EKONOMSKI FAKULTET UNIVERZITETA U BEOGRADU

MASTER AKADEMSKE STUDIJE

MAKROEKONOMIJA PRIVREDA U TRANZICIJI

P R E D M E T

MAKROEKONOMIJA:ANALIZA I POLITIKA

ULOGA NEZAVISNIH REGULATORNIH TELA U

SAVREMENOM DRUŠTVU

sa posebnim osvrtom na regulatora poštanskog tržišta u Srbiji

S T U D E N T

Lidija Gligorić Br. indeksa 2756/12

Beograd, januar 2013. godine

1

1.UVOD

Polazeći od tendencija sve veće sistemske diferencijacije, profesionalizacije i posebno,

naglašavanja servisne i razvojne funkcije države, uz istovremeno jačanje potrebe da se

definisanje pravila, a ponekad i nadzora, pa i kvazisudskih postupaka oslobodi uticaja

„dnevne“ politike, uslovilo je, naročito u poslednjih deceniju-dve, formiranje brojnih

„nezavisnih“ regulatornih tela, uključujući i ona koja se pretežno bave regulisanjem mrežnih

industrija, koja će i biti osnovna tema ovog rada.

Kompleksnost društvenih i tehničkih sistema, ili preciznije društvenih i ekonomskih

odnosa koji su podloga za nastajanje ovakvih sistema, i posledično usko stručna i specifična

znanja koja su neophodna za upravljanje i regulaciju ovih sistema, jedan su od češće

navođenih razloga u prilog neophodnosti postojanja posebnih, od državne uprave, statusno i

funkcionalno odvojenih, regulatornih tela.

S druge strane, promocija poštene tržišne utakmice, odnosno sprečavanje monopola i

pospešivanje konkurencije, uključujući i zaštitu potrošača, jednako je često navođen razlog

formiranja i postojanja regulatornih agencija kao „osnovnog segmenta tzv. regulatorne

države“ (ovde se prevashodno misli upravo na privredne javne službe, odnosno mrežne

delatnosti).

Minimum da bi se neka institucija mogla definisati kao „regulatorna“ je njen

formalno-pravni kapacitet da donosi opšta pravna akta u oblasti za koju je nadležna, pri čemu

se, ovoj osnovnoj funkciji, najčešće dodaju i donošenje pojedinačnih akata, odnosno

odlučivanje u konkretnim slučajevima (npr. licenciranje), pa čak, kako smo već rekli, i

vođenje kvazisudskih postupaka.1

2. „AMERIKA I ENGLESKA BIĆE ZEMLJA ... REGULATORNA“

Smatra se da je prvo regulatorno telo formirano u SAD još 1887. i bilo je zaduženo za

regulisanje međudržavnog železničkog, drumskog i rečnog saobraćaja („Interstate Commerce

Commission“). Procena je da danas u SAD funkcioniše oko 60 ovakvih tela. 2 Treba imati u

vidu da u SAD, agencije imaju tzv. sekundarna i u tom smislu izvorna regulatorna ovlašćenja,

dok su u evropskim zemljama, uključujući i Srbiju, najčešće u pitanju „preneta javna

ovlašćenja“.

S druge strane, već od početka 19. veka u skandinavskim zemljama, a posebno u

Norveškoj i Švedskoj, počinje se sa razdvajanjem strateškog planiranja i normativne

delatnosti, koje se zadržavaju u nadležnosti ministarstava od njihovog sprovođenja i različitih

tehničkih pitanja, koje se poveravaju različitim paradržavnim organima, sa prilično labavim

vezama sa nadležnim ministarstvima i znatno slabijim političkim uticajem nego što je to

uobičajno za klasične državne organe.3

Ipak, imajući u vidu činjenicu da savremena regulatorna tela raspolažu, kako smo

rekli i sa normativnim, pa i još nekim klasičnim državnim ovlašćenjima, ističe se da su u

1 Slobodan Dujić, Javne službe i nezavisna regulatorna tijela, Moderna uprava br. 3-4, Agencija za državnu

upravu Republike Srpske, Banja Luka, 2010, str. 17 i 29 2 isto, str. 33, fusnota 66 3 Ivan Koprić, Anamarija Musa, Vedran Đulabić, Europski standardi regulacije službi od općeg interesa:

(kvazi)nezavisna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapitalizma, Hrvatska javna uprava, br. 3, 2008

2

evropskim okvirima ona relativno nova pojava, a po svojoj suštini mnogo bliža američkom

sistemu regulacije.

Naime, u SAD nezavisna regulatorna tela nisu u sastavu državne uprave, niti se nalaze

pod direktnom kontrolom predsednika SAD. Na čelu agencija u SAD nalazi se grupa

rukovodilaca, a ne jedan starešina4, a interesantno je da je ovo rešenje primenjeno i u Srbiji i

to u Republičkoj agenciji za poštanske usluge.

