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Reflexões para a construção
do PD 2021
Planos Diretores 1992 e 2011:Planos Diretores 1992 e 2011:
- contexto da época
- o que pretendia o plano
- quais as suas propostas
- como o plano se propunha a realizá-las?
Constituição Federal 1988 – cap Política Urbana
Art. 182:�Município responsável pela Política de Desenvolvimento Urbano (fixada em lei)�Plano diretor obrigatório: cidades + de 20 mil hab�Plano Diretor: instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana �A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.�Permite que Município exija de proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado:subutilizado ou não utilizado:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;II – IPTU progressivo no tempo;III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública.
Art. 183:�Possibilita usucapião para quem utilizar como moradia área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição.
Plano Diretor 92 - Contexto
Cenário Brasileiro – Urbano:
�Pop urbana 1940: 31,2% e 1991: 75% do total da pop nacional
�Cidades cresceram desprovidas de infraestrutura mínima
� Rio de Janeiro: Cidade par;da | ilegalidade não reconhecida| circulação ↓ |
saneamento ↓ | deficit habitacional | enormes diferenças entre áreas
Cenário Brasileiro – Político:Cenário Brasileiro – Político:
�Abertura política | nova Constituição Federal | MNRU: Politização da questão urbana | terra
�1963: Congresso IAB: inicia formulação do conceito reforma urbana
�1964: interrompe | ressurge ‘80 movimentos sociais e 85 consolida MNRU
�1988: nova Constituição Federal : várias entidades, sob bandeira do MNRU,
elaboram texto a ser incorporado (mais de 12 milhões de assinaturas)
�Resultado: Artigos 182 e 183, Capítulo “Da Política Urbana”
Movimento Nacional pela Reforma Urbana
�“nova ética social que condena a cidade como fonte de lucros para poucos em troca
da pobreza de muitos”
�Crítica à desigualdade: cidade ricos x cidade pobres | cidade legal x cidade ilegal
�Crítica à exclusão pela segregação espacial, à cidade mercadoria, à mercantilização
do solo e à apropriação privada de investimentos públicos
�Propõe o Direito à Cidade: gestão participativa, cumprimento da FSC, condições �Propõe o Direito à Cidade: gestão participativa, cumprimento da FSC, condições
dígnas todos hab, subordinação da propriedade à FS e sanções no caso de não
cumprimento.
�Objetivo: modificar perfil excludente das cidades brasileiras (precariedade de
políticas públicas de saneamento, habitação, transportes e ocupação do solo)
Lei Orgânica Municipal - 1990
Art. 30 - Compete ao Município:IV - dispor sobre: a) plano plurianual de governo, plano diretor e planos
locais e setoriais de desenvolvimento municipalArt. 267 - O Município garantirá a função social da propriedade urbana e rural Art. 269 - O Município formulará e administrará políticas, planos, programas e projetos referentes ao seu processo de desenvolvimento, observando os seguintes princípios:
I - exercício da função social da propriedade;II - preservação, proteção e recuperação do meio ambiente;II - preservação, proteção e recuperação do meio ambiente;III - redução das desigualdades sociais;
PLANO DIRETOR 1992
O que pretendia o Plano�Cidade mais justa e equânime
Princípio do Plano�Função social da cidade e da propriedade urbana
Como realizar�Através da utilização de novos instrumentos legais (Ex: Solo Criado e IPTU progressivo)
Processo de elaboração�Altamente participativo
Foi um plano inovador por:
�Propor um desenvolvimento urbano mais equilibrado (terra e recursos) - FSP
�Focar no direito à cidade e no direito à moradia/ regularização de favelas
�Desenvolver políticas setoriais (maior avanço em Habitação e Meio Ambiente)
�Ser um plano de política de desenv.: afastando-se dos antigos planos físico-territoriais
