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REGALÍAS DEL CARBÓN EN AMAGÁ, 2010-2014: UN ESTUDIO DE CASO

Andrés Santiago Arroyave Álzate

C.C. 1128398947

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Minas

Medellín, Colombia

2017

REGALÍAS DEL CARBÓN EN AMAGÁ, 2010-2014:

UN ESTUDIO DE CASO

Andrés Santiago Arroyave Álzate

C.C. 1128398947

Tesis presentada para optar al título de:

Magister en Medio Ambiente y Desarrollo

Director:

Doctor, Juan Antonio Zornoza Bonilla

Línea de Investigación:

Políticas Públicas, Minería y Medio Ambiente

Grupo de Investigación:

Gestión y Políticas Públicas Territoriales

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Minas

Medellín, Colombia

2017

RESUMEN

Esta investigación hace una descripción del sector carbonífero colombiano a partir de su

marco jurídico e institucional, tomando como base, un estudio de caso en el municipio de

Amagá. A partir de este estudio de caso se describe y analiza cómo opera y está

estructurada la administración pública que regula, administra y fiscaliza al sector

carbonífero, las características de la minería en este municipio antioqueño y su realidad en

términos ambientales, sociales y fiscales. Finalmente, se hace una descripción bajo un

enfoque neo-institucional de la política minera en el país, sus fallas, limitaciones y

problemas de legitimidad.

Palabras clave: Regalías, minería, administración pública, medio ambiente, desarrollo,

compensación, Estado.

ADSTRACT

This research gives a description of the colombian coal sector, its legal and institutional

framework, based on a case study in the municipality of Amagá. From this case study it is

described and analyzed how the public administration that regulates, administers and

supervises the coal sector operates, the characteristics of mining in this municipality of

Antioquia and its reality in environmental, social and fiscal terms are described and

analyzed. Finally, a description is made under a neo-institutional approach to mining policy

in the country, its failures, limitations and problems of legitimacy.

Keywords: Royalties, mining, public administration, environment, development,

compensation, State.

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 1

METODOLOGÍA……………………………………………………………………………………………………………..…………………………....2

Pregunta de Investigación ……………………………………………………………………………………………………………………….….3

Objetivo General ………………..…………………………………………………………….…………………………………..………..….........3

Objetivos Específicos……………………………………………………….…………………..……….…………………………………………….3

Metodología a Utilizar ……………………………………………………………………………………………….……..….…….……….….…3

CAPÍTULO 2

CONTEXTO SOBRE EL NEGOCIO DEL CARBÓN EN EL MUNDO …………………………………..……....…………………….11

COLOMBIA: UN PAÍS QUE LE APUESTA A LA MINERÍA …………………………………………………………….……….…..….14

CONTEXTO DE LA MINERÍA EN COLOMBIA………………………………………………………………………….…………….………22

CARBÓN: VISIÓN DEL MEDIANO PLAZO………………….………………………………………………………………………….……..32

CAPÍTULO 3

CONTEXTO HISTÓRICO DE LA NORMATIVIDAD MINERA EN COLOMBIA…………………………..……………………36

SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS: “DISTRIBUYENDO LA MERMELADA POR TODA LA TOSTADA”…….…47

Acto Legislativo 05 de 2011…………………………………………………………………………………….…………………….…………..47

Ley 1530 de 2012……………………………………………………………………………………………………………………….….…….…….49

EVOLUCIÓN NORMATIVA E INSTITUCIONAL DE LAS REGALÍAS…………………………………………….….…..….……52

CONSIDERACIONES SOBRE EL IMPACTO DE LA LEGISLACIÓN EN LA MINERÍA ………………………….….……..55

CAPÍTULO 4

ESTUDIO DE CASO AMAGÁ 2010-2014…………………………………………………………………………………..……....…….…..61

CARACTERIZACIÓN DE LA MINERÍA EN LA CUENCA DEL SINIFANÁ……..…………………………………….………………63

CARACTERIZACIÓN DE LA MINERÍA EN AMAGÁ…………………………………………………………………………….………….67

ASPECTOS LABORALES DE LA MINERÍA EN AMAGÁ……………………………………………………………………………....…70

LOS RIESGOS HUMANOS DE LA MINERÍA EN AMAGÁ…………………………………………….…………..………………..….74

LAS CONSECUENCIAS DE LA MINERÍA DE CARBÓN EN LA SALUD……………………………………………….…………….77

LOS RESULTADOS AMBIENTALES DE LA MINERÍA EN AMAGÁ…………………………………………………………..…..79

LA MINERÍA COMO FUENTE DE INGRESOS PARA AMAGÁ…..………………………………………………………………...86

UN NUEVO ENFOQUE ECONÓMICO PARA AMAGÁ…………….………….…..…………………………………….…………….90

CONCLUSIONES……………………………………………….…….……………………………………………………………………….………….94

ANÁLISIS NEO-INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA MINERA DE AMAGÁ….…………………………………….……….….94

CONSIDERACIONES FINALES……………………………………………………………………….……………………………………………100

CAPÍTULO 5

GUÍA PARA RASTREAR REGALÍAS Y SU POSTERIOR USO EN ESTUDIOS DE CASO…..…………………….………..107

CATEGORÍAS PARA EL ANÁLISIS……………………….………………………………………………….………………………………….111

CONTEXTO DEL MODELO CARBONÍFERO EN COLOMBIA……………………….……..…………………………….……….112

EXTERNALIDADES NEGATIVAS DEL CARBÓN EN COLOMBIA……………………………………………………….……….112

MARCO JURÍDICO DE LAS REGALÍAS EN COLOMBIA……………………………………………………………….…….…..…113

INSTRUCTIVO PARA LA BÚSQUEDA DE LAS REGALÍAS………………………………………………….……….…..…..……114

RUTA PARA IDENTIFICAR LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS MINEROS ………………….……….…..……...116

ÍNDICE DE GESTIÓN DE PROYECTOS DE REGALÍAS………………………………………………….……….…..…..………….117

SIMCO……………………………………………………………………………………………………………………………….……….…..…..…..118

CONSIDERACIONES FINALES……………………………………………………………………………….……….…..…..………………..119

ANEXO 1

ENTREVISTA CONCEJAL DE AMAGÁ DIEGO ALONSO GRANADOS ALVAREZ……..…………………….…….…..……122

ENTREVISTA WILSER DARIO MOLINA MOLINA, ALCALDE DE AMAGÁ 2016 -2019……….…………………....….132

ENTREVISTA A VICTOR AGUIRRE DEL VALLE, INGENIERO DE MINAS Y FUNCIONARIO DE LA SECRETARÍA DE

MINAS DE LA GOBERNACIÓN……………………………………..…………………………………………………….……….…..…..…..139

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS…………………………………..…………………………………………………….……….…..…..…..146

FIGURAS

Figura 1. Esquema metodológico utilizado……………………………………………………….………………....... 5

Figura 2. Flujograma a rastrear de las regalías en Amagá………………………………………………………..6

Figura 3. Flujos mundiales del comercio de carbón……………….................................................... 13

Figura 4. Etapas de un proyecto minero……………….......................................................................16

Figura 5. Entidades públicas con competencias en la minería……………….................................... 22

Figura 6. Mapa de zonas protegidas, títulos y solicitudes mineras 2012…..………………............... 24

Figura 7. Normatividad ambiental y minera colombiana……………….............................................37

Figura 8. Distribución sistema general de regalías………………..................................................... 48

Figura 9. Distribución de las regalías en Amagá con el modelo del sistema general……………….58

Figura 10. Mapa político de Amagá……………….............................................................................. 61

Figura 11. Producción minera cuenca del Sinifaná 1990- 2014 (miles de toneladas) …………….. 64

Figura 12. Ilustración del manto de una mina informal………………............................................... 67

Figura 13. Zona de inundación Amagá………………......................................................................... 74

Figura 14. Zonas de riesgo por incendio en el área minera de Amagá………………........................ 76

Figura 15. Actividad informal en la mina la Hornilla………………................................................... 82

Figura 16. Unidades mineras asentadas en el retiro de quebrada……………….............................. 83

Figura 17. Efectos ambientales observados por el investigador………………................................. 85

Figura 18. Estructura metodológica sugerida………………............................................................ 111

Figura 19. Ruta para conocer las regalías en Colombia………………............................................. 115

Figura 20. Ejemplo ruta de regalías para Amagá………………....................................................... 116

Figura 21. Ruta para el reporte de regalías del SICODIS………………............................................ 117

Figura 22. Mapa del índice de gestión de proyectos de regalías………………............................... 118

TABLAS

Tabla 1. Regalías de los principales minerales…………………………………………………………………………… 2

Tabla 2. Mayores productores de carbón en el mundo…………………………………………………………….. 11

Tabla 3. Mayores exportadores de carbón (Millones de Toneladas) ………………………………………...12

Tabla 4. Normatividad minera colombiana……………………………………………………………………………… 15

Tabla 5. Producción nacional de carbón (millones de toneladas) ……………………………………………..19

Tabla 6. Unidades productivas mineras en Colombia………………………………………………………………. 30

Tabla 7. Normas que regulan las compensaciones económicas mineras y destino…………………….38

Tabla 8. Organismos del Sistema General de Regalías y sus funciones…………………………………….. 50

Tabla 9. Regalías del carbón recibidas por Amagá………………………………………………………………….. 58

Tabla 10. Método de operación minera en la Cuenca del Sinifaná…………………………………………… 65

Tabla 11. Producción de carbón en Amagá y Antioquia (millones de toneladas) …………………….. 67

Tabla 12. Principales riesgos mineros identificados en la Cuenca del Sinifaná…………………………. 75

Tabla 13. Ecosistemas identificados y diagnosticados en el EOT………………………………………………. 84

Tabla 14. Sitios de interés turístico en Amagá…………………………………………………………………………. 93

Tabla 15. Rol de los actores del sector en la problemática minera de Amagá………………………….. 98

Tabla 16. Formato de cronograma sugerido………………………………………………………………………….. 108

Tabla 17. Normas para las compensaciones económicas mineras………………………………………….. 113

Tabla 18. Bitácora para ejercicios de control social en estudios de caso sobre minería de carbón

………………………………………………………………………………………………………………………………………………120

Introducción

Para el año 2010, el impulso a la política minera que había comenzado una década antes

con la expedición del Código de minas –Ley 685 de 2001–, la promoción de la inversión

extranjera y el respaldo al sector minero energético1, generaron una avalancha de

solicitudes de exploración y explotación minera que puso en aprietos al limitado catastro

nacional. Esta situación avivó un debate público a nivel nacional alrededor de la minería y

sus impactos en la vida de los colombianos, discusiones que en gran porcentaje

correspondían más a debates cotidianos que a análisis rigurosos sobre la minería, las

características del territorio colombiano y su relación costo-beneficio2.

En respuesta a estas inquietudes sobre la minería, la presente tesis busca mediante una

caracterización de la institucionalidad y normatividad del sector minero, entender como se

ha desarrollado la minería del carbón en el municipio de Amagá, municipio de mayor

tradición carbonífera en Antioquia. Este objetivo se cumple en dos fases: la primera,

corresponde a un estudio de caso descriptivo, cualitativo, de la actividad minera de este

municipio, con especial énfasis entre los años 2010 y 2014, y la segunda es la interpretación

del mismo a través del enfoque neo-institucional de políticas públicas.

Para la caracterización se indagó en las dimensiones jurídica, política y financiera de la

minería carbonífera, haciendo uso de fuentes primarias como visitas de campo y

entrevistas, y secundarias como consulta de documentos y bases de datos oficiales3. En

cuanto a las finanzas públicas territoriales del municipio, se hizo un énfasis especial en los

ingresos derivados de regalías4 porque, primero, en Amagá las empresas carboníferas

1Políticas promovidas por los Gobiernos de Álvaro Uribe Vélez, 2002-2006 y 2006-2010. 2Esta tesis comenzó con la pretensión de contribuir académicamente a este debate. En un principio se planteó la

realización de una evaluación de impacto de la política minera en Amagá, pero después de evidenciarse la poca

disponibilidad de datos, y las subsecuentes dificultades metodológicas y limitaciones económicas para hacer un estudio

de este tipo, se optó por una revisión de tipo cualitativo con una metodología de estudio de caso sobre la minería en dicho

municipio. 3Se hace uso de este tipo de fuentes porque las instituciones públicas encargadas de la planeación, regulación, control,

administración y fiscalización del sector minero, solo utilizan este tipo de documentos para definir las políticas, normas y

acciones que estructuran, regulan y dan forma a la minería en el país. 4La Constitución Política en su artículo 360 estableció que toda explotación de un recurso natural no renovable genera a

favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía. Las regalías son un beneficio económico importante

para el Estado y sus entidades territoriales, esta contraprestación en los últimos años ha ocupado un lugar prioritario en

la economía y las finanzas del Estado. Las regalías pueden ser asignadas de manera directa cuando se transfieren a las

grandes y constituidas legalmente solo son 2, existen otras 5 con una pequeña producción,

pero las 7 unidades mineras sumadas poco aportan a los ingresos por concepto de predial

e industria y comercio y, peor aún, la información en el municipio no está disponible para el

periodo 2010 – 2014. Segundo, el grueso de los ingresos mineros en el país corresponde

a las regalías; esta compensación concentra los mayores beneficios económicos de la

actividad para el Estado, y es la razón por la cual los Gobiernos impulsan el sector y la que,

en mayor medida, lleva las ganancias de la minería a las comunidades. En síntesis, a partir

del modelo jurídico definido en el país por la Constitución, el Código de Minas y la Ley 1530

de 2012, son las regalías el principal estímulo que tiene el Gobierno para desarrollar la

minería.

En esta investigación se utiliza el método del estudio de caso interpretativo, Lijphart (1971)

plateó que este método describe una situación particular y la analiza a la luz de un enfoque

teórico específico. Los estudios de este tipo no buscan generar nueva teoría dadas las

limitaciones para la generalización inherentes a este método, y por la misma razón,

tampoco buscan demostrar o refutar hipótesis. La relevancia de su utilidad radica en que

permiten evidenciar la aplicación práctica de los postulados de la teoría, y ampliar el corpus

empírico relacionado con la misma.

Los estudios de caso según Yin (1989) son “indagaciones empíricas que investigan un

fenómeno contemporáneo en profundidad y en el contexto de la vida real, especialmente,

cuando los límites entre el fenómeno y el contexto no son claramente evidentes”. Estos

estudios son investigaciones multi-variable de una sola unidad de análisis, en contraste con

otros métodos como los estadísticos, que reducen el número de variables bajo estudio y

maximizan la cantidad de unidades. Para Barrio del Castillo, et al. (2015), el estudio de caso

es un método con gran relevancia para el desarrollo de las ciencias humanas y sociales

que implica un proceso de indagación a profundidad de un caso. (p. 2). Uno de los tipos de

estudios de casos que identifica Stake (1998, citado en Castillo, et al. 2015, p. 4) es el

estudio intrínseco de casos: su propósito básico es alcanzar la mayor comprensión del caso

en sí mismo, sin generar ninguna teoría. El producto final es un informe descriptivo que

permita el análisis del caso a profundidad.

entidades territoriales donde se registra actividad minera, o pueden ser indirectas, cuando no son asignadas directamente

a los departamentos y municipios productores sino a los Fondos que conforman el Sistema General de Regalías.

Para lograr en esta investigación un mayor alcance del estudio de caso interpretativo a

partir del diseño expuesto por Yin (2009, citado en Giménez, 2012, p. 46), se realizó un

análisis a las subunidades contenidas dentro de este, representadas en la estructura

normativa (capitulo 3), institucional (capítulos 2, 3 y 4), territorial y socio-ambiental (capitulo

4).

El enfoque neo-institucional fue elegido en razón a su capacidad de abordar la realidad

política desde la perspectiva de diversos actores, y por su flexibilidad al incluir tanto las

instituciones formales estatales y no estatales, y las no formales. Un contexto histórico

cercano a este enfoque se da en las décadas finales del siglo XX, cuando la transformación

del Estado convocó a la participación efectiva de nuevos actores a la acción administrativa.

La descentralización de la actividad pública del Estado tomó vigor a partir de 1980; las

preocupaciones del institucionalismo clásico sobre las estructuras de gobierno se

trasladaron al surgimiento de diversos niveles supra y sub-nacionales de administración; la

noción de gobernanza, los nuevos actores no estatales, sociales y económicos, entraron

de lleno en el proceso político-administrativo.

El nuevo institucionalismo en un primer momento analizó el cambio institucional como el

resultado de acciones individuales orientadas a resolver problemas de cooperación. Estos

estudios subrayaron la importancia de las instituciones estatales en los procesos políticos,

las organizaciones y las relaciones económicas de cualquier comunidad (Evans et al. 1985;

Immergut 1998). Simultáneamente, el interés por las instituciones “informales” que

estructuran las relaciones sociales y orientan las conductas en un Estado se tornó creciente

(March y Olsen 1984).

El análisis institucional del cambio de políticas considera que estas no consisten en adaptar

los medios a los fines en función de los intereses de los actores, sino en adecuar sus

capacidades y conductas a las reglas formales e informales establecidas por una

comunidad. Esta lógica es constitutiva de la vida social, pues deja sentadas las reglas que

permiten a una comunidad política estabilizarse en el tiempo, con base en creencias,

valores e ideas. Al reproducir estas reglas, las organizaciones estabilizan las relaciones

sociales entre individuos y organizaciones o entre el Estado y la sociedad.

La manera de hacer operativo este enfoque en el presente estudio de caso se ilustra en el

capítulo 3, en el análisis sobre la transición del Fondo Nacional de Regalías al Sistema

General de Regalías, y en el capítulo 4, en el estudio de caso sobre Amagá, en la parte de

análisis neo-institucional. Actores, procesos, decisiones, poder, información, valores, son

variables que el neo-institucionalismo considera al momento de realizar un análisis

interpretativo de las acciones que enmarcan la acción pública. Para el caso de la actividad

minera en el municipio de Amagá, entre 2010-1014, en el capítulo 4 se hace un análisis

interpretativo de estas variables para comprender su interacción y el rol que jugaron al

momento de diseñar e implementar las políticas que responden a las necesidades y

problemáticas de la actividad carbonífera en Amagá.

Este trabajo está dividido en tres momentos. Primero, un contexto del negocio minero y la

estructura del sector en el país, la identificación del modelo de negocio, los aspectos

generadores de riqueza para el Estado, y la destinación de los recursos. Segundo, un

estudio de caso de la minería en Amagá, desde la perspectiva interpretativa ya mencionada.

Tercero, una guía que oriente el rastreo de las regalías en el país y sirva de referente para

la caracterización de la minería en los municipios colombianos.

Los capítulos de la tesis se estructuran de la siguiente manera:

Primero. Marco metodológico.

Segundo. Cuatro momentos:

● Un contexto de la minería como negocio internacional donde se identifican

los principales productores, exportadores y los principales mercados según

la tipología del carbón.

● Una descripción de la industria carbonífera colombiana como sector

económico en consolidación: sus aspectos legales, institucionales y sociales.

● Una línea histórica sobre el pasado y el presente del sector minero

colombiano.

● Una breve proyección del sector a partir de lo estimado en el Plan Nacional

de Desarrollo Minero, visión 2019.

Tercero. Dos momentos.

● Marco jurídico que regula la actividad minera, establece los beneficios

fiscales del sector y los mecanismos para compensar los costos de la actividad.

● Análisis con un enfoque neo-institucional sobre los efectos de la transición

de Fondo de Nacional de Regalías a Sistema General de Regalías.

Cuarto. El estudio de caso5 de la minería en Amagá y el seguimiento a las regalías

generadas por el carbón en el municipio.

● El estudio de caso identifica cómo se desarrolla la minería en el municipio,

los aspectos laborales de los mineros y las rentas que genera el sector, su

peso en la economía local y algunas consecuencias en materia social y

ambiental.

A las regalías se les hizo un seguimiento para identificar cuántas se

quedaron en la municipalidad, posteriormente, se rastrearon los recursos

destinados a la Nación para saber si mediante algún proyecto del Sistema

General de Regalías retornaron más recursos al Municipio, y con la totalidad

de regalías que al final quedaron en las arcas del municipio, se determinó a

qué se destinaron y si la inversión sirvió para compensar los efectos

negativos de la minería en materia social y ambiental.

Por último, se realizan las conclusiones del estudio de caso y un análisis neo-

institucional sobre la política minera.

Quinto. Propuesta de Guía con base en el desarrollo de la presente tesis, la cual

espera servir de referente a futuras investigaciones con objetivos similares y

establece una ruta para conocer las regalías, sus destinaciones y el avance de los

proyectos financiados con estas.

Anexo 1. Entrevistas realizadas a: el Alcalde de Amagá, un Concejal del municipio

y el Funcionario responsable de la política minera para la cuenca del Sinifaná en la

Gobernación de Antioquia. Estas entrevistas ayudan a contrastar la visión que tiene

la administración municipal sobre la minería carbonífera en el municipio, la posición

del Concejo como responsable del control político y administrativo local, y la visión

de la Gobernación como encargada de diseñar, fiscalizar, controlar y direccionar la

política minera en Antioquia.

El objetivo de esta investigación es caracterizar la minería en Amagá y detectar si las

regalías derivadas de la minería de carbón fueron invertidas en políticas para la

compensación ambiental y social. Para ello, se identificó como está definido el modelo

5Según la clasificación establecida por Lijphart (1971), el presente corresponde a un estudio de caso descriptivo.

minero en la legislación nacional, se rastrearon los recursos obtenidos en el municipio por

este concepto, se describió su destinación y se caracterizó la minería en Amagá, así como,

sus consecuencias en términos sociales y ambientales.

Este trabajo aporta al lector una descripción del modelo carbonífero que está diseñado para

el país desde lo normativo, compila, identifica y analiza las disposiciones legales para la

actividad y sus actores, y contextualiza sobre las características del sector a nivel nacional,

su mercado, potencialidades y retos. De igual manera, realiza una descripción sobre la

minería en Amagá, las condiciones en que se desarrolla, las características del sector, sus

problemáticas y desafíos, ofrece insumos para el diseño de acciones públicas y el debate

político sobre la relación costo-beneficio de la minería en Amagá y, finalmente, procura

facilitar la tarea a nuevos investigadores en temas similares mediante la contribución de

una guía que socializa los insumos generados por esta investigación para futuros trabajos

con similar objetivo.

Dicha guía no espera replicar el estudio de caso, sino, brindar un protocolo que le permita

al lector saber dónde encontrar las regalías que le genera la minería al país, conocer las

normas que definen el modelo jurídico de la actividad y cuáles son los estímulos para

incentivarla, es decir, que se sepa en donde se puede consultar esta información y como

organizarla para analizar, mediante un estudio de caso nuevo o ejercicios de control social.

Obteniendo así los insumos necesarios para valorar si la minería está generando beneficios

en un territorio o no.

Regalías del carbón en Amagá, 2010-2014: un estudio de caso

1 | P á g i n a

CAPÍTULO 1


2 | P á g i n a

Metodología

El análisis utilizó una línea de tiempo amplia6, pero en algunos momentos para lograr

dimensionar el impulso a la minería, se profundizó el estudio en el periodo 2010-2014,

primer gobierno de Juan Manuel Santos y, lapso en el cual, el Plan Nacional de Desarrollo

“Prosperidad para Todos”, convirtió a la minería en una de las locomotoras económicas del

país. De ahí que, en los últimos años este sector, sumado al de hidrocarburos, haya sido el

renglón de mayor importancia en las exportaciones y la base del crecimiento económico

nacional. Dentro de los minerales, el carbón es el principal generador de regalías para el

país: en el periodo 2010-2014, sus contribuciones fueron superiores a las de otros

minerales como: el oro, el ferroníquel o las esmeraldas. Ver tabla 1.

Tabla 1 Regalías de los principales minerales (en millones)

AÑO CARBON ORO FERRONIQUEL ESMERALDAS HIERRO SAL TOTAL

2009 1.303.883,62 92.050,57 108.571,94 3.306,62 2.055,15 17.610,33 1.527.478,23

2010 931.427,97 119.990,94 174.301,85 3.977,44 936,75 2.972,21 1.234.277,76

2011 1.268.653,47 157.638,83 174.564,1 3.054,85 3.475,89 3.124,45 1.611.445,84

2012 1.617.756,21 201.039,02 132.892,83 4.555 341 3.685,61 1.963.752,27

2013 1.352.822,05 157.755,35 102.808,37 3.202,52 820,55 3.821,21 1.631.975,19

2014 1.325.194 132.462 97.737 4.745 1.423 3.417 1.570.271

2015 1.408.823,71 173.166,58 83.248,51 7.917,62 727,9 3.752,81 1.684.093,04

Nota. Fuente: Sistema de Información Minero Colombiano -SIMCO- 2017. Elaboración propia

Para tener una mayor comprensión de los efectos generados por la minería de carbón en

el país, se definió un estudio de caso interpretativo en el municipio de Amagá, ubicado en

el suroeste antioqueño, dentro del área de influencia de la Cuenca del Sinifaná, región que

concentra el mayor número de reservas y producción de carbón en el Departamento.

Amagá es el mayor productor de carbón dentro de esta Cuenca, lo que lo convierte en el

municipio antioqueño con mayor tradición y vocación económica carbonífera.

La tesis hará uso de fuentes principalmente oficiales, pues los productos, documentos,

entrevistas e informes considerados para el análisis del presente trabajo, tienen un origen

6Se consideran cifras y estudios desde el comienzo del año 2000, cuando se promulga el Código de Minas, hasta trabajos

e investigaciones del año 2015.


3 | P á g i n a

oficial. Complementariamente, fuentes primarias levantadas en el trabajo de campo

(entrevistas y registros gráficos), ayudarán a caracterizar la minería en Amagá, sus recursos

e impactos.

Pregunta de Investigación

¿Cómo funciona la minería del carbón en Amagá y cómo se utilizaron las regalías derivadas

de la misma entre 2010 y 2014?

Objetivo General

Caracterizar la minería en Amagá y el uso de las regalías derivadas de la misma.

Objetivos Específicos

● Hacer seguimiento a los recursos derivados de la minería en Amagá entre 2010 y

2014.

● Determinar si las regalías derivadas de la minería de carbón en Amagá fueron

invertidas en políticas orientadas a la compensación en materia ambiental y social.

● Proponer una guía que sirva de insumo para investigaciones cualitativas sobre

políticas mineras en Colombia.

Metodología a Utilizar

Dentro de la metodología de estudio de caso, existen los análisis de casos ateóricos o

descriptivos y los estudios interpretativos que estudian un caso singular. Según Lijphart:

El estudio de caso ateórico es el tipo de análisis tradicional de un solo caso; son

descriptivos y su valor teórico se concentra en la recopilación de datos, por lo que

puede contribuir a la construcción o fortalecimiento de una teoría. Por otro lado, los

estudios de caso de interpretación también priorizan el análisis de un tema

específico y no la formulación de una teoría general, sin embargo, la diferencia entre

estos dos, es que este último hace uso explícito de proposiciones teóricas

establecidas. En este estudio se aplica una generalización a un caso específico con

el objetivo de aclarar el caso y no de mejorar de alguna manera la generalización,

el propósito de la teoría empírica es justamente hacer posible el estudio de caso de

interpretación (1971, p. 23).


4 | P á g i n a

Dado que el estudio de caso interpretativo fortalece y profundiza un área de investigación

a partir de una teoría, con esta tesis se espera fortalecer el diagnóstico y la comprensión

sobre las implicaciones, beneficios y costos socioambiéntales de la minería en el municipio

de Amagá a partir de una perspectiva neo-institucional.

Los niveles de detalle en los que es analizado un caso pueden tener diversas perspectivas,

Barrio del Castillo, et al. (2015) los clasifica en tres: primero, los estudios que pretenden un

desarrollo a detalle, sin teorización ni hipótesis previas (Descriptivo), segundo, los estudios

con un desarrollo a detalle y descripciones profundas que interpretan y analizan el caso

(interpretativo), por último, los estudios que además de describir y explicar, emiten juicios

de valor sobre el caso (evaluativo).

En esta investigación para obtener la descripción profunda que permitiera el análisis y la

interpretación del caso, conforme lo define la perspectiva interpretativa, se estudió el caso

situándolo dentro del contexto en el que tiene lugar, (temporalmente, jurídicamente y

espacialmente), se analizó el caso desde distintas perspectivas (normatividad, regalías e

institucionalidad), se identificó información adicional que permitiera conocer el caso a

profundidad y se estudiaron los aspectos problemáticos (externalidades negativas en

términos económicos, ambientales y sociales). Cada uno de estos momentos tuvo lugar a

través de datos obtenidos mediante la observación, entrevistas y el análisis de documentos.

El principal cuestionamiento a esta metodología de investigación cualitativa se genera en

su incapacidad para generalizar sus resultados. Frente a esto, Giménez (2012) sostiene

que:

En los estudios de caso la generalización no se apoya en una muestra estadística,

sino en lo que suele llamarse “inferencia clínica” (generalización a partir de la

profundización de un solo caso). Como dice Descombe (2010, p. 53), se trata de

“iluminar lo general mirando lo particular”. (p. 45).

Si bien un estudio de caso puede ser difícil de enmarcar en una estructura unificada, Pérez

Serrano (1994) y Martínez Bonafé (1990) sugieren tres momentos básicos para su

desarrollo, una fase pre-activa que diagnostica el caso, una segunda interactiva que analiza

las variables y, finalmente, una fase post-activa que concluye. Similar a esta propuesta

metodológica, León y Montero (2002) proponen un esquema metodológico que fue el que

asumió esta tesis: primero, una definición del caso, objetivos de la investigación, pregunta


5 | P á g i n a

y problema (capítulo 1 de la tesis), segundo, desarrollar un contexto de las subunidades de

análisis, de los sujetos a analizar y el estudio de fuentes desde la perspectiva del

investigador y del caso (Capítulos 2, 3 y 4), por último, el análisis y la interpretación de la

información obtenida (Capítulos 3 y 4). (Ver Figura 1).

Figura 1. Esquema metodológico utilizado. Fuente: Elaboración propia del autor.

Esta estructura le da un proceso secuencial a la investigación y permite tener unos

elementos de contexto previos al estudio de caso, elementos de análisis que, desde el

enfoque utilizado, sirven para comprender el ambiente en que interactúan las instituciones

y actores, y los condicionantes de la minería en territorio.

Como uno de los objetivos de la investigación es identificar si los recursos de la minería se

destinan a compensar los costos ambientales y sociales en Amagá, se construyó la ruta de

las regalías según la normatividad vigente; esa revisión jurídica permitió establecer un

diagrama de flujo de los recursos que ingresan a los municipios por concepto de regalías y,

para el caso de Amagá, conocer su destinación, determinando si están dirigidos a

compensar las externalidades negativas en materia social y ambiental, ver Figura 2.


6 | P á g i n a

Figura 2. Flujograma a rastrear de las regalías en Amagá. Fuente: Elaboración propia del autor.

Al conocer la destinación de los recursos derivados de la minería, se puede estimar cuales

son los beneficios que produce el sector y examinar si los costos de esta actividad son

atendidos.

Para lograr una comprensión de la lógica de la política minera, se deben analizar todos los

actores involucrados, los valores y normas que regulan las dinámicas del sector y su

materialización en todos los niveles territoriales de Gobierno. Un enfoque que permite lograr

este tipo de observación es el neo-institucionalismo, el cual subyace en la toma de

decisiones dentro de la acción pública gubernamental de todos los niveles en Colombia.

Este enfoque establece que las instituciones son una categoría estructural para una

sociedad y su gobierno, estas instituciones se influyen, responden y dinamizan a partir del

comportamiento individual, las ideas y los intereses en juego, tanto individuales, como

grupales. No obstante, el neo-institucionalismo no posee una definición universal de lo que

es una institución, pero según Peters (1999), existen cinco características que las definen:


7 | P á g i n a

Se trata de un fenómeno estructural de la sociedad o de la forma de gobierno, en

cuanto la institución trasciende a los individuos que en un momento dado la

componen.

A la institución se le atribuye estabilidad a través del tiempo, pero el alcance de la

estabilidad difiere según cada corriente institucional.

Se considera que las instituciones generan restricciones que afectan el

comportamiento individual, pero al mismo tiempo se plantea que aquellas, al menos

en parte, son producto y consecuencia de la acción humana intencional.

Las instituciones permiten predecir algunos tipos de interacción entre sus miembros.

Se asume que las instituciones se asientan sobre ciertos valores compartidos por

quienes las respaldan.

Por su parte, Douglass North (1990; 1993) define una institución como "las reglas de juego

en una sociedad", reglas que pueden ser establecidas por dos tipos diferentes de

institución:

Instituciones formales: cuando estas instituciones se entienden como organismos

formales dentro del gobierno que proveen soluciones legitimadas, acatadas y

respetadas por la sociedad.

Instituciones informales: cuando estas instituciones se representan en normas y

convenciones sociales, morales o éticas y se desarrollan en el marco de las

convenciones sociales, el conocimiento común, la apropiación de normas y los

parámetros de la cultura.

Según Losada, R. Casas, A. (2008) al generar reglas de juego para la interacción de los

actores, las instituciones limitan la elección individual y generan incentivos para cumplir los

acuerdos.

Es por esto que las sociedades pueden, en gran parte, ser explicadas a partir de sus

instituciones, ya que, por un lado, el grado de estabilidad social depende de la

fortaleza o debilidad de estas y, por otro, los procesos de cambio social se

encuentran ligados a cambios que tienen lugar al interior de las organizaciones, los

cuales a su vez inducen cambios en sus respectivas instituciones (p. 186).


8 | P á g i n a

El neo-institucionalismo como enfoque interpretativo conlleva, por supuesto, a la utilización

de fuentes institucionales, que permiten conjugar los diversos instrumentos emanados de

la propias instituciones, como las leyes, decretos, resoluciones, acuerdos, ordenanzas, que

se suman a los informes de las agencias gubernamentales, los planes de desarrollo de los

órdenes nacional, departamental y municipal, a las directrices de los organismos

internacionales y las actas de las organizaciones de la sociedad civil y de las uniones

público-privadas que participan de manera creciente en la acción pública.

Para Garay (2013) el papel fundamental de las instituciones, según la perspectiva neo-

institucional, es:

Contribuir a reducir la incertidumbre en procesos de intercambio, con la prevalencia

de códigos de conducta y de normas que adquieran carácter vinculante para los

agentes intervinientes, contractualmente vinculados, y bajo una vigilancia para velar

por su cumplimiento, a cargo, en última instancia, de una institución única por

excelencia, con potestades diferentes a las demás instituciones: el Estado. (p. 18).

El nuevo institucionalismo se manifiesta en las agencias de planeación estatales en todos

los niveles administrativos. En la década de 1990, funcionarios y analistas ya reconocían

una nueva relación entre las instituciones y los ciudadanos, así como, las desigualdades en

las relaciones de poder en el funcionamiento y el desarrollo de estas instituciones. Con la

transformación en la gestión pública, este versátil enfoque neo-institucional permite

comprender que la descentralización estatal hacia nuevos actores se extiende también a

destacar el papel de las ideas, los argumentos, la articulación, la coherencia y la cohesión

de las instituciones, los actores y las políticas, los cuales condicionan los resultados

políticos y administrativos de las acciones públicas.

Esta situación promovió que el interés de los institucionalistas clásicos por el

funcionamiento de las entidades formales (sistema electoral, administración pública, poder

judicial, congreso, etc.), se ampliara hacia los organismos multilaterales, los departamentos,

los municipios, y a instituciones no formales, los gremios, los sindicatos, las organizaciones

de la sociedad civil y las asociaciones público-privadas.

Las administraciones gubernamentales adaptaron sus reglas de juego institucionales a esta

nueva realidad para asumir el reconocimiento de los nuevos actores institucionales y de

instituciones no formales. La Constitución de 1991 en Colombia transformó la soberanía


9 | P á g i n a

nacional en soberanía popular y la democracia participativa se instaló en el nuevo Estado

Social de Derecho y en un nuevo complejo sistema institucional que participa de los

procesos políticos.

Ante este nuevo modelo de gestión pública, el neo-institucionalismo permite un análisis del

diseño, la ejecución y el impacto de las acciones públicas, pues trabaja los tipos de

instituciones y actores inmersos en un sistema y su impacto en los resultados del gobierno,

resultados que son políticas concebidas como soluciones óptimas a problemas públicos y

su elaboración esta mediada a través de arreglos entre actores institucionales, políticos y

grupos de interés.

Las instituciones condicionan entonces la conducta de los individuos y la suma de los

intereses conducen a “mejorar” una acción, bien sea por razones de eficiencia económica,

o bien, por adaptación de las deliberaciones e interacciones sociales (Fontaine, 2015; pp.

108-9). En este contexto, la perspectiva metodológica del nuevo institucionalismo puede

combinar eficientemente métodos interpretativos, como el uso del discurso, la norma, la

percepción, la entrevista y la interpretación.

Para el desarrollo de este enfoque, se realizaron dos análisis finales en los capítulos 3 y 4,

uno con una perspectiva neo-institucional sobre la evolución en la manera de recaudar,

administrar, distribuir y controlar las regalías, y un segundo, sobre las dinámicas del sector

minero en Amagá, sus actores, proceso, decisiones, poder, información y valores.


10 | P á g i n a

CAPÍTULO 2


11 | P á g i n a

2.1 Contexto sobre el negocio del carbón en el mundo

El Glosario Técnico Minero de la Agencia Nacional Minera define el carbón como un mineral

no renovable con diversas variaciones, sus características se determinan a partir de la

humedad, el porcentaje de cenizas, su poder calorífico e inflamabilidad. Aunque son

múltiples las variedades del mineral según el porcentaje de carbono que posean, su uso es

principalmente como combustible fósil, una fuente de energía eléctrica y para la producción

de acero.

Los requerimientos de carbón en el mundo en las últimas tres décadas han sido crecientes.

Asia consume más de la mitad de este mineral, sus industrias de acero y termoeléctricas

son las que han disparado su requerimiento, pues al ser el combustible con mayores

reservas mundiales, logra una capacidad de suministro y oferta que lo hacen atractivo y

disminuyen las posibilidades de prácticas monopólicas y crisis de seguridad energética.

Adicionalmente, la electricidad generada a partir de termoeléctricas no está sujeta a

cambios meteorológicos y puede utilizarse como respaldo para otro tipo de energías.

Según el boletín de la Agencia Internacional de Energía -IEA- (2015) ilustrado en la Tabla

2, los principales países productores de carbón a nivel mundial son: China con 46%,

Estados Unidos 11%, India 8%, Australia 6% e Indonesia 5%. Colombia es el décimo

primero con un 1,1% de la producción mundial. (p. 79)

Tabla 2 Mayores productores de carbón en el mundo (Millones de Toneladas)

Nota. Fuente: International Energy Agency (2015). Adaptado de Coal information: Database (p. 79).


12 | P á g i n a

La Federación Nacional de Empresarios de Minas de Carbón Española –CARBUNION-

(2004), sostiene que:

La mayoría de la producción mundial de carbón se utiliza en el país en el que se

produce e incluso; naciones como China, EEUU e India, también importan grandes

cantidades de carbón para obtener tipos específicos. Sólo un 18% de la producción

de carbón se dedica al comercio internacional. (p. 2)

Esta realidad marca una gran posibilidad para países como Colombia que dedican la

mayoría de su producción carbonífera para la exportación. De ahí que, según datos de la

Agencia Internacional de Energía; Colombia sea el quinto mayor exportador mundial de

este mineral luego de Indonesia, Australia, Rusia y Estados Unidos, ver Tabla 3. Este

desarrollo a nivel nacional se potenció desde 1998, estimulado por: los altos precios del

petróleo, la ubicación estratégica del país y el gran desarrollo de áreas mineras en la Guajira

y Cesar, conectadas a puertos y áreas marinas que permiten una gran conexión mundial

para el carbón colombiano.

