reflexiones nº 1 cnna informe yuri buaiz

Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia

Sara Oviedo FierroSecretaria Ejecutiva Nacional

Autor: Yuri Buaiz Valera

Revisión de texto:Edgar Andrade Técnico Nacional CNNA

Edición y Diseño:Mariantonieta Garcés LópezComunicación CNNA

Apoyo: Unicef

Quito, Ecuador 2008

Y U R I B U A I Z V A L E R A

INFORME DE LA ASISTENCIA TÉCNICA

CREACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE

PROTECCIÓN INTEGRAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA EN EL ECUADOR

S N D P I N A

D I C I E M B R E D E 2 0 0 7

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1. P r e s e n t a c i ó n

En junio del 2003 entró en vigencia el Código de la Niñez y Adolescencia, el cual dispone sobre la protección integral que el Estado, la sociedad y la familia deben garantizar a todos los niños, niñas y adolescentes que viven en el Ecuador, con el fin de lograr su desarrollo integral y el disfrute pleno de sus derechos, en un marco de libertad, dignidad y equidad. En esta ley se establece la creación del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia (SNDPINA), el cual es un conjunto articulado y coordinado de organismos, entidades y servicios, públicos y privados, que definen, ejecutan; controlan y evalúan las políticas, planes, programas y acciones, con el propósito de garantizar la protección integral de la niñez y adolescencia en el Ecuador.

El Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia se integra por tres tipos de organismos:

1. Organismos de definición planificación, control y evaluación de políticas: Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia; los concejos cantonales de la niñez y adolescencia.

2. Organismos de protección, defensa y exigibilidad de derechos: las juntas cantonales de protección de derechos; la administración de justicia especializada de la niñez y adolescencia; y, otros organismos.

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3. Organismos de ejecución de políticas, planes, programas y proyectos: entidades públicas de atención; entidades privadas de atención.

En Marzo de 2007, Yuri Buaiz Valera, consultor externo, realizó un proceso de Asistencia Técnica para la “Creación y Funcionamiento del Sistema de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia en el Ecuador”, el mismo que dio como resultado un documento que recoge el desarrollo metodológico de su trabajo junto a sus principales conclusiones y recomendaciones.

El Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia, ha decidido presentar este informe para su difusión, el cual será base del debate para construir y fortalecer el Sistema de Protección Integral, al cual debemos mirarlo como una unidad integrada por diferentes organismos y no solamente como una suma de elementos.

Todo debate se realiza en un contexto específico, desde la realización de la Asistencia Técnica se han realizado múltiples iniciativas para fortalecer el Sistema Nacional Descentralizado, prueba de ello es el impulso a la Agenda Social de la Niñez y Adolescencia “ Juntos por la Equidad desde el Principio de la Vida”; los procesos de capacitación y asistencia técnica realizados hacia todos los cantones del país, el apoyo a la conformación del Consejo Consultivo Nacional de Niños, Niñas y Adolescentes, el fortalecimiento del rol político del CNNA y los concejos cantonales, entre otras actividades. Por lo que esperamos que los análisis que nos invita a realizar el presente

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informe sea productivo tanto a nivel local como nacional.El documento que se presenta ha sido modificado de su presentación original con un fin didáctico y de mejorar su comprensión. Agradecemos a todas las personas e instituciones que han colaborado para la realización de este proceso de Asistencia Técnica y su actual difusión.

Sara Oviedo FierroSecretaria Ejecutiva Nacional

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1. Presentación

2. Introducción metodológica

3. El contexto de los sistemas de protección en América

Latina

4. La protección integral y las funciones de los organismos del

Sistema

4.1. Reflexiones sobre la noción sistémica y las funciones de los

órganos del Sistema

5. Método del reporte y las hipótesis

6. Cuadro de análisis de variables

7. Aciertos y avances

8. Debilidades y obstáculos

9. Análisis de la situación de derechos

10. Comités de gestión local

11. Movimiento Social

12. Otras recomendaciones generales

13. Priorización de acciones

Estructura del informe

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2. Introducción metodológica

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El presente documento forma parte de un proceso iniciado por el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia del Ecuador (CNNA) que pretende la observación externa de muestras significativas de los diferentes organismos y entidades que forman el Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia (SNDPINA), así como de los procesos organizacionales y sociales actuales en el marco de la instauración del Sistema de Protección. Para ello se estimó una metodología de recolección de la visión de sus integrantes más que de recolección estadística, la cual se acompaña como Anexo “A”.

Se destaca en ese documento metodológico el objetivo de la fase de evaluación externa, dirigido a orientar un análisis particular de la creación y funcionamiento de los órganos, instituciones y entidades administrativas que componen el sistema de protección de la niñez y adolescencia, desde la perspectiva de los propios integrantes de este Sistema, con énfasis en el desempeño administrativo e institucional, conforme a lo establecido en el Código de la Niñez y Adolescencia sobre sus objetivos, funciones, atribuciones y procedimientos, que permita definir estrategias y líneas de acción en el corto y mediano plazo.

Debe subrayarse, en consecuencia:

1) El alcance parcial de la asistencia técnica, y.2) El carácter dinámico y propositivo.

Por tanto, todas y cada una de las afirmaciones acerca del estado situacional organizacional del Sistema (SNDPINA) constituyen la visión de ese mismo Sistema, respetando así la definición metodológica y la participación de entidades, instituciones y órganos que opinaron, relataron, debatieron y concluyeron acerca de formas organizacionales, funcionamiento, procedimientos, alcance de las acciones, entre otros aspectos.

Atendiendo a este objetivo central de la investigación/evaluación, se concibieron cinco grandes hipótesis que permitirían ser comprobables por medio de las estrategias de

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recolección de información subjetiva acordadas en la propia metodología. Sobre el resultado que arrojan estas estrategias de desarrollo de la metodología, versarán las apreciaciones técnicas y analíticas que conlleven a la interpretación del estado actual del Sistema de Protección de la Niñez y Adolescencia, por una parte, y que permitan elaborar un marco de recomendaciones generales a ser implementadas.

Corresponde así, en primer lugar, determinar conclusivamente una descripción de la situación actual del Sistema Nacional Descentralizado de Protección de la Niñez y Adolescencia que, como se ha dicho, es producto de las estrategias metodológicas, principalmente de la recolección de información de ciclos de reuniones, debates, charlas, foros, conversatorios, con amplios sectores y actores del proceso de instauración del sistema de protección.

Estos espacios de recolección de información se describen en el “Anexo B”.

De igual forma, y como parte del desarrollo metodológico de la evaluación autodiagnóstica, se aplicaron instrumentos de recolección de Información que tuvieron como objeto registrar y dejar sistematizada la visión de los actores involucrados en el proceso de conformación y funcionamiento de los organismos, entidades e instituciones del sistema de protección. “Anexo C”.

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3. El contexto de los sistemas de protección en América Latina

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Los procesos de implementación de la institucionalidad de protección integral de niños, niñas y adolescentes en los países de América Latina están atravesando un estelar momento que ha despertado singularmente la inquietud de los gobiernos y de la sociedad toda.

Luego de la aprobación de códigos y leyes internas que han tenido como objeto la adecuación normativa a los postulados, principios y normas de la Convención sobre los Derechos del Niño; la Región ha iniciado un proceso de adecuación institucional que tiene como característica común la transformación de las viejas estructuras de atención y tratamiento tutelar de la niñez y adolescencia para ser sustituida por una institucionalidad sistémica de protección integral, determinada por la garantía de los derechos humanos.

Este proceso actual de instauración y desarrollo de los sistemas de protección de la niñez y adolescencia, ha tenido en la región particularidades comunes a todos los países, y ha distinguido también características singulares a cada país.

Entre las particularidades comunes se evidencian:

1. Una marcada pugna entre el desmantelamiento (desestructuración), de las estructuras administrativas y judiciales de atención propias de la doctrina de la situación irregular, tales como juzgados de menores, programas de atención final, institucionalización de niños por violación de sus derechos, y la construcción de los modelos de protección integral que privilegian la restitución de derechos, los mandatos de protección universal dirigidos a la política pública, y la atención no fragmentada de la niñez y adolescencia. Esta particularidad común que denominaremos como la pugna político-institucional en el proceso de adecuación sustancial del Estado para la garantía de los derechos a niños, niñas y adolescentes, trasciende a la mera consideración de efecto, para comportarse como característica necesaria y predecible por la naturaleza propia de los cambios que propone la doctrina de protección

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integral. De tal manera, que resultaría errático determinar que la pugna entre la transformación estructural y el continuismo de la atención tutelar, es una consecuencia o efecto, puesto que es un elemento característico propia a todo proceso de transformación.

2. Los esfuerzos de instauración del modelo de protección integral e incluso de instancias ya conformadas, coexisten con viejas estructuras del Estado y con instancias administrativas, modelos y conductas institucionales que no le son propias al modelo de protección integral, obstaculizando peligrosamente el desarrollo adecuado y pleno de las acciones y políticas de protección a los derechos de niños y adolescentes. El ejemplo más evidente de esta situación se observa en el desempeño de programas y servicios tutelares que focalizan la atención en el niño como problema, y que lejos de restituir derechos, son un factor adicional de nuevas violaciones de estos derechos. Otro ejemplo lo constituye la organización y la práctica de las medidas administrativas de protección y restitución de derechos, que por lo general, son decididas en el marco de la concepción tutelar, ordenando “restituciones de derechos” que se caracterizan por el aislamiento familiar, el secuestro social y familiar del niño, la institucionalización de niños de calle y, en fin, por la orden de aplicación de aquellos programas tutelares.

3. La poca comprensión de que la aprobación y entrada en vigencia del marco legal de protección integral, constituye una condición subjetiva, no determinante de la protección en si misma; ha desarrollado un inmediatismo legalista que culmina en el juzgamiento y condena de la ley como ineficaz. En la medida en que la condición subjetiva de la ley no logra objetivizarse en la realidad institucional (entre otros, por los factores antes descritos en los puntos 1 y 2), en esa misma medida se afianza una concepción legalista fundada en el mito de la ley como condición determinante para la protección de los derechos de los niños, y por tanto, conduce al determinismo legal de la ineficacia normativa. Esta concepción está alimentada por la corriente jurídica

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positivista que pretende conceptualizar las leyes de niños como un marco exclusivamente jurídico, obviando que la singularidad de estas leyes estriba en el marco social e institucional que proyecta, solo realizable bajo otras premisas y no exclusivamente las de índole legal. En otros términos, las normas jurídicas de las leyes de protección de la niñez, no se bastan con el análisis jurídico, ni se cumplen o dejan de cumplir con la sola condición jurídica que describe la norma, puesto que de cada una de ellas se expresa claramente el cumplimiento de condiciones institucionales y sociales, las cuales son consustanciales a la norma misma. Esta característica del estado actual de la implementación legal e institucional de la protección integral en América Latina y El Caribe, ha desatado la furia “reformista” al acusar a la ley como incapaz de “resolver la situación de la niñez”, condicionando tal solución a la derogatoria o reforma de la ley, y por lo general, volviendo a las consideraciones minoristas de la legislación.

Una manifestación de estas particularidades es el debate que algún sector plantea acerca de la disminución de la edad de imputabilidad para los adolescentes. De esta manera se expresa la intención de algunos sectores de regresar a la idea tutelar de la represión y reacción frente al delito cometido por adolescentes, asumiendo que la disminución de la edad penal y el tratamiento de los adolescentes en conflicto con la ley penal como adultos, es parte de la solución al supuesto auge delictivo de esta población, sin entender que es el reforzamiento de las políticas sociales básicas desde un también fortalecido sistema nacional de protección la que reducirá la incidencia delictiva.

Aunque las 3 particularidades anteriormente analizadas son comunes en la mayoría de los países de la región de América Latina y El Caribe, cada país tiene sus rasgos particulares, este Informe no pretende determinar su expresión en el Ecuador, por no ser el objeto del mismo.

El Ecuador asistió a un interesante proceso de movilización y exigencia social de adecuación de la legislación interna a la Convención sobre los Derechos del Niño. Este

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proceso de demanda social conquistó un Código de la Niñez y Adolescencia que entró en vigencia en la mitad del año 2003, el cual establece la creación de un Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, definido como un “…conjunto articulado y coordinado de organismos, entidades y servicios, públicos y privados, que definen, ejecutan, controlan y evalúan las políticas, planes, programas y acciones, con el propósito de garantizar la protección integral de la niñez y adolescencia; define medidas, procedimientos, sanciones y recursos, en todos los ámbitos, para asegurar la vigencia, ejercicio, exigibilidad y restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes…”

Desde el año 2004 el país ha iniciado una variedad de acciones dirigidas a la conformación de las distintas instancias, organismos y servicios del Sistema Nacional de Protección Integral, previstos en el Código de la Niñez y Adolescencia.

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4. La Protección Integral y las funciones de los organismos del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral

a la Niñez y Adolescencia (SNDPINA)

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Aunque se han creado 74 concejos cantonales (a marzo de 2007, en octubre llegan a 84), de las observaciones de campo, reuniones y entrevistas, así como de la información recabada en los instrumentos e igualmente de los paneles de conversación con los grupos focales, se aprecia una tendencia mayoritaria ( salvo contadas excepciones), a concebir el sistema como una institucionalidad de atención de niños y niñas que se encuentran “…en problemas…”, es decir que “…están abandonados por sus padres, o están en la calle, o que los han maltratado, o que están pasando hambre…”. Esta tendencia, constituye una rémora de la cultura de atención fundada por la situación irregular, y confirma la existencia de un desconocimiento básico de los postulados y objetivos de la protección en derechos humanos, puesto que aún no se ha roto absolutamente el paradigma de atención irregular de la niñez y adolescencia como problema.

Necesario es entonces reafirmar que el SNDPINA, no es un sistema de atención de niños y niñas, sino de protección de derechos de la niñez. El significado de uno y otro resulta profundamente importante para las definiciones de acción del sistema de protección. En el primero, es decir, en la atención tutelar de niños y niñas, el enfoque se centra en la individualidad del problema con las siguientes características:

a) Enfoque individual del problema social.b) Dirigidos a la atención de los efectos y no de las causas. c) Alto costo y bajo rendimiento social.d) Enfoque terapéutico de los problemas sociales.

El enfoque de Protección Integral a los derechos de la niñez, en cambio, se rige por los siguientes principios y características:

a) Orientaciones y directrices que conjugan la estrategia del Estado para la protección de todos los niños y niñas.

b) Fijación de objetivos generales y comunes de todos los entes del poder público en materia de infancia.

