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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE FEIRA DE SANTANA – UEFS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E FILOSOFIA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO
TERRITORIAL - PLANTERR MESTRADO PROFISSIONAL
REGINALDO DIAS DE MIRANDA
OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE POLITÍCAS SOCIAIS E O
DESAFIO DA INTERSETORIALIDADE EM FEIRA DE SANTANA – BAHIA.
Feira de Santana - Ba 2018
REGINALDO DIAS DE MIRANDA
OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE POLÍTICAS SOCIAIS E O DESAFIO DA INTERSETORIALIDADE EM FEIRA DE SANTANA-
BAHIA.
Relatório técnico apresentado ao Programa de Pós-Graduação em Planejamento Territorial (Mestrado Profissional) do Departamento de Ciências Humanas e Filosofia da Universidade Estadual de Feira de Santana, como parte dos requisitos para obtenção do título de Mestre em Planejamento Territorial.
Orientadora: Profª. Drª. Edinusia Moreira C. Santos
Feira de Santana - Ba 2018
Ficha Catalográfica – Biblioteca Central Julieta Carteado
Tatiane Souza Santos - Bibliotecária CRB5/1634
M64c Miranda, Reginaldo Dias de
Os conselhos municipais de políticas sociais e o desafio da
intersetorialidade em Feira de Santana – Bahia / Reginaldo Dias de
Miranda. –, 2018.
133f.: il.
Orientadora: Edinusia Moreira C. Santos
Dissertação (mestrado) – Universidade Estadual de Feira de Santana,
Programa de Pós-Graduação em Planejamento Territorial, 2018.
1. Conselhos - Intersetorialidade. 2. Políticas sociais 3. Feira de
Santana /Bahia I. Santos, Edinusia Moreira C., orient. II. Universidade
Estadual de Feira de Santana. III. Título.
CDU: 71 (814.22)
Quer um conselho, participe e conquiste seus direitos!
(Encontro de Incidência Política – Caritas Regional NE 3)
AGRADECIMENTOS Gratidão, essa é a palavra que resume todos os momentos de luta, resistência e resiliência que passei até chegar aqui. Mas, o que me fez estar de pé, foi saber que nunca estive só, tanta gente simples segurou em minhas mãos. São muitas pessoas, mas quero agradecer especialmente a minha mãe, Regina Célia, que mesmo sem estudo, devido à labuta do campo, sempre me incentivou a estudar para ser ―gente‖. À Daniela, minha esposa, pela paciência diante das minhas ausências, pelo apoio nas transcrições dos áudios. Agradeço também à Professora Ângela Persico, por acreditar em mim desde o tempo de graduação e por compartilhar comigo inúmeros livros, que foram base para a pesquisa. Em nome dela agradeço também a todos/as professores de graduação. Agradeço a Professora Janeide Bispo e Alfredo Barbosa, exemplo de luta e resiliência, que contribuíram muito na minha formação enquanto sujeito social. Gratidão a todos os integrantes dos Conselhos (CMAS e CONSEA) que me acolheram com muito respeito e aceitaram construir este produto. Agradeço a minha orientadora, professora Drª. Edinusia Moreira C. Santos, pela conduta ética em todo o percurso do trabalho, pelo compromisso e desafio em conhecer as Políticas de Assistência Social e Segurança Alimentar. Pelo tempo dedicado e trocas de conhecimentos. Em seu nome, agradeço a todos os docentes e funcionários do Mestrado Profissional em Planejamento Territorial. Agradeço ainda às professoras Drª. Acácia Batista Dias e Drª. Jucileide Ferreira do Nascimento que trouxeram durante a Banca de Qualificação, críticas relevantes para o avanço do trabalho. Agradeço também à UEFS, pelo sonho realizado em estudar numa das melhores Universidades da Bahia. Gratidão à turma do PLANTER 4, pelos diversos momentos de alegrias e trocas de conhecimentos, pelo incentivo e preocupação em saber como anda o trabalho do outro. Foi uma alegria e um aprendizado conviver com todos os colegas. Ao amigo Eduardo Paiva que me apresentou o mestrado e incentivou a minha participação no processo seletivo. Gratidão aos Agentes Cáritas, à Arquidiocese de Feira de Santana em nome do Arcebispo Dom Zanoni, Pe. Edimundo e Pe. Avelino por me incentivar e por entender minhas ausências. Por fim, agradeço a todos os meus amigos/as que estão ao meu lado nesta e em todas as lutas.
RESUMO O presente relatório descreve a intersetorialidade como instrumento de concertação das Políticas Sociais. O estudo objetivou propor instrumentos de curtos, médios e longos prazos que oriente a ação intersetorial nos Conselhos, a partir da identificação dos desafios da intersetorialidade em dois conselhos – Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) e Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) de Feira de Santana – Bahia. Os instrumentos foram identificados com os achados no referencial teórico e nas oficinas realizadas em campo. Tendo como base estes instrumentos metodológicos alcançamos dois produtos: O primeiro um estudo sobre a intersetorialidade no CMAS e CONSEA, discorrendo sobre Políticas Públicas e Políticas Sociais, e Conselhos Municipais de Políticas Sociais. E o segundo as propostas de minutas de resoluções (produtos) entre os conselhos. Os achados evidenciaram que a intersetorialidade é de fato um instrumento de concertação Política e Social, que uni as ações dos conselhos, permitindo uma maior eficácia no provimento das políticas sociais. Por fim, a pesquisa alcançou seu objetivo, justificando o problema identificado e propondo saídas para a superação dos óbices que dificultam a materialização intersetorialidade. Palavras-chave: Intersetorialidade, Conselhos e Políticas Sociais.
ABSTRACT
This report describes intersectorality as an instrument for concerted social policies. The study aimed to propose short, medium and long term instruments to guide intersectoral action in the Councils, from the identification of the challenges of intersectoriality in two councils - Municipal Council of Social Assistance (CMAS) and Municipal Council of Food and Nutrition Security (CONSEA) of Feira de Santana - Bahia. The instruments were identified with the findings in the theoretical framework and field workshops. Based on these methodological tools, we have reached two products: The first a study on intersectoriality in CMAS and CONSEA, discussing Public Policies and Social Policies, and Municipal Councils of Social Policies. And the second the proposed draft resolutions (products) between councils. The findings showed that intersectoriality is in fact a tool for political and social concertation, which united the actions of the councils, allowing a greater effectiveness in the provision of social policies. Finally, the research reached its objective, justifying the identified problem and proposing ways of overcoming the intersectoriality.
Keywords: Intersectorality, Councils and Social Policies.
LISTA DE SIGLAS
ACN
ACEFS
AFAS
Associação Cristã Nacional
Associação Comercial e Empresarial de Feira de Santana
Associação Feirense de Assistência Social
APAE
APAEB
ASCOFAM
CadÚnico
CAISAN
Associação de Pais e Amigos Excepcionais
Associação dos Pequenos Agricultores do Município de
Feira de Santana
Associação Mundial de Luta Contra à Fome
Cadastro Único
Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e
Nutricional
CAPs Caixas de Aposentadoria e Pensão
CEAS
CDRS
Centro Pop Rua
COOBAF
Conselho Estadual de Assistência Social
Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentável
Centro de Referência para Pessoas em Situação de Rua
Cooperativa de Beneficiamento e Comercialização de
Produtos da Agricultura Familiar de Feira de Santana
CONSEA
CONSEA/FSA
CIFS
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional
de Feira de Santana
Centro das Indústrias de Feira de Santana
CMAS
CMDCA
CNAS
CNM
CNA
CNSAN
CNSS
Conselho Municipal de Assistência Social
Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente
Conselho Nacional de Assistência Social
Confederação Nacional dos Municípios
Comissão Nacional de Alimentação
Conferência Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional
Conselho Nacional de Serviço Social
CRAS Centro de referência de Assistência Social
CREAS Centro de referência Especializado de Assistência Social
CRER
CRN
FAO
FASE
FBSAN
FEAS
FHC
FUFS
FMAS
FNAS
FTC
GGSAN
Centro de Recuperação Esquadrão Redentor
Conselho Regional de Nutrição
Food and Agriculture Organization
Federação de Órgão para Assistência Social e
Educacional
Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar e Nutricional
Fundo Estadual de Assistência Social
Fernando Henrique Cardoso
Faculdade Unidas Feira de Santana
Fundo Municipal de Assistência Social
Fundo Nacional de Assistência Social
Faculdade de Tecnologia e Ciência de Feira de Santana
Grupo Governamental de Segurança Alimentar e
Nutricional
CRN Conselho Regional de Nutricional
IAPs
ICS
ID SUAS
INAN
INPS
INAMPS
IPEA
LBA
LOAS
LOSAN
MBES
MESA
Instituto de Aposentadoria e Pensão
Instância de Controle Social
Índice de desenvolvimento do SUAS
Instituto Nacional de Alimentação e Nutricional
Instituto Nacional de Previdência Social
Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência
Social
Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas
Legião Brasileira de Assistência
Lei Orgânica de Assistência Social
Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional
Ministério do Bem-Estar Social
Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e
Combate à Fome
MDA Ministério do Desenvolvimento Agrário
MDS
MDSA
MIC
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário
Ministério da Cultura
MROSC
MPAS
Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil
Ministério da Previdência e Assistência Social
MPPT
MTPS
MOC
NOB/RH
NOB/SUAS
ONG
ONU
OSC
PAA
PEAS
PEC
PETI
PBF
PMAS
PMCMV
Mestrado em Planejamento Territorial
Ministério do Trabalho e Previdência Social
Movimento de Organização Comunitária
Norma Operacional Básica de Recursos Humanos
Norma Operacional Básica do Sistema Único de
Assistência Social
Organização Não-Governamental
Organização das Nações Unidas
Organizações da Sociedade Civil
Programa de Aquisição de Alimentos
Política Estadual de Assistência Social
Proposta de Emenda Constitucional
Programa de Erradicação do Trabalho I
Programa Bolsa Família
Política Municipal de Assistência Social
Programa Minha casa Minha Vida
PNAS
PNSAN
PLANTERR
Política Nacional de Assistência Social
Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
Programa de Pós-Graduação em Planejamento Territorial
PLANSAN
PPAS
PRONAF
PRONAN
PSB
PSE
Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
Plano Plurianual de Assistência Social
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar
Programa Nacional de Alimentação e Nutrição
Proteção Social Básica
Proteção Social Especial
SAN
SEDESO
SESC
SETTEDEC
Segurança Alimentar e Nutricional
Secretaria de Desenvolvimento Social
Serviço Social do Comércio de Feira de Santana
Secretaria Municipal de Trabalho, Turismo e
Desenvolvimento Econômico
SINDESP
SINTRAF
SISAN
STAN
SUAS
SUNAB
SUS
UBC
UEFS
UFRB
Sindicato dos Servidores Públicos Municipal
Sindicato dos Trabalhadores/as da Agricultura Familiar de
Feira de Santana
Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
Serviço de Alimentação Nacional
Sistema Único de Assistência Social
Superintendência Nacional de Abastecimento
Sistema Único de Saúde
União Baiana de Cegos
Universidade Estadual de Feira de Santana
Universidade Federal do Recôncavo da Bahia
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Linha do tempo da Assistência Social no Brasil - 1930-2017.................49
Quadro 2 – Atores Sociais e Políticos do SUAS........................................................56
Quadro 3 – Conselheiros Biênio - 2016-2018............................................................62
Quadro 4 – Divisão Territorial dos CRAS no Município de Feira de Santana 2018...67
Quadro 5 – Relação dos equipamentos Proteção Especial.......................................68
Quadro 6 – Programas e Projetos..............................................................................69
Quadro 7 – Linha do Tempo da Segurança Alimentar e Nutricional - 1910 - 2007) .71
Quadro 8 – Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional........................80
Quadro 9 – Entidades do CONSEA/FSA Biênio - 2016-2018....................................83
Quadro 10- Concepções sobre intersetorialidade dos representantes do CMAS e
CONSEA/FSA............................................................................................................92
Quadro 11 – Perspectiva dos conselheiros do CMAS e CONSEA sobre a integração
entre os conselhos e gestão pública de Feira de Santana........................................93
Quadro 12 – Concepção dos conselheiros do CMAS e CONSEA sobre os problemas
identificados nos conselhos 2018...............................................................................95
Quadro 13 – Concepções dos conselheiros do CMAS e CONSEA sobre a diferença
entre urbano e rural....................................................................................................97
Quadro 14 – Entidades que compõem o CMAS 2011-2020......................................98
Quadro 15 – Entidades que compõem o CONSEA/FSA - 2010-2014.......................99
Quadro 16 – Identificação de demandas das associações rurais e seus critérios para
fiscalização...............................................................................................................100
Quadro 17 – Prioridades estabelecidas pelos conselheiros do CMAS e
CONSEA/FSA para o enfrentamento da intersetorialidade a partir do
PAA..........................................................................................................................107
LISTA DE FIGURAS
Figura 1- Procedimentos Metodológicos....................................................................19
Figura 2- Metodologia aplicada nas oficinas..............................................................21
Figura 3- Políticas setoriais e transversais da política social brasileira – 2010.........28
Figura 4- Estrutura de Secretarias do MDS – 2004...................................................40
Figura 5- Estrutura do SUAS, 2005 – 2012................................................................55
Figura 6- Estrutura organizacional do CMAS/FSA – 2018.........................................63
Figura 7- Estrutura organizacional do CONSEA/FSA – 2018....................................85
Figura 8- Arvore de problema aplicado aos representantes do CMAS e
CONSEA/FSA..........................................................................................................102
SUMÁRIO INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 16
1. POLÍTICAS PÚBLICAS E POLÍTICAS SOCIAIS UMA DISTINÇÃO
NECESSÁRIA. .......................................................................................................... 22
1.1 As Políticas Sociais no Brasil Contemporâneo. ............................................. 26
2. INTERSETORIALIDADE COMO INSTRUMENTO DE CONCERTAÇÃO DAS
POLITÍCAS SOCIAIS. .............................................................................................. 35
2.1 Intersetorialidade na Agenda da Política de Assistência Social e nos
Conselhos. ................................................................................................................ 39
2.2 Segurança Alimentar e Nutricional e as ações intersetoriais............................... 42
3. O PAPEL DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS SOCIAIS. .................................... 45
4. ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLITICA SOCIAL. .......................................... 49
4.1 Caracterização do Conselho Municipal de Assistência Social de Feira de
Santana. .................................................................................................................... 60
5. OS CAMINHOS DA POLITICA SOCIAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL. ......................................................................................................... 71
5.1 Caracterização do Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional
de Feira de Santana (CONSEA/FSA). ...................................................................... 82
6. ANALISANDO O INSTRUMENTO DA INTERSETORIALIDADE NOS
CONSELHOS: DIÁLOGOS, ENCAMINHAMENTOS E CONCERTAÇÃO. .............. 86
6.1 O PAA enquanto programa que integra a ação da intersetorialidade dos
conselhos CMAS e CONSEA/FSA. ........................................................................... 87
6.2 A intersetorialidade para os conselheiros do CMAS e CONSEA, a partir do
diagnostico realizado nas oficinas. ............................................................................ 91
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................ 111
8. REFERÊNCIAS ................................................................................................... 115
9. APÊNDICE .......................................................................................................... 125
10. ANEXO...............................................................................................................131
16
INTRODUÇÃO
Registros históricos apresentam a década de 1980 como um período de
reivindicações, lutas e conquistas no âmbito da sociedade brasileira. Essa afirmação
não desfigura as décadas anteriores, pois é o acúmulo da participação e pressão
popular dos movimentos sociais, sindicais, atores sociais e políticos organizados que
resultaram na redemocratização do Estado brasileiro. Neste cenário, um novo
modelo socioinstitucional do Estado se apresenta como paradigma na agenda das
políticas públicas.
O novo cenário, instaurado pela Constituição Federal de 1988 (CF/88), é
marcado pela abertura de canais participativos – com a criação dos conselhos,
colegiados, comitês, fóruns – caracterizando-os como espaços democráticos e
participativos de diálogo entre Estado e Sociedade Civil. Além dos canais
participativos criados por leis, a descentralização político-administrativa e a
intersetorialidade são características do novo modelo socioinstitucional, permitindo a
transferência de poderes, antes, privilégio da União, para os Estados e Municípios,
possibilitando que a gestão pública e o controle social tenham maior inferência e
autonomia nas agendas das políticas públicas.
Dessa forma, este modelo socioinstitucional que inclui a descentralização e
intersetorialidade como possíveis ferramentas, capazes de equacionar o modelo de
políticas públicas ofertadas pelo Estado ao longo dos anos. A possiblidade de
ruptura de uma política pública centrada no Estado, dividida por setores e executada
de forma fragmentada e pontual, inscreve na agenda pública a necessidade de
diálogo, consensos, trocas de experiências e informações. Com isso, a
intersetorialidade proporciona na gestão pública uma espécie de ―concertação
política e social‖ elo entre gestores públicos e sociedade civil, a fim de propor
mudanças e aprimoramento na gestão das políticas públicas.
No campo das Políticas Sociais, seja de proteção e/ou promoção social a
intersetorialidade apresenta-se como pressuposto básico, quer seja nos documentos
oficiais, ou no seu desenho institucional, o que poderíamos chamar de modelo de
gestão. No campo do controle social, embora as composições dos conselhos exijam
representações de governo (de diferentes secretarias, ministérios...) e sociedade
17
civil (de variadas representações organizacionais), não nos parece nítido a ação
intersetorial.
Dada à complexidade e amplitude dos conselhos Gestores de Políticas
Públicas, na pesquisa faz-se um recorte, focando a intersetorialidade em dois
Conselhos Municipais de Políticas Sociais: Conselho Municipal de Assistência Social
(CMAS) e Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA). A
proposta em dois conselhos específicos não limita os demais conselhos existentes
no município, talvez sirva de base para futuras pesquisas envolvendo os demais
conselhos.
A motivação para o desenvolvimento dessa pesquisa/intervenção surge com a
participação nas reuniões dos conselhos – CMAS e CONSEA – representando a
Cáritas Arquidiocesana nos espaços de incidência política, nas reuniões pude
perceber que mesmo os conselhos estando alocados na casa dos Conselhos não
existiam momentos de diálogos entre eles, também foi facilmente percebido que
muitas questões que estavam relacionadas à segurança alimentar tinham
semelhanças e rebatimentos na Política de Assistência Social, mas não existiam
ações em conjunto que pudessem considerar tais semelhanças.
Outras percepções ocorreram no período de estágio obrigatório (2012-2014),
quando estagiei no CMAS e realizei visitas às associações e equipamentos
socioassistenciais para fiscalização (inscrição, reinscrição), acompanhado da técnica
de campo.
O CMAS por ser destinado a Política de Assistência Social, que fiscaliza os
equipamentos e entidades que compõem as redes socioassistenciais e seguem
orientações da Resolução nº 14/2014 do Conselho Nacional de Assistência Social
(CNAS), porém, ao se tratar de associações rurais, suas atividades são voltadas a
agricultura familiar, Segurança Alimentar e Economia Solidária logo ao receber a
visita de fiscalização a maioria das associações são desligadas por não cumprir os
critérios estabelecidos na resolução.
Outrossim, o CMAS na maioria dos municípios é considerado como uma
espécie de conselho matriz, pois, na falta de algum conselho setorial, o CMAS
assume as demandas e contribui na construção destas políticas setoriais. Em Feira
de Santana mesmo sendo um município considerado de grande porte, essa
18
realidade também foi vista por muito tempo, como os conselhos de Segurança
Alimentar e Nutricional, conselho da Mulher e de Juventude.
Diante desta realidade, o objetivo deste estudo foi propor instrumentos de
curto, médio e longo prazo que orientem a ação intersetorial nos Conselhos
Municipais de Políticas Sociais de Feira de Santana, nesse sentido para alcançar o
objetivo geral, os objetivos específicos trataram de: Caracterizar a contribuição da
intersetorialidade nos Conselhos Municipais de Políticas Sociais; Relacionar as
ações conjuntas dos conselhos Municipais de Políticas Sociais e Identificar os
desafios da intersetorialidade nos Conselhos Municipais de Políticas Sociais.
A pesquisa se justificou devido à dificuldade de os conselhos desenvolverem
ações intersetoriais. Os achados das análises nas oficinas permitiram propor
instrumentos conjuntos, visando o fortalecimento das instâncias de controle social do
município. O instrumento de concertação foi a minuta de resolução conjunta que
integre os respectivos conselhos.
Além dessa introdução, esse texto possui seis capítulos que abordam os
seguintes assuntos: 1- Políticas Públicas e Políticas Sociais uma distinção
necessária, neste capítulo buscou-se abordar as Políticas Públicas, entendendo-a
como um todo ―um conjunto de políticas diversificadas‖ e que as Políticas Sociais
são uma parte deste todo; 2- A Intersetorialidade como Instrumento de Concertação
das políticas públicas, apontando a intersetorialidade como instrumento de ruptura
do modelo de gestão centralizado, hierárquico, fragmentado e setorial, bem como
abordando-a nas Políticas de Assistência Social e Segurança Alimentar e
Nutricional.
No capítulo 3 foi abordado o papel dos conselhos de Políticas Sociais,
trazendo o processo histórico dos conselhos, apontando inicialmente os conselhos
Gestores de Políticas Públicas e Conselhos de Direitos, por fim justificando a
proposta de alteração da nomenclatura ―Conselhos de Políticas Sociais‖. Os
capítulos 4 e 5 abordam as políticas de Assistência Social e Segurança Alimentar e
Nutricional, trazendo uma linha do tempo das políticas e caracterizando os
respectivos conselhos destas políticas. O capítulo 6 apresenta as análises do
instrumento da intersetorialidade nos conselhos, apontando nos achados os
diálogos, encaminhamentos e as possíveis concertações como produto.
19
Esta pesquisa/intervenção busca elucidar os fenômenos e fatores
condicionantes da realidade a partir de procedimentos metodológicos, que são
conjuntos de ―procedimentos intelectuais e técnicos adotados para atingir o
conhecimento‖. (GIL, 1999, p. 26).
A figura 01, ilustra a proposta metodológica que serviu para desenvolver os
capítulos.
Figura 01: Procedimentos Metodológicos
FONTE: Elaboração do autor
Nessa perspectiva, para alcançar os objetivos da pesquisa, dividiu-se em
períodos. No primeiro período foi realizado um levantamento bibliográfico sobre
Políticas Públicas, Políticas Sociais, Intersetorialidade e Conselhos para a
construção de referencial teórico através da análise de artigos, livros, dissertações
que discutem o tema e que serviram de embasamento para analisar o tema
proposto.
No segundo período foi realizada a análise documental de decretos, leis,
resoluções, portarias, atas, pareceres e regimento interno dos referidos conselhos.
Buscou-se, neste momento, compreender como estão estruturados os conselhos a
20
partir dos documentos norteadores. A análise teve como foco entender como se
apresenta a ferramenta de intersetorialidade nos documentos institucionais.
No terceiro período, com o levantamento bibliográfico e os documentos
institucionais analisados, já com uma primeira caracterização dos conselhos foram
realizadas oficinas com os conselheiros, técnicos e comissões dos referidos
conselhos (figura 02). A utilização destes procedimentos metodológicos visou obter
um diagnóstico da realidade dos conselhos a partir da auscultação destes atores
sociais que o compõem. As oficinas foram divididas em 3 (três) momentos1. A
escolha dos representantes foi pela disponibilidade, sendo que foi impreterível a
participação dos/as presidentes e/ou vice-presidente e/ou membros das comissões.
As 2 (duas) primeiras oficinas foram realizadas com os conselhos de forma
individual. Nos encontros foram explanados o tema da pesquisa, seus objetivos e
sua questão problema.
A partir dos achados encontrados em pesquisas anteriores sobre
intersetorialidade foi conduzido um diálogo, abordando a questão problema. As
perguntas norteadoras para os primeiros encontros foram: 1) Para vocês, o que é
intersetorialidade? 2) Existe integração entre os Conselhos e com outras instâncias
de Gestão de políticas públicas? Com qual periodicidade? Quais principais
deliberações/encaminhamentos? 3) Para vocês, os problemas encontrados nestes
conselhos, tem rebatimento em outros conselhos? 4) Existem diferenças de atuação
de conselho entre o Urbano e Rural? 5) Como vocês identificam as demandas das
associações rurais no município? Existem critérios para fiscalização? Vocês fazem
fiscalizações conjuntas com outros conselhos?
A terceira oficina foi realizada com os dois conselhos: CMAS e CONSEA/FSA,
a partir da auscultação da realidade dos conselhos foi produzido um diagnóstico e
apresentado aos conselheiros e demais envolvidos. Em seguida, utilizou-se a
metodologia de árvore de problemas elencando os principais efeitos e causas da
não utilização da Intersetorialidade.
Como desdobramentos da ―oficina‖, já com os dados sistematizados,
confrontados a aplicação da árvore de problema apresentada aos dois conselhos.
Depois de amplo diálogo, elencaram-se as principais deliberações e/ou
1 O roteiro utilizado para subsidiar o dialogo realizado nas oficinas encontra-se nos apêndices.
21
encaminhamentos, elegendo prioridades em curto, médio e longo prazos, propondo
um produto que buscasse sanar em curto período o problema da intersetorialidade
entre os Conselhos, tendo o PAA como programa ―integrador‖.
Na condução das oficinas buscou-se garantir as falas na integra para não
influenciar nos resultados, pois pesquisador que transitava nos dois conselhos
fazendo a incidência política do controle social, como não foi utilizado entrevistas,
utilizou-se de três instrumentos - arvore de problema e o quadro com as perguntas
que foram escritas no notebook; o gravador para ser fiel nas falas; e as perguntas
digitadas em papel A4 para o trabalho em grupo.
Ao final, foi apresentada à comissão jurídica a proposta de minuta que foi
adequada pela comissão colocada em discussão no CMAS e encaminhada ao
CONSEA, que em seguida foi incorporada ao relatório final apresentando todo
percurso.
Figura 02: Metodologia aplicada nas oficinas
FONTE: Elaboração do autor
22
1 POLÍTICAS PÚBLICAS E POLÍTICAS SOCIAIS UMA DISTINÇÃO NECESSÁRIA.
Abordar o tema das Políticas Públicas no Brasil não é tarefa fácil, não só pelo
fato de particularidades como os processos tardios de abolição da escravatura,
capitalismo, democracia, mas também por se tratar de um país em desenvolvimento,
de ascensão do modelo neoliberal no pós-Constituição de 1988, de políticas
públicas exportadas de países desenvolvidos e apropriadas para nossa realidade,
sem esquecer da polissemia que é característica deste tema.
Os cientistas que se dedicaram à temática das políticas públicas tiveram
como bases teóricas a influência europeia, sobretudo nas décadas de 30 a 70 do
século XX. Os EUA ganham destaque como área de conhecimento acadêmico,
estudando as ações dos governos, sem relacionar as bases teóricas da ação do
Estado (SOUZA, 2006). Na literatura brasileira, tais estudos datam de final da
década de 70 e início de 80 do século passado, período que também marca a
transição do modelo autoritário para a democracia e a institucionalização do campo
das ciências sociais, com a criação do "sistema de Pós-Graduação e a Fundação da
Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (Anpocs),
em 1977". (HOCHMAN, 2007, p. 9).
Ao longo da história, diversos autores procuraram conceituar o que é Política
Pública, quer seja na literatura Internacional, quer seja na literatura nacional. Fato
que gerou um arcabouço teórico vasto. Por exemplo, de Lasswell e Karplan (1970);
e Jenkins (1978) conceituam as políticas públicas na perspectiva das suas
finalidades, deixando de fora os atores sociais envolvidos, bem como suas
correlações de forças e jogo de interesses.
No entendimento de Lasswell e Karplan (1970, p. 71), a política pública é "um
programa projetado com metas, valores e práticas". Jenkins (1978, p. 15), define
esse conceito como "um conjunto de decisões inter-relacionados referentes à
seleção de objetivos e dos meios para atingi-los". A adoção destes conceitos emite
uma imagem de que as políticas públicas não passam de ações burocráticas -
cumprimento de princípios, objetivos e metas - e de resultados meramente
quantitativos.
23
Sob essa ótica, ganham particular relevância os conceitos de Easton (1953, p.
129), afirmando que a política pública é "alocação oficial de valores para a
sociedade". Bem como Peters (1986), que a define como "soma das atividades dos
governos, que agem diretamente ou por delegação e que influenciam a vida dos
cidadãos". Os autores introduzem no debate, elementos fundamentais como
sociedade e Estado.