Tabla 3 Mayores exportadores de carbón (Millones de Toneladas)

Nota. Fuente: International Energy Agency (2015). Adaptado de Coal information: Database (p. 84).

Los mercados del carbón aunque no están cerrados se han venido distribuyendo

naturalmente por proximidades, potencialidades de los países exportadores y acuerdos

comerciales. Asia como principal región consumidora de carbón es abastecida

principalmente por China, Indonesia, Rusia y Australia. Europa importa carbón en su

mayoría de Sudáfrica, Rusia, Estados Unidos, Australia y Colombia. Estados Unidos en


13 | P á g i n a

gran parte se aprovisiona con su producción interna pero en algunas regiones importa, por

ejemplo, desde Colombia. América Latina importa el carbón desde Estados Unidos, China,

Australia y Colombia. En la Figura 3, se ilustran los flujos del carbón según su

origen/destino, se clasifica por colores cada uno de los mercados mundiales de este

mineral, y por número cada uno de los países que provee ese mercado.

FIGURA 3. Flujos mundiales del comercio de carbón. Fuente: Tomado de El Mercado Internacional de

Carbón. Informe de Investigación, Federación Nacional de Empresarios de Minas de Carbón Española –

CARBUNION-, 2004.

Según Waked (2009), existen reservas en más de 70 países que podrían abastecer al

mundo durante aproximadamente 300 años. “Estados Unidos posee la mayor cantidad de

reservas con 238.308 Mt que equivalen al 29% de las reservas mundiales, le siguen: Rusia

con 157.010 Mt; China con 114.400 Mt; Australia con 76.200 Mt e India con 58.600 Mt.

Colombia ocupa el onceavo lugar y en Latinoamérica el primero”. (p. 22).

Pero el comercio mundial del Carbón no es uniforme, pues existen dos clasificaciones de

carbones que segmentan el mercado y, a su vez, definen su uso. Por un lado, están los

carbones térmicos que representan más del 80% del carbón producido en el mundo,

utilizado mayoritariamente en países asiáticos y requerido para la generación eléctrica. Por

otro lado, están los Carbones Coquizables o Metalúrgicos, utilizados en la industria

siderúrgica y metalúrgica para la fabricación de acero. Los diversos usos y características

de ambos tipos de carbón hacen que se transen en mercados diferentes. Para la Unidad

de Planeación Minero Energética -UPME- (2006), el carbón térmico tiene su valor en el

contenido energético mientras que en el carbón metalúrgico se destaca su propiedad


14 | P á g i n a

coquizable, interesando en mayor grado sus propiedades físicas y los elementos químicos

que lo integran. Los carbones coquizables al ser relativamente escasos, son más costosos

que los carbones térmicos.

Para CARBUNION el comercio internacional del carbón se divide en dos zonas:

El Atlántico y el Pacífico, por lo cual, el transporte representa una gran parte del

precio total de éste. En el Atlántico se encuentran los países importadores de Europa

Occidental, especialmente, Reino Unido, Alemania y España. En el Pacífico, los

importadores son países en vía de desarrollo y países asiáticos de la OECD,

principalmente, Japón, Corea y China Taipéi. (2004, p. 3).

Esta Federación Española manifiesta que el mercado del Pacífico representa actualmente

el 60% del comercio mundial de carbón térmico. En este sentido, la UPME (2006) sostiene

que el carbón coquizable es demandado principalmente por “China, Estados Unidos y

Japón, este último es el mayor importador de este producto con compras que equivalen a

más del 30% del total mundial” (p. 17). Asimismo, Corea, India, China y Taipéi han ido

creciendo paulatinamente en sus necesidades de importación, “llegando a representar en

conjunto cerca del 20% del total mundial. Mientras en América Latina, Brasil es el principal

importador con una participación cercana al 6% del total importado”. (UPME, 2006, p.19).

En términos generales, son los países asiáticos los de mayor consumo del carbón

coquizable debido a su alto uso en la industria del acero. China es el principal consumidor

con una participación “del 28,9% del consumo mundial, utilizando el 92,0% de lo que él

mismo produce y, destinando sus excedentes a la exportación. Le sigue Japón con una

participación del 16%, que se abastece totalmente de carbón importado, como sucede con

Corea”. (UPME, 2006, p. 50).

2.2. Colombia: un país que le apuesta a la minería

Desde el año 2000, a causa del arrinconamiento de las guerrillas y la recuperación de una

parte del territorio nacional, el país ha presenciado un mejor clima inversor dentro de la

minería.

En el quinquenio 1999-2004 ésta pasó de US$3.800 millones a US$11.900 millones

en el quinquenio siguiente. Se estima que para el 2021 las exportaciones mineras

alcanzarán los US$54 mil millones. Este auge llevó al Gobierno, entre 2002-2010, a


15 | P á g i n a

otorgar casi 9.000 títulos sin respetar parques nacionales, páramos, reservas

indígenas. (Ronderos, 2011, ¶1).

Este proceso dio origen a una creciente avalancha de solicitudes de titulación minera que

puso en aprietos al Gobierno y a algunos de los ecosistemas más importantes de la

geografía colombiana.

El territorio nacional se ha caracterizado por su gran riqueza minera y la influencia que esta

ha tenido sobre la economía del país, no obstante, la falta de estudios que den una claridad

frente a la magnitud de los recursos mineros, el desconocimiento sobre su ubicación y la

proliferación de las explotaciones ilegales, han sido tres de las principales tareas a resolver

en los últimos cuatro períodos de gobierno para lograr que Colombia haga la transición de

Estado con actividad minera a país minero.

Desde el año 2000 y, especialmente en el gobierno de Juan Manuel Santos, la inclusión del

sector minero como una de las locomotoras de la economía, quizás la de mayor crecimiento

en su primer período de Gobierno, generó una transformación del Estado en las normas y

la institucionalidad que regula, vigila y promueve al sector minero, buscando responder a la

pretensión de ser una nación minera de manera más efectiva. Desde el inicio del milenio,

el país ha proferido múltiples normas para fortalecer, formalizar y regular la minería en el

país. Ver Tabla 4.

Tabla 4

Normatividad minera colombiana

Nota. Diseño: Alianza WJ S. A. Fuente: Normatividad Minera (2014, p. 14). Medellín; Ministerio de Minas y

Energía/Universidad Nacional de Colombia sede Medellín.


16 | P á g i n a

El artículo 332 de la Constitución Política, posteriormente materializado en el Código de

Minas, Ley 685 de 2001, introdujo un cambio en el rol del Estado en la minería; al tiempo

que éste es el responsable de definir las reglas para que agentes privados se estimulen e

inviertan en el sector, además debe planearlo, regularlo, administrarlo y fiscalizarlo. Todo

esto para volver más competitiva la minería colombiana en el contexto internacional.

Estas disposiciones del Código de Minas se consagran en:

● El artículo 13 donde se declara de utilidad pública e interés social la industria minera:

el Estado debe fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos

mineros pero el estímulo a estas actividades debe ser en forma armónica con un

desarrollo sostenible.

● En el artículo 14 se define que solo se podrá constituir, declarar y probar el derecho

a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión

minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional. Para lograr

este contrato se deberá cumplir con las etapas ilustradas en la Figura 4, las cuales

deben estar detalladas en el Plan de Trabajo Y Obras -PTO- de la solicitud.

FIGURA 4. Etapas de un proyecto minero. Diseño: Alianza WJ S. A. Fuente: Tomado de Normatividad Minera

(2014, p. 51). Medellín; Ministerio de Minas y Energía/Universidad Nacional de Colombia sede Medellín.

● La exploración se compone de: la exploración de la superficie y la geológica del

subsuelo, la evaluación y definición del modelo geológico, métodos de explotación, la

elaboración de Programa de Trabajo y Obras -PTO- que debe estar aprobado por

INGEOMINAS y la formulación del Estudio de Impacto Ambiental -EIA- para ser

aprobado por la autoridad ambiental, quien a su vez, procederá a otorgar la Licencia

Ambiental para la obra.

● La explotación corresponde a: la construcción de la infraestructura para las labores

de apoyo y de administración de la mina, el montaje de los frentes mineros e instalación


17 | P á g i n a

de las obras, servicios y maquinaria necesarios para adelantar la extracción de los

minerales, su acopio y transporte. La construcción y montaje debe corresponder a las

características y dimensiones señaladas en el PTO.

● Cierre de mina y compensación ambiental: por la utilización de los recursos naturales

renovables que haga el minero en sus labores extractivas, deberá pagar todos los

costos, tasas retributivas y compensatorias de orden ambiental que establece la Ley.

Adicionalmente, se deberá pagar todas las contraprestaciones económicas definidas en

el artículo 227 del Código que de conformidad con los artículos 58, 332 y 360 de la

Constitución Política se compilan en el pago de regalías, las cuales corresponden a un

porcentaje, fijo o progresivo, del producto explotado objeto del título minero y sus

subproductos, calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o

en especie.

Según el artículo 227 del Código de Minas, en el caso de propietarios privados del subsuelo,

estos pagarán no menos del 0.4% del valor de la producción medida en boca de mina,

pagadero en dinero o en especie. Estos recursos se recaudarán y distribuirán de

conformidad con lo dispuesto en la Ley de Regalías.

Por otra parte, toda persona natural o jurídica que pretenda acceder a un título minero

deberá pagar un Canon Superficiario sobre la totalidad del área concesionada. En esta

contraprestación, si el área solicitada no excede de 2.000 hectáreas, se debe pagar un

equivalente a un Salario Mínimo Diario Legal Vigente -SMDLV- por hectárea, si la extensión

del área tiene entre 2.000 y 5.000 hectáreas, se paga dos SMDLV por hectárea, y si el área

va de 5.000 hasta las 10.000 hectáreas, se pagarán tres SMDLV.

Duque, B. González, E. & Calle, L. (2005) sostienen que a partir de estas directrices el

Consejo Asesor de Política Minera aprobó el día 13 de junio de 2005, los lineamientos de

la política de Estado para la promoción del país minero, a través de tres líneas de acción:

● Promoción e inserción del país minero en el contexto internacional.

● Incremento de la productividad de la industria minera.

● Competitividad de la actividad minera en el ordenamiento territorial.

Cada una de estas líneas buscaba combatir la evasión de las contraprestaciones generadas

por la minería, garantizar que las explotaciones se realizaran de manera técnica, con un


18 | P á g i n a

uso sostenible del recurso minero, se mejoraran las condiciones socioeconómicas de los

mineros, se redujeran los tiempos en la titulación y los impactos negativos en términos

ambientales.

Esta política de Estado para la promoción de la minería reconocía, según Duque, B.

González, E. & Calle, L. (2005) que:

La contribución de la minería a la economía del país se ha tornado creciente, debido

principalmente al desarrollo progresivo que desde los años ochenta ha tenido la

producción de carbón en la Guajira y Cesar. En un contexto de globalización y los

Tratados de Libre Comercio -TLC-, la minería es quizás el sector que mejores

posibilidades puede tener en el mercado internacional, como consecuencia de los

bajos niveles de reservas explotadas acumuladas y las positivas perspectivas que

tiene el país en comparación con otros que presentan reservas mineras en

agotamiento o con costos de extracción cada vez más altos. (p. 2).

Según el Sistema de Información Minera Colombiano -SIMCO- del Ministerio de Minas, las

principales reservas de carbón en el país se encuentran en la Guajira y Cesar, carbones

que principalmente son térmicos, este tipo de mineral por condiciones geográficas, de

costos, infraestructura, distancia, transporte y embarque, resulta altamente competitivo en

comparación con países carboníferos como Venezuela, EEUU, Sudáfrica, Australia, de ahí

que cerca del 97% de las exportaciones colombianas del carbón se realizan desde esta

zona del Caribe, mientras el interior del país aporta el restante 3%.

Las zonas carboníferas más importantes en el interior del país se ubican en Norte de

Santander, Cundinamarca, Boyacá y Antioquia, departamentos que poseen las mayores

reservas de carbón coquizable. Este importante número de reservas, como se puede

observar en la Tabla 5, le han permitido al país tener una producción con crecimiento

exponencial y hacer del carbón un renglón cada día más importante en la economía

nacional.


19 | P á g i n a

Tabla 5 Producción nacional de carbón (millones de toneladas)

Nota. Fuente: Tomado de SIMCO; http://bit.ly/1UDR3dt INGEOMINAS, Servicio Geológico Colombiano y

Agencia Nacional de Minería. (Con base en regalías).

A nivel nacional la demanda de carbón es estable, el 88% del consumo interno corresponde

a carbones térmicos, especialmente en los sectores eléctrico y cementero. Mientras tanto,

el carbón coquizable se destina a procesos industriales de fundición, metalurgia y

siderurgia.

Según la UPME (2006) Los principales mercados para el carbón térmico colombiano han

sido tradicionalmente “la Costa este de Estados Unidos, Canadá, México, República

Dominicana, algunos países Centroamericanos, Perú, Ecuador, Argentina, Chile y los

países del norte de la Unión Europea” (p. 74). En su mayoría este mineral se destina para

la generación de energía eléctrica.

Para garantizar estos mercados, el país debe afrontar los siguientes retos:

Uno, existe un gran reto para el carbón nacional por la competencia con los

productores chinos y australianos debido a los problemas de calidad del mineral y

la desventaja en materia de transporte que actualmente tiene el país. Dos, en el

largo plazo es de esperar una reducción significativa de la demanda en los países

del norte de la Unión Europea, que cuentan con una abundante oferta de gas natural,

principal competidor del carbón. Tres, la mayor aplicación del Protocolo de Kioto

disminuirá el uso de carbón en el mediano y largo plazo7. (UPME, 2006, p. 66)

7En la XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático celebrada en París a finales del 2015, se logró por primera

vez en la historia un acuerdo universal para limitar el cambio climático. El Acuerdo de París firmado por 195 países entrara

en vigencia a partir de 2020 y pretende limitar el aumento de la temperatura a 1,5 grados centígrados. Para lograr este

propósito y reducir la emisión de gases de efecto invernadero se promoverá, entre otras cosas, la disminución de

producción de energía eléctrica a partir de combustibles fósiles como el carbón.

http://bit.ly/1UDR3dt


20 | P á g i n a

En el caso del carbón coquizable nacional, sus características y baja calidad le representan

grandes desventajas y retos para ser competitivo. Según la UPME (2006) “Perú es el

principal consumidor del carbón coquizable y del coque que se exporta por el Pacífico,

mientras tanto, Estados Unidos, México, Centroamérica, el Caribe, Venezuela y Brasil son

los grandes consumidores en el Atlántico”. (p. 75).

Aunque la ubicación actual del carbón colombiano en el mercado mundial podría resultar

prometedora, según cifras del Plan Nacional para el Desarrollo Minero, visión al 2019:

Cuando se compara el aporte en dólares que hace la minería a las economías de

los países mineros latinoamericanos, el tamaño del sector minero en Colombia es

más bajo que el de Perú o México, e incluso, desde hace varios años Colombia

registra las tasas de crecimiento del PIB minero más bajas de la región. En 1990 el

PIB minero de Colombia era ligeramente mayor al peruano pero en el 2005 el de

este país superaba por más del doble al colombiano. (UPME, 2006, p.20).

Para Duque, B. González, E. & Calle, L. (2005), esta realidad se podía transformar

impulsando el crecimiento del PIB minero a través del aprovechamiento de ventajas como:

“La ubicación estratégica del país, múltiples ciudades desarrolladas, el tamaño del mercado

interno, un destacado capital humano y la oferta académica en las áreas de la geología y

la ingeniería de minas” (p. 5). Estos son algunos factores que el Plan Nacional para el

Desarrollo Minero identificaba para impulsar el desarrollo de la minería y posicionar al país

como uno de los tres mayores captadores de recursos mineros en América Latina.

Para cumplir esta meta, según esta política de promoción minera se debía promover:

Procesos de inteligencia de mercados, investigaciones sobre los inversionistas

mineros, los mercados financieros para los minerales, el análisis de competitividad

del mundo en comparación con la situación colombiana, mejorar los canales de

distribución y promoción del carbón.

Para trabajar en estos aspectos, la política de promoción minera contaba con cinco

estrategias:

● Visitas y comisiones internacionales por parte de funcionarios de sectores

gubernamentales competentes.

● Distribución de información de los proyectos mineros y del país a través de las

embajadas y agencias colombianas a inversionistas extranjeros.


21 | P á g i n a

● Suministrar información a los agregados comerciales de las embajadas

extranjeras en el país.

● Participar en rondas de negocios nacionales o extranjeras con interlocutores de

la población objetivo.

● Definir una oficina de atención y servicio al cliente para brindar un

acompañamiento en los trámites y diligencias para formalización de la minería a

extranjeros. (Duque, B. González, E. & Calle, L. 2005).

El éxito de estas estrategias de promoción de la inversión extranjera y la ampliación de los

mercados internacionales del sector minero, dependían estructuralmente de la coordinación

entre las distintas entidades oficiales y privadas involucradas en el desarrollo minero, (ver

Figura 5). así como, de reducir la informalidad del sector, para esto, el Ministerio de Minas

y Energía desarrolló un canal de formalización que le brinda tres opciones a los mineros

informales o ilegales: primero, se estimula la formalización para los mineros que están

amparados por un título, segundo, se le permite la reconversión a los mineros que no

cumplen los requisitos mínimos para desarrollar la minería, para que busquen otras

opciones productivas y, finalmente, se definió una estrategia de control para los mineros

que continúen adelantando la minería de manera ilegal para ser sometidos a procesos

judiciales y policivos.


22 | P á g i n a

FIGURA 5. Entidades públicas con competencias en la minería. Diseño: Alianza WJ S. A. Fuente:

Normatividad Minera (2014, p. 40). Medellín; Ministerio de Minas y Energía/Universidad Nacional de Colombia sede Medellín.

2.3. Contexto de la minería en Colombia

Los propósitos de estas normas y políticas de promoción minera no se han cumplido de

manera generalizada: los altos niveles de informalidad del sector, la poca fuerza de las

normas en los territorios más alejados del país, la baja presencia y control del Gobierno en

algunas de las zonas mineras, la incursión de actores armados ilegales en el negocio, la

imposibilidad para la formalización de mineros artesanales e informales por la alta

rigurosidad de los requisitos de formalización, la ambigüedad y la poca articulación entre

las normas e instituciones que estimulan la explotación minera y las que promueven la


23 | P á g i n a

protección y conservación ambiental, entre otros, han sido algunas de las problemáticas

que el Gobierno no ha podido solucionar para hacer de la minería un sector eficiente,

competitivo, amigable con el medio ambiente y socialmente justo.

Así pues, un futuro que se publicitaba favorable, cada día resulta más incierto y ante la

incapacidad del Estado de ser un actor eficiente en la planeación, regulación,

administración y fiscalización de la minería, es cada vez más alta la posibilidad de que a los

colombianos les quede poco de esta irrepetible cosecha de minerales.

Según Lucero, J. (6 de septiembre de 2012)8, la bonanza minera colombiana se eleva sobre

oscuros socavones de debilidad institucional, corrupción y daño ambiental9.

El objetivo de duplicar la producción de carbón, de 96 millones de toneladas a 145

millones anuales, de cuadriplicar la producción de metales preciosos, de 156,8

toneladas a 620 anuales y, con base en ello, consolidar más de 20,5 millones de

hectáreas como “Zonas de Reserva Estratégica Minera”, generó en el país una lluvia

de solicitudes para exploración y titulación minera que desbordo al Gobierno. (p. 2).

Este crecimiento exponencial del sector minero (popularmente conocido como Boom

Minero) produjo una avalancha de solicitudes mineras que desbordo la capacidad de

planeación, control, fiscalización y respuesta de las entidades gubernamentales. Ver Figura

6.

8Publicado en Bolpress, el 6 de septiembre de 2012, una nota con el título de Colombia, país minero 2019, la política

tributaria promovida en el marco de la “Confianza inversionista” del Gobierno Nacional para el sector minero. 9En Colombia por los altos niveles de informalidad en la minería para extracción de Oro o Carbón, se presentan gran

contaminación de las fuentes hídricas, deforestación y erosión en los suelos. Pero es la minería de carbón, por las

características del mineral la única que además de contaminar fuentes hídricas y deteriorar los suelos, afecta la calidad

del aire. Esta característica, generan un reto mayor para las autoridades en las áreas de minería carbonífera.


24 | P á g i n a

FIGURA 6. Mapa de zonas protegidas, títulos y solicitudes mineras 2012. Tomado de

www.minambiente.gov.co

Este boom minero llevo a que entre el período 2002-2010, cuando Álvaro Uribe Vélez era

presidente de Colombia, el crecimiento exponencial del sector minero y la incapacidad de

gestión del Estado para responder a la desbordante industria, permitió según Ronderos

(2011) “la concesión de 30 títulos de explotación minera en parques naturales, 19 en

páramos y 30 más en el macizo colombiano”. (¶.12).

Respecto a los Páramos:

En 2010 el Ministerio de Vivienda y Ambiente informó de concesiones de exploración

en 130.000 hectáreas de Páramos situados por fuera de Parques Naturales y, de la

existencia de solicitudes para otras 553.298 hectáreas; sólo entre 2006 y 2009, se

incrementó en un 74% la titulación en este ecosistema que representa el 1,7 por

ciento del territorio del país. (CODHES, 2011, p. 9).

Esta situación quedó parcialmente resuelta en el papel por un fallo del 8 de febrero de 2016

de la Corte Constitucional donde prohíbe la actividad minera en áreas de páramo. Aun así,

es mucha la actividad ilegal que se presenta en estos ecosistemas y que solo se detendrá

con acciones de control territorial por parte del Estado.


25 | P á g i n a

La cantidad de solicitudes de exploración minera, la incapacidad del Estado para atender

una industria en expansión, la corrupción, la concentración de la actividad en unas pocas

compañías y la exclusión creciente de los mineros artesanales e informales, (como se citó

en Ronderos, 2011) son uno de los múltiples desafíos que debe atender el Gobierno

Nacional con su locomotora minera.

En una investigación realizada por Rodrigo E. Negrete para la Contraloría de la Republica

(2013), para ese momento se estimaba que:

Las más de diecinueve mil solicitudes mineras por resolver, sumados a las

otorgadas y a las declaradas áreas estratégicas mineras en el Amazonas y el

Pacífico, -según la Resolución 045 del 20 de junio de 2012 de la Agencia Nacional

de Minería-, suman una extensión cercana a 22,3 millones de hectáreas, se puede

señalar que en el país las áreas con interés minero abarcan cerca de cuarenta

millones de hectáreas de las 114 millones de hectáreas que conforman el territorio

continental. (2013, p. 23).

Según Negrete, este otorgamiento indiscriminado de títulos y actividades mineras llevó al

país al desconocimiento de tratados internacionales sobre asuntos sociales y ambientales

como:

El Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, el Convenio sobre

la Diversidad Biológica de la ONU, la Convención Internacional sobre Comercio de

Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres –CITES-, la Convención Relativa

a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como hábitat de aves

acuáticas (RAMSAR), la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la

Desertificación y la Sequía (UNCCD), el Convenio de Viena para la Protección de la

Capa de Ozono, el Protocolo de Montreal, el Convenio Marco de Cambio Climático,

el Protocolo de Kioto y el Tratado de Cooperación Amazónica (TCA). (2013, p. 24)10.

10El objetivo de cada uno de estos tratados internacionales es: El Convenio 169 de la OIT obliga a los gobiernos a impulsar

el desarrollo con la participación de los pueblos interesados. El Convenio sobre Diversidad Biológica de la ONU demanda

a los Estados la conservación de su biodiversidad. La CITES vela porque el comercio internacional de especímenes de

animales y plantas silvestres no constituya una amenaza para su supervivencia. La Convención RAMSAR pretende la

conservación y el uso racional de los humedales. La UNCCD es una convención de la ONU que busca detener la

desertificación y la sequía a nivel mundial. El Convenio de Viena impulsa medidas legislativas y administrativas contra

actividades que afecten la Capa de Ozono. El Protocolo de Montreal diseña una ruta para darle cumplimiento al Convenio

de Viena y proteger la capa de Ozono. La Convención sobre Cambio Climático se propone estabilizar las concentraciones


26 | P á g i n a

Tratados internacionales a través de los cuales el país se comprometió a adoptar medidas

tendientes a la conservación ambiental y al uso sostenible de los recursos naturales

renovables.

Esta situación pareciera agudizarse debido a tres factores: primero, la minería colombiana

está pasando por una etapa de crecimiento, pero según cifras del Censo Minero Nacional

(2011) “cerca del 60% de la minería se realiza de manera informal o no cumple con todos

los requisitos para operar” (p. 14). Segundo, es alta la especulación a causa de la

variabilidad de precios que registra el mercado internacional de minerales11 y existen

proyectos que se encuentran en fase de exploración y aún no es seguro que vayan a pasar

a la fase productiva. Tercero, el país sigue sin contar con información confiable sobre sus

fuentes de producción minera, e incluso, es posible que la creciente influencia del Protocolo

de Kioto induzca una reducción del uso del carbón como fuente de energía, circunstancia

que modificaría el mercado mundial de este mineral. Cada uno de estos puntos hace que

las proyecciones de producción minera a nivel nacional tengan altos grados de

incertidumbre y especulación.

La estructuración económica del modelo minero en el país, para el profesor Antonio

Romero, director del Parque Tecnológico de la Minería, de la Facultad de Minas de la

Universidad Nacional, no ha sido la mejor:

Al país de todo este auge económico sólo queda el 20%, una cifra que ronda los 6

billones de pesos pero que se reducen a 3.5 por políticas de promoción de la

inversión extranjera. Es casi como seguir entregando nuestra riqueza a los

españoles tal como hace 500 años12.

de gases de efecto invernadero en la atmosfera a un nivel que no afecte al sistema climático. El Protocolo de Kioto busca

reducir las emisiones de gases de efecto invernadero que causan el calentamiento global y el TCA promueve la

preservación del patrimonio natural de la Amazonia. 11Según el DANE las exportaciones de minería en el país para el año 2010 representaron 19.163 millones de dólares, en el

2011 subieron hasta los US$ 31.725 millones, para el 2012 llegaron a los US$34.190, en el 2013 aumentaron a los US$

34.343 millones, pero en el 2014 descendieron a los US$ 32.518 millones y para el 2015 tuvieron una drástica caída hasta

los US$ 17.266. Esta volatilidad se debió en gran medida a la cotización internacional de los minerales que fluctúa cada

mes y está determinada por una relación oferta/demanda. 12Publicado en el boletín de prensa de la Universidad Nacional el 14 de agosto de 2012.


27 | P á g i n a

En este mismo sentido, el economista ambiental Joan Martínez Alier13 describe que el PIB

de la actividad minera está mal calculado, pues suma todos los dividendos generados sobre

la actividad, pero no resta el costo de los daños generados por la misma en materia

ambiental y social.

Al final, aunque el Estado sea el dueño del subsuelo, su rol como regulador, administrador,

planeador y fiscalizador del sector limita sus beneficios económicos a los ingresos

obtenidos de las regalías y el canon superficiario. Pues el modelo de negocio se ha llenado

de estímulos tributarios que han limitado la recaudación estatal:

La deducción al impuesto de renta para las multinacionales mineras es del 38,5%;

igualmente, se les exonera del impuesto a dividendos (que anteriormente

correspondía al 7% de dichas ganancias); se genera amortización de más del 90%

en impuestos de importación en maquinaria y demás activos productivos que serán

usados en la actividad de explotación; se devuelve el 13% del impuesto a activos

fijos; y se establecen regalías de menos del 15%, llegando incluso a cifras del 3%,

lo que implica que por cada $1.620 dólares generados por la venta de 1 onza de

oro, representados en $3.078.000 pesos, el fisco colombiano se queda con sólo

$48,6 dólares, equivalentes a $92.000 pesos. (Lucero, J. 6 de septiembre de 2012).

Pero los efectos negativos de este boom minero no solamente se han materializado en

aspectos económicos o ambientales, en algunos territorios, la minería también ha desatado

retrocesos en la lucha contra el crimen organizado y los grupos armados ilegales, quienes

han utilizado dicha industria, aprovechándose de los grandes vacíos e incapacidades

gubernamentales, para beneficiarse económicamente y damnificar en primer lugar a las

poblaciones nativas y, en segundo lugar, al medio ambiente y las finanzas públicas.

Gómez (2011, citado en Arroyave, 2013, p. 170) sostiene que en el marco de la actividad

minera se desarrollan cinco tipos de conflictos, estos están determinados por la forma como

los actores armados ilegales se vinculan a la actividad. Las cinco categorías que define

Gómez Buendía son:

La explotación directa: cuando los actores armados se dedican a explotar la minería

o a explotar a los mineros.

13Contravía. La locomotora minera en Colombia. Entrevista con Joan Martínez Alier Recuperado de http://bit.ly/2j2nrH9

http://bit.ly/2j2nrH9


28 | P á g i n a

La explotación fruto del desalojo: cuando los grupos armados desplazan a los

mineros artesanales, informales o ilegales.

Mega-proyectos: cuando grandes proyectos mineros se ubican en territorios étnicos,

que no solo amenazan el medio ambiente sino el modo de vida y los derechos de

las comunidades.

El conflicto derivado de nuevos hallazgos petroleros o mineros en zonas

“recuperadas” por el gobierno anterior.

La modalidad de autodefensa: se genera cuando las empresas mineras llegan a los

territorios acompañadas de compañías de seguridad privada, cooptan a la política

local o pagan “vacunas” a grupos armados ilegales.

De acuerdo con una investigación realizada por la Revista Semana y publicada el 29 de

marzo de 2013 con el título “Minería ilegal: entre el oro y el crimen”, existe una gran

incertidumbre sobre la apropiación de los grupos ilegales de la minería, se estima que “en

151 municipios de 25 departamentos convergen la minería ilegal y los grupos armados”.

Esa connivencia entre la minería y actores armados ilegales ha creado una problemática

social crítica, pues como describe el último informe presentado por CODHES, el 80% de

los desplazados del país provienen de áreas con actividad minero-energética y el 87% de

las violaciones a los derechos humanos se presentan en estas zonas.

Para Pedro Medellín (2004) la fragilidad institucional que ha limitado la capacidad de acción

del Estado e impide el cumplimiento de las normas y propósitos incluidos en la agenda

gubernamental minera, se debe en gran medida a que:

Los procesos de estructuración de las políticas públicas en países de frágil

institucionalización están determinados (…) por el proyecto político personal de

quien gobierna y por los compromisos electorales adquiridos en las elecciones (…)

De esta manera, la definición de prioridades, objetos, temas y campos de acción,

comienza a estar determinada por un complejo proceso de negociación en el que

intervienen los intereses del gobernante y su equipo de trabajo, los intereses de los

sectores amigos del gobierno, las inercias organizacionales y compromisos

anteriormente adquiridos por las entidades públicas y las urgencias que las

entidades deben atender. (…) En este escenario, la elaboración de la agenda

pública en cada sector de la administración, que en principio aparece encadenada

a las declaraciones y compromisos públicamente adquiridos por el ministro o director


29 | P á g i n a

que gobierna el sector, (…) configura un panorama en el que la multiplicidad de

participantes y perspectivas de la acción gubernamental no necesariamente están

subordinados unos de otros o por lo menos interconectados, la multiplicidad de fines

y factores de bloqueo estructural, limitan seriamente cualquier capacidad de acción

gubernamental. (p. 44).

Esta lógica institucional ha impedido la construcción de una política de Estado fuerte y

consolidada, ha generado procesos de dispersión del poder, de la agenda y la acción

gubernamental y, en ocasiones, la imposición del interés privado sobre el interés público.

Es así como se ha dado el incumplimiento de normas laborales y sociales, el no pago de

contraprestaciones y compensaciones ambientales, convirtiendo esta actividad en una

labor inestable, en momentos: ineficiente y riesgosa, con negativos impactos sociales y

ambientales para el país.

En virtud a esta situación, que representa un gran desafío institucional, el Gobierno

Nacional ha promovido la construcción de acciones y políticas para transformar la manera

como se ha venido ejecutando la minería en el país. Todos estos esfuerzos se han

plasmado en el Plan Nacional para el Desarrollo Minero, visión 2019, elaborado por la

Unidad de Planeación Minero Energética -UPME- del Ministerio de Minas y Energía. Este

plan establece un referente de mediano plazo para la política minera; definiendo tres

estrategias para impulsar, formalizar y darle competitividad al sector, estas son: 1. Facilitar

la actividad minera, 2. Promover su desarrollo sostenible y 3. Fiscalizar su

aprovechamiento.

Con estas estrategias se espera transformar en materia social, financiera, ambiental y legal

a la minería. Para cumplir este propósito, el Ministerio de Minas y Energía adelantó el Censo

Minero 2010-2011 para realizar un diagnóstico del sector, definiendo las principales

problemáticas a solucionar para lograr la competitividad tan deseada en la industria.

A continuación se describen los aspectos a resolver en el sector minero, con base en los

resultados de dicho Censo:

Primero, del total de Unidades Productivas Mineras -UPM- identificadas en el país

14.357; el 63% no tiene título minero, mientras que solo el 37% posee uno. En 10

departamentos más del 80% de las minas no cuentan con título minero. Para el Caso

de Antioquia, de las 2.025 UPM identificadas; el 79,1% no tienen título minero, pero la


30 | P á g i n a

situación resulta mucho más crítica en Chocó, Magdalena y Guajira, donde el 99.2,

99.1 y 98.2% de las UPM, respectivamente, no tienen título. Del total de Unidades

Mineras que tiene el país, un 19% extraen carbón; de las cuales, el 60% tiene título y

el 40% restante no. Ver Tabla 6 para una mayor ilustración.

Tabla 6 Unidades productivas mineras en Colombia

Nota. Fuente: Adaptación de Censo Minero (2012, p. 12). Ministerio de Minas y Energía.

Segundo, los niveles de evasión en la industria son muy altos, solo el 62.8% de las

UPM con título paga regalías mientras el 18.5% de las minas sin título lo hacen.

Tercero, en materia ambiental, el 75.7% de las UPM no cuenta con autorización

ambiental, siendo las minas ilegales en un 92,6% las que más impactan negativamente

el medio ambiente y operan sin licencia ambiental, mientras tanto, el 47.1% de las

minas con título registran una operación sin autorización ambiental.


31 | P á g i n a

Cuarto, los niveles de tecnificación y modernización empresarial en las unidades

mineras son muy bajos; solo el 55.7% de la minería titulada tiene prácticas de

contabilidad, el 38.8% realiza inventarios y el 41.5% utiliza alguna herramienta

empresarial. Situación que se agudiza en las minas ilegales donde el 84.6% no tiene

ninguna practica de contabilidad y el 90.8% no realiza inventarios. Esta lógica del

mercado minero vuelve muy poco competitivo al sector. El Departamento con mayor

grado de implementación de prácticas empresariales es Boyacá, seguido de Antioquia,

pero en ambos sólo el 18.5 y un 14.1%, respectivamente, de sus UPM utilizan

herramientas contables.

Quinto, las condiciones laborales de los mineros en el país son precarias y el nivel de

vulnerabilidad muy alto. El 72% de las UPM no implementan acciones o poseen una

política de seguridad, higiene o salud ocupacional, situación que se agudiza en las

minas ilegales pues el 84.4% de éstas no incorporan alguna política de seguridad para

sus empleados. En las UPM con título la proporción entre las minas que si lo hacen y

las que no es muy similar; el 49.8% si tiene definida algún programa de seguridad

mientras el restante 51.2% no. En Antioquia, el 22.6% de las minas sí implementa

acciones para garantizar la seguridad de los mineros mientras el 77.4% no lo hacen.

Sexto, de los 102.742 mineros que tiene censados el país, el 95% corresponde a

hombre y el restante a mujeres, el 10% pertenece a alguna comunidad étnica. De este

universo, el 9.8% son analfabetas, el 61% tiene primaria, el 22.8% tiene secundaria y

el 6.2 cuenta con estudios superiores. El 62.7% de los mineros analfabetas trabajan en

minas ilegales mientras el 84.4% de los mineros profesionales y el 87,5 de los mineros

tecnólogos laboran en minas con título. En Antioquia, el 94.0% de los mineros son

hombres, el 6% mujeres y el 7.1% pertenece a alguna comunidad étnica. El 8.1 de los

mineros son analfabetas, el 67.8% tienen primaria, el 19% secundaria y el 5% estudios

superiores.

Séptimo, el 76% de los mineros no reside en la mina, pero dentro del 24% que si lo

hace; el 63.8% corresponden a mineros ilegales. Quienes no viven en la mina llegan a

ella principalmente en servicio público o a pie, lo que significa que; residen cerca de la

mina o sus condiciones socioeconómicas no les permite asumir el costo del transporte.

En Antioquia la cifra de mineros ilegales que residen en la mina sube hasta el 83%.


32 | P á g i n a

En la medida que la mina es más grande y tiene mayor cantidad de empleados, mayor

es su grado de formalización, el 72.3% de las UPM tienen menos de 6 empleados,

15.3% entre 8 y 21, el 2.6% entre 29 y 100 y sólo 0.7% de las UPM cuenta con más de

100 empleados. El 83% de las minas que tienen más de 100 empleados cuenta con un

título mientras que sólo el 34% de las que tienen menos de 6 empleados tienen uno.

Octavo, las UPM con título tienden a tener a sus empleados en el régimen contributivo,

estando el 69.5% en este régimen, a diferencia de las UPM sin título, que suelen

contratar a personas del régimen subsidiado, estando 82,1 en este régimen. El 56% de

las minas sin título tienen a sus empleados sin afiliación a seguridad social, proporción

que en las minas con título se reduce a 44%.

Noveno, al 64% de los mineros se les paga en efectivo y la modalidad contractual más

frecuente en las minas sin título es a destajo con un 41.4% de los vinculados. Esta

modalidad de contrato aunque no exonera al dueño de la mina de afiliar a sus

empleados a riesgos profesionales, ha sido una manera de flexibilización laboral que

ha dejado sin protección al 65.7% de mineros de UPM sin título. En las minas con título,

la modalidad contractual más común es el contrato laboral a término fijo o término

indefinido.

2.4. Carbón: visión del mediano plazo

Con el propósito de solucionar las problemáticas anteriormente descritas e impulsar la

producción del carbón y consolidar la industria a nivel nacional, el Gobierno diseño un plan

orientado a propiciar la acción integrada de todas las entidades públicas y privadas,

nacionales y regionales, con el fin de optimizar la explotación del mineral, disminuir los

impactos negativos en materia social y ambiental, aumentar la producción del coque,

mejorar los controles de calidad, la producción nacional, la infraestructura portuaria, la red

de comercialización, el mercadeo y la estabilidad del marco legal.

El Plan Nacional de Desarrollo Minero Visión 2019, es una de las apuestas que diseñó el

Gobierno para responder a estos retos y hacer de la minería un sector eficiente y exitoso a

través de las siguientes acciones:


33 | P á g i n a

● Promover la sustitución en la ruralidad de la leña por carbón y así bajar las tasas de

deforestación y reducir a niveles mínimos el impacto ecológico producido por el uso

masivo de la leña.

● Lograr una mayor participación del carbón en la balanza energética nacional y

sustituir otros combustibles por este, no solo en la generación eléctrica, sino también

en industrias como la cementera.

● Promocionar la minería nacional en el contexto internacional.

● Maximizar el aprovechamiento de los diferentes Tratados de Libre Comercio que

tiene el país con sus socios naturales y explorar nuevas opciones de mercado.