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c) Aplicación de carácter universal.d) Se dirige a asegurar derechos y garantías.e) Enfoque social del problema social.f) Dirigidos a la atención y superación de las causas.g) Interrelación de estrategias, acciones y órganos.h) Participación de actores sociales y familia.

4.1. Algunas reflexiones necesarias ante la situación reportada sobre la noción sistémica y las funciones de los órganos del Sistema.

Determinada así la situación general respecto a las funciones de los organismos del SNDPINA, es necesario, antes de las recomendaciones en este aspecto, acompañar algunas reflexiones que sirvan de insumo para la comprensión de las recomendaciones mismas.

La estructura orgánica de un sistema institucional de naturaleza pública obliga a repensar con profunda reflexión aspectos concomitantes al desarrollo y funcionamiento característico de un sistema, que además tiene objetivos claros y precisos debidamente prefijados en la Ley que lo rige (Código de la Niñez y Adolescencia). Tales reflexiones deben ser tomadas como un aporte para avanzar en la consolidación y estabilidad a mediano plazo del sistema de protección.

Estas reflexiones son:

4.1.1 LA NATURALEZA SISTÉMICA Y SU RELACIÓN CON EL EFECTIVO GOCE DE LOS DERECHOS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES:

Un sistema orgánico de instituciones, órganos y entidades, de diversa naturaleza en lo administrativo y en lo judicial, coexiste y funciona en la medida en que se apodere de la noción como tal de sistema.

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La definición y actuación como sistema es un ordenador de funciones destinadas a un fin común. Como ordenador de funciones, el resultado estará determinado por el fiel cumplimiento de los roles de todos y cada uno de los integrantes del sistema.

Al respecto deben observarse dos consideraciones básicas:

a) Toda estructura sistémica está concebida de manera tal que entrelaza funciones, procedimientos, decisiones, responsabilidades, recursos, acciones, planes, políticas, programas y proyectos con un fin determinado. La efectividad y el logro de los objetivos en un sistema de estructuras públicas, sólo estará garantizado en la medida en que no solo se determinen funciones y procedimientos para la actuación coordinada y sistémica, sino que efectivamente se actúe como tal. Es imprescindible en esta consideración básica insistir en que cada órgano actúa y se responsabiliza en nombre de un sistema general, y no en nombre de una estancia particular. La conciencia de ser sistema es así determinante al comportamiento como sistema.

b) No obstante, todas las actividades entrelazadas a las que se responde como sistema, también delimitan de forma clara e inequívoca las funciones que cada órgano debe cumplir para el logro del fin común. Es decir, que cada órgano tiene roles que no posee otro órgano del mismo sistema. La organización y cumplimiento adecuado de los roles de cada órgano es determinante para el logro del fin común de todo el sistema. Por tanto, confundir los roles en la práctica, cuando por ejemplo, quien sólo debe planificar deja de hacerlo para ejecutar, no sólo está supliendo indebidamente lo que corresponde a otro órgano, sino que seguramente está dejando de realizar sus propias funciones.

En el caso del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, todas estas actividades y funciones se encuentran entrelazadas en las diversas instancias que lo componen, determinando claramente la que cada uno de ellos

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debe ejecutar. Es decir, que la estructura concebida en la ley, responde a los dos criterios señalados anteriormente.

En ese orden de funciones: Unos órganos se encargan de coordinar y velar por los derechos universales de los niños, niñas y adolescentes, es decir, aquellas encargadas de la satisfacción universal de los derechos, y otros órganos se encargan de la protección individual o protección especial, es decir, cuando a un niño o un grupo de niños individualmente considerados se les amenaza o viola en sus derechos. Quien planifica y controla la política pública y a su vez coordina el funcionamiento del sistema, no ejecuta programas de atención ni da órdenes de protección individual.

Así, el sistema cuenta con órganos de planificación y control de la política pública y de los programas de protección. Planificación y control que no ejecuta la política ni los programas, de tal suerte que su función principal es la de deliberar para la toma de decisiones en materia de políticas y programas, pero no su ejecución fáctica o de hecho. Esta función principalísima de toma de decisiones lo es para:

a) Diseñar propuestas de políticas de protección universal, es decir, de todos los derechos humanos (Supervivencia, Desarrollo, Participación y Protección Especial), a través de la política pública.

b) Opinar y proponer la inversión pública (asignación presupuestaria) para la protección y satisfacción de los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes.

c) Diseño de Programas de atención inmediata y directa a niños y niñas que se encuentran amenazados o vulnerados en sus derechos, a fin de que a través de estos programas se les restituyan o se les preserven estos derechos.

d) Vigilancia, seguimiento y evaluación tanto de las políticas públicas como de los programas, sean estos programas sociales básicos, o sean de atención individual y directa.

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e) Rectoría y Coordinación de los demás órganos que integran el sistema de protección.

En síntesis, se trata del órgano del sistema de protección que se encarga de velar por el goce efectivo de los derechos colectivos o difusos, de carácter universal, que se garantizan a través de las políticas públicas, pero de ninguna manera ese órgano ejecuta tales políticas o programas. Su función principal es la de deliberar y ordenar para que otros lo ejecuten, así como la de controlar su efectiva ejecución. Simbólicamente se puede decir que este órgano es el pensador y ordenador del sistema de protección. En el caso del Ecuador, esta función le es atribuida a los Consejos de la Niñez y Adolescencia en sus respetivos niveles político-territoriales, mientras que la ejecución de la atención directa, corresponde a servicios públicos o privados, o de carácter mixto, a las entidades de atención y a los programas.

Resulta curioso que en las entrevistas de campo, en los paneles de los grupos focales, entre otros, se reporta como debilidad y al tiempo que se demanda del CNNA el que se encargue de la ejecución de los programas. Es decir, que se espera del CNNA lo que no forma parte de sus funciones ni de la organización sistémica que el Código ha dispuesto en atención a la clasificación de los derechos en la doctrina de protección integral de niños de las Naciones Unidas, toda vez que de acuerdo la Ley no es a este órgano a quien corresponde la ejecución, y no obstante, esta es la percepción de muchos de los propios operadores del Sistema.

Por otro lado, son los programas y entidades de atención los servicios apropiados para la atención individual de los niños que están amenazados o vulnerados en sus derechos, por tanto estos no planifican sino que ejecutan, no diseñan programas sino que ejecutan los que diseñan los órganos de planificación.

Tampoco los programas y entidades les está permitido tomar decisiones de derecho para la restitución, pues ellos obedecen las decisiones que a tal efecto han tomado los órganos administrativos o judiciales, según sea el caso.

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Por su parte, los órganos de restitución tampoco ejecutan la protección individual a través de programas, puesto que su función es la de ordenar una acción o una abstención que restituya el derecho violentado o preserve este derecho ante una inminente violación o amenaza.

4.1.2. LA PROTECCIÓN INTEGRAL, ABARCA AL MENOS TRES GRANDES ASPECTOS: PREVENCIÓN, PROTECCIÓN, Y ATENCIÓN.

El objeto final de la protección integral se establece claramente de su concepto, entendido El conjunto de políticas, acciones, planes y programas, que con PRIORIDAD ABSOLUTA, se dictan y ejecutan desde el Estado, con la firme participación y solidaridad de la familia y la sociedad, para garantizar que todos los niños y niñas gocen, de manera EFECTIVA Y SIN DISCRIMINACION, de los Derechos Humanos a la SUPERVIVENCIA, al DESARROLLO y a la PARTICIPACION, al tiempo que atiende las situaciones especiales en que se encuentran los niños individualmente considerados, o determinado grupo de niños que han sido vulnerados o están amenazados en sus derechos.

Por tanto, la protección integral no busca atender exclusivamente al niño o niña, sino fundamentalmente las causas estructurales de la exclusión y violación de los derechos de los niños, tanto en el sentido más universal producto principalmente de las desigualdades e inequidades sociales, económicas, culturales, e incluso geográficas o de otra índole, como también atender aquellas situaciones particulares para restituir derechos individualmente considerados.

Por ello, la actuación del Sistema no puede tener como referencia y meta la atención individual, porque se quedaría en una fase reactiva y no activa del control y la prevención social para que se avance en el vencimiento de las causas sustanciales de la violación de los derechos, ubicadas por lo general en las señaladas desigualdades.

Así como existen medidas de protección para la atención individual, el sistema de protección y la sociedad toda como control activo en el cumplimiento real de los derechos

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de la niñez, están obligados a diseñar estrategias para monitorear este cumplimiento así como el comportamiento de los mecanismos institucionales para garantizarlos.

En ese sentido, todos los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, con la Declaración Universal de Derechos Humanos a la cabeza, y en particular la Convención sobre los Derechos del Niño, comprometen a los Estados parte a contemplar en sus legislaciones internas y a verificar en sus instituciones administrativas y judiciales; efectivos sistemas domésticos o internos para la garantía de los derechos universales, y para el control en su cumplimiento así como para la restitución en caso de ser violados.

Se aprecia del resultado de la investigación una referencia privilegiada a la atención individualizada y espurias referencias a la protección universal, lo que constituye un riesgo de distorsión del paradigma de protección integral de derechos humanos de niños y niñas. Se evidencia así, la ausencia de sistemas claros y prácticas reales dirigidas a la protección universal, lo cual además de preocupante en términos de la materialización de la protección integral, invita a no dudar en la elaboración e implementación de acciones y estrategias inmediatas para la conformación de mecanismos institucionales y sociales con ese fin.

A pesar de que se reporta la creación de programas, especialmente en manos de organizaciones no gubernamentales -ONG’s- (principalmente el INNFA, que abarca aproximadamente el �0% de la atención individualizada), reportados en fin como parte de la solución, hay que reflexionar por cuanto ello podría ser parte del problema y no de la solución, en razón de que:

a) La mayor creación y existencia de necesidad de programas de atención individualizada, refleja una errada idea de la protección integral, puesto que la atención final es sólo la respuesta a la violación de derechos existente.

b) La percepción de la mayor necesidad de programas, revela una realidad que

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no sólo es la de la existencia de más niñas y niños violados en sus derechos, sino la ausencia de políticas para prevenir estas violaciones.

c) La percepción de necesidad de programas puede estar revelando que la masificación de la atención es un avance a la solución de la problemática de la infancia, cuando en realidad la mayor existencia de programas es sólo consecuencia del verdadero problema y de las verdaderas causas.

d) La percepción de la atención especial e individualizada de niños reporta la visión del niño como un problema, y no delimita que el niño en estas circunstancias es la manifestación del problema.

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5. Método del reporte y las hipótesis

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Transcurridos más de dos años de iniciado el proceso de instauración del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia en el Ecuador, las mismas entidades, instituciones, servicios y órganos que lo integran, han reportado significativos avances, a considerar como experiencias positivas y lecciones aprendidas. Se apreciará del presente Informe de Consultoría Externa que en muchos casos, la lectura de estos avances se realizará en referencia a los obstáculos, debilidades y amenazas presentes en el proceso de implementación institucional. Por tanto, el método escogido en el reporte de la situación organizacional y las recomendaciones que de ésta se derivan, se puede resumir en:

1. En razón de las peculiaridades significativas que reúnen muchos de los avances reportados, se escogió analizarlos en contraste con los obstáculos, debilidades y amenazas. De las propias fuentes referenciales consultadas se aportaron un conjunto de datos e informaciones cualitativas y cuantitativas que permiten la interpretación crítica de la situación organizacional del Sistema de Protección en el país. Los actores del proceso de implementación, integrantes o aliados, en su conjunto, han proporcionado una fuente referencial que permite interpretar características particulares de la situación organizacional en el desarrollo institucional, bien referidas al proceso de creación de órganos del sistema de protección, bien orientadas a develar las condiciones características del funcionamiento, o finalmente como fuentes apropiadas para el caudal de recomendaciones y sugerencias.

2. A través de dos de las herramientas metodológicas que componen este diagnóstico referencial interno del sistema de protección, los organismos y entidades del Sistema, han proporcionado datos de interés que grafican los avances obtenidos hasta el presente, y develan los obstáculos de igual manera.

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Estas herramientas son:

I. La compilación de Información en los instrumentos matrices FORMULARIO UNO y

FORMULARIO DOS. (ANEXO C).

II. Reuniones, Entrevistas y Conversatorios orientados en los objetivos del diagnóstico.

III. De igual forma, se obtuvo información referente a través de visitas de campo, con aplicación del método de observación dinámica de los procesos de creación y de funcionamiento de los órganos del sistema de protección. Estas visitas de campo respondieron a un cronograma de ellas previamente acordado con la Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia, y ésta a su vez, con los órganos o entidades visitadas. El cronograma refleja a su vez las actividades adicionales que fueron surgiendo en la propia dinámica de la asistencia técnica.

3. Singularmente, en el proceso de recolección de información, las instituciones y actores mencionados, han proporcionado valioso material de información calificada, a través de documentos diversos, trípticos, folletos, registros de datos, informes o reportes, que han ampliado el conocimiento de la situación organizacional, y en particular del funcionamiento de los órganos del Sistema. El conjunto de estas fuentes de información, interpretadas en contraste de avances/obstáculos/debilidades/amenazas permite la construcción de un grupo de recomendaciones y sugerencias a mediano plazo, y la priorización de líneas de acción.

4. Las recomendaciones y sugerencias tienen su acento principal en el análisis de verificación de las cinco hipótesis concebidas en la metodología aprobada por el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia en el marco de la presente

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Consultoría, que se encuentran suficientemente explicadas en el “ANEXO E” de este informe. No obstante, la dinámica de las entrevistas con puntos focales, las observaciones de campo y los documentos significativos, señalados anteriormente, permitieron extender el marco de las hipótesis señaladas, como se observará ampliamente en el cuadro de recomendaciones, sugerencias y líneas de acción prioritarias.

Para ello, se describe a continuación el marco de comprobaciones generales de las hipótesis indicadas, que sirven así de referencia para el desarrollo posterior de:

a. Avances y aciertos.b. Obstáculos y debilidades específicas, y.c. Recomendaciones.

LA REALIZACIÓN DEL INFORME TÉCNICO SE BASA EN CINCO HIPÓTESIS:

HIPÓTESIS.