Regulatorna tela će u Velikoj Britaniji poseban zamah dobiti tokom Vlade Margaret

Tačer, kao deo doktrine „novog javnog menadžmenta“, koja u osnovi insistira na regulisanju,

odnosno definisanju pravila, a ne na politici, uz kontinuirano ocenjivanje performansi

regulatornih tela, nalik na funkcionisanje privatnih privrednih korporacija. U suštini, sam

pojam regulacije koji se definiše kao „kontrolisati i usmeravati pomoću pravila“, umnogome

je korespondirao vladajućem neoliberalnom diskursu. Naime, postavila su se sledeća pitanja:

„a) šta država treba da finansira i da radi; b) šta država treba da finansira, a ne radi, te v) šta

država ne treba ni da finansira ni da radi“. Vlada Margaret Tačer je odgovor na ova pitanja

dala kroz uvođenje „agencija sledećih koraka“ (Next Steps Agencies), što je za posledicu

imalo formiranje čitavog niza administrativnih agencija, uz konstatovanje da postoji veliki

segment javnih poslova koje je potrebno regulisati, ali nije potrebno da to radi neposredno

država.

Za osnovu ovakve politike, uzete su empirijske činjenice da su ministarstva uvek

davala prednost kreiranju novih politika u odnosu na njihovo sprovođenje i činjenici da je

sprovođenje propisa mnogo manje stvar političkog uticaja nego profesionalnosti, stručnosti i

kvaliteta. Dakle, poput skandinavskih zemalja, doduše u drugačijem političkom kontekstu,

ideja je bila „izvući“ operativno-izvršne poslove iz ministarstava i preneti ih u nadležnost

samostalnim i koliko je to god moguće, od ministarstava, nezavisnih organa. U ovom periodu

u Velikoj Britaniji će funkcionisati oko 130 ovakvih agencija – danas ih je tek nešto manje.5

Ipak, treba konstatovati da su regulatori u Velikoj Britaniji odgovorni nadležnim

ministarstvima, a ne parlamentu, što značajno smanjuje njihovu formalnu nezavisnost (s

druge strane obavezni javni konkurs za izbor upravljačkih organa regulatornih tela u Velikoj

Britaniji čini određenu protivtežu pomenutoj vezanosti za klasične organe uprave).6

Francusko iskustvo formiranja regulatornih tela, slično po posledicama, ipak ima

nešto drugačije teorijske premise. Teorijski koncept javnih službi, promovisan u najvećem od

strane francuskog sociologa i pravnika Leona Digija, predstavljao je osnov za formulisanje

teza o odgovornosti državne uprave spram građana, odnosno pokušaj da se izvršno -

upravnom aparatu države "oduzme" uloga nadređenosti u ovom odnosu. Naime, Digi je

smatrao da razvoj moderne države nedvosmisleno ukazuje na tendenciju gubljenja

autoritarnih ovlašćenja državnih organa, koja se neumitno transformišu u obavezu vršenja i

pružanja usluga članovima društvene zajednice. U praktičnom smislu, pojam javne službe

moguće je opredeliti za označavanje konkretnih institucija i mehanizama određenog društva,

specifičnih po svom obliku, cilju i nameni, i utoliko različitim u odnosu na klasične organe

državne uprave... Uzgred, Digi je stavove iznete u velikoj meri zasnivao na praksi francuskog

Državnog saveta i posebno na slučajevima koji su vezani za priznavanje različitih prava

građana u odnosu na upravne organe koji su se bavili delatnostima koje bi danas verovatno

obavljalo neko javno preduzeće ( PTT, ŽTP, gradski prevoz i sl. ).7 Digi je, istovremeno i

4 Dejan Šuput, Samostalna regulatorna tela u pravnom sistemu Republike Srbije, Telekomunikacije, broj 3,

Beograd, 2009, str. 49-56 5 isto, str. 18-19 i 27-28 6 Dejan Šuput, isto 7 Leon Digi, Preobražaji javnog prava, Centar za publikacije Pravnog fakulteta, Beograd, 1998

3

smatrao da će upravo javne službe biti istovremeno i specifičan garant ograničavanja javne

vlasti.8

Definišući status nezavisnih regulatornih tela, koja „izmiču“ i francuskom

zakonodavstvu, francuski Državni savet je, kao insitucija od ugleda neuporedivog sa drugim

državnim organima, u svojoj odluci iz 2001. godine istakao da ove institucije „postupaju u

ime države, a da nisu podređena vladi, i koje, da bi obavljale svoje zadatke, imaju korist od

garancija koje im omogućavaju da postupaju u potpunosti autonomno, tako da njihove odluke

može sankcionisati samo nezavisni sudski organ“.9 Upravljački organi (bilo da su kolegijalni

ili inokosni), uz određene izuzetke, postavljaju se dekretom predsednika države.10

Kada je u pitanju Evropska unija, sedamdesete godine prošlog veka se vezuju za

osnivanje prvog regulatornog tela i to zaduženog za tržište radne snage. Pod okriljem

Evropske unije danas funkcioniše tridesetak regulatornih tela. Ipak, kada su u pitanju

regulatorna tela EU, postoji striktnije ograničavanje delegiranja nadležnosti ovih tela,

poznatije kao „doktrina Meroni“ definisana od strane Evropskog suda. Naime, navedena

doktrina podrazumeva da se mogu delegirati samo ovlašćenja za pripremu i izvršenje akata

donetih od strane Evropske komisije i to samo onih koje ne uključuju širu političku diskreciju.