● Adelantar investigaciones e inteligencia de mercados que le permitan al país tomar

las mejores decisiones para orientar oportunamente el desarrollo minero. Además,

promover investigaciones sobre los inversionistas mineros, el mercado de los

minerales y el potencial geológico nacional.

● Combatir la informalidad minera y desarrollar técnicas de extracción de los recursos

bajo parámetros técnicos, ambientales, económicos, laborales y sociales.

● Eliminar ambigüedades en la actitud del Estado frente a la minería, desarrollando

una institucionalidad fuerte en la administración del recurso y la fiscalización de su

aprovechamiento.

● Desarrollar un programa de exploración básica que les permita a los inversionistas

tener mayor certeza sobre el potencial minero del país.

● Establecer unas políticas mineras que armonicen los intereses nacionales con los

de las comunidades locales y minorías étnicas.

● Duplicar el volumen actual de producción de carbón y así alcanzar un crecimiento

del PIB minero por encima del promedio latinoamericano.

Pero el nivel de éxito de este Plan, de las normas mineras y de las demás políticas para la

promoción del sector, está sujeto a la transformación de la manera como se viene haciendo

la minería en la actualidad. Cuando se fortalezca el rol del Estado; sus instituciones para la

planeación, regulación, administración y fiscalización se consoliden, se articulen y

dialoguen con las otras instituciones encargadas de los asuntos fiscales, sociales,

ambientales y de seguridad del nivel nacional, regional y local; se incluya dentro de la

formalidad al pequeño minero, al artesanal e informal que no tiene relación con los actores

ilegales; cuando se comprenda que la minería es una actividad extractiva no sostenible que


34 | P á g i n a

debe minimizar al máximo sus altos impactos ambientales y tributar los recursos suficientes

para compensar sus externalidades negativas en términos sociales y ambientales y,

además, cree desarrollo, se podrá pensar en un sector minero eficiente, rentable y,

posiblemente, conveniente para el país.

Este fortalecimiento se podrá dar cuando la agenda minera sea construida por todos los

actores del sector, se asuma como una política de Estado y no dependa del gobernante de

turno, cuando los altos directivos y funcionarios de las instituciones encargadas del sector

posean un conocimiento y una preparación acorde, una trayectoria reconocida y tengan las

capacidades para lograr cumplir las metas que se han definido en el mediano y largo plazo,

cuando las comunidades asentadas en áreas mineras se beneficien de la riqueza y se

protejan los recursos naturales del país, los ecosistemas estratégicos del Sistema Nacional

Áreas Protegidas, los Páramos y otros ecosistemas valiosos por su biodiversidad y riqueza.

Pero hoy no se debe promover un modelo económico en oposición al espíritu verde de la

Constitución colombiana14. Por otro lado, no se debe continuar estimulando que privados

nacionales o extranjeros continúen adelantando inversiones en la minería, sometidos a

inestabilidades jurídicas; el costo en credibilidad, confianza y competitividad es muy alto

para el país.

Así pues, son múltiples los desafíos que hoy existen para que el sector minero transforme

su realidad y comience a promover un desarrollo con bienestar, especialmente, en sus

áreas de influencia, logrando así que este gran momento minero no profundice los

problemas sociales, ambientales y económicos que agobian a las zonas mineras del país.

14La Constitución Política de Colombia posee más de 70 artículos que hablan de manera expresa o indirecta de la

protección al medio ambiente, los recursos naturales y los ecosistemas del país.


35 | P á g i n a

CAPÍTULO 3


36 | P á g i n a

3.1. Contexto histórico de la normatividad minera en Colombia

El sistema político colombiano, como en la mayoría de países en el continente, se ha

caracterizado por depender en gran medida de su figura presidencial15; esta realidad ha

orientado el ajuste normativo e institucional del Estado a la visión y los intereses del

gobernante de turno, situación que ha contribuido a la inestabilidad de las normas, la

ausencia de políticas de Estado, la fragilidad de las entidades públicas y la agenda

gubernamental.

En el caso de la industria minera, la característica anteriormente descrita plantea un desafío

doble, por un lado, consolidar un marco jurídico débil, inestable y cambiante, que limita la

capacidad de acción y consolidación de las instituciones públicas encargadas de regular,

controlar, fomentar y fiscalizar la actividad minera. Por otro lado, transformar una actividad

con altos niveles de ilegalidad, que degrada el medio ambiente, con altos costos sociales y

baja capacidad de control por parte del Gobierno.

Hoy la minería colombiana está en medio de una tensión entre dos tipos de normas. Por un

lado, están las leyes con un enfoque ambiental que se soportan en lo establecido en los

artículos 2 y 8 de la Constitución Política, el Decreto 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993, las

cuales consagran al medio ambiente como patrimonio nacional, el cual debe ser protegido

y conservado de manera prioritaria. Por otro lado, está la Ley 685 de 2001 -Código de

Minas-, una norma orgánica que eleva a la minería a rango de actividad de prioridad e

interés nacional. El cumplimiento de esta última, ha sido priorizado por el gobierno y no el

primer conjunto de leyes. (Ver Figura 7).

En un país tan biodiverso, con ecosistemas estratégicos que tienen un gran valor

medioambiental pero que están en condiciones de vulnerabilidad por su alta fragilidad y

desprotección, donde gran parte del territorio está cobijado por alguna figura de protección

o conservación ambiental, se hace difícil poder desarrollar dos modelos jurídicos, que a

15García, J. (2010) define un régimen presidencial como aquel donde “el presidente es jefe del Estado y jefe de gobierno.

Este, elegido directamente por el pueblo, incorpora la legitimidad popular, representa y personifica al Estado y, al mismo

tiempo, ejerce la función de gobierno. Siendo el presidente el único centro del poder ejecutivo e incorporando la legitimidad

democrática” (p. 127)


37 | P á g i n a

primera vista, resultan opuestos. Ante esta ambigüedad, no es claro cómo en un Gobierno

con instituciones frágiles y normatividad naciente, que no tiene un control del 100% de su

territorio, con necesidades sociales apremiantes y una ausencia de planeación en el

mediano y largo plazo, se pueda garantizar la protección y conservación del suelo, a la vez

que se estimula la explotación del subsuelo.

FIGURA 7. Normatividad ambiental y minera colombiana. Elaboración propia el autor.

Esta normatividad minera centra la compensación para el Estado por el desarrollo de la

minería en las regalías. Ello ocurre con los minerales como el carbón, las esmeraldas, el

oro y el petróleo, recursos diseminados por todo el territorio y explotados bajo formas

contractuales y asociativas adelantadas por empresas nacionales y extranjeras.

La minería constituyó una de las cinco “locomotoras del desarrollo” establecidas por el

gobierno nacional, en conjunto con la infraestructura, la vivienda, el agro y la innovación

tecnológica y científica, como fundamentos de los programas y proyectos con los cuales el

Gobierno esperaba lograr el “desarrollo” (Bohórquez, 2013). El Estudio de impacto

socioeconómico de la minería en Colombia de Fedesarrollo, en febrero de 2012, midió la

generación de empleo minero: encontrando que se incrementaron los puestos en un 42%

en 7 años, pasando de 175 mil en 2005 a 249 mil en 2011 (p. 21). La extracción de recursos

mineros aportó en 2010 el 2,2% del PIB de Colombia (alrededor de 9,8 billones de pesos).

Este crecimiento permitió que las finanzas públicas se fortalecieran por las regalías, en

2010, las empresas productoras trasfirieron 1,2 billones de pesos a las entidades estatales,


38 | P á g i n a

beneficiando regiones productoras como la costa Caribe, en donde se encuentran las

mayores explotaciones de carbón. El Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para

Todos”, 2010-2014, atribuyó al sector minero energético la quinta locomotora de

crecimiento, para ello se requería un cambio en las regalías, como factor de debate y

desarrollo normativo; la distribución de los recursos generados por ellas no había

contribuido al desarrollo ni a la equidad y, en su lugar, nutrían diversas maniobras de

corrupción desde la década de los 90s.

En la siguiente tabla se relacionan cronológicamente las normas que regularon el Fondo

Nacional de Regalías, modelo de recaudación y distribución de las regalías previo al actual

Sistema General. La idea es poder comprender la génesis del modelo de compensación

tributario para la minería que se definió en el país, como era su distribución y que sectores

buscaba financiar. Muchas de estas normas aún continúan vigentes, establecen aportes

obligatorios con las regalías y son un mecanismo de financiación, principalmente, para

políticas sociales que buscan disminuir la mortalidad infantil, ver Tabla 7.

Tabla 7 Normas que regulan las compensaciones económicas mineras y destino

NORMA CONTENIDO

DECRETO 624 DE

1989

DISPOSICIONES EFECTOS

Artículo 189 Este Decreto define el Estatuto Tributario y establecen los entes nacionales que son

objeto de cargas impositivas. En artículo modificado por el artículo 233 de la Ley 685

de 2001, declaro la exclusión de renta presuntiva a los bienes vinculados a empresas

minerías distinta a las del sector de hidrocarburos.

En este artículo, luego de la

modificación realizada por el

Código de Minas, se declaró la

exclusión de renta presuntiva a los

bienes vinculados a empresas

mineras como una forma para

incentivar el sector.

CONSTITUCIÓN

POLÍTICA


Artículo 80 Le delega al Estado la competencia de planificar el manejo y aprovechamiento de los

recursos naturales, promoviendo un desarrollo sostenible y controlando posibles

deterioros ambientales.

La Constitución determina el rol

del Estado dentro del sector, este

es el responsable de definir las

normas, planear, regular,

administrar y fiscalizar la minería. Artículo 332 Asigna la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables al Estado.


39 | P á g i n a

Artículo 334 Modificado por el artículo 1 del acto legislativo 003 de 2011, dispone que el Estado

debe intervenir en la explotación de los recursos naturales, con el propósito de

generar una mejor calidad de vida para los colombianos.

Le atribuye la propiedad de los

recursos del subsuelo y le impone

la responsabilidad de impulsar con

prioridad y fortalecer el sector.

Artículo 360 Establece que toda explotación de los recursos del subsuelo generará a favor del

Estado una contraprestación económica a título de regalía.

LEY 141 DE 199416 DISPOSICIONES EFECTOS

Articulo 1 En cumplimiento a lo establecido en los artículos 360 y 361 de la Constitución, Esta

Ley creó el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, reguló el

derecho del Estado a percibir, liquidar y distribuir las regalías originadas por la

explotación de recursos naturales no renovables.

El Fondo Nacional de Regalías se creaba con las regalías no asignadas a los

departamentos, municipios productores o portuarios.

Esta Ley estructuraba los recursos

generados por la actividad minera,

definía su distribución entre

municipios productores,

departamentos productores y el

Fondo de Regalías, el cual

distribuía sus recursos en

proyectos.

Este Fondo para financiar

proyectos, establecía como

prioridad, los proyectos que

promovieran la minería, la

preservación del medio ambiente

y la financiación de proyectos

priorizados en los planes de

desarrollo del nivel regional y local.

Los recursos destinados a los

municipios productores (45%) y

departamentos productores

(45%), se debían distribuir de

manera incluyente y armónica;

debían tener un impacto social y

económico y disminuir las

externalidades negativas de esta

actividad.

Cuando las regalías no eran

ejecutadas de manera

Artículo 2 Con los recursos del Fondo Nacional de Regalías se financiaban o cofinanciaban

proyectos elegibles que le sean presentados por las entidades territoriales.

Artículo 3 Para que un proyecto regional de inversión fuera elegible debía ser presentado por

las entidades territoriales, o resguardos indígenas, de manera individual, conjunta o

asociadamente o a través de los Consejos Regionales de Planificación Económica y

Social –CORPES-

Artículo 5 Estos proyectos debían estar registrados en un Banco de elegibles que se financiaba

con el 12,625 por ciento de los recaudos anuales del Fondo.

Para que un proyecto fuera seleccionado, la entidad territorial interesada lo debía

presentar ante la Comisión Nacional de Regalías y contar con el previo concepto de

Consejo Regional de Planificación Económica y Social -CORPES- o de la CAR. La

Comisión tenía en cuenta para la selección de los proyectos: las Necesidades Básicas

Insatisfechas de la población, el desarrollo armónico del país, la distribución entre los

proyectos presentados para financiar el fomento de la minería, la protección del

medio ambiente y los proyectos prioritarios regionales, el impacto ambiental, social

y económico esperado, el grado de participación de los CORPES y las CAR en la

propuesta, los resultados esperados y la cantidad de habitantes en el territorio.

Artículo 7 Para la vigilancia, protección, distribución y control de los recursos asignados por el

Fondo Nacional de Regalías, se creó la Comisión Nacional de Regalías.

16Parcialmente derogada por la Ley 1530 de 2012, pero por ser el modelo de distribución de las regalías previo al Sistema

General, resulta de gran valor su análisis histórico para dimensionar los cambios que se dieron con la transición de Fondo

a Sistema de Regalías.


40 | P á g i n a

Artículo 15 En el caso de municipios receptores directos de regalías, el cien por ciento de estos

recursos se debían ir a inversión en proyectos de desarrollo social, incluidos en el Plan

de Desarrollo Municipal, priorizando los que eran de: saneamiento ambiental,

construcción y ampliación de servicios de salud, educación, electricidad, agua potable

y alcantarillado.

responsable, la Comisión podía

negar la asignación de nuevos

proyectos.

Artículo 1617 Para el caso de las regalías fruto de la explotación de carbón, se definió dos topes

mínimos según la producción en boca mina: cuando la explotación es superior a 3

millones de toneladas anuales, las regalías eran del 10%. Cuando la explotación es

inferior a 3 millones de toneladas anuales, eran del 5 por ciento.

Artículo 40 Cuando las regalías por la explotación del carbón eran canceladas por medios

monetarios, este articulo defino una distribución diferente. Departamentos

productores 12%, municipios o distritos productores 2%, municipios o distritos

portuarios 10%, Empresa Industrial y Comercial del Estado o quien haga sus veces

50%, CORPES regional o quien haga sus veces 10%, Corporación Autónoma Regional

10% y Fondo de Fomento del Carbón 6%.

Artículo 51 Estableció un escalonamiento a las participaciones provenientes de las regalías y

compensaciones para los departamentos por la explotación de carbón, esta era así:

cuando la producción era hasta de 18 millones de toneladas métricas acumuladas por

año -TMAA-, la participación de los departamentos era del 100%. Cuando la

producción estaba entre 18 y hasta 21.5 millones de TMAA, la participación era del

75%. Cuando la producción era de más de 21.5 y hasta 25 millones de TMAA, la

participación era del 50%. Cuando la producción era de más de 25 millones de TMAA,

la participación era del 25%.

Artículo 52 Definió similares escalonamientos para los municipios, así pues, cuando la producción

era hasta de 15 millones de TMAA, la participación era del 100%. Cuando la

producción era de más de 15 y hasta 17 millones de TMAA, la participación era del

75%. Cuando la producción era de más de 17 y hasta 19 millones de TMAA, la

participación era del 50%. Cuando la producción era de más de 19 millones de TMAA,

la participación era del 25%.


Artículo 91 Expide normas sobre racionalización tributaria y modifica el estatuto tributario. Por

medio de este artículo se modificó el artículo 143 del Estatuto Tributario y se

estableció los términos para la amortización de inversiones en los costos de

adquisición o explotación de minas.

Estimulaba inversiones mineras

disminuyendo los costos de

adquisición o explotación de

minas.

17La distribución de regalías por carbón en boca de mina cuando la producción era superior a 3 millones de toneladas

anuales, se hacía así: departamentos productores 42%, municipios o distritos productores 32%, municipios o distritos

portuarios 10% y Fondo Nacional de Regalías 16%. Cuando las explotaciones eran inferiores a los 3 millones de toneladas

anuales, la distribución era así: departamentos productores 45%, municipios o distritos productores 45% y municipios o

distritos portuarios 10%.


41 | P á g i n a

DECRETO 620 DE

1995


Reglamenta parcialmente la Ley 141 de 1994 en lo referente al control y vigilancia de

los recursos provenientes de regalías y compensaciones

Establece mecanismos para el

control y vigilancia de los recursos

provenientes de regalías y

compensaciones.

DECRETO 1747

DE 1995


Artículo 2 Los departamentos debían invertir al menos el 50% y los municipios el 80% de sus

regalías y compensaciones monetarias directas, en lograr las coberturas mínimas en:

mortalidad infantil, cobertura de salud, educación, agua potable y alcantarillado.

Establecía mínimos de inversión

para los departamentos y

municipios que recibían

asignaciones directas.

Garantizaba recursos para la

financiación de la protección,

compensación y preservación

ambiental de ecosistemas

estratégicos en el país.

Por último, representaba un

impulso a la minería legal de

pequeña y mediana escala.

Artículo 7 Los recursos propios anuales del Fondo Nacional eran repartidos de la siguiente

manera: para el fomento de la minería 20%, para la preservación del medio ambiente

20%, proyectos regionales de inversión 59% y, un uno por ciento, disponible para

inversión en algunos de los numerales anteriores.

Artículo 8 El restante de los recursos propios anuales del Fondo Nacional de Regalías se debían

distribuir así: Fomento de la minería 12.375%, preservación del medio ambiente

12.375%, proyectos regionales de inversión 36.50625% y el restante 0.61875% para

inversión en los numerales anteriores.

Artículo 9 La totalidad de los recursos anuales destinados al fomento de la minería debían

invertirse en: la promoción de la actividad, en el desarrollo de estudios y acciones de

prospección, exploración, diseño, supervisión y ejecución de proyectos mineros.

Artículo 11 Los recursos que el Fondo Nacional de Regalías destinaba para la preservación del

medio ambiente y saneamiento ambiental se distribuían de la siguiente manera: no

menos del 15% para la financiación de proyectos de saneamiento ambiental y

desarrollo sostenible de la Amazonia, Chocó y el archipiélago de San Andrés,

Providencia y Santa Catalina y resguardos indígenas ubicados en ecosistemas

estratégicos. No menos del 20% para la recuperación y conservación de las cuencas

hidrográficas del país. No menos del 21% para financiar programas y proyectos que

descontaminen el Río Bogotá. No menos del 4% para las CAR con influencia en el

Macizo Colombiano para su preservación, reconstrucción y protección. No menos del

25% para los proyectos presentados por los municipios ubicados en las zonas de

influencia de las Corporaciones Autónomas Regionales. El excedente se debía asignar

a la financiación de proyectos ambientales que adelanten las Corporaciones

Autónomas Regionales.

DECRETO 450 DE

1996



42 | P á g i n a

Reglamenta parcialmente la Ley 141 de 1994 en lo referente al Control y Vigilancia de

los recursos provenientes de regalías.

Las entidades ejecutoras de

proyectos financiados con

asignaciones del Fondo Nacional

de Regalías podrán disponer hasta

de un 6% de los recursos

provenientes del Fondo para

contratar las interventorías

técnicas.

DECRETO 600 DE

1996


Reglamenta parcialmente la Ley 141 de 1994 en lo que se refiere al recaudo,

distribución y transferencia de las regalías derivadas de la explotación de carbón,

metales preciosos y concentrados polimetálicos.

Establece el recaudo, distribución

y transferencia de las regalías

derivadas de la explotación de

carbón, metales preciosos y

concentrados polimetálicos.


Articulo 1 Consagro la minería como una actividad de utilidad pública e interés social para el

Gobierno.

Esta Ley diseño el Código de Minas

del país, Impuso la responsabilidad

al Estado de fomentar la

exploración y explotación de sus

recursos mineros con grado de

prioridad.

Establece los criterios de legalidad,

ilegalidad e informalidad en la

actividad minera.

Regulo el sector, como desarrollar

la actividad, estableció sus

beneficios y medios para

compensar sus externalidades

negativas.

Artículo 5 Todos los minerales ubicados en el suelo o el subsuelo colombiano son de propiedad

exclusiva del Estado.

Artículo 6 Limita el derecho a explorar y explotar los recursos mineros mediante un título.

Artículo 14 El contrato de concesión minera otorgado debe estar inscrito en el Registro Minero

Nacional.

Artículo 70 Todo contrato de concesión se pactará por el tiempo solicitado y hasta un máximo de

treinta años, antes de vencerse el contrato, el concesionario podrá solicitar una

prórroga hasta por los mismos treinta años.

Artículo 227 Cuando ya se comience la etapa de explotación, se deben llevar registros e inventarios

actualizados de la producción en boca de mina y en los sitios de acopio de la mina,

para mantener actualizados los volúmenes de los minerales y sobre estos determinar

el monto de las regalías que deben ser cálculos in situ y pagados en dinero o en

especie. En el caso de propietarios privados del subsuelo, estos pagarán no menos del

0.4% del valor de la producción.


43 | P á g i n a

Artículo 22918 La obligación de pagar regalías sobre la explotación de recursos naturales no

renovables, es incompatible con el establecimiento de impuestos nacionales,

departamentales y municipales sobre esa misma actividad.

Artículo 230 Este Código establece como compensación económica adicional a las regalías, el pago

de un canon superficiario sobre la totalidad del área concesionada para la exploración

y explotación. Si el área solicitada no excede las 2.000 hectáreas, el valor del canon

será de un Salario Mínimo Día por Hectárea y por Año -SMDHA-, pagaderos por

anualidades anticipadas, si es superior a las 2.000 e inferior a las 5.000 hectáreas,

pagará dos SMDHA, pagaderos por anualidades anticipadas y, si excediera de 5.000 y

hasta 10.000 hectáreas, pagará tres SMDHA.


Artículo 1 Modifica la Ley 141 de 1994 con el propósito de establecer y ajustar criterios de

distribución y liquidación de las regalías a partir de los niveles de producción nacional.

Los recursos del Fondo Nacional de Regalías, una vez descontadas las asignaciones

contempladas legalmente, se destinaban a la promoción de la minería en un 15%, a

la preservación del medio ambiente en un 30% y un 54% a la financiación de proyectos

regionales de inversión.

Definía los criterios de distribución

de las regalías que llegaban al

Fondo, priorizando el fomento a la

minería, la preservación ambiental

y proyectos presentados por las

regiones.

De los recursos destinados a los

municipios y departamentos

mineros, esta Ley establece los

porcentajes de distribución y

criterios para la liquidación de las

regalías.

Establece compensaciones para

grupos minoritarios que habitan el

área de influencia de la mina.

Artículo 3 La tercera parte de los recursos asignados a la preservación del medio ambiente

debían destinarse exclusivamente a proyectos de saneamiento básico de acueducto

y alcantarillado, principalmente, en zonas del país que estén por debajo de la media

nacional. Asimismo, el 100% de los recursos destinados a la promoción de la minería

se dividía en, un 30% para INGEOMINAS, y un 60% para la Empresa Nacional Minera

o quien haga sus veces.

Artículo 6 Modificó el parágrafo del artículo 5 de la Ley 141 de 1994, acordando que la Comisión

Nacional de Regalías estaba obligada a asignar el 15.5% de los recaudos anuales del

Fondo para proyectos presentados por las entidades territoriales, entre los cuales, se

priorizaban los que procuraban el mejoramiento del medio ambiente y la

infraestructura para las zonas de pequeña y mediana minería del carbón y del oro en

Antioquia, entre otros.

Artículo 11 Cuando se desarrollen actividades de explotación en un resguardo indígena o en un

radio no superior a cinco kilómetros. La comunidad indígena será beneficiaria en un

5% de las regalías correspondientes al departamento y un 20% de las

correspondientes al municipio.

Artículo 13 Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los

departamentos productores se dividirán: por un lado, un 90% a inversión en

proyectos prioritarios que estén contemplados en el Plan de Desarrollo

Departamental, y de estos, no menos del 50% para proyectos prioritarios que

18Artículo declarado inexequible por la Corte mediante Sentencia C-1071/03.


44 | P á g i n a

impacten y se articulen con los Planes de Desarrollo Municipal de municipios que no

reciban regalías directas. Por otro lado, un 10% para financiar la interventoría técnica

a estos proyectos y gastos de funcionamiento u operación.

Artículo 16 La liquidación de las regalías carboníferas se hará sobre la producción total que

corresponda a los títulos o contratos mineros de un mismo titular.


Artículo 1 Esta Ley precisa normas tributarias para estimular el crecimiento económico y el

saneamiento de las finanzas públicas. Modificando lo consagrado en el artículo 235

del Estatuto Tributario, donde se otorgaba al explotador minero un derecho año por

año a una exención del impuesto sobre la renta equivalente al 10% del valor bruto de

la producción.

Este beneficio tributario fue

eliminado por este artículo y dejó

gravado el 100% de la actividad

minera con el impuesto a la renta.


Modifica la Ley 756 de 2002 y asigna el 100% de los recursos destinados a la

promoción de la minería. Señala la destinación y los

ejecutores de los recursos del FNR

asignados a la promoción de la

minería

DECRETO 149 DE

2004


Suprime la Comisión Nacional de Regalías y se ordena su liquidación Suprime la Comisión Nacional de

Regalías y ordena su liquidación

DECRETO 195 DE

2004


Modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación. Radica las funciones de control y

vigilancia a la correcta ejecución

de los recursos de regalías al

Departamento Nacional de

Planeación (DNP).

DECRETO 2245

DE 2005


Reglamenta la distribución de los recursos de reasignación de regalías y

compensaciones (escalonamiento) provenientes de la explotación de carbón, de

acuerdo con los artículos 54 de la Ley 141 de 1994, modificado por el artículo 40 de

la Ley 756 de 2002, y 55 de la Ley 141 de 1994.

Reglamenta la distribución de los

recursos de reasignación de

regalías y compensaciones

(escalonamiento) provenientes de

la explotación de carbón.

DECRETO 416 DE

2007



45 | P á g i n a

Artículo 3 Actualizó y reglamentó las disposiciones para acceder a los recursos del Fondo

Nacional de Regalías mediante la presentación de proyectos de inversión. Estos

proyectos para ser viabilizados debían: satisfacer las necesidades básicas

insatisfechas de las entidades territoriales y estar en concordancia con sus Planes de

Desarrollo, estar inscritos y formulados de acuerdo con la metodología vigente del

Banco de Proyectos de Inversión Nacional del DNP, tener proyectada su sostenibilidad

y cumplir con los requisitos básicos definidos por el Consejo Asesor de Regalías, quien

era el encargado de aprobarlos.

Configuro y estructuro la manera

de asignar los recursos del Fondo

de Regalías. Los montos asignados

para cada sector y los criterios que

debían cumplir los proyectos

presentados al Fondo.

Artículo 12 Los departamentos, distritos y municipios, debían en cada vigencia, asignar los

recursos de regalías directas y compensaciones de la siguiente manera,

departamentos, mínimo el 60% a proyectos de inversión orientados a alcanzar y

mantener las coberturas en agua potable, alcantarillado, educación, salud y

mortalidad infantil. El 40% restante así: hasta el 5% en la interventoría técnica de los

proyectos ejecutados con regalías y compensaciones, hasta el 5% en gastos de

operación y el restante en proyectos prioritarios para el Plan de Desarrollo

Departamental o Planes de Desarrollo de Municipal.

Distritos y Municipios: mínimo el 75% en proyectos de inversión orientados a lograr

o sostener las coberturas mínimas en agua potable, alcantarillado, educación, salud y

mortalidad infantil. El 25% restante así: hasta el 5% en la interventoría técnica de los

proyectos ejecutados con regalías y compensaciones, hasta el 5% en gastos de

operación y el restante se podrá invertir prioritariamente en proyectos de

saneamiento ambiental y en proyectos destinados a la construcción y ampliación de

infraestructura salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás

servicios públicos básicos esenciales.

Artículo 21 El control y la vigilancia financiera y administrativa de los recursos de regalías es

competencia del Departamento Nacional de Planeación. Para garantizar este control,

todas las entidades territoriales beneficiarias de regalías y compensaciones, deben

remitir a la Dirección de Regalías del DNP, el Plan de Desarrollo que incorporó el

proyecto financiado, especificando tiempos y destinación del recurso.

Este Decreto asignó al DNP la

competencia de controlar y vigilar

los asuntos administrativos y

financieros del Fondo, esta

competencia también le fue

asignada para el actual Sistema y

se ejecuta mediante las

plataformas de la UPME y el

SIMCO19.

DECRETO 4192

DE 2007


Este Decreto define las condiciones en las que se debe generar alertas, suspensiones

o aplazamientos de un proyecto financiado a través de regalías o compensaciones por

la no adecuada ejecución de este.

Otorga herramientas para

proteger y garantizar la adecuada

19La UPME es la Unidad de Planeación Minero Energética, mientras el SIMCO, es el Sistema de Información Minero

Colombiano.


46 | P á g i n a

ejecución de los proyectos

financiados con regalías.


Expide el Plan Nacional de Desarrollo y establece los sectores prioritarios que serán

financiados con recursos del FNR. De igual forma, posibilita la destinación de hasta el

10% de recursos de regalías propias para financiar el costo de las mesadas

pensionales.

Establece que todas las coberturas

financiadas con recursos de

regalías deben alcanzar las metas

establecidas para los sectores de

mortalidad infantil máxima,

cobertura básica en salud,

educación, agua potable y

alcantarillado.


Esta Ley modifica la Ley 756 de 2002 y la Ley 141 de 1.994, establece la obligatoriedad

para los departamentos, distritos y municipios productores o portuarios de destinar

mínimo un 1% de sus asignaciones a proyectos de nutrición y seguridad alimentaria

en convenio con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-.

Obliga a los niveles territoriales regionales y locales que reciben regalías directas, a destinar recursos para reducir los niveles de desnutrición infantil.

DECRETO 851 DE

2009


Decreto reglamentario que otorga facultades a las entidades territoriales

beneficiarias de regalías directas para disponer de hasta el 10% de estos recursos para

la contratación de interventorías técnicas que garanticen el adecuado cumplimiento

de estos proyectos.

Buscar crear mecanismos que

protejan los recursos públicos a

través de la adecuada ejecución de

los proyectos financiados con

regalías directas.



47 | P á g i n a

Esta Ley consagra el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, hacia la prosperidad

democrática, en el cual se definió como objetivo para el país en el mediano plazo, el

impulso de una economía sostenible y competitiva. Para lograr este propósito, el

Gobierno definió unas locomotoras económicas que soportarían e impulsarían la

economía nacional, una de ellas es la minería.

Una de las estrategias que incorporó este Plan para el fortalecimiento de la industria,

se consagró en su artículo 106, donde se dispuso que toda mina o minero que utilice

dragas, mini dragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos, sin poseer un

título minero, estará incurriendo en un delito procesable. De igual forma, se facultó

al Gobierno Nacional para tomar medidas contra aquellos municipios que usurpan y

cobran regalías sin tener derechos a éstas.

En este período la industria

experimentó uno de sus

momentos más importantes, en

este Plan de Desarrollo se

definieron un conjunto de

estrategias para su fortalecimiento

y consolidación, procurando así el

propósito de hacer de Colombia un

país minero. Con esta Ley, los

asuntos mineros se compaginaron

con la agenda económica del país.

Nota. Elaboración propia del autor.

3.2. Sistema General de Regalías: “distribuyendo la mermelada

por toda la tostada”20

Acto Legislativo 05 de 2011

Mediante modificación al artículo 360 de la Constitución Nacional, este Acto Legislativo

determinó que el conjunto de compensaciones económicas que percibe el Estado fruto de

la explotación de los recursos naturales no renovables, constituía el Sistema General de

Regalías, el cual reemplazó al antiguo esquema que se conformaba por: el 84% de las

transferencias directas que percibían los municipios y departamentos en los que existe

exploración o explotación de recursos naturales no renovables, o están los puertos por los

cuales se transporta el mineral, y al 16% que percibía el Fondo Nacional de Regalías como

mecanismo de redistribución.

20Esta frase fue utilizada reiteradamente por el entonces ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, uno de los

principales promotores de este nuevo modelo para recaudar y distribuir las regalías. La idea de este nuevo Sistema es

distribuir las ganancias obtenidas por regalías en todo el país, mediante proyectos que garanticen la adecuada ejecución

de estos recursos y disminuyan los riesgos de corrupción o malversación de los recursos, que con el anterior sistema, se

quedaban mayoritariamente en los municipios y departamentos mineros, y no estaban obteniendo los impactos en

términos de desarrollo económico, institucional y social deseados. Así pues, “distribuir la mermelada por toda la tostada”

hacía referencia a repartir por todo el territorio nacional las regalías y no dejar que solo unos pocos municipios se

beneficiaran de estos recursos.


48 | P á g i n a

Según el artículo 2 de este Acto Legislativo, el cual modificó al artículo 361 de la

Constitución Política, los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán a

financiar proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental del país; al ahorro del

pasivo pensional de las entidades territoriales, para inversiones físicas en educación,

ciencia, tecnología e innovación, para el ahorro público, la fiscalización de la exploración y

explotación de los yacimientos y el conocimiento y desarrollo de la cartografía geológica del

subsuelo. En este mismo artículo, se consagró que los departamentos, municipios y distritos

en cuyo territorio se adelanten explotaciones, así como los municipios y distritos con puertos

marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o sus derivados, tendrán

derecho a recibir directamente regalías y compensaciones, equivalentes al 20% de las

destinaciones regionales. Los recursos restantes se distribuirán, según lo determinado por

el artículo 2 del Acto Legislativo, entre los Fondos del Sistema General de Regalías, ver

Figura 8.

FIGURA 8. Distribución Sistema General de Regalías. Fuente: Acto Legislativo 05 de 2011. Elaboración

propia del autor.


49 | P á g i n a

La ejecución de los recursos correspondientes a asignaciones directas debe hacerse en

concordancia con lo consagrado en el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo

del departamento y municipio, no obstante, el parágrafo 2, del artículo 2, definió para los

recursos destinados a las asignaciones directas y a los Fondos de Compensación Regional

y de Desarrollo Regional, una distribución especial durante los tres primeros años: el primer

año, un porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas y un 50% para los

dos Fondos; durante el segundo año, se destinó un porcentaje equivalente al 35% para las

asignaciones directas y un 65% a los Fondos; y durante el tercer año, la distribución fue de

un 25% y 75%, respectivamente.

Ley 1530 de 2012

Por medio de esta Ley se regula la organización y el funcionamiento del nuevo Sistema

General de Regalías; reglamentando sus objetivos, fines, administración, ejecución y

control. Uno de los grandes cambios que implementó este Sistema se basó en la

distribución de este tributo mediante Fondos con destinación específica, el propósito de

esta nueva estructura es garantizar el mayor impacto y equidad en la distribución de los

beneficios que trae para el país la actividad minera. Los Fondos que incorpora este Sistema

son los siguientes:

● Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación: tiene como objetivo incrementar a

partir de la financiación de programas y proyectos la capacidad científica,

tecnológica, de innovación y de competitividad de las regiones. Lo reglamenta el

artículo 29 de la Ley 1530.

● Fondo de Desarrollo Regional: es el responsable de mejorar la competitividad

económica y promover el desarrollo de las entidades territoriales. Los recursos del

Fondo se distribuirán entre los departamentos según su nivel de pobreza relativa,

40%, y a partir de la participación del departamento en la población total del país,

60%. Lo reglamenta el artículo 33 de la Ley 1530.

● Fondo de Compensación Regional: es el encargado de financiar los proyectos de

impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del

país. Lo reglamenta el artículo 34 de la Ley 1530.

● Asignaciones directas: los departamentos, municipios y distritos donde se realicen

explotaciones o por donde se transporten los minerales o productos derivados de

los mismos, recibirán asignaciones directas, sin perjuicio de su derecho a participar


50 | P á g i n a

de los recursos de los fondos del sistema. De igual manera, Las Corporaciones

Autónomas Regionales recibirán las compensaciones establecidas en la Ley 141 de

1994. Se reglamenta por el artículo 37 de la Ley 1530.

● Fondo de Ahorro y Estabilización: el Banco de la República administrará los

recursos de este Fondo y su distribución será similar a los recursos destinados en

el año correspondiente al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación

Regional, al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e

Innovación y a las asignaciones a que se refiere el inciso segundo del artículo 361

de la Constitución Política. Se reglamenta por el artículo 46 de la Ley 1530.

● Ahorro Pensional Territorial: el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades

Territoriales –FONPET- manejará y distribuirá anualmente entre las entidades

territoriales los recursos de este Fondo conforme con los criterios y condiciones

definidos para el efecto por la legislación aplicable al FONPET. Se reglamenta por

el artículo 56 de la Ley 1530.

Para lograr una acción efectiva del Sistema General de Regalías, se definieron un conjunto

de entidades encargadas de garantizar su adecuado funcionamiento, estas son: La

Comisión Rectora, el Ministerio de Hacienda, los Organismos Colegiados de Administración

y Decisión, el Ministerio de Minas y Energía, el Departamento Nacional de Planeación y

Colciencias, ver Tabla 8.

Tabla 8 Organismos del Sistema General de Regalías y sus funciones

ORGANISMO DEL SISTEMA

GENERAL DE REGALÍAS

COMPETENCIAS

Comisión Rectora Artículo 4. Es la encargada de definir la política general del Sistema, evaluar su

ejecución y dictar las regulaciones de su funcionamiento.

Órganos Colegiados de

Administración y Decisión -

OCAD-

Artículo 6. Son los responsables de seleccionar, evaluar, viabilizar, aprobar y

priorizar los proyectos que se financiarán con recursos del Sistema General de

Regalías.

MINISTERIO DE MINAS Y

ENERGÍA Artículo 7. Le corresponde suministrar las proyecciones de ingresos del Sistema

General de Regalías, fiscalizar la exploración y explotación de los recursos

naturales no renovables, adelantar las actividades de conocimiento y cartografía

geológica del subsuelo colombiano.


51 | P á g i n a

MINISTERIO DE HACIENDA Y

CRÉDITO PÚBLICO Artículo 8. Debe consolidar, asignar, administrar y girar los recursos entre los

beneficiarios, destinatarios y administradores del Sistema General de Regalías,

así como, elaborar los estados financieros del Sistema.

Departamento Nacional de

Planeación -DNP- Artículo 9. Es el encargado de: ejercer la Secretaría Técnica de la Comisión

Rectora. Verificar los proyectos susceptibles de ser financiados con los recursos

de los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional, administra

el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación -SMSCE-, calcula

e informar al Ministerio de Hacienda la distribución de los recursos del Sistema

General de Regalías y administrar el Banco de Proyectos del Sistema General

de Regalías.

COLCIENCIAS Artículo 10. Verifica que los proyectos de inversión a financiarse cumplan con

los requisitos establecidos por la Comisión Rectora. Ejercer la Secretaría

Técnica del OCAD.

Nota. Fuente: Ley 1530 de 2012. Elaboración propia del autor.

Los recursos del Sistema General de Regalías no se podrán destinar a gastos ordinarios o

permanentes de las entidades territoriales. Todos los proyectos que pretendan ser

considerados para su financiación, deben estar en concordancia con el Plan Nacional de

Desarrollo y los Planes de Desarrollo Municipal, además de tener: pertinencia, viabilidad,

sostenibilidad, tener un impacto y estar articulados con planes y políticas nacionales para

las comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras, indígenas y Rom.

Los proyectos de inversión para acceder a los recursos de los Fondos podrán ser

formulados por cualquier persona natural o jurídica, pública o privada o comunidad étnica

minoritaria, con base en las metodologías y lineamientos que defina el DNP. No obstante,

estos proyectos deben ser presentados por la entidad territorial al respectivo OCAD, deberá

estar debidamente viabilizado e inscrito en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión

y estará regulado por el artículo 73 de la Ley 1530.