1. Los 4 años de vigencia del Código de la Niñez y Adolescencia son tiempo suficiente para la construcción y el funcionamiento del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, con el objeto de avanzar en la garantía plena de los derechos de esta población. Una hipótesis determinante que relaciona el tiempo con acciones específicas y capaces de incidir en la conformación institucional, lo cual obliga a un análisis multifactorial, en donde convergen razones y realidades propias de la dinámica institucional, con las de corte financiero o presupuestario, las voluntades políticas, la cultura institucional y la conciencia social, entre otras. En realidad, esta hipótesis deriva otras, tales como la de si es posible la creación y funcionamiento orgánico de un sistema en convivencia con estructuras supervivientes del sistema tutelar anterior.

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2. Si existe debilidad en el movimiento social de exigibilidad y defensa de los derechos de los niños y adolescentes, se afecta la participación y representación de la sociedad en los organismos de definición y control de las políticas públicas y el conjunto del sistema. La existencia de esta debilidad puede o no ser aparente. Muchas organizaciones podrían tener vida activa en materias relacionadas con la niñez y adolescencia, pero no asi el conjunto del movimiento social, puesto que la exigibilidad de derechos requiere de la ampliación del concepto tradicional de “sociedad”, y por tanto no se circunscribe a las “corporaciones” de servicios privados o a las “sociedades” organizadas. Por otra parte, también plantea esta hipótesis indagar en el comportamiento de las organizaciones de sociedad civil –ong’s- y el papel que han jugado en la primera fase de creación de órganos locales (juntas cantorales) para la determinación de si este rol es parte de la solución institucional de creación o más bien parte del problema que pudo haber determinado un nacimiento que no necesariamente se corresponde con la estructura, modalidades, coordinación y competencias creadas por la ley.

3. La poca comprensión y la ausencia de conciencia política de otros órganos y actores de decisión política del país, aunado a los periodos de crisis económicas, políticas, sociales e institucionales que han afectado al país durante varios años, no han facilitado el proceso de construcción (implementación) del SNDPINA, lo que convierte en una oportunidad la revalorización de lo social y la profundización de la democracia participativa que guíe una nueva etapa de rediseño estratégico de las acciones para lograr dicha implementación, como parte de una nueva forma de gestión de lo público, impulsada por el nuevo gobierno.

4. Ha primado una práctica de construcción no sistémica y aparatista del SNDPINA en los ámbitos cantonales y nacional, debido a la ruptura entre comprensión (teoría) y acción (práctica), que se expresó en un primer momento en el atraso de la práctica respecto de la teoría (la visión de la práctica del

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CNNA aprobado no se correspondía con la práctica de construcción del sistema), y actualmente en la inexistencia de sistematización (generación de nuevo conocimiento) a partir de la experiencia desarrollada. El enfoque de esta hipótesis se centra también en indagar acerca de la interpretación que muchos actores sociales, principalmente las ong’s activas en el proceso de implementación, han dado al sistema de protección, al enfoque de derechos y a la práctica de la protección integral, para develar igualmente no sólo las conductas que imprimen a la acción, sino las causas probables de éstas conductas y decisiones.

�. En el ámbito general, la visión colectiva de los derechos humanos y en particular de los derechos de los niños, en un país en donde no se ha construido ni practicado la ciudadanía activa, participante y protagónica, ha atentado contra la práctica de la cultura de derechos, y por ende ha dificultado la ampliación y efectividad de las acciones de construcción, implementación, consolidación y fortalecimiento del sistema nacional de protección de la niñez y adolescencia, por la resistencia que ello implica en amplios sectores sociales e institucionales.

Corresponde al método definir la extensión del objetivo general de la evaluación como fase de uno mayor. Lo que importa en este momento, es orientar un análisis particular de la creación y funcionamiento de los órganos, instituciones y entidades que componen el sistema de protección de la niñez y adolescencia, desde la perspectiva de los propios integrantes de este sistema, con énfasis en el desempeño administrativo e institucional, conforme a lo establecido en el Código de la Niñez y Adolescencia sobre sus objetivos, funciones, atribuciones y procedimientos, que permita definir estrategias y líneas de acción en el corto y mediano plazo.

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6. Cuadro de análisis de variables

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Variables 1 Comprobaciones / resultado

H1y H2. Con relación interdependiente en las variables H3 y H5

• Acciones institucionales y sociales en el tiempo para la conformación del sistema de protección.

• Principales organizaciones no gubernamentales participantes en el proceso de creación del sistema nacional de protección, considerando los aspectos relevantes de su integración al proceso de fortalecimiento.

1. En los 4 años de vigencia del Código de la Niñez y Adolescencia, no se ha organizado a la población para que se convierta en un demandante de la creación de los órganos del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia. De los instrumentos aplicados se resume que existe “Débil participación de la sociedad civil”, estableciéndose como causas, entre otras, el que “No se sienten empoderados de su rol. Débil representación y movilización social. Proceso de elecciones poco participativo”. Por lo que, también se anuncia en los instrumentos que las consecuencias más importantes de esta situación, estriban en que:

• “No se emprenden acciones de exigibilidad/. Violación de derechos.

• Falta de exigibilidad de la sociedad al Estado. • Falta de difusión de derechos.

2. Los esfuerzos de movilización social y de carácter institucional por parte del CNNA indican resultados a mediano plazo, ya que en la actualidad se han iniciado acciones en todo el país para la creación de los Concejos Cantonales de la niñez y adolescencia. En 4 años se han creado 74 Consejos Cantonales de la niñez y adolescencia, que representan un poco más del 31% del total.

3. Creación y funcionamiento de la Secretaria Ejecutiva del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia, instancia de índole técnico-administrativa que ha constituido un equipo multidisciplinario, integrado en: Unidades, coordinaciones, y

1 No se consideran categorías de variables por tratarse de una comprobación preliminar

3�

• Aspectos relevantes del ejercicio de la rectoría del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia, en intervariable con la actuación de las ONG’s.

un equipo de asesores o consultores permanentes, además del soporte administrativo funcional de orden logístico.

4. A pesar de la asistencia técnica suficientemente proporcionada por la Secretaría Ejecutiva del CNNA no ha tenido el control de su directriz y rectoría nacional, por lo que el esfuerzo técnico requiere de decisiones políticas al más corto plazo a fin de orientar las ordenanzas de creación y funcionamiento de los órganos locales. Al iniciarse el proceso de transformación y adecuación institucional para la implementación del Código de Niñez y Adolescencia, el INNFA y la Asociación de Municipalidades del Ecuador incidieron en la definición de acciones generales para la creación del Sistema de Protección. En la actualidad se refleja un esfuerzo común orientado a producir orientaciones generales en las acciones y estrategias de creación de los restantes órganos del Sistema de Protección y en su funcionamiento particular, aunque aún no se traducen en directrices concretas. Estas Directrices no han sido promulgadas porque el esfuerzo técnico político de la Secretaría Ejecutiva no ha sido suficientemente apoyado por el equipo que conformó el CNNA hasta principios del año 2007, en razón de que no tenían frecuencia y permanencia en sus deliberaciones, no se asumía el rol ni la voluntad política necesaria y exigente en el diseño y deliberación de la política a favor de la niñez y adolescencia. El sólo hecho de que a partir del primer trimestre del año 2007 el CNNA y en particular la Secretaría hayan trabajado de forma mancomunada con instancia decisorias de gestión pública en la Agenda Social de la Niñez y Adolescencia resulta significativo en la apreciación del nuevo momento y la voluntad política que podría impulsar el verdadero rol gestor de políticas sociales del CNNA.

�. Al iniciarse el proceso de transformación y adecuación institucioal para la implementación del Código de la Niñez y Adolescencia, el Instituto Nacional de la Niñez y la Familia

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-INNFA- y la Asociación de Municipalidades del Ecuador --AME- incidieron en la definición de acciones generales para la creación del Sistema de Protección. En la actualidad se refleja un esfuerzo común para producir orientaciones generales en las acciones y estrategias de creación de los restantes órganos del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia y en su funcionamiento particular, aunque aún deben concretarse en directrices.

�. Como quiera que la cultura de participación real y genuina de la sociedad en su sentido más amplio, no se ha desarrollado en la mayoría de los países de la Región, privando una cultura de representación, generalmente de carácter personal o gremial, se refleja esto en los niveles de participación en la creación del Sistema Local. En particular, de las diversas reuniones, instrumentos y visitas de campo, se colige que las organizaciones no gubernamentales son las que asumen la vanguardia de la representación social, lo cual debe irse superando para ahondar en la participación directa y protagónica de dirigentes sociales, comunitarios, movimientos populares, entre otros.

7. Los concejos cantonales creados y con asignación presupuestaria para su funcionamiento, reportan la carencia de recursos, habida cuenta de un financiamiento no acorde con las necesidades de esta etapa de iniciación de actividades institucionales. En muchos casos entrevistados, por ejemplo Daule y Cuenca, se argumentan otras prioridades por parte de quienes deciden el presupuesto. No obstante, también se indica claramente la falta de información sobre la forma y procedimientos para la incidencia en la deliberación presupuestaria por parte de los concejos cantonales. Si bien es cierto que la voluntad política resulta cuestionable

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por dar preferencia a otras “prioridades”, lo que violentaría el principio de Prioridad Absoluta contenido en el artículo 4 de la Convención sobre los Derechos del Niño, y en el Código de la Niñez del Ecuador, es también cierto que los propios concejos cantonales deben jugar un rol de participación directa en la discusión y propuesta presupuestaria, no solo a los efectos de los recursos de funcionamiento, sino especial y particularmente en la asignación presupuestaria para la satisfacción de los derechos sociales, económicos y culturales de la niñez y adolescencia en sus respectivos cantones.

Hipótesis 1 y 2.

• Aspectos relevantes y cualitativos de la realidad institucional y social capaces de incidir en la creación y funcionamiento del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia.

1. Ausencia de líneas de acción para la organización del movimiento social en comunidades, parroquias y municipios.

2. Concepción restringida de la participación de la sociedad, en la que se entiende como participación comunitaria a “las fundaciones, corporaciones (tales como asociaciones, clubes, comités, centros, etc.) con finalidad social y sin fines de lucro, constituidas legalmente….” (Ver art. 3 Resolución Nro 002 del CNNA), que corresponde obviamente aun concepto juridicista y formalista de la sociedad y no a un concepto sociológico de la misma, limitando ampliamente la integración, participación y control social.

3. Ausencia de Análisis de Situación de la Niñez y Adolescencia. En este particular es imprescindible indicar que la existencia de un análisis situacional fue reportado por los participantes en reuniones focales y entrevistas, como desconocido; aunque se menciona el SINIÑEZ, que al no tenerse conocimiento de

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• Aspectos relevantes y cualitativos que revelen la existencia de un movimiento social de derechos de la niñez y adolescencia.

• Aspectos relevantes institucionales y reglamentarios de la participación social en la constitución orgánica del SNDPINA.

la metodología empleada, se ignora el enfoque de derechos y los indicadores para el análisis situacional. Observación especial merece el indicar que un sistema de información estadístico, como es reconocido universalmente, no constituye un análisis situacional, sino la base de información para el mismo, al tiempo que en esta base interesa el enfoque de los indicadores desde la perspectiva de los derechos humanos de niños y adolescentes.

4. La ocupación preferencial de los concejos cantonales está centrada en el funcionamiento administrativo interno, es decir, que las pocas reuniones o deliberaciones de concejos reportadas, están destinadas a determinar, analizar o trazar estrategias para resolver situaciones internas del organismo. Especial mención merecen algunas prácticas positivas en la elaboración de diagnósticos y planes locales y cantonales de políticas públicas. Así, por ejemplo, el esfuerzo de Cuenca y del Concejo de Quito, que resultan significativos, a pesar de no ser una práctica generalizada del sistema de protección. Al respecto, valdría recomendar el análisis por separado de estos procesos de buenas prácticas para su fortalecimiento.

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Hipótesis 3 y 5

• Valoración cualitativa de las condiciones subjetivas en la voluntad política actual, manifestada en la Agenda Social del Gobierno.

• Relevancia cualitativa de las formas de participación y control de las acciones públicas a favor de la niñez y adolescencia.

1. La Agenda Social del Gobierno se erige como una oportunidad y coyuntura a favor de la generación y maduración de las condiciones subjetivas existentes en la masa social para colocar en el debate no sólo de los responsables directos del Estado, sino adicionalmente en la conciencia social, los derechos de los niños y adolescentes. En particular, la Agenda Social del Gobierno está concebida como un esfuerzo de inclusión de los sectores sociales tradicionalmente excluidos, con marcado énfasis en las situaciones de violación de derechos y discriminación de la población de niños y adolescentes, todo lo cual más allá de demostrar el interés y voluntad política de transformación de la política social a beneficio de las mayorías y en especial de los sectores populares, constituye una oportunidad de integración de las condiciones subjetivas y de elevación de la conciencia colectiva, y a su vez una gran oportunidad para empoderar al Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia en el marco de la política de inclusión social. En síntesis, aquellas condiciones subjetivas antes de la agenda social del gobierno, cruzan actualmente por un nivel de maduración inéditos en el país, y corresponde al Sistema y a la rectoría del CNNA, el análisis e incorporación acertada a esta coyuntura.

2. Las líneas de acción de la Agenda Social del Gobierno, establece ejes fundamentales para la elaboración de políticas y planes locales por parte de los consejos cantonales en materia de asistencia social básica para sectores excluidos, pero es de interés debatir su complementación y ampliación a las políticas o gestión pública que desarrolle las acciones de protección integral. Como se sabe, la Doctrina de Protección Integral teniendo su fundamento en los derechos humanos,

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enmarca la universalidad e interdependencia de los derechos de la niñez y adolescencia.

3. Vinculada a las comprobaciones de las hipótesis 1 y 2, es preciso indicar que no se ha organizado el movimiento social y no existen formas acabadas de pontecialización del tejido social para empoderarlo de la Protección Integral de los derechos de los niños. Un signo de la debilidad organizacional de la sociedad se expresa en la desarticulación en el proceso de creación de los concejos cantonales, y con mayor énfasis, en el evidente atraso en la creación de las juntas locales de protección.