Julgo pertinente trazer à baila, os estudos de Boneti (2007). Para este autor,
as políticas públicas são "o resultado da dinâmica do jogo de forças que se
estabelece no âmbito das relações de poder, relações essas constituídas pelos
grupos econômicos e políticos, classes sociais e demais organizações da Sociedade
Civil‖ (BONETI, 2007, p. 74). Essa concepção aponta outros sujeitos sociais, que
tem interesses antagônicos e contraditórios na gestação e operacionalização das
políticas públicas. O autor inclui neste debate outros sujeitos como: Estado; classes
sociais e Sociedade Civil e ainda pressupõe que destas relações e correlações
derivam "os agentes definidores das políticas públicas" (p. 11), ainda ressalta que:
[...], desde a etapa de idealização até a sua operacionalidade, envolvem pessoas e instituições de diferentes níveis, do global ao local, [...]. Em cada instância uma política pública se depara com pessoas que exercem papéis, [...] até mesmo fictícias, em nome de uma verdade, da lei, da bondade, da divindade ou da própria vontade (BONETI, 2007, p. 71).
Compreender os sujeitos sociais evolvidos e suas correlações de forças e
poder, desde a gênese até a operacionalização estudado por Boneti (2007) é
fundamental para entender em que contexto as políticas de Assistência Social e
Segurança Alimentar e Nutricional estão inseridas. O autor destaca outros
elementos a serem considerados: a elite internacional, e o caráter globalizado das
políticas.
Nos estudos de Souza (2006), as políticas públicas perpassam por diversas
definições e abordagens, porém ―assumem, em geral, uma visão holística do tema‖.
Para a autora, ―o todo é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos,
instituições, interações, ideologia e interesses contam, mesmo que existam
diferenças sobre a importância relativa destes fatores‖ (SOUZA, 2006, p. 25). A
autora ainda sintetiza os elementos principais das políticas públicas como:
24
A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz.
A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada através dos governos, e não necessariamente se restringe a participantes formais, já que os informais são também importantes.
A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras. A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem
alcançados. A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de
longo prazo. A política pública envolve processos subsequentes após sua decisão e
proposição, ou seja, implica também implementação, execução e avaliação (SOUZA, 2006, p. 36-37).
Ora, em tese, Souza (2006) aponte uma visão holística do tema políticas
públicas, que valora o todo e não suas partes, sua análise no texto escolhido não
permite ter uma definição concreta, porém, chama a atenção para a pluralidade de
entendimento que podemos ter ao pesquisar sobre esta temática.
Tão importante quanto os autores supracitados, Teixeira (2002, p. 02) chama
a atenção para um fato primordial para elucidação de seu conceito e/ou
aproximação. Segundo o autor, as políticas públicas ―traduzem, no seu processo de
gestação e implementação e, sobretudo, em seus resultados formas de exercício do
poder político‖ essa relação que envolve a ―distribuição e redistribuição de poder, o
papel do conflito social no processo de decisão, a repartição de custos e benefícios
sociais". O novo fato empregado por Teixeira (2002), "exercício do poder político", o
"conflito social" traz à baila a função dos atores sociais, como sujeitos definidores
das políticas públicas. Fica claro que a construção de políticas públicas não depende
apenas da ação do Estado e de sua vontade política, faz necessário o conflito, a
negociação, os interesses antagônicos, a relação de poder e não mais que
importante à mediação social e institucional.
Não se trata aqui em desconstruir os conceitos empregados pelos diversos
estudiosos da temática, mas Teixeira (2002) apresenta elementos necessários e
particulares para entender as políticas públicas no Brasil. Primeiro, por entender o
contexto que se criam as políticas públicas - decorrentes de fortes pressões sociais -
via participação popular na luta por acesso a direitos e democracia. Segundo, pelo
resultado das pressões populares, criando canais participativos "controle social" em
função da CF/88. Terceiro, pelas definições de papeis com a CF/88, o Estado tem a
primazia de garantir que as políticas públicas sejam executadas para o cidadão, seja
de forma direta e/ou indireta.
25
Teixeira (2002) apresenta outros instrumentos para entender as políticas
públicas, por se tratar de diversos atores sociais conforme mencionado por Boneti
(2007) - organização da Sociedade Civil, classes sociais, partidos políticos, elites
internacionais – conflitando e/ou cooperando para a definição das políticas públicas.
A participação desses atores sociais nas esferas públicas acarreta em arenas de
conflitos que são eminentes destes espaços, os instrumentos de mediação de
conflitos sociais e institucional são salutares para que hajam os mínimos de
consensos.
Diante do exposto, no tocante às políticas públicas, Boneti (2007, p. 09)
apresenta um significado muito importante, embora não se trate de uma definição,
mas é mister entender que política pública é ―a arte de lidar com um público que é
público‖, mesmo sendo redundante o autor, ainda explicita ―quando, porém, se fala
em políticas públicas, está se fazendo uma distinção entre aquilo que é público, do
ponto de vista orçamentário e aquilo que é privado‖. O autor chama a atenção que
ao tratar de políticas públicas temos a menção de recursos públicos oriundos do
Estado - via orçamento – porém, uma política pública pode ser executada sem
recurso direto por meio da intervenção do Estado.
Em suma, abordar o tema das políticas públicas em meio a um arcabouço
teórico vastíssimo em âmbito nacional e internacional não é tarefa fácil, também não
é prioridade desta pesquisa. Logo, o foco é reunir autores/as que se aproxime do
debate e que permitam entender em qual contexto as políticas públicas se insere e
como esses autores podem contribuir para o desfecho deste trabalho. Vale ressalta
que nosso objeto é as políticas sociais, enfatizando sua articulação nos Conselhos
Gestores de Políticas Públicas.
Tendo isso claro, as abordagens de Boneti (2007) e Teixeira (2002),
aproximam-se do objeto pesquisado. Os autores têm a lucidez que as políticas
públicas partem não só da ação do Estado, mesmo tendo a clareza de sua primazia
em ofertá-la, mas desse conjunto de atores sociais - considerando as
representações de classes, políticas, históricas, de relações e correlações de forças
e poderes, as negociações e pactuações na dinâmica dos jogos de interesses e
seus agentes definidores que tem rebatimentos local e global.
Enfim, por se tratar do objeto que perpassa as políticas públicas como esse
todo abordado por Souza (2006) e com foco nas partes aqui entendida pelas
26
políticas sociais, que tem na sua construção histórica as correlações de forças, os
conflitos sociais, os jogos de interesses, o papel fundamental do Estado e da
Sociedade Civil. É mister discorrer sobre as políticas sociais e como a mesma tem
impacto no objeto pesquisado.
1.1 As Políticas Sociais no Brasil Contemporâneo.
Partimos do entendimento de que as políticas públicas acontecem com a
ação do Estado – financiando, intervindo e/ou executando – e com a participação
dos diversos atores (políticos e sociais), consideramos também que as décadas de
70, 80 e 90 do século XX foram marcantes nas alterações destas políticas no Brasil.
Para entender as políticas sociais, primeiro precisamos internalizar que política
pública é o ―todo‖ – um conjunto de políticas diversificadas - e as políticas sociais é
uma parte deste todo, diga-se de passagem, uma grande parte do todo.
É a partir desta internalização de ―partes deste todo‖ que discorreremos sobre
as políticas sociais. Na segunda metade do século XX, um redesenho das Políticas
Sociais acontece, devido as pressões dos movimentos sociais pelo fim da ditadura
militar, com vistas à reforma do Estado Brasileiro. Tal reforma culmina no modelo de
governo (Presidencialista), de Estado (Federalista) e de criação de canais
participativos, garantido por meio da Constituição Federal – espaços de tomada de
decisão – que se somam a agenda do Estado (HOCHAMAN, 2007).
Sob essa ótica, ganha particular relevância, entender que as políticas sociais
brasileiras são ofertadas pelo Estado para uma parcela desprotegida da sociedade,
com o objetivo de ―reduzir e mitigar as contingências, necessidades e riscos a
qualquer indivíduo que está exposto em uma sociedade de mercado, [...] que não
pode prover seu sustento e da família por meio do trabalho‖ (CASTRO, 2012, p.
1018).
Essa desproteção social é cunhada no Brasil por diversos processos que são
multifacetados e complexos: primeiro, pelo fato de o país até início da década de
1930 caracterizar-se como rural e agrícola exportador, sob o domínio da elite
latifundiária; segundo, pelo modelo de desenvolvimento industrial adotado por
Getúlio Vargas que ampliou as desigualdades e exclusão social, devido a
27
acumulação capitalista; terceiro, pela atuação da igreja com ações filantrópicas,
caritativas e benemerentes. (FAGNANI, 2005; VIEIRA E, 2007).
Estudiosos/as desta temática, como Pereira (2009), afirmam que o termo
políticas sociais apresenta-se com uma imprecisão conceitual e até mesmo
genérica, capaz de gerar ―um sentido vago, ecumênico ou eclético [...] quando não a
confundi-la com ações pragmáticas, voluntaristas, clientelistas, que ferem direitos‖
(PEREIRA, 2009, p. 164).
Como bem nos assegura Castro (2012, p. 1018), as políticas sociais são um
―conjunto de políticas, programas e ações do Estado, com objetivo de efetuar a
proteção e a promoção social em resposta aos direitos sociais e a outras situações
[...]‖. É importante ressaltar, que este conjunto de políticas sociais são setoriais e
transversais. Conforme Castro (2012) aponta na figura 1.
28
Figura 3: Políticas setoriais e transversais da política social brasileira – 2010
Fonte: Castro (2012). Adaptado por Reginaldo Dias de Miranda
POLÍTICAS
TRANSVERSAIS
POLÍTICAS SETORIAIS
Proteção
Social
Saúde
Segurança Alimentar e
Nutricional
Trabalho e Renda
Politica Social
Promoção
Social
Educação
Desenvolvimento Agrário
Cultura
Saneamento Básico
Habitação e
Urbanização
Idosos
Juventude
Crianças e
Adolescentes
Igualdade Racial
Igualdade de Gênero
Previdência Social
Assistência Social
29
Na figura 1, CASTRO (2012) sistematiza a Política social no Brasil, porém na
síntese do autor não está inclusa a Política de Segurança Alimentar e Nutricional,
fato curioso que merece atenção, por se tratar de uma política que perpassa por
todos os setores elencados por Castro. A Política Social é ofertada em ―caixinhas‖
ou fragmentos, alguns destes fragmentos podem ser caracterizados pela criação dos
ministérios como, por exemplo: o Ministério da Saúde; Previdência Social;
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS); Desenvolvimento Agrário
(MDA); Cultura (MIC) e Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário2 (MDSA).
As Políticas Sociais de Assistência Social (Proteção Social) e Segurança
Alimentar e Nutricional (Promoção Social) estão em evidencia para facilitar a
visualização, ambas são políticas setoriais. A política social é classificada em dois
extremos, o primeiro está relacionado a proteção social, vista por Jaccoud (2009, p.
58) ―como um conjunto de iniciativas públicas ou estatalmente reguladas para a
provisão de serviços e benefícios sociais visando enfrentar situações de risco social
ou provisões sociais‖. É política de seguridade, criada para proteger os cidadãos dos
riscos e vulnerabilidades sociais. Já o segundo extremo versa sobre a promoção
social, política voltada para a geração de oportunidades com vista a prove o bem-
esta e o desenvolvimento da/o cidadã/o.
As políticas sociais são frutos da participação popular por meio das lutas
sociais, que aconteceram em momentos de forte exclusão e repressão das camadas
menos favorecidas, num sistema capitalista em que, quanto mais se acumula
riqueza, mais agrava a questão social, o Estado precisa dar respostas as
reivindicações dos movimentos populares, que com o agravamento da questão
social passa a ocupar as ruas e protestar por direitos sociais.
Nos estudos de Teixeira (2016), a família, o mercado, as Organizações Não
Governamentais (ONGs)3 e o Estado são identificados como agentes da política de
2 Os últimos dois anos marcaram fortes transformações no cenário político brasileiro, dessas
transformações a Presidente Dilma Rousseff sofreu o impeachment em agosto de 2016 e o vice-presidente Michel Temer assume a presidência interina. Sob o seu governo Michel Temer por meio da Lei n°. 13.341 de 29/09/2016 revoga a MP nº 726/2016 (BRASIL, 2016a; 2016b) e provoca inúmeras reformas, dente as reformas, a extinção do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e transferência para o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), que modificado passou a chamar de Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário (MDSA), porém, no mesmo ano, o Decreto no 8.865/2016 o deslocou o MDA para a Casa Civil (BRASIL, 2016c). 3 Com a Lei 13.019/2014, a nomenclatura Organização Não- Governamental (ONG) não é mais
usada, muito embora essa terminologia começou a ser usada pela ONU e não consta nas legislações brasileiras. A Lei em vigor trata-se de uma grande conquista das instituições da sociedade civil e movimentos sociais que conseguiram incluir no texto da lei a nomenclatura Organizações da
30
proteção social. Segundo a autora, destes agentes ―destacam-se: os privados
tradicionais (famílias, comunidades, igrejas, filantropia); privados mercantis (mercado
com oferta de serviços) e o público (políticas públicas de caráter social)‖ (TEXEIRA,
2016, p. 28).
A autora ainda enfatiza que a aparição do familismo4 nas décadas de 1930 a
1980, quando por meio da ―cidadania regulada‖ e ―cidadania invertida‖, predicados
como ―corporativismo, clientelismo e assistencialismo‖ foram fortemente
empregados, além de o provimento dos benefícios serem ofertados ―abaixo do
salário mínimo oficial―, restando ―à família, a proteção, a assistência e os cuidados‖.
A ruptura desse modelo só foi possível através da CF/88, alterando o formato
das políticas públicas em sua estrutura, tornando-as políticas descentralizadas,
participativas e integradas. A autora ainda ressalta a importância da seguridade
social (previdência, saúde e Assistência Social) formando um conjunto de políticas
de proteção social.
Diante desse debate, cabem alguns questionamentos: Poderíamos afirmar
que no Brasil as políticas públicas em especial as políticas sociais são visivelmente
separadas em períodos? Poderíamos afirmar que, com o pós-constituinte as
mudanças na gestão, de fato garantiu uma política social que atendesse os anseios
da população? O Estado, de fato, com a CF/88 assume o papel de provedor das
políticas sociais? Os próximos parágrafos buscam discorrem sobre estes
questionamentos.
Durante décadas, pesquisadores como Barcelar (2003) vêm se debruçando
sobre esta temática, o que culminou, hoje, num vasto arcabouço teórico. Dessa
forma, os autores aqui pesquisados debatem as políticas sociais no Brasil em três
períodos distintos: o primeiro datado de antes de 1930; o segundo de 1930-1988; e
o terceiro a partir de 1988 até os dias atuais. Cabe apontar que, apesar de se tratar
de políticas públicas nosso foco na discussão será as políticas sociais.
O primeiro período tem origem no Brasil tanto na independência (1833-1889),
quanto na primeira república (1889-1930), os registros apontam um país
eminentemente rural e agrícola. Com o crescimento das cidades e conseguinte das
Sociedade Civil (OSC) referindo-se a Associações, Fundações, entidades Religiosas e Cooperativas Solidárias. 4 Trata-se de uma categoria que ―responsabiliza a família pelo bem-estar de seus membros, tendo o
Estado um papel subsidiário‖. No familismo o Estado só provia de proteção em casos de esgotamento total da família e quando o mercado não conseguisse ofertar os serviços mínimos (TEIXEIRA, 2016, p. 29).
31
indústrias, o fenômeno do êxodo rural cresce e com ele o número de migrantes,
ainda que de forma lenta, nas principais cidades como São Paulo e Rio de Janeiro.
Dados do censo de ―1920 revelava que 30% da população brasileira vivia nas
cidades e 70%, no campo‖ (BACELAR, 2003, p. 01).
O provimento da política pública ficava a cargo de associações privadas –
como, por exemplo, a sociedade musical de beneficência, sociedade dos ourives,
entre outras - e entidades privadas como irmandades religiosas, das Santas Casas
de Misericórdia. No que cabe ao ―governo pouco cogitava de legislações trabalhistas
e de proteção ao trabalhador [...] a constituição republicana de 1981 retirou do
Estado a obrigação de fornecer educação primária, constante da constituinte de
1924‖ (CARVALHO, 2015, p. 61, 62).
Nos estudos de Fontenele (2016); Santos (1987) e Carvalho (2015), os/as
autores/as apontam o papel dos trabalhadores e em especial dos sindicalistas, tendo
os migrantes uma grande contribuição, no tocante, a organização dos trabalhadores
devidos experiências em seus Países de origem, na pressão tanto do Estado como
dos patrões, obtendo alguns resultados. De acordo com Fontenele (2016, p. 68),
entre ―1888 a 1923, algumas tentativas foram feitas na regulamentação de direitos
trabalhistas, como férias, aposentadoria, fundo de pensão, auxílio-doença/funerário‖,
mesmo tratando de ações pontuais e fragmentadas, temos como ponto de partida a
ação reivindicatória dos sindicatos por políticas de Saúde, Assistência e Educação.
Na década de 1920, por influência dos movimentos trabalhistas o Estado cria
as Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAPs), tal iniciativa reverbera como
primeiras intervenções do Estado no tocante, a questões trabalhistas. Cabe apontar
que, apesar de acontecer algumas iniciativas pontuais de intervenções do Estado
nas décadas de 1920 e décadas anteriores. A partir de 1930 que as aparições do
Estado são mais concretas. Segundo período trata-se certamente de um novo
governo que arquitetou uma ―engelharia institucional que possibilitou a
reorganização do processo acumulativo, com a consolidação do capitalismo‖
(FONTENELE, 2016, p. 72).
Neste período foram alcançados alguns direitos que versam pelas medidas
previdenciárias e trabalhistas, o que Iamamoto e Carvalho (1986) a denominaram de
legislações sociais, fruto das pressões e reivindicações do proletariado. Segundo os
autores, essas leis ―cobrem uma parcela importante da chamada ‗proteção ao
trabalho‘, como a lei de férias, acidente de trabalho, código de menores, trabalho
32
feminino, seguro-doença‖ (IAMAMOTO e CARVALHO, 1986, p. 134). Vê-se, pois,
que as leis forneciam assistência à parcela da sociedade que estava em exercício de
trabalho. Dessa forma, a Igreja Católica - em especial - teve um papel fundamental
no provimento da assistência aos pobres.
Com a experiência das CAPs, em 1933, o Estado cria o Instituto de
Aposentadoria e Pensão (IAPs), sendo a versão das CAPs aprimorada, o que
Fontenele (2016, p. 73) chamou de ―ponto de partida de uma política pública no
Brasil, sob a gestão do Estado, sem desconsiderar a atuação da Igreja, do
empresariado e, ainda, do sindicato, operando na assistência sob a tutela do
Estado‖. É preciso ressaltar o papel dos sindicatos, por estratégia do governo
Getúlio Vargas transformam em instituições de controle do Estado, os sindicatos dos
trabalhadores nesta década ―são transformados em centros assistenciais
complementares à previdência social, o que passa a ser viabilizado através dos
recursos arrancados à própria classe operária via imposto sindical‖ (IAMAMOTO E
CARVALHO, 1986, p. 246).
O período da Ditadura Militar (1964-1984) contribuiu muito para os avanços
do conservadorismo, caracterizando como momento de forte repressão do Estado
contra os sujeitos sociais. No âmbito das políticas sociais, o período foi marcado por
ações fragmentadas, descentralizadas, tecnocrática. O modelo de políticas sociais
sem participação dos sujeitos mais interessados, além de fragilizar, abriu caminhos
para uma política privatizante, com oferta de serviços terceirizados – neste período
foram crescentes os números de clínicas particulares ofertando os serviços de
saúde. Na área de Assistência Social, a Legião Brasileira de Assistência (LBA)
expandiu para todos os Estados, além de ampliar o número de entidades
filantrópicas vinculadas ao Estado – tal período fortaleceu ainda mais o mercado
internacional (OLIVEIRA; FLEURY, 1986, MESTRINER, 2011; VIANNA, 2000).
O fenômeno acometido na Ditadura Militar é interpretado por Vianna (2000, p.
151) como ―processo de ‗americanização‘ (ou privatização) da proteção, nítido no
campo da saúde, mas facilmente generalizável para toda a política pública voltada
para o social‖. Decerto, as políticas vislumbradas no momento histórico aqui
traçados, não passaram de políticas corporativistas, centralizadas, clientelistas,
voluntaristas, reguladoras – em alguns momentos repressivas - seletivas e
autoritárias, dessa forma atendem apenas a interesses do capital (FONTENELE,
2016).
33
A década de 1980 no Brasil é marcada por um processo de forte ruptura; os
setores da sociedade que lutavam por direitos, acesso a democracia e justiça social,
ganhavam cada vez mais força; as políticas paternalistas, clientelistas e voluntaristas
não mais atendiam aos anseios da sociedade, sobretudo, pelo modelo de gestão
ofertado. A ditadura militar já não cumpria o papel da elite internacional, a proposta
de uma nova constituinte apresentava como uma saída para a ruptura das ―bases
patriarcais e conservadoras‖ (SOARES, 2012, p. 42).
A constituição Cidadã de 1988, como ficou conhecida na história do Brasil, no
campo das políticas públicas representou uma mudança no modelo de gestão
pública, inaugurando o terceiro período. Essa nova arquitetura institucional, como
chamou Almeida e Alencar (2011), permitiu a descentralização político-
administrativa, reconhecendo as demais instâncias da administração pública em
âmbitos Federal, Estadual e Municipal como entes federadas e reconhecendo a
participação popular como mecanismo de controle social. Essa nova relação entre
Estado e sociedade propiciou alterações no campo da seguridade social, criando o
sistema de proteção social - Previdência, Saúde e Assistência Social - como direitos
universais sob a égide do Estado (BEHRING e BOSCHETTI, 2008).
Assim, reveste-se de particular importância a descentralização e a
intersetorialidade como novo modelo de gestão das políticas públicas. Mas romper
com uma herança de política pública centralizada, hierarquizada e fragmentada não
é tarefa fácil. Essa, porém, é uma tarefa que as instâncias de controle social terão
que enfrentar, para garantir à sociedade programas, projetos e serviços que
atendam de fato aos anseios do público das políticas sociais em particular. É
importante considerar que instâncias de controle social são caracterizadas como
híbridas e plurais, por envolver representações do Estado e da Sociedade Civil, o
que Dolabela Pereira (2007, p. 342) ―considera ‗órgãos híbridos‘ uma nova forma
institucional, que envolve a partilha de espaços de deliberação entre as
representações estatais e as entidades da Sociedade Civil‖.
A descentralização como modelo de gestão tem logrado êxito, ao transferir
poderes às instâncias gestoras e de controle social das políticas públicas, a
centralidade da gestão do Estado sob a execução apenas em nível federal, não
permitia que Sociedade Civil e Estado fossem partes das políticas públicas. As
mudanças na gestão pública inscrevem uma nova possibilidade de arquitetura
institucional. Pensar o Estado a partir CF/88 é refletir essa nova relação envolvendo
34
Estado e Sociedade Civil nas três esferas de governo Federal, Estaduais e
Municipais. Como bem nos assegura Junqueira (1998, p. 12), a descentralização via
CF/88, se apresenta como ―[...] processo de transferência de poder dos níveis
centrais para os periféricos‖.
Ao tratar da descentralização, é preciso ir mais além neste debate; primeiro
por ser uma abordagem oriunda dos países capitalistas centrais, precisamente na
década de 1970, com a crise do Welfare State, se apresentava como alternativa
possível de incidir na relação do Estado com a sociedade (CKAGNAZAROFF;
MOTA, 2003) e, segundo, por ser um modelo apropriado para os países periféricos
em especial o Brasil. Por todas essas razões, no Brasil, esse debate é apontado
como desafio, pelo fato de o Estado (Federal) descentralizar as responsabilidades
para os Estados e Municípios, onde historicamente ocorria certa dependência da
administração-pública Federal (ARRETCHE, 2000).
Embora a descentralização não seja nosso objeto de estudo, compreendê-la
é fundamental, pelo fato dos Estados e Municípios passarem a ser responsáveis no
provimento das políticas públicas e sociais. Neste estudo, o Município de Feira de
Santana ganha centralidade, para alcançar o objeto da pesquisa é preciso entender
o aparato da gestão pública municipal a partir de seus setores, e como a
intersetorialidade apresenta-se como estratégia de integralizar as políticas setoriais
do município, visando superar as dicotomias encontradas do modelo de gestão
pública antes CF/88.
35
2. INTERSETORIALIDADE COMO INSTRUMENTO DE CONCERTAÇÃO DAS
POLITÍCAS SOCIAIS.
Com o novo reordenamento socioinstitucional do Estado brasileiro, a partir da
CF/88, alguns instrumentos surgem como proposta de ruptura de um modelo de
gestão centralizado, hierárquico, fragmentado e setorial. Para um novo modelo de
gestão de políticas públicas e sociais pautado na descentralização, participação,
intersetorialidade, universalização e controle social.
A Intersetorialidade em comparação aos demais instrumentos característicos
do novo modelo de gestão das políticas públicas e sociais ainda é pouco discutida
na literatura brasileira, porém existem debates em algumas áreas setoriais como:
Educação, Saúde, Assistência Social, Segurança Alimentar. Segundo Westphal
(2012) os estudos da Saúde Coletiva ganham maiores destaques.
Antes de aprofundar no debate da intersetorialidade é necessário
compreender o que é setor e como historicamente essa estrutura de governo se
apresenta na agenda pública do Estado, sobre este tema Pereira (2011, p. 4), define
setor como ―um arranjo técnico ou burocrático criado para facilitar a gestão das
demandas que pululam no universo complexo da política social e nas arenas de
conflito que nesse universo se estabelecem‖.
Embora Pereira (2011) afirme que os setores facilitam a gestão demandadas
pelas políticas públicas, o que os achados históricos antes da reforma do Estado
apresentam, são os setores como caixinhas fechadas que desempenham ações
fragmentadas, desarticuladas e centralizadas impedindo a articulação entre os
setores. A crítica de Junqueira (2004, p. 27) nos permite ter essa visão holística,
segundo o autor ―cada política social encaminha a seu modo uma solução, sem
considerar o cidadão na sua totalidade e nem a ação das outras políticas sociais
[...]‖.
A exemplo disso, as políticas de Assistência Social - proteção básica e/ou
especial ofertadas para os grupos e indivíduos em situação de risco e
vulnerabilidade pessoal e social que são atendidos nos Centros de Referência de
Assistência Social (CRAS), Centro de Referência Especializado da Assistência
Social (CREAS) e outros equipamentos, na maioria das vezes as ações dependem
36
de uma atuação intersetorial que envolve outros setores como: Educação, Saúde,
Segurança Alimentar.
De fato, para que exista a intersetorialidade, é necessário a existência dos
setores. Seria um erro desconsiderar o papel dos setores, sobretudo, pelas
características e particularidades de cada um, porém, a definição de Pereira (2011)
nos permite diversas interpretações, se nos achados da história as ideias de setores
nas políticas públicas e sociais fragilizam e centralizam a execução da gestão das
políticas, como entender o setor como instrumento criado para facilitar a gestão das
demandas?
Com base neste ponto, Junqueira; Inojosa e Komatsu (1997, p. 22) discorrem
sobre a estrutura de gestão do governo antes da CF/88, que se resumia em ações
fragmentadas, focalizadas, desarticuladas, solitárias, planejadas e executadas
separadamente. Percebe-se aqui, uma questão fundamental quando se fala em que
as estruturas de gestão setorializadas tendiam a:
Tratar o cidadão e seus problemas de forma fragmentada, com serviços executados solitariamente, embora as ações se dirijam à mesma criança, à mesma família, ao mesmo trabalhador e ocorram no mesmo espaço territorial e meio ambiente (INOJOSA e KOMATSU, 1997, p. 22).
Daí a percepção que a intersetorialidade mostra-se no mínimo oportuna para
promover mudanças no modelo de gestão institucional das políticas sociais,
aproximando os setores e apontando saídas para as fragmentações herdadas pela
história. Os diferentes olhares dos autores expressam inúmeras definições para a
terminologia intersetorialidade.
Autores como Inojosa (1998, p. 43) referem-se à intersetorialidade como a
―introdução de práticas de planejamento e avaliação participativas e integradas, na
perspectiva situacional, de compartilhamento de informações e de permeabilização
ao controle social‖. Segundo a autora, este instrumento objetiva alcançar resultados
sinergéticos em situações distintas.
Para Feuerwerker e Costa (2000, p. 94), a intersetorialidade relaciona sujeitos
dos diversos setores com vistas ao enfrentamento das questões sociais. Para as
autoras, intersetorialidade é ―uma nova forma de trabalhar, de governar e de
construir políticas públicas que pretende possibilitar a superação da fragmentação
dos conhecimentos e das estruturas sociais para produzir efeitos mais significativos‖.