El Presupuesto del Sistema General de Regalías lo integran el presupuesto bianual de

ingresos, el presupuesto bianual de gastos y unas disposiciones generales. El Presupuesto

Bianual de Gastos según lo dispuesto por el artículo 76 de la Ley 1530 de 2012, lo

conforman:

El presupuesto de los órganos encargados de la fiscalización de la exploración y

explotación de los yacimientos, el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo,

del funcionamiento del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación -


52 | P á g i n a

SMSCE- y el funcionamiento del Sistema General de Regalías, el presupuesto para

los Fondos y beneficiarios y el presupuesto de las entidades territoriales receptoras

directas de regalías.

Los recursos del Sistema General de Regalías son inembargables y cuando las autoridades

competentes evidencien incumplimientos o riesgo, podrán suspender los giros a la entidad

beneficiaria con el propósito de proteger dichos recursos. El artículo 115 de la Ley 1530 de

2012 determinó que la Contraloría General de la República será la encargada de la

vigilancia y el control fiscal sobre los recursos del Sistema.

Adicionalmente, el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de Regalías –

SMSCE-, creado por el artículo 99 de dicha Ley, conformado por el conjunto de actores,

normas, procedimientos y actividades encargadas de velar por el uso eficiente y eficaz de

los recursos del Sistema General de Regalías, procurará la vigilancia y el control del

Sistema, sin suplantar la competencia de inspección, vigilancia y control fiscal o disciplinario

y de investigación, acusación y juzgamiento de carácter penal que tienen las autoridades

competentes.

Los recursos acumulados en los Fondos de Fomento al Carbón existentes a la entrada en

vigencia de la Ley 1530 de 2012, por disposición del artículo 151, se destinaron al desarrollo

de proyectos que permitían mejorar la productividad y seguridad de la pequeña y mediana

minería.

Evolución normativa e institucional de las regalías

Un análisis interpretativo del desarrollo normativo de las regalías desde la Constitución de

1991, y la ruptura introducida en 2011, contribuye a evaluar la conveniencia o no, del Acto

Legislativo 05 de 2011. La Constitución de 1886 sólo reconocía al Estado como propietario

del territorio y sus recursos, el artículo 4 indicaba que: “El territorio, con sus bienes públicos,

pertenece únicamente a la nación […]”. La Ley 129 de 1919, introdujo las primeras reglas

para la distribución de regalías: uno de los elementos importantes para la distribución era

la cercanía con el mar. La Ley 37 de 1931 modificó la norma anterior considerando que los

territorios que estaban más cerca al mar debían participar prioritariamente de las regalías

producidas por la explotación de minerales.

Pero fue con la Constitución de 1991 que el sistema de regalías adoptó una organización e

institucionalidad. La Constitución revalida la propiedad del Estado sobre el subsuelo y sus


53 | P á g i n a

recursos y establece que las regalías son la principal compensación que recibirá el Estado

por la actividad minera. La Ley 141 de 1994 estableció las reglas para la administración de

las regalías; creó el Fondo y la Comisión Nacional de Regalías, reguló el derecho estatal a

percibir regalías, así como, normas para su liquidación y distribución. El Fondo operaba

como un manejo de cuenta especial, sin personería jurídica y destinaba sus recursos a

proyectos de inversión regional que debían distribuirse equitativamente entre las entidades

que conformaban los consejos territoriales de planeación (CORPES) o quien hiciera sus

veces, según la densidad poblacional, las necesidades básicas insatisfechas y otros

indicadores de pobreza como la mortalidad infantil y las coberturas básicas en educación y

salud.

La Ley 619 de 2000 pretendía modificar varios de los apartes de la Ley 141 de 1994, pero

la Sentencia C-737-01 del 11 de julio del 2011, de la Corte Constitucional, declaró la norma

inexequible. La Corte confirió una vigencia diferida al contenido de dicha Ley hasta el 20 de

junio del 2002, y trasladó al Congreso de la República la responsabilidad de expedir una

norma que reemplazara la declarada inexequible. La Ley 756 del 23 de julio del 2002,

introdujo modificaciones a la norma anterior e incorporo reglas que definían el porcentaje

de regalía que debía pagar el explotador de los recursos naturales no renovables por llevar

a cabo dicha explotación. En este sentido, el artículo 16 de la Ley 141 de 1994, modificado

por el artículo 16 de la Ley 756 del 2002, fijó los porcentajes por concepto de regalías según

el tipo de recurso. El monto de la regalía se calculaba sobre el valor de la producción en la

mina. (Bohórquez, 2013)

Entre los recursos recibidos por las regiones y el desarrollo demostrado en términos de

calidad de vida, cobertura en salud, educación, saneamiento básico ambiental y baja de la

mortalidad infantil, generaron inquietud en las autoridades administradoras de los recursos,

del DNP y la clase política, los cuales iniciaron un movimiento para establecer nuevas reglas

de distribución más equitativas y que consideraran todos los departamentos y municipios,

independientemente de si eran o no productores de recursos naturales no renovables.

El índice de pobreza multidimensional para Colombia, publicado por el DNP para el periodo

1997-2010, mostró que la pobreza disminuyó, pero sin una relación directa con el monto de

recursos públicos disponibles para la satisfacción de necesidades y el desarrollo de

infraestructura social necesaria para mejores condiciones de vida. En el caso de la región


54 | P á g i n a

Caribe, sus departamentos se beneficiaron con recursos de regalías de manera

extraordinaria; especialmente en los departamentos de La Guajira y Cesar, pero estas

regiones arrojaron una baja disminución de los índices de pobreza, superada solo por el

departamento de San Andrés. Ello se refleja en la inconsistencia entre el impacto de los

recursos invertidos y la reducción de la pobreza. (Bohórquez, 2013)

El cambio hacia el Sistema General de Regalías continuó con el proyecto de Acto

Legislativo el 31 de agosto del 2010, buscando una mayor equidad regional, social e

intergeneracional, promoviendo la generación de ahorro para el futuro, la competitividad

regional y el aseguramiento del buen gobierno. El Congreso de la República aprobó

arrolladoramente el Acto Legislativo 05 del 2011, el cual creó el Sistema General de

Regalías que modificó los artículos 360 y 361 de la Constitución. En el nuevo texto del

artículo 360 se delegó en la ley la facultad para determinar los detalles de operatividad del

Sistema General de Regalías. Y, el artículo 2 de dicho Acto desapareció los conceptos de

regalías directas e indirectas.

Los proyectos prioritarios financiados en el nuevo Sistema con recursos de los fondos de

desarrollo regional y compensación regional, son ahora definidos por órganos colegiados

en los cuales participan representantes de los ministerios, la Gobernación y la Alcaldía,

según el nivel del proyecto por financiar. El Decreto 1075 de mayo 22 del 2012, determina

los aspectos puntuales de conformación, periodos y miembros de tales organismos.

La Ley 1530 del 2012, norma central del sistema de regalías en Colombia, retoma el

concepto de proyecto de inversión con una importancia capital: el proyecto, entendido como

el conjunto de actividades tendientes a la solución de problemáticas identificadas

previamente y que se enfocan en la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas en

cualquiera de los sectores de acción estatal. El Decreto 1077 de mayo 22 del 2012,

estableció la normatividad encaminada a organizar los bancos de programas y proyectos

de inversión con los recursos de las regalías.

La producción de normas constitucionales, legales y reglamentarias en torno al sistema de

regalías es amplia; se ha expedido un gran número de normas para la administración de

los recursos: Acto Legislativo 5 del 2011, norma que fue desarrollada transitoriamente por

los decretos 4923 del 2011 y 0431 del 2012, y sus contenidos recogidos en la Ley 1530 del

2012, la cual fue a su vez reglamentada por los decretos 1073, 1075, 1076 y 1077 del 2012,


55 | P á g i n a

mediante los cuales se establecieron aspectos atinentes al manejo operativo de los

recursos del Sistema General de Regalías.

Consideraciones sobre el impacto de la legislación en la minería

Estas transformaciones legislativas cambiaron la manera como se distribuían los recursos

generados por la minería, buscaron garantizar su adecuada ejecución a través de los

Fondos de destinación específica creados por el Sistema, fortalecer a las entidades

responsables de la regulación, fiscalización, planeación y administración del sector.

No obstante, el gran número de leyes y los períodos tan cortos entre la expedición de cada

una, han generado una inestabilidad jurídica, han restado capacidad de acción y fuerza a

la norma y han generado desconfianza en los inversionistas nacionales y extranjeros. Esta

volatilidad jurídica ha significado para la minería nacional un gran reto y ha disminuido su

nivel de competitividad internacional, pues un minero de mediana o gran escala debe

enfrentar además del constante cambio en las reglas de juego; los altos niveles de ilegalidad

e informalidad; la incursión de grupos armados ilegales en la industria, y el constante

cambio en el nivel de compromiso y apoyo al sector por parte del Gobierno, sujeto a los

intereses y prioridades del gobernante de turno.

Los aspectos tributarios son uno de los que más reflejan los problemas de planeación y

cohesión que tiene el sector minero, resultado de su inestabilidad jurídica. En el año 2001,

a través de la Ley 685 –Código de Minas-, se modificó el Decreto 624 de 1989 -Estatuto

Tributario-, declarando la exclusión de renta presuntiva a los bienes vinculados a empresas

cuyo objeto social exclusivo sea la minería distinta a la explotación de hidrocarburos, no

obstante, tan solo dos años después, la Ley 863 de 2003 eliminó este estímulo y volvió a

grabar el sector en un 100% con el impuesto a la renta. Otro ejemplo, es el artículo 229 de

este Código, el cual definió que la explotación de recursos naturales no renovables no era

compatible con el establecimiento de impuestos nacionales, departamentales y

municipales, este artículo fue declarado inexequible por la Corte mediante Sentencia C-

1071/0321. Por este motivo, muchas de las empresas nacionales y extranjeras que se vieron

21Es importante aclarar que el propósito de esta reflexión no es defender los artículos derogados, solamente se pretende

ilustrar los problemas de cohesión, articulación y planeación dentro del Estado en materia jurídica.


56 | P á g i n a

inicialmente estimuladas a invertir en el sector, o lo hicieron, motivadas por estos estímulos,

quedaron en un limbo y no accedieron al beneficio.

El Acto Legislativo 05 del 2011 se orientó a procurar una mayor equidad en la distribución

de la riqueza proveniente de la explotación de los recursos naturales no renovables con el

propósito de convertirlos en motor generador de desarrollo para todas las regiones. Para

esto, el cambio de Fondo a Sistema de Regalías, corresponde al esfuerzo de creación de

nuevos instrumentos y nuevas formas de enfrentar el problema. Estos cambios de primer y

segundo orden resultan del aprendizaje social y forman parte de un proceso político que

busca ajustar una política sin poner en cuestión el marco general de interpretación de sus

problemas. Estos cambios representaron procesos aislados de las presiones que

habitualmente afectan al sistema político, donde el ajuste de los instrumentos de políticas

enfrenta problemas relacionados con políticas anteriores. La transformación del régimen de

regalías descrito en el presente análisis, detecta al Estado buscando una participación más

equitativa de las regiones en la riqueza generada por la explotación de los recursos

naturales no renovables. Cinco años después del cambio de 2011, algunas fallas sobre la

equidad y la destinación que generan los recursos de las regalías siguen presentándose, y

exigen un ajuste prioritario.

En otras palabras, la transformación de Fondo de Regalías a Sistema General y con ello el

cambio en la destinación, distribución y uso de estos recursos, modificó además del modelo

de la minería nacional, la planeación y la capacidad de ejecución de los planes de desarrollo

regionales y locales. Este nuevo Sistema distribuye las compensaciones económicas

generadas por la industria minera en todo el territorio nacional y sujeta la asignación de

estos recursos a unos temas puntuales, administrados por unos Fondos especializados,

reglados y regulados; los recursos son ejecutados bajo la figura de proyecto y son

debidamente controlados, monitoreados y evaluados por el Sistema General de Regalías,

buscando garantizar de esta forma no sólo la distribución de los recursos en todo el territorio

nacional, sino también su adecuada ejecución e impacto.

Aunque el objetivo de reducir las asignaciones directas a los departamentos y municipios

mineros y limitar el acceso a estos recursos mediante la presentación de proyectos a

Fondos de destinación específica, es solucionar las deficiencias en la manera como se

ejecutaban estos dineros, combatir la corrupción, beneficiar a todos los municipios del país


57 | P á g i n a

con la bonanza minera y lograr mayor impacto en las inversiones realizadas. Con esta

nueva distribución, los municipios mineros se vieron desestimulados a promover la minería

en sus territorios, ya no reciben tantas compensaciones económicas como con el modelo

anterior, sus presupuestos se disminuyeron, y con los recursos actuales, es más difícil que

logren mitigar los impactos negativos en términos sociales y ambientales que les genera la

minería. Adicionalmente, muchas veces los municipios no cuentan con el personal idóneo

en sus administraciones para formular proyectos que les permitan acceder a los recursos

de los Fondos del Sistema General.

Para el caso de Amagá, con este nuevo esquema, de cada tonelada de carbón que se

vende, en promedio a 80 mil pesos22, 97 pesos le llegan al municipio por asignación directa

y 57,6 se invierte en políticas sociales, (ver Figura 9). Así pues, ciudades capitales que

tienen administraciones más tecnificadas y que no poseen minería en sus territorios, están

accediendo a los recursos de los Fondos, mientras los municipios mineros se están

quedando sin estos recursos y con la destrucción de sus ecosistemas y los problemas

sociales.

22La cotización del carbón no es fija, está sujeta a las resoluciones que cada mes expide la UPME y a las dinámicas de oferta

y demanda en el territorio, no obstante, esa cifra se aproxima al valor promedio que ha tenido una tonelada de carbón en

el mercado de Amagá durante el último año.


58 | P á g i n a

FIGURA 9. Distribución de las regalías en Amagá con el modelo del Sistema General. Fuente: EOT (1999).

Elaboración propia del autor.

Cuando se rastrean las regalías que venían obteniendo Amagá, se puede observar cómo

en el año 2012, cuando entro a operar el Sistema General de Regalías, estas bajaron de

manera ostensible. Ver Tabla 9

Tabla 9 Regalías del carbón recibidas por Amagá

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 523.018.193 211.748.490 705.185.754 126.529.688 375.153.060 34.990.248 48.471.942

Nota. Fuente: Cifras tomadas de SIMCO. Adaptación del autor

Adicionalmente, bajo el modelo de distribución del Fondo de Regalías, los municipios y

departamentos mineros debían destinar una partida mínima de su presupuesto al desarrollo

de políticas para mitigar los impactos ambientales negativos de la minería. Con el actual

sistema, no se fijan recursos mínimos para estos fines.

Por otro lado, Maldonado (2011, Citado en Rudas, G. & Espitia, J. 2013) cuestiona el uso e

impacto que se ha obtenido con las regalías:


59 | P á g i n a

Los municipios y departamentos son los responsables de garantizar el acceso a

servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, así como, de la

reducción de la pobreza expresada en necesidades básicas insatisfechas, y para tal

fin, cuentan con recursos propios, las transferencias del sistema general de

participaciones y, ocasionalmente, financiación adicional del gobierno nacional. A

todos esos recursos, se suman las regalías. (p. 35).

Pero las cifras en algunos de estos territorios muestran que estas inversiones no están

alcanzando los resultados previstos, los resultados son precarios, y como Maldonado

(2011. Citado en Rudas, G. & Espitia, J. 2013) subraya, “una de las causas es la deficiente

gestión de las administraciones locales, fenómeno asociado a la apropiación de los

aparatos públicos por actores particulares, actos públicos de corrupción y el clientelismo”.

(p. 35).

Ante este panorama, en el cual, se han descuidado las partidas presupuestales para la

compensación, mitigación y protección del medio ambiente y, no se han obtenido los

resultados esperados en las políticas sociales, queda clara la necesidad de próximas

investigaciones que contribuyan a definir la pertinencia del modelo económico que

establece el Sistema General de Regalías, los estímulos que establece para el Estado y la

efectividad de invertir las regalías en la forma como se ha venido haciendo.


60 | P á g i n a

CAPÍTULO 4


61 | P á g i n a

4.1. Estudio de caso Amagá 2010-2014

Amagá es un municipio ubicado en el suroeste antioqueño a 36 kilómetros de Medellín. Se

divide en tres corregimientos o centros poblados: Camilo C, La Clarita y Minas y 18 veredas:

El Cedro, El Morro, Guaimaral, La Delgadita, La Ferrería, La Gaulí, Malabrigo, Maní de las

Mangas, Maní del Cardal, Nechí, Nicanor Restrepo, Paso nivel Las Peñas, Piedecuesta,

Pueblito de los Bolívares, Pueblito de los Sánchez, Pueblito de San José, Travesías y

Yarumal. Según cifras del Anuario Estadístico de Antioquia año 2015, Amagá tiene 29.555

habitantes; de los cuales, el 70% son menores de 39 años; 16.757 están asentados en los

cascos urbanos y 12.798 en la zona rural, brecha que aumenta de manera progresiva a

causa de las crecientes migraciones del campo hacia la zona urbana. La actividad minera

se desarrolla en el barrio los Álvarez, en los corregimientos: la Clarita y Minas y, en las

veredas, la Ferrería, Gualí, Piedecuesta, Paso nivel, la Delgadita y Nechi. (Ver Figura 10).

FIGURA 10. Mapa político de Amagá. Fuente: Gobernación de Antioquia. Tomada de http://bit.ly/2jk7K2z

La minería ha sido el principal renglón económico del municipio, seguido por la agricultura

con el cultivo de aguacate, café, tomate chonto, caña, yuca, plátano, lechuga y cítricos, en

http://bit.ly/2jk7K2z


62 | P á g i n a

ese orden de importancia. El café está en 20 de las 21 veredas y se ubica en su mayoría a

los costados de las zonas carboníferas, en la zona limítrofe entre Pueblito de los Bolívares,

Pueblito de San José y Pueblito de los Sánchez y por parches, en El Cedro y Travesías.

A pesar de lo anterior, en los últimos años la vocación agrícola del municipio se ha

transformado y deteriorado. Según cifras del Anuario Estadístico de Antioquia, año 2015,

áreas donde los cultivos de café eran tradicionales, hoy se dedican a la explotación

ganadera o al recreo. Cultivos como el plátano y banano se desarrollan como actividades

complementarias sin perspectiva de ingresos y, el frijol, el maíz y la yuca, tienen escasos

desarrollos tecnológicos, bajo rendimiento, poca calidad y su producción es principalmente

de autoconsumo.

Reportes del Anuario Estadístico de Antioquia (2015) muestran como en el municipio el

analfabetismo es del 12.1%, cifra superior al promedio de la Cuenca del Sinifaná que

registra un 9,17%, del Suroeste con 9,95% y del Departamento con el 5,70%. Y aunque la

tasa de deserción es baja 2,08%, la tasa bruta de escolaridad es del 68% en media técnica

y 82% en primaria. Un alto porcentaje de los niños y jóvenes del municipio ni siquiera inician

su proceso de formación, eso sin contar, con las bajas calificaciones de las Instituciones

Educativas en las pruebas Saber.

Según el Censo del DANE (2005), el 27% de la población está en la línea de pobreza y el

6,11% en la de miseria, siendo las zonas rurales donde la problemática más se agudiza.

Sólo el 78,27% de las personas tienen Seguridad Social, 36,66% como subsidiados y

41,61% como contribuyentes. La cobertura en servicios públicos en la zona urbana llega al

100%, mientras que en el área rural, la cobertura en acueducto es del 92% y no hay

suministro de agua potable.

Según el Esquema de Ordenamiento Territorial -EOT- del municipio23, el Ferrocarril de

Antioquia fue el gran propulsor de la minería de carbón en Amagá e impulso la economía

del municipio. El gobierno de la época pretendía comunicar la región del Sinifaná debido a

23El artículo 9 de la Ley 388 de 1997 establece que todo municipio o distrito deberá adoptar un plan de ordenamiento

territorial como un instrumento para desarrollar, ordenar y planear el territorio. Estos planes se clasifican según el tamaño

de la población municipal: Cuando la población es superior a los 100.000 habitantes, el instrumento rector de la planeación

será el POT. Cuando la población este entre las 30.000 y 100.000 personas, será el PBOT. Finalmente, si la población es

inferior a los 30.000 habitantes, el instrumento de planeación será el EOT.


63 | P á g i n a

su riqueza en carbón, hierro, oro, plata y café y, a su vez, facilitar el transporte de los

colonizadores antioqueños a las vecindades del Río Cauca.

El EOT (1999) del municipio tiene grandes zonas del área rural destinadas a la protección,

no obstante, por ser la minería de tipo subterránea y la agricultura en su mayoría de

subsistencia, este EOT permite una actividad restringida de ambos sectores en estas

zonas, generándose afectaciones, principalmente, en las áreas de retiros de las cuencas

hidrográficas.

Caracterización de la minería en la Cuenca del Sinifaná

La región del Sinifaná está localizada entre la cordillera Central y Occidental, presenta una

topografía accidentada, dividida por el Río Cauca que la atraviesa de Sur a Norte. La

geología de la región se caracteriza por la influencia de las fallas de Romeral y Sabanalarga.

El EOT (1999) clasifica la Cuenca del Sinifaná como una zona propensa a hundimientos y

deslizamientos debido a la poca tecnificación de la explotación subterránea del carbón.

La mayor parte la zona está sobre un piso térmico medio, con una temperatura entre los

17ºC y 22ºC y una altura desde los 1600 hasta los 2000mts. En la zona cálida hay 5 Km2

de abundante vegetación, cultivos de plátano, caña y un clima semitropical. Los restantes

4 Km2 se encuentran en clima frío, con altura de 2.000mts y una temperatura que varía

entre los 14ºC y los 20ºC. (EOT, 1999, p. 23).

La cuenca del Sinifaná está conformada por cinco municipios del suroeste (Angelópolis,

Amagá, Titiribí, Fredonia y Venecia), que están conectados entre sí por la geografía y su

marcada vocación caficultora y carbonífera. Según cifras de la Agencia Nacional Minera -

ANM-, esta cuenca representa el 8% de la minería de carbón en Colombia. La extracción

de minerales en la Cuenca tiene registros desde la colonia: el oro fue el primer material

extraído, posteriormente, el carbón y, más recientemente, los materiales de construcción.

La producción de carbón durante la década 1990-2000 superó el millón de toneladas/año

varias veces, pero en el último lustro, no ha sobrepasado las 350 mil toneladas/año24. Esta

reducción en la producción se debe a: la caída en la demanda por parte de la industria textil,

24Datos obtenidos en los registros de producción minera de la Agencia Nacional Minera -ANM-, tomado de

http://bit.ly/2ixXi74



64 | P á g i n a

cementera, alfarera y tintorerías del Valle de Aburra25. La disminución de la inversión, la

productividad, la aparición de combustibles más amigables con el medioambiente y las

precarias e informales condiciones laborales de la minera. Esta recesión ha comprimido la

economía minera regional y ha llevado a la actividad casi a escalas de subsistencia. Ver

Figura 11.

FIGURA 11. Producción minera Cuenca del Sinifaná 1990- 2014 (Miles de Toneladas) Fuente: Agencia

Nacional Minera -ANM-. Elaboración propia del autor.

Según cifras de la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia, el 77% de la

producción de la Cuenca está concentrada en un grupo de explotaciones que cuenta con

una adecuada estructura empresarial y aceptables índices de productividad (1,6

ton/hombre-turno), la mano de obra empleada es de aproximadamente 1.002 trabajadores

que tienen todas las garantías de ley y seguridad. Sin embargo, el restante 33% de la

producción está en manos de mineros ilegales, estas explotaciones se caracterizan por

condiciones totalmente opuestas, una baja productividad (0.56 ton/hombre-turno),

inseguridad laboral y altos riesgos.

Antioquia registra la problemática más grave de minería informal e ilegal de todo el país.

Según el Departamento Administrativo de Planeación, en el Sinifaná hay reservas probadas

por 100 millones de toneladas de carbón y aunque la mayoría de la producción la generan

los mineros legales, el 90% de las unidades mineras no poseen un título.

25Principales mercados del carbón de Amagá.


65 | P á g i n a

En un estudio realizado en convenio entre la Universidad EAFIT y la Gobernación de

Antioquia (2014), se censaron las unidades mineras de la región y se encontró que el

sistema de cámaras y pilares es el más usado en estas explotaciones. Este sistema

consiste en que después de llegar a un manto de carbón, bien sea por un socavón a nivel

o inclinado, se establece una cuadrícula de machones con una longitud entre los quince y

veinte metros de lado, aproximadamente. La explotación de los machones se realiza en

retirada desde los linderos de la mina hacia el eje principal que coincide con el eje de acceso

(p. 43). (Ver Tabla 10).

Tabla 10 Método de operación minera en la Cuenca del Sinifaná

OPERACIÓN MINERA

DESCRIPCIÓN

VENTILACIÓN. Forzada: Se realiza por medio de un extractor eléctrico que evacua gases, humos y polvos, a la vez que suministra aire y refresca el ambiente. Natural: La producen las corrientes de los vientos y muchas veces es incapaz de suplir las necesidades anteriores. Auxiliar: Con ventiladores, es decir, aquellos donde no actúan los dos sistemas anteriores.

SOSTENIMIENTO. El sostenimiento de las vías de acceso subterráneas y galerías de preparación se realiza con madera. En las clavadas principales, cruzadas y niveles de explotación se asegura mediante puertas alemanas cuya densidad depende de las condiciones de inestabilidad del techo.

ILUMINACIÓN. En las minas de la zona se utiliza las linternas mineras personales.

DESAGÜE. El desagüe de las minas puede ser natural sí los mantos inferiores poseen comunicación con quebradas de la zona o con otras minas que poseen dicha comunicación, o mediante bombas eléctricas. Pero siempre desembocan en los afluentes cercanos a la boca mina.

TRANSPORTE El transporte es discontinuo, es decir, se realiza arrastre en canecas y cargue a hombro y espalda hasta superficie o hasta el nivel inferior, donde es cargado manualmente a un coche y arrastrado a superficie por medio de malacates.

CARGUE. El cargue se realiza con palas manuales pequeñas para ser empacado en costales. Donde existen coches de transporte, se cargan mediante paleo.

Nota. Fuente: Caracterización Minera Cuenca del Sinifaná (2014). Elaboración propia del autor.

Las minas de la Cuenca poseen escasos recursos por lo que el carbón se desprende

mediante herramientas manuales como picos y barras metálicas, no se realiza beneficio del

mineral ni clasificación, no tienen más de dos mantos en explotación y algunas utilizan

ocasionalmente pólvora.

En la investigación realizada por la Universidad EAFIT y la Gobernación de Antioquia

(2014), se identificó que el 95% de las personas empleadas en esta actividad son hombres

y el 99% son oriundos de la cuenca (p. 50). Existen 101 minas activas; 49 inactivas, la

producción mensual en promedio equivale a 26.359 toneladas y anual a 316.308 toneladas,

el espesor promedio de los mantos es de 1,01 metros, 23 minas tienen una producción


66 | P á g i n a

menor de 100 ton/mes; 65 minas entre las 100 y 500 ton/mes; 9 minas tienen una mayor a

500 ton/mes. 50 minas no tienen malacate mientras 83 sí cuentan con uno; 17 además del

malacate tienen martillo, 59 tienen bombeo mecánico y 33 bombeo natural; 2 tienen ambos

tipos de bombeo y 16 operan sin bombeo, 13 trabajadores en promedio tiene una mina, 35

minas llevan más de 15 años y 20 menos de 5 años, su tiempo de operación promedio es

13 años. 88 minas están en proceso de legalización, 52 minas tienen un buen retiro de las

fuentes hídricas y 85 minas no cumplen este retiro, pero en general, todas las fuentes

hídricas cercanas a las minas están contaminadas y se usan como depósito de los

sobrantes y aguas extraídas de los mantos. (p. 51).

Este estudio caracterizó las principales problemáticas de seguridad en las minas de la

Cuenca, las cuales clasificó en este orden: primero, los trabajadores de las unidades

mineras no se encuentran afiliados al sistema de seguridad social. Segundo, no existe un

plan de emergencia, de seguridad e higiene. Tercero, ninguna de las minas realiza un

programa permanente de medición de gases, (algunas lo hacen ocasionalmente). Cuarto,

los principales riesgos son por explosión, derrumbe, inundación o intoxicación, problemas

de salud ocupacional e incendio. Ver Figura 12.

Ante este panorama, la minería de este sector requiere una intervención inmediata; la

principal amenaza proviene de los 300.000 metros cúbicos de agua represados en los

túneles de la mina de Industrial Hullera (2014, p.141); esta amenaza es mayor para las

minas que están por debajo de la cota de inundación de este título, en las cuales se debe

proceder con la suspensión de operaciones. Adicionalmente, los riesgos por explosión,

intoxicación, subsidencia26 e incendio afectan a 146 de las 150 minas censadas. Solamente

Los Canos, El Ciruelo, San Fernando y La Zapata operan bajo un esquema seguro para los

mineros.

26Según la RAE, la subsidencia hace referencia al hundimiento progresivo de la superficie del terreno como consecuencia

de trabajos de minería, colapso de cavidades subterráneas, extracción de agua o de petróleo, o desecación.


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FIGURA 12. Ilustración del manto de una mina informal. Fotografía tomada por el autor.

La Asociación de Mineros de la cuenca del Sinifaná –ASOMICSI- tiene el reto de trabajar

en cada una de estas necesidades, impulsar la formalización de la actividad, brindarle al

minero acompañamiento y asesoría. Asimismo, la Secretaria de Minas a través del Centro

Provincial Minero Empresarial para el suroeste antioqueño debe también contribuir a la

solución de estos desafíos.

Caracterización de la minería en Amagá

Por su ubicación geográfica y su cercanía a Medellín, Amagá es la puerta de la cuenca del

Sinifaná. De manera histórica, este municipio se ha destacado como el mayor productor de

carbón en el Sinifaná y en el Departamento, (Ver Tabla 11).

Tabla 11 Producción de carbón en Amagá y Antioquia (millones de toneladas)

Zona/Año 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

ANTIOQUIA 230,13 403,92 655,8 149,37 334,01 155,28 108,66 264,71 122,3

AMAGÁ 172,53 207,81 505,06 108,04 69,45 147,06 94,16 189,9 99,56

Nota. Fuente: ANM. Elaboración propia del autor.

Según el Anuario Estadístico de Antioquia (2015), la explotación carbonífera local se ha

destinado para la industria textil, de papel, cerveza, ladrilleras, cemento, alimentos, de

bebidas, la metalúrgica y la ferrería del Valle de Aburra y del Cauca. En los inicios del siglo


68 | P á g i n a

XX, la aparición de los primeros ferrocarriles a vapor en Colombia impulsó la producción de

carbón, para el caso del Ferrocarril de Antioquia, el mineral de Amagá era su principal fuente

de energía, pero es sólo en 1970, con la crisis mundial del petróleo, cuando el país

desarrollo una política carbonera e impulsa la industria nacional. Posteriormente, debido al

racionamiento eléctrico de 1992–1993, los consumos de carbón para generación de

electricidad alcanzaron cifras récord; durante estos años el mercado del carbón térmico se

volvió estratégico y uno de los soportes en la generación eléctrica del país, estatus que aún

conserva.

Según cifras de la Secretaría de Minas departamental27, Amagá tiene reservas probadas

de carbón por más de 100 años; éstas han sido explotadas por cerca de 100 minas; siete

cuentan con título y el resto operan de manera ilegal, aunque 46 están inactivas. Cada año

esta población produce, en promedio, el 80% del total del carbón del Departamento. El

carbón local es térmico. Cuando tiene una dimensión mayor a las 5 pulgadas se conoce

como de cocina, cuando tiene entre 3 y 5 pulgadas es granulado grueso, si es de tres

cuartos es granulado fino y si tiene un tamaño de un octavo se le conoce como maní; el

restante se clasifica como ripio.

En Amagá la minería en su mayoría es de socavón, de pequeña escala, no posee altos

niveles de tecnificación; el riesgo, la exposición a gases tóxicos, los inadecuados sistemas

de ventilación, la subsidencia, los grandes volúmenes de agua subterránea28, el trabajo

infantil, el grosor de los mantos de las minas –en promedio de un metro- y la alta

accidentalidad, hacen que la actividad se desempeñe en condiciones infrahumanas (EAFIT,

2014).

En una entrevista realizada a Víctor Aguirre del Valle29, Ingeniero de Minas y funcionario de

la Secretaría de Minas, responsable del seguimiento, evaluación y control a la minería en

Antioquia, afirma que:

“Hay un grupo enorme de mineros, estoy hablando casi de 1.400 mineros, que son

los que laboran en esas minas sin título y trabajan condiciones de inseguridad, sin

27Cifras obtenidas en una entrevista realizada al funcionario Víctor Aguirre del Valle, de la Secretaría de Minas, la cual se

encuentra como anexo en este trabajo. 28Al no existir estudios hidrológicos o topográficos de la zona, no se sabe con precisión dónde ubicada esta agua

subterránea. 29Entrevista realizada en el mes de marzo de 2016


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las prestaciones de ley, en condiciones paupérrimas, las condiciones en que laboran

esos mineros son infrahumanas. Viven a diario con el riesgo, en la Cuenca del

Sinifaná se han presentado 2 grandes tragedias, las más grandes tragedias del país,

pero cada año el número de muertes crece, cada año son cuotas de 10, 8, 15

mineros muertos”. (Medellín, marzo, 2016).

Según la Universidad EAFIT y la Gobernación de Antioquia (2014), en el municipio las

minas emplean directamente a 1508 personas (indirectamente pueden llegar a ser 3000);

las minas que tienen título ocupan a 896 mineros y las que no a 611; incluyendo niños y

mujeres. De este universo, 1201 mineros, el 79%, tienen algún tipo de afiliación a seguridad

social, mientras 307 no tienen ninguna. Cerca del 95% de las minas son ilegales, solo

Esparta Minerals (Antigua mina Nechi) y Carbones San Fernando, tienen una estructura

administrativa y productiva estable.

Pero a pesar de la alta informalidad, la vulnerabilidad para el minero, los impactos

ambientales, los bajos niveles de producción y la reducción del mercado, Amagá sigue

dependiendo laboralmente de las minas. Víctor Aguirre sostiene que a partir de los

encadenamientos productivos, una tercera parte de la población local depende de esta

actividad:

“Cuando decimos cuanta gente vive de la actividad minera en la Cuenca del

Sinifaná, decimos hombre, son 3.000, pero no, hay un encadenamiento productivo

a la actividad minera, un encadenamiento que es el tema de los suministros, está el

tema de las personas que están alrededor, el volquetero, las personas que

suministran, que cosen los costales, los que separan la roca, un montón de gente

adicional, los coteros. Entonces uno habla de un promedio de 5 personas por

empleado directo, entonces ya no estaríamos hablando de 3.000 sino de 9 mil o 10

mil personas. Con esas cifras en una población total de 30.000 personas, usted

paraliza la actividad minera y se para todo”. (Medellín, marzo, 2016).

No obstante que la minería ocupa un renglón prioritario en la economía local, el

estancamiento del sector se ha venido consolidando y son múltiples los factores que

contribuyen a esa realidad: el congelamiento de la producción, la manera poco efectiva y

riesgosa como se extrae el mineral, la reducción de sus mercados, los altos niveles de

informalidad (alrededor del 90% de las minas), las complejas condiciones sociales de estos


70 | P á g i n a

mineros informales y las estrictas reglas de formalización, imposibles de cumplir para estos,

han promovido el estancamiento de la industria.

A partir de esta realidad, en las últimas administraciones ha venido cobrando fuerza la idea

de hacer tránsito de la minería a otras actividades económicas. Para el actual alcalde,

Wilser Darío Molina30, es claro el efecto negativo de la minería informal:

“La minería informal de nuestro municipio se da en condiciones inhumanas, inclusive

los mineros no tienen prestaciones sociales, no cuentan con ningún mecanismo de

seguridad laboral e industrial (…) pero a los dueños de estas unidades mineras lo

único que les interesa es que ese minero produzca”. (Amagá, febrero, 2016).

Aspectos laborales de la minería en Amagá

Los salarios que se pagan por las labores agrícolas, la ausencia de políticas efectivas para

incentivar el agro y el creciente costo del suelo rural (que se está destinando con mayor

fuerza a un uso recreativo), están generando un desplazamiento de los pequeños

agricultores y un arrinconamiento de la economía campesina en el municipio, llegando a

niveles de subsistencia. Esto lleva a que la minería sea la principal fuente de empleabilidad

en el territorio, sus salarios son comparativamente mejores (1.200.000 mes/minero-informal

y 700.000 mes/minero-formal) y no se trabajan los fines de semana.

El 27% de las personas económicamente activas se dedican directa o indirectamente a la

economía minera, personas que en su mayoría ya no desean desempeñar labores de

campo porque les resulta menos rentable, solo quienes son propietarios de tierra trabajan

el campo usualmente. En este sentido, el Alcalde manifiesta que:

“Hoy un minero informal se puede llegar a ganar semanalmente hasta 500 o 600 mil

pesos semanales, trabaja no más 5 días de los 7, entonces hemos encontrado un

gran problema ahí. (…) la concesionaria vial del pacífico requiere hoy 1.500 obreros

para trabajar en la doble calzada, un minero no quiere irse a trabajar allá porque se

va a ganar 800 mil pesos mensuales, trabajando de 7 de la mañana a 5 de la tarde,

de lunes a viernes y el sábado medio día”. (Amagá, febrero, 2016).

30Entrevista realizada en el mes de febrero de 2016.


71 | P á g i n a

El sector financiero resulta una opción bloqueada para los mineros pequeños e informales,

dados los requisitos para acceder a un crédito. Estos deciden entonces apalancarse,

principalmente, con recursos propios, prestamos por parte de los comercializadores, “paga

diarios” y en pocos casos, acceden a créditos personales de bajos montos. Pero no son

muchas las posibilidades que tienen para capitalizar y tecnificar sus minas, y de esta

manera, aumentar su productividad.

Para el concejal Diego Alonso Granados Álvarez31, otro asunto que no le permite al minero

la consolidación de su negocio es:

“Quien regula el precio del carbón es el mercado y las características de éste [del

mineral], a mayor tamaño, más caro, y obviamente, el ripio es más barato, entonces

hay empresas que [adaptaron] sus calderas, las hicieron para que consumieran

carbón ripio, esas empresas son las que consumen más carbón, entonces como la

demanda de ese carbón es menor, los ingresos de los mineros son más bajos.

Además, cuando hacen la explotación con dinamita, sale mucho ripio, entonces el

pequeño minero intenta vender el costal por parejo, y muy poquitas empresas

compran por parejo, entonces el minero tendría que hacer en su mina una

adaptación [clasificación] del carbón y eso le aumentaría más costos (…)

supongamos que una mina pequeña, sacas 20 toneladas, más o menos el 30% o

40% de eso es ripio, entonces, eso no te da ni siquiera para llevar una volqueta. (…)

otra dificultad es que las empresas no te pagan de una sino que te pagan 30, 60, 90

días y el pequeño minero no puede esperar todo eso.

Entonces ahí entran los comercializadores de carbón, que tienen un músculo

financiero importante, te pueden comprar todo por parejo, tienen unas instalaciones

donde hacen la clasificación, están legalizados y son capaz de aguantar que Coltejer

te pague a 270 días, que Fabricato te pague a 60, 90 días, Entonces el comerciante

aprovecha y pone el precio”. (Amagá, abril, 2016).

31Entrevista realizada en el mes de abril de 2016.


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Juan Carlos Loaiza32, exdirector de fomento minero de la Secretaría de Minas, valida la

afirmación del Concejal Granados y sostiene que existe una competencia desleal por parte

de estos intermediarios “ellos definen el precio de la carga de carbón en boca de mina, son

especuladores del precio del Carbón y afectan principalmente al minero informal y al

pequeño”. (Medellín, julio, 2016).