4. Existencia de comités de gestión social para la creación de órganos locales del Sistema de Protección, que resultan significativos en la coordinación de acciones, pero que no trasciende la visión de participación de sociedad civil (ONG´s), y resultan conducidos por éstas, sin incorporar o con incorporación mínima de carácter representativo, al tejido social existente en comunidades, parroquias y barrios. De acuerdo a lo reportado en instrumentos y entrevistas, así como las visitas de campo realizadas, también la potencialidad de la incorporación, aunque débil, de los movimientos sociales y populares constituye un episodio altamente valorable en la autenticidad del Sistema de Protección. Es a esos sectores a los que se recomienda potenciar y fortalecer por cuanto garantizan la sostenibilidad y perdurabilidad del Sistema de Protección por una parte, al tiempo que democratizan su funcionamiento, consolidación y alcance de sus acciones. Se observa particularmente un esfuerzo colectivo en Esmeraldas, en Daule, en Cuenca, entre otros, que reportan el interés por sumar voluntades y pluralizar la participación social y protagónica.

�. Brecha institucional, que se ha hecho tradicional en el país, entre los intereses nacionales y los locales. Un reclamo de

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los actores entrevistados en los niveles locales refleja a que esta brecha está referida a la ausencia de énfasis en los intereses locales de la niñez y adolescencia por parte de las políticas nacionales, argumentándose adicionalmente la existencia de centralismo de las decisiones y ejecuciones políticas. En este aspecto se indican invariablemente las siguientes características, propias al proceso de creación de los órganos del sistema de protección de la niñez y adolescencia:

a. Alto nivel de dependencia de voluntades centrales, como Ministerios u otros organismos.

b. Ausencia de comprensión del marco territorial como premisa para la instauración del sistema de protección.

c. No se parte del reconocimiento de procesos ya existentes en los municipios.

�. Inexistencia de instancias sociales de control de la política pública, aunado a la nula participación de los movimientos sociales y comunitarios en los concejos cantonales de la niñez y adolescencia y en el CNNA. La existencia reportada de movimientos esporádicos de movilización social no garantizan la permanencia y sostenibilidad de la contraloría social, como son los casos de las campañas de alto contenido difusor, que podrían traslucir una aparente participación y control social de la política pública, pero que por ser espasmódicas no garantizan continuidad organizativa. Si bien estas campañas son relevantes en la promoción, difusión y conocimiento de los derechos, deben asegurarse los mecanismos de continuidad y permanencia.

7. Poca voluntad política de gobiernos locales para la creación del sistema. Al igual que lo indicado en materia presupuestaria, otras parecen ser las prioridades de los gobiernos locales, consustanciadas más con la idea

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tradicional de políticas focalizadas a otros sectores de población, o con la idea (también tradicional), que la niñez es asunto de pequeños proyectos y de patronatos de infancia con programas de atención individual, y no consustanciado a las políticas y obligaciones gubernamentales del nivel local. Sin duda, que la ausencia de información sobre la nueva forma de organización y funciones del sistema de protección sería un elemento a valorar en el estímulo de la voluntad política de los gobernantes locales. No obstante, algunas acciones de movilización social y de protección de derechos colectivos o difusos para impulsar la voluntad política también serían una buena práctica ejemplarizante.

8. Priva el clientelismo político que se ha colocado como requisito previo o como parte fundamental en las decisiones de creación y/o fortalecimientos del SNDPINA. En este aspecto es preciso adicionar que una variable operacional que contribuye decisivamente al reforzamiento de voluntad política y clientelismo es la ausencia de la demanda social organizada y permanente, ya indicada. Este clientelismo se refleja en las decisiones que designan cargos claves en secretarías ejecutivas cantonales, así como en parte del cuerpo técnico institucional de los órganos de protección. Interesa promover lineamientos y directrices precisas que reglen no sólo el perfil sino las formas de designación y los requisitos consustanciales a los cargos.

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Hipótesis 4 y 1, con relación interdependiente en la variable Hipótesis 3

1. Aspectos cualitativos relevantes de la coordinación en el SNDPINA.

2. Acciones coordinadas desde lo local a lo nacional.

3. Acciones coordinadas desde lo nacional a lo local.

1. No se ha asumido la noción de sistema en la organización pública de la protección integral de la niñez y adolescencia. Se comprueba de los intercambios, conversatorios e instrumentos aplicados, que tanto los integrantes de concejos cantonales de la niñez y adolescencia, Organizaciones No Gubernamentales, como representantes de gobierno e incluso dirigentes sociales, asumen al Sistema sólo como el órgano al que pertenecen o al que están creando, por tanto si no hay noción del sistema y de las responsabilidades engranadas o articuladas y dependientes que conlleva éste, no habrá conducta como sistema, sino como institución individual.

2. En el mismo sentido anterior, la autonomía de algunos órganos, como los concejos cantonales de niñez y adolescencia y las juntas cantonales de protección, está peligrosamente concebida como una independencia absoluta de la rectoría y coordinación del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia, sin entender que se trata de una autonomía sectorizada por un órgano coordinador, al que se rinde cuentas, por una parte, pero adicionalmente y por otra parte, que la autonomía no es una patente de actuación anárquica y sin control, puesto que se convertirían en un Estado dentro del Estado.

3. Gran parte de los actores del SNDPINA, especialmente las ONG’s y las instancias locales creadas, hacen referencia privilegiada a la atención individualizada y espurias referencias a la protección Universal, lo que constituye un riesgo de distorsión del paradigma de protección integral de derechos humanos de niñez y adolescencia. Se evidencia así, la ausencia de sistemas claros y prácticas reales dirigidas a la protección universal, lo cual además de preocupante en términos de la materialización de la protección integral, invita

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4. Existencia de Instancias de coordinaciones formales al interior de los órganos del Sistema Nacional de Protección.

a no dudar en la elaboración e implementación de acciones y estrategias inmediatas para la conformación de mecanismos institucionales y sociales con ese fin.

4. Existe una marcada dispersión en las actuaciones de los cantones, así como formas y procedimientos sin directrices centrales que cohesionarían un accionar político común del sistema.

�. La existencia de una visión segmentada de la atención de la niñez, lo que hace ver como posible la atención directa en diversos espacios de servicios públicos creados con exclusividad para este tipo de atención, y no la vinculación de las redes de servicios institucionales existentes. De allí que se tenga la percepción de que un “sistema” es muy difícil, cuando no utópico, crearlo y consolidarlo. En otros términos, no se ha trascendido la visión de “programas” exclusivos y totales.

�. La restitución de Derechos o la preservación de los derechos amenazados por parte de las pocas Juntas Cantonales de Protección creadas, como en el caso de la de Quito, no está vinculada a la noción de integralidad sistémica, sino a la individualización orgánica. Por tanto, la restitución es vista como atención de problemas de la niñez en programas específicos, y no como integración del niño, niña, o adolescente a la sociedad, y asignación de responsabilidades a los servicios públicos existentes. Así, por ejemplo, a una niña de la calle o en situación de violación de sus derechos que se encuentra en estrategias de supervivencia en la calle, no se le ordenan medidas a las instituciones responsables (escuela, hospitales, atención sanitaria, programa local de alimentación, vivienda, familia), sino integración de la niña a un programa de atención de una ONG.

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Hipótesis 5

• Aspectos relevantes y cualitativos de la voluntad política e institucional, la cultura y la conciencia social.

1. La sociedad en su sentido amplio, participativo y protagónico, no se asume como parte del movimiento de niñez, dejando en manos de las Organizaciones No Gubernamentales la representación.

2. Igualmente se destaca la ausencia de un “Análisis de Situación de los Derechos de la Niñez y Adolescencia”.

3. La conciencia social en general, está orientada a la recepción de los servicios, y no a la participación en la construcción de ellos. Se necesita empoderar el mensaje de participación protagónica y de control social.

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7. Aciertos y avances

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1. De la variedad de información recopilada, que antes ha sido referida, y en particular de los instrumentos avanzados por los órganos y entidades del Sistema de Protección, que se entregaron en número de � y se recibieron solamente 4 ( Concejos Cantonales de Daule, Cuenca, CNNA, Quito), pero que fueron complementados con el llenado en reuniones, entrevistas y visitas de campo; se colige que los principales aciertos y avances son los siguientes:

1. La creación y funcionamiento del Concejo Nacional de la Niñez y Adolescencia -CNNA- con instancias que reportan actividades administrativas y operativas en general.

2. El CNNA ha diseñado y decidido un cuerpo normativo de reglamentación para su funcionamiento interno. Se encuentra en proceso de elaboración otros reglamentos para el funcionamiento de otros órganos del Sistema, como por ejemplo el de los equipos multidisciplinarios.

3. Regularidad en el funcionamiento de la plenaria del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia, con reuniones periódicas que muestran la institucionalización del mecanismo legal de deliberación para la toma de decisiones administrativas y ejecutivas.

4. Funcionamiento de la Secretaria Ejecutiva del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia, instancia de índole técnico-administrativa que ha constituido un equipo multidisciplinario, integrado en: Unidades, coordinaciones y un equipo de asesores/as o consultores/as permanentes, además del soporte administrativo funcional de orden logístico. Este equipo se considera estructuralmente necesario, por las demandas propias de la coyuntura actual de instauración inicial de los órganos descentralizados del Sistema de Protección y la responsabilidad de coordinación que recae en la Secretaría Ejecutiva. No obstante a esta consideración el equipo necesario no es suficiente ni exhaustivo para el logro de este fin. De consecuencia, amerita de una revisión

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organizacional de la Secretaría Ejecutiva, a modo de caracterización de acciones en donde el personal sea no sólo el necesario sino el suficiente y técnicamente exhaustivo. Se comprende aún más esta afirmación, entendiendo la tarea política que impone a la Secretaría Ejecutiva las acciones de construcción inicial del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, y la singularidad que caracteriza a un sistema de Derechos Humanos como éste. Por tanto, el recurso humano apropiado, en cantidad y calidad, debe responder a las exigencias de la coyuntura de implementación institucional.

�. Creación de setenta y cuatro (74) concejos cantonales de niñez y adolescencia, de los doscientos treinta y cuatro (234), lo cual significa 31.�2% de los cantones. Aunque es significativo el avance de creación y los esfuerzos asignados para ello, se debe observar:

a) Se desconoce en forma general el estado de funcionamiento en aspectos claves como el cumplimiento de sus funciones, las deliberaciones periódicas, las aprobaciones políticas que les son propias al cumplimiento del objetivo de creación, cual es el de velar por los derechos universales en la política local.

b) Las asignaciones presupuestarias para funcionamiento regular, alcanza a menos del �0% de los concejos cantonales creados, lo que presume que los que han sido creados no estarán funcionando por falta de presupuesto.

c) Los concejos cantonales creados y con asignación presupuestaria para su funcionamiento, reportan la carencia de recursos, habida cuenta de un financiamiento no acorde con las necesidades de esta etapa de iniciación de actividades institucionales.

d) La ocupación preferencial de los concejos cantonales está centrada en el funcionamiento administrativo interno, es decir, que las pocas reuniones o

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deliberaciones de Concejos reportadas, están destinadas a determinar, analizar o trazar estrategias para resolver situaciones internas del organismo.

e) No se dio a conocer ninguna política ni plan de aplicación local para la protección de los derechos de la niñez y adolescencia en ninguno de los Concejos Cantonales creados, lo cual apreciada con el dato anterior, significaría que se está dejando de cumplir el objetivo fundamental para el cual han sido creados, y una de las funciones atribuidas por el Código de Niñez y Adolescencia, en el articulo 202, literal “a”.

f) No se dio a conocer resultados de la función de vigilancia, ni de planes de seguimiento o evaluación de políticas y planes locales de protección a los derechos de los niños y adolescentes por parte de ningún concejo cantonal.

g) No se dio a conocer la existencia de algún Análisis de Situación de los Derechos de la Niñez y Adolescencia de sus respectivas jurisdicciones. Siendo este análisis crucial como fuente inmediata de información y conocimiento de la realidad de los derechos en las localidades, parroquias y municipios, resulta determinante su realización como instrumento para incidir en la planificación de la política pública local. Constituiría una excepción el “Plan de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia del Distrito Metropolitano de Quito 200�-2010, que resulta un serio esfuerzo en concebir un Plan de protección, y del que no obstante se observarán las consideraciones que más adelante se formulan en materia de diseño e incidencia en las políticas públicas y los programas sociales, en especial en lo concerniente a la garantía de ejecución del Plan, en virtud de la nula incidencia en la formulación presupuestaria del municipio.

h) No se reportan estrategias oficiales de coordinación entre las Secretarías Ejecutivas de los Concejos Cantonales y la Secretaría Ejecutiva del CNNA, como lo establece el articulo 204 del Código de la Niñez y Adolescencia, lo

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que abona el terreno para que exista dispersión en las actuaciones de los cantones, así como formas y procedimientos sin directrices centrales que cohesionarían un accionar político común del SNDPINA. Sobre este aspecto se abundará en la sección del presente informe correspondiente a las sugerencias y recomendaciones.

�. Se reporta el inicio de la elaboración de indicadores de niñez, a través del Sistema de Información de Niñez –SINIÑEZ- aunque se desconoce el enfoque estadístico y conceptual, así como el estado en que se encuentra su elaboración.

7. Existen esfuerzos de capacitación del personal del SNDPINA, aunque en muy pocos casos se reportan las áreas de formación, el enfoque y estrategias formativas, así como los componentes formativos y como estos serían consustanciales a la propia actividad de los receptores institucionales de la formación.

8. En cuanto al Ministerio Público se reporta como avances la definición del rol, la creación de la Escuela del Ministerio Público, celeridad en los procesos, promoción de medidas alternativas y la creación de una policía especializada. El Ministerio Público no rindió su informe definitivo de los instrumentos sometidos a su consideración.

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8. Debilidades y obstáculos particulares

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De igual forma, entendiendo que tanto el proceso de creación como el fortalecimiento y consolidación institucional del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, impone también la descripción de obstáculos y debilidades específicas, de forma que queden registradas con sus debidas particularidades y ya no en el contexto de su relación inmediata con los avances y aciertos, se indican las siguientes:

1. Se destaca, como antes se ha dicho, de forma permanente por los distintos interlocutores de esta investigación, que no se ha organizado a la población para que se convierta en un demandante de la creación de los órganos del SNDPINA.

2. La existencia de una visión segmentada de la atención de la niñez, lo que hace ver como posible la atención directa en diversos espacios de servicios públicos creados con exclusividad para este tipo de atención, y no la vinculación de las redes de servicios institucionales existentes. De allí que se tenga la percepción de que un “sistema” es muy difícil, cuando no utópico, crearlo y consolidarlo. En otros términos, no se ha trascendido la visión de “programas” exclusivos y totales.

