provided  the requirements  of  section  106  are  followed  strictly  then what  problems  that  do  arise ought  to be  limited  to straightforward breach of  terms. However,  the  importance of strictly  observing  the  drafting  requirements  of  section  106  were  highlighted  in Southampton  City  Council  v Hallyard  Ltd89.  In  this  case  in  the  Chancery Division Mr Justice Morgan held  that a  local authority was unable  to  rely upon section 106(3)  to enforce a planning obligation upon a successor in title where the agreement had failed 

88 [2009] EWCA Civ 206 89 [2008] EWHC 916 (Ch).

31

to specify the original obligor’s  interest  in the  land and therefore the agreement had not met  the  formal  requirements  imposed by Parliament  in section 106(9).  In a  time where  developers  are  increasingly  keen  to  renegotiate  the  terms  of  planning agreements this decision could prove crucial.  

TREES  The  law on TPOs  continues  to grow.  In Northampton Borough Council v Perrin90  the Court of Appeal considered the application of section 198(6)(b) of the 1990 Act, which permits  TPO’d  trees  to be  cut down, uprooted,  topped or  lopped  so  far  as may be necessary  for  the  prevention  or  abatement  of  a    nuisance.  It  held  that  as  the underlying purpose of the legislation was to preserve trees it would be wrong to ignore what  steps might  be  taken  other  than  to  the  tree  itself.    Alternative  engineering solutions were  relevant  to  the  determination  of  the  question whether  the  cutting down,  uprooting,  topping  or  lopping  of  a  tree was  necessary  for  the  prevention  or abatement of a nuisance. Now,  in Palm Development Limited v Secretary of State  for Communities and Local Government91  Mr Justice Cranston has considered the scope of woodland  TPOs.  He  found  that  the  absence  of  explicit  pronouncements  as  to  size exemptions in TPO legislation, unlike for conservation areas,  was compelling evidence that  the  legislation  intended  no  comparable  limitation,  in  consequence  of  which saplings of whatever size were protected by a woodland TPO. Furthermore, there was nothing  illogical  in  such  TPOs  applying  to  future  trees;  for  as  the  purpose  of  a woodland  TPO  was  to  safeguard  the  woodland  as  a  whole,  which  depended  on regeneration or new planting,  it had  to extend  to  trees which grew or were planted after  the  TPO  was  made.    The    vegetation  ordinarily  called  trees  could  not  be considered in isolation from the scrub, shrubs and saplings within it.    USE CLASSES ORDER 

Finally, the case of Tendring District Council v Secretary of State for Communities and Local  Government  92  raises  an  interesting  point  on  the  broad  approach  to  the classification of uses  within the Use Classes Order 1987. The property in question  had originally been built as a dwelling house, but had  subsequently  received consent  for use  as  a  nursing  home.  That  activity  had  continued  for  some  years  until  it  was purchased by a provider of mental health services. The LPA took enforcement action alleging  the  new  use  was  not  within    the  meaning  of  "nursing  home"  and  was therefore not in breach of the planning  permission. Upholding the appeal inspector’s decision, Mr  Justice Sullivan expressed  the view  that  there were no clear  lines  to be drawn between hospitals,  nursing homes and residential care homes. In consequence, 

90  [2007] EWCA Civ 1353  91  [2009] EWHC 200 (Admin) 92  [2008] EWHC 2122 (Admin) 

32

they    should  not  be  placed,  for  the  purposes  of  the  UCO,  into  watertight compartments but  rather  that  they  represent a  spectrum of  care provided  to  those who  need  it, whatever  their  disability, whether  that  be  caused  by  their  physical  or mental  condition.  Accordingly,  the  question  was  whether  the  new  use  could reasonably be described in ordinary language as a nursing home even though it might equally be described as a hospital or as a  residential care home. The new use could fairly be described as nursing home use.