37
Pereira (2014) considera a intersetorialidade como uma nova lógica de
gestão, uma estratégia de política capaz de articular os diversos setores que tratam
da política social. Para ela, esta apresenta-se por um conceito polissêmico de difícil
definição, porém o conceito que se aproxima da abordagem é o ―da ―superação‖ não
propriamente da ideia de setorialidade, mas da desintegração dos diferentes
―setores‖, que compõem um dado campo de conhecimento e ação, e do tradicional
insulamento de cada um deles‖ (PEREIRA, 2014, p. 25, grifos da autora).
Parece obvio que há uma polissemia na interpretação da terminologia da
intersetorialidade, fato que incide numa diversidade de definições e conceitos. O
ponto crucial para o desenvolvimento desta pesquisa é identificar as terminologias
que fundamentam a proposta de desvelamento do objeto, é um desafio entender a
intersetorialidade para além dos setores da gestão pública, pensar esse instrumento
dentro dos espaços de controle social e encontrar autores que discorram sobre a
temática não será tarefa fácil.
Pereira (2014), ainda afirma que:
[...] a intersetorialidade não é uma estratégia técnica, administrativa ou simplesmente de boa prática gerencial. Pelo contrário. É um processo eminentemente político e, portanto, vivo e conflituoso. [...] envolve interesses competitivos e jogo de poderes que, na maior parte das vezes, se fortalecem na sua individualidade, ao cultivarem castas intelectuais, corporações, linguagem hermenêutica e autorreferenciamento de seus pares (p. 37).
A reflexão de Pereira (2014) aproxima do objeto a ser estudado, sobretudo,
ao atribuir a intersetorialidade como processo político, conflituoso, competitivo e de
correlações de forças. Essas questões são eminentes dos espaços de controle
social, algo que converge no debate da intersetorialidade nos Conselhos de Políticas
Sociais.
Uma interpretação possível sobre este debate é o que Monnerat e Souza
(2014) apontam para as autoras a intersetorialidade na agenda pública
contemporânea, é um instrumento de interface entre os setores governamentais e
não governamentais. Porém, também afirmam que sua implementação não será
fácil, requer diálogo, negociação política entre os setores afetados.
Desse modo, Comerlatto et al (2007, p. 266), aponta a intersetorialidade
―como uma alternativa capaz de encontrar novos arranjos e novas articulações para
38
o enfrentamento desses problemas‖. É a partir desse instrumento que informações
são trocadas, problemas são identificados e negociados e possivelmente sanados.
No entendimento de Navarro (2011, p. 26), a intersetorialidade como
instrumento de gestão das políticas pública e sociais tem por base a
―contratualização de relações entre diferentes setores, onde responsabilidades,
metas e recursos são compartilhados, compatibilizando uma relação de respeito à
autonomia de cada setor, mas também de interdependência‖.
Diante dos achados de Navarro (2011) cabe destacar alguns
questionamentos: a intersetorialidade aqui é entendida apenas na visão dos
setores? Não seria a intersetorialidade uma ferramenta de contratualização entre
setores e atores sociais? O diálogo intersetorial não perpassaria as questões de
responsabilidades, metas e recursos?
Os questionamentos aqui levantados dão-se pela necessidade de entender a
intersetorialidade nos espaços de controle social, e de encontrar referencial teórico
que trate de questões mais especifica da intersetorialidade nestes espaços de
negociação e decisão de políticas sociais, buscar autores que se aproximem do
debate e até mesmo propor conceitos que possa contribuir para futuras pesquisas.
Yazbek (2014) levantou questões importantes sobre a intersetorialidade:
Supõe vontade, decisão, que tem como ponto de partida o respeito à diversidade e às particularidades de cada setor ou participante. Envolve, portanto estruturação de elementos de gestão que materializem princípios e diretrizes, a criação de espaços comunicativos, a capacidade de negociação e também trabalhar os conflitos para que finalmente se possa chegar, com maior potência, às ações (p. 98).
Das concepções aqui abordadas, Yazbek (2014) contribui significativamente
para uma aproximação com a pesquisa, mesmo não deixando claro que sua reflexão
poderia ser num espaço de controle social, os adjetivos empregados são eminentes
destes espaços de decisão política, comunicativos, de negociação e conflitos.
Propor o diálogo intersetorial entre os Conselhos de Políticas Sociais de Feira
de Santana – CMAS e COMSEA, buscando sanar os desafios que há muito tempo
não são resolvidos, requer vontade dos atores políticos e sociais, respeito à
diversidade de entendimento dos conselheiros/as, criação de espaços comunicativos
e de negociação.
39
Em tempo, diante do exposto, uma interpretação possível, sobre a
intersetorialidade, partindo da realidade local e das colaborações dos autores/as,
pensar a intersetorialidade como modelo de gestão pública nos espaços de controle
social é pensá-la como instrumento de concertação política e social. Política por
tratar de arenas de conflitos, negociações, jogos de interesses, estratégicos, de
mediação institucional e Social, por agregar diversos atores sociais governamentais
e Sociedade Civil.
2.1 Intersetorialidade na Agenda da Política de Assistência Social e nos
Conselhos.
As políticas sociais que incorporam o sistema de Proteção Social brasileiro
são Assistência Social, Saúde e Previdência Social, ambas formam a Seguridade
Social. São políticas ofertadas a uma parcela desprotegida da sociedade com vistas
a garantias de seus direitos mínimos. Muito embora, a seguridade social em sua
estrutura incorpore essas três políticas fazem necessários instrumentos que as
articule nas três esferas de governo. Frente a isso, Yazbek (2014, p. 98) apresenta a
intersetorialidade ―como um princípio orientador de ações integradas no âmbito da
Proteção Social supõe atendimentos em rede para a população‖.
Para tratar da Assistência Social enquanto política social, retomaremos o
processo histórico de ações de caráter clientelista, paternalista e assistencialista,
possivelmente vencido, com a CF/88, mas que levará tempo para romper com os
ranços encarnados na estrutura do Estado. Como prova de assistencialismo a
Legião Brasileira de Assistência (LBA), que mesmo com a CF/88 ainda permaneceu
com suas ações de caridade, do favor e da benesse. A LBA apenas foi extinta em
1995 (IAMAMOTO e CARVALHO, 1982; CARRARO, 2011; MESTRINER, 2011).
Das definições de intersetorialidade é elemento coincidente o uso da palavra
integrado. A primeira vez que ela se apresenta legalmente é no artigo 194 da CF/88,
que trata da seguridade social, na qual é entendida como ―um conjunto integrado de
ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos à saúde, à previdência e à Assistência Social‖ (BRASIL, 2002).
A Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), Lei 8.742/1993, trata da
intersetorialidade quando define a ―Política de Seguridade Social não contributiva,
40
que provê os mínimos sociais, realizados através de um conjunto integrado de
ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às
necessidades sociais‖ (BRASIL, 1993, grifo nosso).
Sobre a intersetorialidade na LOAS, o Artigo 2º, parágrafo único aponta que
―para o enfrentamento da pobreza, a Assistência Social realiza de forma integrada
às políticas setoriais, garantindo mínimos sociais e provimento de condições para
atender contingências sociais e promovendo a universalização dos direitos‖ (IDEM).
Mesmo, com tantos avanços como a incorporação da Assistência Social no
campo da Seguridade Social e a criação da própria LOAS, a intersetorialidade como
instrumento e a Assistência Social como política pública estão longe de se
consumar. A partir do ano 2000, muitas transformações no tocante a Assistência
Social foram se materializando como política pública. Em 2004, é criado o Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), que visava integrar as
diversas políticas, como: Assistência Social e Segurança Alimentar e Nutricional, que
passaram a constituir, junto com a articulação institucional do MDS (figura 02).
FONTE: DE PAIVA e LOBATO (2011). ELABORAÇÂO: Reginaldo Dias de Miranda.
A proposta de criar diversas secretarias dentro do ministério possibilitou ao
mesmo tempo a descentralização e especificação das políticas como também
permitiu a intersetorialidade no MDS.
Figura 4: Estrutura de Secretarias do MDS - 2004.
MDS
Renda e Cidadania
Segurança Alimentar
e Nutricional
Articulação Institucional e Parcerias
Avaliação e Gestão da Informação
Assistência Social
41
No mesmo ano de criação do MDS, foi aprovada a Política Nacional de
Assistência Social (PNAS) representando um grande avanço no que versa a
descentralização e intersetorialidade. A PNAS significa um (re) desenho na gestão
da política pública de Assistência Social, articulando-se em ―três eixos balizadores
[...]: a gestão, o financiamento e o controle social‖ (TAVARES, 2009, p. 229). Ainda
segundo a autora a PNAS tem um grande desafio:
Superar o modelo tradicional de operar o financiamento marcado por práticas centralizadas, segmentadas, sobrepostas, pontuais, muitas vezes operadas a partir de bases patrimonialistas e clientelistas e pautadas numa série histórica, perpetuada, engessada e alicerçada num modelo de repasse de recursos operado sob a lógica per capita, que na maioria das vezes não corresponde as necessidades especificas [...] (TAVARES, 2009, p. 230).
Mesmo com a CF/88 e a LOAS/1993 a política de Assistência Social ainda
não tinha superado os ranços herdados pelo histórico patrimonialista e clientelista, a
PNAS/2004 apresenta-se como desafios de assegurar a integração com outros
setores e políticas, a universalização dos direitos sociais – considerando as
desigualdades socioterritoriais e a matricialidade familiar. Bem como as seguranças
de sobrevivência, acolhida e convívio.
A IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em dezembro de
2003, foi responsável pela disseminação do uso da intersetorialidade na política de
Assistência Social. Segundo Monnerat e Souza (2014, p. 44), a IV Conferência
―define uma nova agenda com diretrizes objetivas em relação à organização desta
arena setorial, momento a partir do qual a intersetorialidade passa a ser a tônica dos
debates no campo da Assistência Social [...]‖.
Acompanhando este raciocínio, um dos programas que depende
univocamente da intersetorialidade é o Programa Bolsa Família (PBF), como
afirmam Monnerat e Souza (2014, p. 45): ―até hoje nenhum outro programa social foi
tão dependente da articulação intersetorial e, portanto, das capacidades
institucionais e de diálogo político entre os entes da federação e os diferentes
setores responsáveis pelo desenvolvimento das políticas sociais e públicas‖.
Como podemos ver, a intersetorialidade na Política de Assistência Social
apresenta-se desde sua conformação nos espaços de gestão, a operacionalização
da política depende eminentemente da intersetorialidade. Porém, ao se tratar de
42
controle social ainda é um desafio, não se encontra com facilidade estudos nesta
temática, o que dificulta ainda mais o aprofundamento do objeto.
2.2 Segurança Alimentar e Nutricional e as ações intersetoriais.
Considerando a intersetorialidade como instrumento de concertação de
políticas públicas, de integração, diálogo, articulação, relação entre os setores e
atores sociais e compreendendo que as ações de segurança alimentar e nutricional
perpassam não só pela questão do direito à alimentação, mas por outros direitos,
como: direito à saúde, à educação, à Assistência Social, à terra, à água, direito ao
emprego e renda, destacamos que intersetorialidade e SAN estão intrinsecamente
ligados.
Diferente da Política de Assistência Social, definida como política não
contributiva e para quem dela necessitar, a SAN atinge a todos os setores da
sociedade – seja rico ou pobre – todos/as tem direito ao ―acesso regular e
permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente [...]‖ (BRASIL, 2006,
p. 01).
No que se refere à intersetorialidade, podemos visualizar os espaços de
controle social como Conselhos, Fóruns, Conferências. São estes espaços que
congregam mais atores sociais - setores dos poderes públicos e da Sociedade Civil -
para debater, trocar informações, negociar, pactuar e deliberar propostas, sejam de
intervenção ou de tomada de decisão para implementação ou ampliação das
políticas públicas.
A respeito dos conselhos, na área da segurança alimentar podemos visualizar
a interface com a intersetorialidade na própria criação do primeiro conselho em
1993, o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) em sua
construção partiu de uma ação coletiva, envolvendo diversos setores da sociedade.
A contribuição do movimento Ação da Cidadania Contra Fome, a Miséria e Pela
Vida, com apresentação da carta que denunciava os problemas da fome no Brasil,
denominada de ―Carta de Ação da Cidadania‖; e do Instituto de Pesquisas
Econômicas Aplicadas (IPEA) com a pesquisa intitulada ―Mapa da Fome: Subsídios
à Formulação de uma Política de Segurança Alimentar‖ foram pontos-chave de uma
43
ação intersetorial e participativa (MALUF; MENEZES; VALENTE, 1996; ROCHA,
2012).
O século XXI expressa com maior veemência essa interface da temática de
SAN com a intersetorialidade. A plataforma eleitoral do candidato a Presidente da
República Luiz Inácio Lula da Silva, em 2002, tinha como prioridade o combate e
erradicação da fome no País, com sua proposta de criar o Programa Fome Zero.
Com a eleição do Presidente Lula, em 2003, o Programa Fome Zero foi implantado e
junto com ele três instâncias de formulação e implementação da política de SAN ―1)
O Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome - MESA; 2)
O Conselho Nacional de Segurança Alimentar – CONSEA; e 3) Uma Assessoria
Especial de Mobilização do Programa Fome Zero‖ (DE PAIVA e LOBATO, 2011, p.
168).
Em 2004, esta interface ganha mais força, com a junção do MESA, Ministério
da Assistência Social e à Secretaria Executiva do Programa Bolsa Família, este
novo redesenho institucional denominou-se de Ministério do Desenvolvimento Social
e Combate à Fome (MDS). A criação do MDS permitiu a integração dos setores
antes separados, facilitando a gestão administrativa ao conjunto de ações do
governo.
Outrossim, as conferências têm uma maior capilaridade de participação dos
atores sociais e também maior participação dos diversos setores, a II Conferência
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CNSAN) de 2004, foi um destaque,
suas propostas serviram de base para construção da Política Nacional de Segurança
Alimentar (PNSAN) e Nutricional, da criação da LOSAN (CONSEA, 2004 a).
No decorrer dos anos, outras estratégias de interface com a intersetorialidade
foram surgindo, a própria reimplantação do CONSEA em 2003, adotando um novo
modelo de controle social, com maior participação dos atores sociais ligados a
Sociedade Civil;
A lei de SAN, nº 11.346/2006, frutos das deliberações da II Conferência Nacional de
Segurança Alimentar e Nutricional de 2004;
A criação da Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional –
CAISAN em 2007, espaço que articula os 19 ministérios que fazem parte do
CONSEA, com objetivo de integrar os setores da administração pública envolvidos
na temática de SAN;
44
A criação da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN) em
2010, responsável pelas diretrizes que orientará o Plano Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional (PLANSAN);
A adesão ao SISAN aos Estados e Municípios requer um amplo diálogo dos setores
e atores diversos.
Muito embora o termo intersetorialidade não seja tão publicizado na agenda
das políticas públicas, com o novo reordenamento do estado democrático de direito
esse termo apresenta-se nas ações, nos programas, projetos e serviços executados
e nos espaços de controle social.
45
3. O PAPEL DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS SOCIAIS.
A nomenclatura ―conselhos‖ vem ocupando espaços consideráveis no Brasil e
no mundo, embora tenha ganhado destaque no pós-Constituinte com os Conselhos
Gestores de Políticas Públicas (setoriais) e Conselhos de Direitos, segundo Antunes
e Nogueira (1981) registros históricos datam experiências do século XII e XV com os
conselhos de Estado. No tocante, à Sociedade Civil sua experiência é oriunda da
ação dos operários (trabalhadores) no interior das fábricas, organizados por
comissões5 de Fábricas (internas).
As Comissões de Fábricas nascem em um processo decisivo na luta pela
democratização, tanto dos sindicatos como no fortalecimento das massas urbanas e
rurais. Além de ―abrir caminho para uma sociedade nova, socialista, onde a
exploração do homem pelo homem não mais se realize‖ (ANTUNES e NOGUEIRA,
1981, p. 114). No Brasil, muitas experiências foram trazidas de fora, no caso dos
conselhos, que já não eram mais novidades na França, Rússia, Espanha, Alemanha,
Itália, além da experiência norte-americana, tais experiências foram apropriadas e
reaplicadas no país ao longo dos tempos (GHON, 2011).
Um ponto curioso destas experiências de conselhos supracitadas é que
temos uma vasta literatura abordando os conselhos na dimensão urbana e operária.
Sob essa ótica, Ghon (2011, p. 70) relata como marco histórico a Comuna de Paris,
um legado de ―autogestão da coisa pública pelos próprios demandatários, a
possibilidade da participação direta da população na gestão da cidade e, [...] gestão
estatal, articulada com a gestão da produção, em um projeto político emancipatório‖.
Numa visão mais ampla, os conselhos têm sido criados para defender
interesses de classes, quer seja para aconselhá-los, assessorá-los e/ou informá-los.
As primeiras experiências de Conselhos no Brasil não foram com um viés de
participação social, Mestriner (2011) relata sobre a área da Assistência Social que o
Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS), criado no governo de Getúlio Vargas
em 1938, era uma espécie de Conselho Consultivo. Segundo a autora o CNSS foi a
5Para Antunes e Nogueira (1981, p. 84), as Comissões de Fabricas representam, ―cada vez mais,
formas de organização para a luta [...]. Além de elementos básicos na confrontação permanente com os patrões, o seu crescimento representa o fortalecimento dos instrumentos de pressão das bases sobre as direções sindicais, sejam estas representativas da estrutura sindical vigente, seja estas de oposição‖.
46
―primeira forma de presença da Assistência Social na burocracia do Estado
republicano brasileiro, ainda que na função subsidiaria de subvenção às
organizações sociais que prestam amparo social‖ (MESTRINER, 2011, p.66-67).
Mais tarde, nos anos de 1970 e 1980 outras modalidades de conselhos foram
colocados em evidência, como por exemplo, os conselhos comunitários criados por
iniciativa do Estado para atender demandas (por meio de negociação) dos
movimentos sociais e populares, das comunidades mais periféricas. Na composição
destes conselhos além de incluir os movimentos populares, participavam também
associações de classe, de bairros e entidades religiosas (TEIXEIRA, 1996).
Neste mesmo período surgem por iniciativa dos movimentos sociais, com o
propósito de pressionar o Estado, os conselhos populares - de caráter autônomo e
reivindicatório - tratavam-se de conselhos não institucionais, de enfrentamento aos
poderes do Estado e de partidos políticos, tais conselhos tiveram papel fundamental
na assembleia constituinte que culminou na Constituição Federal de 1988. Segundo
Teixeira (1996, p. 8): ―As experiências dos conselhos foram referência para a
Constituinte nos arranjos institucionais visando a participação da sociedade no
controle, fiscalização e proposição de atos e decisões governamentais‖.
Buvinich (2012, p. 7) retrata que a experiência da Constituição Federal de
1988 foi um marco para sociedade brasileira, pois instituiu uma nova republica
pondo ―el fin de un régimen autoritario de más de veinte años, en el cual la
participación social era prácticamente inexistente, hacia un régimen democrático que
consagró a nivel constitucional varios instrumentos de participación social‖.
No tocante aos conselhos, Teixeira (1996) aprofunda o debate sobre suas
funções, segundo o autor, com o pós – constituinte, diante das inúmeras conquistas
via participação da sociedade na gestão pública, ficava o grande dilema na
funcionalidade dos conselhos:
[...] ser ou não o conselho um órgão embrionário de um novo poder, de uma forma de democracia direta, com autonomia em relação ao Estado; a posição ao final prevalecente o concebia como uma das formas de participação visando mudanças na gestão pública e na elaboração de políticas, tendo em vista sua democratização e transparência, portanto, como canal de relação entre Estado e sociedade, espaço de administração de conflitos (TEIXEIRA, 1996, p.8)
Ainda sobre esse debate Ciconello (2008) relata a experiência do Conselho
de Saúde que adotou os princípios da paridade, autonomia, deliberação e
47
fiscalização, criado nas três esferas de governo, que posteriormente foi adotado para
os demais conselhos, sobretudo os de Assistência Social e Criança e adolescente.
Segundo o autor a partir dessas experiências formou-se um modelo ideal do que
seriam os conselhos:
• Paritário (representantes governamentais e representantes da Sociedade Civil em igual número). • Deliberativo (com atribuições de deliberar sobre a formulação, as prioridades e o orçamento da política). • Com gestão compartilhada da política, permitindo o controle social por parte das organizações e movimentos da Sociedade Civil (monitoramento e avaliação). • Implantado nas três esferas da Federação (União, estados e municípios), formando uma estrutura de gestão federativa das políticas públicas. • Com representantes da Sociedade Civil eleitos autonomamente em fórum próprio, não sendo indicados por decisão unilateral dos governos (CICONELLO, 2008, p. 4).
Fato é, que nem todos os conselhos adotaram esse modelo que visivelmente
seriam o ideal, alguns conselhos são meramente consultivos, efêmeros, cartoriais,
outros tem na sua composição a maioria de representação da Sociedade Civil, como
no caso dos conselhos de Segurança Alimentar e Nutricional. Embora não seja o
tema central da pesquisa, as atuações dos conselheiros terão rebatimento na ação
da intersetorialidade, com a regulamentação e descentralização dos conselhos o
número de conselhos municipais será elevado, a estimativa é que os 5.570
municípios brasileiros criem seus conselhos, sobretudo nas áreas prioritárias (saúde,
Assistência Social, educação, criança e adolescentes).
A preocupação aqui colocada sobre a atuação dos conselheiros,
principalmente os que representam a Sociedade Civil terá rebatimento na ação da
intersetorialidade, se dá pelo fato de os conselhos serem espaços híbridos, de
composição entre poder público e Sociedade Civil, de correlação de forças, o que
inquieta saber é como será a atuação dos conselheiros representantes da
Sociedade Civil? Porém, esta inquietação seria objeto para outra pesquisa.
As reflexões de Battini (1998) contribuem para essas inquietações; a autora
nos permite refletir como os conselheiros estão representando a Sociedade Civil
nestes espaços, bem como é dissolvido no âmbito dos conselhos essa relação de
força entre Estado e Sociedade e a compreensão política desses espaços de
construção de políticas públicas e garantia de direitos.
48
[...] nessa relação o comprometimento dos conselheiros que operam no âmbito das políticas públicas e se inscrevem na mediação entre esfera dos interesses dominantes e a esfera dos interesses dos grupos subalternizados. Criar um vínculo efetivo com um projeto de sociedade dirigido para a defesa dos interesses das classes populares ou daqueles segmentos [...] (BATTINI 1998, p. 35-36).
Na mesma proporção Iamamoto (2002) afirma que participar desses espaços
de controle social, requer clareza das disputas de poder e jogos de interesse, a
autora enfatiza, nestes espaços é fundamental trabalhar o coletivo, intervir e
negociar em processos decisórios, também alerta sobre o cuidado para não
reproduzir as falhas do passado clientelista, coronelismo e assistencialista.
Segundo Alves (2012) o Conselho por ser um espaço público por natureza,
imprime interesse diversos muitas vezes antagônicos. Esses espaços se constituem
como uma arena de conflitos, porém, seu papel de instância propositora,
fiscalizadora, autônoma, tem que ser preservado.
No que se refere ao controle social Oliveira (1999) chama atenção dos
Conselheiros representantes da Sociedade Civil e dos cidadãos que ―são, a
princípio, detentores do poder de controlar. Isso supõe apropriação tanto pelo
conhecimento quanto pela participação das decisões e ações públicas‖. (OLIVEIRA,
1999, p.45). A autora ressalta da importância dos conselheiros na tomada de
decisão e na formulação das Políticas Sociais, portanto, ao ser eleito, os
Conselheiros representantes da Sociedade Civil "precisam ter a capacidade de
influir, o que significa ter informações, ter opiniões, condições e instrumentos para se
constituírem em sujeitos da ação e não meros complementos dela‖ (IDEM, p. 47).
A colocação de Oliveira (1999) e dos demais autores/as supracitados
contribuem de forma significante para afirmamos que a atuação dos conselheiros
tem rebatimento direto na intersetorialidade, porém, requer incidência política,
formação sobre gestão pública e suas ferramentas de gestão.
Por fim, a justificativa em defender a nomenclatura de ―Conselhos de Políticas
Sociais‖, se dá pelo fato de, por em evidencia as Políticas Sociais como parte das
Políticas Públicas, de entender o papel fundamental das Políticas Sociais e também
de não generalizar. É preciso internalizar que Conselhos de Políticas Sociais tem
funções precípua na proteção social e na promoção Social. Também não será tarefa
fácil esta mudança, porém precisamos quebrar paradigmas institucionais.
49
4. ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLITICA SOCIAL.
Para melhor entender o processo histórico constituição da Assistência Social
como política social foi elaborada uma linha do tempo destacando os marcos mais
importantes desta política.
QUADRO 1: LINHA DO TEMPO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL (1930-2017).
Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS).
Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS).
Ministério do Bem – Estar Social (MBES).
I Conferência Nacional de Assistência Social (CNAS).
1ª Política de Assistência Social.
1938 1942
1974 1988
1989 1993
1995 1997
1998 2001
Legião Brasileira de Assistência (LBA).
Constituição Federal (CF).
Lei Orgânica de Assistência
Social (LOAS).
II CNAS. III CNAS.
Ministério de Assistência Social (MAS). IV CNAS.
V CNAS. VI CNAS. VIII CNAS. X CNAS.
2003 2004
2005 2006
2007 2009
2011 2013
2015 2017
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate
a fome (MDS).
Norma Operacional
Básica de recursos
Humanos do SUAS.
VII CNAS. IX CNAS. XI CNAS.
ELABORAÇÃO: Reginaldo Dias de Miranda, 2018
50
A Assistência Social no Brasil tem a década de 30 do século XX como marco
inicial, com algumas iniciativas do Estado, aliado a Igreja Católica e a burguesia
nacional, não enquanto política, mas como ações minimalistas de redução dos
impactos causados pelo desenvolvimento do sistema capitalista no país, que
agravava a ―questão social6‖. A atuação da Igreja Católica7 marca o cenário que
antecede o século XX, sua atuação baseada na caridade, benemerência, auxilio
mútuo, voluntarismo contribuíram para amenizar as situações de pauperismo da
sociedade brasileira. Registros datam entidades com mais de quatrocentos anos
como a Irmandade da Misericórdia advinda de Lisboa, as Santas Casas de
Misericórdias, Conventos, Ordens e tantas outras iniciativas para ofertar abrigos,
serviços hospitalares e alimentícios aos mais necessitados (MESTRINER, 2011).
O primeiro governo de Getúlio Vargas (1930-1945) passa a reconhecer as
entidades de caridade, benemerência, auxilio mútuo perfilhando-a como entidades
Filantrópicas (associações civis sem fins lucrativos) ofertando incentivos (concessão
de benefícios). O apoio às entidades Filantrópicas estava preconizado em lei
Federal nº 091/1935, através do título de ‗utilidade pública‘. Na própria Constituição
Federal de 1934 consta o amparo aos desvalidos, o mesmo Governo em 1938 cria o
Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS), órgão vinculado ao Ministério da
Educação e Saúde, destinado a regular as ações de Assistência Social no Brasil
(SPOSATI, 1991; MESTRINER, 2011; COUTO, 2006).
Em 1938 foi instituído pelo ―Decreto-lei nº 525, de 1º/7/1938‖ o Conselho
Nacional de Serviço Social (CNSS) ―foi a primeira grande regulamentação da
Assistência Social no país‖ (MESTRINER, 2011, p. 56). Porém, tratavam-se de um
conselho celetista, seus representantes eram escolhidos pelo gestor, essas
representações normalmente tratavam-se de ―figuras ilustres da sociedade cultural e
filantrópica‖, raramente existia mudanças na composição, a maioria tinha cargos
vitalícios conforme explana a autora.
6 Para Cerqueira Filho (1982, p. 21) a questão social é entendida como “[...] conjunto de problemas políticos,
sociais e econômicos que o surgimento da classe operária impôs no mundo no curso da constituição da sociedade
Capitalista”. 7 A caridade, benemerência, a filantropia não foi uma ação irrestrita da Igreja Católica, outras religiões ao longo
do tempo fundaram suas entidades filantrópicas. Porém, a Igreja Católica tem destaque nesta atuação, devido o
número de instituições implantadas e até o tempo de atuação no Brasil.
51
Parte da composição do Conselho se manteve por muitos anos— Ataupho de Nápoles Paiva (por dezessete anos), Stela de Faro (por dezenove anos), Eugenia Hamann e Raphael Levy Miranda (por 24 anos) --, tendo alteração nos cargos de Juiz de menor e diretor do Departamento Nacional da Saúde e Departamento Nacional da Criança, que passam, a partir do Decreto nº 5697/43, a ser membros natos (MESTRINER, 2011, p. 56).