3. Confluyen y lamentablemente se refuerzan dos obstáculos de orden político-institucional, el primero que consiste en la poca voluntad política de gobiernos locales para la creación del sistema, y el segundo, el hecho de que priva el clientelismo político que se ha colocado como requisito previo o como parte fundamental en las decisiones de creación y/o fortalecimientos del sistema de protección. En este aspecto es preciso adicionar que una variable operacional que contribuye decisivamente al reforzamiento de voluntad política y clientelismo es la ausencia de la demanda social organizada y permanente, descrita en el punto 1 de esta sección.

4. La brecha institucional, que se ha hecho tradicional en el país, entre los

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intereses nacionales y los locales, en donde se señala como factor determinante el Centralismo de las decisiones y ejecuciones políticas. En este aspecto se indican invariablemente las siguientes características propias al proceso de creación de los órganos del sistema de protección de la niñez y adolescencia:

a) Ausencia de comprensión del marco territorial como premisa para la instauración del sistema de protección. No se equilibran las diferencias locales para la aplicación de estrategias de implementación del sistema y, por tanto, no se aprovechan las potencialidades locales que darían fuerza a la construcción del sistema con mayor celeridad y más ajustadas a esas propias realidades de participación, organización, etc.

b) Alto nivel de dependencia de voluntades centrales, como Ministerios u otros organismos.

c) No se parte del reconocimiento de procesos ya existentes en los municipios. En esta variable se destaca nuevamente el papel de las ONG’s que ha estado dirigido a orientar procesos de creación de órganos del sistema en diversos cantones del país, privando su concepción técnica, en conjunto con sus intereses corporativos, de protagonismo y con la predefinición de sus propios objetivos, aislando o colocando en un último plano los intereses de creación del Sistema.

�. En los sitios en donde se encuentran ya conformados los concejos cantonales de la niñez y adolescencia, existen serias dificultades de seguimiento de las acciones públicas, tanto por los obstáculos políticos antes indicados y explicados, como por la escasa noción sobre la función de vigilancia que les asigna el Código de la Niñez y Adolescencia.

�. Pragmatismo, empirismo e improvisación en la construcción y funcionamiento del Sistema:

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Las líneas anteriores han develado, sin duda, la existencia de un marcado empirismo e improvisación en el proceso de creación y funcionamiento del SNDPINA. Algunas características de este proceso empírico son las siguientes:

a) Actuación independiente y sin control ni rectoría en la creación de los órganos del sistema, principalmente por parte de organizaciones no gubernamentales, como el INNFA y la AME, que han impuesto un método propio, reglas particulares en el proceso de conformación, en la composición de la representación social, en la gestión de los concejos cantonales y en la toma de decisiones de otros órganos relevantes, como el Tribunal Supremo Electoral, haciendo prevalecer una visión social desprendida del control y gobernanza del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia. En este sentido, las ONG’s conservan un espacio que ha demarcado sus propios intereses, al tiempo que desdibuja el carácter sistémico y coordinado de la institucionalidad de protección de la niñez y adolescencia.

b) Acciones espasmódicas por parte de organismos responsables en lo nacional y en lo local, que responden más a la demanda y presión del tiempo que a la planificación estratégica en la conformación de los órganos del Sistema de Protección. En tal sentido, las acciones y actividades se realizan por prevalencia de la improvisación y no de la coordinación y planificación estratégica.

c) El CNNA ha actuado responsablemente en dar respuesta prácticas a demandas de creación en determinadas localidades, tales como Esmeraldas y Santa Lucia. La actuación responsable, en todo caso, no ha significado más que andar a la cola de imposiciones, agenda y previsiones previas no diseñadas precisamente por el CNNA, sino principalmente por el INNFA y por la AME, entre otras organizaciones no gubernamentales, lo cual describe la necesidad de planificación rectora y regente por parte del CNNA en el inmediato periodo.

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d) Secuestro de la participación social: Preeminencia de las ONG’s en las acciones de creación y en las decisiones y formas de funcionamiento de los órganos del sistema de protección, que importa tanto en términos de la sustitución que hacen de la real representación social, como de la visión “atencionista” y “asistencialista” de sus programas que hacen incidir en el comportamiento y visión del resto del SNDPINA.

e) Podemos afirmar que las ONG’s están haciendo una imagen superpuesta al CNNA. Ante cada labor, acción, tarea o esfuerzo del CNNA por construir el Sistema de Protección de la Niñez, surge una estrategia superpuesta de ONG’s que impiden subliminalmente (con el mensaje de estar coadyuvando en la tarea), el desarrollo institucional, autónomo y rector del CNNA.

f) Un contrasentido, y al mismo tiempo, una lucha de intereses que frena el desarrollo de los órganos locales de protección de la niñez y adolescencia, así como la conciencia del financiamiento necesario a los nuevos organismos conformados en lo local, es la preexistencia de viejas y obsoletas formas de prestación asistencial finalista representada en la existencia de los patronatos de la infancia. La preexistencia de viejas formas clientelares y tutelares, unidos a la improvisación y empirismo hacen confundir la institucionalidad de protección integral con la existencia de patronatos de infancia.

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9. Sin análisis de situación de los derechos de la Niñez y Adolescencia, no hay política pública de protección integral

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De los reportes indicados por los instrumentos aplicados, y de las estrategias metodológicas de recolección de información in situ, no se observa la existencia de los análisis de situación de la niñez que ordena el mismo Código de la Niñez y Adolescencia.

Importa referirse a los análisis de situación como presupuesto previo e ineludible para la elaboración y propuesta de la política pública a favor de los derechos de niñez y adolescencia, ante las autoridades locales y nacionales, por eso el interés de la legislación en incluirlos como una de las funciones expresas e imperativas a los organismos de diseño, control, vigilancia y evaluación de políticas públicas, es decir, de los concejos cantonales de la niñez y adolescencia. Los análisis de situación, en un enfoque de derechos no solo permitirán tener claridad estratégica en la elaboración de la política, sino que a su vez se convierten además en instrumentos de seguimiento a ésta política y de medición del impacto en la prestación de servicios públicos y de programas sociales básicos.

Permítase entonces reseñar algunos aspectos relevantes en la elaboración de los Análisis de Situación con enfoque de derechos, que a su vez sirvan de RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS integrantes del presente informe:

Para la elaboración de los análisis de situación debe considerarse como principio guía de estos, el que los Derechos Humanos y las Políticas Públicas son NOCIONES INTEGRADAS, lo cual se representa de la siguiente manera:

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Nociones integradas:

Derechos Humanos

Políticas Públicas

• Objetivos• Acciones• Estrategias• Procedimientos• Gestión y Control• Transformaciones Institucionales• Programas• Planes• Medidas y Providencias• Seguimiento/evaluación

Así, por ejemplo, Política Pública y Derechos Humanos están integrados en objetivos, por cuanto ambos persiguen la satisfacción de derechos universales, es decir, a todos los niños, niñas, y adolescentes sin distinción de naturaleza alguna, dejando a salvo la excepción de la protección especial, que implica formulación relevante y positiva de acciones, planes, programas y estrategias a favor de niños y niñas excluidos y/o violados en sus derechos fundamentales.

EL ANÁLISIS DE SITUACIÓN CON ENFOQUE DE DERECHOS, es entonces en la noción integrada a la política pública, un análisis previo a la formulación de las líneas de gestión social a favor de la niñez y adolescencia, y consiste en Un análisis de datos y/o de información que pueden ser pasados, presentes o futuros, los cuales proporcionan la base para el proceso de planificación y programación.

Su OBJETO como parte de la integración a la política pública es el de “Identificar, caracterizar, interpretar y analizar las diversas condiciones económicas, culturales, políticas y ambientales de Provincias, municipios y comunidades, en función de diferentes grupos etáreos y por sexos, con énfasis en la niñez y adolescencia”

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En resumen la consultoria observa RECOMIENDA

• La inexistencia del Análisis de Situación de la Niñez y Adolescencia en los niveles locales.

• Incomprensión de la necesidad impostergable de estos análisis de situación por parte de los actores responsables de los concejos cantonales de la niñez y adolescencia.

• Insuficiencia de orientaciones técnicas y políticas sobre el enfoque de los análisis de situación.

1. La elaboración de una directriz técnica que establezca como primordial y primera función de los concejos cantonales la elaboración de los análisis de situación.

2. Indicaciones y orientaciones técnicas detalladas y precisas sobre el contenido, enfoque y proceso de diseño y ejecución de los análisis de situación, es decir, diseño del marco metodológico para los concejos cantonales.

3. Marco metodológico para el análisis de situación nacional.

4. Considerar en los indicadores básicos para el análisis de situación, al menos, los siguientes:

a) Situación geográfica y distribución de la población por municipios, sexo, edad, rural, urbana, grupo indígena, etc.

b) Estadísticas vitales, salud, nutrición, educación, vivienda, sanemaniento, entre otros. Desagregados según sexo, edad, municipios, parroquia y comunidad.

c) Pobreza y su distribución según municipios y sectores sociales.

d) Ingresos económicos, tasas de ocupación y desempleo: según edad, sexo, sectores y ramas de actividad.

e) Inversión social: Gasto público por sectores.

f) Programas (compensatorios y universales): Cantidad, tipos, objetivo, ubicación, población beneficiaria, costo–beneficio, costo–efectividad, cobertura e impacto.

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• Inexistencia de un análisis de situación nacional, por carecer de los análisis locales que sirven de insumo preexistente para el nacional.

g) Limitaciones o debilidades institucionales (coordinación, competencia, etc.)

h) Número y tipo de organizaciones sociales.

i) Bienes y servicios (infraestructura, transporte, telecomunicaciones, energía, agua, industría, comercio, educación, salud, recolección de desechos, cultura, deporte, justicia, recreación, vivienda, guardería, entidades).

j) Políticas (por área, sector social, grupos etáreos).

De igual forma, esta Consultoría RECOMIENDA concebir, al menos, tres grandes estrategias en el proceso de formulación del análisis de situación, que son:

a) Respecto a los derechos, en los que como mínimo se debe:

a) Analizar los derechos de Supervivencia, Desarrollo y Participación, con énfasis en la horizontalidad de las políticas públicas e interdependencia en el cumplimiento de los derechos universales, identificando exhaustivamente las estrategias/políticas para satisfacción de derechos universales.

b) Evaluar causalidad de las deficiencias, incumplimiento, violación de los DDHH, incluyendo las carencias de recursos y servicios básicos, esto es la insuficiencia de políticas públicas para el cumplimiento de los derechos sociales básicos, considerando las cadenas causales de estas insuficiencias (inmediatas, institucionales y estructurales).

c) Conocer, evaluar y analizar la transectorialidad en los derechos y entre las instancias de gestión.

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d) Identificar estrategias/políticas focalizadas.

e) Conocer, evaluar y analizar la situación de violación o amenazas de derechos, esto es, la situación real de la protección especial en el país, y al tiempo evaluar la existencia de las estrategias programáticas de atención para medir y concluir su adaptación a las características de las violaciones y a los principios de no discriminación, interés superior del niño y preeminencia de la familia en la restitución de los derechos.

f) Los Derechos se programan como política para todas las edades y de acuerdo a ellas, se debe desagregar cada política en relación a las edades o grupos etáreos.

g) Identificar las acciones que privilegian a la familia como grupo natural de la vida y el desarrollo de los niños.

h) Examinar las prácticas tradicionales, las costumbres y culturas en dos dimensiones: 1) Afectación a los derechos, 2) Contribución a los derechos.

Examinar las prácticas institucionales en las mismas dimensiones

b) Respecto de las líneas de acción, en las que las estrategias del análisis de situación deben, como evaluar como mínimo:

a) El comportamiento de las líneas de acción política del Estado en la construcción de los Programas sociales, de asistencia básica y de atención.

b) Revisión y análisis de los objetivos de los órganos del Estado responsables de la política pública para identificar cuántos y cuales están dirigidos a la satisfacción de derechos, en lo universal, y cuantos y cuales están dirigidos a la restitución y/o cumplimiento en lo particular.

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c) Revisión de recursos sectoriales, con determinación específica de su convergencia y reforzamiento intersectorial en las líneas políticas de acción para la satisfacción de los derechos a niños y adolescentes, determinando el solapamiento o repetición de acciones, estrategias, presupuestos y planes de forma innecesaria.

d) Establecer medios de obtención y maximización de los recursos disponibles

Respecto de la gestión:

a) Evaluar capacidad de respuesta en diversos escenarios.b) Evaluar obstáculos políticos, culturales, sociales, familiares, de recursos, entre

otros.c) Evaluar y determinar la existencia de estrategias de gestión sobre la

corresponsabilidad en la formulación de la política, esto es, en cuanto y cuales líneas de gestión integran efectivamente y articulan comunidades, sector privado y otras instancias en Formulación de la política, los planes y los programas.

d) Conocer y evaluar la municipalización y descentralización de competencias a comunidades.

e) Evaluar la existencia de capacidades tecnológicas, programáticas, físicas que contribuyan a la construcción del tejido de gestión y control social.

SE RECOMIENDA, EN CONSECUENCIA: El Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia dictará orientaciones generales en forma de directrices para el desarrollo del enfoque de acciones de todo el Sistema (de cumplimiento para el resto del Sistema y de los organis-mos interinstitucionalmente relacionados a la protección de la infancia) ,desarrollando las siguientes líneas:

a) En materia de programas, toda la actuación de organismos, entidades y servicios, no problematizará la situación individual de la infancia y adolescencia, esto

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es, desarrollará modelos no centrados exclusivamente en el problema, sino modelos desarrollistas, centrados en superación de las causas.

b) Los consejos cantonales orientarán su actividad de diseño, control y evaluación de las políticas y planes locales hacia Políticas de control social activo, esto es, en términos prospectivos, más allá de los problemas que aquejan al niño individualmente.

c) Los consejos cantonales, visualizarán en las políticas a la niñez como factor de recurso social, esto es, análisis costo-beneficio que califique a la niña o niño como sujeto de derechos.

d) Se debe atender a la protección primaria como recurso ineludible del enfoque integral y, por tanto, se deben diseñar las líneas de acción programáticas orientadas a atender el problema (violación de derechos), antes de que aparezca. Para ello es necesaria la elaboración de los Análisis de Situación de los derechos de la infancia en cada Municipio, y su actualización semestral.

e) Potenciar al máximo los recursos y habilidades individuales, familiares, comunitarias y sociales, lo cual implica que objetivos y metas de los programas no deben terminar en la mera satisfacción o compensación de necesidades básicas, es decir, que no se debe bastar con atender a un niño en un programa, el objeto final debe cumplirse, cual es la satisfacción del derecho o la restitución del violentado.

f) Descentralización ( municipalización) de los programas.

g) Participación real en la formulación de las políticas de defensa y promoción de derechos.