Praktično, ova regulatorna tela nemaju ovlašćenje za donošenje opštih pravnih akata, pa se u

uobičajenom smislu i ne mogu nazvati „regulatornim“. Ipak, uprkos ograničenjima koja

postoje u Evropskoj uniji u cilju sprečavanja prenošenja nadležnosti na druga tela, posebnim

direktivama se kao obavezujuće nalaže formiranje nezavisnog regulatornog tela za određenu

oblast na nacionalnom niovu11 (ovo je slučaj i sa regulatornim telom za poštanske usluge, kao

i većinom tela nadležnih za mrežne industrije). Ovako formirani nacionalni regulatori se opet

povezuju u odgovarajuća evropska uduženja, koja imaju zvanično priznat status od strane

Evropske komisije u pogledu pripreme propisa, izveštavanja, utvrđivanja najbolje i

preporučive prakse i sl.

Kada je u pitanju Srbija, za definisanje statusa nezavisnih regulatornih tela izuzetno je

značajan stav Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo od 26. septembra 2005. godine

vezan za utvrđivanje pravnog položaja RATEL-a, u kom je istaknuto da je RATEL

organizacija sui generis, tzv. regulatorno telo za koje se ne mogu primeniti propisi o javnim

agencijama, već samo opšti propisi koji uređuju pojedine oblasti (npr. Zakon o radu, ako je u

pitanju položaj zaposlenih).12

3. „PA DA I MI FORMIRAMO TA REGULATORNA TELA...“

Kao glavne prednosti formiranja nezavisnih regulatornih tela najčešće se ističu

obezbeđivanje stručne i drugih vrsta samostalnosti ovih agencija u odnosu na izvršnu vlast,

čime se obezbeđuje oslobađanje ovih poslova od dnevno političkog uticaja. Time se, kako se

navodi, „povećava nivo efikasnosti delovanja sistema“ i to kroz „povećanu sistemsku

fleksibilnost, kao i menadžersku samostalnost u izvršavanju ovih poslova“. Ovome se dodaje

i mogućnost većeg uključivanja civilnog društva u odlučivanje, kroz eventualno uključivanje

udruženja korisnika i drugih zainteresovanih strana u organe upravljanja regulatora.

Da pojednostavimo, suština osnivanja nezavisnih regulatornih tela svodi se na

situacije u kojoj će se određeni javni poslovi obavljati bolje, odnosno efikasnije i racionalnije

u ovim telima nego u okviru klasičnih upravnih organa. Ukoliko je pri tom moguće

8 Slobodan Dujić, isto, str. 23 9 isto, str. 31 10 Dejan Šuput, isto 11 Slobodan Dujić, isto, str. 36-38 12 Dejan Šuput, isto

4

obezbediti i „samofinansiranje“ ovih tela kroz formu neposredne naplate određenih naknadi,

taksi i sl. tim bolje. Naravno, uslov je da su u pitanju takve aktivnosti u kojima nisu potrebne

(ili čak nisu poželjne) uobičajne forme političkog nadzora.13

Drugim rečima, ne dirajući u dugoročna politička usmerenja i pravce strateškog

razvoja države, koji ostaju zadatak vlada i ministarstava, nezavisnim regulatornim telima se

teorijski, a ponegde i praktično, prepuštaju svi ostali aspekti upravljanja određenim

područjem društveno-ekonomskog života.14

Kada su u pitanju mrežne industrije postoji još nekoliko specifičnih razloga za

fomriranjem regulatornih tela u ovim oblastima. Kako su u pitanju industrije koje karakteriše

visok stepen početnih ulaganja u izgradnju neophodne infrastrukture, u procesu liberalizacije

ovih tržišta i eventualne privatizacije infrastruktunih sistema, postoji realna opasnost

zloupotrebe nasleđene monopolske pozicije od strane sada privatizovanih kompanija.

Direktno u vezi sa prethodnim, je pitanje značaja usluga koje se nude kroz ovakve

infrastrukturne sisteme, a koje su često ili „usluge od nezamenljivog značaja za svakodnevni

život građana“ ili „službe od opšteg privrednog interesa“, kako ih prepoznaje pravo Evropske

unije, a u koje, uzgred, ubraja i poštansku službu. Tu se, naime, neretko otvara pitanje

eventualnog subvencionisanja cena ovih usluga, što zbog činjenice da ih je neophodno

obezbediti i najsiromašnijim građanima države u smislu civilizacijskog minimuma, što iz

razloga da one predstavljaju značajan pokretač ukupne ekonomske aktivnosti. A u poslednje

vreme, sa jačanjem ukupne ekološke svesti, upravljanje i ovom vrstom eksternih efekata ovih

industrija postaje sve više predmet regulacije. U domenu elektronskih komunikacija poseban

značaj se pridaje zaštiti privatnosti i sprečavanju zloupotreba informatičkih resursa.15

