reflexiones presidencialismo en colombia

r e v i s t a d e l a u n i v e r s i d a d e x t e r n a d o d e c o l o m b i ar e v i s t a d e l a u n i v e r s i d a d e x t e r n a d o d e c o l o m b i a f a c u l t a d d e f i n a n z af a c u l t a d d e f i n a n z a s ,s , g o b i e r n o y r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e g o b i e r n o y r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e sss

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Colombia, as como sus instituciones y la juventud de los aos noventa, no permaneci indemne ante los vientos de renovacin democrtica e hizo el trnsito hacia un nuevo siglo con entusiasmo. Una nueva gene-racin lider la reforma constitucional de 1991 a travs de la sptima papele-ta y el pas encontr los argumentos necesarios para alcanzar la democracia plena. El ideario que inspir el cambio fue innovador, pues represent una sensibilidad renovada y el resurgimiento del pensamiento crtico frente a las ideas de razn, progreso, revolucin y vanguardia, propias de la modernidad (Jaramillo Jimnez, 1995, p. 36).

En este marco, el presidencialismo, caracterstico de los regmenes po-lticos de las Amricas, fue objeto de debate en cuanto ste no pareca con-sistente con la aspiracin general a la democracia (Linz, 1994). En efecto, se consider que los mandatarios del continente parecan respetar las forma-lidades electorales de la democracia, pero pretendan gobernar sin control alguno institucional o popular, fenmeno que Guillermo ODonnell llam de-mocracia delegativa (ODonnell, 2007, p. 15).

Quizs por ello, aunque Latinoamrica mantiene firme su apoyo a la democracia desconfa de sta, pues le resulta insatisfactoria (Rodrguez-Raga y Seligson, 2010, pp. 184-185). Tal como afirma Jess Silva-Herzog, las re-glas han cambiado y se han expandido los territorios de la libertad. Y, sin embargo, la estructura de poder real de la sociedad apenas ha sido tocada (Silva-Herzog, 2010, p. 11).

Tensin dialcticaCarlos Restrepo Piedrahta advirti que el sistema presidencialista se cons-tituye a partir de una tensin dialctica: () de un lado, la nostalgia de la

Hace veinte aos, el mundo celebraba varios momentos demo-crticos que tomaron a todos por sorpresa: la cada del muro de Berln, la revolucin de terciopelo en Praga, el gran movimiento de Solidaridad en Polonia, el retorno triunfal de Mandela en Surfrica o el redescubrimiento de la democracia en Chile. En Amrica Latina se pens que sta era la poca indicada para cerrar la transicin y abrir las puertas a la consolidacin democrtica.

Reflexiones sobre el poder presidencial en Colombia

JAVIER TORRES VELASCODocente e investigadorDoctor en Ciencia PolticaDirector del doctorado en Ciencia PolticaFacultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones [email protected]


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monarqua, y [de] otro, la aversin hacia la monarqua. Sin duda que este fenmeno no es otra cosa que una particular forma de expresin del eterno problema del poder: su completa e impetuosa voluntad de dominacin sobre hombres y cosas es decir, hacia una cada vez mayor concentracin de auto-ridad que va indisolublemente apareada por la resistencia que esa voluntad genera en sus destinatarios (Restrepo Piedrahta, 1988, p. 564).

La historia caudillista americana parece avalar la versin de la poltica centrada en la figura presidencial. Segn Dardo Prez Gilhou, miembro de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Polticas de Argentina, Entre las causas determinantes de la presencia del ejecutivo fuerte est la vinculada al predominio indiscutible del personalismo, encarnada en la mtica figura del caudillo (Prez Gilhou, 2005, p. 19). Surgido de la guerra popular de la independencia, el caudillo es un conductor social de personas que han encontrado la igualdad en la lucha revolucionaria; su papel original consiste en la representacin directa del pueblo, la intermediacin personal para la realizacin de sus aspiraciones.

En su etapa moderna, el populismo parece ser la nueva encarnacin de la insurgencia popular caudillista: El populismo canalizado por grandes gru-


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pos, ajenos generalmente al mundo de los dirigentes cultos, hace que cobren fuerza, disconformes y resentidos con las aristocracias gobernantes, a quie-nes endilgan todos los males de los imperialismos de turno. Su descontento se traduce inorgnicamente contra el orden imperante. Su energa apunta al que se vayan todos, pretendiendo monopolizar una actividad poltica que debera canalizarse legalmente por sus representantes, atentos al sis-tema constitucional. Se ponen en disponibilidad de quien aspire y logre, con vocacin caudillesca, interpretarlos, e interesa poco si los caminos son los legales o los ilegales (Prez Gilhou, 2005, pp. 39-40).