Crear procesos de asociación entre los mineros puede ser una posibilidad para generar

mayores opciones financieras, disminuir la informalidad, el sometimiento ante el

comercializador e incentivar a la administración municipal para respaldar al sector. Un

ejemplo es la Asociación de Mineros de la Cuenca del Sinifaná –ASOMICSI-, conformada

en el año 2009 con apoyo de la Gobernación de Antioquia. Esta asociación ha venido

trabajando en la organización de las minas; buscando estrategias que le permitan a sus

afiliados tener seguridad social, salarios integrales y estabilidad laboral, asimismo, vienen

impulsando procesos de formación y capacitación para que los dueños de estas minas

asuman prácticas de contabilidad y le den un manejo gerencial más adecuado a estas

minas, creando guías de responsabilidad minera que definan protocolos y reduzcan los

efectos negativos de la misma.

Pero Juan Carlos Amaya33, alcalde de Amagá en el período 2012- 2015, no es optimista

sobre el futuro de la minería en Amagá.

“No es seguro el futuro de la minería de carbón en el municipio, incluso recomiendo

buscar otras alternativas. Sabemos que el carbón es un recurso natural no

renovable, todos los días vamos a estar avanzando en su explotación y hacia la

extinción del recurso. Durante mi Administración comenzamos a trabajar para hacer

tránsito hacia lo que tiene que ver con el agroturismo y a todo lo relacionado con la

construcción de la doble calzada”. (Amagá, diciembre, 2015).

El exalcalde Amaya ha sido enfático en su visión de la minería, en una entrevista para El

Colombiano cuando aún era Alcalde, afirmó lo siguiente:

“Entre el 80 y 90% de la economía del pueblo depende de esta actividad; tenemos

que comenzar a hacer un nuevo diseño, una nueva reinversión de nuestra economía

32Entrevista realizada en Medellín en el mes de julio de 2016. 33Entrevista realizada en noviembre de 2015.


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para no seguir poniendo en riesgo a nuestros ciudadanos” (El Colombiano, 2014,

¶1).

El actual Alcalde de Amagá, Wilser Darío Molina, comparte la visión de su antecesor y

argumenta que:

“Esa minería artesanal, esa minería informal, estamos buscando cerrarla, cierto,

pero también necesitamos un plan de mitigación, un plan de contingencia para que

esos mineros que son alrededor de 1.200, tengan otra actividad económica. Hicimos

una caracterización en la zona y encontramos que los mineros dicen que en el

momento en que les sea cerrada sus minas, ellos quisieran o se identifican con el

agro, por eso también con el señor Gobernador, el Doctor Luis Pérez y con el

Secretario de Agricultura de la Gobernación, el Doctor Jaime Garzón, venimos

adelantando gestiones para que en Amagá se diversifique la economía y pasemos

de ese tema minero a un tema agroindustrial”. (Amagá, diciembre, 2015).

Estas intenciones quedaron incluidas en plan de Desarrollo Municipal 2016-2019: “El

cambio es ahora ¡Te lo mereces!”, en este, la administración definió estrategias para

estimular el fortalecimiento de nuevas economías a partir del turismo y la promoción del

asentamiento de industrias provenientes del Valle de Aburra.

Pero si bien la Administración Municipal dice abrir espacios para la legalización o el cierre

de las minas ilegales y promover un tránsito hacia nuevas vocaciones, las opciones

laborales y los posibles proyectos para subsanar el desempleo, no resultan atractivos ni

rentables para los mineros. La Alcaldía ha ofrecido vacantes en la agricultura, ganadería y

la construcción de la doble calzada; no obstante, los salarios no se comparan con los

obtenidos en las minas, e incluso, la oferta de empleo no alcanza para cubrir la cantidad de

vacantes que se generarían con el cierre de las unidades mineras sin título (cerca del 90%).

De igual forma, la agricultura no tiene una gran red de comercialización que permita la venta

de los productos que se sembrarían. Esta situación pone contra la pared a la administración

municipal, pues a pesar de las grandes tragedias e impactos negativos de la actividad

carbonífera en Amagá, la dependencia económica y cultural hacia esta actividad, hace que

cualquier intento por acabar con la minería ilegal genere una tragedia social y económica

para la comunidad.

Los riesgos humanos de la minería en Amagá


74 | P á g i n a

Amagá es la zona del país donde se han registrado las mayores tragedias mineras. El 14

de julio de 1977, en las minas el Silencio y Villa Diana, de la empresa Industrial Hullera;

murieron 86 trabajadores por una inundación de sus mantos, áreas que aún registran

minería informal y se conservan inundadas, existiendo un riesgo constante para los

mineros, (ver Figura 13). El 16 de junio de 2010 en la mina San Joaquín de la empresa

Carbones San Fernando; una explosión por acumulación de gases mato a 73 mineros.

Entre el 28 de junio de 2006 y el 3 de marzo de 2010, en la empresa Carbones San

Fernando, ocurrieron cinco accidentes, tres de ellos con víctimas mortales. El 30 de octubre

de 2014, en la mina La Cancha, murieron 12 mineros (El Colombiano, 2014, ¶1). Esta

compleja situación social ha llevado al municipio a estar en emergencia en varias

oportunidades, pero ninguna acción implementada por la administración, ha transformado

las condiciones de riesgo y vulnerabilidad en que se desarrolla la actividad.

FIGURA 13. Zona de inundación Amagá. Fuente: Secretaria de Minas Gobernación de Antioquia (2016). Tomado de: http://bit.ly/2eCWEig.

De acuerdo con cifras de la Secretaría de Salud y Bienestar Social del municipio, publicadas

en el plan de Desarrollo Municipal 2016-2019, un 31% de los eventos de mortalidad violenta

en el municipio, relacionan a personas que dedicaban su tiempo a labores en minas y

canteras. Las tragedias mineras han marcado la historia de Amagá, de ahí que, la bandera

del municipio lleve un gran triángulo negro con una estrella roja en el centro; el triángulo

simboliza las minas de carbón, la estrella roja representa la sangre de los mineros.

http://bit.ly/2eCWEig


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Los mineros, la administración y la comunidad, son conscientes de los peligros que genera

la forma en que se hace la minería en Amagá. Carlos Mario Usma, exdirector Ambiental y

de Minería de Amagá, sostuvo en una entrevista a El Colombiano (2014) con el título

“Amagá minera: tradición, dinero y muerte”:

“El minero que ya está metido en esto, no va a cambiar su actividad, por más que

se le brinden otras opciones y oportunidades, sean agrícolas o pecuarias, es muy

difícil que eso pase. El reto está en que las nuevas generaciones, los hijos de los

mineros, puedan cambiar en 15 o 20 años este oficio que tantas vidas ha cobrado

en el municipio”. (01 de noviembre de 2014).

En la investigación realizada por la Universidad EAFIT y la Gobernación de Antioquia

(2014), se diagnosticó y valoró los niveles de riesgos a 126 unidades mineras, esta

clasificación se construyó a partir de la identificación de 7 tipos de riesgos, tres principales:

por explosión, por inundación y por derrumbe y, cuatro secundarios: por descarga eléctrica,

aspectos ergonómicos, por intoxicación a causa de gases e incendio. Las conclusiones del

trabajo, recomiendan suspender operaciones en 95 minas, implementar planes de acción

inmediatos en 23, planes de acción a corto plazo en 4 y planes de acción a mediano plazo

a las restantes (p. 150). Ver Tabla 12.

Tabla 12 Principales riesgos mineros identificados en la Cuenca del Sinifaná

RIESGOS DE LA OPERACIÓN

MINERA

DESCRIPCIÓN

INCENDIO Los incendios pueden presentarse por combustión espontánea del carbón (incendio endógeno) y por prácticas o condiciones inseguras (incendio exógeno).

INUNDACIÓN Se pueden presentar inundaciones por irrupciones súbitas de agua al interior de las minas. Especialmente en las minas por debajo de la cota de inundación de la desaparecida Industrial Hullera.

SUBSIDENCIA Y/O HUNDIMIENTOS

Se pueden generar desplazamientos lentos y progresivos del terreno por causas naturales (inestabilidad geológica, aguas subterráneas, sismos, etc.) o antrópicas (labores subterráneas, deficiente calidad en las construcciones, etc.).

INESTABILIDAD GEOLÓGICA

Debido a la presencia de fallas geológicas, aguas subterráneas, altas pendientes del terreno y la modificación de cauces de corrientes naturales, se pueden generar deslizamientos de suelo.

SUBTERRÁNEO Esto se refiere a los riesgos propios de la actividad minera en socavón y que puede estar asociado a condiciones atmosféricas, tecnológicas o a factores humanos.

Nota. Fuente: Caracterización Minera Cuenca del Sinifaná (2014). Elaboración propia del autor.


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Este análisis advierte acerca de la alta vulnerabilidad del municipio a causa de:

deslizamientos34, inundaciones periódicas de los retiros de las quebradas a causa de la

deforestación y la reducción de los cauces por el depósito de sedimentos, los riesgos de

incendios en las minas, las altas concentración de metano, el uso de explosivos y los

deficientes sistemas de ventilación que poseen los mantos de las minas ilegales. (Ver

Figura 14).

FIGURA 14. Zonas de riesgo por incendio en el área minera de Amagá. Fuente: Secretaría de Minas

Gobernación de Antioquia (2016). Tomado de: http://bit.ly/2eCWEig.

A pesar de los numerosos riesgos enunciados anteriormente y de los esfuerzos

institucionales por clausurar las minas que funcionan de manera ilegal, los mineros siempre

retornan a estas y las reabren. Las minas que se encuentran inactivas lo están porque no

son viables económicamente o porque se han inundado, es decir, hasta ahora solo se han

podido suspender las actividades mineras donde las tragedias han actuado o donde los

costos operativos son muy superiores a los dividendos. Pero lo cierto es que el control

34El EOT (1999) clasifica el 35% del área municipal con una amenaza alta por deslizamientos.

http://bit.ly/2eCWEig


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territorial por parte de las autoridades ha sido poco efectivo y los mineros, ante las pocas

alternativas laborales, terminan regresando a la mina.

Las consecuencias de la minería de carbón en la salud

En un esfuerzo de Olivero, J. Caballero, K. & Guerrero, A. (2013) por describir las

implicaciones de la minería de carbón en la salud humana, recogieron varias

investigaciones que describen los efectos de este tipo de minería en la salud de los mineros

y las poblaciones vecinas a las minas. En su trabajo se afirma que “la neumoconiosis35 es

la principal y más estudiada patología en los mineros de carbón”. (p. 237). La enfermedad

es incurable y puede ser incapacitante, e incluso, mortal.

De igual forma, durante el proceso de extracción y transporte del carbón, Olivero, J.

Caballero, K. & Guerrero, A. (2013) sostienen que una importante fracción de partículas se

incorporan al aire y tras ser inhaladas, tienen efectos adversos para la salud. Esta

exposición al polvo del carbón induce inflamaciones que puede dar origen a enfermedades

pulmonares, entre ellas, cáncer y bronquitis crónica. (p. 237). Las afectaciones generadas

por estas partículas dependen de su tamaño y surge como consecuencia de varios factores,

entre estos, su propia composición química.

El trabajo de Olivero, J. Caballero, K. & Guerrero, A. (2013), registra casos en los que luego

de analizar la sangre de individuos expuestos ocupacionalmente al polvo del carbón, se ha

encontrado “daño celular y alteraciones metabólicas”. (p. 238). En general, los mineros y

habitantes de zonas próximas a las minas, “no poseen una calidad de vida digna o

adecuada, enfrentan porcentajes altos de pobreza y alta morbilidad por varias

enfermedades”. (p. 242).

Para el caso de Amagá, no hay estudios que demuestren el impacto de la minería de carbón

en la salud, en general, lo poco que se conoce en relación con el tema a nivel nacional, ha

sido recopilado por Olivero, J. Caballero, K. & Guerrero, A. (2013). Pero no hay estudios

aplicados a poblaciones. Por lo tanto, se vuelve perentorio investigaciones sobre las

35Según la RAE, es una enfermedad pulmonar producida por la inhalación de polvo que se aloja en los bronquios, los

ganglios linfáticos y el parénquima pulmonar.


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afectaciones en la salud de los individuos que trabajan o habitan zonas aledañas a la

minería del carbón en el país.

De manera general, el Plan de Desarrollo de Amagá 2012 – 2015, describe que entre las

10 primeras causas de hospitalización en el municipio están: absceso cutáneo, neumonía,

infecciones en las vías respiratorias, asma, enfermedad pulmonar, insuficiencia cardiaca y

bronconeumonía. Para el caso de las mujeres, algunas de las principales causas de muerte

son: hipertensión, enfermedad pulmonar, infarto y cáncer de pulmón. Mientras en los

hombres son: trauma por accidente laboral, cáncer de pulmón, falla cardiaca, trauma

craneoencefálico y enfermedades pulmonares. Según estas estadísticas, las enfermedades

que se relacionan con el sistema respiratorio y cardiaco representan, aproximadamente, el

35% del total de las causas de muerte en el municipio. No obstante, no existe evidencia

científica que permita relacionar a la minería con estos casos.

El coordinador médico del hospital de Amagá, Doctor Juan David Arbeláez Palacio36, afirma

que las consultas más frecuentes en el hospital son por afecciones respiratorias y

dermatológicas, y sostiene que muchos de los pacientes tienen una relación cercana con

las minas. El galeno asevera que aparte de las consultas por neumoconiosis, los traumas

y los accidentes, son los casos más prevalentes en el hospital cuando se atienden mineros,

sobre todo, si son pacientes mayores.

El médico Arbeláez Palacio afirma que los pacientes mineros no solo están expuestos a

largas jornadas con gases tóxicos, sino que a causa de la inhalación del polvillo de carbón,

están expuestos a padecer de neumoconiosis, enfermedad pulmonar obstructiva, enfisema,

bronquitis crónica y cáncer. El medico asevera que los mineros con frecuencia sufren de

presión alta, deficiencias visuales, enfermedades de la piel y micro traumas a causa de los

mantos y la fricción con el carbón. Sin embargo, es común que el minero no asuma las

consecuencias que este trabajo trae a su salud y, en casos o no poseen los medios o no

ven la necesidad de afiliarse a la seguridad social, algunos tienen la idea que pagar el

seguro es disminuir sus ingresos.

36En una entrevista para la revista Bitácora de la universidad EAFIT. Tomada de http://bit.ly/2k2v2cY.

http://bit.ly/2k2v2cY


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Para el Concejal Diego Granados, parte de este problema radica en el EOT del municipio,

pues:

“Mira que en Amagá ese Esquema de Ordenamiento Territorial permite que se

asiente en el territorio cualquier tipo de empresa, empresas muy contaminantes,

Cueros Vélez no puso ahí una fábrica, no puso ahí una bodega, puso ahí la planta

de tratamiento de cueros, una curtiembre. Agrosan es una empresa altamente

contaminante. Abonos el Sol es una empresa altamente contaminante, las ladrilleras

son muy contaminantes y todo eso funciona con carbón, entonces Amagá es un

pueblo que va a estar con la calidad de vida de lo peorcito de Antioquia. Inclusive,

si vos analizas las enfermedades que más hay en Amagá, todas son

cardiorrespiratorias y de cáncer bastantico” (Amagá, abril, 2016).

Los resultados ambientales de la minería en Amagá

Mamurekli (2010, citado en Olivero, J. Caballero, K. & Guerrero, A. 2013) afirma que la

minería del carbón es considerada la más contaminante en todas las etapas de su proceso

productivo, “como quiera que la extracción, transporte y uso de este mineral presenta

implicaciones ambientales, afectaciones sobre la salud de comunidades, e impactos sobre

la integridad ecológica y el clima.” (p. 203).

Como la minería en Amagá es de socavón, el deterioro paisajístico de la misma no resulta

visualmente tan impactante, como en otras zonas del país; no obstante, el medio ambiente

ha sido una de las principales víctimas de la forma como se hace la minería en el municipio,

la contaminación de la red hídrica, el deterioro de los retiros de las cuencas, subcuencas y

microcuencas, la destrucción de los suelos en las áreas mineras, la deforestación y la

afectación a la calidad del aire por el carboncillo, los explosivos y los químicos que expulsa

la mina, han terminado afectando a los mineros, a las comunidades y la biota.

En palabras del Alcalde de Amagá, la administración no ha sido pasiva ante los impactos

ambientales negativos generados por la minería, sostiene que se ha venido tomando

acciones en la materia:

“Hemos denunciado penalmente por daños al medio ambiente a unas 15 personas

que han querido abrir socavones y han utilizado menores de edad para romper estas

montañas y buscar carbón, los hemos denunciado penalmente, en este momento,


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tenemos unos que están siendo judicializados penalmente por las autoridades”.

(Amagá, febrero, 2016).

Adicionalmente, el Alcalde afirma que se ha venido trabajando de la mano con la Secretaría

de Medio Ambiente de la Gobernación y Corantioquia para realizar un monitoreo

permanente a las zonas de mayor vulnerabilidad ambiental y bajar los índices de

contaminación.

“Hoy Amagá tiene altos índices de cuadros respiratorios producto no solamente de

la contaminación del aire que se emanan en estas empresas de carbón, sino de

varias empresas de transformación de materiales orgánicos y de desperdicios de

animales; la empresa Agrosan y Abonos el Sol hoy están siendo monitoreadas,

controles exigidos por nuestra administración, toda vez que los olores son fuertes,

tanto en el casco urbano como en el rural”. (Amagá, febrero, 2016).

No obstante, las medidas tomadas por la administración municipal para reducir las

externalidades ambientales negativas no han generado cambios. Se hace necesario que

las medidas vayan más allá de lo coercitivo, deben estar acompañadas por programas,

presupuestos y personal idóneo que garantice una acción más efectiva. En el plan de

desarrollo municipal se crearon tres programas que buscan disminuir los riesgos, los

impactos negativos e ilegalidades presentes en la actual estructura minera local: primero,

se diseñó un programa para legalizar la minería y tecnificarla mediante la realización de un

censo de las unidades mineras, el acompañamiento en el proceso de legalización de las

minas ilegales, atender todas las solicitudes de amparo que se presenten y una verificación

del pago de salud social a los mineros. Segundo, se diseñó un programa para combatir el

trabajo infantil en las minas y erradicarlo. Por último, se definió una estrategia para brindar

asistencia técnica al minero para que realice de manera más segura y amigable con el

medio ambiente su actividad.

En este mismo sentido, la Dirección de Gestión Ambiental y Minera de la Alcaldía definió

un conjunto de acciones orientadas a la preservación ambiental y a la solución de los

impactos negativos de la minería. Estas medidas constituyen el plan de acción de la

Dirección Ambiental para el periodo 2016 – 2019 y está compuesto por ocho acciones, cada

una busca responder a aspectos social y ambientalmente negativos. Estas acciones son:


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Primero: realizar un monitoreo y seguimiento a la actividad minera para garantizar

niveles de seguridad y formalidad.

Segundo: fomentar el Eco parque minero del carbón.

Tercero: apoyar a la minería amparada con título minero y acompañar a la

legalización de las minas en estado de informalidad.

Cuarto: promover la transformación cultural de la minería informal a actividad de

desarrollo rural.

Quinto: erradicar el trabajo infantil en la minería.

Sexto: promocionar la capacitación y asistencia técnica al minero.

Séptimo: elaborar un estudio para identificar y caracterizar las áreas protegidas y

ecosistemas estratégicos del municipio.

Octavo: proteger el recurso hídrico mediante acciones de limpieza y reforestación

de las microcuencas que surten los acueductos rurales.

Considerando la magnitud de la problemática ambiental, estas acciones carecen de

ambición y contundencia; aunque se implementen de manera exitosa, es muy probable que

no detengan la destrucción de los ecosistemas y, mucho menos, compensen los daños

realizados. Además, aun no es claro cómo se puede dar cumplimiento a las actividades

definidas en este plan de acción si la Dirección solo tiene presupuesto para pagar al director

de la oficina y una auxiliar, y no existen recursos adicionales para financiar los programas

y sus acciones. En términos generales, estas estrategias, que son las únicas que en todo

el plan de desarrollo están referidas al tema minero y ambiental, reflejan la poca priorización

de estos temas para la alcaldía. No es claro si las autoridades locales tienen una dimensión

del daño ambiental generado por la minería y comprenden sus consecuencias, pero lo

cierto, es que no se están tomando acciones contundentes que busquen reparar, en los

casos que sea posible, el gran daño ambiental generado.

Por otro lado, en la comunidad amagaseña no hay una conciencia ambiental generalizada,

esto sin desconocer la existencia de la Mesa Ambiental y el trabajo de los establecimientos

educativos, que pese a sus esfuerzos, no tienen el acompañamiento de actores claves

como lo son: las Instituciones político-administrativas, la empresa privada y la comunidad.

El Plan de Desarrollo Municipal 2012 – 2015, “Amagá, unidos lo vamos a lograr”, identifica

a nivel hídrico dos cuencas, dos subcuencas y varias microcuencas que abastecen a los


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acueductos veredales, corregimentales y el casco urbano. Sin embargo, las microcuencas

de Maní del Cardal, la Clarita y la Honda, tienen un balance hídrico deficitario, solo la

microcuenca de la quebrada la Paja, abastecedora del sistema de acueducto de la cabecera

municipal, presenta acciones integrales de protección, pues el predio en el cual está su

nacimiento, es el único que ha sido adquirido por el municipio (p. 75). El resto de fuentes

reciben una débil atención.

En el diagnóstico de este plan de desarrollo, el recurso hídrico del municipio presenta

problemas de contaminación por agroquímicos, subproductos de las actividades

agropecuarias, desechos sólidos, sedimentos provenientes de las minas de carbón,

canteras y areneras, vertimientos de aguas servidas de origen residencial e industrial (p.

73). En una visita realizada a la mina informal la Hornilla, en el corregimiento Minas, se

pudo testificar como los mineros recolectan los desperdicios generados por su actividad y

los depositan directamente a la Quebrada, que ya tiene totalmente desnudas las áreas de

retiro y degradadas las zonas verdes de sus suelos. Ver Figura 15.

FIGURA 15. Actividad informal en la mina La Hornilla. Fotografía tomada por el autor.

Ante este panorama, la Personería Municipal incluyo en su plan de acción un proyecto para

la protección del aire y los ecosistemas locales; implementando acciones para el cuidado,

la formación y acompañamiento a los espacios, comités, mesas y grupos que trabajen en

la defensa, protección y conservación de Medio Ambiente.


83 | P á g i n a

Desde el periodo de formulación del EOT (1999), ya existían diagnósticos que evidenciaban

que las quebradas y ríos del municipio se habían convertido en sitio de recepción de

deshechos y residuos orgánicos.

Los afluentes están contaminados y el principal problema se presenta en el río

Amagá, donde se vierten aproximadamente 4.600 toneladas anuales de desechos

de las actividades agrícolas y mineras, así como basuras procedentes de la

cabecera municipal y de los corregimientos de Camilo C. y la Clarita. Creando

problemas para la salud de la población, deterioro de la cantidad y calidad del agua

y destrucción de la vida acuática. (1999, p. 116).

Adicionalmente, más de la mitad de las minas se encuentra a una distancia menor de 30

metros de alguna fuente hídrica. Los desechos y chatarras restantes de la actividad minera

son depositados directamente en el suelo y al contacto con aguas lluvias generan lixiviados

que se suman a las aguas bombeadas del interior de las minas y son vertidas a las

quebradas sin tratamiento previo. Ver Figura 16.

FIGURA 16. Unidades mineras asentadas en el retiro de quebrada. Fotografía tomada por el autor.

A la problemática anterior, el Plan de Desarrollo Municipal 2012 – 2015 (2012) le suma la

contaminación auditiva, los procesos erosivos, la deforestación de cerros y laderas, y la

desprotección de los nacimientos y retiros a fuentes de agua (p. 73). Todo esto va

generando un futuro agotamiento del recurso hídrico que puede llevar a la perdida de

cauces y nacimientos, situación a la que se debe prestar especial cuidado y que solo será


84 | P á g i n a

resulta con la participación de toda la comunidad y las instituciones competentes a nivel

Municipal, Departamental y Nacional.

El EOT (1999) realizó un diagnostico por algunos de los sistemas bióticos presentes en el

municipio y su estado; como se ilustra en la Tabla 13, estas áreas se han venido adaptando

a las dinámicas agropecuarias y mineras presentes en la zona, y a causa de esto, muchas

han sufrido deterioros en su estructura. Estos problemas se han venido agudizando, sin

tener una certeza de su magnitud.

Tabla 13 Ecosistemas identificados y diagnosticados en el EOT

ECOSISTEMAS LOCALES

DESCRIPCIÓN

BOSQUE PLANTADO

Esta cobertura se caracteriza en su mayoría por cultivos de ciprés y pino, en la actualidad la unidad ocupa una extensión de 0,60 Km2 equivalentes al 0,71 % del área municipal, tales bosques tienen como uso principal la extracción y protección.

RASTROJOS BAJOS

Vegetación arbustiva baja de rápido crecimiento en períodos relativamente cortos. El mayor porcentaje de dicha cobertura se encuentra en la zona Suroeste del municipio y se presenta a modo de pequeños parches, en el resto del municipio, se debe optar por un manejo adecuado de estos rastrojos de tal forma que se limite el desmonte de los mismos para la implementación de ganadería.

PASTOS MANEJADOS

Se distribuyen a lo largo del cordón de asentamientos humanos que va de norte a sur, extendiéndose un poco más hasta las veredas Nechi, La Delgadita y Guaimaral punto más al sur.

PASTOS NO MANEJADOS

Cobertura conformada por pastos naturales, tales pastizales permiten el desarrollo de una ganadería de tipo extensivo y de baja inversión. Representa un 1,65 % del área total del municipio.

SISTEMA

SILVOPASTORIL

Es un sistema donde interactúan árboles, animales y pasturas; en el caso particular de Amagá, la cobertura vegetal está compuesta en su componente arbóreo por Eucalipto y en el herbáceo por estrella africana, comprendiendo un área de 0,62 Km2, ubicada en su totalidad en la vereda de Pie de Cuesta y equivalente al 0,73% del área total del municipio.

COBERTURA DEGRADADA

Áreas donde la cobertura vegetal original y el suelo que la sostiene han sido reducidos de tal forma que gran parte de las áreas tienen suelos completamente desnudos. Están severamente afectadas por cárcavas generalizadas resultado de la combinación de agentes naturales como la baja cohesión del sustrato rocoso, la acción de los vientos secantes, la torrencialidad de las lluvias y el desarrollo de una minería intensiva. La minería ilegal no permite la tecnificación de tal tarea.

BOSQUE SECO TROPICAL

Ecosistema de altura a nivel del mar entre los 0- 1000mts y temperatura > de 24°C. Pertenece a esta zona aproximadamente la mitad de la vereda Pueblito San José, hacia su costado sur occidental.

BOSQUE HUMEDO

PREMONTANO

Ecosistema de altura a nivel del mar entre los 0 – 2000mts y temperatura entre los 17 – 24°C. Se localiza en el costado nororiental de la vereda Pueblito de San José, aproximadamente la mitad de la vereda Pueblito de los Sánchez hacia costado occidental. La gran mayoría de la vereda Pueblito de los Bolívares y, aproximadamente, 1/3 de cada una de las veredas de Travesías y El Cedro en su costado occidental.


85 | P á g i n a

BOSQUE HUMEDO MUY PREMONTANO

Ecosistema de altura a nivel del mar entre los 0 – 2000mts y temperatura entre los 17 – 24°C. Se encuentra en parte de la vereda El Cedro, la vereda Travesías, y 1/6 parte de Pueblito de los Bolívares hacia el oriente y las veredas: Guaimaral, la Delgadita, Yarumal, Nechi, el morro, Maní del Cardal, Paso Nivel de las Peñas, Malabrigo, la Gualí, La Ferrería, Pie de cuesta, maní de las mangas, Nicanor Restrepo; los centros poblados de Camilo C, Minas, la Clarita y la cabecera Urbana.

Nota. Fuente: EOT (1999). Elaboración propia del autor.

En los recorridos de campo por las zonas mineras del municipio, se realizó un análisis visual

de los impactos a la biota que ha dejado la minería. Estas afectaciones se pueden clasificar

según los componentes que ha afectado, existiendo deterioros en materia paisajística y en

la calidad del aire, suelo y agua. Ver Figura 17.

FIGURA 17. Efectos ambientales observados por el investigador. Elaboración propia del autor.

En el análisis de campo se observó que: frente a las fuentes hídricas y acuíferos, se

registran contaminación por el depósito de lixiviados y escombros en los cauces de las

quebradas y bocaminas, se observa ocupación de los cauces con escombros y vertimiento

de aceites, químicos y material particulado. En el componente aire, se ve como el proceso

de extracción del minera y transporte no tiene las suficientes precauciones para disminuir

el número de material particulado que queda en el ambiente, de igual forma, existen varios


86 | P á g i n a

estudios que dan cuenta de la cantidad de gases tóxicos en las minas, que no son extraídos

de manera adecuada y elevan los riesgos por explosión en los socavones. En el

componente suelos, se puede concluir que es posible registrar pérdida en la capacidad de

carga del suelo, debido a los numerosos socavones que existen en las áreas montañosas

de Amagá, sumado a este proceso, por el gran volumen de agua subterránea, los riesgos

por subsidencia son altos, se puede observar también destrucción de la cobertura vegetal

en las áreas de influencia de la mina y procesos de deforestación. Por último, en las zonas

de actividad minera existen múltiples registros de contaminación visual y transformación de

la biota.

Ante estas afectaciones, en un estudio de Fierro, J. (2013) para realizar una aproximación

sobre los impactos ambientales de la minería no legal, este cita un índice de sensibilidad

ambiental diseñado por el Ministerio de Medio Ambiente y el IDEAM, índice que realizó una

valoración económica sobre la función para la vida humana del agua de alta montaña,

estableciendo que su “aporte al PIB (por dicha agua) podría superar hasta en 4 a 5 veces

la importancia de la minería de carbón (incluyendo la extracción de Cesar y La Guajira, que

es cerca del 95% del total)”. (p. 212). Valdría la pena que estudios posteriores puedan

intentar replicar este tipo de investigaciones en la Cuenca del Sinifaná, y desde

Corantioquia, se realice una evaluación de impacto ambiental para valorar cuanto pierde la

región con la contaminación de sus fuentes hídricas a causa de la minería.

La minería como fuente de ingresos para Amagá

El principal mineral de exportación y explotación en el país es el carbón, mientras en la

década de 1990 el carbón generaba el 30% las regalías del sector minero, para el 2010,

este porcentaje se aproximó al 80%. En el país, la Guajira es el principal productor de

carbón, sin embargo, Perry, G. & Olivera, M. (2010) describen que su PIB per cápita es

inferior al promedio nacional, presenta una alta deuda y sus tasas de cobertura de salud y

educación están por debajo del promedio nacional. “Si bien la inversión pública ha sido alta,

las cuantiosas regalías no se han transformado en desarrollo”. (p 50).

Entre el año 2010 y 2014, el promedio de regalías generadas por este mineral a nivel

nacional fue de 1,3 billones de pesos, ante este panorama, vale la pena preguntarse ¿Qué

tan importantes son las regalías para Amagá (pasado y futuro)? ¿A la medida de las


87 | P á g i n a

proporciones, le ha sucedido a Amagá lo mismo que a la Guajira? Según el funcionario de

la Secretaria de Minas, Víctor Aguirre del Valle:

“Con el anterior sistema de regalías, (…) los municipios tenían que invertir como

mínimo el 65% en coberturas básicas, es decir, salud, educación, acueducto y

alcantarillado, todo en función de reducir la mortalidad. El otro porcentaje restante

era ejecutado en proyectos priorizados por el plan de desarrollo. En esas

condiciones, los municipios productores tenían unos estímulos mediante las regalías

para incentivar la minería, que mal que bien, para Amagá representaban entre 2.000

y 4.000 millones.

El nuevo Sistema General de Regalías creó 4 fondos para administrar los recursos

por este concepto, de los cuales, a 3 solo se puede acceder mediante la

presentación de proyectos. Se sostiene el esquema de regalías directas pero

solamente por el 18%, porcentaje que va a ir reduciéndose gradualmente hasta el

año 2018. En la Ley dice que las asignaciones directas, por ejemplo a hoy, año 2016,

deben estar por el lado del 11%. (…) Así pues, los municipios mineros como Amagá,

se están quedando sin dineros por concepto de regalías.

Cuando llega la torta de la plata de las regalías les dicen: (…) Antioquia puede

presentar proyectos hasta por un monto X para el fondo tal, (…) El Departamento

llama a los alcaldes y les dice: tengo 160.000 millones de pesos dividido 9

subregiones, entonces nos toca tanto por subregión, (…) en el suroeste hay 18.000

millones de pesos para que ustedes presenten proyectos al Fondo X. Entonces

como Ebejico no quiere para nada minería, pide su parte de la torta para otra cosa,

igual va a decir el otro y el otro. La Gobernación va a decir: mire, acá la prioridad

para nosotros es la interconexión entre las vías en los municipios, entonces

invirtámosla en eso, empiezan una negociación. Conclusión, (…) las regalías se

dividen para todos los municipios sin ser las zonas mineras tratadas de manera

preferencial.” (Medellín, marzo, 2016).

Al hacer un análisis histórico sobre la evolución de las regalías percibidas de manera directa

por el municipio, se encuentra que para el año 2010, estas representaron 126.529.688, en

el 2011 subieron a 375.153.060, pero es luego del 2012, cuando comienza a operar el

Sistema General de Regalías, cuando estas disminuyen de manera considerable, así pues,


88 | P á g i n a

en el año 2012, los ingresos por este concepto fueron de 34.990.248, para el año 2013 de

48.471.94237 y, según cifras reveladas por el Marco Fiscal de Mediano Plazo, en 2014

fueron por un total de 42.956.068.

Para un municipio como Amagá, de categoría sexta y sin fuentes de financiación alternas

a los impuestos y las transferencias, disminuir el recaudo por regalías es un duro golpe para

el desarrollo, las finanzas y las metas de la Alcaldía. Según el alcalde Molina:

“Amagá sufrió considerablemente una disminución en los recursos que se obtenían

por el sistema general de regalías. Esto afectó la inversión, la ejecución de obras

importantes para el municipio, un municipio hoy de 32.000 habitantes y con muchas

necesidades en temas básicos como el agua, el saneamiento, el alcantarillado”.

(Amagá, febrero, 2016).

Por medio del Fondo de Compensación Regional llegaron recursos adicionales, en el año

2012, por un valor de 597.607-640, los cuales se destinaron a la rehabilitación de vías

terciarias. En el 2013 se recibieron 198.859.786 y se destinaron, por un lado, a la

construcción de redes de alcantarillado, y por el otro lado, a la construcción de la placa

polideportiva del sector el Refresco, en el casco urbano. En el 2014, se recibieron dos

importantes rubros, el primero, por valor de 333.162.382 con destinó a la rehabilitación de

la vía terciaria en el sector Naranjitos - Travesías y a la implementación del sistema de

ahorro energético en el parque principal, el segundo, por un valor de 2.260.747.799 se

destinó a la rehabilitación y ampliación del estadio de fútbol del municipio.

Si se analizan las proyecciones oficiales del municipio (Marco Fiscal de Mediano Plazo

2014), las regalías sólo representarían el 3.78% de los ingresos totales anuales entre el

2016 y el 2019. La mayor parte de los ingresos de Amagá proviene de las transferencias

nacionales (Sistema General de Participaciones, etc.), que a 2014, fueron el 53.6% del total

de ingresos y, de los ingresos tributarios 28.6%, (Impuesto de industria y comercio y

predial). Vemos entonces que las regalías no son un renglón importante del presupuesto

municipal, lo cual es congruente con el alto nivel de informalidad, que no paga ni regalías,

37Cifras obtenidas en el reporte histórico del Sistema Nacional Minero Colombiano –SIMCO-. Tomado de:

http://bit.ly/2jeDnFL

http://bit.ly/2jeDnFL


89 | P á g i n a

ni impuesto alguno, con el estancamiento de la producción carbonífera en la zona y con la

falta de políticas efectivas por parte de la alcaldía para formalizar e impulsar el sector.

Los impactos de la minería ilegal no solo se representan en costos sociales y ambientales,

pues los elevados niveles de informalidad minera han producido grandes pérdidas en

aspectos tributarios para el Estado. En palabras del funcionario Aguirre de la Secretaría de

Minas:

“Hay dos tipos de producción; una producción declarada que siempre ha sido baja

y otra real que es mucho mayor. Ese grado de evasión de regalías se da gracias a

una ilegalidad y a una informalidad, los alcaldes, -como ha pasado de manera

histórica en Amagá-, cuando no toman control frente a la minería ilícita, que es su

obligación, lo que están haciendo es un detrimento patrimonial para ellos y para la

nación, [Pero con el nuevo Sistema de Regalías y su esquema de distribución]

menos se van a preocupar si [los mineros ilegales] pagan o no pagan regalías”.

(Medellín, marzo, 2016).

A partir de estos datos vemos que las regalías no constituyen un gasto significativo en el

municipio de Amagá y su destinación no representa un gran impacto en materia social o

ambiental. La recuperación y construcción de redes de alcantarillado, vías terciarias, el

desarrollo y ampliación de escenarios deportivos y la implementación de sistemas

ahorradores de energía, pueden ser inversiones realizadas con muy buenas intenciones

por parte del Gobierno, pero los impactos de estas inversiones, no solo no están dirigidos

a compensar los costos sociales y ambientales de la minería, sino que el bienestar logrado

por estos proyectos, posiblemente no está al nivel de los problemas en materia de salud y

daño ambiental que deja la actividad carbonífera.

Esta situación no es exclusiva del nivel municipal, Víctor Aguirre sostiene que en el periodo

anterior, la Gobernación de Antioquia realizó inversiones similares:

“El cuatrienio pasado, el Departamento pudo hacer percibido 1.6 billones de pesos

en regalías, de ese 1.6 billones de pesos, la plata se fue para agricultura,

infraestructura y los Parques Educativos (Algunos municipios con minería no

tienen)”. (Medellín, marzo, 2016).

Como los títulos tienen vigencia hasta por 30 años, los impactos del nuevo Sistema de

Regalías se van a ver en el mediano y largo plazo, cuando se vayan venciendo los títulos y


90 | P á g i n a

los municipios decidan si renovarlos o no. En otro sentido, desde el control político y

administrativo ejercido por el Concejo, el Concejal Granados Álvarez cuestiona el impacto

y la pertinencia de las inversiones realizadas con estos dineros, que no solo son pocos,

sino que se están invirtiendo de la manera menos efectiva, en términos sociales y

ambientales:

“Si a vos te llegan regalías por el tema minero, entonces vos deberías intervenir en

las zonas donde está la minería, ¿no? Pero construyeron una cancha sintética de

2.500 millones de pesos en el casco urbano (…). En la parte de Paso Nivel, hacia

dentro nunca le han metido platica de regalías (…”la plata no se está invirtiendo en

sitio, ni mucho menos para mitigar los impactos negativos”…) no, nada, ni

ambientales, ni sociales”. (Amagá, abril, 2016).

Esta situación se complica dada las ventajas en costos para la minería ilegalidad: como no

pagan compensaciones económicas, fiscales o regalías, pueden vender sus productos a

un menor precio y les resta competitividad a los mineros legales.