Postoje čak i studije koje ukazuju da postoji direktna veza između stepena

nezavisnosti regulatornih tela i priliva stranih investicija. Naime, smatra se da ovakvo

delegiranje nadležnosti za regulaciju od dnevne politike nezavisnim telima, daje veće

garancije i sigurnost stranim investitorima da će njihove poslovne aktivnosti biti zaštićene od

populističkih političara i hirova izbornih ciklusa.16

Na kraju, treba pomenuti i teorije koje se posebno ističu u delu literature iz oblasti

političkih nauka, koje ukazuju da nezavisna regulatorna tela imaju, odnosno trebala bi da

imaju i specifičnu ulogu „eksterne kontrole vlade“. Praktično, ovim se proširuje obim i načini

parlamentarne kontrole izvršne vlasti, polazeći od činjenice da su regulatorna tela, uglavnom

odgovorna isključivo parlamentu.17

Ovaj prelaz od „države blagostanja“ ka „regulatornoj državi“ se poklapa sa

pomeranjem makroekonomskog diskursa sa kejnizanskih ka neoklasičnim

makroekonomskim teorijama. Praktično, napušta se ili se bar to u velikoj meri pokušava,

alokacija budžetskih i para-fiskalnih prihoda za račun prelaska na prosto donošenje pravila za

funkcionisanje slobodnog tržišta – odnosno regulaciju. Navedeno koincidira i sa opštim

insistiranjem na procesima liberalizacije, deregulacije i privatizacije, što se često i formalno

postavlja kao strateški i ultimativni cilj aktivnosti nezavisnih regulatornih tela. U literaturi

postoje i tvrdnje, koje se sa puno razloga nazivaju ipak „preteranim“, da je ovaj proces

nezavisna regulatorna tela, uz različite parlamentarne odbore učinio dominantnim društvenim,

13 isto, str. 30 14 Dejan Šuput, isto 15 Slobodan Tomić, Aleksandar Jovančić, Nastanak i nezavisnost regulatornih tela u Srbiji: domaće ili eksterne

determinante, Političke perspektive, broj 2, Beograd, 2012, str. 25-26 16 isto, str. 27 17 Slaviša Orlović, Nezavisna regulatorna tela – četvrta grana vlasti ili kontrolor vlasti, Savremena država:

struktura i socijalne funkcije, FPN, Beograd, 2010, str. 260-261

5

odnosno državnim institucijama u modernim državama, stavljajući u zasenak parlamente i

vlade – u tom kontekstu se i govori o regulatorima kao „četvrtoj grani vlasti“.18

4. „A KO ĆE REGULISATI REGULATORE?!“

Nezavisne agencije su postale „bezglava četvrta glava vlasti“ i „neverovatni

konglomerat agencija i nekoordinisanih ovlašćenja“ koja „povređuju osnovnu teoriju...

Ustava“... „Parlament nije našao efikasnu formulu da ih kontroliše, predsednik nije u

mogućnosti da ih kontroliše, a sudovima su odgovorne samo za zakonitost svoga rada“ – da

ne bude zabune, nije u pitanju neki skorašnji članak iz naših dnevnih novina, ovo su navodi iz

izveštaja specijalnog odbora Američkog Kongresa iz 1937. godine.

U pitanju je problem koji se u literaturi obično podvodi pod instituciju „deficita

demokratičnosti“ nezavisnih regulatornih tela. Naime, ističe se ovi „eksperti“ ili pre, tehno-

birokratija „nisu neposredno odgovorni ni biračkom telu ni bilo kome drugom“, pri čemu se

konstatuje da se „delegacijom velikih nadležnosti javnim agencijama, između ostalog,

smanjuje čak i značaj izbora“. 19

Ustvari, postoji čitav niz rizika i potencijalnih problema koje se mogu povezati sa

aktivnostima nezavisnih regulatornih tela. Među najznačajnije i najčešće isticane možemo

pomenuti: nedostatak efektivnog nadzora nad ovim institucijama; smanjenje stepena

ministarske odogovornosti (na uštrb odgovornosti nezavisnog regulatornog tela, koje opet,

kako se navodi „nije nikome odgovorno“); stvaranje nove i nepotrebne „šume“ podzakonskih

propisa, koji čine sistem zbunjujućim i dodatno netransparentnim; i na kraju, stavljanje svojih

užih, partikularnih interesa u odnosu na širu društvenu zajednicu (povećavanje tarifa bez

opšte opravdanog razloga, stvaranje povlašćenih položaja za određene kompanije čije je

poslovanje predmet regulative i obrnuto i sl. – tzv. „zarobljavanje regulatornih tela“). Postoje

čak i mišljenja da su potencijali za korupciju veći u agencijama nego u ministarstvima, iz

prostog razloga, što će političari biti oprezniji zbog činjenice da „polažu račune“ tokom

svakog izbornog procesa, što nije slučaj sa funkcionerima regulatornih tela.20

U tom kontekstu sve značajniju ulogu ima pokret „prečišćavanja regulatornog

okruženja“ sa ciljem prečišćavanja nepotrebnih i nekvalitetnih propisa koja su donešena od

strane mnogobrojnih regulatora. Ovo je posebno značajno u svetlu fragmentacije nadležnosti

za donošenje regulatornih pravila, i to ne samo između nadležnog ministarstva i regulatornog

tela, već i između regulatornih tela međusobno čije se nadležnost ne retko prepliću. Na

primer, u svetlu sve veće diversifikacije poslova javnog poštanskog operatora u Srbiji, koja se

većinom zasniva na sve široj implementaciji elektronskih komunikacija i infotehnologije,

postavlja se pitanje odnosa regulatornog tela zaduženog za poštanske usluge sa RATEL-om;

ili u domenu antimonopolske uloge sa regulatorom zaduženim za sprečavanje monopola i sl.