A maior experiência da Assistência no Brasil antes da CF/88, segundo
Iamamoto e Carvalho (1983), é empreendida após a II Guerra Mundial, com a
criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA) em 1942, criada pelo decreto-lei
4.830, como entidade da Sociedade Civil sem fins lucrativos, para prestar
atendimento às famílias dos combatentes atingidas na Guerra. A LBA conhecida
como primeiro-damismo desenvolvia ações assistencialistas e filantrópicas, foi
extinta definitivamente em 1993 juntamente com o Instituto Nacional de Previdência
Social (INPS) e o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social
(INAMPS) (MESTRINER, 2011; COUTO, 2006).
Em 1974, através da Lei n° 6.036, de 1° de maio de 1974, foi criado o
Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), que foi desmembrado do
Ministério do Trabalho e Previdência Social (MTPS). No ano de 1990 pela da Lei n°
8.029, de 12 de abril de 1990, o MPAS foi extinto e restabelecendo novamente o
MTPS. (BRASIL, 1974; ARAGÃO, 2010). As mudanças deste cenário começam a
acontecer com a Promulgação da CF/88, a Assistência Social é reconhecida como
política de Seguridade Social. Conforme Silva (2012, p. 28), a Seguridade Social
―veio criar um sistema de proteção social amplo, com perspectivas de caráter
universal e com a ampliação da cidadania social‖.
Contraditório ou não a CF/88 por si só não valida o que acima chamamos de
direitos do cidadão, era preciso uma Lei que se regulamenta e normatiza-se a
Assistência Social, então após longos debates, embates, ajustes e reajustes em
1993 foi aprovado a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), como afirma Garcia
(2012, p. 8).
Não foi fácil chegar ao texto final dessa lei. Muitas concessões precisaram ser feitas para equacionar as estruturas históricas, consolidadas pela prática da caridade, com uma nova estratégia que propunha a construção de uma rede de proteção social sob a responsabilidade do Estado, de acordo com a Constituição de 1988.
52
A LOAS rompe com o modelo de política social contratual/contributiva,
passando para quem dela necessitar promovendo os mínimos sociais, pactuando
um trabalho desenvolvido entre iniciativa pública e sociedade. Sua definição altera o
modelo assistencialista e filantrópico do nosso país, possibilitando o enfrentamento
das desigualdades sociais e protagonizando grupos e indivíduos.
Segundo Alves (2012, p. 84), a LOAS passou ―a se constituir, muito mais que
uma conquista, em um desafio colocado, sobretudo, para os setores da sociedade
antenados à busca da democratização da administração pública brasileira‖. A Lei é
uma resposta do Estado às pressões dos movimentos sociais que se mantiveram
presentes e incansáveis nos enfrentamentos das expressões da questão social.
Um ano após a promulgação da LOAS o CNAS surge como peça
indissociável da Política de Assistência Social concretizando o proposto da CF/88 no
tocante a criação de mecanismos de participação cidadã e controle social. O CNAS
tem a missão de romper com um círculo vicioso de décadas. O novo conselho tem
por premissa fiscalizar, deliberar, além de ser paritário e autônomo (MESTRINER,
2012). Segundo Mestriner o novo conselho viverá uma grande contradição:
Com natureza deliberativa, representa uma grande inovação democrática nos níveis de decisão da Política de Assistência Social. Como conselho paritário, terá ampla possibilidade de penetração da Sociedade Civil, na esfera Estatal, instalando o controle social e ampliando a perspectiva de sua publicização. É como órgão implementador da política nacional de Assistência Social, apresentará um potencial transformador, constituindo-se em um dos mecanismos com possibilidade de ruptura das deformações históricas acumuladas e construindo uma política pública de Assistência Social nunca experiênciada no país (MESTRINER, 2012, p. 52-53).
Com a criação do CNAS, uma das inovações foi às questões deliberativas e
participativas, a abertura para a participação da Sociedade Civil nos espaços de
controle social garantida via CF/88, permitiu aos atores sociais que desenvolvem
ações de Assistência Social e o seu público alvo pudessem opinar e contribuir na
formulação das políticas públicas. Além da proposta dos conselhos serem paritários
e descentralizados para os Estados e municípios ampliando ainda mais a
penetração da Sociedade Civil e rompendo com as deformações históricas de
centralismo.
Segundo a LOAS (BRASIL, 1993) os conselhos são instâncias deliberativas
do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), órgão de caráter permanente e
53
composição paritária entre governo e Sociedade Civil. CNAS é um órgão superior de
deliberação colegiada, subordinado à Administração Pública Federal, seus membros
são nomeados pelo Presidente da República, exercendo um mandato de 2 (dois)
anos, permitida uma única recondução por igual período. Nas instâncias Estaduais e
Municipais os membros serão nomeados pelos gestores de cada esfera.
Um dos grandes instrumentos que vem colaborando na concretização desses
direitos foi as conferências8. A I Conferência Nacional de Assistência Social ocorreu
em Brasília, no ano de 1995, com o tema ―A Assistência Social como um direito do
cidadão e dever do Estado‖; a II Conferência Nacional de Assistência Social,
também em Brasília 1997, com tema: ―O Sistema Descentralizado e Participativo da
Assistência Social - Construindo a Inclusão - Universalizando Direitos‖, é aprovação
da primeira Política Nacional de Assistência Social (CNAS,1997).
No ano de 1998, o CNAS aprova a Norma Operacional Básica- NOB 1 e a
segunda Política Nacional de Assistência Social. Já em 1999 é Publicada a Norma
Operacional Básica, conhecida como NOB 2. Outra conquista foi a instalação das
Comissões Intergestores Tripartite (nacional) e Bipartites (estaduais). Foi iniciada a
―implantação dos núcleos de apoio à família, que, em 2004, FORAM definidos como
Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), (GARCIA, 2012, p. 13).
Em 2001, ocorreu a III Conferência Nacional de Assistência Social, com o
tema: "Política de Assistência Social: Uma trajetória de Avanços e Desafios" e no
mesmo ano cria-se o Cadastro Único dos Programas Sociais (CadÚnico). Na IV
Conferência de Assistência Social, realizada em 2003 Brasília, a principal
deliberação foi a implementação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS),
que materializa a política e organiza em níveis de complexidades, universalizando os
serviços, programas, projetos, benefícios e ações socioassistenciais (CNAS, 2003).
O debate da Assistência Social parece ser novo; o reconhecimento da PNAS
como política pública aparenta ser um ―filho‖, no entanto sua aprovação redesenha e
reorganiza os direitos dos cidadãos, põe o Estado como ponto focal na
responsabilidade de implantar e executar ações socioassistenciais, bem como
pactua com os entes federados a autonomia das ações. Retomando o debate do
8 As conferências foram criadas por “leis complementares à constituição (ECA, LOAS, SUS), têm como objetivo
reunir governo e sociedade civil para debater um tema de interesse comum e decidir as prioridades daquela
política pública para os próximos anos” (BRASIL, 2007, p 22).
54
SUAS, conforme a resolução nº 130, de 15 de julho de 2005, a proposta da IV
Conferência Nacional de Assistência Social foi a:
Implantação do SUAS, modelo de gestão para todo território nacional, que integra os três entes federativos e objetiva consolidar um sistema descentralizado e participativo, instituído pela Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, Lei Federal nº 8.742, de 07 de dezembro de 1993 (NOB/SUAS, 2005, p. 06).
É preciso ter clareza que na IV Conferência não foi criado o SUAS nem
mesmo surgiu esse debate. Estudos de Sposati (2006) afirmam que em 1990 já
havia um documento formulado por um grupo de trabalhadores da LBA discutindo a
criação do SUAS, também na I Conferência Nacional de Assistência Social, os
participantes manifestaram por meio de debates e deliberações a proposta de
institucionalizar o SUAS. Todavia, o amadurecimento9 desta proposta durou pouco
mais de uma década, com a criação da PNAS/2004 e o seu desenho foi ponto chave
para a implantação. Em 2005, por meio da V Conferência Nacional e da NOB/SUAS,
foi criado o sistema para disciplinar a operacionalizar a gestão pública da Política de
Assistência Social no território brasileiro, exercida de modo sistêmico pelos entes
federativos, em consonância com a CF/88, a LOAS e as demais legislações.
A proposta de institucionalizar a política a partir de um sistema
descentralizado, participativo envolvendo os poderes públicos e Sociedade Civil, é
nada mais que reafirmar os princípios da universalização dos direitos sociais, do
acesso aos programas, projetos, benefícios e serviços preconizados na LOAS.
Um dos grandes avanços do SUAS é sua capacidade de organização e
articulação em rede, que permite certa eficácia na execução dos serviços,
programas e projetos, intersetorializando com outras políticas. Além do mais, tem
como princípios organizativos, a universalidade, gratuidade, integralidade da
proteção social, intersetorialidade e equidade (BRASIL, 2012).
O SUAS, sem dúvidas, ultrapassa os moldes históricos porque sua
conformação é fundada na extensão e universalização da proteção social dos
brasileiros, via política de Assistência Social, além de utilizar instrumentos que
9 Ao tratar de amadurecimento, é importante pontuar as questões políticas que o Brasil passou desde
a consolidação da Assistência Social como política pública, no governo de FHC (1995-2002) marcado pela ideia de estabilidade econômica e reformas constitucionais, a Assistência Social ficou a segundo plano tornando uma política pontual e fragmentada (THOMAZ, 2007).
55
produzem e sistematizam informações, indicadores territoriais das situações de
vulnerabilidade e riscos sociais é graças a esses mecanismos de monitoramento e
vigilância socioassistencial, que são identificadas a realidade, os avanços e
retrocessos da Assistência Social, a sua estrutura em níveis de proteções permite ter
essa visão holística dos programas, projetos, serviços e benefícios a serem
ofertados.
O SUAS se apresenta em dois níveis de Proteção: Proteção Social Básica –
PSB e Proteção Social Especial – PSE (Proteções de Média e Alta Complexidade),
sendo que a PSB tem por objetivo a prevenção de situações de risco e
vulnerabilidades sociais fortalecendo os vínculos comunitários e familiares, e a PSE
dividida em dois níveis de complexidade (média e alta) seus objetivos são voltados
ao atendimento assistencial dos indivíduos, grupos e famílias que estão em
situações de risco pessoal e social (Brasil, 2004). A figura 3 apresenta por meio de
um organograma como está estruturado o SUAS (NOB/SUAS, 2005; 2012).
Para alcançar a tão sonhada proteção social, faz-se necessário um conjunto
de atores sociais e políticos que englobam desde o local ao global articulando as
políticas setoriais e intersetoriais, seja por meio de negociação, pactuação,
financiamento e trabalho em rede para chegar a quem dela necessitar, o que
PROTEÇÃO SOCIAL
BÁSICA ESPECIAL
MÉDIA
COMPLEXIDADE
ALTA
COMPLEXIDADE
SISTEMA ÚNICO DE
ASSISTÊNCIA
SOCIAL (SUAS)
Figura 5: Estrutura do SUAS, 2005 - 2012
FONTE: NOB/SUAS (2005; 20012).
ELABORAÇÃO: Reginaldo Dias de Miranda.
56
podemos chamar de público alvo (destinatários e/ou usuários). Para entender
melhor quem são estes atores sociais e políticos o quadro 2 apresenta de forma
sucinta a estrutura de gestão e controle social com base na NOB/SUAS 2012.
O quadro 2 nos mostra em linha gerais quem são os atores sociais e políticos
definidores do SUAS, é notório o papel de cada um no provimento da política
pública, ao mesmo tempo que podemos visualizar este sistema em caixinhas ou em
partes e que esse conjunto de partes formam um todo. É oportuno resgatar que o
SUAS em sua natureza permite uma gestão diferenciada descentralização,
administrativa e participativa, além da integração das ações dos entes públicos
(União, Estados, Municípios e DF) e das entidades privadas de Assistência Social
(NOB/SUAS, 2012).
Para melhor entendimento, o quadro 2 detalha quem são os atores sociais e
políticos que garantem a operacionalização do sistema. É valido lembrar que através
da Lei Federal nº 12.435 o SUAS de fato é regulamentado sendo obrigatório para
todo o território brasileiro com responsabilidades da gestão compartilhada pelos
entes federados.
Quadro 2: Atores Sociais e Políticos do SUAS
Instâncias de negociação e pactuação
Comissão Intergestores Bipartite (CIB); e Comissão Intergestores Tripartite (CIT).
Instâncias de Financiamento
Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), Fundo Estadual de Assistência
Social (FEAS) e Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS).
Órgão gestores
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), Secretarias Estaduais e Secretarias Municipais.
Instâncias de deliberação e controle
social
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), Conselho Estadual de
Assistência Social (CEAS) e Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS).
Rede de entidades e organizações de Assistência Social
São as entidades de Atendimento, Assessoramento e Defesa e Garantia de
Direitos.
Destinatários/ Usuários Público alvo da Política de Assistência FONTE: Confederação Nacional dos Municípios - CNM (2017).
ELABORAÇÃO: Reginaldo Dias de Miranda.
A partir da análise do quadro 2, podemos compreender o papel que cada
representação desempenha para o provimento e operacionalização do SUAS. Enfim,
57
o que se pretende é contribuir, de qualquer modo, para que tenhamos clareza que
ao pensar o SUAS como um sistema entendamos que essa grande locomotiva só
funciona se o Estado com seus entes federados, Rede de entidades de Assistenciais
Social, Controle Social e Usuários, dialoguem e articule de forma intersetorial.
A construção da Assistência Social como política pública, ora aqui
apresentada retrata um avanço muito grande, sobretudo no que se refere ao direito
do cidadão, com foco na territorialidade e na matricialidade familiar. Mas há um fator
que se sobrepõe, nos achados aqui apresentados, o debate do rural não foi
mencionado, algo que a meu ver, é um desafio muito grande para essa política. Sob
essa ótica, ganha particular relevância, indagar-se, o porquê não se discute as
questões rurais10! Será que a política de assistência é apenas urbana? Será que nos
territórios rurais não existe vulnerabilidade social? Não temos entidades de
Assistência Social nas áreas rurais?
Para não ser pessimista, devido ao levantamento teórico apresentado, a
questão rural é colocada no debate da Assistência Social na V Conferência Nacional
de Assistência Social, em 2005, quando se discutiu ―Estratégias e Metas para
implementação da Política de Assistência Social no Brasil‖ (CNAS, 2005). Como
tema da conferência, umas das principais discussões e deliberações foi o decálogo
socioassistencial ou os dez direitos socioassistencial, o segundo direito
socioassistencial tratou de forma abrangente sem fazer uma análise sucinta da
questão rural:
2. Direito de equidade rural-urbana na proteção social não contributiva: Direito, do cidadão e cidadã, de acesso às proteções básica e especial da política de Assistência Social, operadas de modo articulado para garantir completude de atenção, nos meios rural e urbano (BRASIL, 2005).
Embora o debate do rural ganhasse destaque incorporando num dos dez
direitos socioassistenciais, ao que parecia uma inovação na discussão entre rural e
urbano, ao longo do tempo esse debate não surtiu efeito. Ao que pese a proposta da
10
Algumas questões levantadas surgem tanto da vivência nos espaços de conselhos de Assistência Social,
quanto no referencial teórico levantado no período de graduação, de palestras, formações nas comunidades rurais
e no mestrado, por isso não partem de suposições. Outras constatações partem da proposta do objeto estudado,
debater sobre a intersetorialidade em dois conselhos que discutem prioritariamente assuntos que versam sobre
grupos e indivíduos em situação de risco e vulnerabilidades pessoal e social.
58
PNAS (2004), a política de Assistência Social tem como dever garantir a proteção
social a todos que necessitam e, para isso, faz necessário identificar quem são,
onde estão e quantos são os demandatários dos serviços, benefícios, programas e
projetos, sem esquecer as dimensões territoriais local/global e urbano/rural.
Na segunda metade da década de 2000, a política de Assistência Social sofre
diversas alterações. Em 2006, são aprovadas a Norma Operacional de Recursos
Humanos do Sistema Único de Assistência Social, NOB-RH, e os critérios e as
metas nacionais para o Pacto de Aprimoramento da Gestão Estadual. Em 2007,
acontece a VI Conferência Nacional de Assistência Social, com o tema geral:
―Compromissos e Responsabilidades para assegurar Proteção Social pelo Sistema
Único da Assistência Social - SUAS‖, os Estados assinam com o governo federal os
Pactos de Aprimoramento da Gestão Estadual da Assistência Social. Também na
mesma década é realizada a VII Conferência Nacional de Assistência Social,
realizada em 2009, com o tema: ―Participação e Controle Social no SUAS‖, é
publicada a Resolução nº- 109 (Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais)
após amplo debate e pactuação na CIT e aprovação no CNAS. (BRASIL, 2006;
CNAS, 2009).
A VIII Conferência Nacional de Assistência Social realizada em Brasília 2011,
com o tema geral: ―Avançando na consolidação do Sistema Único da Assistência
Social – SUAS com a valorização dos trabalhadores e a qualificação da gestão, dos
serviços, programas, projetos e benefícios‖, também foi lançado o Programa Brasil
Sem Miséria (CNAS, 2011).
Sem dúvidas, muitos avanços a Assistência Social experimentou e vem
experimentado desde sua implantação enquanto política pública de Estado.
Devemos também levar em conta que este processo é contínuo, por isso exige
mudanças, principalmente no tocante as NOB‘s. Neste caso, não podemos descartar
as NOB‘s passadas, mas compreender que sua criação foi necessária para que a
partir das avaliações e monitoramento possam ser feitos os ajustes e reajuste com
propósito de garantir os direitos dos cidadãos.
Aqui chamarei atenção do CNAS, órgão importante que envolve discussão
entre seguimentos do governo, entidades não governamentais, trabalhadores dos
SUAS entre outros seguimentos, que editou por meio da Resolução nº. 33, de 12 de
dezembro de 2012, a nova NOB/SUAS, que extingue, ou melhor, revoga a
59
NOB/SUAS/2005, que, diga-se de passagem, não expressa todo o arcabouço legal
desenvolvido a partir da implantação do SUAS.
A nova NOB/SUAS/2012 traz grandes inovações sobre a PNAS,
principalmente no tocante às competências atribuídas à União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, à gestão dos recursos destinados a ações, programas,
projetos e benefícios e estes como serão financiados. Alguns avanços alcançados
pela nova NOB foi, Nível de Gestão - Os Municípios serão classificados a partir do
Índice de Desenvolvimento do SUAS – ID SUAS - outro avanço foi na Gestão do
Trabalho, instituindo na estrutura administrativa um setor ou equipe responsável pela
gestão e valorização do trabalho e do trabalhador no âmbito do SUAS (BRASIL,
2012).
Visando avançar mais na consolidação da política foi proposto na IX
Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em dezembro de 2013 como
tema "A Gestão e o Financiamento na efetivação do SUAS‖. A fim de avaliar o
contexto atual do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e propor diretrizes
visando seu aperfeiçoamento, foi debatido 6 (seis) eixos prioritários: o
cofinanciamento obrigatório da Assistência Social; Gestão do SUAS; Vigilância
Socioassistencial, Processo de Planejamento, Monitoramento e Avaliação; Gestão
do Trabalho; Gestão de Serviços, Projetos e Programas Socioassistenciais; Gestão
de Benefícios e Transferências de Renda no Âmbito do SUAS e a Regionalização
(CNAS, 2013).
A X Conferência Nacional de Assistência Social teve como tema ―Consolidar o
SUAS de vez rumo a 2026‖ e foi realizada em dezembro de 2015 em Brasília/DF. A
conferência teve como proposta principal buscar subsídios para o II Plano Decenal
do SUAS (2016-2026); o debate contou com diversos atores sociais: movimentos
sociais, intelectuais, gestores públicos, usuários e trabalhadores do SUAS que
juntos apontaram caminhos para se chegar a essa construção (CNAS, 2015).
E, por fim, a 11ª Conferência Nacional de Assistência Social que aconteceu
no período de 5 a 8 de dezembro de 2017 em Brasília/DF, como tema ―Garantia dos
Direitos no Fortalecimento do SUAS”. Sobre a conferência foram discutidas 4
(quatro) eixos prioritários: 1 - A proteção social não-contributiva e o princípio da
equidade como paradigma para a gestão dos direitos socioassistenciais; 2 - Gestão
democrática e controle social: o lugar da sociedade civil no SUAS; 3 - Acesso às
60
seguranças socioassistenciais e a articulação entre serviços, benefícios e
transferência de renda como garantias de direitos socioassistenciais; e 4 - A
legislação como instrumento para uma gestão de compromissos e
corresponsabilidades dos entes federativos para a garantia dos direitos
socioassistenciais (CNAS, 2017).
Com as conferências não podemos negar os avanços da Assistência Social, a
partir delas sugiram vários documentos e deliberações visando garantir os direitos
socioassistenciais. Porém, o que vislumbramos nesta última conferência foi uma
certa preocupação com o SUAS, com o processo de impeachment da Presidenta
Dilma Rousseff e a mudança da presidência interina, o presidente em exercício
anunciou um corte considerável no orçamento da política de Assistência Social,
diga-se de passagem, as políticas sociais como um todo, fato que afeta diretamente
toda conquista alcançada no decorrer da implementação da Assistência Social como
Política Social.
4.1 Caracterização do Conselho Municipal de Assistência Social de Feira de
Santana.
A criação do conselho de Assistência Social está garantida pela lei nº 8.742
LOAS/93. O artigo 16 define o conselho como instância deliberativa, descentralizada
e participativa, de caráter permanente e composição paritária entre governo e
Sociedade Civil (devem ser paritários 50% governo e 50% Sociedade Civil). Em
Feira de Santana, o Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) foi criado
pela Lei nº 1.761 de 16 de junho de 1994, alterada pela Lei n° 3.211 de 01 de junho
de 2011. A lei dispõe sobre a criação do Conselho de Assistência Social do
Município de Feira de Santana e do Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS),
sendo ela regulamentada pelo Decreto de número 5.923 de 1995.
O CMAS de Feira de Santana é um dos poucos conselhos constituídos no
mesmo ano do CNAS, fato curioso que necessita ser aprofundado, pois não existem
registros históricos e muito menos estudos sobre essa questão, mas deve-se
lembrar de que esse fato demonstra um avanço para o município. Poderíamos aqui
levantar diversos questionamentos, como: será que Feira de Santana tinha uma
Sociedade Civil Organizada que provocou a criação do CMAS? Ou o gestor da pasta
61
de Assistência Social tinha alguma relação com esta política? Enfim, são muitos os
questionamentos que nessa pesquisa não conseguiremos dar conta.
O CMAS é instituição de natureza pública, tem por finalidade exercer o
controle social, no âmbito público e privado, acompanhar a gestão e a avaliar a
Política Municipal de Assistência Social (PMAS) desenvolvida pelo munícipio e dos
recursos financeiros destinados à sua implementação sempre respeitando a PNAS e
a Política Estadual de Assistência Social (PEAS) (BRASIL, 2006). Entre as
competências do CMAS, estão previstas:
I. Elaborar seu regimento Interno, o conjunto de normas Administrativas com o objetivo de orientar o seu funcionamento; II. Aprovar a Politica Municipal de Assistência Social, elaborar em consonância com a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), e com as perspectivas do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), e com as diretrizes estabelecidas pela Conferência Municipal, Estadual e Nacional de Assistência Social, podendo contribuir-nos diferentes estágios de sua formulação; XIII. Inscrever e fiscalizar as entidades e organizações de Assistência Social municipal (NOB/SUAS, 2005).
O CMAS possui um colegiado com 14 membros titulares e respectivos
suplentes, nomeados pelo Chefe do Poder Público, metade dos conselheiros
representa o poder público, a outra metade é dividida entre: representações das
entidades e organizações da assistência; usuários ou de organizações de usuários
dos Centros de Referências de Assistência Social (CRAS), Centros de Referências
Especializados de Assistência Social (CREAS), Programa Bolsa Família (PBF); e
trabalhadores da área de Assistência Social. O quadro 04 apresenta as entidades e
órgãos governamentais representados pelos conselheiros titulares e suplentes, na
gestão do biênio 2016-2018.
62
Quadro 03: Conselheiros Biênio (2016/2018).
Representações Poder Público Municipal:
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social- (Titular e Suplente);
Secretaria Municipal de Habitação e Regulação Fundiária- (Titular e Suplente);
Secretaria Municipal da Fazenda- (Titular e Suplente);
Secretaria Municipal de Trabalho, Turismo e Desenvolvimento Econômico- (Titular e Suplente);
Secretaria Municipal de Prevenção a violência e Promoção dos Direitos Humanos- (Titular e Suplente);
Secretaria Municipal de Educação- (Titular e Suplente);
Secretaria Municipal de Saúde- (Titular e Suplente);
Representações Sociedade Civil: Entidades Socioassistenciais:
Associação Cristã Nacional ACN – (Titular); e Associação de Pais e Amigos Excepcionais APAE (suplente)
Palácio de Acolhimento ao Menor – (Titular), e União Baiana de Cegos UBC - (Suplente);
Lar do Irmão Velho - (Titular), Associação Pedra do Jacó (Suplente); Usuários ou de organizações de usuários:
Centros de Referências de Assistência Social (CRAS) Fraternidade - (Titular); e Centros de Referências de Assistência Social (CRAS) São José (Suplente);
Centros de Referências de Assistência Social (CRAS) Santo Antônio (Titular); e Centros de Referências de Assistência Social (CRAS) Cidade Nova (Suplente); Trabalhadores do Sistema Único de Assistência Social - SUAS:
ONG Crescer Cidadão - (Titular), e Instituto Maria Galbusera (Suplente);
ONG Crescer Cidadão - (Titular) e Instituto Maria Galbusera - (Suplente), FONTE: CMAS (2017); ELABORAÇÃO: Reginaldo Dias de Miranda.
O CMAS está organizado conforme a seção - II do Regimento Interno,
homologado pela Resolução nº 27, de 28 de novembro de 2013, organizado por um
Colegiado e uma Secretaria Executiva. O Colegiado do CMAS tem a seguinte
estrutura de funcionamento: Presidência Ampliada; Plenária; Comissões Temáticas
ou Grupos de Trabalho; e Assessoria (Trabalhadores do SUAS preferencialmente
Assistente Social), Instância de Controle Social. Segundo Figura 6:
63
Plenário
Assessoria de
Assistente Social
Assessoria jurídica
Comissão de Políticas e
Projetos
Comissão de Normas
Ética
Secretária executiva Técnica Social Auxiliar Administrativo
Presidência
Comissão de
Financiamento
Assessoria Contábil
Grupos de Trabalhos Secretaria Executiva
FIGURA 6 – Estrutura organizacional do CMAS/FSA - 2018
FONTE: CMAS/FSA Elaboração: Reginaldo Dias de Miranda.
64
De acordo com a estrutura organizacional do CMAS-FSA (figura 6), elaborado
a partir do Regimento Interno, o conselho é composto por: Plenário, Presidência
(Presidente incluindo a Vice-Presidência); Comissões Temáticas ou Grupos de
Trabalho; e Assessoria. Da estrutura organizacional ambas têm importantes funções,
dentre elas de: apreciar, avaliar, acompanhar e deliberar sobre matérias de sua
competência encaminhadas ao CMAS/FSA e por meios de instrumentos normativos,
de regulamentação e/ou implantação contribuir para a efetivação da Politica
Municipal de Assistência Social (PMAS), além de aprovar a instituição de grupos de
trabalho e as comissões temáticas e suas respectivas competências.
A composição do CMAS é formada pela Presidente, Vice-Presidente,
Conselheiros Governamentais e Sociedade Civil, Secretária Executiva, Técnico
Social; duas Auxiliares Administrativas. Este conselho municipal ainda é composto
pela Comissão de Fiscalização que examina os documentos das Entidades
Socioassistenciais e Equipamentos Municipais após visita de fiscalização conforme a
Tipificação e leis afins; A Comissão Jurídica que auxilia o CMAS no tocante às suas
Resoluções, Publicações, Alteração de Lei; e pela Comissão de Projetos que avalia
os Projetos das Entidades socioassistenciais e Relatório dos Equipamentos
Municipais.
No tocante a Secretaria Executiva do CMAS/FSA, está diretamente
subordinada à Presidência e ao Colegiado, com função de dar suporte técnico-
operacional para o conselho, além de um corpo técnico (Técnico Social) e duas
auxiliares administrativas na organização e logística do conselho, todas são
remuneradas com recursos da administração pública Municipal, especificamente da
Secretaria de Desenvolvimento Social (SEDESO), (CMAS, 2013).