Según el Marco Fiscal, Amagá para la vigencia 2014 registró ingresos por 18.896 millones

de pesos, de los cuales, el 74% corresponden a transferencias nacionales y 26% a ingresos

tributarios; siendo los impuestos de Industria y Comercio 8.2% y Predial con el 6%, los más

representativos. En el período 2011-2014, la recaudación por impuestos pasó de 3.448

millones en 2011 a 5.409 en 2014, un crecimiento promedio anual del 13.4%, esta tendencia

refleja una apuesta de la administración por incrementar sus recursos y reducir su

dependencia del nivel central.

Un nuevo enfoque económico para Amagá

Los impactos negativos de la minería de carbón en Amagá en materia de legalidad,

seguridad laboral, salud, medio ambiente y finanzas, han venido promoviendo un declive

durante las últimas décadas de esta actividad. Muchos mineros se resisten a este proceso

porque no existe una mejor opción laboral para ellos, pero las más recientes

Administraciones han venido haciendo una apuesta para impulsar otros sectores y así

comenzar un tránsito hacia la transformación de la vocación económica local.

Ante este panorama, el alcalde Wilser Darío Molina, pretende:

“En este cuatrienio buscaremos diversificar la economía, vamos a presentar ahora

en las sesiones ordinarias del Concejo un acuerdo en alivio tributario para bajar esa


91 | P á g i n a

tasa del 7 por mil y del 8 a la industria a un 3 por mil, donde sea un incentivo para

los nuevos inversionistas, hoy tenemos en nuestro municipio empresas que están

haciendo transición de Medellín a nuestro municipio, Cueros Vélez con un número

superior a los 300 empleados, el Grupo Corona nos han solicitado un estudio de

suelos y así, queremos acercar en este cuatrienio unas 5 empresas que nos generen

unos 1.500 empleos directos para dar tránsito de la minería a la industria”. (Amagá,

febrero, 2016).

El desarrollo de una nueva industria y el asentamiento de grandes empresas que han venido

migrando del Valle de Aburra hacia el municipio; impulsadas por menores costos en la mano

de obra, estímulos en la carga tributaria, la distancia a Medellín (30 minutos en carro), la

ampliación de la Troncal del Café y el avaluó del suelo, muestra una nueva opción

económica para Amagá, el crecimiento en la recaudación del impuesto de industria y

comercio, el tributo de mayor importancia en las finanzas locales y la clara intención de la

actual Administración por potenciar el desarrollo industrial así lo evidencian.

Con las características territoriales descritas en el anterior párrafo, la voluntad política de la

administración y la necesidad de crear sectores económicos sustitutos de la minería, la

industria es una de las apuestas y opciones más viables. La generación de estímulos

tributarios y estrategias comunicacionales para promover una imagen positiva del

municipio, es la principal herramienta que ha utilizado la Alcaldía a nivel regional, nacional

e internacional para lograr este propósito y asentar nuevas empresas. En este sentido, el

Alcalde expresa:

“En Amagá hay asentadas 26 empresas entre minería que son 3, ladrilleras o

alfareras que son un número superior a 12 y el resto son empresas de

transformación de desperdicios y trasformación orgánica a abonos, esta Cueros

Vélez, hay otras que son bloqueras como Compre que es una empresa mexicana,

Aceros Turia que también es una empresa mexicana, son varias que han llegado a

nuestro municipio dentro de lo que yo te manifesté de ese alivio tributario (…).

Lo que buscamos dentro de ese acuerdo con las empresas es que quede

consignado que la compensación a ese alivio tributario es que el 80% de la mano

de obra sea de nuestro municipio, mano de obra no calificada y calificada”. (Amagá,

febrero, 2016).


92 | P á g i n a

Con toda esta apuesta por la transformación económica local, el concejal Granados

proyecta que el municipio va a emular el desarrollo industrial de Caldas:

“Amagá va hacer una zona totalmente industrial, inclusive ya está Cueros Vélez,

entonces hacia allá va la economía de Amagá, pero primero tiene que actualizar el

Esquema de Ordenamiento Territorial y, en ese esquema, hacer 2 cosas: uno,

delimitar una zona industrial y, dos, delimitar una zona turística y hacia allá va el

EOT [Se debió haber ajustado hace 6 años y cambiado hace 2 años])”. (Amagá,

abril, 2016).

Según el Plan de Desarrollo Municipal 2012 – 2015, “Amagá Unidos lo Vamos a Lograr”,

de los 1.167 establecimientos que tienen actividad económica en Amagá, 110 son de

mediana y pequeña industria. La visión que se tiene para el municipio al año 2020, es tener

una agroindustria más fortalecida, desarrollar el proyecto Termoeléctrico municipal y

consolidar la industria turística.

El proyecto Termoeléctrico municipal (Termosamagá), es una apuesta entre la empresa

Vatia y Carbones San Fernando, buscan aprovechar el potencial y la producción

carbonífera legal de Amagá. Se ha venido estudiando desde inicios de los años 90 y ha

sido una gran opción en el territorio para salvar la producción carbonífera y crear economías

asociadas a la explotación del mineral. El gran número de reservas probadas del carbón,

su costo energético, la estabilidad de su valor comercial y la estructura del sistema de

generación eléctrica en el país, muy dependiente de la hidrología y de la pluviosidad y cada

vez más impredecibles por efectos del cambio climático, le dan grandes ventajas financieras

y estratégicas a un proyecto de este estilo en el municipio.

Termosamagá es un proyecto que pretende generar 44 MW (2 x 22 MW), consumir 230

toneladas/día suministradas por la mina San Fernando. Por su ubicación, se esperaría

brindar una mayor oferta eléctrica a la región, hoy, el proyecto cuenta con los estudios de

prefactibilidad y factibilidad en la conexión eléctrica; su impacto socioeconómico e hidráulico

ya tiene inscripción en la UPME y está en proceso de socialización con la comunidad y de

obtener su licencia ambiental por parte de Corantioquia. Pero esta iniciativa lejos de ser un

salvamento para toda la industria carbonífera de Amagá, sería un proyecto de beneficio

exclusivo para la empresa Carbones San Fernando, quienes estarían garantizando un

mercado para su producción mientras el resto de los mineros siguen en la situación actual.


93 | P á g i n a

Otras de las opciones económicas que está comenzando a explorar el municipio de acuerdo

con el Plan Estratégico Subregional 2011-2020, es el impulso del sector turístico en la

Región del Sinifaná. Para lograr este propósito, se diseñó un plan turístico que busca

aprovechar las potencialidades del municipio. En este sentido, la línea estratégica 2 del

Plan de Desarrollo estableció los elementos básicos para consolidar el turismo local, estos

son:

Un inventario de los sitios significativos, representativos y de interés.

Catalogar, valorar, proteger, restaurar y conservar las zonas de aprovechamiento

turístico.

Definir estrategias de difusión, posicionamiento y comercialización.

Definir su aprovechamiento recreativo (museos, parques, centros interactivos) o

científico (talleres, centros de investigación). Ver Tabla 14.

Tabla 14 Sitios de interés turístico en Amagá

SITIO DE INTERÉS DESCRIPCIÓN

UBICACIÓN

EL SALTO Cascada Vereda Maní de las Casas

QUEBRADA SINIFANÁ Quebrada con sendero natural y mirador Vereda la Delgadita

CERRO PIEDRA PELONA Cerro de gran biodiversidad y presencia de fauna

Vereda Pueblito de los Sánchez y Travesías

IGLESIA DE SAN FRANCISCO DE SALES

Obra de arquitectura contemporánea Corregimiento Minas

IGLESIA DE JESÚS NAZARENO Obra de arquitectura contemporánea Corregimiento Minas

IGLESIA SAN FERNANDO REY Obra de arquitectura gótica Centro Urbano

CASA DE LA CULTURA Centro Cultural Centro Urbano

CASA NATAL DE BELISARIO BETANCUR

Obra referente cultural e histórico Vereda el Morro

PARQUE PRINCIPAL Centro de encuentro social y cultural Centro Urbano

RUINAS DE LA FERRERÍA Obra referente cultural e histórico Vereda la Ferrería

PUENTE DEL VIADUCTO Vía del ferrocarril de Antioquia Vereda la Delgadita

TÚNELES DEL VIADUCTO Túneles en la Vía del ferrocarril de Antioquia

Vereda la Delgadita

LA CRUZ Monumento y mirador

LA LAGUNA DE NECHI Por su valor cultural e histórico Vereda Nechi

PIEDRA PILLON DEL INDIO Vereda Pueblito de San José

MINAS DE CARBÓN Centro turístico y formativo

ECOPARQUE DEL CARBÓN Centro de recreo y formación

Nota. Fuente: EOT (1999). Elaboración propia del autor.


94 | P á g i n a

Aunque no está consolidado el inventario de los lugares de interés turístico, son múltiples y

se pueden agrupar según la naturaleza de las siguientes actividades:

Actividades culturales.

Actividades ecológicas.

Actividades mineras.

Actividades patrimoniales.

Actividades recreativas.

El Plan de Desarrollo además del inventario de sitios de interés, se propone fortalecer la

institucionalidad turística, conformar un comité de impulso a esta industria, formularle un

plan de desarrollo, formalizar a los comerciantes y empresarios del sector y mercadear al

municipio a nivel departamental y nacional.

Conclusiones

Análisis neo-institucional de la política minera de Amagá

Hoy la vocación minera del municipio está lejos de ser sinónimo de un desarrollo integral y

sostenible. Pero ¿Por qué las acciones públicas no han logrado mitigar o reparar los

problemas asociados a la minería en Amagá? Cuando se observa la aplicabilidad y los

impactos de la normatividad y las políticas mineras del orden nacional en el municipio, se

entiende que estas acciones gubernamentales se construyeron bajo un esquema que

Arroyave (2010) describe como: “tecnocrático y centralizado, donde los grupos afectados

por la política son entendidos como centro de análisis y legitimación del proceso, pero estos

actores no son tenidos en cuenta en la formulación, implementación y evaluación de las

políticas”. (p. 97) Este enfoque, donde las respuestas del Estado a las problemáticas de la

sociedad no tienen en cuenta las consideraciones de la comunidad, ha sido incapaz de

descifrar de manera efectiva los problemas que le corresponde solucionar, esto en gran

parte determinado por: “La omisión de las experiencias y aportes de las comunidades

afectadas al momento de elaborar la política y la ausencia de una población que le dé vida

a la política pública” (p. 97).

Cabe recordar el análisis de Pedro Medellín (2004), sobre la fragilidad institucional que ha

limitado la capacidad de acción del Estado, sus normas y agenda gubernamental, situación

que responde a la decisión del poder central de no involucrar en el desarrollo de su agenda


95 | P á g i n a

a todos los actores que la dinamizan. Así pues, las acciones públicas no consideran la

dinámica del sector a impactar o su contexto, sino a intereses del ejecutivo de turno:

Los procesos de estructuración de las políticas públicas en países de frágil

institucionalización están determinados (…) por el proyecto político personal de

quien gobierna y sus compromisos (…) De esta manera, la definición de prioridades,

objetos, temas y campos de acción, comienza a estar determinada por un complejo

proceso de negociación en el que intervienen los intereses del gobernante y su

equipo de trabajo, los intereses de los sectores amigos del gobierno, las inercias

organizacionales y compromisos anteriormente adquiridos por las entidades

públicas y las urgencias que las entidades debe atender. (p. 44).

En este escenario, la elaboración de la agenda pública configura una negociación en la que

la multiplicidad de actores y sus perspectivas frente a un problema particular, no

necesariamente es incluida, esto puede explicar porque las políticas mineras no conversan

con la realidad de los miles de mineros colombianos y las condiciones geográficas del país,

sino que pareciera responder a las necesidades de las agencias multinacionales mineras

que han invertido en el sector y tienen capacidad de interacción con los altos niveles del

gobierno central. Esta realidad limita seriamente cualquier capacidad de acción o éxito de

la política pública minera.

Una política pública sectorial, donde el territorio a impactar es tan extenso, los actores tan

numerosos y diversos, y los contextos tan cambiantes, debe poseer un enfoque “más

descentralizado, donde la acción pública sea el resultado de una interacción entre las

comunidades, la administración y los grupos de interés”. (Arroyave, 2010, p. 97). Si las

características anteriormente descritas se dan, es más factible que la población afectada

se identifique y beneficie con la política implementada, seguramente en ese escenario, los

resultados de toda intervención pública sectorial resultarán más efectivos.

De ahí que, cuando se analiza el grado cumplimiento en Amagá del Plan Nacional para el

Desarrollo Minero, visión 2019, del Ministerio de Minas y Energía, se encuentra que ninguna

de las metas de este plan se ha cumplido en el municipio. Este plan definió tres estrategias

para impulsar, formalizar y darle competitividad al sector: 1. Facilitar la actividad minera, 2.

Promover su desarrollo sostenible y 3. Fiscalizar su aprovechamiento. Estrategias que se

desarrollaban mediante los siguientes programas:


96 | P á g i n a

● Promocionar la minería nacional en el contexto internacional.

● Maximizar el aprovechamiento de los diferentes Tratados de Libre Comercio y

explorar nuevas opciones de mercado.

● Adelantar investigaciones e inteligencia de mercados que le permita al país tomar

las mejores decisiones para orientar oportunamente el desarrollo minero. Además,

promover investigaciones sobre los inversionistas mineros, el mercado de los

minerales y el potencial geológico nacional.

● Combatir la informalidad minera y desarrollar técnicas de extracción de los recursos

bajo parámetros técnicos, ambientales, económicos, laborales y sociales.

● Eliminar ambigüedades en la actitud del Estado frente a la minería, desarrollando

una institucionalidad fuerte en la administración del recurso y la fiscalización de su

aprovechamiento.

● Desarrollar un programa de exploración básica que les permita a los inversionistas

tener mayor certeza sobre el potencial minero del país.

● Establecer unas políticas mineras que armonicen los intereses nacionales con los

de las comunidades locales y minorías étnicas.

● Duplicar el volumen actual de producción de carbón y así alcanzar un crecimiento

del PIB minero por encima del promedio latinoamericano.

Pero por la manera como se realiza la minería en Amagá y como el Estado se relaciona

con sus actores, el cumplimiento de estos programas no resulta muy factible. Situación que

resulta evidente, si te tiene en cuenta que estas metas fueron definidas desde el Ministerio

de Minas, sin considerar las percepciones de los mineros pequeños, medianos, y a los

gobiernos locales, sin negociar con estos sí dichos programas respondían a las

necesidades de la minería, si le permiten al sector consolidarse o responder a sus fallas en

términos sociales, ambientales y tributarios o si existían otras medidas más efectivas.

Esta distancia entre el impacto de una acción pública y su objetivo es definida por Lerda, J.

Acquatella, J. & Gómez, J. (2003) como una falla de gobierno. Una falla de gobierno se

presenta cuando el resultado de una intervención pública es inferior a lo inicialmente

previsto, e incluso, llega a ser negativo. Para estos autores, “el complejo proceso a través

del cual se gestan, formulan, diseñan, articulan y coordinan las intervenciones públicas,

abre grandes posibilidades a múltiples fallas de gobierno”. (p.15) Estas fallas de gobierno,

señala North (1994, citado en Lerda, J. Acquatella, J. & Gómez, J. 2003), dependen de “la


97 | P á g i n a

calidad de la interacción de un conjunto relevante de organizaciones, instituciones y

políticas públicas” (p.15). Cuando estás interacciones son débiles o no se dan, las políticas

pueden generar:

Conflictos de intereses, problemas de infraestructura institucional, no existen

incentivos para el cumplimiento de las disposiciones de la política, no hay capacidad

de sanción por parte de los agentes del estado y no hay integración, coherencia y

coordinación de la política. (p.16).

Si una política que busque generar correctivos de un sector “no considera una apropiación

y articulación con los actores instituciones y acciones preexistentes, la sostenibilidad, la

efectividad y eficacia de la acción no está garantizada” (p.18). Estos autores sostienen que

para lograr intervenciones públicas con resultados en el tiempo “se necesita que los actores,

instituciones y políticas mantengan un grado de congruencia entre sí”. (p.19).

Pero la efectividad de una política pública no solo depende de su grado de concertación.

Para Lerda, J. Acquatella, J. & Gómez, J. (2003), también es importante que esta esté

debidamente integrada o converse con las prioridades del gobierno (integración), tenga una

adecuada coherencia interna y no permita que los actores del sector tengan objetivos o

metas diversas o incompatibles (coherencia), y por último, sus instrumentos estén

coordinados (coordinación) (p. 24), es entonces, la integración, coherencia y coordinación

de las políticas, la base que garantiza su acción eficaz y eficiente.

En estos términos, la efectividad de una política pública está sujeta a las condiciones

generales de gobernabilidad de la misma, es decir, a la cohesión que posea de los

intereses, opiniones, creencias y expectativas de sus actores. Esta cohesión permite

alcanzar con mayor facilidad los objetivos y metas de la política.

Como en Amagá las acciones púbicas dirigidas a contrarrestar los problemas asociados a

la minería, no han tenido estos grados de cohesión, han existido fallas de gobierno que no

han permitido la efectividad de la política, fallas que nacieron de la forma en que se diseñó

e implemento dicha intervención pública. En la siguiente Tabla 15, se realiza un análisis

sobre como intervienen los actores de la minera local y que elementos se deben considerar

para lograr una política cohesionada.


98 | P á g i n a

Tabla 15 Rol de los actores del sector en la problemática minera de Amagá

ACTORES MINEROS GOBIERNO LOCAL

CONCEJO SOCIEDAD CIVIL

AUTORIDAD AMBIENTAL

GOBIERNO REGIONAL

GOBIERNO NACIONAL

Legal No legal

RECURSOS DE LOS

ACTORES PARA LA POLÍTICA

ECONÓ. SI NO para la problemática

NO

NO NO SI SI SI

POLÍTIC. SI SI pero falta

organización

SI SI SI NO SI SI

INFLUENCIA DEL ACTOR

EN LA POLÍTICA

DISEÑO NO NO NO NO NO NO NO SI

IMPACTO SI SI SI SI SI SI SI SI

INTERACCIÓN ENTRE ACTORES CON

INFLUENCIA EN LA POLÍTICA

Buena relación con Gobierno y

otros actores de poder

local

Conflictiva relación con

Gobierno Local y otros actores de poder local

Buenas relaciones con

actores del territorio,

menos mineros ilegales

Buenas relaciones

con actores del territorio

Buenas relaciones con

actores del territorio pero

no está organizada

Buenas relaciones con actores del territorio, con

mineros ilegales no tiene

relacionamiento

En el territorio solo interactúa con la alcaldía

y la CAR

No existe comunicación

con actores locales,

excepcionalmente con

Gobierno regional y CAR

ROL DE LOS ACTORES

EN LAS FALLAS DE

LA POLÍTICA

AMBIENTAL Impacto negativo

pero compensa

Impacto negativo alto

y no compensa

No hay acciones para

detener y mitigar

impactos


detener y mitigar

Acciones esporádicas de

cultura y gestión

ambiental

No cuenta con recursos

suficientes para protección y mitigación

Asigna recursos para mitigación

del daño


detener y mitigar

impactos

SOCIAL Impacto negativo

pero compensa


y no compensa

Promoción de nuevas

vocaciones laborales

acciones de control

político para detener y

mitigar

Apoyo a nuevas vocaciones laborales

No Aplica Asigna recursos para mitigación

del daño

Recursos del sistema

general de participación

INSTITUCIONAL

Impacto negativo

pero compensa


y no compensa

Fortalecimiento capacidad de

recaudo y control

territorial

Apoya acciones del

Gobierno local

Aumenta cultura de tributación

Concientiza, asesora y

acompaña al Gobierno Local

Controla, asesora,

capacita e intenta

fortalecer

No genera acciones para reparar fallas

VALORES QUE

INSPIRAN A ACTORES

DE LA POLÍTICA

FORMAL Cumplen normas

parcial/ (No participo en formulación)

No cumplen normas

(No participo en

formulación)

Cumplen normas

parcialmente Desconocen las

normas ambientales(No participo en formulación)

Control político a la

gestión y resultados del gobierno local (No participo

en formulación)

Desconocen en términos

generales las normas

(No participo en formulación)

Aplica normatividad

ambiental (No participo en

formulación)

Cumplen normas

parcialmente (No participo

en formulación)

Cumplen normas

parcialmente (hacedor de la

política)

INFORMAL Se apoyan en costumbres y tradiciones

Se apoyan en costumbres y tradiciones

Se respetan las costumbre y

tradiciones de los mineros

Se respetan las costumbre y tradiciones

de los mineros

Respetan las costumbre y

tradiciones de los mineros y las

reproducen

Reconoce costumbre y


Reconoce costumbre y


No reconoce costumbre y



99 | P á g i n a


Para lograr políticas cohesionadas y que resulten efectivas en la solución de la problemática

minera, las acciones públicas deben responder a un proceso de relacionamiento entre todos

los actores, deben ser medidas de largo impacto y poseer recursos. No puede ser que solo

un actor sea el hacedor de la política y su contacto con el territorio sea bajo, no pueden

continuar los procesos coercitivos o estigmatizadores entre los actores, procesos que por

lo demás, no han tenido mucho éxito, por ejemplo, cuando las autoridades cierran las minas

ilegales, no ofrecen alternativas a los mineros y no tienen la capacidad para garantizar que

se cumpla la sentencia, razón por la cual, muy rápidamente los mineros informales

proceden a su reapertura, situación que no se solucionará hasta que el minero tenga una

opción igual o más atractiva que seguir en los socavones.

El concejal Granados ilustra esta situación con lo que sucede en la antigua mina de

Industrial Hullera:

“El título 11272 no lo puede explotar nadie, y hay por lo menos 24 minas

explotándolo, la orden del gobierno Nacional y Departamental es que tienen que

cerrar todas las unidades mineras que están en ese título (…) En esas 24 unidades

mineras hay entre 300 y 500 mineros trabajando, (…) esos 300 o 500 mineros tienen

todos familias, una familia colombiana es de 3 o 4 personas en promedio, o sea que

ya estamos elevando el número a 2.000 personas que se van a ver afectadas por el

cierre de la minería, más los que dependen indirectamente, pueden llegar a ser

3.000 de los 30.000 habitantes, es el 10%, eso es mucha gente. (…) El alcalde actual

ganó con 3.900 votos (…) ¿Qué haces?”. (Amagá, abril, 2016).

Acabar con la minería ilegal e intentar mitigar los costos sociales y ambientales que esta le

ha dejado al municipio no es una tarea fácil, por esto, debe haber una articulación y

compromiso de todos los actores implicados. La solución no puede limitarse a estimular

tránsitos en la vocación económica, aunque el municipio cierre las puertas a la minería,

posiblemente los actores ilegales la seguirán desarrollando. Quizás la génesis de todos los

problemas asociados a la minería en Amagá no esté en la actividad per se sino en sus altos

niveles de ilegalidad y lo que esto implica. La pregunta queda abierta para nuevas

investigaciones que profundicen un poco más en el análisis del sector informal y sus

dinámicas.


100 | P á g i n a

Pero al final, la intención de cambiar la vocación económica del municipio, pareciera más

resultado de la incapacidad de un gobierno local que no puede reaccionar de manera

efectiva ante un problema que lo desbordo y, en el cual, las acciones centralizadas del

Gobierno Nacional, terminan agudizando mucho más la situación.

Todos los actores inmersos en la problemática deben ser considerados para la formulación

e implementación de las soluciones, eso garantiza la cohesión, integración y coordinación

de dichas acciones públicas. Hasta que no sean reconocidas las posiciones de todas las

instituciones, no solo las tradicionales como: Concejo, Alcaldía, Gobernación, Agencias o

Ministerios, sino a los grupos sociales, ambientales, los sindicatos mineros y las tradiciones

culturales o la construcción histórica, entendida como otra institución no material, no

sucederá nada distinto a la agudización de esta problemática.

Consideraciones finales

La incapacidad de los Gobiernos locales de controlar la informalidad y reducir o prevenir los

impactos negativos de la minería, ha permitido que esta actividad este llena de tragedias,

daños, incertidumbre y pobreza, los cuales son costos sociales y ambientales de difícil o

nula reparación. Las normas y políticas de promoción minera no se han cumplido de manera

generalizada, lo cual se evidencia en los altos niveles de informalidad del sector, la poca

fuerza de las normas en los territorios, la baja presencial y control del Gobierno en algunas

de las zonas mineras, la ambigüedad y poca articulación entre las normas e instituciones

que estimulan la explotación minera y las que promueven la protección y conservación

ambiental y, la dificultad para legalizar a los mineros informales, dada la rigurosidad de los

requisitos. Todas estas han sido algunas de las problemáticas que no han permitido el éxito

de las acciones públicas aquí analizadas.

Luego de tener una mayor claridad sobre la forma como se desarrolla la minería en Amagá,

se comprende la necesidad de realizar una evaluación del impacto ambiental en el

municipio. En la actualidad, ninguna dependencia oficial o privada, ha realizado un estudio,

evaluación o diagnostico que permita comprender a profundidad el impacto ambiental de la

minería local. Esta incertidumbre no permite tener claridades o dimensionar la problemática

ambiental del municipio, ni identificar los aspectos a priorizar al momento de diseñar

posibles soluciones.


101 | P á g i n a

Como se mencionó en la caracterización del aspecto ambiental, hay impactos que ya se

pueden observar de manera visual; la contaminación de las fuentes hídricas y la ocupación

de sus caudales por escombros y materiales resultado de actividades, no solo mineras,

también agroindustriales, los riesgos constantes de subsidencia, la perdida de la cobertura

vegetal, y en general, la transformación de la biota, son aspectos que requieren con

urgencia ser medidos, para posteriormente, diseñar políticas que intenten reparar, cuando

sea posible, dichos efectos.

Esta evaluación debe considerar además de los impactos ambientales, un índice que valore

económicamente la función de los ecosistemas que se están afectando, un ejercicio que

replique el índice de sensibilidad ambiental diseñado por el Ministerio de Medio Ambiente y

el IDEAM, y que permita conocer en términos ambientales y económicos, los costos de los

daños causados al medio ambiente.

De igual forma, también resulta prioritaria una medición de los impactos de la minería en la

salud de los amagaseños, para estudiar no solo las enfermedades asociadas al carbón,

sino las altas cifras de mortandad, que hacen de Amagá el municipio con peores tragedias

mineras del país. Sin la existencia de estos dos diagnósticos, toda acción pública tendiente

a solucionar la problemática minera en el territorio, carecerá de una comprensión total de

la problemática y difícilmente podrá tener efectividad.

Pero estos estudios parecen no ser una prioridad en el nivel regional, ni Corantioquia, ni la

Gobernación tienen en sus planes de desarrollo programas tendientes a evaluar los

impactos sociales y ambientales de la minería en la Cuenca del Sinifaná, y en el nivel local,

con la disminución de las regalías y la postura de la administración municipal, esa

posibilidad cada día resulta más lejana.

Además de los instrumentos de medición que identifiquen los impactos sociales y

ambientales de la minería, la construcción de un nuevo EOT es fundamental, el municipio

debe actualizar su lectura del territorio, definir los usos, densidades y destinaciones de sus

suelos, este ordenamiento debe ser acorde a la nueva realidad de la ruralidad y del centro

urbano, pero también debe establecer mayores controles a las actividades que contengan

efectos negativos para la biota y las comunidades, y en el caso de la minería, debe planear

la actividad, restringirla y regularla desde el ordenamiento territorial. Pero esto solo será

posible si el Esquema de Ordenamiento Territorial se construye de manera participativa, si


102 | P á g i n a

la administración reconoce las dinámicas del sector minero informal y por medio de la

inclusión las va formalizando, de lo contrario, el EOT perdería fuerza y estaría condenado

a ser una norma de papel.

Debe existir un compromiso entre todos los actores de la minería de carbón local, estos

deben definir una agenda de trabajo conjunta y estar articulados, porque mientras cada

actor actué de manera independiente, no existirá la suficiente fuerza y capacidad de

movilización que se requiere para presionar por: una evaluación de los impactos sociales y

ambientales de la minería, por la inclusión de la problemática minera de Amagá en la

agenda de Corantioquia y la Gobernación, y porque el EOT sea un instrumento de

planeación y ordenamiento efectivo.

Hoy ese relacionamiento entre los actores locales no existe y la administración ha decidido

priorizar otros temas en su agenda, esto puede explicar el nivel de incertidumbre y la

profundidad de la problemática que tiene el municipio. Desidia que también comparten las

autoridades regionales y se observa en el abandono a los mineros informales, en la

debilidad de las acciones que contiene el plan de desarrollo local para esta comunidad, los

pocos recursos destinados a estos y la insistente voluntad de los mandatarios de turno por

hacer tránsito a nuevas vocaciones laborales. Las autoridades han optado por entender la

minería como un problema per se y no han profundizado el diagnóstico del sector ni

planteado estrategias que transformen esa realidad.

Posición que no resulta comprensible si se tiene en cuenta la importancia del sector minero

para Amagá y el gran porcentaje de población que depende directa e indirectamente de

esta actividad. Sin embargo, esta decisión de los niveles de gobierno departamental y local,

ha facilitado la postura del Gobierno nacional de definir la política minera de manera

centralizada y ha puesto en un mayor grado de vulnerabilidad y riesgo a quienes se dedican

a esta actividad, especialmente, desde la informalidad.

Cuando se analiza lo sucedido en los pueblos del suroeste antioqueño, Andes, Jardín y

Jericó, municipios con una tradición cafetera, a los cuales el Gobierno Nacional les intento

imponer la minería en su territorio38. Se observa que estos a partir de la movilización

38Para una mayor claridad sobre lo sucedido en el Suroeste antioqueño, se puede leer el artículo de El Colombiano “Jardín

se resiste a la minería”, en: http://bit.ly/2jwTj6j, o la publicación de El Tiempo “Suroeste antioqueño: no al oro”, en:

http://bit.ly/2jwTj6j


103 | P á g i n a

ciudadana y la articulación y presión de todos los actores con poder (Administración,

Concejo, Gremios, Sociedad Civil, Iglesia, entre otros.), lograron que el Gobierno no les

pudiera imponer esta actividad y se les respetara su autonomía. Un ejercicio similar hace

falta en Amagá, en este caso, para que las entidades del orden regional y nacional asuman

como propia la problemática local y prioricen su atención, pero garantizando que las

políticas que se diseñen, vinculen y empoderen a los amagaseños y sus instituciones.

Para esto, los mineros informales se deben organizar, la Asociación de Mineros de la

cuenca del Sinifaná –ASOMICSI- debe promover esta formalización y crear conciencia en

la población, la cual se debe solidarizar, los actores de poder como la administración, el

Concejo, la Personería, los Gremios, la Iglesia y los Centros Educativos, se deben

comprometer a crear agendas de trabajo conjunto. No basta con ser conscientes de los

peligros que genera la forma en que se hace la minería en Amagá, debe existir una voluntad

generalizada que impulse los cambios y se movilice para visibilizar el tema en la agenda

del gobierno central.

La administración es la llamada a propiciar esta unidad, la alcaldía no puede pretender

transformaciones a problemas tan profundos, con medidas tan superficiales como los tres

programas incorporados en el plan de desarrollo para disminuir los riesgos, los impactos

negativos e ilegalidades presentes la actividad minera. Tampoco resultan suficientes las

acciones formuladas desde la Dirección de Gestión Ambiental y Minera de la Alcaldía. A

todas luces son medidas que no responden a los desafíos que impone la minería del carbón.

Finalmente, otro de los retos que debe afrontar el Estado en todos sus niveles territoriales,

está mediado por la forma como se han invertido los recursos de las regalías. Para

dimensionar esta problemática, en la entrevista realizada al funcionario Aguirre de la

Gobernación de Antioquia, éste realiza la siguiente metáfora para ilustrar lo que sucede en

Colombia con la destinación de las regalías:

“Acá el problema no es que entre la plata sino como se utilice la plata, eso es la

enfermedad holandesa, tener plata y no saber cómo usarla, coloco 2 ejemplos, le

dicen a Pedro Fernández: (…) lo vamos a vincular a una empresa minera y usted va

http://bit.ly/2kaIybW. De igual forma, se puede leer la nota publicada por la Revista Semana, en la cual, la Corte

Constitucional reconoce el principio de autonomía de los municipios y su facultad para planearse, en: http://bit.ly/2dV0feI.

http://bit.ly/2kaIybW

http://bit.ly/2dV0feI


104 | P á g i n a

a ganar 12 millones de pesos, igual le sucede a Juan Pérez (...) Pedro Fernández

con su primer salario se gasta un millón, invita a la esposa a todo y le sobra el resto,

es decir, él estaba acostumbrado a ganarse 3 millones, entonces se gastó 4 ese

mes y le sobraron 8 milloncitos, al mes siguiente llegan otros 12 y dice: (…) voy a

darle un mejor estudio a mis hijos, aquí necesitamos una empleada, el mes siguiente

dice: mi esposa necesita un carro nuevo (…) yo tengo que comprarme los mejores

celulares y empezó a hacer una distribución diferente. En cambio, Juan Pérez que

es más metódico dice: hombre, yo acostumbrado a vivir con 3 millones voy a mejorar

mi nivel de vida con un millón adicional y el resto lo voy a invertir en carritos de

salchichas, fuera de que voy a generar un empleo adicional, voy a tener un negocito,

mes a mes Juan Pérez tenía un carrito de salchicha adicional. Juan Pérez cubrió

todos sus gastos y generó un patrimonio, mientras Pedro Fernández tenía toda la

plata distribuida y ya ni le alcanzaba. Al cabo de 2 años a ambos los despiden, Pedro

Fernández dice: ¡Ay! Dios mío, ¿Ahora qué voy a hacer? Mientras Juan Pérez tiene

24 pequeños negocios, supo reinvertir y generó empleo. A nuestro país con el tema

de regalías le ha sucedido exactamente lo mismo que a Pedro Fernández en la

asignación de esos recursos.” (Medellín, marzo, 2016).

Esta metáfora es validada por Perry, G. & Olivera, M. (2010), cuando afirman que la

enfermedad holandesa en el país ha llevado a que ninguno de los departamentos mineros

ahorre durante las bonanzas: “todo el ahorro que tiene lugar, es el forzoso determinado por

Ley a través del FAEP” (p.43), pero si han aprovechado esta prosperidad para endeudarse

y aumentar su gasto.

Al respecto, Garay (2013), recuerda la reflexión hecha por Acemoglu y Robinson en su libro

“Por qué fracasan los países. Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza”. En este,

se especifica que:

Hay dos tipos de instituciones: las instituciones extractivas y las instituciones

inclusivas. Las primeras, diseñadas para extraer ingresos y riquezas de un sector

de la sociedad para beneficiar a otros. Mientras que las segundas, son aquellas que

alimentan la inclusión y participación de la mayoría de personas en actividades

económicas. Estos autores, basados en un análisis de países con sistemas

económicos y políticos variados, concluyen que lo que permite el desarrollo

económico de un país, es una institución económica inclusiva, pero el crecimiento y


105 | P á g i n a

buen desempeño económico, solamente es perdurable, si el poder político también

es inclusivo (p. 19).

A partir de esta reflexión, vale la pena recordar la pregunta de investigación de esta tesis

¿Cómo funciona la minería del carbón en Amagá, y cómo se utilizaron las regalías

derivadas de la misma entre 2010 y 2014? Al comparar los recursos generados por la

minería con su destinación, se podría afirmar que en Amagá las regalías han tenido una

destinación más extractiva que inclusiva, la construcción de escenarios deportivos, el

desarrollo de vías y alcantarillados, son inversiones que no solo resultan cuestionables por

su impacto sino por su pertinencia.

Ante la problemática ambiental y social que hoy existe en el municipio, que solo se conoce

en términos superficiales y ya resulta alarmante, estos proyectos no compensan los daños

generados ni promueven un desarrollo para el municipio. Quedará para próximas

investigaciones indagar cómo el Gobierno nacional garantizará que las regalías tengan una

destinación más eficiente y se garantice una compensación ambiental y social. Pero lo que

resulta claro, es que en estos términos, la minería más que una oportunidad de progreso

para las regiones, es una condena que genera daños, pobreza y subdesarrollo.


106 | P á g i n a

CAPÍTULO 5


107 | P á g i n a

Guía para rastrear regalías y su posterior uso en estudios de caso

Esta guía presenta una hoja de ruta para los interesados en desarrollar un análisis

descriptivo-interpretativo de la minería en las municipalidades del país. Este instrumento se

origina a partir del desarrollo de la tesis “Regalías del carbón en Amagá, 2010-2014: un

estudio de caso”, pero no pretende generalizar los alcances de la investigación realizada,

sino socializar el diseño metodológico y ofrecer los aportes de dicha tesis (un contexto del

mercado carbonífero colombiano, un marco jurídico actualizado y analizado, la

identificación de la ruta de las regalías y un fundamento teórico-metodológico) a futuras

investigaciones con objetivos similares en zonas distintas del país.

El incremento de la actividad minera nacional ha ocasionado un interés por medir su

impacto, beneficios y aportes a la sociedad. Esta realidad ha suscitado la necesidad de

establecer diseños metodológicos u hojas de ruta para el investigador. Este trabajo busca

hacer un aporte en este sentido, a partir de un ejercicio casuístico y poniendo a disposición

de nuevos trabajos con similar propósito, el diseño metodológico, los momentos y el

enfoque utilizados en la presente tesis.

Esta guía también puede contribuir a ciudadanos o grupos sociales interesados en hacer

ejercicios de control social en municipios mineros, por medio de la descripción de varias

rutas para identificar los recursos obtenidos por regalías, los proyectos a los que estas se

destinan y el estado de ejecución de los mismos.

La centralidad con que se diseñan las políticas en el Estado colombiano y la no inclusión

de todos los actores en su formulación e implementación ha sido una de las razones que

han llevado a que muchas de las políticas diseñadas para el sector minero no conversen

con las dinámicas y necesidades del territorio; es por esto que un enfoque neo-institucional

hace un gran aporte metodológico y se sugiere como enfoque para acompañar el estudio

de caso en toda investigación con similar propósito al que motivó esta guía.

El enfoque neo-institucional es útil por su capacidad de abordar la realidad política desde

la perspectiva de diversos actores y por su flexibilidad al incluir tanto las instituciones

formales estatales, como las no estatales y las no formales. Considerando que las políticas

son soluciones óptimas a problemas públicos, son elaboradas a través de arreglos entre

actores institucionales, políticos y grupos de interés.


108 | P á g i n a

Si bien esta guía presenta un panorama general para quienes deseen investigar sobre

regalías y minería en Colombia, la amplitud del campo de análisis requiere precisar muy

bien el aspecto especifico a investigar, por ejemplo, en el caso investigado en la tesis

referente de este texto, se caracterizó la minería en Amagá a través de un estudio

descriptivo e interpretativo. Otros investigadores podrán decidirse quizás por un análisis

experimental o un estudio comparado para comprobar alguna hipótesis, o harán uso más

extensivo de técnicas cuantitativas, o utilizarán las entrevistas como elementos accesorios

y no como el foco central de sus trabajos. Es muy importante que se tenga desde el principio

una idea clara de lo que se va a investigar y qué propósito tiene dicha investigación.

El siguiente paso es la definición del problema de investigación, que puede ser bien una

hipótesis, bien una pregunta (“¿Qué relación hay entre X e Y?”), bien una demarcación de

los aspectos a describir (“vamos a describir el fenómeno X”). Con el problema de

investigación ya bien definido, se da lugar a la formulación de los objetivos del estudio, que

pueden ser entendidos como los hitos o “puntos de referencia” que mostrarán que en efecto

se está avanzando. Por ejemplo, “realizar entrevistas a los funcionarios de la alcaldía”, o

“conseguir los datos de minería en Boyacá”. Estos objetivos son la base para la creación

del cronograma de actividades, ya que toda actividad debe estar conectada lógicamente

con un objetivo. Ver Tabla 16.