5. (NE)REGULATORNA SRBIJA

Slobodan Tomić sa London School of Economics i Aleksandar Jovančić iz

Informacionog centra Evropske unije u Srbiji su se u jednom svom radu posebno pozabavili

odnosom između formalne nezavisnosti regulatornih tela u Srbiji i njihove faktičke

18 Slobodan Dujić, isto, str.31; Slaviša Orlović, isto, str. 231-232; Ivan Koprić, Anamarija Musa, Vedran

Đulabić, isto 19 Slobodan Dujić, isto, str. 26-27 20 isto, str. 35

6

(bihejvioralne) nezavisnosti, koristeći se, pri tom, tzv. Điraldijevim indeksom za merenje

stepena formalne nezavisnosti regulatornih tela u Srbiji.

Điraldijev indeks se sastoji od ponderisanog zbira pojedinačnih indikatora, kojima se

tretiraju: status upravnog odbora i direktora regulatornog tela; odnos regulatornog tela sa

vladom i parlamentom; finansijska i organizaciona autonomija, kao i nadležnosti

regulatornog tela. Kao i svaki model, ni ovaj nije idealan, ali se u literaturi navodi da je u

pitanju do sada najuspešniji pokušaj kvantifikovanja formalne nezavisnosti regulatornih tela,

i u tom smislu je već korišćen u više radova.21

Kada se primeni na nekoliko regulatornih tela u Srbiji, dobijaju se sledeći rezultati (na

skali od 0 do 1, pri čemu 0 predstavlja potpunu „zavisnost“ regulatora, a 1 „potpunu

nezavisnost):

Tabela 1. Nivo formalne nezavisnosti regulatornih tela u Srbiji22

Naziv agencije Indeks nezavisnosti

Agencija za energetiku 0.79

RATEL 0.8

Komisija za zaštitu konkurencije 0.8

RRA 0.87

RAPUS 0.75

Već na prvi pogled, iznenađuju visoki nivoi formalne nezavisnosti regulatornih tela u

Srbiji, posebno kada se ima u vidu da npr. Evropska komisija u svojim izveštajima

kontinuirano ističe nedovoljnu nezavisnost regulatornih tela u Srbiji, kao jednu od značajnijih

prepreka na njenom putu evrointegracija. Dodatno zbunjujuće će delovati poređenje npr.

RAPUS-ovog indeksa sa indeksima uporedivih regulatornih tela u Evropi koje dajemo u

sledećoj tabeli:

Tabela 2. Điraldijev indeks formalne nezavisnosti regulatornih tela nadležnih za poštansko

tržište pojedinih evropskih zemalja23

Država Indeks nezavisnosti regulatornog tela

nadležnog za poštansko tržište

Belgija 0.36

Francuska 0.65

Nemačka 0.48

Italija 0.71

Holandija 0.62

Švedska 0.64

Velika Britanija 0.74

Srbija 0.75

Dakle, evidentno je, da uprkos intuitivnog očekivanja, regulatorna tela u Srbiji,

poseduju izuzetno visok nivo formalne nezavisnosti, značajno veći i od najrazvijenijih

21 Slobodan Tomić, Aleksandar Jovančić, isto, str. 32-33 22 Izvor: Slobodan Tomić, Aleksandar Jovančić, isto, str. 34, za potrebe ovog rada autor je, po istoj metodologiji,

dodao indeks za Republičku agenciju za poštanske usluge-RAPUS 23 Izvor: Fabrizio Gilardi, Policy Credibility and Delegation to Independent Regulatory Agencies: A

Comparative Empirical Analysis, Journal of European Public Policy, Volume 9, p. 873-893, navedeno prema

Slobodan Tomić, Aleksandar Jovančić, isto, str.52, kao u prethodnoj tabeli, dodat je indeks za RAPUS

7

evropskih zemalja. Polazeći od funkcionalističkog pristupa ovom pitanju, koje postulira da

visok stepen formalne nezavisnosti zavisi od pretpostavljene funkcije regulatornog tela, u

literaturi su se istakle četiri teorije koje objašnjavaju nivo formalne nezavisnosti i to:

- „zov investitorima“ – vlade žele da ubede investitore da se neće mešati u

regulaciju i kao garant za to daju veću nezavisnost regulatornim telima;

- „veto igrači“ – u slučaju manjeg broja koalicionih partnera u vladi, regulatorna

moć je manje vrednovana, čime je vlada manje zainteresovana za nju, pa joj daje

veću nezavisnost;

- tehnička kompleksnost – usled tehnički izuzetno kompleksnih pitanja koja su

predmet regulacije, vlade su jednostavno „primorane“ da daju veću nezavisnost

regulatornim telima u kojima je lakše obezbediti neophodnu stručnost i ekspertizu

i

- politička nesigurnost – pred izbore, posebno ukoliko postoji verovatnoća da

aktuelna opozicijia dođe na vlast, vlada je spremna da ojača nezavisnost

regulatornih tela u cilju makar delimičnog očuvanja političke moći nakon

eventualnog gubitka izbora. 24

Koliko su ove teorije primenljive kao objašnjenje izuzetno visokog nivoa formalne

nezavisnosti regulatornih teorija u Srbiji? Na teoriju „veto igrača“ nije vredno gubiti vreme,

srpske vlade kontinuirano beleže dvocifren broj koalicionih partnera koje ih čine. Kada je

teorija „zova investitorima“ u pitanju, teško da se aktivnostima regulatornih tela može

pripisati neki veći značaj – kako u energetici, tako i u dobrom delu u telekomunikacijama,

investicije su bile posledica direktnih dogovora, kao i davanja garancija i posebnih povlastica

stranim investitorima od strane vlade. Tomić i Jovančić takođe konstatuju da teorija o

političkoj nesigurnosti ne daje objašnjenje, polazeći od činjenice da se formiranje

regulatornih tela koje tretiraju i izbor njihovih upravljačkih organa na bilo koji način ne može

povezati sa izbornim ciklusima, što je, u vreme pisanja njihovog rada bilo potpuno tačno.