A articulação no CMAS com a sociedade e a política social é previsto na
LOAS que em seu artigo 5°, inciso II, descreve a ―participação da população, por
meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das
ações em todos os níveis‖ (BRASIL, 1993, p. 9). Esta relação se dá a partir de
reuniões ordinárias e extraordinárias entre os atores do poder público e da
Sociedade Civil. As reuniões acontecem impreterivelmente todas primeiras quintas-
feiras de cada mês, a partir das 16h. Quando há necessidade de reuniões
extraordinárias devem acontecer nas últimas quintas-feiras de cada mês (CMAS,
2013).
65
O atendimento do CMAS/FSA é destinado às Entidades Socioassistenciais,
Organizações da Sociedade Civil (OSC), Fundações, inscritas ou não no CMAS,
conforme a Resolução n° 14/2014. Outros atendimentos são direcionados aos
equipamentos públicos. O CMAS-FSA tem a missão de fiscalizar, normatizar e
deliberar entidades e equipamentos de Assistência Social; verificar a execução e
implantação da Política de Assistência; promover participação comunitária;
normatizar e avaliar a Política Municipal de Assistência Social (CMAS, 2013).
Seu objetivo é prestar Assistência Social às comunidades em situação de
vulnerabilidade pessoal e social e OSC‘s que ofertam serviços socioassistenciais,
participar do Plano Plurianual Assistência Social (PPAS), ampliando os serviços de
prestados a comunidade, realizando inscrição de entidades de Assistência Social
para inserção no SUAS, formando uma rede socioassistencial que preste serviços a
comunidades, fiscalizando, contribuindo na construção e aprovação do PMAS,
dentre outras atribuições que constam na Lei Orgânica de Assistência Social –
LOAS., e no Regimento Interno do CMAS de FSA, no artigo 2° do Capítulo II, das
Competências do Conselho Municipal de Assistência Social (MIRANDA, 2013).
Segundo a Lei n° 3.211, de 01 de junho de 2011, os recursos financeiros que
vem para o FMAS compõem a participação pública no financiamento dos projetos
sociais e chegam às Entidades Socioassistenciais através do Conselho Municipal de
Assistência Social. Sendo assim, o CMAS tem como fonte de recursos o FNAS
juntamente com o FMAS que é um instrumento de captação e aplicação de recursos
para o financiamento de ações na área de Assistência Social tendo como base o
PPAS.
O Conselho participa da elaboração da PMAS e do Orçamento do FMAS,
além disso, acompanha a execução orçamentária e financeira dos recursos (através
de balancetes, prestações de contas e exame no extrato bancário de contas
correntes) e fiscaliza entidades e organizações de Assistência Social, podendo
propor medidas para o aperfeiçoamento da organização e funcionamento dessas
entidades (LOAS, 1993).
O CMAS tem a responsabilidade de realizar ordinariamente a cada 4 (quatro)
anos as Conferências Municipais de Assistência Social11, no intuito de cumprir o
11
A nível nacional, conforme apresentamos na linha do tempo da Assistência Social (Quadro 2), até o momento atual já realizamos 11 (onze) conferenciais (ordinárias e extraordinárias), em nível local o CMAS/FSA conseguiu realizar todas as conferenciais, fato que difere de muitos municípios.
66
disposto no artigo 18º, inciso VI, ―[...] convocar ordinariamente a cada quatro anos a
Conferência Nacional de Assistência Social, que terá a atribuição de avaliar a
situação da Assistência Social e propor diretrizes para o aperfeiçoamento do
sistema‖ (BRASIL, 1993, p. 17). Nas conferências, se discute a Política de
Assistência Social em cada esfera de governo e propõem diretrizes de ações,
também é um espaço em que a população poderá efetivar o seu direito de
participação, nas Conferencias são eleitos delegados que irá representar a
população não só no âmbito Municipal como também estadual e Federal.
Além disso, no CMAS/FSA é desenvolvido um trabalho em rede
descentralizado e articulado com os diversos equipamentos que agem de forma
conjunta para sanar problemas. A rede socioassistencial é uma forma de dar
resposta ao ‗‘enfrentamento das desigualdades sociais identificadas. É a
constituição de uma estrutura orgânica, [...] com eficiência e eficácia, em torno dos
problemas daquele território‖ (COUTO, 2009, p. 215), que exige constante
monitoramento e avaliação dessa gestão.
Atualmente, o município de Feira de Santana contém com 15 (quinze)
equipamentos de CRAS (Proteção Básica) dividido por território, é um número muito
significativo comparado aos demais municípios da Bahia, o fato ocorre devido o
município apresentar maior quantitativo populacional e extensão territorial. Conforme
consta na resolução CMAS nª 03/2016, ―Dispõe sobre a aprovação da nova divisão
territorial dos Centros de Referência de Assistência Social – CRAS‖ (CMAS, 2016),
territórios estão divididos como:
67
Quadro 4: Divisão Territorial dos CRAS no Município de Feira de Santana/BA, 2016.
Território e nome
CRAS
Endereço da sede e contatos
Quantidade de Bairro e/ou espaço de
abrangência12
I - Odete de Oliveira Almeida CRAS
Pampalona
Rua Amaralina, 3552 Pampalona. contato: (75) 3626-9637
e-mail: [email protected]
12
II - Gislene Neves Gomes CRAS
George Américo
Rua Satélite, 70 conj. George Américo Campo Limpo contato: (75) 3221 - 4326
e-mail: [email protected]
10
III- CRAS Expansão Feira IX
Rua F, Cam 27, casa 7 Conj. Fé Habitacional Feira IX Calumbi
e-mail: crasexpansã[email protected]
09
IV - Vanilda Barros Boaventura CRAS
Rua Nova
Rua Mantiqueira, 441 Rua Nova. contato: (75) 3624-0683
e-mail: [email protected]
08
V - Odorico Pereira CRAS Baraúnas
Rua José de Freitas Moreira, 98 Baraúnas contato: (75) 3221-5711
e-mail: [email protected]
05
VI - CRAS Cidade Nova
Centro de Esportes e Artes Unificados – CEU/Cidade Nova
e-mail: [email protected]
10
VII - Padre Thomas Wahistron CRAS
Queimadinha
Rua Alcides Fadiga, 305 centro / Queimadinha contato: (75) 3221-0163
e-mail: [email protected]
05
VIII - Padre José Dusi CRAS
Mangabeira
Rua Tupinambá, 1620, Mangabeira. contato: (75) 3221.7989
e-mail: [email protected]
10
IX - Vivaldo França CRAS Lagoa Grande
Rua São Gonçalo, 65 Ponto Central. contato: (75) 3622 - 8903.
e-mail: [email protected]
09
X - CRAS Santo Antônio dos
Prazeres
Rua Uruburetama, 60 Santo Antônio dos Prazeres contato: (75) 3622.1812
e-mail: [email protected]
12
XI - CRAS Jussara
Rua Jacundá, nº 97, Pedra do Descanso/Jussara contato: (75) 3614-5978
e-mail: [email protected]
13
XII - CRAS Fraternidade
Rua Tafarel, s / n lote. Papa João XXIII Praça do Céu / Jardim Acácia contato: (75) 3616.5159
e-mail: [email protected]
14 + 15*
XIII - CRAS Aviário
Rua José Luís Navarro da Silva, s / n Conj. Paulo Souto Praça do Céu Aviário.
contato: (75) 3614.0736 e-mail: [email protected]
05
XIV - Nadja Suelia Freitas Araújo CRAS
Humildes
Praça Capitão Costa, 22 Centro / Humildes contato: (75) 3683.1349
e-mail: [email protected]
03
XV – CRAS Maria Quitéria / São José
Praça Padre Epifânio, 06 Centro / Distrito Maria Quitéria - São José contato (75) 3204-7523
e-mail: [email protected]
56
FONTE: CMAS, 2016. ELABORAÇÃO: Reginaldo Dias de Miranda.
12
A coluna que trata quantidade de Bairro e/ou espaço de abrangência é referente a localidades que podem ser
(conjuntos habitacionais, distritos, povoados, fazendas...) por isso a quantidade total de distribuição territorial
não é referente aos bairros do município.
68
O Município contém apenas 15 (quinze) CRAS, porém no CRAS Território XII
por se tratar de uma área muito extensa foi necessário inserir uma unidade de
referência em outra localidade, mas que não se caracteriza como um novo CRAS.
Dos equipamentos de Proteção especial temos os CREAS, Centro de Referência
Especializado para Pessoas em Situação de Rua (Centro Pop Rua) – Média
Complexidade, e Casa de Acolhimento – Alta Complexidade. Sendo eles:
Quadro 5: Relação dos equipamentos Proteção Especial
Equipamento
Endereço da sede e contatos
Quantidade de Bairro
e/ou espaço de
abrangência
CREAS Maria Régis Ferreira de Lima
Rua Cordeirópolis, s / n Bairro Conceição Contato: (75) 3223-8866
E-mail: [email protected]
25
CREAS Zezito Freitas
Rua Úrsula Catarino, 83 Bairro Sobradinho Contato: (75) 3625-0816
E-mail: [email protected]
20
CREAS Ruth Gusmão
Rua C, s / n Lote. Vista Alegre Bairro Pedra do Descanso
Contato (75) 3622.1722 E-mail: [email protected]
44
Centro de Referencia Especializado para
Pessoas em Situação de Rua (Centro Pop
Rua)
Rua Juvêncio Erudilho, S / N Centro de Abastecimento CEP 44002-528, Tel .: 75 3221-
4396 - Feira de Santana - Ba, Email: [email protected]
Município e região
Casa de Acolhimento Raul Freire
Rua Raul Freire, 238 Bairro Santa Mônica Telefone: (75) 3622-8348
E-mail: [email protected]
Município
FONTE: CMAS, 2016. ELABORAÇÃO: Reginaldo Dias de Miranda
O trabalho em rede CMAS-FSA é o norteador, pois, trata-se de um Conselho
de Políticas Sociais no Município que se articula de forma conjunta com os
equipamentos municipais e algumas entidades representativas que estão ligadas a
este conselho. O quadro 6 apresenta os programas e projetos:
69
Quadro 6: Programas e Projetos - 2018
Equipamentos Telefone / e-mail Endereço
Área de abrangência
Programa Bolsa Família
(PBF)
Rua Castro Alves,,1544 Centro, contato: (75) 3225-4751/3626-0192
Todos os territórios que não possuem abrangência dos
CRAS
Centro Municipal de Formação
Profissional Juiz Walter Ribeiro Costa
Junior
Estrada da Marapona, s/n Aviário contato: (75) 3225-9207
Aviário
Centro Integrado de Capacitação e Apoio ao Adolescente e a Família professora
Cilza Melo (CICAF13)
Rua Manoel Azevedo, s/n Tanque da Nação contato: (75) 3614-8875
Todos os territórios
Centro de Convivência para
Idosos D. Zazinha Cerqueira
Rua Manoel Bandeiras, 75
centro, contato: (75) 3223-5286 [email protected].
br
Todos os territórios
Programa de erradicação do trabalho infantil
(PETI)
Rua Leolinda Bacelar, 464 Kalilândia contato: (75) 3602-5556
Todos os territórios
Casa Abrigo SAPHO Sigiloso Sigiloso
Todos os territórios
Centro de Referência Maria Quitéria
Rua Paris, 97 Santa Mônica,
contato (75) 3616-3433 [email protected]
Todos os territórios
FONTE: CMAS, 2018. Elaboração: Reginaldo Dias de Miranda.
Um fato importante, que faz necessário evidenciar, é o prêmio que o CMAS
ganhou, de iniciativa do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), em 2017
foi lançado um edital pelo CNAS de reconhecimento das experiências exitosas do
controle social, no Brasil cerca de 560 conselhos foram habilitados para concorrer
nas diversas categorias - Municípios de pequeno porte I; Municípios de pequeno
porte II; Municípios de médio porte; Municípios de grande porte e metrópole;
Conselhos Estaduais e Distrital.
A escolha dos conselhos para o prêmio ocorreu na 11ª Conferência Nacional
de Assistência Social e o CMAS de Feira de Santana recebeu o Prêmio ―Mérito
CNAS 2017 participação e garantia de Direitos, você faz o controle social? Então
13
Vale ressaltar que o CICAF não esta contemplado na resolução 109/CNAS.
70
compartilhe!‖, uma experiência de formação, emancipação e protagonismo do
Controle Social num município de Grande Porte e Metrópole.
71
5. OS CAMINHOS DA POLITICA SOCIAL DE SEGURA ALIMENTAR E NUTRICIONAL.
Da mesma forma que foi construída uma linha do tempo para a Política de
Assistência Social foi feita para a SAN (quadro 7).
QUADRO 7: LINHA DO TEMPO DA SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL (1910-2007).
I Guerra Mundial.
Conferência das Nações sobre Alimentação e
Agricultura; Criação da Comissão Nacional de
Alimentação - CNA.
Superintendência Nacional de
Abastecimento (SUNAB)
I Conferência Mundial de Segurança Alimentar
I Conferência Nacional de
Alimentação e Nutrição.
1914-1918
1920
1943-1945
1951-1953
1962 1972
1974 1985
1986 1991
I Congresso Brasileira de
Higiene.
Campanha Popular Contra à Fome.
Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição (INAN).
Dia D do Abastecimento
.
Carta proposta do Governo
Paralelo.
Ação da Cidadania e Criação do I CONSEA.
Programa Comunidade Solidária; Criação do Conselho Comunidade Solidária.
Criação do Fórum Mundial sobre Soberania Alimentar.
Criação da Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN); Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN)
Inserção do termo alimentação como direito na CF/88; Decreto 7272; Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN),
1993 1994
1995-1996 1998
2001 2003
2006 2007
2010 2011
I Conferência Nacional de Segurança Alimentar (CNSA).
Criação do Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar e Nutricional (FBSAN).
Criação do CONSEA
IIl Conferência Nacional de SAN; Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN)
IV Conferência
de SAN.
ELABORAÇÂO: Reginaldo Dias de Miranda, 2018.
72
A temática da segurança alimentar foi introduzida na agenda internacional a
partir da I Guerra Mundial (1914-1918), em especial nos países europeus. A
situação de insegurança e vulnerabilidade acometidas pelo cenário político e militar,
motivou os países afetados a se protegerem das grandes potências dominadoras
(PANELLI-MARTINS, 2007).
O cenário do pós I Guerra Mundial era caracterizado pela devastação e pelos
conflitos encontrados em metade da Europa, isso impulsionou o debate da
segurança alimentar, tendo em vista a grande possibilidade de outros países
detentores de produção e consumo de gêneros alimentícios controlarem os demais.
A instabilidade de insegurança alimentar e nutricional obrigou os países a
produzirem e terem controle de seus próprios alimentos (VALENTE, 2002).
Com o advento da II Guerra Mundial, a temática da segurança alimentar é
retomada como direito humano à alimentação, tal contribuição ocorreu na
Conferência das Nações sobre Alimentação e Agricultura 1943, em Hot Springs
(EUA), que serviu de base para a criação da Food and Agriculture Organization
(FAO) agência da Organização das Nações Unidas (ONU) em 1945 (BELIK; SILVA e
TAKAGI, 2001).
Ao que pese, o debate da segurança alimentar inicia no mundo com uma
estreita ligação de segurança nacional, como instrumento de dominação –
mecanismo de mercado – acometida pela I Guerra Mundial e no Pós II Guerra
Mundial ganha destaque pelo fato da insuficiência de alimentos, surgindo diversas
inciativas de assistência alimentar, inclusive nos países em desenvolvimento como o
Brasil.
A formação de nossa sociedade brasileira marcada pelo colonialismo dos
portugueses e europeus altera o modo de vida dos primeiros habitantes destas
terras, aqui os indígenas viviam com a fartura e diversidade de alimentos, sem fome
sem pobreza se apresentavam como uma questão social. A colonização muda os
rumos destas terras, formando a aristocracia rural, assim, os primeiros registros de
fome e miséria no Brasil são dos nativos que se recusavam a comer em cativeiro
(VALENTE, 2002).
Não podemos esquecer que este debate de fome está ligado à questão da
propriedade (terra), questões econômicas e sociais. Logo, a formação do Brasil
colônia é marcada por uma oligarquia rural que explora, mata e oprime para se
73
manter no poder. Dessa forma, a família colonial era vista como o poder supremo, a
autoridade, o modelo de coesão e de respeito entre os homens (HOLANDA, 2009).
O período de 1888 que marca a abolição da escravatura tem forte influência
na mudança das atividades rurais para o urbano. Rocha (2012, p. 24) indica que é
―nesse período [...] que se inicia no Brasil o capitalismo pelas próprias relações
mercantis‖, e também marca a substituição da atividade agrícola de açúcar para o
café em especial nos estados de São Paulo e Minas Gerais. Para a autora, esta
―convenção de matriz produtora, onde o desenvolvimento se fez e se faz em
sociedade capitalista pelos interesses econômicos‖ (p. 25), altera a lógica do rural de
domínio agrário dos barões, aproximando a exploração industrial e urbana. Este
ciclo chamado de café com leite é rompido com a revolução de 1930.
A partir deste dado momento, o país vivenciou profundas transformações, o
avanço do sistema capitalista, a migração em massa impulsionada pelas mudanças
das atividades rurais para as urbanas, processo intensificado com a revolução de
1930, provoca pauperismo da população, inchaço das cidades e ―ao mesmo tempo
houve o agravamento e desequilíbrio entre produção e consumo de produtos
alimentares básicos‖ (ROCHA, 2012, p. 27).
Muito embora, o modelo de mercado do país nesta transição fosse urbano-
exportador, crescia a produção de alimentos domésticos não comercializáveis com o
exterior (arroz, milho, feijão...). A recessão econômica impactava na distribuição da
renda elevando ainda mais o nível de insegurança alimentar e nutricional devido ao
agravamento da pobreza. Dado o contexto histórico a segurança alimentar não é
tratada como um direito (ROCHA, 2012).
Neste cenário surgiu a Revolução Verde – nos Estados Unidos e na Europa
em 1950, e nas décadas seguintes nos demais países - implantando os pacotes de
inovações tecnológicas modernizadoras, como justificativa de erradicar a fome no
mundo e resolver o problema da segurança alimentar, oriundos das indústrias
químicas. A Revolução Verde propôs o ―milagre da multiplicação‖ e tinha dois
propósitos visíveis: deter os avanços do comunismo/socialismo da União Soviética e
ampliar o sistema capitalista (PEREIRA; CORDEIRO e ARAÚJO, 2016).
O Brasil por se tratar de um país com dimensões continentais e ricas em
biodiversidades tem os olhares das empresas transnacionais voltados a implantação
de seus pacotes (químicos, biológicos e mecânicos) como foi o exemplo da
74
Revolução Verde. O Estado brasileiro tinha a falsa ilusão de estar no caminho dos
países desenvolvidos, implantando os pacotes tecnológicos modernizantes no meio
rural como mercado agrícola, fortalecendo ainda mais o capital externo, agravando
em larga escala as refrações da questão social e os impactos ambientais. Os
estragos causados pela Revolução Verde foram grandes, principalmente para os
pequenos agricultores. Era preciso pensar saídas que garantissem uma alimentação
saudável e que atingissem toda a sociedade (PENNA, 2009).
Em respostas as saídas deste modelo, surgem algumas alternativas
tecnológicas e/ou modelos produtivos, a exemplo da sustentabilidade,
desenvolvimento rural sustentável, agricultura orgânica, agricultura familiar, que por
vezes são formas de produtividade e de organizações coletivas menos
concentradoras. Segundo Moreira (2000, p. 47):
A especificidade do trabalho familiar, o conhecimento das condições biossistêmicas locais próprias desses agricultores e a escassez de recursos financeiros que possuem, ou têm acesso, são considerados como elementos positivos à aplicação de novas práticas produtivas – todas elas vinculadas a um saber camponês que foi renegado como atrasado no período da Revolução Verde (MOREIRA, 2000, p. 47).
Outrossim, vale destaque a função da agricultura familiar para a segurança
alimentar e nutricional. Segundo Wanderley (2001, p.23), a agricultura familiar é
―entendida como aquela em que família, ao mesmo tempo em que é proprietária dos
meios de produção assume o trabalho no estabelecimento produtivo (...)‖. Para
Bonini (2004, p. 37), a agricultura familiar no agrobrasileiro tem papel fundamental,
―uma vez que é a principal responsável pela produção de diferentes gêneros
alimentícios que abastecem os grandes centros urbanos‖. Além de colocar na mesa
do povo alimento saudável, agroecológico no campo e na cidade.
Mesmo com o avanço do latifúndio e do crescente êxodo rural, a década de
1990 é fundante neste processo de permanência no campo e aumento da
produtividade. Os movimentos que se conformaram em torno desta temática foram
os protagonistas da implantação das políticas agrícolas. Uma destas respostas foi
em 1995 a criação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
75
– PRONAF14 e, conforme Aires e Salamoni (2013), tal política contribui para a
permanência no campo, melhorando a renda, gerando emprego, aumentando a
capacidade produtiva e qualidade de vida, por meio de concessão de crédito e juros
subsidiados.
Muitas foram às transformações do modo de produção e reprodução social
dos agricultores familiares a partir das políticas de Estado, conforme Gazolla (2006,
p. 100), ―hoje se reproduz com base no mercado de fatores de produção, na
especialização produtiva, nos cultivos voltados ao mercado e com uma intensa
diferenciação socioprodutiva entre as suas unidades‖.
No tocante a temática da ―Segurança Alimentar‖, retomando a linha do tempo
no Brasil. No ano de 1920 a alimentação ganha destaque como questão de Saúde
Pública, profissionais da área de saúde inclui a alimentação como temas oficiais do I
Congresso Brasileiro de Higiene, realizado no Rio de Janeiro. Os temas debatidos
foram ―princípios da fiscalização sanitária dos gêneros alimentícios, abastecimento
do leite, alimentação escolar e pré-escolar e alimentação dos soldados brasileiros‖
(NASCIMENTO, 2012, p. 11).
Um dos grandes pesquisadores da temática foi o Médico Josué de Castro, o
autor, entre 1945 e 1954, dirigiu a Comissão Nacional de Alimentação (CNA), que
substitui o antigo Serviço Técnico de Alimentação Nacional (STAN). Na década de
1950, também é criado a primeira (ONG) - se não a primeira umas das - a
Organização da Sociedade Civil que trata a questão da fome a Associação Mundial
de Luta contra a Fome (ASCOFAM). Outros acontecimentos nas décadas de 40 e
50, diversos movimentos como: a Campanha Popular Contra a Fome - Banca de
Queixas15 - no ano de em 1946, já entre 1951 e 1953 ocorre a Passeatas da Panela
Vazia16 (NASCIMENTO, 2012; GOHN, 2000).
Na década de 1960, em repostas as fortes pressões das organizações e
movimentos sociais, o Governo de João Goulart institui importantes órgãos nos
setores de – abastecimento, armazenamento, estoques e regulação - na área de
14
O Objetivo geral do PRONAF “propiciar condições para aumentar a capacidade produtiva, a geração de
emprego e de renda, de tal forma a melhorar a qualidade de vida dos agricultores familiares” (MATTEI, 2001, p. 03). 15
A Banca de Queixas foi instituída para obter informações dos comerciantes que comercializavam suas
mercadorias a preços exorbitantes. 16
Passeata que reuniu milhares de pessoas, seguindo em caminhada - Praça da Sé ao palácio Campos
Elísios - reivindicando reajustes salariais.
76
abastecimento cria-se a Superintendência Nacional de Abastecimento (SUNAB); na
área de armazenamento a Companhia Brasileira de Armazenamento, (CIBRAZEM);
e sobre a área de estoques e regulação a Companhia de Financiamento da
Produção (CFP), ambas criadas em 1962. Na década de 1990 os três órgãos
fundiram-se, criando a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) órgão
responsável acompanhar a produção agrícola desde o plantio, armazenamento e
comercialização (NASCIMENTO, 2012).
Na década de 1960, a partir das mobilizações sociais das Organizações da
Sociedade Civil ligadas a questão da alimentação criou-se a segunda ONG, a
Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (FASE). Ao contrário
da ASCOFAM extinta na Ditadura, a FASE instituída em 1961, persiste até hoje
lutando pela segurança alimentar e nutricional (NASCIMENTO, 2012).
Na década de 1970, a grande crise que se inicia, impulsionando o estado a
tomar providencias na questão alimentar; em decorrência, o governo militar cria o
Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição (INAN) em 1972; diversos programas
foram criados ligados ao INAN como: I Programa Nacional de Alimentação e
Nutrição (I PRONAN) e II PRONAN (PESSANHA, 1998; NASCIMENTO, 2012).
Em 1974, aconteceu a I Conferência Mundial de Alimentação organizada pela
FAO e restringiu-se ao debate da produção agrícola fortalecendo as empresas
químicas, com a proposta da revolução verde utilizando nas plantações fertilizantes
e agrotóxicos (MALUF e MENEZES, 2009).
A década seguinte é marcada por um grande acontecimento classificado por
―DIA D do Abastecimento em 1985‖. Esse evento reuniu aproximadamente 30 mil
participantes e mais de mil organizações populares, tendo como resultado a
elaboração de uma carta de reivindicação abordando temas como: ―política
econômica e da questão salarial, da política agrária e agrícola, dos programas de
abastecimento e da participação popular na formulação e fiscalização das políticas
públicas para o setor‖ (PELIANO, 2010, p. 30). Na mesma década, foi realizada a I
Conferência Nacional de Alimentação em 1986.
As demandas da sociedade exprimiam a necessidade de criação de um
espaço de controle social com recorte na Segurança Alimentar e Nutricional. Como o
ocorrido processo de impeachment do então presidente Collor e simultaneamente o
surgimento do movimento nacional ‗Ação da Cidadania Contra Fome, a Miséria e
77
Pela Vida (1993)‘. Nesse cenário surgiu a primeira proposta de uma Política
Nacional de Segurança Alimentar.
Concomitante a isso, em 1993 o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas
(IPEA) elaborou uma pesquisa intitulada como ‗Mapa da Fome: Subsídios à
Formulação de uma Política de Segurança Alimentar‘ que serviu de elemento para
apresentar em forma de documento ao então Presidente Itamar Franco e os seus
ministros. Tal documento fundamentava a necessidade de priorizar este debate da
fome, pobreza e (in) segurança Alimentar (VALENTE, 1996). Com esta pressão, o
presidente da república resolve por meio de Decreto n° 807/93, criar o Conselho
Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA) - órgão de consulta e assessoramento
da Presidência da República, presidido pelo Bispo Dom Mauro Morelli, além de
representações como os Ministros de Estado e representantes da Sociedade Civil,
que, mesmo com o seu curto prazo de atuação, apresentou resultados positivos
(MALUF; MENEZES; VALENTE, 1996; VALENTE, 2002; ROCHA, 2012).
Um dos primeiros resultados do CONSEA, em consonância com a Ação da
Cidadania, foi em 1994, quando ocorreu a convocação da I Conferência Nacional de
Segurança Alimentar, realizada anteriormente nos estados e municípios do país, que
conseguiu agrupar em Brasília cerca de 2.000 delegados/as entre poder público e
Sociedade Civil e resultou num relatório que aponta como causa principal da fome e
miséria a concentração de renda e da terra, como também servia de base para
conceituar a Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), que segundo Valente (2002):
Segurança Alimentar e Nutricional consiste em garantir a todos condições de acesso a alimentos básicos seguros e de qualidade, em quantidade suficiente, de modo permanente e sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais [...], contribuindo assim para uma existência digna em um contexto de desenvolvimento integral da pessoa humana (VALENTE, 2002, p. 43).
O conceito de Segurança Alimentar e nutricional foi incorporado no
documento Brasileiro para a Cúpula Mundial da Alimentação, caso ocorrido na
primeira reunião da Cúpula em Roma, sede da FAO, obtendo alguns resultados: o
positivo foi a perspectiva de materialização da alimentação como direito humano e o
negativo, a visão de limitar apenas a produção de alimentos no mundo, sem debater
os impactos que o mercado internacional causará aos países em desenvolvimento
no tocante a segurança alimentar (SILVA, 1991; VALENTE, 2002; ROCHA, 2012).O
78
CONSEA teve uma duração restrita devido a mudanças da presidência, que durou
apenas dois anos, mas que logrou êxitos consideráveis. Em 1995, com o novo
governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), além de abolir o
CONSEA, criou o Programa Comunidade Solidária, desviando o foco das conquistas
e visando levar o Brasil ao Estado social-liberal (IDEM).