Tabla 16 Formato de cronograma sugerido

CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES

TEMA: Asunto a investigar, sector al que pertenece el tópico y periodo de análisis.

NOMBRE COMPLETO: Nombre del Investigador INVESTIGACIÓN: Titulo de la investigación PROPÓSITOS DEL TRABAJO: Objetivos

ACTIVIDADES MES

1

MES

2

MES

3

Avance

descriptivo

Ruta de

Trabajo

Observaciones

Actividad 1. Definición del caso,

objetivos de la investigación, pregunta y

problema.

Actividad 2. Desarrollo del contexto de

las subunidades de análisis, de los


109 | P á g i n a

sujetos a analizar y el estudio de

fuentes, desde la perspectiva del

investigador y del caso.

Actividad 3. Análisis y la interpretación

de la información obtenida.

Nota. Elaboración propia del autor

Tener cronogramas de actividades permite un mayor control sobre el tiempo de la

investigación y detectar con rapidez cualquier dificultad que pueda atrasar todo el proyecto.

Después de la identificación del objetivo y el alcance de la investigación, es decir, saber

qué queremos conseguir con el estudio de caso, es necesario identificar a qué receptores

queremos dirigir la investigación y qué esperamos de ellos. Por ejemplo, para que a partir

del análisis sobre las regalías y las consecuencias socioambiéntales de la minería, la

administración del municipio estudiado tome ciertas medidas. Es por esto que la selección

del público objetivo va de la mano con la definición del alcance de la investigación: si se

busca modificar una acción, vocación o enfoque de la administración con relación a la

minería, si se pretende crear un debate público en la municipalidad, si se quiere diagnosticar

los impactos de la minería u otros.

Para lograr el objetivo de la investigación, el diseño metodológico es fundamental. Para

este tipo de trabajos y objetivos, se sugiere continuar con un estudio de caso. Por esta

razón, se retomará de manera breve la descripción de esta metodología, ubicada en el

capítulo uno del estudio de caso realizado en Amagá.

Los estudios de caso como plantea Lijphart (1971), describen una situación particular y se

analizan a la luz de un enfoque teórico específico. Los estudios de este tipo no buscan

generar nuevas teorías, dadas las limitaciones para la generalización inherentes a este

método, y por la misma razón, tampoco buscan demostrar o refutar hipótesis. La relevancia

de su utilidad radica en que permiten evidenciar la aplicación práctica de los postulados de

la teoría, y ampliar el corpus empírico relacionado con la misma. Asimismo, Stake (1998,

citado en Castillo, et al. 2015, p. 4) sostiene que el estudio de caso “tiene el propósito de

alcanzar la mayor comprensión del caso en sí mismo, sin generar ninguna teoría. El

producto final es un informe descriptivo que permita el análisis del caso a profundidad”. Por


110 | P á g i n a

esta razón, este método tiene un gran valor académico para el investigador social y la

ciudadanía con pretensión de hacer ejercicios de control social.

Los niveles de detalle en los que es analizado el caso pueden tener diversas perspectivas,

Barrio del Castillo, et al. (2015) los clasifica en tres: primero, los estudios que pretenden un

desarrollo a detalle, sin teorización ni hipótesis previas (Descriptivo), segundo, los estudios

con descripciones profundas que interpretan y analizan el caso (interpretativo), por último,

los estudios que además de describir y explicar, emiten juicios de valor sobre el caso

(evaluativo). Los últimos dos tipos de estudio de caso pueden resultar de especial interés

para los ejercicios de control social.

Si bien un estudio de caso puede ser difícil de enmarcar en una estructura unificada, la

distribución metodológica utilizada en la tesis que inspira esta guía, el diseño sugerido por

León y Montero (2002), puede resultar de gran utilidad para el futuro investigador:

Primero, una definición del caso, objetivos de la investigación, pregunta y problema.

Segundo, un desarrollo del contexto de las subunidades de análisis, de los sujetos

a analizar y el estudio de fuentes, desde la perspectiva del investigador y del caso.

Tercero, el análisis y la interpretación de la información obtenida. Ver Figura 18.

Como el propósito de esta guía es orientar investigaciones que determinen si las regalías

derivadas de la minería de carbón en un municipio, si son invertidas en políticas orientadas

a la compensación de sus daños en materia ambiental y social, para ello, se recomienda

tener previo al estudio de caso, un contexto del modelo minero en la legislación nacional,

una ruta para conocer los recursos obtenidos por el municipio por este concepto y su

destinación, y se contextualiza sobre las características del sector a nivel nacional, su

mercado, potencialidades y retos.


111 | P á g i n a

FIGURA 18. Estructura metodológica sugerida. Elaboración propia del autor.

Para el caso de Amagá, se tenía interés académico en hacerle seguimiento a los recursos

generados por regalías, pues el resto de ingresos fiscales no resultaba significativo para un

análisis, pero según la realidad de cada municipio, debe ser considerado un análisis auxiliar

de los ingresos fiscales. No obstante, el análisis central debe estar orientado a las regalías

porque el grueso de los ingresos mineros en el país corresponde a esta compensación.

Este recurso concentra los beneficios económicos de la actividad para el Estado, la razón

por la cual los Gobiernos impulsan el sector, y la que en mayor medida lleva las ganancias

de la minería a las comunidades. En síntesis, a partir del modelo jurídico definido en el país

por la Constitución, el Código de Minas y la Ley 1530 de 2012, son las regalías el principal

estímulo que tiene el Gobierno para desarrollar la minería.

Categorías para el análisis

Previo al trabajo de campo y al análisis del territorio objetivo, se debe entender el contexto

de las dinámicas del carbón en el país, como se estructura el mercado nacional y sus

potencialidades a nivel internacional, que normas regula al sector, cómo lo hacen y qué

consecuencias sociales y ambientales genera la minería en el país. Cada una de estas

categorías es fundamental al momento de realizar un análisis objetivo e integral del estudio

de caso, para esto, las categorías que se sugiere considerar para realizar el contexto de un


112 | P á g i n a

estudio de caso que busque caracterizar la minería de carbón en un municipio colombiano,

son:

Contexto del modelo carbonífero en Colombia

Se sugiere el investigador tener un contexto nacional e internacional del mercado del

carbón, los principales productores e importadores, tipos de mercado según las

características del mineral, el rol de Colombia en ese escenario global y sus posibilidades;

sus ventajas y retos.

Es fundamental para el adecuado análisis del futuro estudio de caso, entender que los

mercados del carbón aunque no están cerrados se han venido distribuyendo naturalmente

por proximidades, potencialidades de los países exportadores y acuerdos comerciales y la

tipología del carbón. Por un lado, están los carbones térmicos que representan más del

80% del carbón producido en el mundo, utilizado mayoritariamente en países asiáticos, y

requerido para la generación eléctrica. Por otro lado, están los Carbones Coquizables o

Metalúrgicos, utilizados en la industria siderúrgica y metalúrgica para la fabricación de

acero. Los diversos usos y características de ambos tipos de carbón hacen que se transen

en mercados diferentes.

Se debe comprender donde están las principales reservas de carbón en el país, que tipo

de carbón es; sus niveles de competitividad y mercados, las políticas y acciones públicas

que promueven, protegen o afectan al sector, y las entidades públicas que son

responsables de la administración, fiscalización, control y evaluación de la minería.

Externalidades negativas del carbón en Colombia

En esta categoría es fundamental comprender que problemas sociales se desprenden de

la actividad minera, o conviven con esta en los territorios, cuál es la incursión de actores

armados ilegales en el negocio, los desafíos que imponen la ilegalidad e informalidad, la

corrupción y el daño ambiental39.

39En Colombia por los altos niveles de informalidad en la minería para extracción de Oro o Carbón, se presentan gran

contaminación de las fuentes hídricas, deforestación y erosión en los suelos. Pero es la minería de carbón, por las

características del mineral la única que además de contaminar fuentes hídricas y deteriorar los suelos, afecta la calidad

del aire. Esta característica, generan un reto mayor para las autoridades en las áreas de minería carbonífera.


113 | P á g i n a

Marco jurídico de las regalías en Colombia

Todo impuesto requiere ser productivo y de gran rendimiento, ahí radica su principio de

economía, pues el Estado percibe recursos mediante impuestos para su sostenimiento y

para ser reinvertidos en beneficios para la sociedad mediante políticas, programas y

acciones públicas. Los impuestos logran así una mejor redistribución de la riqueza, aportar

a la inclusión y la equidad. No obstante, si el costo de la recaudación supera el bienestar

obtenido por la misma, no habrá manera de efectuar esa devolución de beneficios a la

sociedad, eliminando por tanto el motivo que justifica la existencia del tributo. Se debe

analizar si este principio económico se cumple en el caso del municipio analizado con las

regalías.

En el contexto previo al estudio de caso, es determinante conocer las normas que hoy

regulan la actividad minera en el país y jurídicamente como se estructura el negocio, para

poder determinar si el principio de economía se está cumpliendo en la carga tributaria que

definió el Estado para la minería. Ver Tabla 17.

Tabla 17 Normas para las compensaciones económicas mineras

NORMA CONTENIDO

DECRETO 624 DE 1989 Estatuto tributario.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991

LEY 141 DE 1994 Crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías y

regula las regalías. (Norma parcialmente derogada pero que como

contexto histórico, vale la pena ser revisada).

LEY 223 DE 1995 Expide normas sobre racionalización tributaria y modifica el estatuto

tributario.

DECRETO 1747 DE 1995 Decreto reglamentario de la ley 141 de 1994 frente a la distribución de los

recursos del Fondo Nacional de Regalías.

LEY 685 DE 2001 Código de Minas.

LEY 756 DE 2002 Modifica la ley 141 de 1994 con el propósito de establecer y ajustar

criterios de distribución y liquidación de las regalías.


114 | P á g i n a

DECRETO 416 DE 2007 Actualiza y reglamenta disposiciones que nacen de la Ley 141 de 1994.

DECRETO 4192 DE 2007 Define las condiciones de aplazamiento de las inversiones financiadas

mediante regalías y compensaciones.

LEY 1283 DE 2009 Modifica la Ley 756 de 2002 y la Ley 141 de 1994.

DECRETO 851 DE 2009 Decreto reglamentario de la ley 141 de 1994.

LEY 1450 DE 2011 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.

ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011 Constituye el Sistema General de Regalías y dicta disposiciones sobre el

régimen de Regalías y Compensaciones.

DECRETO LEY TRANSITORIO 4923-

2011

Por el cual se garantiza la operación del Sistema General de Regalías.

LEY 1530 DE 2012 Regula, organiza e implementa el Sistema General de Regalías.


Después de tener claridad sobre la evolución normativa que rige para el sector, se debe

conocer como está definido el actual Sistema General de Regalías, la manera como se

capitaliza, en que sectores distribuye los recursos y cómo los asigna y que entidades son

las encargadas de garantizar su adecuado funcionamiento.

Instructivo para la búsqueda de las regalías

La base de datos del Sistema General de Regalías permite realizar visualizaciones de alta

calidad con datos que se pueden filtrar según el interés del investigador. Esta data base

permite conocer las cifras oficiales sobre los montos que se han obtenido por regalías, su

distribución y estado de ejecución, dando una visión general del estado de los proyectos

financiados con regalías en todo el país o por departamento o municipio, desde el año 2012.

Primero, se ingresa a la página del Sistema General de Regalías, luego, se identifica y hace

clic en el icono de Mapa de Regalías, posteriormente, en la ventana que se abre, se

diligencia la información según el estudio de caso y el sistema arroja la información con la

cantidad de regalías asignadas al área buscada, los fondos de los cuales proviene el

recurso, su ficha BPIN y sector al que corresponden. Ver FIGURA 19.


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FIGURA 19. Ruta para conocer las regalías en Colombia. Fuente: Sistema General de Regalías –

SGR-. Elaboración propia del autor.

En la Figura 20 se realiza un ejercicio a modo de ilustración con el caso de Amagá y los

proyectos que le han asignado. En este caso vemos que la gran mayoría de los proyectos

aprobados para ser financiados con recursos de regalías son pertenecientes al sector

transporte (un tercio del total de proyectos), correspondientes a una inversión de 7 billones

de pesos (entre 2012 y 2016). Pero los periodos y unidades de análisis pueden ser

cambiados en la interfaz donde está el cuadro de búsqueda y acomodarse según

necesidades del estudio de caso.


116 | P á g i n a

FIGURA 20. Ejemplo ruta de regalías para Amagá. Elaboración propia del autor.

Ruta para identificar la distribución de los recursos mineros

Luego de identificar los recursos de las regalías y los proyectos a los cuales se destinaron,

el investigador podrá hacer uso del sistema que posee el Departamento Nacional de

Planeación para la información y consulta de las distribuciones de estos recursos, conocido

como –SICODIS-; es una plataforma de monitoreo que le permite al usuario acceder a un

informe de avance de los proyectos aprobados en el municipio caso, con todos los dineros

asignados por regalías, sea por medio de asignaciones directas o alguno de los otros fondos

del Sistema.

Para obtener esta información, se ingresa a la página del Sistema General de Regalías y

en el link distribución, se selecciona donde dice consulta de distribuciones SGR;

posteriormente, aparece una nueva ventana donde hay un texto; al final de este, hay un

hipervínculo donde dice ingrese aquí; al darle clic aparece un cuadro con opciones de

consulta para el Sistema de Regalías y el de Participaciones; en el primero, se selecciona


117 | P á g i n a

la opción uno, el link que dice Estado Presupuestal por Entidad y, en la ventana que se

abre; en el cuadro de búsqueda, se selecciona el Departamento, Municipio y la Vigencia. Al

completar la información y seleccionar la opción buscar, aparece un informe de las regalías

asignadas al estudio de caso, la procedencia de las mismas, los proyectos en que se están

ejecutando, su código BPIN y su avance en cifras. Ver Figura 21.

FIGURA 21. Ruta para el reporte de regalías del SICODIS. Elaboración propia del autor.

Índice de gestión de proyectos de regalías

El DNP permite conocer el índice de gestión de los proyectos financiados con regalías, una

métrica especialmente diseñada para reportar el estado de gestión y ejecución de dichos

proyectos. En esta plataforma se puede ver, entre otros reportes, el índice de gestión por

departamento; permitiendo tener información más detallada que la que proporciona el

índice de gestión del SICODIS. Se puede ingresar a este módulo directamente en la url

http://bit.ly/2kcaQFH, la información se encuentra georreferenciada a través de un mapa

interactivo. Ver Figura 22.

http://bit.ly/2kcaQFH


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FIGURA 22. Mapa del índice de gestión de proyectos de regalías. Fuente: tomado de http://bit.ly/2kcaQFH

Al hacer clic en cualquiera de los departamentos, se puede elegir la opción de ver los

reportes agregados por departamento o desglosados por municipio. Si se elige el

departamento de Antioquia y la opción “municipio”, se descarga un archivo en formato PDF

con toda la información para cada uno de los municipios antioqueños, sus avances de

ejecución en un mayor grado de detalle que el SICODIS, y los sectores de inversión en que

se circunscriben los proyectos.

Sistema de Información Minero Colombiano –SIMCO-

El Sistema de Información Minero Colombiano -SIMCO- aporta al investigador una base de

datos con los consolidados históricos de la producción minera; distribuida por territorio,

periodo o tipo de mineral, es una fuente fundamental de información sobre sobre la minería

en Colombia en general y brinda al usuario un insumo que se debe complementar con el

http://bit.ly/2kcaQFH


119 | P á g i n a

rastreo de las regalías, pues al tener la información de la producción minera y las regalías

que esta producción genera, existen más insumos para un análisis de mayor profundidad.

Este portal es administrado por la Unidad de Planeación Minero Energética –UPME- y se

accesa con la url http://bit.ly/2ixXi74. Se encuentran todas las estadísticas fundamentales

de la minería del país (no sólo carbón), en un conveniente formato de Excel. Las

estadísticas pueden filtrarse según sean de producción, importación, exportación, precios,

entre otras. Las estadísticas se presentan tanto en formato de reporte tabular y gráfico como

en formato georreferenciado. Por último, también se puede obtener el anuario estadístico

minero.

Consideraciones finales

Es recomendable que en el final del texto, en el fragmento de las conclusiones, se realice

un cierre con el análisis de la información recolectada, del estudio de caso y el enfoque

teórico; esto le permite al investigador saber si la ruta metodológica definida permitió lograr

el objetivo de la investigación.

Finalmente, si el investigador tiene el propósito de realizar ejercicios de control social a

través del estudio de caso, se sugiere que en su diario de campo tenga en cuenta la

siguiente bitácora, (Ver Tabla 18). Esta le servirá para identificar la información básica que

requiere, como estructurarla y analizarla. Esta Bitácora contiene los elementos básicos que

deben ser tenidos en cuenta en un ejercicio de control; la identificación del objeto de control,

comprender la magnitud del problema generado y población afectada, si es un problema

que será atendido por el plan de desarrollo local y que actores están involucrados dentro

de la problemática, un diagnóstico, entre otros.

El control social como acción de empoderamiento y participación ciudadana, no solamente

se realiza a través de una veeduría legalmente conformada, por eso, esta guía al ofrecer

las rutas para conocer las regalías que genera la minería y su destinación, da insumos que

al ser contrastados con el estudio de caso, permiten hacer análisis y valoraciones aplicables

a un ejercicio de control social.



120 | P á g i n a

Tabla 18 Bitácora para ejercicios de control social en estudios de caso sobre minería de carbón

TEMA

Nombre del plan, programa, proyecto o contrato objeto de control.

DEFINICIÓN DEL PROBLEMA Identifique con claridad la naturaleza y la magnitud del problema, y quiénes

son los directamente afectados.

SECTOR AL QUE PERTENECE Medio Ambiente, Salud, Educación, Movilidad, Minería, Etc…

OBJETIVO GENERAL Describa la transformación del problema en la solución buscada.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Son los fines inmediatos que el ejercicio de control social se propone alcanzar

en un tiempo determinado. Se deben formular en términos de solución a las

causas del problema planteado. El conjunto de objetivos específicos permitirá

cumplir el objetivo general.

¿ESTÁ INCLUIDO EN EL PLAN DE DESARROLLO

MUNICIPAL?

Si _ No _ Línea, Programa o Proyecto:

ACTORES A CUALES SE LES ADELANTARÁ EL EJERCICIO

DE CONTROL SOCIAL

Especificar que actores, instituciones o entidades serán sujetos del Control Social.

DESCRIPCIÓN Breve descripción del plan, programa, proyecto o contrato objeto de control social

DIAGNÓSTICO

Método que ayuda a comprender el nivel territorial al que se debe enfocar el

ejercicio, los canales de acceso, los ejercicios de seguimiento y control

permanentes impulsados por la ley, para acompañar dichos sectores en su

accionar si existen, y para finalizar la realización de un sondeo de los ejercicios

ciudadanos que han surgido para hacer control social a dicho sector en el nivel

territorial de interés, si existen.

ANTECEDENTES

Indique cuál es la situación que da origen al ejercicio de control social.

Especifique si conoce acciones previas de veeduría relacionadas con este

programa, proyecto o contrato.

JUSTIFICACIÓN Sustente las razones por las cuales cree necesario desarrollar este ejercicio de

control social y qué aprendizajes aporta. Identifique con claridad la naturaleza

y la magnitud del problema, y quiénes son los directamente afectados.



121 | P á g i n a

ANEXO 140

40En las entrevistas existen unos fragmentos en negrita, estos son intervenciones propias que mediante aportes o

preguntas; buscaban orientar, complementar, profundizar o cuestionar lo comentado por el entrevistado.


122 | P á g i n a

ENTREVISTA CONCEJAL DE AMAGÁ DIEGO ALONSO GRANADOS ÁLVAREZ

Es el Concejal que más ha trabajado el tema minero en el municipio y quien más control

político realiza a la administración por este tema.

¿Cómo ha estado relacionada la minería de carbón con el municipio?

Amagá es un pueblo tradicionalmente carbonífero, tenía otros dos importantes entidades

comerciales, que era el café y la caña, inclusive si vos escuchas el himno de Amagá, en el

himno de Amagá hablan de café, caña y carbón, pero a medida pues que fue avanzando la

vida se fue acabando el café y se fue acabando la caña, pero el carbón sigue ahí ¿cierto?

y como el carbón está por debajo de la tierra es más difícil de extraer, lleva una cantidad de

años viviendo del carbón muchísima gente, cuando vos hablas del carbón en Amagá vos

debes diferenciar la minería digámoslo a gran escala de la minería pequeña sí... a gran

escala son 2 o 3 minas como vos lo decís, inclusive yo podría decir que 2, no digamos 3 y

había hace tiempos una 4 que se llamaba Industrial Hullera, pero por detrás de esas minas

grandes, por decirlo así, habían empresas económicamente muy fuertes que necesitaban

del carbón entonces si por ejemplo vos miras Industrial Hullera donde hubo la tragedia

hace treinta y punta de años los dueños eran el grupo de Argos, Coltejer, Fabricato.

Entonces ellos desarrollaban esas minas pues porque lo necesitaban yo me imagino que

hacían como una integración para sus negocios pues entonces desarrollaban esas minas.

¿Cuál ha sido el impacto de las tragedias en la minería local?

Con la tragedia… ehh ya obviamente empezó como a cambiar la dinámica e Industrial

Hullera empezó a decaer, pero no el carbón porque muchas personas vivían alrededor,

empezaron a caer en cuenta pues que debajo de su tierra había carbón y empezaron a

hacer minas por muchísimas partes dentro de este título minero, entonces, por ejemplo,

este es el título minero 11262 de esta mesa es Industrial Hullera, explotó digamos en este

pedazo (…”este predio, este polígono”…) pero entonces ya el que vivía en esta vereda,

que estaba encima del título abría un huequito y más allá abrían otro huequito y así hubo

un montón de minas que llaman tradicional los mineros de allá y el gobierno Nacional llama

ilegal, empezó pues a proliferar, porque la llaman minería ilegal pues porque está dentro

del título minero que no les corresponde y ellos porque la llaman tradicional pues porque

son personas que inclusive trabajaban en esas mismas minas grandes que obviamente

fueron sacando y se dieron cuenta que podían explotarla por otro lado y se provecharon


123 | P á g i n a

pues de eso, entonces en Amagá esa minería tradicional empezó a surgir. Además si las

empresas en Medellín necesitaban carbón y si Amagá no existiera, la zona más cercana es

Boyacá creo. Entonces cuando uno habla de Amagá, uno no solamente puede hablar del

Municipio de Amagá eso yo creo que se llama Distrito minero de Amagá, el distrito minero

de Amagá es lo que llaman la cuenca del Sinifaná y la integran Angelópolis, Venecia,

Fredonia, Titiribí y Amagá.

En esa cuenca ha vivido muchísima gente de cuenta del carbón, no solamente el empleo

directo que genera la mina, allá hay una cantidad de trabajadores; el barretero, el que

arrastra, el cochero, el malacatero y lo que se genera alrededor, la persona que tiene que

manejar una volqueta, 3 o 4 personas que tienen que cargar esa volqueta, hay

comercializadoras de carbón y de ahí para allá todo lo que se deriva del carbón, porque

mira supongamos en la mina trabajan 5 personas, es un ejemplo de una mina muy pequeña,

son 5 familias.

¿Hoy cuánto puede ser el salario de un minero?

Eso depende de lo que le toque hacer porque hay unos que ganan más que otros y

dependen de lo que exploten, a ellos les pagan es por toneladas, entonces si vos explotas

una tonelada supongamos que vos seas barretero, voy a poner un ejemplo pues para que

nos dé fácil, por tonelada te pagan 10.000, entonces si vos explotas en un día 1 tonelada

te pagan 10.000 pero si en el mismo día explotas 6 toneladas te pagan 60.000. Es un

ejemplo con números muy sencillo porque eso lo pagan es por coches, entonces ya cuánto

pesa el coche, pues si me entiendes, eso lo manejan es así, entonces el minero gana es

por lo que explote, no tiene un salario mínimo como tal sino que por lo que explote le pagan.

Entonces te estaba poniendo el ejemplo que supongamos en la mina hay 5 personas, esas

5 personas tiene a cargo sus familias y supongamos que una familia promedio sea de 5

personas, porque yo creo que son más porque cuando hay una zona minera alrededor y no

se genera, pues como te explico eso… mmm, en vez de beneficiar a la zona pasa que las

zonas que son alrededor de la minería, son zonas de vulnerabilidad económica, o sea no

son zonas ricas sino antes zonas pobres, entonces esas familias son pobres y dependen

de esos 5 mineros que trabajan allá.

Es así como la minería ha sido valiosa para el municipio porque a partir de ahí es que los

mineros han sabido sacar sus familias adelante , entonces lo que te estaba diciendo es que


124 | P á g i n a

alrededor de la zona minera lo que hay es vulnerabilidad y no hay riqueza, los hijos de los

mineros no tienen digamos las oportunidades que tenemos nosotros que vivimos en la

ciudad porque no hay escuelas de calidad, no hay oportunidad, no hay transporte de calidad

para ir al municipio o para venir a la ciudad a estudiar y así es como se ha tejido el mundo

minero. Eso es como un abrebocas de lo que te puedo contar de la minería acá, entonces

así a grandes rasgos, básicamente hay 3 minas grandes que son: Carbones San Fernando,

que es la más grande que también tuvo una tragedia hace 10 años aproximadamente, 79

mineros creo que fueron, eso fue hace poquito, creo que fue por ahí 2007, 2008. Bueno,

pues eso lo averiguas pues fácil, esta carbones San Fernando, está Carbones Nechi, que

ya no se llama así, se llama Esparta Minerals pero era también de Argos, Argos lo vendió

y se llama Esparta Minerals y de pronto por ahí hay una que se llama Agroindustrias Cima

que no es tan grande pero por lo menos si está muy bien organizada, porque ya Industrial

Hullera pues no está, no sé si en Titiribí haya algún otras grandes o en los otros municipios

(…”Angelópolis”…) no ahí si ya es informalidad, inclusive creo que en Amagá títulos

mineros que estén explotándolo bien hay muy poquitos , yo conozco algunas minas

pequeñas que si tienen título pero que no son explotadas como las grandes.

Para usted, ¿Qué tan importante es la minería en Amagá?

La minería en Amagá es para mí el eje económico del Municipio, agricultura no hay. Amagá

se está convirtiendo en un municipio dormitorio porque como queda tan cerquita de Medellín

entonces muchas de las personas que viven en Amagá, mucha gente que tuvo la posibilidad

pues de ver que la minería era riesgosa y todo ha tenido la oportunidad de venir a estudiar

a Medellín o a trabajar y duerme en Amagá, muchas personas hacen eso, yo creo que

diariamente pueden viajar más de 5.000 personas para Medellín.

¿Y la industria qué papel juega en la economía local?

Digamos que industrialmente Amagá que tiene: tiene empresas contaminantes, como por

ejemplo Agrosan, ¿Sabes que es Agrosan? Agrosan es una empresa que quema hueso y

desechos de animales y los convierte en harina y cuido. Es importante que busques a

Agrosan… ehh tiene ladrilleras, muchas ladrilleras, ladrilleras Ambalá, ladrillera la Ferrería,

Ladrillera Pueblo Viejo, son bastantes ladrilleras, tiene las minas grandes y tiene las minas

pequeñas, y lo otro es el comercio que hay dentro del municipio, es un comercio normal

como todos los municipios pues y hay una parte de pronto del municipio que tiene un

poquito de turismo. Entonces en Amagá vos lo podes dividir en 3: Una zona que es


125 | P á g i n a

industrial, la zona residencial y la zona turística, de eso vive Amagá. (…”y cuáles son los

grandes ingresos del municipio, ¿transferencias?”…) así el presupuesto del municipio

es como de 16.000 millones de pesos año, incluso yo te los puedo pasar, yo te puedo pasar

el último presupuesto que aprobaron y te puedo pasar un informe que hizo Vatia que es

una termoeléctrica, ahí en Amagá y Vatia analizo muy bien el sector.

Termosamagá es la de Vatia y cuál es la otra… Ah mmm no sé, esa es la San Fernando,

es de los mismos. Entonces de esos 16.000 millones de pesos, propios es por ahí 5.000

millones de pesos ehh (…”y de esos 5.000 cuanto puede ser regalías”…) No, esos 5.000

millones son en industria y comercio y predial. Lo otro son: Sistema General de Participación

y Regalías, 10.000- 11.000, entonces esos son los ingresos de Amagá, lo que pasa es que

en Amagá las regalías no son las mismas, hay muchas empresas, no solamente mineras,

sino de comercio que no pagan impuestos, en Amagá la informalidad es muy alta, no pagan

impuesto ni predial, ni industria y comercio ni nada, inclusive, por ejemplo; hay empresas

ladrilleras o mineras que tienen, digamos, la fábrica en Amagá pero la oficina la tienen en

Envigado o Medellín, entonces los impuestos no los están declarando acá sino donde está

la oficina, (…”y el municipio que está haciendo con eso?”…) pues se vino a dar cuenta

el Alcalde actual porque lo que pasa es que Amagá tenía unas administraciones

desastrosas, desde que empezaron a elegir alcaldes por votación popular han habido si

mucho 1 o 2 alcaldes buenos. Amagá parece ser un municipio que supuestamente tiene

mucha plata y lo que hacen las administraciones es ir y aprovecharse de eso. A mí me

parece que el presupuesto es muy bajito porque es que Amagá tiene muchos

inconvenientes.

(…”y la minería se concentra en cual corregimiento”…) Bueno, la minería se concentra

dónde empieza carbones San Fernando, ahí uno se mete digamos que de la troncal del

café a la derecha, ahí, todo ese sector hasta Angelópolis tiene carbón, eso es como un

vallecito, ahí se concentra la minería de Amagá, eso viene a ser las veredas de Paso Nivel,

La Planta, El Mango, Pie de Cuesta, la Guali, la Ferrería, el corregimiento de Minas como

tal, ahí está toda la condición minera, hay una adicional que ya queda de Camilo C para

abajo, yendo hacia Fredonia, ahí queda carbones Nechi o Esparta que esa ya es otra

grande, ahí están las dos zonas carboníferas. Pero más que todo es desde paso nivel hacia

adentro, pues hacia Minas.


126 | P á g i n a

¿Cómo intervienen los comerciantes en el negocio minero?

Es ahí digamos donde están los inconvenientes porque mira que el precio del carbón no

está regulado, quien regula el precio del carbón es el mercado y las características de este,

a mayor tamaño más caro, y obviamente el ripio es más barato, entonces hay empresas

que al darse cuenta que el ripio era más barato, lo que hicieron fue que sus calderas las

hicieron para que consumieran carbón ripio y obviamente el costo del carbón fuera menor,

esas empresas son las que consumen más carbón, esas empresas son Coltejer, Fabricato

y todas las textileras, esas empresas hicieron que sus calderas funcionaran con ripio, hay

otras empresas que no les sirve el ripio, entonces les sirve son el tipo maní, el granulado o

cocina, entonces como la demanda de ese carbón es menor, los ingresos de los mineros

son más bajos.

Entonces hay un desbalanceo porque normalmente cuando hay explotación minera, en

zonas que la hacen con dinamita, sale mucho ripio y ese es el carbón que menos ganancia

le deja al minero, entonces el pequeño minero como eso sale, intenta vender el costal por

parejo, ¿Qué es por parejo? Como salga, granos, cocina, ripio, como salga, y muy poquitas

empresas compran por parejo, entonces el minero tendría que hacer en su mina una

adaptación (…”una clasificación”…) Una clasificación del carbón que eso le aumentaría

más costos, eso es una cosa, y supongamos una mina pequeña, sacas 20 toneladas, más

o menos el 30 o 40% de eso es ripio entonces, eso no te da ni siquiera para llevar una

volqueta sencilla, entonces no podrías suministrarle a una empresa de esas ni quiera un

viajecito porque no tienes la totalidad del ripio, esa es otra dificultad para el pequeño minero

y lo otro es que las empresas no te pagan de una sino que te pagan 30, 60, 90 días y el

pequeño minero no puede esperar todo eso, digamos que por costumbre espera que le

paguen los sábados. Todos los mineros tienen que recibir su paguito el sábado, y las

empresas grandes ninguna te va a pagar todos los sábados, te pagaran cada 60 días si sos

de buenas, entonces estas dificultades, la clasificación del carbón. Entonces ahí entran los

comercializadores de carbón, que tienen un musculo financiero importante, te pueden

comprar todo por parejo, tienen unas instalaciones donde hacen la clasificación, están

legalizados y son capaz de aguantar que Coltejer te pague a 270 días, que Fabricato te

pague a 60, 90 días, ¿Sí me entiendes? Entonces pal pequeño minero ahí es donde está

la dificultad y el comerciante aprovecha y pone sus condiciones. El comercializador termina

poniendo el precio y hay de comercializadores a comercializadores, porque hay unos que


127 | P á g i n a

son muy descarados con el minero y hay otros que buscan una buena balanza entre el

cliente final y el minero. Hay varios niveles de comercialización, por ejemplo, supongamos,

hay una comercializadora grande y llegan otras personas que quieren ganar su dinero,

entonces van a bocamina y compran digamos a 85.000 y lo ofrecen a esta comercializadora

grande a 90.000, se ganan 5.000 pesos por tonelada, eso también afecta al pequeño

minero, o sea el tema de los comercializadores es complicado analizar porque el

comercializador le ayuda al pequeño minero, sin el comercializador, el pequeño minero no

sería capaz de subsistir, pero también el mismo comercializador es el que le impone

muchas cosas dificultades.

¿Cómo realiza el minero la venta del mineral?

Todos los comercializadores o inclusive los clientes finales compran el carbón en bocamina,

tiene que ir hasta allá, hay varios comercializadores… ehh, pero el pequeño minero tiene

muchísimas más dificultades: Uno, que no tiene título minero, dos, que el precio del carbón

al ser tan bajito no le da la posibilidad de pagar seguridad social ni de tener seguridad

industrial, hay unos que si lo hacen, que son muy juiciosos pero eso se logra cuando tienen

un buen número de volumen de carbón extraído y cuando la mina es cerquita, cuando la

mina está muy lejos, cuando está muy en el interior, entonces es una dificultad mayor.

Entonces es el tamaño de la mina, la cantidad de carbón que traiga el manto, que el manto

sea un manto bueno, son muchas las variables para que a él minero le vaya bien. En

términos generales, yo te estoy hablando de la pequeña minería, la gran minería es muy

fácil, tiene minas anchas, con seguridad industrial, con seguridad social, con tecnología, a

esas 2 minas les va muy bien, tienen muy buenos clientes porque además son empresas

que tienen relaciones comerciales con otras muy grandes, entonces para esas empresas

uno que puede hablar si es muy buen negocio, pero cuando estamos hablando de los

pequeños mineros que es lo que a vos te debe interesar me imagino y digamos pues al

municipio.

El pequeño minero tiene muchas dificultades, y ese pequeño minero tampoco le retribuye

al municipio lo que le tiene que retribuir.

Frente a esa realidad ¿Quién está asumiendo la compensación por los daños que

genera la minería ilegal?


128 | P á g i n a

Vos sabes que la autoridad encargada directamente es Corantioquia, cierto, Corantioquia

le ha hecho un daño inimaginable a Amagá porque ha dado un montón de permisos y

licencias que le han causado daños ambientales absurdos, inclusive, por ejemplo, la

Obecera que es una cantera, Corantioquia le dio un permiso de explotar al pie de la

montaña, eso ni siquiera uno, yo no soy ingeniero pero uno sabe que si vos le comes a la

montaña se te va a venir, Corantioquia ha hecho mucho daño en Amagá, pero Corantioquia

no tiene nada que ver en el tema de la minería informal, no actúa para nada, igual el minero

informal no va a ir a pedir una licencia ambiental sabiendo que no tiene ni siquiera título, los

daños ambientales son altos, vertimientos de aguas y todo, cuando Corantioquia otorga

licencias ambientales, tiene un montón de requisitos pero aun con título, casi ninguno

cumple.

Corantioquia vigila a quienes tienen título y digamos que con las grandes les va bien, ya ahí

con los mineros informales no hay forma, ya le tocaría ya al municipio pues como actuar, el

municipio tiene una Dirección de Minas y Medio Ambiente, acabo de ingresar ahora alguien

porque estaban sin director, ahorita te paso el número, digamos que ambientalmente, esa

dirección tiene dientes, esa dirección puede hacer muchas cositas pues en pro del beneficio

de Amagá, pero en temas de minería no puede hacer nada porque no es una secretaria de

minas y no tiene plata, entonces la dirección minera tiene que hacer lo que le diga la

secretaria de medio ambiente del departamento ya no puede hacer sino eso (…”no puede

hacer pedagogía o sensibilización”…) Amagá no tiene recursos para eso… ehh, Amagá

los recursos que tiene para hacer obras, este momento Amagá tiene un problema de

acueducto y alcantarillado. (…” ¿Y esas obras las están haciendo con dinero de

regalías?”…) eso hubo un aporte del gobierno nacional y lo otro lo van a cofinanciar.

Las regalías para que te de rabia, supuestamente, las regalías es por el tema minero

(…”si”…) entonces si a vos te llegan regalías por el tema minero, entonces vos deberías

intervenir en las zonas donde está la minería, ¿no? Pero construyeron una cancha sintética

de 2.500 millones de pesos en el casco urbano y es muy bonita pues y uno juega mucho

futbol muy bueno ahí, pero eso es una cosa que no tiene mucha razón de ser y que la gente

no cae en cuenta de eso sino que como la gente les pusieron una cancha, entonces la

gente del casco urbano feliz, no se dan cuenta que la gente de la zona rural nunca la han

intervenido. En la parte de paso nivel hacia dentro nunca le han metido platica de regalías


129 | P á g i n a

(…”o sea la plata no se está invirtiendo en sitio ni mucho menos para mitigar los

impactos negativos”…) no nada ni ambientales, ni sociales.

¿Cuál es la postura del Concejo frente a la actual administración y todas estas

problemáticas?

Yo soy concejal por el partido conservador y no hay oposición (…”como llevan el control

político ahí, porque ese tipo de decisiones políticas de invertir aquí o allá”…) te voy

a explicar cómo es el control político, al principio había una coalición que era de 9, yo hacía

parte y la oposición eran 4… ehh, y fue por digamos no sé cuál es la palabra exacta para

decirte, pero básicamente los que estábamos en la coalición era los que estábamos

aburridos con tantas administraciones pasadas y de las administraciones pasadas

quedaron 4, pero como ellos son políticos muy zorros en el tema, ellos saben que no pueden

hacer oposición porque se quedan sin gobernabilidad, entonces entran a la coalición.