�Trazer instrumentos para a concretização de propostas (inclusive de financiamento do desenv)
�Incluir instrumentos de controle do impacto ambiental
PLANO DIRETOR 1992
Estrutura da Lei Complementar Nº 16 / 1992:
�Título I: Da Política Urbana�Título II: Da Função Social da Propriedade�Título III: Do Processo de Planejamento Urbano�Título IV: Dos Instrumentos e Recursos do Plano Diretor Decenal�Título V: Da Ordenação do Território�Título VI: Do Uso e Ocupação do Solo�Título VI: Do Uso e Ocupação do Solo�Título VII: Das Políticas Setoriais�Título VIII: Disposições Transitórias�Título IX: Disposições Finais
PLANO DIRETOR 1992
Título II: Da Função Social da Propriedade
� Define FSP e como o poder público agirá para que ela se cumpra. Ex:
•Recuperar em benefício coletivo a valorização acrescentada pelos investimentos públicosà propriedade particular
•Controlar a densidade populacional com a correspondente e adequada utilização urbana
•Gerar recursos para o atendimento da demanda de infra-estrutura e de serviços públicos provocada pelo adensamento decorrente da verticalização das edificações e para implantação de infra-estrutura em áreas não servidas
•Promover o adequado aproveitamento dos vazios urbanos ou terrenos subutilizados ou ociosos, sancionando sua retenção especulativa
•Criar áreas sob regime urbanístico específico
•Condicionar a utilização do solo urbano aos princípios de proteção e valorização do meio ambiente e patrimônio cultural
PLANO DIRETOR 1992
Título IV: Dos Instrumentos e Recursos do Plano Diretor Decenal�De caráter institucional:
•Sistema Municipal de Planejamento•Sistema de Defesa da Cidade•Conselhos Municipais
�De caráter financeiro-contábil: os Fundos Municipais�De caráter urbanístico:
•Criação de solo (coeficiente de aproveitamento sem pagamento = 1)•Operação interligada•Operação interligada•Urbanização consorciada•Parcelamento e edificação compulsórios e desapropriação com TDP•Legislações: Parcelamento, Uso Solo, Obras, Licenciamento, PEU
�De caráter tributário:•Contribuição de melhoria•IPTU progressivo no tempo
PLANO DIRETOR 1992
Título VII: Das Políticas Setoriais�Meio Ambiente e Valorização do Patrimônio Cultural�Política Habitacional�Política de Transportes�Política de Serviços Públicos e Equipamentos Urbanos�Política de Desenvolvimento Econômico, Científico e Tecnológico�Política de Administração do Patrimônio Imobiliário Municipal
Para cada política:Para cada política:�Objetivos�Diretrizes�Instrumentos (ex: UCA, AEI)�Programas
PLANO DIRETOR 1992
Razões de seu “sucesso” de aceitação:�Momento de abertura política / plano democrático�Processo participativo: plano da sociedade�Inovação �Conteúdo
Razões de seu “insucesso” de implementação:Mudança de governo�Mudança de governo
�Anos 90: tendência contrária ao planejamento “tradicional”�Pressão do mercado imobiliário�Falta de garantia de implementação
Contexto anos 1990s
Crítica ao planejamento “tradicional” por:
�Ênfase em planos idealizadores e abstratos
�Propostas que não se concretizam, limitando-se ao controle de uso do solo
Nova proposta:
� Ênfase em projetos urbanos “acupuntura”
� Cidade como ator econômico, através de:� Cidade como ator econômico, através de:
�marketing urbano
�criação e dinamização de bens simbólicos, mudanças na Imagem
�competição entre cidades,
�promoção de grandes transformações urbanísticas,
�atração de investimentos privados e promoção do turismo
Contexto anos 1990s
↓ Modelo globalizante (Plano Macro) X ↑Modelo Fragmentado (Projeto Urbano)
�O novo modelo visa reconquistar a “auto-estima” das cidades
�Mas não tem os propósitos sociais do modelo anterior (questão social não é
prioridade na década 90)
�Visão de resultados mais a curto prazo
�Voltado para uma melhor performance econômica das cidades
�Na competição entre cidades: gerar “bom clima para negócios”. Ex:
�Subsídios, incentivos fiscais
�Construção de base física propícia ao desenvolvimento de atividades