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10. Comités de gestión local

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En las diferentes comunidades y localidades, la existencia de comités de gestión local refleja un avance en las formas de organización social para iniciar y dar continuidad a la conformación de las instancias locales del sistema de protección de la niñez. Es evidente el interés y voluntad manifiesta en la generalidad de los integrantes y responsables de estos comités de gestión local, que constituyen un contingente humano de alto valor para avanzar en la conformación o en el fortalecimiento, según sean los casos, de los órganos locales del sistema de protección integral.

Este aspecto de carácter positivo observado en la recolección de información muestral, en entrevistas y observancia de campo, por parte de esta consultoría internacional, es proporcionalmente riesgoso. Es decir, que en la misma medida en que constituye una oportunidad, en esa misma configura una amenaza, por las siguientes razones:

a. Es obvia la incomprensión y debilidad conceptual, programática, de gestión y práctica acerca del sistema de protección que están contribuyendo a crear o a fortalecer. Resulta un contrasentido la contribución a construir algo que se desconoce.

b. No existe una directriz uniforme para las estrategias de creación de los órganos del sistema de protección.

c. El sistema local de protección se está formando a imagen y semejanza de cada quien, en cada cantón, es decir en una construcción de índole personal que responde a las convicciones de cada actor, o en el mejor de los casos, de los actores colectivamente considerados. Esta situación constituye quizás el más grande riesgo para la coordinación y unidad de criterios acerca de la política general del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia.

d. Por formación cultural, y por ser una tendencia generalizada en la cultura de tratamiento de la niñez, se observa que este pragmatismo de la improvisación

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está fundando una visión deformada del sistema de protección, sus objetivos y las funciones de cada organismo, concibiéndolo como un sistema de atención del niño y del adolescente, cuando en realidad es un sistema de protección de derechos. Es evidente que con estas prácticas se confirman perniciosamente los postulados de la atención tutelar e individualizada de la niñez, con acento en la problematización de la situación personal de cada niño, sin atender a las causas estructurales de índole socio-económico, cultural y políticas, alejando visiblemente el enfoque de derechos humanos, para fundar una atención similar a la de la situación irregular, con el “cambio” o sustitución meramente en su denominación.

SE RECOMIENDA POR TANTO, que aquella voluntad y dedicación de voluntarios, dirigentes sociales, organizaciones, etc., si bien constituye un caudal de recurso importante a considerar, precisa al menos los siguientes grandes aspectos:

Formación inicial básica que incluya las directrices generales con adecuación a las realidades y condiciones locales, la comprensión general del sistema de protección, el objeto de su conformación, deslindando funciones y naturaleza de cada uno de los organismos que lo componen.

Un sistema de seguimiento permanente, que incluya el reporte de actividades y la replanificación dinámica y constante, elaborando consensuadamente un cuadro de responsabilidades medibles y cualificables., personas e instituciones, logros, reporte permanentes de estado actual y perspectivas inmediatas.

La recomendación como política pública de niñez y adolescencia, a la supresión de los patronatos de infancia, orientando todos los recursos destinados a tal fin, a la consecución de los objetivos del SNDPINA, esto es, no a gastos de funcionamiento de los órganos, sino a programas y políticas básicas de prevención, protección y atención.

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11. Movimiento Social

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En este aspecto, es concluyente para esta Consultoría que la correlación de fuerzas sociales e institucionales y la realidad político jurídica constituyen para el SNDPINA, un cúmulo de factores y condiciones de orden subjetivo, que los propios actores y la voluntad institucional no han logrado evolucionar hacia condiciones objetivas que coloquen a favor del Sistema la correlación de fuerzas activas para su conformación y consolidación definitiva. Entre otras razones, resulta obvio que los actores de la construcción del Sistema no han utilizado el factor objetivo de la organización social y comunitaria, en especial, habida cuenta de la existencia de formas históricas de organización popular que han demandado durante años las reivindicaciones y derechos sociales, económicos y culturales. El SNDPINA, en ese sentido, no puede seguir siendo un gueto de especialistas, técnicos, dirigentes políticos y Organizaciones No Gubernamentales que entienden la situación de la niñez y adolescencia como exclusiva de su dominio y privilegiada a su práctica. Es necesario trascender estos actores. Para ello, no hay otra alternativa que incorporar la consigna y el contenido de los derechos de la niñez y adolescencia a los grandes sectores populares, por una parte, y formar a la dirigencia social existente en el país, así como a las nuevas generaciones de luchadores sociales, en el contenido transformador de la doctrina de protección integral de la niñez y adolescencia, incorporándolos progresivamente a la direccionalidad y corresponsabilidad en las diversos estamentos orgánicos de la estructura del Sistema de Protección de la Niñez y Adolescencia, desde la propia organización de Asambleas comunitarias y populares para la conformación y construcción de los órganos del sistema hasta las responsabilidades propias en la ejecución de acciones y en los espacios de toma de decisión de las políticas públicas. En definitiva, es inaplazable, la necesidad de construir un poderoso movimiento social como base para la legitimidad y permanencia del Sistema de Protección de la Niñez y Adolescencia, entendiendo que este movimiento social tiene como fuente el tejido social popular existente en el Ecuador, sin negar la incorporación de nuevos estamentos de organización popular de base comunitaria que la apropiada rectoría del CNNA ayude a conformar.

Contrasta con una visión progresista del rol de los movimientos sociales en las transformaciones institucionales y sociales, el hecho de la existencia de una concepción restringida de la participación de la sociedad, no sólo por parte de las ONG’s (que es ya

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comprensible por los intereses gremiales o corporativos que representan y no trascienden a la visión de transformación), sino de los propios órganos del sistema de protección. Esta concepción restringida de la participación genuina, plural y protagónica de la sociedad, entiende como participación comunitaria a “las fundaciones, corporaciones (tales como asociaciones, clubes, comités, centros, etc) con finalidad social y sin fines de lucro, constituidas legalmente….” (Ver art. 3 Resolución Nro 002 del CNNA), que corresponde obviamente a un concepto e interpretación juridicista y formalista de la sociedad y no a un concepto sociológico de la misma, limitando ampliamente la integración, participación y control social. Tal concepción restringida no se corresponde con el pensamiento avanzado de la protección integral de los derechos humanos, y en particular con el principio de corresponsabilidad consagrado en la Convención sobre los Derechos del Niño en el Código de la Niñez y Adolescencia.

En resumen la consultoria observa RECOMIENDA

• Que existen condiciones subjetivas para el desarrollo, impulso y consolidación nacional del SNDPINA, pero no se han observado la maduración de estas condiciones subjetivas, impulsando la conciencia social y la incorporación popular sobre los derechos humanos de los niños y adolescentes.

• Que no se trata, pues, de las ONG’s ni del capital

a) Privilegiar, desde el CNNA, las acciones dirigidas al conocimiento masivo del SNDPINA, a través de estrategias comunicacionales y de información y formación permanente.

b) Revisión, para su eventual derogatoria, de la Resolución Nro. 002 del CNNA, para integrar en una nueva Resolución, las formas de participación amplia de la sociedad.

c) Diseño y Aprobación de Directrices generales de actuación para la creación, fortalecimiento y consolidación del Sistema Nacional de la Niñez y Adolescencia que establezcan clara y expresamente las conductas de las ONG’s respecto a su incidencia en estas tres fases

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y/o recursos económicos asociado a ellas lo que hará la permanencia y legitimidad de la protección a los derechos humanos de la niñez, sino la conciencia social y la organización popular en torno a esta conciencia, la que impulsará el carácter genuinamente social de la protección integral, por la otra. Para ello, el empoderamiento es en esta coyuntura la clave inicial y fundamental, es decir, el impulso de las fuerzas propias del entramado comunitario, con expresión en las bases del pueblo, en la conciencia política de la validez transformadora del mensaje de los derechos humanos de niñas y niños, como elemento concomitante a la conquista de un mundo mejor, y una sociedad mas justa y equitativa, la que dará legítima presencia a las distintas instancias, organismos y servicios de protección del sistema nacional.

de instauración del Sistema de Protección, y en especial, que permitan la coordinación de acciones bajo la rectoría del CNNA.

d) Directriz general sobre asambleas barriales, parroquiales y municipales para las siguientes actuaciones de instauración del Sistema de Protección:

1. Creación.

2. Participación social.

3. Sistemas de Control y rendición de cuentas de los representantes sociales ante los Consejos Cantonales y Nacional de Niñez y Adolescencia.

4. Participación social amplia en la construcción de los análisis de situación.

�. Difusión anual de los planes del SNDPINA.

�. Difusión anual de la composición del Presupuesto Local para Políticas Públicas de Niñez y Adolescencia y metodología de discusión de presupuesto participativo.

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12. Otras recomendaciones generales

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a) Referidas al funcionamiento del Sistema: que permiten delimitar el rol inmediato del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia:

SE RECOMIENDA:

a) Se insiste en analizar para su eventual derogatoria la Resolución número 002 del CNNA.

b) Elaboración y puesta en funcionamiento del Protocolo de Actuación del CNNA, que contemple claras definiciones y formas de actuación en:

1. Deliberación de políticas, planes y programa.2. Formas de registro de programas y entidades de atención.3. Normas de procedimiento en materia de seguimiento y evaluación de

programas.4. Análisis de situación del Estado de los Derechos de la Niñez, con un

sistema de información oportuna que permita su actualización anual, en la forma en que se ha sugerido en el presente informe.

c) Diseño y aprobación de la Política General del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, a cargo del CNNA, que establezca claras orientaciones y líneas de acción en:

1. Forma Organizacional de cada uno de los órganos, lo que incluye las directrices para ordenanzas de creación de concejos cantonales de Niñez y Adolescencia, Juntas Cantonales de Protección, Creación, Organización y funcionamiento de Defensorías de Niños y Adolescentes.

2. Definición de líneas de coordinación general del Sistema.3. Generación de matrices de responsabilidades en los tres niveles político

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territoriales.4. Objeto, formas, tiempos y procedimientos para el análisis anual de

situación de los Derechos de la niñez y Adolescencia ( y actualización)�. Política de alianzas:

• Intersectorial al interior del sistema.• Transectorial.• Con organizaciones comunitarias y de base social.• Con las ONG’s.• Otros.

d) Diseño de Protocolos de actuación en:

a) Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia.b) Concejos Cantonales de Niñez y Adolescencia.c) Juntas Cantonales de Protección.d) Defensorías de Niños y Adolescentes.

e) Conformación de los concejos consultivos de niñez y adolescencia estableciéndose las directrices para su elección, que garanticen la participación directa de niños, niñas y adolescentes, con organización en espiral desde escuelas y comunidades, hasta la representación nacional, procurando conservar el carácter genuina y no intermedio de la participación, y orientando la no interposición de organizaciones no gubernamentales.

f) Orientaciones generales sobre violación de derechos y su restitucióng) Vigilancia y control de políticas y acciones (incluyendo programas y servicios)

del sector público, y sobre programas y servicios del sector privadoh) Formulación de la política sobre carácter consultivo del CNNA, que debe incluir

como mínimo:

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a) Definición del rol consultivo y orientador.b) Formas y procedimientos de las consultas.c) Materias objeto de consulta.

i) Formulación de la política comunicacional, que debe incluir como mínimo:

1. Conocimiento general del sistema de protección, de carácter masivo, de naturaleza formativa e informativa.

2. Estrategias comunicacionales para la promoción de políticas públicas generadas desde el sistema de protección, lo cual supone la preexistencia de estas políticas, decididas por el Consejo.

3. Estrategia comunicacional para cada órgano y servicio que forma parte del sistema, con adecuaciones particulares a los roles de éstos.

b) Referidas a los Programas:

SE RECOMIENDA:

a) REVISIÓN DE LOS PROGRAMAS EXISTENTES EN CUANTO A SU ENFOQUE: avanzar sobre la transformación de los programas de protección que aún no se han adecuado a la nueva doctrina. En ese camino es necesario articular a las instituciones para avanzar en el proceso de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, de manera eficiente y efectiva.

b) REVISION DE LOS PROGRAMAS DE CUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS SOCIOEDUCATIVAS PARA ADOLESCENTES QUE HAN COMETIDO DELITOS. Especial interés debe hacerse en los programas de Privación de Libertad que se ejecutan, y en los Programas de Prestación de Servicios a la comunidad, la necesidad de formularlos con la interacción y corresponsabilidad de los servicios públicos locales. En este aspecto, es importante el desempeño y

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acumulación de conocimientos y experiencia del UNICEF, por lo que resulta oportuna la posibilidad de su cooperación tanto para la transformación de las entidades de atención del sistema penal de responsabilidad del adolescente como para el diseño de propuestas de los programas inexistentes.

c) Ante la desaplicación de la gama de medidas penales de carácter socioeducativo SE RECOMIENDA:

• Diseño de programas socioeducativas para el cumplimiento de la pena, especialmente los de prestación de servicios comunitarios, reglas de conducta y semilibertad.

• Coordinación del CNNA con los municipios para acordar el programa de prestación de servicios comunitarios. Poner en funcionamiento al menos � en el plazo de un año.

d) ELABORACIÓN Y EJECUCIÓN DE UN PLAN DE TRANSFERENCIA DE PROGRAMAS DE ATENCIÓN que actualmente se encuentren bajo la administración y ejecutoria de los patronatos de infancia. Esta transferencia se debe hacer a las entidades y servicios públicos que corresponda según el tipo de atención. Tanto el Plan de Transferencia como su ejecución progresiva debe comprometer a todos los órganos del sistema, puesto que se trata de una actuación sinérgica que permitirá de esa forma la integración y el enfoque de trabajo compartido para lograr la ubicación de los programas y entidades de atención en el lugar de servicio público al que correspondan. También en este aspecto se debe considerar la cooperación técnica del UNICEF.

e) IMPLEMENTAR UN SISTEMA DE CONTROL, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE PROGRAMAS, QUE INCLUYA UN SISTEMA DE MEDICIÓN DE LA CALIDAD DE LOS PROGRAMAS SOBRE LA BASE DE LA PROTECCIÓN Y RESTITUCIÓN REAL DE LOS DERECHOS (Es necesario medir el impacto de los programas

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aplicados. Medir la capacidad que estos tienen para incluir a los niños en situación de calle, por ejemplo. Cualquier programa que no logre la inclusión de los niños y niñas, es parte del problema y no parte de la solución).

f) Las decisiones sobre integración del niño, niña o adolescente a un programa no debe ser asunto de los propios administradores del programa, sino de una medida de protección. en consecuencia, urge separar estos roles.

g) Diseño de metodología para el diagnostico de entidades y programas de atención inmediata (censo de programas).

c) Referidas a las Medidas de Protección:

a) Creación de las Juntas Cantonales de Protección. Urge la elaboración de un plan mínimo de acción para la implementación de las juntas cantonales de protección. En tal sentido, se recomienda empoderar a las comunidades y a las ONG’s, sensibilizando y difundiendo suficientemente la importancia de su creación y funcionamiento real. Se recomienda que en el caso de los municipios en que no existan consejos cantonales para el registro de entidades y programas, se habilite temporalmente un registro por municipio en la Oficina Nacional del CNNA, que lleve tal registro y permita determinar la oferta de servicios para la atención individualizada de niños y adolescentes. Se recomienda para tal fin, aprovechar al máximo el recurso y capital humano organizado en los Municipios.

b) Diseñar Plan de Capacitación exclusivo para miembros de Juntas Cantonales: Un plan de capacitación que contemple al menos:

• Formación general sobre protección integral de niños y adolescentes.• Delimitación de Derechos y Garantías. Delimitación de la Protección

Integral.