Com o Programa Comunidade Solidária foi criado o conselho consultivo,
tirando da pauta a Política Nacional de Segurança Alimentar devido as suas
indefinições no cumprimento das diretrizes básicas, além de fragilizar os pequenos e
médios produtores do campo e da cidade (HIRAI; ANJOS, 2007). O Programa,
instituído através do Decreto n° 1.366/95, surgiu com a proposta de enfrentar a fome
e a miséria do país, porém estava centralizado na Casa Civil, excluindo atores
sociais de diversas organizações que lutavam e pensavam estratégias de superação
da insegurança alimentar e nutricional. Tais retrocessos são vistos em sua
composição e execução quando, por exemplo, o programa é presidido pela primeira-
dama do país, Ruth Cardoso, e isso resgatou ranços do assistencialismo, que
possivelmente foi superado com a CF/88 (DE ALCÂNTARA PERES, 2006).
Diante disso, pode-se observar a existência de avanços e retrocessos da
problemática de Segurança Alimentar e Nutricional decorrente do modelo adotado
pelos Presidentes. Com o fim do mandato de FHC, o novo governo do Presidente
Luiz Inácio Lula da Silva em 2003, colocou em pauta novamente a discussão,
reinstalando o CONSEA, fortalecendo a representatividade de setores da Sociedade
Civil, que segundo Burlandy (2014, p. 110) o novo formato do CONSEA foi o
―primeiro espaço político institucionalizado no país com potencial para promover o
diálogo intersetorial sobre as questões de alimentação e nutrição (por ser integrado
por representações de diferentes ministérios)‖.
A partir de 2003, as discussões sobre o combate à fome, à miséria e à
segurança alimentar anteriormente debatida no CONSEA de 1993 foi retomada
como prioridade do governo, integradas ao programa Fome Zero. Aprofundar este
debate e conceituar SAN, incluindo também a dimensão nutricional, só foi possível
devido ao forte movimento desde 1994 à 2002, com diferentes organizações da
Sociedade Civil, redes de políticas e movimentos sociais (BURLANDY, 2011).
Mesmo com os avanços na institucionalização via espaços de controle social pela
CF/88, a definição da SAN só foi incorporada como Lei em 2006 com a criação da
79
Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional- LOSAN nº 11.346/06. Na
LOSAN foi adicionado o conceito de SAN elaborado pelo CONSEA que consiste em:
[...] realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis (BRASIL, 2006).
Muito embora, a Constituição de 1988 no seu texto inicial não explicitado a
temática da Segurança Alimentar e Nutricional, no ano de 2010 foi aprovado via
proposta de Emenda Constitucional – PEC, n° 64, a inserção do termo alimentação
como direito social no seu artigo 6° e, no mesmo ano, o Decreto 7272, que
regulamenta a LOSAN e institui a Política Nacional de Alimentação e Nutrição
(PNAN), tais normas legais prescrevem a alimentação como direito (BRASIL, 2010,
a, b; ROCHA, 2012; BURLANDY, 2014).
O CONSEA reconstituído em 2003 retoma com nova reformulação, além de
consultivo como no primeiro, tem caráter de assessoria à presidência da república,
como órgão vinculado a casa civil. A reconstituição do CONSEA pela sua
configuração de 1/3 de representações do governo e 2/3 representações da
Sociedade Civil, se apresenta como uma proposta desafiadora de diálogo e
articulação intersetorial, como aborda Burlandy (2014, p. 114). A articulação
intersetorial ―possibilitou o fortalecimento de uma perspectiva de atuação para além
do combate à fome, que afetou o próprio governo federal e contribuiu para a
construção de uma institucionalidade pautada no princípio da intersetorialidade‖. A
partir daí algumas conquistas foram se apresentando, a própria LOSAN, que
incorpora no seu artigo 3 a segurança alimentar e nutricional como um direito que,
[...] consiste na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e sejam ambientais, culturais, econômica e socialmente sustentáveis (BRASIL, 2006).
A LOSAN representa uma conquista dos atores sociais que lutam e defendem
a segurança alimentar e nutricional como um direito inerente a pessoa humana, ao
passo que é um grande instrumento para superar a fome, a pobreza e a desnutrição
80
no Brasil. A criação da LOSAN é fruto da II Conferência Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional (CNSAN) de março de 2004, com a proposta temática de
―Construção da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSA)‖,
onde foi defendida e aprovada (CONSEA, 2004 a). O objetivo da LOSAN, explícito
no caput da lei, é ―Criar o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
(SISAN), com vistas a assegurar o direito humano à alimentação adequada e dá
outras providências‖ (BRASIL, 2006, p. 01), conforme ilustra o quadro.
Quadro 8: Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
SIS
AN
A Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CNSAN)
O Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA);
A Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN);
Os órgãos e entidades de segurança alimentar e nutricional da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios;
As instituições privadas, com ou sem fins lucrativos. ELABORAÇÂO: Reginaldo Dias de Miranda.
A lei de SAN como as de Assistência Social com o SUAS, Saúde com o SUS
entre outras, adotaram com o Pós CF/88 os sistemas nacionais como modelo para o
aprimoramento da gestão pública. Um ano após a LOSAN/2006, foi aprovado o
Decreto nº 6.272/2007, que versa sobre a natureza, as competências, a composição
e o funcionamento do CONSEA. Cria-se na esfera do SISAN, a Câmara
Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN), importante
ferramenta de diálogo intersetorial pelo fato de articular e integrar os órgãos e
entidades da administração pública que de forma direta e indireta trata da temática
de Segurança Alimentar e Nutricional. Porém, a LOSAN foi criada em 2006 e apenas
em 2010 ela foi regulamentada pelo Decreto nº 7.272, conforme caput:
Regulamenta a Lei nº 11.346, de 15 de setembro de 2006, que cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - SISAN com vistas a assegurar o direito humano à alimentação adequada, institui a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - PNSAN, estabelece os parâmetros para a elaboração do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, e dá outras providências (BRASIL, 2010 b, p. 01).
Aderir ao SISAN não é uma questão obrigatória, porém, como nas diversas
políticas que adotaram os modelos nacionais para o aprimoramento da gestão
pública – SUS, SUAS e SISAN - é primordial a adoção. Para os estados e
81
municípios aderirem ao SISAN precisam cumprir alguns requisitos conforme consta
no artigo 11 do decreto nº 7.272, o qual orienta que devem ser respeitados os
princípios e diretrizes do sistema:
§ 1º A formalização da adesão ao SISAN será efetuada pela Secretaria Executiva da Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional. § 2º São requisitos mínimos para a formalização de termo de adesão: I - a instituição de conselho estadual, distrital ou municipal de Segurança alimentar e nutricional, composto por dois terços de representantes da Sociedade Civil e um terço de representantes governamentais; II - a instituição de câmara ou instância governamental de gestão intersetorialidade segurança alimentar e nutricional; e III - o compromisso de elaboração do plano estadual, distrital ou municipal de segurança alimentar e nutricional, no prazo de um ano a partir da sua assinatura, observado o disposto no Art. 20 (BRASIL, 2010, p. 06,07).
Como podemos ver, a adesão ao SISAN é um conjunto: Conselho + Câmara
Intersetorial + Plano = Adesão ao SISAN. Mesmo não se tratando de uma adesão
obrigatória, o Art. 1º da resolução nº 9 da CAISAN apresenta imensas vantagens,
tais como recebimento de recursos em regime de cofinanciamento, pontuações
adicionais em editais de chamada pública etc.
Para adesão do SISAN nos municípios baianos, compete ao Grupo
Governamental de Segurança Alimentar e Nutricional (GGSAN) a mobilização,
identificação e orientação dos municípios que despertem o interesse na adesão ao
SISAN. É Incumbência também do GGSAN o acompanhamento e apoio nas fases
de ―elaboração dos normativos municipais, analisar documentação, enviar para a
análise do CONSEA-BA, validar o cumprimento dos requisitos para adesão do
município, e enviar a listagem dos municípios aptos para a adesão ao SISAN‖, ao
CAISAN nacional para o possível referendo (BAHIA, 2015, p. 09).
O papel dos Conselhos Municipais de Segurança Alimentar e Nutricional
(COMSEA) são fundamentais, tanto para adesão do SISAN, quanto para a
descentralização e participação dos diversos atores sociais na agenda das políticas
públicas. Outro fator importante é que o Conselho nacional de SAN depende do
funcionamento dos COMSEA‘s, por se tratar de instâncias interligadas. A estrutura
dos Conselhos de SAN são as mesmas independentemente de ser Nacional,
Estadual e/ou Municipal: I - Presidência; II - Plenário; III – Câmaras Temáticas
Permanentes.
82
5.1 Caracterização do Conselho Municipal de Segurança Alimentar e
Nutricional de Feira de Santana (CONSEA/FSA).
O CONSEA/FSA é um órgão consultivo e de assessoramento, por se tratar de
Município, a assessoria é ao Prefeito. Em Feira de Santana, o CONSEA/FSA foi
instituído por Lei nº 2.411 de 26 de junho de 2003, passando por alterações pela Lei
nº 2.524, de 01 de outubro 2004, e extinto no mesmo ano. Após dez anos de sua
extinção o CONSEA/FSA é reativado por Decreto Municipal Nº 9.168, de 30 de
Janeiro de 2014.
Em 07 de fevereiro de 2014, foram empossados os novos conselheiros do
CONSEA/FSA de Feira de Santana, sua constituição versa sobre a Lei Orgânica de
Segurança Alimentar e Nutricional – LOSAN, Lei nº 11.346 de setembro de 2006. O
CONSEA/FSA é uma instituição de natureza pública, constituída de um modo
descentralizado e participativo através do poder público e pela sociedade.
O CONSEA/FSA segue as instruções constantes no caderno de Criação dos
CONSEAs, a Composição é de 2/3 da Sociedade Civil e 1/3 de representantes
governamentais ambos com áreas ligadas a temática de segurança alimentar e
nutricional. Sua composição consta no decreto n° 9.970, de 15 de junho 2016,
conforme caput do artigo ―nomeia membros para integrar o conselho municipal de
segurança alimentar e nutricional de Feira de Santana‖. Sendo 7 (sete) conselheiros
governamentais com os seus suplentes e 14 (quatorze) conselheiros da Sociedade
Civil com os seus suplentes. Conforme (quadro 9).
83
QUADRO 9: ENTIDADES DO CONSEA BIÊNIO (2016-2018)
Dos órgãos governamentais I. Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social: titular e suplente; II. Secretaria Municipal de Saúde: titular e suplente; III. Secretaria Municipal de Agricultura: titular e suplente; IV. Secretaria Municipal de Trabalho, Turismo e Desenvolvimento Econômico: titular e suplente; V. Gabinete do Prefeito: titular e suplente; VI. Secretaria Municipal de Educação: titular e suplente; VII. Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Recursos Naturais: titular e suplente;
Dos órgãos não governamentais I. Associações Comunitárias ou de Moradores Rurais: Titular: Associação dos Pequenos Agricultores do Município de Feira de Santana Estado da Bahia APAEB; Suplente: Associação Comunitária de Matinha (ACOMA). II. Associações Comunitárias ou de Moradores Urbanos: Titular: Movimento Água é Vida (MAV); sem suplência. III. Entidades Representativas de Trabalhadores Rurais: Titular: Sindicato dos Trabalhadores/as da Agricultura Familiar de Feira de Santana; Sem suplência. IV. Entidades Representativas de Trabalhadores Urbanos: Titular: Sindicato dos Servidores Públicos Municipais (SINDESP); sem suplente. V. Clube de Serviços: Titular: Loja Maçônica 16 de Julho; Sem suplente; VI. Instituições de Ensino Superior: Titular: Faculdade de Tecnologia e Ciência de Feira de Santana (FTC); Suplente: Faculdade Unidas Feira de Santana (FUFS). VII. Entidades Estudantes Secundaristas: Titular: Escola Vinicius de Moraes; Sem suplente. VIII. Entidades Estudantis do Ensino Superior: Titular: Faculdade de Tecnologia e Ciência de Feira de Santana (FTC); Sem suplente. IX. Organizações Civis Sem Fins Lucrativos ou Cooperativa Produtoras/Manipuladoras de Alimentos: Titular: Cooperativa rede de Produtoras da Bahia (COOPERDE); Suplente: Cooperativa de Beneficiamento e Comercialização de Produtos da Agricultura Familiar de Feira de Santana (COOBAF). X. Entidades Representativas que Congregam Técnicos que atuam em Programas de Segurança Alimentar e Nutricional: Titular: Conselho Regional de Nutrição (CRN) 5ª Região; Sem suplente. XI. Organizações Não-Governamental: Titular: Movimento de Organização Comunitária (MOC); Suplente: Movimento Nacional de População de Rua Núcleo de Feira de Santana. XII. Representantes de Instituições Industriais: Titular: Centro das Indústrias de Feira de Santana (CIFS); Sem suplente. XIII. Representantes de Instituições Comerciais: Titular: Associação Comercial e Empresarial de Feira de Santana (ACEFS); Sem suplente. XIV. Representantes do Sistema “s”: Titular: Serviço Social do Comércio de Feira de Santana (SESC); Sem suplente.
ELABORAÇÂO: Reginaldo Dias de Miranda.
Com vistas a aderir o SISAN, em 2015 o CONSEA/FSA iniciou seu processo
de adesão ao SISAN debatendo com os conselheiros a proposta de lei e enviando à
Câmara de Vereadores como projeto de lei, que após ajustes é colocada em
votação e aprovada no mesmo ano. Logo em 10 dezembro de 2015, foi aprovado
em âmbito municipal a Lei nº 3.593/2015 que institui o SISAN e ―define os seus
84
componentes e parâmetros para a implementação da política municipal de
segurança alimentar e nutricional e dá outras providências‖, conforme preconiza o
artigo 10 da lei que trata dos componentes Municipais do SISAN:
I - A Conferência Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional instância responsável pela indicação ao CONSEA Municipal das diretrizes e prioridades da Política e do Plano Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional, bem como pela avaliação do SISAN no âmbito do Município; II - O CONSEA Municipal, órgão vinculado à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, por meio de dotação orçamentária própria, será constituído por 1/3 de representantes governamentais e 2/3 de representantes da Sociedade Civil, tendo as seguintes atribuições: a) elaborar seu regimento interno, bem como propor suas alterações; b) eleger seu Presidente, dentre os representantes da Sociedade Civil; c) convocar a Conferência Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional, definindo seus parâmetros de composição, organização e funcionamento, por meio de regimento próprio; III - A Câmara Intersetorial Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional- CAISAN Municipal integrada por Secretários Municipais responsáveis pelas pastas afetas à consecução da Segurança Alimentar e Nutricional, terá as seguintes atribuições, dentre outras: a) elaborar o Plano Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional, considerando as especificidades locais, observando os requisitos, as dimensões, as diretrizes e os conteúdos expostos no Decreto nº 7272/2010, bem como os demais dispositivos do marco legal vigente, bem como as diretrizes emanadas da Conferência Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional do CONSEA Municipal, indicando diretrizes, metas fontes de recursos e os instrumentos de acompanhamento, monitoramento e avaliação de sua implementação; b) monitorar e avaliara execução da Política e do Plano Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional;
O CONSEA/FSA tem a importante tarefa de criar a CAISAN, que por sua vez
precisa elaborar o Plano Municipal de Segurança Alimentar Nutricional (PMSAN),
partindo de um processo participativo e intersetorial contando com as oitivas da
sociedade civil organizada, Organizações da Sociedade Civil (OSC) e secretarias
que trabalham com esta temática. O funcionamento do CONSEA/FSA é de segunda
a sexta das 08 às 12h e das 14h às 18h, no Endereço: Rua Domingos Barbosa de
Araújo, nº. 611 Bairro: Kalilândia, Cidade de Feira de Santana – Bahia.
Em relação ao CONSEA/FSA, ainda há muito que avançar, o próprio
regimento interno aponta fragilidade quando no Art. 3º, por exemplo, não deixa
definido quais são as câmaras temáticas, a saber, o CONSEA/FSA ―poderá contar
com câmaras temáticas permanentes, ou grupos de trabalho quando necessário,
designados pelo plenário para encaminhar discussões e elaborar propostas à
85
consideração do colegiado‖. Ao que consta no regimento interno sua estrutura
organizacional é (figura 5):
FIGURA 7: Estrutura organizacional do CONSEA -2018
ELABORAÇÃO: Reginaldo Dias de Miranda
Muito embora não fique claro no regimento interno a estrutura organizacional
do CONSEA/FSA, o que foi possível identificar foi esta estrutura. Um fato curioso é
que o regimento contém apenas 2 (duas) laudas, o que seria impossível descrever
as finalidades, competências, composição, estrutura organizacional e disposições
finais em poucas laudas.
As políticas, programas e ações que o CONSEA vem discutindo, implantando
e monitorando atualmente é o Plano de Aquisição de Alimentos – PAA, Restaurante
Popular, equipamentos e OSC de Assistência Social, Banco de Leite, CAISAN,
Plano Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional.
Plenário
Câmaras
Temáticas
Permanentes
Secretaria
executiva Auxiliar
Administrativo
Presidência Grupos de
Trabalhos
86
6. DIÁLOGOS, ENCAMINHAMENTOS E CONCERTAÇÃO: ANALISANDO O INSTRUMENTO DA INTERSETORIALIDADE NOS CONSELHOS
Este capítulo sintetiza os achados da pesquisa documental e das oficinas
realizadas. Com a análise dos documentos foi possível identificar no CMAS algumas
resoluções conjuntas e atas que abordam sobre o diálogo com outros conselhos de
Políticas Sociais, a resolução nº 01/2015 - CMAS/FSA e nº 10/2015 - CMI/FSA:
―Dispõe sobre a Resolução conjunta pertinente ações que visam garantir os direitos
da Pessoa Idosa inseridas nos serviços, planos, programas, projetos e benefícios da
Assistência Social‖ (CMAS e CMI, 2015).
A resolução surgiu pela necessidade de realizar fiscalização conjunta aos
equipamentos estatais e organizações que prestam serviços às pessoas Idosas do
município, trata-se de uma proposta inovadora que reduz recurso (na utilização do
automóvel dos conselhos), otimiza o tempo (pelo fato de ter apenas um automóvel
na casa dos conselhos para atender a todos, embora pertença ao CMAS), qualifica a
fiscalização, pois a visita será feita conjunta com uma equipe multidisciplinar.
No mesmo ano o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente do Município de Feira de Santana (CMDCA/FSA) juntamente com o
CMAS aprova a resolução nº 01/2015 – CMDCA e nº 14/2015 CMAS que ―Dispõe
sobre à Resolução conjunta pertinente a Regulamentação e Normatização de
Serviços de Acolhimento Institucional e Familiar no Município [...]‖ (CMAS e CMDCA,
2015), a referida resolução no seu artigo 2º versa sobre a intersetorialidade na oferta
da rede de serviços e da política pública local.
Em 2016, outra experiência evidenciada sobre a intersetorialidade foi sobre o
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), a resolução surgiu devido à discussão
no CMAS sobre os critérios de elegibilidade e seleção dos beneficiários do PMCMV,
devido à morosidade e falta de clareza na seleção dos beneficiários, além da
inserção do público alvo do programa que não estava inscrito e que necessitava de
celeridade, como nos casos de pessoas em situação de rua, pessoas com
necessidades especiais e outros grupos prioritários.
O CMAS criou uma comissão para avaliar os documentos dos usuários que
não tinham a inscrição no PMCMV, após discussão dos conselheiros foi aprovada a
resolução nº 12/2016 – CMAS, ―Dispõe sobre a Aprovação da Comissão Municipal
87
para o Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV‖ (CMAS, 2016). Ainda sobre a
resolução 12/2016 do CMAS, vale ressaltar que a resolução não foi entre conselhos,
pois, não temos conselho de Habitação no Município, logo como o CMAS é um dos
maiores conselhos, fica responsável em assumir outras demandas que não seja de
forma direta da Política de Assistência, mas que tem rebatimento direto na política,
pois trata de grupos e famílias em situação de risco e vulnerabilidade social.
6.1 O PAA enquanto programa que integra a ação da intersetorialidade dos
conselhos CMAS e CONSEA/FSA.
No que tange ao CONSEA/FSA, na da 10ª reunião ordinária, realizada em 03
dezembro de 2014, onde o conselheiro representante do poder público abordou que
neste ano aproximadamente 60 entidades serão beneficiadas com o PAA e que no
próximo ano poderá ter mais 80 entidades incluídas. O conselheiro enfatiza que ―as
entidades precisam estar legalizadas e cadastradas no Conselho Municipal de
Assistência Social‖ (ATA CONSEA, 03 de dezembro de 2014).
Na ata da 3ª reunião extraordinária do CONSEA/FSA, de 25 de fevereiro de
2015 o mesmo conselheiro informou que o número de entidades beneficiarias
passou de 61 para 83, informou ainda que ―as entidades devem estar inscritas no
Conselho Municipal de Assistência Social e também no Conselho Municipal de
Segurança Alimentar e Nutricional de Feira de Santana‖ (ATA CONSEA, 2015).
A ata da 27ª reunião ordinária do CONSEA/FSA, realizada no dia 17 de março
de 2017, a presidente do conselho relata que o CONSEA/FSA realizou visitas às
entidades cadastradas no CMAS. Assim, a partir das informações contidas nas atas
destacadas, percebeu-se a necessidade de inscrição/legalização das entidades em
mais de um conselho para que as mesmas possam acessar as doações do PAA.
Assim, ratifica-se a necessidade de ações de fiscalização e atuação conjuntas dos
referidos conselhos, no sentido de garantir o acesso aos programas mencionados e
as demais políticas sociais que garantam o ―bem-estar do cidadão‖. Ficou evidente
que as entidades devem estar devidamente regulares no CMAS, com suas
inscrições ativas, relatórios anuais e planos de ação em dias para o CONSEA/FSA
esses são pré-requisito para receber a doação do PAA.
88
Na ata 219ª da reunião ordinária do CMAS realizada em 13 de janeiro de
2017, representante do CONSEA solicitou pauta por meio de oficio para discussão
do PAA, segundo a presidente do CONSEA algumas entidades socioassistenciais
terão dificuldades para receber ―os alimentos do PAA por não estarem inscritas no
CMAS e isso é um pré-requisito‖ (ATA CMAS, 13 de julho de 2017). Segundo a
Presidente do CMAS esse debate sobre o PAA já tinha sido fomentado na reunião
do MDS em Brasília, que culminou na Resolução nº 72, de 09 de outubro de 2015,
na qual ―Dispõe acerca da destinação dos alimentos adquiridos com recursos do
Programa de Aquisição de Alimentos – PAA‖ (BRASIL, 2015, p. 01).
Na mesma ata, o secretário de Desenvolvimento Social também reafirma que
―toda entidade para receber o PAA tem que estar inscrita no CMAS‖, em seguida a
secretária executiva do CMAS leu a lista das 26 entidades que o CONSEA
encaminhou ao ―CMAS referente ao PAA e explicou a situação de cada uma sendo
que a maioria já foi desligada do CMAS por não ser socioassistencial‖, após
explanações os conselheiros acordaram que o conselho ―fará as vinte e seis visitas
a partir do dia vinte e quatro de julho do ano em curso‖ (IDEM).
Na ata do dia 24 de agosto de 2017, ata da 223ª da reunião extraordinária do
CMAS, a presidente informou que o conselho ―está fazendo visitas às entidades
para o Programa de Aquisição de Alimentos – PAA um trabalho minucioso e
parabenizou toda equipe de fiscalização‖ (ATA CMAS, 2017). Um fato curioso é a
afirmação dos representantes do CONSEA e do próprio secretário da pasta em dizer
que é pré-requisito que as entidades beneficiarias do PAA terão que estar inscritas e
regulares no CMAS, ou seja, as entidades têm que desempenhar ações de serviços
socioassistenciais, determinação que implicará no funcionamento de muitas
Organizações da Sociedade Civil – OSC, tais implicações serão:
1º: A entidade que requeira a doação do PAA para desempenhar suas
atividades, necessitará de prévia inscrição no CMAS, para solicitação de inscrição a
OSC deverá cumprir as prerrogativas da Resolução CNAS nº 14/2014. Tal resolução
―Define os parâmetros nacionais para a inscrição das entidades ou organizações de
Assistência Social, bem como dos serviços, programas, projetos e benefícios
socioassistenciais nos Conselhos de Assistência Social‖ (BRASIL, 2014, p. 01). Os
requisitos estão postos no Art. 3º da LOAS, e no Art. 2º desta resolução, que trata:
89
I - de atendimento: aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços, executam programas ou projetos e concedem benefícios de proteção social básica ou especial, dirigidos às famílias e indivíduos em situações de vulnerabilidades ou risco social e pessoal, nos termos das normas vigentes; II - de assessoramento: aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços e executam programas ou projetos voltados prioritariamente para o fortalecimento dos movimentos sociais e das organizações de usuários, formação e capacitação de lideranças, dirigidos ao público da política de Assistência Social, nos termos das normas vigentes; III - de defesa e garantia de direitos: aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços e executam programas ou projetos voltados prioritariamente para a defesa e efetivação dos direitos socioassistenciais, construção de novos direitos, promoção da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais e articulação com órgãos públicos de defesa de direitos, dirigidos ao público da política de Assistência Social, nos termos das normas vigentes (BRASIL, 2014, p. 3).
Tanto a Política de Assistência Social com seus instrumentos normativos,
quanto à própria Resolução 14/2014 deixam claro quem são as entidades e/ou
organizações que desempenham serviços na área de Assistência Social. Algumas
entidades que não são de Assistência Social poderiam questionar que pelo fato da
obrigatoriedade exigida pelo CONSEA/FSA, sua inscrição deveria ser feita, a
resolução teria uma brecha para essa situação, constante no Art. 10. Porém, o
mesmo artigo esclarece:
As entidades ou organizações sem fins lucrativos que não tenham atuação preponderante na área da Assistência Social, mas que também atuam nessa área deverão inscrever seus serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais, além de demonstrar que cumprem os critérios do Art. 5º e do Art. 6º desta Resolução, mediante apresentação de: I - requerimento, na forma do modelo Anexo III; II - cópia do Estatuto Social (atos constitutivos) registrado em cartório; III - cópia da ata de eleição e posse da atual diretoria, registrada em cartório; IV - plano de ação (BRASIL, 2014, p. 6).
Aqui seria uma grande saída para as entidades e/ou organizações que atuam
em outras áreas que não a de Assistência Social. Logo, a própria resolução explicita
que a entidade não deverá requerer a inscrição da entidade e sim os serviços,
programas, projetos e benefícios que tenham recorte na Política de Assistência
Social. Cabendo ainda à comissão de fiscalização do CMAS em visita à entidade
para inscrição a verificação dos Relatórios de Atividades, do Plano de Ação e dos
subsídios levantados na visita, ambos deverão ter um recorte socioassistencial.
90
2º: Se é prerrogativa para acessar o PAA a inscrição no CMAS, como ficarão
os outros segmentos constantes no Art. 9º, III – o abastecimento de equipamentos
de alimentação e nutrição; IV - o abastecimento das redes públicas de ensino e
saúde, das unidades de internação do sistema socioeducativo e dos
estabelecimentos prisionais; [...] (BRASIL, 2012, p. 01). Como podemos ver o PAA
não é restrito aos públicos e entidades da Assistência Social, ele perpassa por
Saúde, Educação e outras políticas setoriais e transversais. Outro questionamento é
como ficam a questão das políticas transversais de Criança e Adolescentes, Idosos,
Mulheres, pessoas com deficiência, Juventude. E os respectivos conselhos? Não é
importante manter um diálogo com esses conselhos transversais?
3º: Prerrogativa conforme a ata de número 219 do CMAS, referente a reunião
ordinária de 13 de janeiro de 2017, que discutiu sobre as 26 entidades que estavam
desligadas do CMAS por não ofertarem serviços socioassistenciais. Para
religamento, as entidades deverão se adequar à resolução 14/2014 e a tipificação
Nacional de Serviços Socioassistenciais – Resolução 109 de novembro de 2009.
Questão que dificultará a atuação da entidade que já destina outras ações e que
pela necessidade de adequação poderá desviar sua missão e princípios estatutários.
4º: Implicação ao colocar como pré-requisito a inscrição das entidades no
CMAS, esse novo fluxo de inscrição implica no bom funcionamento do CMAS, além
de atender suas demandas usuais, deverá se readequar para atender mais uma que
não estava planejada nem inclusa no Plano Municipal de Assistência Social.
5º: Implicação, como as inscrições no CMAS obedecem a resolução 14/2014,
a comissão de fiscalização segue um roteiro de visita para entidades que prestam
serviços socioassistenciais, logo com essa deliberação de inscrição no CMAS o
roteiro de entrevista deverá ser readequado apenas para atender essa demanda.