econômicas (principalmente terciárias)
�Modelo pressupõe investimento de risco: não há como ter garantia de retorno para
a municipalidade: estratégia especulativa (Harvey: 1996)
Contexto Municipal - anos 1990
Cenário Urbano:
� Circulação ↓ | saneamento ↓ | deficit habitacional ↑ | desigualdades ↑
�Cidade partida, com esforço de integração da favela à cidade formal
Cenário Institucional:
�Plano Estratégico substitui Plano Diretor (foco em resultados)
�Esvaziamento do setor de planejamento da Secretaria de Desenvolvimento Urbano�Esvaziamento do setor de planejamento da Secretaria de Desenvolvimento Urbano
�Não existência de um setor de planejamento urbano de abrangência municipal para
se responsabilizar pela coordenação da elaboração do Plano Diretor
�Falta de articulação entre as diferentes pastas para o desenvolvimento de uma
política urbana integrada
Estatuto da Cidade Revisão PD
�Aprovado em 2001 – Regulamenta artigos 182 e 183 da Constituição Federal
�Obriga revisão dos Planos Diretores a cada 10 anos: necessidade de atualização
� Proposta de revisão do PD 92:
• não romper com pressupostos, princípios e diretrizes
• foco na complementação (ex: sistema de planejamento)
• atualizar o que já tinha sido alterado nesses 15 anos (ex: planos setoriais)• atualizar o que já tinha sido alterado nesses 15 anos (ex: planos setoriais)
• cumprir exigências do Estatuto da Cidade
• dar fôlego aos avanços do PD 92 a partir dos novos institutos jurídicos do E.C.
�Ambiente institucional e político não favorável ao desenvolvimento do Plano Diretor
� Contexto da época muito mais complexo → gera complexidade no texto
� Dificuldades na participação da sociedade
Avaliação PD 92 Conteúdo a ser revisado
Considerou-se revisar:
� adequar ao Estatuto
� aprimorar o macrozoneamento (para orientação dos vetores de crescimento)
� estabelecer critérios mais práticos de desenvolvimento ( plano mais estratégico) � estabelecer critérios mais práticos de desenvolvimento ( plano mais estratégico)
� maior articulação entre políticas setoriais
� trazer a questão metropolitana
� instituir o Sistema de Planejamento (apenas previsto no plano anterior)
� regulamentar os novos instrumentos da Política Urbana
I – Princípios e Diretrizes
II – Ordenamento Territorial
III – Políticas Públicas Setoriais
IV – Instrumentos da Política Urbana
V – Estratégias de Implementação
Base de toda a Política Urbana
Polít. Urb. espacializada sobre o território
Detalhamento da Política Urb. em “temas” urbanos
Ferramentas legais de implementação da P.Urb.
Arranjos Institucionais p/ viabilizar implementação
PRINCÍPIOS: CONTEÚDO: POLÍTICAS DESENV. URBANO:
INSTR. REGULAÇÃO: Sistema de Planej. (SIPLAN):
� Função Social da propriedade
Ocupação
�Áreas de restrição à ocupação urbana
Macrozonas de ocupação
� Meio ambiente� Patrimônio cultural
Habitação
�Parcelamento do solo� Uso e ocupação do solo (LUOS)
�CIGG Desenv. Urb.� CTPD
PD 2011 Estrutura da Lei Complementar Nº 111 / 2011:
propriedade� Ocupação condicionada ao ambiente� Universalização do acesso à infra-estrutura, moradia e serviços públicos�Etc.
ocupação urbana� Macrozonas de ocupação urbana� Vetores de crescimento da cidade�Áreas prioritárias para intervenção� Índices de aproveitamento de terreno
Patrimônio cultural� Habitação � Regularização urbanística e fundiária� Transportes� Saneamento e serviços públicos
(LUOS)� outros códigos
INSTR. PLANEJAMENTO:
�Planos, programas e projetos� PEUs
� CTPD
Sistema Gestão Ambiental
Sistema Informações (SIURB)
Sistema Defesa Cidade
DIRETRIZES:�Orientação da expansão urbana
POLÍTICAS ECONÔMICAS INSTR. GESTÃO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO:
Sistema Controle Uso e Ocupação do solo
�Incentivo ao transporte de alta capacidade� Etc.
POLÍTICAS SOCIAIS
POLÍTICAS DE GESTÃO
� PEUC e IPTU prog.� Outorga onerosa� Operação urbana� Etc.