Međutim, činjenica da su novi upravljački organi Agencije za energetiku, RATEL-a, kao i

polovina članova Saveta RRA izabrani tokom 2011. godine, dakle u predvečerje

parlamentarnih i predsedničkih izbora, sada daje ovoj teoriji određeni značaj. Ostaje da se

pozabavimo teorijom o tehničkoj kompleksnosti, posebno stoga što je jedno kvantitativno

istraživanje sprovedeno u Francuskoj utvrdilo da je tehnička kompetentnost jedini relevantan

faktor koji utiče na veću nezavisnost regulatornog tela. Tomić i Jovančić i ovu teoriju

odbacuju kao nerelevantnu, a s čime se i mi moramo složiti, polazeći od evidentne činjenice

da regulatorna tela u Srbiji raspolažu sa manje-više jednakom formalnom nezavisnošću,

nevezano od tehničke kompleksnosti oblasti koju regulišu (u Francuskoj su konstatovane

izrazite sektorske razlike).25 S druge strane neuporedivo viši nivo nezavisnosti koje naše

agencije imaju u odnosu na evropske u istoj oblasti regulacije može ukazati npr. da su ove

oblasti tehnički kompleksnije u Srbiji nego u najrazvijenijim evropskim zemljama, što je

svakako besmisleno (ali, može se i povezati sa izraženijom nekompetentnošću naših

ministarstava).

Mada nemaju adekvatnu naučnu strogost, na ovom mestu mogu biti indikativni i

podaci do kojih smo došli tokom jednog našeg istraživanja stavova poštanskih operatora

učesnika na tržištu poštanskih usluga u Srbiji – naime na pitanje o stepenu nezavisnosti

RAPUS-a od referentnih institucija, poštanski operatori su odgovorili unekoliko drugačije

nego što bi se to očekivalo imajući u vidu formalni nivo nezavisnosti ove agencije.

24 Slobodan Tomić, Aleksandar Jovančić, isto, 35-36 25 isto, str.37-39

8

Tabela 3. Stavovi poštanskih operatora o nivou nezavisnosti RAPUS-a od referentnih

institucija

Uticaj referentnih institucija na rad Agencije – skala 1 do 5, od potpune nezavisnosti do

veoma velike zavisnosti Politika Nadležno ministartsvo JPO Privatni poštanski

operatori

2.8 2.8 3.7 1.7

Tomić i Jovančić zaključuju da klasične teorije nisu u stanju da objasne institucionalni

dizajn regulatornih tela u Srbiji, pri čemu kao teoriju sa većom eksplanatornom moći nude

teoriju tzv. „svetova povinovanja“ (Worlds of Compliance). Za razliku od funkcionalističkih

teorija, teorija „svetova povinovanja“ se podvodi pod proces tzv. izomorfizma, koji

predstavlja kopiranje gotovih politika i rešenja iz drugih zemalja, često uz pritisak i

uslovljavanje ovog procesa od strane međunarodnih organizacija. 26

U tom smislu, preporuka je ovih autora, da se u perspektivi mora mnogo veća pažnja

posvetiti realnom funkcionisanju i implementaciji delegiranih moći regulatornim telima, nego

samom njihovom dizajnu. U suštini, neophodno je naći odgovor zašto srpska regulatorna tela

nisu na adekvatan način koristila svoja očigledno velika ovlašćenja i koji su faktori uticali na

tu činjenicu.

6. REPUBLIČKA AGENCIJA ZA POŠTANSKE USLUGE

Zakonom o poštanskim uslugama donetim 2005. godine u pravni sistem Republike

Srbije, odnosno u oblast poštanskih usluga, uveden je pravni institut dozvole za obavljanje

poštanskih usluga 27 . Istim Zakonom predviđeno je i formiranje organa nadležnog za

izdavanje dozvola – Republičke agencije za poštanske usluge28.

U periodu pravnog vakuuma koji je trajao gotovo pet godina, od donošenja Zakona do

formalnog početka rada Agencije, resorno Ministarstvo, odnosno njegov inspekcijski organ je,

sa stanovišta osnovnih postulata našeg pravnog i društveno-ekonomskog sistema, imao

potpuno iznenađujući negativan stav po pitanju uslova za obavljanje poštanskih usluga.