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• Procedimientos para la restitución de derechos humanos a niñas y niños. Estrategias no convencionales de restitución de Derechos. La familia, la comunidad y los servicios como referentes del cumplimiento de las medidas de protección.

• Importancia social de las medidas de protección y mecanismos de restitución de derechos, en el enfoque de Protección Integral.

• Formas y estrategias de ejecución de las Medidas de Protección.

c) Se recomienda la elaboración de CENSOS MUNICIPALES DE PROGRAMAS Y ENTIDADES DE ATENCIÓN PÚBLICAS Y PRIVADAS, con especial énfasis en los municipios en donde se celebren las asambleas para la implementación de los concejos cantonales de niñez y adolescencia, a fin de que al entrar en funcionamiento las Juntas de Protección, se cuente con una referencia programática en donde ordenar el cumplimiento de las medidas que dictaren.

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13. Priorización de acciones

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Ante lo anteriormente analizado y por la ausencia de mecanismos permanentes de coordinación y orientación intersectorial, SE RECOMIENDA priorizar:

A corto plazo: Creación de un mecanismo institucional interno a cada órgano (Salas Situacionales), que permitan el seguimiento y sistematización de la ejecución de sus funciones. A su vez cada Sala Situacional, deberá reportar a la sala situacional de todo el sistema, de carácter permanente, bajo la guía del Directorio Nacional del CNNA, al menos, una vez al mes, a fin de sistematizar integralmente todas las acciones ejecutadas y tomar decisiones de coordinación en conjunto.

A mediano Plazo: Elaboración de modelo organizacional de coordinación intersectorial, con referencia a las funciones previstas en la Ley, diseñado con la participación y validación de todos los integrantes del sistema e institucionalizarlo como directriz de coordinación intersectorial aprobada por el Directorio Nacional del CNNA.

A mediano Plazo: Diseño anual de Planes Estratégicos y Operativos de los órganos del Sistema que permita integrar las acciones comunes y desarrollar una gestión con aliados externos al sistema (sector público y sector privado).

a) Plan mínimo de acción para la creación y funcionamiento de las Juntas Cantonales de Protección de Derechos.

b) Incorporación sistemática a la agenda deliberativa del Directorio del CNNA del análisis y propuesta para el diseño de políticas sociales básicas, asistenciales y de protección, análisis del Presupuesto Público para ejecución de políticas a favor de los derechos de la niñez y adolescencia, y evaluación de planes sectoriales.

c) Plan de Coordinación intersectorial de los órganos del sistema a corto y mediano plazo.

d) Plan de formación y capacitación intensivo y permanente de recursos humanos en materia de protección integral, que integre los aspectos fundamentales de la doctrina de Naciones Unidas sobre derechos de la niñez y la formación para

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planificación y acción estratégica de protección universal y protección especial conforme a los roles de los órganos del sistema, incluyendo la producción y distribución de material de consulta permanente. Este Plan debe contener un sistema de Evaluación de Personal capacitado, de sus acciones y resultados medibles conforme a la formación recibida.

14. AMPLIACIÓN DE EVALUACIÓN PARA UN SISTEMA DE SEGUIMIENTO DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN.

Se recomienda finalmente la aprobación por parte del CNNA de una metodología de Evaluación Exhaustiva del estado organizacional del sistema de protección, para lo cual se sugieren los siguientes aspectos:

a) El proceso de Autodiagnóstico iniciado por el CNNA en 200� y 200�, y la visión externa de esta Consultoría se tendrían como fase preliminar o FASE UNO de la Evaluación del Sistema de Protección.

b) Se aplicaría evaluación científica, con comprobaciones cuantitativas y cualitativas, de la siguiente forma:

SE RECOMIENDA POR TANTO, que aquella voluntad y dedicación de voluntarios, dirigentes sociales, organizaciones, etc, si bien constituye un caudal de recurso importante a considerar, precisa al menos los siguientes grandes aspectos:

FASE DOS (F2) : Propuesta para el diseño de Instrumentos de evaluación.

ObjetivoDeterminar los elementos y elaborar los instrumentos para una investigación, imparcial, con medición objetiva de aspectos relacionados a la implementación administrativa y funcional del sistema de protección, que permita describir objetivamente el impacto obtenido respecto de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

�0

Desarrollo de la fase dos: Teniendo como línea base la obtención de información preliminar y de las sugerencias formuladas en la Fase uno, es decir, con los resultados de aquella, la presente fase se encargará de asignar la elaboración externa de instrumentos de recolección de datos que podrá incorporar elementos no contemplados en la fase UNO, por lo que sería relevante obtener los insumos provenientes de la realización de un taller de autodiagnóstico, con el fin de dar mayor profundidad, si fuese necesario, a la investigación.

En tal sentido se elaborarán instrumentos que determinen información cualitativa y cuantitativa, entendiendo los primeros como aquellos que se refieren a la existencia o el cumplimiento de determinadas cualidades, características o procesos; y los segundos que se expresan en números, los cuales son valores absolutos, o bien, son resultados de cálculos proporcionales entre variables. Se procurará que ambos sean lo más dinámicos posibles para que no sólo describan situaciones e informaciones sino que adicionalmente midan comportamientos y tendencias a lo largo del período de tiempo de implementación de la ley.

Los instrumentos deberán contener como mínimo:

a) Indicadores de estructuras que reflejen la información cuantitativa de cada órgano, entidad o institución y sus recursos.

b) Indicadores de procesos. Cuando miden el tipo de servicio ofrecido en relación con patrones de referencia.

c) Indicadores de procedimientos y gestión, que midan las características y la dinámica de los procesos, las formas en que se realizan los procedimientos administrativos y los grados de cumplimiento de las metas, y por tanto, sea factible la verificación del logro de los objetivos de las diversas instituciones y órganos, en función de las atribuciones establecidas en la ley y por consiguiente de la misión encomendada.

d) Indicadores de impacto o resultado. Que midan la incidencia de un determinado plan o programa en la población total, o en la seleccionada como grupo objetivo, o en la del grupo poblacional que le determina la ley.

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El técnico o la técnica que diseñe los instrumentos de recolección de información deberá observar todos los aspectos administrativos y funcionales de todos los órganos del sistema de protección en el marco de la normativa legal, aunque podrá incorporar algunos otros aspectos de interés en el campo de las funciones organizacionales de los sistemas.

Los instrumentos diseñados deberán ser validados con los actores del sistema de protección.

Esta fase se desarrollaría en un tiempo de dos a tres meses.

Resultados esperados: Esta segunda fase de carácter intermedio en la evaluación como se ha establecido debe arrojar cuantos instrumentos sean necesarios para su aplicación posterior en la investigación, con indicadores medibles de la situación funcional y administrativa de los órganos, entidades e instituciones. Por tanto, se debe obtener de esta fase:

1) Instrumentos preliminares de recolección de información de tipo investigativo.2) Actividad de presentación y validación de Instrumentos de recolección de

información sobre funcionamiento del sistema de protección, con los actores del sistema de protección.

3) Instrumentos definitivos de recolección de información de tipo investigativo.

FASE TRES (F3) : Aplicación de Instrumentos de evaluación

ObjetivoAplicar los instrumentos de investigación-evaluación previamente diseñados y validados, con el fin de obtener datos cuantitativos y cualitativos sobre la implementación administrativa y funcional del sistema de protección.

Desarrollo de la fase tres: Se aplicarán los instrumentos de evaluación previamente validados por el SNDPINA, para

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lo cual cada uno de los órganos, entidades, instituciones, personas naturales, públicas o privadas, prestará su contribución y concurso facilitando la información requerida y la investigación que amerite su aplicación.

Es ideal que cada una de estas instancias, conociendo como estarán con anticipación, de los instrumentos validados, organicen la información necesaria previa a la visita e instalación de los o las recolectoras de la información, así como todos los datos, fuentes, documentos, archivos, procedimientos, resultados y en fin, toda la información necesaria.

De igual forma, es deseable que cada órgano asigne a una o más personas que estarán a la disposición de la persona o personas investigadoras para facilitar la tarea de ordenación y obtención de la información.

La aplicación de los instrumentos preferiblemente prescindirá de obtención de datos por interpuestas personas, puesto que estos deben arrojarse de aspectos objetivos de funcionamiento, toda vez que se presume la fase subjetiva ya realizada en la F1 de autodiagnóstico. Sólo se recurrirá a entrevistas para datos que no aparezcan con claridad de la F1 o que no hayan sido recolectados y se puedan obtener por vía de las entrevistas.

Esta fase deberá desarrollarse en un tiempo de 3 meses, luego de aplicada la FASE DOS.

Resultados esperados: La tercera fase obtendrá la información cualitativa y cuantitativa necesaria para la elaboración del informe final del estado de implementación organizacional o institucional del Código de la Niñez y Adolescencia. En tal sentido, se espera como resultado:

1) Aplicación de Instrumentos de investigación-evaluación cuantitativos y cualitativos sobre la implementación administrativa y funcional del Sistema de Protección.

�3

2) Codificación de datos e informaciones, ordenándolas selectivamente para su utilización en análisis de situación organizacional.

3) Organización codificada de la información obtenida, por segmento, indicador y órgano.

FASE CUATRO (F4): Fase final de Informe de Situación Organizacional del Sistema de Protección.

ObjetivoElaborar y presentar Informe analítico del estado de implementación de los órganos, entidades e institucionales del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia, que describa la situación de éste y las perspectivas de funcionamiento y consolidación en los años subsiguientes.

Desarrollo de la fase cuatro: Teniendo como base la codificación de datos e informaciones, y su organización, codificada por segmento, indicador y órgano, se elaborará un Informe técnico, exhaustivo y suficiente que permita entender los aspectos relevantes sobre el sistema de protección de la niñez, al menos en los siguientes ordenes:

a) Creación.b) Narración sistematizada del proceso de creación, funcionamiento, organización,

procesos y procedimientos.c) Nivel de implementación.d) Resultados obtenidos, con logros específicos.e) Resultados concretos y medibles de la implementación de la ley respecto al

impacto en la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que abarque la protección de derechos universales y la de derechos a la protección especial.

f) Obstáculos externos e internos.

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g) Relación inter e intrasectorial.h) Perspectivas de consolidación.i) Sistema de seguimiento y evaluación permanente del sistema de protección, y;j) Recomendaciones.

Finalmente, este documento de análisis de situación organizacional del sistema de protección podrá ser presentado públicamente.

Resultados esperados: Siendo la fase final del proceso de evaluación de la implementación del SNDPINA, ésta deberá procesar la información para convertirla en análisis descriptivo, pero al mismo tiempo prospectivo, que permita alcanzar una noción técnica y política tanto del nivel de implementación como de las recomendaciones y perspectivas para la consolidación del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia.

En tal sentido, se espera como resultado:

1) Un documento técnico-político de carácter analítico acerca del estado de implementación de los órganos, entidades e institucionales del SNDPINA que describa la situación de éste y las perspectivas de funcionamiento y consolidación en los años subsiguientes.

2) Un documento-resumen del Informe técnico-político.3) Presentación pública de los resultados y el análisis de situación organizacional

de sistema de protección de la niñez y adolescencia.

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ANEXO A

ASPECTOS METODOLÓGICOS PARA LA EVALUACIÓN ORGANIZACIONAL DE CREACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PROTECCIÓN INTEGRAL A LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA EN EL ECUADOR

Justificación:La experiencia en diversos países de América Latina y El Caribe que han adecuado su legislación interna a la Convención sobre los Derechos del Niño, y que a partir de la normativa legal han iniciado un proceso de adecuación y transformación institucional para la garantía de derechos de niños y adolescentes; relata y refiere al menos tres grandes momentos de ese proceso:

a) La fase de creación institucional y estructuración orgánica.b) La fase de funcionamiento, yc) La fase de consolidación Institucional.

Unos y otros momentos de adecuación institucional no necesariamente se presentan y desarrolla en forma cronológica ni ordenada, sino que ha sido la propia lógica socio-política y el mayor o menor grado de desarrollo institucional, entre otros factores, las que han definido el comportamiento de cada fase.

En Ecuador, a más de tres años de la entrada en vigencia del Código de la Niñez y la Adolescencia y más de dos años de creación formal del Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia; resulta imperativo analizar los avances, obstáculos, lecciones aprendidas y dinámicas institucionales presentes en este proceso, no sólo en términos de documentarlas, sino fundamentalmente en razón de la importancia que tiene en la determinación de los factores incidentes en cada fase del proceso de adecuación institucional y la relevancia que ello tiene en la definición estratégica para la consolidación del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia.

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Además de lo dicho, propicia resulta la oportunidad de evaluar el proceso de transformación institucional para la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, por las siguientes razones:

a) El avance de las acciones y prácticas de los órganos del SNDPINA necesita de una medición analítica para determinar aciertos e incorrecciones que puedan contribuir al cumplimiento adecuado de sus funciones.

b) Un análisis del estado actual en que se encuentra la implementación en el funcionamiento de los órganos de protección del país permitirá determinar las causas o diversos factores que han obstaculizado la creación de otros órganos, así como permitirá atender con acierto la planificación y ejecución de las acciones para crear dichos órganos, reformulando así algunos acciones previas que la práctica ha fundado en los diversos órganos del Sistema.

c) Permitirá sensibilizar a los funcionarios integrantes del SNDPINA.

d) La evaluación podría dar lugar al inicio de un proceso de elaboración de instrumentos metodológicos y de recolección de datos estadísticos con indicadores precisos sobre la protección de los niños, niñas y adolescentes, comenzando por los instrumentos de autoevaluación y seguimiento de los órganos del sistema de protección.