Outro fato curioso é a questão que trata o Decreto nº 7.775/12, capítulo VII,
Art. 44, que define quem são as instâncias de controle social do PAA e quem poderá
ser caso não exista o CONSEA. Conforme Art. 44:
São instâncias de controle e participação social do PAA os conselhos de segurança alimentar e nutricional nas esferas nacional, estadual e municipal, e o comitê de caráter consultivo constituído nos termos do Art. 22. § 1º Excepcionalmente, na hipótese de inexistência de conselhos estaduais, distrital e municipais de segurança alimentar e nutricional, deverá ser indicada a instância de controle social responsável pelo acompanhamento
91
da execução do PAA, preferencialmente o Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentável ou o Conselho de Assistência Social. § 2º As instâncias de controle social deverão se articular com os conselhos competentes, para o tratamento de questões intersetoriais, que requeiram decisão compartilhada. (Decreto, 7.775/2012, p 19 e 20).
Em se tratando do Município de Feira de Santana, temos os três conselhos. É
válido sinalizar que o Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentável – CDRS hoje
é o Conselho Municipal de Desenvolvimento Sustentável - CMDS. Na existência dos
três, quem de fato assume as questões do PAA é o CONSEA, conforme o Art. 44.
Porém, no § 2º enfatiza que as instâncias de controle deverão articular-se de forma
intersetorial para tomada de decisões. Esse seria um dos grandes potenciais para
sanar um dos desafios da intersetorialidade. Primeiro, poderia ser criada uma
instância de controle compartilhada, segundo, o único conselho que é deliberativo é
o CMAS – que poderá criar instrumentos normativos que facilite esta ação.
6.2 A intersetorialidade para os conselheiros do CMAS e CONSEA/FSA.
Para obtenção das prioridades para o enfrentamento do desafio da
intersetorialidade, foram realizadas oficinas com os conselheiros, a princípio as
oficinas foram realizadas separadamente, logo após a sistematização foi exposto o
diagnostico encontrado e traçado prioridades e responsabilidades para os
respectivos conselhos. Nas primeiras oficinas foi inicialmente apresentado o tema da
pesquisa, seus objetivos e sua questão problema, em seguida divididas em grupos
de no máximo 5 (cinco) pessoas e colocado em discussão algumas perguntas
norteadoras, após debate entre eles, foi exposto a visão de cada grupo que serviu
de norteadora para a sistematização das respostas.
Para melhor visualização do debate feito nas primeiras oficinas e para
contribuir na apresentação do diagnostico foram elaborados quadros com as
mesmas perguntas para os referidos conselhos, a intenção dos quadros não é
comparar, mas sim obter elementos que contribuam para a segunda oficina que foi o
ponto-chave para estabelecer prioridades e responsabilidades que amenizem os
desafios da intersetorialidade. Sendo assim, a primeira pergunta buscou o
entendimento dos representantes dos conselhos sobre ela (quadro 10).
92
QUADRO 10: Concepções sobre intersetorialidade dos representantes dos conselhos.
QUESTÃO CMAS CONSEA
Para vocês o que é intersetorialidade?
a) Integração entre setores públicos e privados; b) Diálogos, interação de vários setores; c) Conjuntos de ações que visam o diálogo entre as políticas sociais para que sejam continuadas e permanentes. d) Integração entre setores diversos públicos e privados, devendo [...] ter uma atenção concreta para que realmente sejam efetivados os serviços e ações que mudem a realidade social.
a) Interligação e/ou participação de diversos setores da Sociedade Civil, OSC e poder público para promover ações em comum; b) Vinculações de ações das diferentes áreas da gestão pública; c) Reunião entre setores com objetivos de alcançar resultados coletivos. d) Reunião entre setores, para que se consiga um resultado coletivo de uma política social.
ELABORAÇÂO: Reginaldo Dias de Miranda.
Ao que pese o conceito de intersetorialidade, visivelmente os conselheiros
sabem o que significam, salvo poucos representantes que desconheceram o
assunto17. As respostas destes aproximam-se com os conceitos de Feuerwerker e
Costa (2000); Inojosa (1998); Pereira (2014) etc. O debate confirma o que Pereira
(2014) chama de polissemia de interpretação da terminologia intersetorialidade.
Na oficina realizada no CMAS uma interpretação que se aproxima dos
conceitos citados referentes à intersetorialidade, os representantes do conselho
afirmaram ser a ―integração entre setores diversos públicos e privados, devendo [...]
ter uma atenção concreta para que realmente sejam efetivados os serviços e ações
que mudem a realidade social‖ (CMAS GRUPO 04). Nessa mesma linha, o
entendimento dos conselheiros coaduna com Feuerwerker e Costa (2000, p. 94),
esse modelo de gestão das políticas públicas e sociais permitem ―a superação da
fragmentação dos conhecimentos‖ e ―produzem efeitos mais significativos‖ capazes
de relacionar atores sociais em vista de superar os desafios da questão social.
No campo da Política de Assistência Social e nas demais políticas sociais a
intersetorialidade é apresentada como um dos eixos estruturantes que ―passaram a
enfrentar os obstáculos de um ambiente historicamente setorial, fruto das influências
do modelo cartesiano na intervenção estatal‖, trazer esse debate para o campo da
Assistência Social nos remete a retomar o contexto histórico de uma ―cultura política
17
No momento da realização da oficina alguns conselheiros disseram desconhecer este tema, é valido ressaltar
que esse número é ínfimo em comparação ao quantitativo de participantes na oficina.
93
nacional, marcada por ações de caráter clientelista, paternalista e assistencialista‖.
Por isso, essa abordagem da ação intersetorial enfrenta uma série de desafios para
superá-la (DE LIMA PEREIRA e TEIXEIRA, 2013, p. 122).
Os conselheiros do CONSEA afirmaram que intersetorialidade é a ―reunião
entre setores, para que se consiga um resultado coletivo de uma política social‖
(CONSEA GRUPO 02).
As respostas apresentadas pelos conselheiros imprimem a imagem que a
intersetorialidade é algo vivo dentro deste espaço de controle social, do mesmo
modo que, seja um debate apenas no campo das ideias - daquilo que deveria ser,
ou, a ser adotado - o que chamamos de modelo de gestão organizacional. Também
não podemos descartar a grande possibilidade do vir a ser, dada o entendimento do
tema.
Ou seja, a ação intersetorial é um modelo de gestão organizacional
introduzindo ―práticas de planejamento e avaliação participativas e integradas, na
perspectiva situacional, de compartilhamento de informações e de permeabilização
ao controle social‖ (INOJOSA, 1998, p. 43)
A segunda questão discutida foi sobre a integração entre os conselhos e a
gestão pública (Quadro 11):
QUADRO 11: Perspectivas dos conselheiros do CMAS e CONSEA sobre a integração entre conselhos e gestão pública de Feira de Santana 2018.
QUESTÃO CMAS CONSEA
Existe integração entre os Conselhos e com outras instâncias de Gestão de
políticas públicas? Com qual periodicidade? Quais
principais deliberações e encaminhamentos?
a) Esporadicamente sempre quando identificamos uma demanda, ou por forças normativas (Conselho do Idoso, Criança e Adolescente, Igualdade Racial, Segurança Alimentar...), porém necessita de maior articulação; b) Em relação a instância de gestão existe com a Secretaria de Desenvolvimento Social; c) Existem, porém as ações transversais precisam ser melhor discutida; d) os principais encaminhamentos são feitos por meio de resoluções.
a) Existe dialogo quando necessário com outros conselhos e instâncias de gestão, porém é uma fragilidade muito grande quando se trata de promoção de ações em comum; b) Existem discursões casualmente por exigências legais, normalmente em algumas situações de consultas sobre as instituições (OSC e entidades); c) Alguns representantes apontam que não existe integração.
ELABORAÇÃO: Reginaldo Dias de Miranda.
94
As respostas encontradas no quadro 11 confirmam o desafio de que a
intersetorialidade também confirma a necessidade deste diálogo, quer seja nos
espaços de controle social, quer seja nos espaços de gestão pública. De certa
forma, forças normativas vêm acontecendo com maior frequência no CMAS, o
número de resoluções conjuntas com os conselhos setoriais são prova disso. Muito
embora esse diálogo devesse ser permanente e um elemento basilar para um bom
desempenho das políticas sociais.
Por outro lado, o fato do CMAS ser um conselho deliberativo, normativo e
fiscalizador sua atuação nos municípios é bem maior do que o CONSEA/FSA que é
apenas de assessoramento (consultivo). Como os próprios conselheiros afirmaram
por forças normativas os demais conselhos setoriais, ―existem entre os conselhos do
Idoso, Criança e Adolescente, Igualdade Racial [...], em relação a gestão pública a
maior frequência é com a Secretaria de Desenvolvimento Social – SEDESO‖ (CMAS
GRUPO 05).
Mesmo não acontecendo com a frequência do CMAS, no CONSEA/FSA, os
conselheiros responderam que nos últimos meses houve uma maior articulação com
representantes de organizações sociais e as secretarias envolvidas na construção
da ―Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional – CAISAN, sendo
elas Saúde, Agricultura, Educação, Desenvolvimento Econômico, Desenvolvimento
Social, Fazenda, Planejamento e Gabinete do Prefeito‖ (CONSEA GRUPO 08).
Ainda quando questionado se o Conselho reúne com outros órgãos da Gestão
Pública (Secretarias, superintendência, departamento, outros)? E Quais? CMAS
informou:
Sim, habitualmente com a SEDESO e seus departamentos, e esporadicamente com as demais secretarias de Saúde, Educação, Agricultura, Desenvolvimento Econômico, Planejamento, Fazenda entre outras, Porém, existe uma relação maior com a Secretaria de Habitação devido os empreendimentos do Minha Casa Minha Vida (CMAS GRUPO 01).
A relação de proximidade de debate com a SEDESO é dada pelo fato que o
CMAS é subordinado no tocante ao recurso para seu funcionamento. É bom deixar
claro que o CMAS é um órgão colegiado e autônomo, a subordinação é referente ao
seu funcionamento. Mesmo o CMAS tendo representantes de diversas secretarias,
isso não a configura como ação intersetorial, pois na maioria das vezes os
95
representantes das secretarias como conselheiros são pessoas do quadro de
funcionários e não os gestores que detém autonomia nas tomadas de decisões.
Já o CONSEA/FSA sua maior relação é com a Secretaria Municipal de
Trabalho, Turismo e Desenvolvimento Econômico (SETTDEC), secretaria na qual é
responsável pelo PAA, devido a esse programa a Secretaria de Desenvolvimento
Social – pois, a doação dos alimentos é destinada às entidades socioassistenciais –
e, Secretaria de Agricultura pelo fato da compra dos produtos dos agricultores
familiares.
O quadro 12 sintetiza os problemas encontrados nos conselhos e se tem
rebatimento em outros conselhos:
QUADRO 12: Concepção dos representantes do CMAS e CONSEA sobre os problemas identificados nos conselhos, 2018.
Perguntas norteadoras
CMAS CONSEA
Para vocês os problemas
encontrados nestes
conselhos, tem rebatimento em
outros conselhos?
Quais?
a) Sim, levando em conta que a Política de Assistência Social tem características transversais, algumas ações poderiam ser realizadas em conjunto otimizando tempo e recurso; b) os problemas encontrados no conselho tem interlocução com os outros, pois todos lidam com diversas problemáticas sociais, tais como: População em situação de rua, preconceito racial, segurança alimentar; c) Política de Assistência Social tem características transversais, porém vale salientar que a efetivação da política pública depende de ações e financiamentos inseridos nos outros conselhos.
a) Sim, por exemplo o PAA cabe ao CMAS fornecer a relação das entidades (Organização da Sociedade Civil –OSC) inscritas para que sejam repassados os alimentos as OSC, é uma prerrogativa do CONSEA que as entidades estejam cadastradas; b) Sim, segurança alimentar perpassa por todas as políticas e consequentemente em todos os conselhos; c) Os problemas da Segurança Alimentar têm rebatimentos nos diversos campos porém não é elevado este assunto para as demais instâncias; d) Existe uma interlocução e todos lidam com problemáticas sociais, logo refletem em outros conselhos a exemplo de: homofobia, preconceito racial, violência à mulher, criança e adolescente, idosos.
ELABORAÇÃO: Reginaldo Dias de Miranda.
Os dois conselhos reconhecem que alguns problemas têm rebatimento nos
outros espaços de controle social, fato que não seria novidade por se tratar de
espaço de debate das políticas sociais (Proteção Social e Promoção Social), que
96
conforme Castro (2012, p. 1018) essas políticas sociais tratam-se de um ―conjunto
de políticas, programas e ações‖ visando intervir nas situações de riscos e
vulnerabilidades sociais da população.
O autor afirma que as Políticas Sociais desempenham ―papel estratégico
como alavancadora do desenvolvimento nacional, mediante seus resultados na
ampliação da justiça e coesão social‖ (CASTRO, 2012, p. 1038). Esse papel
estratégico elencado pelo autor, perpassa pelo controle social, espaço garantido por
lei para apreciação, fiscalização, construção e implementação das políticas sociais,
que requer estratégias intersetoriais que por vezes tem rebatimento nos demais
espaços de controle.
Conforme Grupo 01, a Política de Assistência Social ―tem características
transversais, porém vale salientar que a efetivação da política pública depende de
ações e financiamentos inseridos nos outros conselhos‖ (CMAS GRUPO 01, 2018).
Ações conjuntas é uma estratégia de otimizar tempo e recurso, além de garantir uma
eficácia na aplicabilidade da política. O grupo 02 salienta que as ―existe uma
interlocução e todos lidam com problemáticas sociais, logo refletem em outros
conselhos a exemplo de: homofobia, preconceito racial, violência à mulher, criança e
adolescente, idosos [...]‖ (CMAS GRUPO 02, 2018).
Do mesmo modo no CONSEA/FSA, os grupos deram respostas semelhantes.
Segundo o grupo 05, o debate da ―Segurança Alimentar e Nutricional perpassam em
toda a sociedade e todos os conselhos, a exemplo de Educação, Assistência Social,
Saúde, Idoso‖ (CONSEA GRUPO 05, 2018). Porém, o grupo 04, afirma que mesmo
sabendo desse rebatimento nos demais conselhos, o CONSEA/FSA discute ―no
próprio conselho e não é levado a outros espaços que pertencem o assunto‖
(CONSEA GRUPO 04, 2018).
Como as políticas sociais no Brasil estão interligadas, numa visão geral, é
como se pudéssemos comparar com uma engrenagem que necessita de todos os
dentes ligados à coroa e o pinhão para funcionar. Imaginemos que cada caixinha
seja uma engrenagem (pinhão e/ou coroa) e que o bom funcionamento da
engrenagem necessita da integração destes setores (intersetorialidade). Tanto a
figura 01 (ver página 28), apresentada por de Castro (2012) no capitulo 1, quanto as
respostas dos conselhos apresentam-se de forma clara que a estrutura das políticas
sociais depende uma das outras para seu provimento.
97
Do mesmo modo, que aponta o papel fundamental dos conselhos como
instrumento de concertação, pois a partir deles as problemáticas são identificadas e
encaminhadas para os seus devidos espaços de intervenção.
Não obstante, este estudo busque elementos que contribua no melhor
funcionamento dos conselhos, ação na qual implicará na gestão das políticas
sociais. Os achados até aqui evidenciados apontam que na sua maioria as
problemáticas encontradas nos conselhos têm rebatimento nos demais espaços de
controle social e da gestão pública. Porém, até o momento não foi encontrado
elementos que apontem saídas para esses desafios, o que legitima ainda mais
avançar na pesquisa e contribuir propondo mecanismos que facilite o diálogo
intersetorial entre as instâncias de controle social, e quiçá entre as estruturas da
gestão pública municipal.
A partir do quadro 13, procurou-se entender a atuação dos conselhos entre o
rural e urbano, bem como se existe diferença na atuação.
QUADRO 13: Concepções dos representantes do CMAS e CONSEA sobre a diferença entre rural e urbano.
Perguntas norteadoras
CMAS CONSEA
Existem diferenças
de atuação do conselho entre o Urbano e Rural?
1. Sim, pois o rural ainda necessita de um olhar diferenciado; 2. Embora as orientações do CNAS sejam uniformes, o olhar técnico da realidade do território são diferentes e precisam ser melhor dialogados.
1. Sim, pelas demandas e realidades que são diferentes; 2. Existe uma discrepância entre o urbano e rural, o urbano está associado a falta de produção e o rural a produção dos alimentos, porém a maior discrepância é no quesito dos beneficiários, por exemplo um morado do distrito só pode se cadastrar para fornecer alimentos e não para receber.
ELABORAÇÂO: Reginaldo Dias de Miranda.
Mesmo que as políticas sociais aqui elencadas não façam distinção entre
rural/urbano, até porque no seu desenho institucional as políticas são
universalizadas, os achados das oficinas e dos documentos apontam outra
realidade. Existem sim, uma discrepância no provimento das políticas sociais e mais
ainda na atuação dos conselhos.
98
A partir da análise documental detectou-se que nas ultimas 4 (quatro) gestões
(eleições) do CMAS, não houver representação de entidades rurais, todas são do
espaço urbano (quadro 14).
QUADRO 14: ENTIDADES QUE COMPÔEM O CMAS - 2011-2020
BIÊNIOS REPRESENTAÇÕES DE ENTIDADES
2011-2013
1º Titular: Associação dos Moradores Parque Brasil; 1º Suplente: Dispensário Santana; 2º Titular: ONG Crescer Cidadão; 2 º Suplente: Associação de Pais e Amigos Excepcionais - APAE; 3º Titular: Associação Cristã Nacional - ACN; 3º Suplente: Associação Autista de Feira de Santana;
2013-2015
1º Titular: Instituto Maria Galbusera; 1º Suplente: Instituto Bambu; 2º Titular: Associação Feirense de Assistência Social – AFAS; 2 º Suplente: Coletivo de Mulheres; 3º Titular: Associação Cristã Nacional - ACN; 3º Suplente: Centro de Recuperação Esquadrão Redentor - CRER.
2016-2018
1º Titula: Crescer Cidadão; 1º Suplente: Associação de Pais e Amigos Excepcionais - APAE; 2º Titular: Associação Feirense de Assistência Social – AFAS; 2 º Suplente: Palácio de Acolhimento ao Menor; 3º Titular: Instituto Maria Galbusera; 3º Suplente: Sem suplência.
2018-2020
1º Titular: Associação Cristã Nacional – ACN; 1º Suplente: Associação de Pais e Amigos Excepcionais - APAE; 2º Titular: Palácio de Acolhimento ao Menor; 2 º Suplente: União Baiana de Cegos – UBC; 3º Titular: Lar do Irmão Velho; 3º Suplente: Associação Pedra do Jacó.
FONTE: Trabalho de campo (2018). ELABORAÇÂO: Reginaldo Dias de Miranda.
Enquanto no CONSEA, a distribuição das vagas para conselheiros por
entidades tem uma boa representatividade de seguimentos dos espaços urbanos e
rurais, definido por lei (quadro 14). No tocante ao CMAS, esse é um fato
preocupante, pois mesmo com o avanço da Política de Assistência Social - política
pública, gratuita, continuada para todos que necessitam – no espaço rural não
conseguiram superar essa disparidade18.
Sobre a Política de Assistência Social não podemos esquecer o contexto na
qual ela está inserida, e qual seu público prioritário. Seu atendimento estava
18
Não estamos tratando da disparidade do acesso a política de Assistência, os usuários do espaço rural são
atendidos pelos equipamentos e serviços, a reflexão aqui vai mais além, é preciso garantir a incidência desses
sujeitos nos espaços de debate, de construção de políticas sociais.
99
focalizado nos grandes centros urbanos, devido ao êxodo rural, a mudança de
atividade econômica - agrário exportadora para urbana industrial - elevou a
população oriunda do meio rural a estados içados de pauperização.
QUADRO 15: ENTIDADES QUE COMPÔEM O CONSEA/FSA - 2014-2018
BIÊNIOS REPRESENTAÇÕES DE ENTIDADES
2014-2016
I. Representantes de Associações Comunitárias ou de Moradores Rurais; Titular: Associações dos Pequenos Agricultores do Município de Feira de Santana – APAEB; Suplente: Associação Comunitária de Matinha – ACOMA;
II. Representantes de Entidades Representativas de Trabalhadores Urbanos; Titular: Movimento Água é Vida – MAV; - Sem Suplência;
III. Representantes de Entidades Representativas de Trabalhadores Rurais; Titular: Sindicato dos Trabalhadores/as de Agricultura Familiar de Feira de Santana – SINTRAF - Sem Suplência;
2016-2018 I. Representantes de Associações Comunitárias ou de Moradores Rurais; Titular: Associações dos Pequenos Agricultores do Município de Feira de Santana – APAEB; Suplente: Associação Comunitária de Matinha – ACOMA;
II. Representantes de Entidades Representativas de Trabalhadores Urbanos; Titular: Movimento Água é Vida – MAV; - Sem Suplência;
III. Representantes de Entidades Representativas de Trabalhadores Rurais; Titular: Sindicato dos Trabalhadores/as de Agricultura Familiar de Feira de Santana – SINTRAF - Sem Suplência;
ELABORAÇÂO: Reginaldo Dias de Miranda.
O provimento das políticas sociais no meio rural aponta um fato importante
quando nos referimos a política de Assistência Social, nas décadas de 60 e 70
houve a oferta de alguns benefícios aos trabalhadores rurais tais como: auxilio
natalidade, funeral e serviços sociais. Nesta mesma linha de pensamento, o histórico
da política de Assistência Social, de ações fragmentadas, pontuais e assistemáticas,
não distinguia suas ofertas para o meio urbano e rural, porém, de forma mais
invisibilizada a população rural, sofrendo pequenas alterações de equidade e justiça
social a partir da constituição cidadã. No debate das oficinas uma das falas no
plenário por uma conselheira nos chamou atenção e confirmou o que até o momento
viemos discorrendo sobre as discrepâncias de atuação no rural/urbano, segundo a
conselheira esse fenômeno acontece:
100
Pela própria dinâmica de estar fisicamente afastada dos centros urbanos, a gente entendi aqui, que a aplicabilidade da política pública acaba ficando mais fragilizada, quanto mais afastado dos centros urbanos é mais difícil o acesso e financiamento da política de Assistência Social (CMAS, PLENÀRIA, 2018).
Na busca por compreender melhor as disparidades do rural e urbano, foi
elaborado mais uma pergunta aos conselheiros, como eles identificam as demandas
das associações, e sobre à fiscalização quais critérios são usados e se, realizam as
fiscalizações com outros conselhos:
QUADRO 16: Identificação de demandas das associações rurais e seus critérios para fiscalização.
QUESTÃO CMAS CONSEA
Como vocês identificam as demandas das associações rurais
no município? Existem critérios para fiscalização? Vocês fazem
fiscalizações conjuntas com outros conselhos?
a) São identificadas através de demandas espontâneas e/ou visitas in loco; b) Existem visitas de fiscalização as associações rurais, tendo um olhar ampliado observando a realidade local e a resolução 14/2014 do CNAS;
a) As demandas são identificadas devido a participação efetiva de representação de entidades do meio rural; b) Não existem critérios diferenciados para a fiscalização;
ELABORAÇÂO: Reginaldo Dias de Miranda.
Como podemos ver, as demandas do rural no CONSEA são mais fáceis de
ser identificadas pelo fato de terem na sua estrutura regimental representações
destes setores, porém no tocante à fiscalização, é importante salientar que o
CONSEA é uma instância de controle social da política de SAN, de consulta e
assessoramento aos Governos nas Três esfera (Nacional, Estadual e Municipal), por
tanto não fiscalizador.
Tratando-se do CMAS, este na sua estrutura regimental é um órgão
colegiado, que tem a fiscalização como umas das atribuições. Logo cabe ao CMAS
fiscalizar as entidades inscritas e as que solicitarem inscrição. No tocante a
fiscalização das entidades rurais é bem perceptiva que algumas dessas entidades
são penalizadas, não por falta de fiscalização do conselho, mas por questões
normativas, a comissão de fiscalização segue critérios da resolução nº 14/2014 que
101
define os parâmetros para as inscrições das entidades, que por sua vez precisam
ser de Assessoramento, Atendimento e/ou Garantia de direitos, ou se for de outra
natureza é possível inscrever os serviços ofertados.
Visto que a própria política de Assistência Social versa pela equidade entre o
urbano e rural, é preciso um tratamento diferenciado para essa realidade, estamos
aqui tratando de concertação, de uma reparação histórica e que até o momento não
superamos. Trata-se de urgência no debate a nível nacional, estadual e municipal
em discutir as normativas no atendimento e no provimento das políticas públicas e
sociais, e isso só poderá ser superado via intersetorialidade. Colocar na mesa de
diálogo esses desafios s contribuirá de forma significativa e com certeza ampliará e
modificará esse modelo de gestão das políticas públicas e sociais.
Nas mesmas oficinas, no primeiro momento foi aplicada a árvore de
problema, com a seguinte questão ―O desafio da intersetorialidade como ferramenta
de gestão nos conselhos Municipais de Políticas Sociais‖, a aplicação desta
ferramenta buscou identificar as raízes dos problemas de cada conselho, a partir do
diálogo feito em grupo e do quadro com as questões norteadoras.
A aplicação da árvore de problemas nas oficinas dos conselhos, elencando
causas e efeitos, capturou elementos importantes para pesquisa. A árvore será
apresentada de forma separada, não afim de mera comparação, mas para que
tenhamos uma visão ampla do todo, sendo assim temos os seguintes resultados19:
19
Para essa atividade foi confeccionado uma árvore de problemas, impresso em forma de banner. A proposta
inicial era que os participantes das oficinas discutissem o problema e colassem as tarjetas com causas e efeitos,
porém, devido ao curto tempo para a aplicação das oficinas, haja vista que as oficinas eram realizadas nos
momentos de reuniões dos conselhos, essa metodologia não conseguiria dar conta com o curto período de tempo,
logo ficou pactuado que os participantes debatessem em plenário e as frases fossem colocadas na árvore do
Power Point.
102
Figura 8 - Arvore de problema aplicado aos representantes do CMAS e CONSEA.
FONTE: CONSEA/FSA.
Elaboração: Reginaldo Dias de Miranda.
103
A realidade na qual se insere a aplicação da árvore de problema, os dados
obtidos mostram que a intersetorialidade é de fato um desafio e que requer além da
―vontade política‖, formação em gestão das políticas públicas e sociais. Esta
situação mostra que, mesmo com a CF/88 as ações fragmentadas, centralizadas,
desarticuladas ainda persistam no novo reordenamento das políticas públicas.
Outra questão necessária que foi identificada na árvore de problemas do
CMAS, foi a questão da ―necessidade de equidade entre rural e urbano‖, os
documentos, livros e pesquisadores que abordam sobre a política de Assistência
Social, na sua maioria não discutem a questão do rural, é como se este debate não
fizesse parte desta política20, como prova disso, podemos visualizar que a maioria
dos equipamentos, se não todos, estão localizados nos grandes centros, a
Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais não especifica como serão os
serviços entre rural e urbano, muito embora a Política Nacional de Assistência Social
– PNAS prese pela matricialidade familiar e a territorialização, não encontramos nos
municípios modelos de CRAS, CREAS Rurais.
Do mesmo modo ao analisar os documentos do CMAS foi possível visualizar
as entidades são sempre da zona urbana, fato que leva ao questionamento, não
temos entidades no meio rural? Os Sindicatos Rurais não poderiam ser uma
entidade com cadeira que defendessem os direitos das comunidades rurais? Enfim,
são vários os questionamentos.
No CONSEA a realidade não é diferente, existe um distanciamento muito
grande de ações conjuntas, descentralizadas e formativas, o fato de ter na sua
estrutura organizacional representações do meio rural não quer dizer que as
demandas do rural estão sendo atendidas. Outra preocupação é que tratam-se de
conselhos que não tem orçamento (fundo), que é apenas de assessoramento
(consultivo), pelo fato de ser um conselho com maioria dos conselheiros
representante da Sociedade Civil deveria ter maior autonomia.
Outro ponto colocado foi à necessidade de formação continuada, capacidade
técnica e outras questões referente ao bom funcionamento dos conselhos, que é de
função do município, do estado e da união. Passando para a segunda etapa da
oficina, reuniu-se os dois conselhos em plenário CMAS e CONSEA, já com as
20
É importante salientar que esta afirmação não se trata de uma ideia absoluta, nem também de achismos, a
afirmação evidencia um desafio entre a politica de Assistência Social e os principais autores que a discutem.