Naime, po njihovom tumačenju, sve firme registrovane za obavljanje poštanskih usluga pre

donošenja Zakona mogle su nesmetano da nastave sa radom, pošto su osnovane pre Zakona,

dok je svako drugi ko bi se registrovao za obavljanje poštanske delatnosti kod nadležnog

organa za registraciju privrednih subjekata nakon donošenja Zakona, dobio zabranu rada zato

što nema dozvolu drugog, takođe nadležnog organa – Republičke agencije za poštanske

usluge (koja u tom trenutku i ne postoji). Na taj način je stvorena neobična situacija na

poštanskom tržištu - izuzimajući operatore koji su počeli sa radom pre donošenja Zakona, da

niko drugi u Srbiji, u vremenskom periodu od gotovo pet godina, nije mogao da počne da se

bavi poštanskom delatnošću! Postojala je samo jedna mogućnost – kupiti firmu, odnosno u

konkretnom slučaju, platiti „činjenicu“ da je ta firma registrovana pre stupanja na snagu

26 isto, str. 40-42 27 Zakon o poštanskim uslugama („Službeni glasnik RS“, broj 18/05) je 24.02.2005. godine usvojen na sednici

Narodne skupštine Republike Srbije. Pre donošenja ovog Zakona, poštanskim uslugama u tada nedefinisanom

komercijalnom segmentu moglo se baviti svako preduzeće registrovano za obavljanje poštanskih usluga kod

nadležnog organa za registraciju privrednih subjekata 28 Radom Republičke agencije za poštanske usluge (RAPUS) rukovodi Savet koji ima pet članova i koje bira i

razrešava Narodna skupština. Članovi Saveta su izabrani na sednici Narodne skupštine koja je održana

28.10.2009. godine i u Zakonom predviđenom roku od 45 dana od dana izbora, Savet je konstituisan i izabrani

su predsednik i zamenik predsednika Saveta Agencije. Zbog formalno pravnih uslova vezanih za registraciju i

dobijanje saglasnosti Vlade Republike Srbije na Statut, RAPUS je počela sa radom 01.02.2010. godine.

9

Zakona o poštanskim uslugama. Na stranu, dakle Ustav Republike Srbije koji, između

ostalog, kaže da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu, da su zabranjeni akti kojima se,

suprotno zakonu, ograničava slobodna konkurencija, stvaranje ili zloupotreba monopolskog

ili dominantnog položaja.

Kao ilustraciju navedenog stanja, ističemo da je Udruženje za poštanski saobraćaj

Privredne komore Srbije, 1. juna 2009. godine, zatražilo od nadležnog Ministarstva, da

inspekcija prestane da zabranjuje rad kurirskih službi i firmi za ekspresnu dostavu pošiljaka

zato što ne mogu da dobiju dozvolu, jer još nije osnovana Republička agencija za poštanske

usluge. Tada je konstatovano da je u periodu od samo godinu dana, inspekcija nadležnog

Ministarstva donela neverovatnih 130 zabrana rada poštanskim operatorima osnovanim posle

donošenja Zakona iz 2005. godine.

Pomenuli smo napred činjenicu da su članovi Saveta Agencije izabrani 28. oktobra

2009. godine, a da je sama Agencija sa svojim formalnim radom počela, iz već pomenutih

razloga, tek 1. februara 2010. godine. Kao da ostali problemi nisu bili dovoljni, Zakon je

propisao da su poštanski operatori dužni da u roku od tri meseca od dana izbora članova

Saveta Agencije podnesu zahtev za izdavanje licence, odnosno odobrenja za obavljanje

poštanskih usluga – u suprotnom, narednog dana od dana isteka tog roka, prestaju sa radom29.

Praktično taj rok je isticao tri dana pre formalnog početka rada Agencije koja, dakle, u tom

trenutku nije imala npr. ni zvaničnu adresu, tako da su zahtevi poštanskih operatora (uzgred

napisani u slobodnoj formi, pošto još nije bilo organa koji bi propisao obrazac, bliže uslove i

sl.) lutali po državnim organima sličnih naziva ili nadležnosti! Ni to nije sve – Savet Agencije

je u skladu sa Zakonom bio dužan da podzakonska akta donese u roku od šest meseci od dana

svog konstituisanja (što je, opet rok koji je počeo da teče, ne od 28. oktobra, već od 12.

novembra 2009. godine, kada je Savet i konstituisan). Umesto rezimea, 1. februara 2010.

godine, jeste Republička agencija za poštanske usluge počela sa radom i jeste postojalo

nekoliko desetina zahteva poštanskih operatora za izdavanje dozvole za obavljanje poštanskih

usluga (što, nekako prispelih na adresu Agencije, što na raznim drugim mestima), ali nije bilo

nijednog podzakonskog akta koji reguliše ovu oblast, pri čemu posebno mislimo na Opšte

uslove za obavljanje poštanskih usluga kao najvažnijeg akta, ali isto tako i na akt kojim se

propisuje obrazac za podnošenje zahteva, uključujući i neophodna dokumenta.

U takvoj situaciji, a imajući u vidu napred pomenuti petogodišnji intermezzo na

tržištu poštanskih usluga u Srbiji, gde smo pored formalnog monopoliste u delu rezervisanog

servisa – JP PTT saobraćaja „Srbija“, imali i nekoliko poštanskih operatora koji su, zbog

onemogućavanja pristupa novim privrednim subjektima, praktično monopolisali i tržište

komercijalnih poštanskih usluga, Savet Agencije je doneo nekoliko odluka u cilju

realizovanja svoje osnovne Zakonom utvrđene obaveze – sprečavanja monopola i

pospešivanja konkurencije.