OUTROS INSTR.s
Considerações sobre Planejamento
�Para que a cidade se desenvolva de forma sustentável é necessário um planejamento institucionalizado (“de Estado”) - que oriente para onde e de que forma ela deverá se expandir e/ou adensar. Para evitar:
• prejuízos para o meio ambiente
• grandes deslocamentos que poderiam ser evitados
• expansão urbana para áreas sem infraestrutura ou equipamentos públicos
• grande déficit habitacional decorrente do excessivo valor da terra
• ocupação irregular em áreas ambientalmente frágeis
• assentamentos humanos insalubres com alto grau de ocorrência de doenças
• etc.
Considerações sobre Planejamento
�O planejamento do desenvolvimento da cidade deve ser contínuo e integrado, como o preconizado pelo Plano Diretor (Lei complementar Nº 111/11, Art. 302). Um planejamento de longo prazo que:
• envolva o trabalho dos diferentes órgãos municipais, de forma articulada
• articule diversas iniciativas interdependentes entre si
• se apóie em estudos técnicos e instrumentos legais de regulação e/ou incentivo
Obs: O trabalho desarticulado leva a uma menor eficiência de cada política. Ex:
• Política de Meio Ambiente: evitar ocupação irregular em áreas preservadas
• Para isso depende de um alívio no déficit habitacional: Política Habitacional
• Já a produção habitacional depende de uma série de medidas (disponibilização de terrenos, gestão do valor da terra, incentivos à urbanização etc) que dependem de instrumentos de gestão do uso do solo: Política de Uso do Solo
Considerações sobre Planejamento
�O desenvolvimento urbano requer um planejamento de seu financiamento
�É papel do planejamento prever os recursos necessários ao desenvolvimento
�Para esse fim: dispor dos instrumentos financeiros, orçamentários, tributários e de
gestão de uso do solo – de acordo com os objetivos do plano. Ex: utilização da Outorga gestão de uso do solo – de acordo com os objetivos do plano. Ex: utilização da Outorga
Onerosa de forma mais eficiente, planejada (de acordo com o Macrozoneamento) e
socialmente justa.
Considerações sobre Plano Diretor x Plano Estratégico �Planos de Governo devem ser articulados ao Planejamento de Estado, de forma complementar – não apenas com o objetivo de seguir suas diretrizes gerais, mas também se beneficiando das estruturas institucionais e dos instrumentos legais disponibilizados, para melhor alcançar seus objetivos.
�Plano Diretor pode oferecer ao Plano Estratégico:
• diagnósticos
• diretrizes gerais
• articulação de políticas setoriais
• instrumentos legais – auxílio na implementação das ações
�Plano Estratégico pode oferecer ao PD: concretização de propostas
Ex: Meta do Plano Estratégico: até no X, eliminar ocupações em áreas de risco geológico → Ação demanda inves;mento em reassentamento (aluguel social insustentável como política pública de longo prazo). Paralelamente ao cumprimento da meta: investimento em produção habitacional / utilização de instrumentos do Plano Diretor
Propostas
� Fortalecimento da estrutura institucional de planejamento urbano integrado
� Efetiva participação da sociedade na elaboração do Plano Diretor
� Maior foco no princípio (Direito à Cidade) e diretrizes que devem reger todo o plano
� Maior articulação entre os objetivos expressos no PD para o desenvolvimento da cidade e a utilização dos instrumentos legais de gestão de uso do solo
� Revisão / Redução dos Índices de Aproveitamento de Terreno, que inclua em sua fórmula de cálculo um coeficiente de planejamento e/ou de habitação de interesse fórmula de cálculo um coeficiente de planejamento e/ou de habitação de interesse social, conforme planejamento prévio, de interesse público
� Desenvolvimento de mecanismos de implementação e fortalecimento de Políticas Públicas Setoriais
� Institucionalização do Sistema de Controle de Uso do Solo (PD art. 322)
� Maior articulação entre PD, PE e PPA
� Maior articulação entre PD Município e Plano Metropolitano
� Maior articulação entre PD, ODS e Agenda Urbana ONU