Dentro de los 13 hay por lo menos 3 o 4 que hacen parte digamos de una coalición que

apoya al alcalde pero que son muy independientes y que tienen un criterio muy claro de

que cuando las cosas no van bien hacen el control, entonces es como una coalición para

lo bueno pero cuando no está bien hacen una oposición por lo menos 3 o 4 concejales que

se ve que hay criterio pues para hablar, lo otros si son políticos tradicionales, pues que no

les quiero decir pues como otras denominaciones, (…” es lo que el alcalde diga”…) Como

el alcalde los convenza, entonces en el tema por ejemplo minero, yo soy una de las

personas más críticas, te voy a explicar por qué, este es el título 11272, ese título… ehh,

no lo puede explotar nadie, y hay por lo menos 24 minas explotándolo, la orden del gobierno

Nacional y Departamental es que tienen que cerrar todas las unidades mineras que están

en ese título, son 24, entonces vos ahí entras a una dicotomía ¿Qué haces? En esas 24

unidades mineras hay por lo menos entre 300 y 500 mineros trabajando, si cerras se dispara

el desempleo, como te estaba comentando ahorita, esos 300 o 500 mineros tienen todos

familias, una familia colombiana es de 3 0 4 personas, o sea que ya estamos elevando el

número a 2.000 personas que se van a ver afectadas por el cierre de la minería, 3.000 de

los 30.000 habitantes, es el 10%, eso es mucha gente, 3.000 personas es mucha gente. El

alcalde actual ganó con 3.900 votos, ese número de gente es lo que pone al alcalde pues,

hay alcaldes de Antioquia que han ganado con menos votos, entonces pero vos como

administrador tienes que decidir si pones esa gente a aguantar hambre o te vas en contra

del gobierno Departamental y Nacional, ¿Qué haces? (…”pero te llega la Procuraduría,


130 | P á g i n a

un desacato, una acción de incumplimiento”…) pero todos los alcaldes han hecho lo

mismo, cierran la mina con una de esas cintas de peligro y toman foto, hacen firmar todo y

cerraron ¿Pero ya al otro día quien te garantiza que la mina sigue cerrada? Nadie, los

mineros no van a aguantar hambre, el problema es que si los mineros comienzan a aguantar

hambre en esa zona, hay bandas criminales, entonces si empieza el desempleo, esas

bandas criminales empiezan a reforzarse. Es una dicotomía que vos tienes que empezar a

plantear, si cierro todas las minas, se me aumenta el desempleo, el motor económico

empieza a fallar y con el falla todo, ¿Me entiendes? Amagá es un pueblo muy complicado.

Entonces ¿Cuál es el futuro de la minería en Amagá?

Hay un ingeniero de la Universidad Nacional que dice que la minería en Amagá tiene todo

el futuro del mundo, supongamos ese título 11272 se le entregará a los pequeños mineros

legalmente, ya ahí no habría tanto problema ¿Cierto? Y en ese título hay no sé cuántos

millones de reservas, Vatia que es la matriz de Termosamagá hizo ese análisis y por eso

van a poner la termoeléctrica ahí. (…” ¿Esa termoeléctrica suministra energía para que

zona?”…) No, no sé, yo sé que a ellos le pagan inclusive por guardar energía, ni siquiera

por suministrar, por si fallan las termoeléctricas, pues entonces mira seguimos con el tema

del futuro del carbón, entonces si fuera por eso, si fuera una minería responsable, si hubiera

una minería donde el gobierno nacional le parara bolas a Amagá y le dijera hombre, vea

haga una zona de reserva especial para eso, démosle la minería a los tradicionales y hacen

las cosas bien, creo que el futuro minero de Amagá sería muy bueno, hay unos rumores

que dicen que quieren acabar con la minería tradicional es para dársela a una multinacional,

son solo rumores, vos sabes que estamos en Colombia y todo puede pasar pero son

rumores.

Si el gobierno Nacional le diera por ejemplo eso a los tradicionales pues sería muy bueno,

hay un inconveniente, esa zona de los tradicionales se está inundando, ¿Has escuchado

que ese título se ha inundado con una gran cantidad de agua? Puede generar una tragedia

de grandes proporciones pero esa agua la pueden sacar muy fácilmente, pero hubo una

tragedia de dos mineros muertos por una inundación y ahí se fue todo al piso, el

Departamento dio la orden de cierre de todas las minas y ya ahí se acabó todo.

Te sigo hablando del tema del futuro del carbón, el mismo ingeniero dice que no solamente

para la extracción del carbón sino para otro tipo de cosas, que no sé cómo funciona, o


131 | P á g i n a

inclusive turismo minero, que hay muchas ciudades en el mundo que alguna vez fueron

mineras pero que ya no explotan y hacen turismo minero. Ahora, sí el gobierno Nacional no

le da todas esas garantías al municipio, hacen esa zona de reserva especial y le dan la

oportunidad al minero tradicional de sacar su trabajo adelante, no va a haber futuro.

Hoy en día inclusive las administraciones ya están buscando otras alternativas económicas

porque siguen insistiendo que la minería la van a cerrar. Entonces el Alcalde le está

apostando a la doble calzada, la conexión pacifico 1, que traerán empleo, van a generar

por lo menos en Amagá 2.000 empleos. Además está buscando como ubicar empresas en

Amagá y crear un centro logístico o un puerto seco, algo muy similar a todo ese desarrollo

que se ha visto en caldas de zonas francas, de bodegas, de un montón de contenedores,

eso puede llegar a Amagá, y ahí Amagá se va a desviar a otra vocación, estoy

absolutamente.

Amagá va hacer una zona totalmente industrial, inclusive ya está Cueros Vélez, entonces

hacia allá va la economía de Amagá, pero primero tiene que actualizar el Esquema de

Ordenamiento Territorial y, en ese esquema, hacer 2 cosas: Uno, delimitar una zona

industrial y, dos, delimitar una zona turística y hacia allá va el EOT (…”se debió haber

cambiado hace 2 años”…) Si, esta desde el 99, esta desactualizado, y las

administraciones anteriores se dedicaron a otras cosas distintas, ya en el plan municipal

aprobado este año quedo el Esquema De Ordenamiento Territorial y supuestamente la

administración actual debe hacerla a más tardar el otro año. Para eso los concejales

debemos estar ahí pendientes, se tiene que hacer obligatoriamente, por eso Amagá no da

más porque mira que en Amagá ese Esquema de Ordenamiento Territorial permite que se

asiente cualquier tipo de empresa, empresas muy contaminantes, Cueros Vélez no puso

ahí una fábrica, no puso ahí una bodega, puso ahí la planta de tratamiento de cueros, una

curtiembre. Agrosan es una empresa altamente contaminante. Abonos el Sol es una

empresa altamente contaminante, las ladrilleras son muy contaminantes y todo eso

funciona con carbón, entonces Amagá es un pueblo que va a estar con la calidad de vida

de lo peorcito de Antioquia. Inclusive si vos analizas las enfermedades que más hay en

Amagá, todas son cardiorrespiratorias y de cáncer bastantico.


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ENTREVISTA WILSER DARIO MOLINA MOLINA, ALCALDE DE AMAGÁ 2016 -2019

¿Qué rol ha jugado la minería en Amagá?

El tema de la minería en nuestro municipio lo dije desde el primer día en que me posesione,

donde convoque al gobierno Departamental y Nacional para que tocáramos el tema de la

actividad económica más importante para nuestro municipio y para la Cuenca del Sinifaná,

que es la minería. Nosotros hoy hemos manifestado coherente con lo que manifestamos al

principio de año que queremos minería pero formal, titulada, responsable. Hemos buscado

de la mano del gobierno Departamental y Nacional que la minería en nuestro municipio sea

de una manera responsable y tecnificada.

Buscando que esa minería que por años se ha explotado de manera ancestral, de una

manera informal, algunos la llaman ilegal, yo diría que es artesanal, no se siga explotando.

Porque en Amagá de las 100 unidades de producción minera que existen, solo 3 son

minería titulada, que es carbones San Fernando, la empresa Esparta Minerals y

Carminerales, de resto es una minería sin título, una minería ilegal la pudiéramos llamar, es

que no tiene condiciones aptas para la explotación del mineral. Entonces lo que buscamos

cuando llegamos al Municipio y lo venimos haciendo hoy, es que esta minería cumpla con

todos los estándares para la explotación y por eso vamos a tener que cerrar unas 37o 40

unidades de producción minera ahorita.

Con el gobierno Departamental venimos adelantando esa gestión, creo que vamos a hacer

un estudio hidrológico, lo va a realizar el Doctor Santiago Ángel, presidente de la Asociación

Colombiana de Minería, van a hacer un estudio hidrológico no solamente de Amagá sino

de los Municipios de la Cuenca para determinar dónde están esas aguas perdidas en el

título minero 11272 que era la antigua Industrial Hullera que caducó en el año 2003, allí

dicen los ingenieros, que conocen del tema como Mario Álzate, como el Ingeniero José

Ilario López que hay más de 4 millones y medio de metros cúbicos de agua concentrada.

Eso causaría una tragedia no solamente de pérdida de vidas sino ambiental y es lo que

nosotros buscamos evitar, esos riesgos. Por eso esa minería artesanal, esa minería

informal, estamos buscando cerrarla, cierto, pero también necesitamos un plan de

mitigación, un plan de contingencia para que esos mineros que son alrededor de 1.200,

tengan otra actividad económica.


133 | P á g i n a

Hicimos una caracterización en la zona y encontramos que los mineros dicen que en el

momento en que les sea cerrada sus minas ellos quisieran o se identifican con el agro, por

eso también con el señor Gobernador el Doctor Luis Pérez y con el Secretario de Agricultura

de la Gobernación, el Doctor Jaime Garzón, venimos adelantando gestiones para que en

Amagá se diversifique la economía y pasemos de ese tema minero a un tema agroindustrial.

Porque mire, municipio donde el 80% de la actividad económica es la minería, nos afectó

muchísimo el tema de la redistribución de regalías a nivel nacional. Amagá sufrió

considerablemente una disminución en los recursos que se obtenían por el sistema general

de regalías, esto que afectó la inversión, la ejecución de obras importantes para el

municipio, un municipio hoy de 32.000 habitantes y con muchas necesidades en temas

básicos como el agua, el saneamiento, el alcantarillado.

Nosotros hoy tenemos que buscar a través del gobierno Departamental y Municipal

recursos para apalancarnos pero creemos que nos afectó demasiado el tema de la

redistribución de las regalías.

Con este nuevo esquema, ¿Qué tanto pesan las regalías en las finanzas del

municipio?

Nosotros quisiéramos con el sistema general de regalías tener una mayor participación para

la ejecución de obras pero encontramos que con esa disminución que se obtuvo por esa

retribución, nos toca sacar muchos ingresos propios para la ejecución de obras. Estamos

esperando que de la mano del señor Gobernador podamos ejecutar obras importantes que

impacten a la comunidad, pero reitero que si nos afectó muchísimo, nos afectó muchísimo

los recursos propios y un municipio de sexta categoría que pierde sus ingresos sufre mucho.

Además, una vez tomamos posesión, encontramos un cobro irresponsable… ehh, una falta

de un debido cobrar, donde los amagaseños adeudaban muchísimo dinero por concepto

de industria y comercio y de impuesto de catastro (…predial…). Entonces estamos hoy

adelantando unas campañas a la comunidad y un cobro persuasivo y coactivo para poder

obtener unos mejores ingresos corrientes y llenar los huecos de la redistribución de las

regalías.

¿Qué tanto depende hoy Amagá de la minería y que tanto futuro tiene?


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En este cuatrienio lo que nosotros buscaremos es diversificar la economía, vamos a

presentar ahora en las sesiones ordinarias del Concejo un acuerdo en alivio tributario para

bajar esa tasa del 7 por mil y del 8 a la industria a un 3 por mil, donde sea un incentivo para

los nuevos inversionistas, hoy tenemos en nuestro municipio empresas que están haciendo

transición de Medellín a nuestro municipio, Cueros Vélez con un número superior a los 300

empleados, el Grupo Corona nos han solicitado un estudio de suelos y así, queremos

acercar en este cuatrienio unas 5 empresas que nos generen unos 1.500 empleos directos

para dar tránsito de la minería a la industria.

Creemos que es hora de dar paso a otras actividades, buscar que se ubiquen empresas

que migran hoy de Medellín por temas de POT y crear mayor agroindustria, queremos

innovar de la mano del señor Gobernador en proyectos agroindustriales.

¿Cuál es hoy el principal ingreso del municipio?

Industria y comercio y predial, esos son los ingresos corrientes, ese es el grueso de nuestro

municipio, ok

Dentro de esas nuevas vocaciones económicas ¿Qué ha pasado con el proyecto

termoeléctrico en Amagá?

Ehh, si, hoy Amagá cuenta con un proyecto de una empresa privada de nombre Vatia en

asociación con Carbones San Fernando, se esperan generar energía a partir del carbón y

según los empresarios se espera colocar la primera piedra en el mes de noviembre. Están

haciendo ya como la terminación de estudios, sacando la licencia por parte ambiental, en

este caso con Corantioquia para colocar la primera piedra en el mes de noviembre.

Generarían energía a través del carbón en 19.9 mega vatios, esto le generaría a Amagá

por industria y comercio unos ingresos importantes, además el viceministro de Minas y

Energía dice que se tiene proyectado en Amagá varias termos para generar energía por un

aproximado de 350, 400 mega vatios. Todo eso con carbón.

Estos proyectos termoeléctricos generarían unos ingresos importantes pero nos llevaría a

que lo que nosotros no queremos hoy, estamos buscando como ir disminuyendo ese

proceso de la actividad de la minería, va tocar hacerlo de una manera gradual. Un ejemplo,

el título caducado 11272 de Industrial Hullera, que hoy no está siendo explotado, dicen los

expertos que tiene carbón por 100 años. El señor Gobernador ha pedido que esta zona sea

declara apta para la no explotación del mineral.


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Alcalde ¿Usted conoce la razón por la que el Gobernador pide esta declaración?

Las razones en un principio son de evitar riesgos y posibles accidentes, precisamente por

lo que no se tiene un estudio hidrológico de la zona y se ha manifestado por varios

ingenieros el tema del peligro del agua allí represada. Entonces el señor Gobernador lo que

ha hecho allí es solicitar la no utilización de esta zona, que se declare no apta, precisamente

para lograr lo que buscamos nosotros como administración, hacer prevalecer la vida de los

mineros

Alcalde, Amagá es el municipio que ha tenido las peores tragedias mineras del país

¿Cómo es la realidad en el municipio de la minería formal?

La minería formal de nuestro Municipio agremiada es tecnificada, una minería responsable,

una minería amigable con el medio ambiente, donde por ejemplo Carbones San Fernando

tiene al interior de sus socavones circuito de tv, circuitos señales de video, un monitoreo de

cámaras desde la parte externa. La minería informal de nuestro municipio, se da en

condiciones inhumanas, inclusive los mineros no tienen prestaciones sociales, no cuentan

con ningún mecanismo de seguridad laboral e industrial, estas personas trabajan es por el

día y algunos laboran bajo el efecto de sustancias alucinógenas, es gravísimo, pero a los

dueños de estas unidades mineras lo único que les interesa es que ese minero produzca,

pero todo eso hemos buscado es neutralizarlo a través del cierre.

Hoy como te digo, solo 3 son unidades mineras son industrializadas, el restante son minas

informales, ancestrales, ilegales, lo que buscamos es dar tránsito a que busquen

tecnificarse y legalizarse y adquirir un título o cerrar. En el transcurso de mi mandato hemos

denunciado penalmente por daños al medio ambiente a unas 15 personas que han querido

abrir socavones y han utilizado menores de edad para romper estas montañas y buscar

carbón, los hemos denunciado penalmente en este momento, tenemos unos que están

siendo judicializados penalmente por las autoridades.

Alcalde, hablando del impacto medio ambiental ¿Qué está haciendo su

administración para trabajar en esa recuperación o mitigación del daño ambiental

causado por la minería?

La verdad, con la Secretaría de Medio Ambiente de la Gobernación y Corantioquia venimos

haciendo monitoreo permanente para bajar los índices de contaminación en nuestro

municipio. Hoy Amagá tiene altos índices de cuadros respiratorios producto no solamente


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de la contaminación del aire que se emanan en estas empresas de carbón, sino de varias

empresas de transformación de materiales orgánicos y de desperdicios de animales, la

empresa Agrosan, Abonos el Sol hoy están siendo monitoreadas, controles exigidos por

nuestra administración, toda vez que los olores son fuertes, tanto en el casco urbano como

en el rural. Estamos buscando precisamente que esa minería informal desaparezca porque

no le genera hoy al gobierno o al Estado, llámese Municipio, llámese Departamento,

llámese Gobierno a nivel central, ninguna utilidad. Por el contrario, lo que nos genera es

dolores de cabeza porque cada que hay una tragedia pues es el gobierno nacional,

departamental y del municipio quien tiene que correr a hacer auxilio. Mire lo que sucedió el

30 de octubre de 2014 en la mina la Cancha una minería informal, donde perdieron la vida

12 mineros, hoy estamos haciendo contención a una demanda interpuesta por los familiares

de estas personas que perdieron allí la vida, por una pretensión de 10.000 millones de

pesos.

Entonces esa minería tenemos que acabarla, eso es claro, nosotros no tenemos

contemplación y ni queremos tener concesión con ningún minero informal, ellos deben

titularse porque hoy le causan problema al medio ambiente y a la comunidad.

Otro ejemplo es la subsidencia minera, de una manera irresponsable lo que hacen es que

están causando en el suelo un daño a las viviendas de muchos sectores, de muchas

veredas, sectores como: Las Ferrerías, la Gualí, donde ya las casas se están viendo

afectadas y se están entrando al derribamiento.

Alcalde ¿Cómo han pensado hacer ese tránsito a la formalización de esos mineros,

que tan posible es?

Gradualmente tenemos que ir haciendo tránsito, nosotros hemos presentado al gobierno

Departamental un proyecto para legalizar unas 5 unidades de producción minera de esas

40 ilegales que tenemos para cierre, para que esas 4 acojan ese número de empleados

que dejarían cesantes el resto que cerraremos. Yo observo con muy buenos ojos que el

gobierno Departamental y Nacional, el ministerio de Minas, donde hemos tenido una

comunicación permanente hoy con la Doctora Mónica Gran, la directora Nacional de

Fiscalización y Titulación, donde el mismo viceministro Carlos Cante, se han preocupado

por el tema minero de nuestro municipio, lo que vamos a buscar ahora inclusive con ese

estudio hidrológico, es determinar qué áreas de reserva son seguras y especiales para la


137 | P á g i n a

explotación del mineral porque no podemos acabar con la explotación de una, debe ser a

una manera gradual, no podemos llegar abruptamente a decir acá no se explota más

minería y empezamos a trabajar el tema del café, el tema de la caña de azúcar, que son

hoy otros temas fuertes en la industria agrícola del municipio. ! ¿No? tenemos que ir

gradualmente pero creemos que ese tema lo tenemos que iniciar en esta administración y

desde la Gobernación del señor Luis Pérez.

Cuando usted me comenta que tiene una meta de instalar 5 empresas en el territorio

¿Cómo han venido haciendo para garantizar que esas empresas contraten personal

de sitio y haya un anclamiento de la empresa?

Muy bien, para responder tu primera pregunta muy importante yo me he reunido con los

industriales hoy de mi municipio, en Amagá hay asentadas 26 empresas entre minería que

son 3, ladrilleras o alfareras que son un número superior a 12 y el resto son empresas de

transformación de desperdicios y trasformación orgánica a abonos, esta Cueros Vélez, hay

otras que son bloqueras como Compre que es una empresa mexicana, Aceros Turia que

también es una empresa mexicana, son varias que han llegado a nuestro municipio dentro

de lo que yo te manifesté de ese alivio tributario que nosotros vamos a presentar al Concejo

para que nos lo aprueben para llegar a un 3 por mil.

Lo que buscamos dentro de ese acuerdo con las empresas es que quede consignado que

la compensación a ese alivio tributario es que el 80% de la mano de obra sea de nuestro

municipio, mano de obra no calificada y calificada, ahora bien, el tránsito de que esos

mineros que hoy laboran en la minería informal pasen a esas empresas va a ser un tema

además de concientización y de sensibilización al minero, te voy a explicar por qué, hoy un

minero informal se puede llegar a ganar semanalmente 500 o 600 mil pesos semanales,

trabaja no más 4 días de los 7, entonces hemos encontrado un gran problema ahí. Amagá

requiere, o Amagá no, la conexión pacifico 1, la concesionaria vial del pacifico requiere hoy

1.500 obreros para trabajar en la doble calzada , un minero no quiere irse a trabajar allá

porque se va a ganar 800.000 pesos mensuales trabajando de 7 de la mañana a 5 de la

tarde de lunes a viernes y el sábado medio día.

Con los mineros el tema de cultura es difícil, si le dio por tomarse unas cervezas o ingerir

licor un miércoles, no trabaja y al día siguiente tampoco porque amaneció enguayabado, el

patrono le alcahuetea toda esa parte, mira que tan difícil. Para nosotros ha sido difícil


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entonces hoy por ejemplo porque hemos recaudado hojas de vida para los 1.500 empleos

que nos ha ofrecido la concesionaria y no hemos recogido 100 hojas de vida, entonces es

un tema muy difícil para hacer tránsito a esos mineros que dejen de trabajar la minería y

vayan a trabajar al grupo Corona o vayan a trabajar a Cueros Vélez porque ellos hacen la

conversión de cuantos días trabajan y cuanto se ganan. Lo hemos escuchado y es triste

escuchar esas palabras de muchos mineros: Es yo prefiero morir en una mina ganándome

600.000 pesos semanales trabajando como yo quiera. Esas son las expresiones que uno

escucha y tú vas y visitas y haces una caracterización con las familias y esos núcleos

mineros vas a encontrar que no tienen casa, viven en casas en muy mal estado, porque el

minero vive el día a día, el decir de ellos es que cuando salen de una mina, cuando se

meten a un socavón y salen, volvieron a vivir y se creyeron ese cuento. Yo les he dicho

porque he recorrido muchas minas y les digo yo que la minería es una actividad laboral

como cualquier otra que mientras se tengan medidas de seguridad industrial pues no les va

a pasar nada, pero como son desarrolladas, donde no tienen seguridad social, donde son

unas minas que hacen excavación casi que acostados porque no tienen ni siquiera una

altura adecuada para ellos desarrollar esa actividad de pie, entonces es en condiciones

inhumanas.

Alcalde pero si uno suma esos salarios, eso da como 2.000.000 – 2.400.000, eso es

casi como el salario de un secretario de despacho en un municipio como Amagá.

Teniendo en cuenta que es personal que muchos ni siquiera tienen primaria ¿Cómo

hacer para obligarlos o incentivarlos a hacer un tránsito cultural y laboral?

Nosotros… ehh, para ese cambio cultural, para esa idiosincrasia de esos mineros, donde

inclusive viven en unos hogares disfuncionales, donde viven con varias mujeres, donde

tienen hijos o cuidan hijos de otras mujeres, es un tema de idiosincrasia nosotros hemos

ido sensibilizando y socializando, estamos haciendo hoy trabajos de sensibilización y

socialización precisamente es para hacer ese tránsito y la manera de obligarlos a hacer ese

tránsito realmente y de una manera muy cruda te lo debo decir es cerrando la mina ¿Cómo

hacemos para que no vuelvan a abrirla? Denunciándolos penalmente, cuando ellos reciben

una denuncia y están siendo judicializados, ellos observan que la administración está

hablando en serio.


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ENTREVISTA A VICTOR AGUIRRE DEL VALLE, INGENIERO DE MINAS Y

FUNCIONARIO DE LA SECRETARÍA DE MINAS DE LA GOBERNACIÓN

¿Cómo es la historia del Carbón en Amagá?

En cada mina que tenía trabajaban cuadrillas de esclavos, eran esclavos, aquí no había

minería, no había agricultura, no había desarrollo industrial, no había nada. Se decía que

en 1798 solamente se había descubierto una mina por allá en Cáceres y se decía que de

esa mina se sacaban 200 libras de oro. Ya en 1800 empezó a haber una explotación de

minas, la del Zancudo y la del Chorro en Titiribí. Se hablaba que había unas explotaciones

en Amagá, Santa Rosa y en Dolores, no había mercurio para el tema de la minería de oro,

se seguía moliendo a mano todo, todo era muy incipiente. Sin embargo, hacia 1890 empieza

a haber un tema de la revolución, digamos de la evolución en la industria e introducción de

la agricultura de la pequeña industria, todo esto gracias a la actividad minera. Solo en el

Zancudo se hablaba de una mina que tenía 55 hectáreas, en 55 hectáreas podemos meter

aproximadamente, siendo muy optimistas, unas 200 cabezas de ganado para colocar un

equivalente con la actividad de ganadería y la pueden manejar tranquilamente unos 10 o

20 obreros. En estas 55 hectáreas se tenían alrededor de 820 operarios, estoy hablando

de 1890. En ese momento se utilizó tecnología de punta, compresores Ingersoll Rottweiler

Company, era tecnología que apenas se estaba introduciendo en otras partes del mundo y

se trajo acá, ese equipo se movía con una rueda Pelton, es decir, que la rueda Pelton, la

primera que entro al país fue para generar energía eléctrica en la mina el Zancudo. Con

esto sencillamente se desarrolló la industria eléctrica del país, con la introducción de la

rueda Pelton.

Resulta que para alimentar todo el conjunto de hornos que se utilizaban allá en esa época,

se empezó a explotar el carbón, carbón de titiribí, Amagá y Fredonia. Las explotaciones de

Hulla y operaciones metalúrgicas para la reducción de minerales, se operaban

ordinariamente con 530 operarios, que sumados a los 820 empleados en la mina el

Zancudo, dan un total de 1350 empleados. Hoy Amagá tiene una cifra similar trabajando en

minería pero decimos que 1350 es muy poquito por toda la población que tiene el municipio.

En Antioquia el desarrollo metalmecánico, la abstracción de maderas, la fabricación de

pólvora, la agricultura, la ganadería, la producción de demás bienes y servicios para proveer

las comunidades mineras, fue jalonado por la actividad minera en su momento. Ese fue el


140 | P á g i n a

principio de todo, pero hoy en día alrededor de la minería hay voces en contra, todo el

mundo enfoca el tema de la minería hacia un problema, entonces dicen que la minería lleva

al marchitamiento y la muerte de los demás sectores productivos del país y habla de la

enfermedad holandesa, que no genera empleo, que sus más grandes proyectos funcionan

como enclaves, que es irremediablemente contaminante y concluyen que la minería está

lejos de ser una poderosa locomotora para el desarrollo. Pero lo cierto es que la minería ha

sido un sector estigmatizado y que le ha aportado mucho al desarrollo no solo de Antioquia

sino del país.

Por su parte, las voces a favor dicen que la minería podría ser nuevamente una de las más

importantes palancas para el desarrollo económico nacional, como lo fue en el pasado, al

aceptar las bases para la industrialización antioqueña o como lo es hoy en diferentes

grados para Canadá, Chile, Perú o Australia.

Mire, la industria extractiva representa hoy el 40% de las exportaciones y cerca del 75% de

la inversión extrajera directa, además de entregar importantes recursos como son las

regalías a la nación, cuando hablamos de la enfermedad holandesa muy poca gente

entiende eso y se maneja más como una frase de cajón. Acá el problema no es que entre

la plata sino como se utilice la plata, alguna vez a un grupo de economistas en una

Universidad que estaban hablando sobre el tema, les dije: Qué entendían por la enfermedad

holandesa y me dijeron esta respuesta que acabo de dar, yo les dije que había un craso

error al interpretar la enfermedad holandesa en ese sentido, la enfermedad holandesa es

tener plata y no saber cómo usarla, coloco 2 ejemplos, le dicen a Pedro Fernández: Hombre,

usted es un excelente abogado, usted está ganando 3 millones de pesos en la Gobernación,

venga lo vamos a vincular a una empresa minera y usted va a ganar 12 millones de pesos,

igual le sucede a Juan Pérez, le dicen: Hombre a usted le vamos a hacer la misma

propuesta, usted va como superintendente de la mina, usted que se está ganando 3

millones vamos a darle 12 millones de pesos. Pedro Fernández con su primer salario se

gasta un millón, invita a la esposa todo y le sobra el resto, es decir, él estaba acostumbrado

a ganarse 3 millones entonces se gastó 4 ese mes y le sobraron 8 milloncitos, al mes

siguiente llegan otros 12 y dice: Dios mío yo que voy a hacer con esto, no, yo voy a darle

un mejor estudio a mis hijos, aquí necesitamos una empleada, el mes siguiente dice: Mi

esposa necesita un carro nuevo, yo tengo que darle un carro que se merezca, yo tengo que

comprarme los mejores celulares y empezó a hacer una distribución diferente, hombre esto


141 | P á g i n a

lo tengo que distribuir de una manera más equitativa, entonces aquí una beca de estudio

para mi hija, le voy a dar esto y aquello, a darse unos lujos. En cambio, Juan Pérez que es

más metódico dice: Hombre, yo acostumbrado a vivir con 3 millones voy a mejorar mi nivel

de vida con un millón adicional y el resto lo voy a invertir en carritos de salchichas, fuera de

que voy a generar un empleo adicional, voy a tener un negocito, mes a mes Juan Pérez

tenía un carrito de salchicha adicional. Juan Pérez cubrió todos sus gastos y genero un

patrimonio mientras Pedro Fernández tenía toda la plata distribuida y ya ni le alcanzaba. Al

cabo de 2 años a ambos los despiden, Pedro Fernández dice: ¡Ay! Dios mío, ¿Ahora qué

voy a hacer? Mientras Juan Pérez tiene 24 pequeños negocios, supo reinvertir y generó

empleo. A nuestro país con el tema de regalías le ha sucedido exactamente lo mismo que

a Pedro Fernández en la asignación de esos recursos.

Si analizamos históricamente el tema de las regalías, hay 2 fenómenos: Cuando hablaba

que antiguamente convivía la industria nacional y la industria extranjera y que había una

sinergia, hoy en día son opuestos. El inversionista extranjero llega, saca sus ganancias y

no hace una reinversión en Colombia, en cambio el minero nacional no tiene a donde más

invertir y tiene que invertir acá. Yo le pregunto ¿De donde está saliendo plata si aquí el

principal sector económico es la minería? Salvo la economía subterránea, la minería es la

que genera ingresos, por qué se está moviendo la industria de la construcción acá, por qué

cada día se construyen apartamentos tan lujosos y se venden, nadie se pregunta eso de

donde vienen, esa plata es de la actividad minera de oro, y esos mineros que hoy trabajan

sin título minero son los que más están lucrándose.

La minería de carbón es otro cuento, la minería de carbón es una minería de baja

rentabilidad, una minería a la que cada vez su mercado se le estrecha, una minería que

debido al favorecimiento de combustibles más limpios ha disminuido su mercado interno.

Cae la demanda y por ende cae la oferta y eso ha conllevado que empresas que eran

organizadas se hayan ido extinguiendo y hayan dado paso a pequeñas minas que

solamente subsisten y evaden toda cantidad de obligaciones laborales, ambientales, de

seguridad minera.

Son pocas las empresas organizadas que logran un punto de equilibrio porque los costos

de minería del carbón son muy altos comparados con el precio de venta, cada vez es un

margen de utilidad menor. Usted tiene que manejar volúmenes altos de producción para


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que ese negocio sea rentable. En Amagá solamente se podría hablar de una minería

medianamente organizada, bajo unos estándares y esa es la mina San Fernando, de resto,

todas pierden el año.

¿Cuál es la situación actual de la minería en la cuenca del Sinifaná?

Hoy podríamos decir que viven de manera directa más de 3.000 personas, 3.200 o 3.100,

más del 80% de esa minería es sin título. Hay un pasivo importante de minas, un pasivo de

minas que ellos abren y abandonan sin hacer un manejo adecuado de los cierres, porque

son ilegales, nadie los atiende, nadie los vigila.

La Ley 99 dice que quien genera un daño ambiental es el que debe pagar, por ende, son

los explotadores que han realizado la actividad de manera ilícita sobre quienes debe recaer

la compensación por todo el daño ambiental. Es cierto que hay un grupo enorme de

mineros, estoy hablando casi de 1.400 mineros, que son los que laboran en esas minas sin

título y trabajan condiciones de inseguridad, sin las prestaciones de ley, en condiciones

paupérrimas, las condiciones en que laboran esos mineros son infrahumanas. Viven a diario

con el riesgo, en la Cuenca del Sinifaná se han presentado 2 grandes tragedias, las más

grandes tragedias del país, una fue en 1977 donde perdieron la vida 86 personas por una

explosión de gas metano en la mina de Industrial Hullera y la otra en 2010 en la mina San

Joaquín donde perdieron la vida 73 personas. Pero cada año el número de muertes crece,

cada año son cuotas de 10, 8, 15 mineros muertos.

Cuando uno mira esos niveles de inhumanidad, esa cantidad de muertes, solamente le

genera a uno es escalofrió. Me decía el año pasado la autoridad máxima de seguridad

minera en Canadá, Alex Grisca; que allá la minería subterránea tiene una tasa de

accidentalidad más baja que la de los hospitales. Pero es que toda la minería allá es

organizada, tecnificada, allá no necesitan personas para mover pala o para arrastrar bultos

en condiciones infrahumanas, sino que allá necesitan personas para trabajar bajo tierra

pero moviendo botones.

Hoy en día a sabiendas que hay una gran cantidad de minas en riesgo, las autoridades

municipales tienen que generar unos desalojos y una suspensión de esa actividad minera

porque esta con un riesgo inminente, son cerca de 86 unidades mineras que deben ser

cerradas. Se debe empezar ahorita, suspender unidades y ahí sellar.


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¿Cuál es la alternativa laboral para esta gente?

Cuando decimos cuanta gente vive de la actividad minera en la Cuenca del Sinifaná,

decimos hombre, son 3.000 pero no, hay un encadenamiento productivo a la actividad

minera, un encadenamiento que es el tema de los suministros, está el tema de las personas

que están alrededor, el volquetero, las personas que suministran, que cosen los costales,

los que separan la roca, un montón de gente adicional, los coteros. Entonces uno habla de

un promedio de 5 personas por empleado directo, entonces ya no estaríamos hablando de

3.000 sino de 15.000 personas, con esas cifras en una población total de 30.000 personas,

usted paraliza la actividad minera y se para todo.

Entonces hombre, uno se pregunta ¿Cuál es la solución? Tenemos por un lado una minería

que es inviable, que es altamente riesgosa y no tiene futuro y por el otro lado, una población

profundamente dependiente, difícil situación.

Mire hombre, cada vez las restricciones ambientales son mayores, con el anterior sistema

de regalías, que estaba regulado por la ley 141 del 94 y reglamentado mediante la ley 756

de 2002, se determinaban como eran las distribuciones de esas regalías; se decía que el

90% eran directas y el 10% indirectas, del 90% de las regalías directas, una partida iba para

el municipio productor y otra para los departamentos productores, ¿Cómo debían ellos

invertir esos recursos? Los municipios tenían que invertir como mínimo el 65% en

coberturas básicas, es decir, salud, educación, acueducto y alcantarillado, todo en función

de reducir la mortalidad. El otro porcentaje restante era ejecutado en proyectos priorizados

por el Plan de Desarrollo. Para los departamentos, la relación era 75/25 con los mismos

criterios. En esas condiciones, los municipios productores tenían unos estímulos para la

minería mediante las regalías, que mal que bien, para Amagá representaban entre 2.000 y

4.000 millones.

La Ley 1534 de 2012 estableció un nuevo Sistema General de Regalías y creo 4 fondos

para administrar los recursos por este concepto, de los cuales, a 3 solo se puede acceder

mediante la presentación de proyectos. Se sostiene el esquema de regalías directas pero

solamente por el 18%, porcentaje que va a ir reduciéndose gradualmente hasta el año 2018.

En la Ley dice que las asignaciones directas, por ejemplo a hoy, año 2016, deben estar por

el lado del 11%. Municipios como Amagá, Titiribí o Angelópolis, que tenían alta cantidad de

minería ilegal, no están recibiendo ni un solo peso por presentación de proyectos de


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regalías ¿Quién va a formular proyectos de regalías en Amagá? Así pues, los municipios

mineros como Amagá, se están quedando sin dineros por concepto de regalías.

Si cuando llega la torta de la plata de las regalías les dicen: Hombre Antioquia, puede

presentar proyectos hasta por un monto X para el fondo tal, de tantos recursos, quien

determina ¿Quién se presenta y quien no se presenta? El Departamento de Antioquia, este

llega y llama a los alcaldes y les dice: Oiga señor, vea, tengo 160.000 millones de pesos

dividido 9 subregiones, entonces nos toca tanto por subregión, entonces ya llega y reúne a

todos los alcaldes del suroeste y les dice: Mire señores, para el suroeste hay 18.000

millones de pesos para que ustedes presenten proyectos del Fondo X. Entonces como

Ebejico no quiere para nada minería, pide su parte de la torta para otra cosa, igual va a

decir el otro, el otro y el otro. La Gobernación va a decir: Mire, acá la prioridad para nosotros

en Antioquia es la interconexión entre las vías en los municipios, entonces invirtámosla en

eso, mire que el entender es favorecer al nivel subregional, empiezan una negociación.

Conclusión, prima las obras de infraestructura sobre cualquier otra cosa y las regalías se

dividen para todos los municipios sin ser las zonas mineras tratadas de manera preferencial.

En resumen, del cuatrienio pasado, es decir 2012 que empezó a operar el nuevo sistema

general de regalías, al 2016, el Departamento pudo hacer percibido 1.6 billones de pesos

en regalías, de ese 1.6 billones de pesos, la plata se fue para agricultura, infraestructura,

los Parques Educativos (Algunos municipios con minería no tienen). Las regalías se están

invirtiendo en otras cosas, entonces mientras tanto la gente está diciendo no a la minería,

con la nueva distribución de las regalías, se empezó a matar la minería, porque quien va a

querer una actividad económica que no me genera beneficios directos, todos se beneficia

menos el municipio minero, entonces cada vez va a haber menos zonas dedicadas a la

minería, por lo tanto, cada día debe haber menos minería, lo que quiere decir que cada día

va a haber menos regalías.

Este nuevo sistema es una muestra clara que lo que quiere el Estado es acabar con la

minería, una actividad criminalizada. Hay algo muy curioso en ese intento por estigmatizar

la minería, en Urabá ¿Cuánta gente se mató en las zonas bananeras? pero en ningún

momento se habla de agricultura criminal, de hecho, la coca y la marihuana son productos

agrícolas. La ganadería ha estado asociada a una cantidad de crímenes de lesa humanidad

y nunca se habló de ganadería criminal, el comercio que tenemos en los San Andresito,


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genera en parte una red de lavados de activos y nunca se ha hablado de comercio criminal.

Pero este gobierno le coloco el epíteto criminal a una actividad económica y gracias a ello

ha conducido que toda la inversión extranjera comience a irse y segundo, creas resistencia

a un sector económico.

Yo no oculto que la actividad minera genere impactos apreciables pero una actividad

cuando se ejerce lícitamente, tiene todos los controles y está controlada, es más lo

beneficios que genera que los daños. Sin duda, la pequeña minería está condenada,

inevitablemente, a desaparecer de la Cuenca del Sinifaná porque los requerimientos en

materia de seguridad son altísimos, no hay manera de financiarlos y la institucionalidad no

está dispuesta a seguir afrontando demandas y demandas multimillonarias por la

inoperancia de los mineros ilegales.

Yo estuve revisando los volúmenes históricos de producción y después del 2012 no

hay disminuciones significativas de la explotación del carbón a causa del cambio en

el sistema de regalías.

Lo primero es que un título tiene una vigencia de varias décadas, los impactos del nuevo

sistema de regalías se van a ver en el mediano y largo plazo cuando se vayan venciendo

los títulos y los municipios no los renueven o no expidan más por el poco estímulo para

tener minería. Además, hay dos tipos de producción; una producción declarada que siempre

ha sido baja y otra real que es mucho mayor. Ese grado de evasión de regalías se da

gracias a una ilegalidad y a una informalidad, los alcaldes cuando no toman control frente

a la minería ilícita, que es su obligación, lo que están haciendo es un detrimento patrimonial

para ellos, antes para el municipio porque hoy es para la nación, hoy menos se van a

preocupar si pagan o no pagan regalías, si ya el municipio no se va a beneficiar de ellas.

En Amagá además ocurrió algo puntual en el año 2010, hay un quiebre por la explosión en

la mina de San Fernando y esto origino que se cayera la producción, está sola mina produce

alrededor de 160.000 toneladas/año.


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