ObjetivoAunque corresponde al método definir la extensión del objetivo general de la evaluación como fase de uno mayor, si en este momento, definir la premisas mayores del objetivo general de la evaluación. En tal sentido se define como objetivo general (dejando a salvo su extensión, se insiste), en orientar un análisis particular de la creación y funcionamiento de los órganos, instituciones y entidades administrativas que componen el SNDPINA, desde la perspectiva de los propios integrantes de este sistema, con énfasis en el desempeño administrativo e institucional, conforme a lo establecido en el Código de la Niñez y Adolescencia sobre sus objetivos, funciones, atribuciones y procedimientos, que

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permita definir estrategias y líneas de acción en el corto y mediano plazo.

Como consecuencia del objetivo general antes definido, consideraciones previas a la descripción de los pasos metodológicos aconsejan señalar que:

• Se trata de una evaluación que, sistematizando la experiencia y el nivel de creación y funcionamiento del SNDPINA, con estrategias de recolección de información interna y externa, contribuya a medir aspectos resaltantes del impacto que este funcionamiento de instituciones, entidades y órganos ha tenido en los derechos de niños, niñas y adolescente. Siendo así el objetivo de la evaluación, determinar los principales aciertos, obstáculos y avances en la creación, funcionamiento y resultados de los órganos, instituciones y entidades del sistema de protección a que se contrae el artículo 1�2 del Código de la Niñez y Adolescencia, obviamente no medirá de forma absoluta el estado de los derechos de los niños y adolescentes en el Ecuador, pero si permitirá concluir la relación específica entre la forma de cumplimiento de determinadas funciones y el resultado que ello imprime en los derechos de los niños y adolescentes. En otros términos, el análisis de las variables de creación, funcionamiento, procedimientos, recursos, planes y acciones, contribuirá a la determinación de algunos criterios para el análisis de impacto en derechos relacionados con la supervivencia, el desarrollo, la participación y la protección especial de la niñez y adolescencia Ecuatoriana.

• No es un proceso que deba entenderse o tenerse por terminado. Se trata, pues, del inicio de un proceso de evaluación de carácter:

a) Parcial, por cuanto está dirigido sólo a creación y funcionamiento de lor organismos y entidades del sistema de protección; con recolección de muestras parciales de éstos relacionadas con aspectos cualitativos y cuantitativos del proceso de creación y funcionamiento. Resulta parcial también en cuanto a la cobertura de los órganos, entidades e instituciones objetos de la evaluación, toda vez que no abarcará las de carácter judicial.

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b) Investigativo, en razón de que producirá instrumentos técnico-científicos que permitirán indagar los más acertadamente posible acerca de las funciones y experiencias, así como los resultados de la creación y funcionamiento de órganos y entidades, que podrá permitir la referencia de su impacto en los derechos y garantías de la niñez y adolescencia.

c) Autodiagnóstico, por cuanto parte de la evaluación prevé fases en la que los mismos actores describirán y analizarán la actual situación organizacional de estas instituciones.

d) Dinámico, por cuanto permitirá la incorporación progresiva de instrumentos posteriores a la primera fase de autodiagnóstico, por parte de consultores y de los propios actores del sistema de protección.

e) Estratégico/propositivo, toda vez que está considerado como resultado inicial que permitirá la planificación de acciones, planes y estrategias de seguimiento para la obtención de resultados a mediano y largo plazo.

f) Analítico, Los resultados de la investigación no sólo arrojarán información y datos suficientes de carácter cuantitativo, sino que permitirán observaciones y resultados cualitativos que, conjugados entre si, permitirán un análisis técnico del comportamiento en el funcionamiento del sistema de protección de la niñez y adolescencia, proyectando un análisis de situación organizacional y un an{alisis de {este grado de organización respecto a los derechos de la niñez.

g) Informativo, en el sentido de que el análisis de situación organizacional del sistema de protección permitirá informar de manera detallada y científica tanto los aciertos, como los obstáculos, los progresos como las involuciones.

Desarrollo:

Se realizará mediante Talleres de Trabajo y autodiagnóstico, con participación de integrantes de órganos que participan en el sistema de protección en la actualidad, de acuerdo al artículo 1�2 del Código de Niñez y Adolescencia. De allí que se corresponde con una visión de construcción, entendida como aquella que se obtiene de la vivencia de los actores del proceso de implementación, quienes describirán la realidad que han construido en el ejercicio de sus funciones, y la realidad que ha ejecutado la institución,

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órgano o entidad a la que pertenecen, buscando construir (re-construir) la realidad de la experiencia transitada hasta la actualidad.

En síntesis, se busca:

a) Construir y comprender la realidad del sistema a través de sus protagonistas.b) Permitir el reconocimiento de los otros actores significativos en el proceso

de implementación, desde la visión de los protagonistas involucrados en esa implementación.

c) Identificar los diferentes escenarios, dinámicas y espacios institucionales, con una visión autocrítica que incorpore aspectos negativos y positivos, avances y obstáculos. Estos escenarios incluyen la presencia o carencia de articulación interinstitucional tanto a lo interno del sistema (intersectorial), como respecto de los (otros), actores significativos (transsectorial). Por tanto, no se trata de una visión casuística de la realidad institucional, como tampoco es una visión problematizadora de asuntos puntuales de la cotidianidad de las instituciones, sino una visión sustancial y estrictamente apegada a lo establecido en la ley de la materia respecto a las funciones y procedimientos, etc.

d) Desarrollar una propuesta preliminar que sirva de contexto general para la planificación, o de líneas estratégicas para elaborar un plan inmediato de seguimiento a la implementación.

e) Contribuir a desarrollar una visión objetiva del impacto que ha generado la instauración y funcionamiento de las instituciones, órganos y entidades en la garantía de los derechos de los niños y adolescentes.

Resultados esperados: Las muestras recogidas en reuniones y talleres debe arrojar un preliminar diagnóstico, una visión específica del estado de implementación del sistema con dos resultados particulares:

a) Instrumento diagnóstico preliminar. b) Recomendaciones preliminares hechas por el Consultor que asiste técnicamente.

la presente fase de autodiagnóstico.

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ANEXO B ESPACIOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN.

GRUPO FOCAL SOCIEDAD CIVIL JUEVES 1� DE MARZO DE 2007

NOMBRES INSTITUCIÓN CARGO

Raúl Naranjo DNI Asesor

Fanny Quinapallo Fundación Honrar la Vida Directora

Rubén Zavala ASA Director Educación

Nathalia Novillo INNFA Directora Protección Integral

José Antonio López OPAN Director

Alexandra Bonilla

Elba Gamez Foro Social Florícola Secretaria Técnica

Ximena Proaño Fundación Mariana de Jesús Directora del Programa

Fernando López DNI Coordinador Técnico

REUNIÓN GRUPO FOCAL MOVIMIENTO NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES VIERNES 1� DE MARZO DE 2007


Elías Tenorio Foro/Movimiento NNA Representante

Nathaly Yépez Foro de la Niñez y Adolescencia Representante

Matías Hernández Foro de la Niñez y Adolescencia Representante

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REUNIÓN GRUPO FOCAL CONTRAPARTE CNNAVIERNES 1� DE MARZO DE 2007


Teresa Carbonell Visión MundialAsesora en Relaciones Institucionales

Margarita VelascoObservatorio Derechos Niñez y Adolescencia

Secretaria Ejecutiva

Angélica Porras OIT Oficial de Programas

REUNIÓN GRUPO FOCAL DE LOS REPRESENTANTES DEL ESTADOJUEVES 1� DE MARZO DE 2007


Myriam Alcívar Ministerio de Bienestar Social Asesora

Rosario Gómez Ministerio de Bienestar Social Directora DAINA

Miguel Hinojosa Ministerio de Salud Pública Médico

REUNIÓN INNFA LUNES 1� DE MARZO DE 2007


Fernando Herrera INNFA

Consuelo Abril INNFA

Santiago Salvador INNFA

Hernán Escobar INNFA

Juan Carlos Cuellar INNFA

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ANEXO C

De igual forma, y como parte del desarrollo metodológico de la evaluación autodiagnóstica, se aplicaron instrumentos de recolección de información que tuvieron como objeto registrar y dejar sistematizada la visión de los actores involucrados en el proceso de conformación y funcionamiento de los organismos, entidades e instituciones del sistema de protección.

Estos instrumentos se orientaron de la siguiente forma:

1. Un formulario identificado como FORMULARIO UNO, dirigido a dos objetivos específicos:

a) La determinación del estado actual de carácter organizacional del Sistema. Nacional de Protección de la Niñez y Adolescencia, describiendo los avances y obstáculos, y sus consecuencia o efectos en los derechos de los niños.

b) Acordar acciones y estrategias para la planificación a mediano plazo con miras a la consolidación institucional del sistema.

Este Formulario UNO se aplicó como muestra representativa de la visión sobre los siguientes Organismos e instancias del Sistema Nacional de Protección de la Niñez y Adolescencia:

• CONSEJO NACIONAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA - CNNA.• CONCEJOS CANTONALES DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA - CCNA.• JUNTAS CANTONALES DE PROTECCIÓN DE DERECHOS.• SECRETARÍA EJECUTIVA DEL CONSEJO NACIONAL DE LA NIÑEZ Y

ADOLESCENCIA. • ENTIDADES DE ATENCIÓN.

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Para cada una de estos organismos y Entidades del Sistema de Protección, se aplicó un instrumento diferenciado, según sus atribuciones, pero común en cuanto a la información requerida. Por ejemplo, es común a todos en cuanto a rendir información sobre los avances, pero obviamente serán diferenciados los avances de cumplimiento de atribuciones del Consejo Nacional, a los de Entidades de atención, por razón de la naturaleza de sus funciones. Esta diferenciación está dada por el objetivo de recolección de información de cada instrumento para cada órgano. Así el objetivo definido en el instrumento que corresponde al Consejo Nacional es:

“Analizar y determinar el estado actual de implementación institucional del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia, determinando la situación real del cumplimiento de sus funciones y atribuciones, conforme a la ley, y en particular, en la planificación, control y evaluación de políticas.”

Mientras que el de las Entidades de Atención es:

“Analizar y determinar el estado actual de implementación institucional de Las Entidades de Atención, determinando la situación real del cumplimiento de sus funciones y atribuciones, conforme a la ley, y en particular las de los artículos 209 al 212 del Código de la Niñez y Adolescencia, y en relación con los programas de atención que ejecuta.”

De igual forma, se diferenció para el resto de los organismos del Sistema de Protección de la Niñez y Adolescencia.

De esa manera, el instrumento general, con sus adaptaciones particulares a cada referente de información, es el siguiente:

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2) Otro formulario identificado como FORMULARIO DOS, dirigido a determinar la relación interinstitucional del Sistema de Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes, con un objetivo específico, en dos direcciones:

a) Determinación del estado actual del relacionamiento interinstitucional de los órganos del sistema entre si, y

b) De estos con otros organismos y servicios del Estado, a fin de analizar los alcances de la gestión y las formas más apropiadas para el funcionamiento

Formulario 1

AUTODIAGNÓSTICO - DE IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA

(1) Organismo/Entidad, otro: ______________________________

(2) EVALUACIÓN ORGANIZACIONAL: CONSEJO NACIONAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA CNNA

(3) (IO) Interrelación Operacional (Interdependencia por grupos de derechos)

SD ( ) SP ( ) SPE ( ) SDPPE ( )

(4) OBJETIVO: Analizar y determinar el estado actual de implementación institucional del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia, determinando la situación real del cumplimiento de sus funciones y atribuciones, conforme a la ley, y en particular, en la planificación, control y evaluación de políticas.

{5} DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN (AV) Avances(P) Problemática

{6} CAUSAS POSIBLES (ORDENE EN SENTIDO DE IMPORTANCIA)

{7} Consecuencias / efectos en los derechos de los niños

{8} (AC) Acciones(E) Estrategias

{9}(OB) Obligados (A) Aliados

(10)Recursos

{11}Productos Esperados / tiempo

10�

como sistema de naturaleza pública, en donde son relevantes los niveles de interacción.

Este FORMULARIO DOS, como instrumento común a todos los referentes de información permitió tener una visión matriz sobre coordinación interinstitucional e intrasectorial, determinando el estado real de esta situación, que con análisis funcional de sistema, confrontado a las relaciones ordenadas por el Código de la Niñez y la Adolescencia, y utilizando la fuente de propuestas que propone el mismo instrumento, arrojan sugerencias concluyentes que se explican en el presente informe técnico.

De esa manera, el instrumento general identificado como FORMULARIO DOS, es el siguiente:

Formulario 2

ARTICULACIÓN INSTITUCIONAL

( 1 ) Organismo / Entidad, otro: _______________________

(2)

RELACIONANTE

(O) Órgano,(E) Entidad(I) Institución(OS) Otros

(3)

RELACIONADO Relación actual con(O) Órgano, (E) Entidad(I) Institución(OS) Otros

(4)

TIPO

DE ARTICULACIÓN(marque una X)

(5)

Especifique situación actual

(6)

Causas

(7)

Acciones

(8)

Responsables /tiempo

INT TRAN NING

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La aplicación de ambos instrumentos (FORMULARIOS UNO Y FORMULARIO DOS), se realizó a los siguientes actores:

• Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia -CNNA-• Defensa de los Niños Internacional -DNI-• Fundación Honrar la Vida• Instituto Nacional de la Niñez y la Familia• Asociación Solidaridad y Acción • OPAN• Fundación Mariana de Jesús• Foro Social Florícola• Foro de la Niñez y Adolescencia• Visión Mundial• Observatorio Derechos de la Niñez y Adolescencia• Organización Internacional del Trabajo -OIT-• Ministerio de Bienestar Social• Ministerio de Bienestar Social -DAINA-• Ministerio de Salud Pública• Comité de Gestión Social de Guayaquil -Santa Lucía-• Concejo Cantonal de la Niñez y Adolescencia de Cuenca

reflexiones nº 1 cnna informe yuri buaiz

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