Roto el sistema constitucional de representacin, surge un liderazgo vaco que apela publicitariamente a la participacin masiva, lo cual abre el espacio para la aparicin de nuevos caudillos. Segn David Apter, en la actualidad la mayora de los gobiernos operan en un clima de populismo y participacin de masas el problema consiste en la cantidad de populismo que se controla y se plasma (Apter, citado por Prez Gilhou, 2005, pp.40).

Dicho en otros trminos, la poltica moderna no consistira ms que en una lucha plebiscitaria de outsiders, cuyo mximo trofeo es la conquista del poder ejecutivo. Tal es el sentido del debate en torno al neopopulismo con-cepto que indaga por las condiciones de posibilidad del populismo en la era neoliberal (Galindo Hernndez, 2007, pp. 148-151), la antipoltica una herramienta espuria para relegitimar el rgimen (Herrera Zgaib, 2005, pp. 54 y ss.) y a la ingobernabilidad del presidencialismo (Medelln, 2006).

Sin embargo, la idea de que la poltica colombiana haya sido dominada por caudillos, como lo fue en las naciones del sur del continente, o que el surgimiento del Estado pueda explicarse por la intensidad de la experiencia populista es objeto de debate. En su polmica con el historiador Jeremy Alde-man, Eduardo Posada Carb asegura que esta tesis es contrafctica y ligera en la medida en que abandona el estudio de las distintas trayectorias de la democracia y el Estado en Latinoamrica, en particular la experiencia civilista y liberal colombiana (Carb, 2004; Deas, 2004).

Presidencialismo vs. parlamentarismo?La teora poltica indica que las relaciones entre el presidente y el parlamento

describen la manera como se organiza el poder en un sistema institucio-nal. No obstante, para algunos es intil plantear tal cuestin cuando

se considera a las sociedades cubiertas con un barniz occidental, como las latinoamericanas, ya que stas practican una forma clientelista de patrocinio microsocial que les basta a las castas civiles para asegurar su dominio. Segn Bertrand Badie y Guy Hermet, Este sistema de fachada por lo general parlamentaria, se preocupa, como los gobiernos liberales originales, de frenar o controlar la intervencin electoral de las masas, aunque su caracterstica especfica consiste en establecer el subterfugio y

la parodia como prcticas definitivas (Badie y Hermet, 1993, pp. 200-201).

Siguiendo esta lnea de razonamiento, las naciones latinoame-ricanas tienen un modo clientelista de expresin poltica y nada de

liberalismo; ms bien, los sistemas polticos se rigen por burocracias pre-

Al hacer un

balance sobre el poder presidencial se debe reflexionar

acerca de la calidad y efectividad de su liderazgo, sobre lo cual inciden la personalidad y el estilo del primer mandatario, as como los cambios que ocurren en la sociedad, en el sistema poltico y en el mbito

internacional.


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carias y personalismos presidencialistas. Sin embargo, esta tesis explica poco sobre los cambios sociales o econmicos profundos que ocurren en dichas sociedades, ni tampoco aclara las razones del cambio poltico constitucional que ha ocurrido en el continente, esto es la redistribucin del poder en busca del reacomodo de las clases sociales en el orden poltico.

En todo caso, es posible que la teora de la separacin de poderes no pueda trasladarse mecnicamente al espacio de relaciones sociales latinoa-mericanas. Por ejemplo, Luis Carlos Schica sugiere que parlamentarismo y presidencialismo han sido temas secundarios en nuestra vida poltica por-que los dos partidos que dominan el proceso no son partidos radicales ni entre ellos existen diferencias ideolgicas sustanciales, de manera que en la prctica tanto da que prevalezca el Congreso o el ejecutivo, puesto que se gobernar de todas maneras con el estilo y los programas del partido que fue mayora en la ltima eleccin, al cual har oposicin el otro, en cuestin de matices, mas no de fondo (Schica, p. 613).

En tal sentido, cmo romper el dominio bipartidista para darles cabida a nuevos actores polticos y sociales? Cmo ensanchar el sistema poltico y compartir el poder?

Para Colombia, el acceso popular al poder se plante por fuera de los partidos tradicionales liberal y conservador, acompaado del rediseo de las instituciones polticas para asegurar el equilibrio y la estabilidad del sistema. Tal es el caso de la eleccin popular de alcaldes de 1986 y de las reformas que acometi la Carta de 1991 eleccin popular de gobernadores y apertura poltica y electoral, entre otras. Es en este marco en el que cabe interpretar y valorar las propuestas de gobierno-oposicin impulsadas por el gobierno de Barco (1986-1990), o las iniciativas para la introduccin de formas de semipresidencialismo separacin de las jefaturas de Estado y de Gobierno y el papel de la Vicepresidencia de la Repblica a la estructura del Estado (Restrepo Piedrahta).