104
concepções sistematizadas do diagnóstico da realidade dos conselhos e a árvore de
problemas (causas e efeitos). Abriu-se para o debate e contribuições dos
conselheiros, alguns pontos foram recolocados em discussão.
Ao colocar a questão do rural em evidência, representantes do CMAS
reconheceram a deficiência de participação de organizações representativas das
comunidades rurais, sinalizando a importância de mobilizar esse segmento para as
próximas eleições, conforme fala na plenária ―parece uma coisa muito distante,
talvez pudéssemos pensar como podemos avançar se fossem garantidos pelo
menos um espaço dentro do conselho que pudesse ser eleito entre os pares‖
(PLENÁRIA CMAS e CONSEA, 2018).
Segundo os representantes da plenária, existe a questão legal do Conselho
Nacional de Assistência Social (CNAS), o CMAS segue as orientações normativas
para composição das representações do conselho, temos três representações de
entidades, ―todas urbanas, então a gente pode estabelecer que duas entidades
sejam urbanas e uma rural, eu acho que tudo isso cabe uma reflexão [...], dentro do
conselho quais são as inscritas que prestam trabalho de relevância‖
(CONSELHEIRA DO CMAS, 2018). Neste mesmo debate surgiu um grande
questionamento, uma participante perguntou: ―Como é que a gente vai caracterizar o
objeto social de uma entidade rural, para que ela seja enquadrada dentro da
Assistência Social, inclusive há uma limitação que já é pré-estabelecido em vista de
um determinado objeto que esse objeto exclui instituições rurais‖. (PLENARIA
CMAS e CONSEA, 2018).
O questionamento da participante da plenária é muito válido, com as
mudanças ocasionadas pela Lei 13.019/14, que trata das relações de parceria entre
Estado e Sociedade Civil, a lei conhecida como Marco Regulatório das
Organizações da Sociedade Civil (MROSC), as entidades terão que reformularem
seus documentos institucionais, em geral altera-se os estatutos sociais, em
conformidade também com o Novo Código Civil (Lei nº 10.406/2002). Conforme o
MROSC os requisitos para Celebração de Parcerias são:
Art. 33. Para celebrar as parcerias previstas nesta Lei, as Organizações da Sociedade Civil deverão ser regidas por normas de organização interna que prevejam, expressamente: I - objetivos voltados à promoção de atividades e finalidades de relevância pública e social;
105
II – [...]; III - que, em caso de dissolução da entidade, o respectivo patrimônio líquido seja transferido a outra pessoa jurídica de igual natureza que preencha os requisitos desta Lei e cujo objeto social seja, preferencialmente, o mesmo da entidade extinta; IV - escrituração de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade e com as Normas Brasileiras de Contabilidade; V – [...] (BRASIL. Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014).
Como já foi abordado, para a entidade requerer inscrição no CMAS é
necessário cumprir os pré-requisitos: ser entidade de Assistência Social isolada ou
cumulativamente de atendimento; assessoramento, defesa e garantia de direitos, ou
em outros casos inscrever apenas os serviços, lembrando que esses serviços têm
que ser ofertados gratuitos e permanentes. O processo histórico e a própria
dinâmica do rural nos apresenta uma grande dificuldade para prover essas ações
vinculadas a Assistência Social, é claro que temos alguns casos isolados de oferta
desses serviços, porém suas principais atividades têm maior foco na agricultura
familiar e na economia solidária. Logo, para estas organizações se adequarem é
necessário alterar seus objetos estatutários e ofertar os serviços.
Sobre esses desafios, foi discutido por um conselheiro do CMAS no plenário,
a ―gente tem que seguir à risca da resolução 14/2014, porém, precisamos provocar o
CNAS [...], talvez seja apenas esse conselho que esteja enxergando, esse é o
agravante‖. Segundo a conselheira o CMAS está ―deixando muita organização de
fora do processo [...]. na hora da visita acabamos excluindo, pois preciso seguir as
regras entendeu? Eu tenho que ter ao menos um pequeno viés‖ (PLENARIA CMAS
e CONSEA, 2018). Segundo a conselheira:
[...] as entidades são muito órfãs de pai e mãe, [...] porque não existe dentro da secretaria uma coordenação, departamento, comissão para acompanhar mais de perto essa situação, então a gente sente isso enquanto conselho, porque não vê o resultado na ponta e a gente pega os trabalhos dos estudantes, projetos de intervenção e faz o trabalho. O que precisa é a gestão acompanhar mais de perto essa situação então conselho acaba fazendo o trabalho da gestão (PLENARIA CMAS e CONSEA, 2018).
O relato da conselheira é muito perspicaz, embora a SEDESO tenha na sua
estrutura administrativa um departamento de gestão integrada da política de
Assistência Social, Segurança Alimentar e Nutricional e Cidadania, com duas
divisões – Divisão de relações institucionais e Divisão de monitoramento e
avaliação, não foram identificadas nas oficinas, sobretudo as ações da divisão de
106
relações institucionais, que é responsável em acompanhar as organizações da
Sociedade Civil. Ainda a conselheira enfatiza:
Eu acredito que as secretarias que se prezam, precisam das entidades que são parceiras para fazer o trabalho que o próprio governo não faz, as suas responsabilidades entendem! Então eu posso dizer que na minha instituição eu nunca tive uma capacitação do Governo, então assim, imagina a situação dessas entidades que estão lá na ponta, na zona rural. Acho que agora chegamos a um grande gargalo mesmo, e que precisamos dar conta dessa situação (PLENARIA CMAS e CONSEA, 2018).
O ponto de convergência do debate foi a questão do PAA e da inscrição das
entidades rurais no CMAS, que iniciou nas reuniões do CONSEA/FSA e
posteriormente chegou ao CMAS, esse ponto sem dúvida é o maior desafio a ser
sanado com as ações intersetoriais. Existem várias interpretações dos conselheiros
sobre o PAA, sobretudo que, para as OSC receber os alimentos do programa é
necessário previa inscrição no CMAS.
Após apresentar alguns apontamentos dos achados da pesquisa, exemplo, o
PAA não é restrito às entidades de Assistência Social; existem outras demandas
para o abastecimento que envolve equipamentos de alimentação e nutrição; redes
públicas de ensino, abastecimento de equipamentos e entidades de saúde, unidades
de internação do sistema socioeducativo e prisional; e outras que com muito diálogo
e pesquisa poderíamos identificar.
Como apresentou o grupo 01 na oficina do CONSEA/FSA, para eles o
entendimento do conselho é que o ―rural está associado a produção‖, fato que gera
algumas inquietações do grupo, ―por exemplo, um morador do distrito só pode ser
cadastrado como fornecedor de alimentos, não pode ser recebedor?; todas as
associações recebedoras são urbanas?‖ (GRUPO 01 CONSEA, 2018). A colocação
do conselheiro do grupo 01 do CONSEA/FSA nos permite refletir, a quem está
sendo destinado os alimentos do PAA? E que talvez seja uma brecha nos
instrumentos legais deste programa, se um dos objetivos do PAA é promover
alimentação de qualidade, como direito humano à alimentação adequada e saudável
à população, essa população precisa estar organizada em entidades, ser usuária
dos serviços? Ao que parece existe uma contradição, ou melhor é preciso uma
maior reflexão nos critérios de distribuição destes alimentos.
Sobre a restrição do PAA às entidades socioassistenciais, os conselhos
explanaram ―a gente precisa ver essa questão aí, em relação à saúde e educação‖,
107
por exemplo, as ―Creches, faz o quê com as Creches! as crianças vão morrer de
fome entendeu!‖. A conselheira do CMAS enfatizou que:
Ninguém da saúde e da educação ventilou sobre este processo, então assim acaba que a gente fica com esse furo, que é algo ventilado aos outros conselhos. Porém, a gente tem que abrir essa brecha às entidades de assistências inscritas no CMAS, agora é uma provocação do Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional buscar agendar com o próprio conselho de educação, e saúde também entendeu! Está provocando um alargamento de instituições que possa estar dentro desse processo (PLENARIA CMAS e CONSEA, 2018).
Após amplo diálogo, elencaram-se os principais encaminhamentos, elegendo
prioridades em curto, médio e longo prazo. Enquanto forma de enfrentamento o
desafio da intersetorialidade nesses conselhos (quadro 17).
QUADRO 17: Prioridades estabelecidas pelos conselheiros do CMAS e CONSEA/FSA para o enfrentamento da intersetorialidade a partir do PAA.
Principais encaminhamentos e deliberações dos problemas identificados
Ação Quem? Quando?
Curto prazo
Minuta de resolução para estabelecer critérios de
inscrições das entidades recebedoras do PAA no CMAS.
CMAS/CONSEA/Pesquisador21
2018
Médio prazo
Criar uma comissão intersetorial de
acompanhamento e monitoramento do PAA
CMAS/CONSEA/Pesquisador
2018-2019
Longo prazo
Minuta de resolução sobre a inserção de entidades rurais na
composição do CMAS
CMAS/CONSEA/Pesquisador
2019-2020
ELABORAÇÂO: Reginaldo Dias de Miranda.
Referente aos encaminhamentos e deliberações, como ação prioritária, a
pedido da comissão jurídica do CMAS, foi solicitada a elaboração de uma proposta
de minuta a partir dos achados na pesquisa e enviasse para a comissão jurídica
avaliar e fazer as devidas alterações. Após envio e alterações da minuta, foi
colocada em pauta na reunião extraordinária do CMAS, constante na ata de nº 253
para apreciação e aprovação dos conselheiros. Como se tratava de resolução
21
No quadro de estabelecimentos de prioridades, na coluna de responsabilidades das ações aparece também o nome do pesquisador pelo fato do compromisso em acompanhar os conselhos, e também para que a pesquisa não seja apenas mais uma pesquisa que apresentou um resultado e não teve mais acompanhamento. Existe um compromisso do pesquisador e da entidade na qual ele representa.
108
conjunta foi convidado o CONSEA/FSA para juntos apreciar e possivelmente
aprovar.
A proposta da minuta ficou a seguinte, resolução conjunta CMAS e
CONSEA/FSA que:
Dispõe sobre a necessidade de articulação entre CONSEA e CMAS para tratamento de questões Intersetoriais que requeiram decisão compartilhada no território de Feira de Santana, acerca do enquadramento das Organizações da Sociedade Civil nos serviços socioassistenciais para inscrição no PAA e dá outras providências.
A minuta de resolução conjunta entre CONSEA/FSA e CMAS, foi eleita como
prioridade 1, por isso foi elaborada em curto prazo, cumprindo os prazos, as demais
também seguirá os prazos determinado. Retomando o debate da reunião
extraordinária do CMAS de nº 253, a Presidente do CMAS sinalizou da relevância da
resolução, um trabalho minucioso da comissão Financiamento/Jurídica com apoio do
pesquisador. A presidente do CMAS informou ao vice-presidente do CONSEA/FSA
que:
Precisamos dialogar sobre o PAA, porque o PAA não teve condições de efetivar de fato a distribuição dos produtos e a angustia é porque inscreveu instituições no CMAS meramente por conta da questão dos produtos e o representante da instituição chega ao CMAS afirmando que a continuidade do serviço depende de recebimento dos produtos e não podemos penalizar essa instituição se houver demora em relação no processo, por isso precisamos dialoga CMAS e CONSEA/FSA (ATA CMAS, 253).
Há uma grande preocupação do CMAS pelo fato de não prejudicar as
entidades, sobretudo os beneficiários do PAA, a Presidente do CMAS enfatiza que
essa ―resolução define o papel do CMAS e do CONSEA/FSA, é juntar os dois papéis
para trabalharmos em conjunto, e é esse o interesse do CMAS com os demais
conselhos‖, afirmando que ―precisamos de diálogos mais próximos para ficar mais
fácil e transparente as ações‖ (ATA CMAS, 253).
O vice-presidente do CONSEA/FSA solicitou que pelo fato do CONSEA/FSA
ter passado por uma nova eleição, e os conselheiros terem sido empossados
recente (27 de junho de 2018) precisa enviar para os conselheiros apreciarem a
resolução. Logo, ―ficou acordado entre os pares, que o CMAS enviará a Resolução
para o CONSEA via e-mail para fazer as modificações/acréscimos e ser apresentada
novamente na reunião do dia do mês de julho‖ (ATA CMAS, 253). A técnica social
109
do CONSEA/FSA informou que algumas questões do PAA foram atualizadas por
meio da Resolução.
Como as Políticas Sociais são dinâmicas e não estáticas, a questão que a
técnica social informou de atualização do PAA, trata-se da nova resolução nº 81, de
9 de abril de 2018, do GGPAA que revoga a resolução nº 72, de 09 de outubro de
2015. A nova resolução apresenta algumas mudanças: na redação e inclusão de
outros conselhos, o que já havíamos apontado na pesquisa.
As mudanças importantes para a pesquisa constam no Art. 3º, que trata das
unidades recebedoras do PAA, além das já mencionadas na resolução anterior (nº
72/2015), incluem entidades de atendimento - governamentais e não
governamentais - que atuem nas áreas de Criança e Adolescentes e da pessoa
idosa, todas devidamente inscritas nos respectivos conselhos. Conforme preconiza o
Art. 3º:
III - Entidades de atendimento governamentais e não governamentais que planejam e executam programas de proteção e socioeducativos destinados às crianças e adolescentes, que possuam registros nos Conselhos Municipais dos Direitos das Crianças e Adolescentes - CMDCA; IV- Entidades de atendimento governamentais e não governamentais que planejam e executam a política de atendimento ao idoso, que possuam inscrição junto ao órgão competente da Vigilância Sanitária e Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa Idosa - CMDPI [...] § 3º Na ausência do CMDPI a inscrição deve ser firmada junto ao Conselho Estadual de Direitos da Pessoa Idosa ou ao Conselho Nacional de Direitos da Pessoa Idosa.
Se no início da pesquisa já apontávamos a intersetorialidade como ferramenta
primordial de concertação, com esta nova resolução, a pesquisa confirma ainda
mais a necessidade do trabalho integrado com os demais conselhos de políticas
sociais. Cabe também a mudança da proposta de minuta de resolução inicialmente
elaborada, incorporando mais dois conselhos, ao que parece o debate do PAA ainda
temos muito que aprofundar: pesquisadores, técnicos e conselheiros precisam
debruçar-se mais para garantir ao público prioritário dessa política uma melhor oferta
de alimento saudável e nutricional.
Ao que pese os encaminhamentos/prioridades propostos pela pesquisa as
minutas foram elaboradas e enviadas, cabe agora os conselhos fazerem sua parte,
o papel da pesquisa foi apenas identificar os desafios e apontar saídas. Em tempo
110
as minutas dos próximos prazos já estão elaboradas, foi entregue a comissão
jurídica do CMAS22.
22
As propostas de minutas foram entregues ao CMAS e não ao CONSEA/FSA devido a maior abertura e
incentivo que o pesquisador encontrou no CMAS, e também pelo fato de o CMAS tratar de um conselho
deliberativo e com maior incidência nas demandas sociais.
111
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Desenvolver esta pesquisa/intervenção possibilitou propalar inquietações
empíricas e conceituais que por muitos anos cercou minha vida acadêmica e
profissional, dos integrantes da entidade na qual faço parte (Cáritas
Arquidiocesana), de alguns conselheiros e técnicos dos respectivos conselhos que
convivi por muitos anos, e até mesmo, alguns teóricos que estudam a temática e
que me incentivaram a aprofundar no tema. É valido ressalta que não se trata de
conclusão/ões, pois essa pesquisa/intervenção não se esgota, ainda há muito que
pesquisa e intervir sobre o tema.
Assim, prescinde-se sobre a importância desta pesquisa para a sociedade,
organizações da Sociedade Civil, espaços de controle social, gestores públicos e
para a academia, por possuir achados que evidenciam o controle social, a gestão
pública e as disparidades entre o rural e urbano. Embora o recorte do estudo
priorizasse apenas um município - Feira de Santana, Bahia - os achados contribuirá
para os demais Municípios, Estados e União. Desvelar essa importante ferramenta
de gestão pública, de concertação política e social é sem dúvidas uma contribuição
social.
As inquietações que nortearam a pesquisa partiu da constatação do novo
modelo socioinstitucional do Estado, apresentado no pós Constituição Federal de
1988, fruto da mobilização de diversos atores sociais e políticos no processo de
redemocratização do Estado. A ferramenta de gestão pública ora apresentada é
capaz de equacionar o modelo de políticas sociais de outrora – fragmentada,
centralizada e pontual – neste modelo, a intersetorialidade é ferramenta capaz de
proporciona a gestão pública uma espécie de ―concertação política e social‖ - elo
entre Gestores Públicos e Sociedade Civil, a fim de propor mudanças no
aprimoramento das políticas.
Dada às inquietações, buscou-se analisar se a ferramenta da
intersetorialidade está sendo aplicada nos conselhos Municipais de Políticas Sociais
de Feira de Santana (CMAS e CONSEA/FSA), bem como se apresenta como um
desafio. Pela própria incidência nos espaços de construção de políticas públicas e
sociais e pelo arcabouço teórico ora apresentado já se presumia que fosse um
desafio, a intersetorialidade na gestão pública, quiçá nos espaços de controle social.
112
As inquietações já começaram no percurso de escolha do título, defender a
ideia de ―Conselhos de Políticas Sociais‖ quando diversos autores abordam
conselhos de políticas públicas, Setoriais ou conselhos intersetoriais não foi tarefa
fácil, porém, apresentava-se como também um desafio. A primeira seção do trabalho
contribuiu para desvelar que políticas públicas e políticas sociais embora se
confundam, ou seja, empregada de forma genérica tem suas particularidades, o
debate permitiu compreender que Política Pública é o todo, e que Política Social é
uma das partes deste todo. Para a pesquisa essa distinção foi imprescindível, pois a
pesquisa focou nas políticas sociais de proteção e promoção social.
No segundo capítulo, buscou-se entender o que é intersetorialidade e quais
seriam suas contribuições para a gestão pública, como a mesma estaria empregada
nas políticas de Assistência Social e Segurança Alimentar e Nutricional, e o mais
importante como os conselhos utilizam essa ferramenta. Os achados desta seção
imprimiram na pesquisa, que mesmo com o novo modelo socioinstitucional do
Estado, a intersetorialidade constava-se apenas nos documentos institucionais, no
desenho da política, mas não como um modelo de gestão pública, de troca de
conhecimento, debate, planejamento, entre poder público e Sociedade Civil.
Nos conselhos essa realidade é pior ainda, a falta de diálogo com os demais
conselhos e a própria relação com os setores públicos fragilizam o desenvolvimento
das políticas sociais, retardam e excluem alguns setores - públicos prioritários das
políticas sociais.
Os capítulos terceiro, quarto e quinto abordou sobre o papel dos conselhos,
apresentando desde as primeiras inciativas de organização da Sociedade Civil e do
Estado. Apontando os Conselhos Comunitários e Conselhos Populares das décadas
de 1970 e 1980, como experiências fundamentais para os modelos de conselhos
que hoje temos, sem esquecer da contribuição significativa na formatação da
Constituição Federal de 1988.
No último capítulo evidenciou através dos achados da investigação, a
importância da intersetorialidade, e como a mesma se apresentava como um
desafio. As oficinas foram fundamentais para desvelar os problemas que assolam os
dois conselhos, embora no início não tivemos a certeza e nem a clareza das
congruências e dos desafios, no decorrer das oficinas o desvelar da realidade foi
ficando cada vez mais nítido.
113
A falta de clareza que o CONSEA/FSA tem sobre o PAA, explicito nas atas e
documentos, e a necessidade do CMAS em se proteger – com as questões de
fiscalização e inscrição das entidades recebedoras do PAA - devidos as questões
normativas oriundas do CNAS, impulsionava ainda mais o pesquisador a debruçar-
se no PAA e sobretudo nas associações Rurais. Se no início da pesquisa, na
construção do referencial teórico não se debruçou sobre os dois temas (PAA e
Associações), o último capítulo contribuiu para entender mais sobre essa temática.
O trabalho em grupo nas oficinas e a disponibilidade dos conselhos em
contribuir na pesquisa ajudaram a desvelar questões importantes, como: para
requerer a doação do PAA, não é pré-requisito a inscrição no CMAS, salvo as
entidades que já desenvolvem serviço socioassistencial; Existem outros conselhos
que atendem o mesmo público prioritário dessa política, sem contar que a nova
resolução 81/2018 tornou mais clara, e confirmou a inquietação abordada no
decorrer da pesquisa; a Política de Assistência Social tem pouco incidido no rural, no
tocante aos serviços, programas e projetos, além do mais, as entidades rurais não
ocupam os espaços de controle social desta política.
Ao tempo que a intersetorialidade é um desafio nos conselhos, os achados
também imprimem a imagem de que é algo vivo dentro deste espaço de controle
social, do mesmo modo que, seja um debate apenas no campo das ideias – do devir
- não podemos descartar a grande possibilidade do vir a ser, tarefa que a ação
intersetorial é capaz de contribuir.
O produto final da pesquisa/intervenção, conforme proposto pelos sujeitos da
pesquisa, definido em oficinas, se colocado em prática contribuirá muito para sanar
desafios comuns nos conselhos de políticas sociais do município de Feira de
Santana. Muito embora, o CONSEA/FSA não tenha abraçado essa proposta como o
CMAS, é como prevíamos a intersetorialidade por ser uma ferramenta de
concertação imprime também concordâncias e discordâncias que só o diálogo,
formação, informação e vontade política será capaz sanar seus desafios.
A contribuição do produto da pesquisa terá rebatimento também nos
conselhos estaduais e nacionais das duas políticas. Tal contribuição além de chamar
atenção da Política de Assistência Social para uma demanda que é prioritária dela –
retomar o debate do Rural, como público prioritário, por questões de equidade,
vulnerabilidade, risco social e pessoal.
114
Por fim, este estudo demostra que as políticas sociais no Brasil, com o novo
reordenamento socioinstitucional estão interligadas, e a intersetorialidade é a
engrenagem necessária para que coroa e pinhão girem essa grande maquina
chamada Políticas Sociais. É preciso mais que nunca uma concertação política e
social capaz de reparar os danos do passado de clientelismo, da fragmentação, e da
centralidade.
115
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125
8. APÊNDICE
1º OFICINA DO CMAS
TRABALHO DE GRUPOS
126
1º OFICINA DO CONSEA/FSA
TRABALHO DE GRUPO
127
2ª OFICINA CMAS E CONSEA/FSA
128
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE FEIRA DE SANTANA
Autorizada pelo Decreto Federal nº 77.496 de 27/04/76
Reconhecida pela Portaria Ministerial nº 874/86 de 19/12/86
Recredenciada pelo Decreto nº 9.271 de 14/12/2004
Programa de Pós-Graduação em Planejamento Territorial
Mestrado Profissional
Resolução Nº 12/2018 CMAS/FSA Nº ../ CONSEA/FSA
Dispõe sobre a necessidade de articulação entre CONSEA e CMAS para tratamento de questões Intersetoriais que requeiram decisão compartilhada no território de Feira de Santana, acerca do enquadramento das Organizações da Sociedade Civil nos serviços socioassistenciais para inscrição no PAA e dá outras providências.
O Conselho Municipal de Assistência Social de Feira de Santana – CMAS/FSA, instituído pela Lei Municipal nº 1.761 de 17 de junho de 1994, alterada pela Lei nº 3.211 de 01 de junho de 2011, regulamentada pelo Decreto nº 5.923, de 16 de novembro de 1995, pelo Art.25 Lei nº 3.684/17e através do disposto no art. 16, inciso IV da Lei Federal nº 8.742 de 07 de dezembro de 1993, no uso das atribuições que lhe concede o artigo 12 do seu Regimento Interno, vêm tornar público o quanto realizado em reunião Extraordinária ocorrida no dia 28 de junho de 2018. Incluir a Lei do SUAS Municipal
Considerando que a Lei nº 2.411/2003, alterada pela Lei Municipal nº 2.524/2004, que institui o Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional - CONSEA Municipal de Feira de Santana. Considerando que a Lei nº 3.684/17, em seu artigo 25, XXVI, estabelecer a articulação permanente com os demais conselhos de politicas públicas setoriais e conselhos de direito. Considerando que o Decreto nº 5.085, de 19 de maio de 2004, que define as ações continuadas de assistência social; Considerando que a Resolução CNAS nº 109, de 11 de novembro de 2009, aprova a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais e suas atualizações; Considerando que a resolução nº 72, de 09 de outubro de 2015, que dispõe acerca da destinação dos alimentos adquiridos com recursos do Programa de Aquisição de Alimentos – PAA. Considerando que a resolução CNAS nº 14/2014, que define os parâmetros
nacionais para a inscrição das entidades ou organizações de Assistência Social,
129
bem como dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais nos
Conselhos de Assistência Social.
RESOLVE
Art. 1º. Reconhecer a necessidade de articulação e de tomada decisões
conjuntas entre CONSEA e CMAS para tratamento de questões Intersetoriais que
requeiram decisão compartilhada, no território de Feira de Santana, acerca do
enquadramento das Organizações da Sociedade Civil nos serviços
socioassistenciais e a respectiva inscrição no CMAS, para fins de cadastramento no
PAA, tendo em vista o importante papel das Organizações na execução do PAA e a
garantia do à alimentação por parte da população beneficiária do programa.
Art. 2º. Para fins de enquadramento das Organizações da Sociedade Civil no
PAA, o CONSEA e CMAS, através dos seus respectivos técnicos poderão realizar
visitas conjuntas às entidades governamentais e organizações da Sociedade Civil
recebedoras do PAA sendo CONSEA instrumento consultivo no desenvolvimento
dos projetos e serviços prestados pelas organizações o e CMAS fiscalizador.
Art. 3º. Para fins de articulações Intersetoriais e tomada decisões conjuntas
entre CONSEA e CMAS, deverá ocorrer, em período trimestral, reunião conjunta
entre o CONSEA e CMAS para ajustar estratégias e ações necessárias acerca
processo de inscrição dos serviços, programas ou projetos das instituições que
requeiram a inscrição no CMAS e enquadramento no PAA.
Art. 4º. A primeira reunião conjunta entre CONSEA e CMAS deverá ocorrer
até a segunda quinzena do mês de agosto de 2018, devendo os respectivos
conselhos articular cronograma trimestral para realização das próximas reuniões.
Art. 5º. Para fins de inscrição das entidades ou organizações de Assistência
Social, bem como dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais
no CMAS serão considerados os critérios estabelecidos na Resolução 14/2014 do
CNAS e na Resolução nº 72/2015 do MDS, devendo o CONSEA, como órgão
consultivo, assessorar as organizações acerca do enquadramento dos seus
serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais nos critérios da Política
Nacional de Assistência Social, podendo os técnicos do CMAS prestar
esclarecimentos necessários para tal finalidade.
130
Art. 6º. A aprovação desta resolução consta, transcrita, no livro Ata nº 8 do
Conselho Municipal de Assistência Social – CMAS, na reunião numero.....de data
no mês de junho de 2018.
Art. 7º - Esta Resolução será publicada no Diário Oficial do município de Feira
de Santana, na data de sua assinatura, revogadas as disposições em contrário.
Registre-se e Publique-se, Feira de Santana, 28 de junho de 2018. Ângela Maria de Oliveira Pérsico Celi Mendes Rios Presidente do CMAS/FSA Presidente do CONSEA/FSA.
131
9. ANEXO
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE FEIRA DE SANTANA
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E FILOSOFIA
MESTRADO PROFISSIONAL EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL
Discente: Reginaldo Dias de Miranda
Título da proposta de trabalho: Os Conselhos Municipais de Políticas Sociais e o desafio da intersetorialidade em Feira de Santana - Bahia. Nome dos Representantes do grupo: ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
PERGUNTAS NORTEADORAS PARA TRABALHO EM GRUPO
Para vocês o que é intersetorialidade?
Existem integração entre os Conselhos? E com outras instâncias de Gestão de políticas públicas?
O Conselho no qual vocês participam se reúne com outros Conselhos? Com qual periodicidade? Quais as principais deliberações/encaminhamentos?
O Conselho no qual vocês participam se reúne com outros órgãos da Gestão Pública (Secretarias, superintendência, departamento, outros)? Quais?
Para vocês os problemas encontrados nestes conselhos, tem rebatimento em outros conselhos? Quais?
Existe diferença de atuação do conselho entre o urbano e rural?
Como vocês identificam as demandas das associações rurais no município? Existe critérios para fiscalização? Vocês fazem fiscalizações conjuntas com outros conselhos?
Outras perguntas que desejem acrescentar.
132
Apresentações em slides utilizadas nas oficinas
133