Visin histrica El profesor Luis Carlos Schica afirma que la historia colombiana pasa por tres etapas bien marcadas: el predominio del Congreso a lo largo del siglo XIX y hasta la dcada de los cuarenta; el equilibrio entre el Congreso y el presidente, producto del acuerdo bipartidista, y el predomi-nio presidencialista, acompaado del desprestigio del parla-mento y de los partidos polticos.

Estados Unidos muestra una experiencia similar a la descrita por Schica para Colombia, pues el poder del gobierno ha gravitado en torno al Congreso y a los partidos polticos. Slo en el siglo XX fue fortale-cindose gradualmente el poder ejecutivo, a travs del diseo de poderes explcitos, as como por la in-terpretacin de sus poderes implcitos e inherentes (Pika y Maltese, 2008, p. 3).

El rgimen presidencial persisti en la Constitucin de 1991. El artculo 189 de la Carta Magna establece que le corresponde al presidente actuar como jefe del Estado y

Cul es el alcance de la actividad poltica del presidente de la repblica?

Ningn funcionario del Estado se halla en mejor posicin que el primer mandatario de la nacin

para formar la opinin pblica, lo cual lo hace la voz dominante

del gobierno.


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del Gobierno, y como suprema autoridad administrativa; adems, el artculo 190 determina su eleccin directa, mediante un sistema ma-yoritario a dos vueltas, por un periodo de cuatro aos. Por medio del artculo 202 se crea la figura del vicepresidente de la repblica, quien podr remplazar al presidente cuando ste falte temporal o absoluta-mente, y ejercer las misiones o encargos especiales que ste le con-fiera. Mediante el Acto Legislativo 2 de 2004 se reform el artculo 197 de la Constitucin para permitir la reeleccin del presidente y el vicepresidente por una sola vez.

El presidente hace presencia en el Congreso por intermedio de sus minis-tros; presenta proyectos de ley y los promueve en las cmaras legislativas. As mismo, ejerce control poltico en el proceso legislativo mediante la sancin de los proyectos de ley. Por lo dems, mediante de la figura del estado de excepcin el primer mandatario asume directamente funciones legislativas, aunque se ha atentado la posibilidad de usurpar la funcin principal del le-gislador.

Ms all de los poderes explcitamente definidos por la Constitucin, cabe la pregunta por el alcance del poder presidencial. La teora de la gestin ejecutiva (presidential stewardship) sostiene que el jefe de Estado posee la facultad llevar a cabo las acciones que no han sido prohibidas taxativamente por la Carta, en aras del bienestar pblico. Por su parte, la teora de la pre-rrogativa del ejecutivo arguye que el presidente no slo puede hacer todo lo que no est explcitamente prohibido por la Constitucin, sino que puede llevar a cabo acciones contrarias al ordenamiento jurdico en razn del ms alto inters nacional (Pika y Maltese, 2008, pp. 14-15).

A la luz de estas teoras podra armarse un debate sobre el reforza-miento del poder presidencial, a pesar de los esfuerzos que se han hecho para limitarlo. La Carta Magna colombiana quiso restringir el poder del presidente al darle vida a la Corte Constitucional y conferirle un papel au-tnomo al Banco de la Repblica, por ejemplo. Pero la accin poltica de la presidencia trasciende estas barreras institucionales. En el acto de celebra-cin de los veinte aos de vida de la actual Constitucin, el expresidente Csar Gaviria afirm que [Se] nos est creando un sistema absurdo [en el] que slo el Presidente puede hacer poltica. El presidente hace poltica, pero al gobernador lo sancionan porque hizo una cosa que el presidente le pidi. Son cosas complejas. La reforma de 2003 empez a trabajar sobre qu pue-den hacer los funcionarios pblicos y qu no pueden hacer. Ese tema hay que volverlo un asunto serio. El que los funcionarios pblicos no puedan hacer poltica es una farsa, todos los funcionarios pblicos hacen poltica. Digamos qu pueden hacer y qu no pueden hacer (Csar Gaviria, 2011).

Cul es el alcance de la actividad poltica del presidente? Nin-gn funcionario del Estado se halla en mejor posicin que el primer mandatario de la nacin para formar la opinin pblica, lo cual lo hace la voz dominante del gobierno. Adicionalmente, el jefe del eje-cutivo dispone de recursos administrativos mayores que cualquier otra rama del poder pblico, define el presupuesto nacional y lidera las acciones de guerra y paz. Por lo dems, tiene la capacidad para formar coaliciones partidistas amplias y foros de concertacin po-


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ltica que le permiten ejercer dicho poder de manera decisiva. En todo caso, al hacer un balance sobre el poder presidencial se debe reflexionar acerca de la calidad y efectividad de su liderazgo, sobre lo cual inciden la personalidad y el estilo del primer mandatario, as como los cambios que ocurren en la sociedad, en el sistema poltico y en el mbito internacional.

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