Prevashodno iz već pomenutih razloga neophodnosti poštovanja Ustavom i Zakonom

proklamovanih vrednosti, zaključeno je da niko na tržištu poštanskih usluga ne sme da trpi

dalje posledice, odnosno da bude stavljen u neravnopravan položaj zbog činjenica koje se

isključivo mogu vezati za nepostojanje, odnosno neaktivnost bilo kog državnog organa. U

tom smislu je Savet Agencije doneo odluku da se, kako poštanskim operatorima koji su već

obavljali poštanske usluge, tako i onim drugima koji to nisu, a ispunjavaju istovetne uslove

kao ovi prvi, izdaju privremene saglasnosti za obavljanje poštanskih usluga, koje bi važile do

donošenja odgovarajućih akata Republičke agencije za poštanske usluge.

Donošenjem Pravilnika o opštim uslovima za obavljanje poštanskih usluga („Službeni

glasnik RS“, broj 24/10), kao i Pravilnika o sadržaju i formi zahteva za dodelu dozvole za

29 Ovo se odnosilo na poštanske operatore koji su radili u trenutku početka rada Agencije, dakle onim koji su

radili i pre 2005. godine. Međutim, u sličnoj situaciji su bili i poštanski operatori kojima je izdata zabrana u

prethodnom periodu, pošto su zabrane važile „do donošenja odluke nadležnog organa“

10

obavljanje poštanskih usluga dana 12.05.2010. godine, stekli su se napred pomenuti uslovi za

izdavanje odgovarajućih dozvola.

Ali, kao da se neko „uplašio“ da stvar ne isklizne previše iz ruku birokratskog,

Zakonom o izmenama i dopunama zakona o poštanskim uslugama ("Službeni glasnik RS", br.

30/10), uveden je dodatni uslov za pružanje poštanskih usluga – „dokaz o otpočinjanju

delatnosti“ – od čije je neustavnosti i nezakonitosti, veća samo njegova nesvrsishodnost, što

ga, jasno, delegira da mu se u daljem tekstu posveti malo više pažnje.

Dakle, sa prestankom „inflacije“ zakonskih i podzakonskih akata kojima se dodaju ili

bliže definišu neophodni uslovi za dobijanje dozvole za obavljanje poštanskih usluga, počevši

od meseca septembra 2010. godine, Savet Republičke agencije za poštanske usluge počinje sa

izdavanjem ovih dozvola u, konačno, ipak definisanom pravnom okviru.

Međutim, već pomenutim izmenama i dopunama Zakona utvrđeno je da, između

ostalog „Ministarstvo... propisuje i utvrđuje uslove za otpočinjanje delatnosti“, što je dovelo

do uvođenja u naš pravni sistem famoznog „dokaza o otpočinjanju delatnosti“. Malo je što je

navedeno u direktnoj suprotnosti sa referentnim normativnim aktima EU koji izričito

zabranjuju vansektorska ograničenja za pristup poštanskoj delatnosti, već je i u direktnoj

suprotnosti i sa našim Ustavom koji proklamuje da se preduzetništvo " može ograničiti

zakonom, radi zaštite zdravlja ljudi, životne sredine i prirodnih bogatstava i radi bezbednosti

Republike Srbije". Ova ustavna odredba konkretizovana je kroz Zakon o privrednim

društvima koji kaže da se ispunjenost uslova za otpočinjanje delatnosti zahteva za one

delatnosti koje obuhvataju proizvodnju, promet, distribuciju, preradu i uskladištenje materija

opasnih i štetnih po zdravlje ljudi i životnu sredinu. Zaista je teško ovde prepoznati delatnost

pružanja poštanskih usluga. Uglavnom, a na opšte dobro, nadležni organ Ministarstva je na

sve zahteve privrednih subjekata za otpočinjanje poštanske delatnosti odgovorio pozitivno,

što je samo po sebi, svojevrstan prilog bespredmetnosti celog postupka.

S druge strane, ono što je u najvećoj meri doprinosilo otežavanju i produžavanju

procedure za dobijanje dozvola, jeste zakonska obaveza svih poštanskih operatora da, uz

zahtev za dobijanje dozvole, dostave i svoje posebne uslove za obavljanje poštanskih usluga,

na koje saglasnost daje Republička agencija za poštanske usluge. Kada se uzme u obzir da

bar pola registrovanih poštanskih operatora spadaju u kategoriju malih, porodičnih firmi,

odmah postaje jasno koliko je teškoća zadala obaveza pisanja akta takvog privredno-pravnog

kapaciteta, koji bi obuhvatio i zadovoljio, ali i individualno proširio, sve već zakonom i

podzakonskim aktima regulisane situacije (moramo naglasiti da ovo svakako ni većim

privrednim subjektima nije bilo lako). Zajedničkim naporima i kroz nebrojene konsultacije

(koje su, posebno sa stanovišta poštanskih operatora, imale karakter gubljenja vremena uz

neretko prisutne elemente klasičnog birokratskog mučenja) nekako se ovaj posao privodio

kraju. Ipak i van svake sumnje, neophodno je da buduća zakonska regulativa u ovoj oblasti,

uz podrazumevajuće poštovanje svih zakonskih i podzakonskih akata i u skladu sa dobijenom

dozvolom za obavljanje poštanskih usluga, omogući poštanskim operatorima da slobodno i

bez uticaja bilo kog državnog organa koncipiraju, promovišu i menjaju širinu, vrstu i

atraktivnost svoje poslovne ponude.

Vreme potrebno za dobijanje dozvole je umelo da se rastegne i do dva meseca. Pored,

za našu privredu, uobičajeno povelike i često ne preterano neophodne „papirologije“ 30

(karakteristične doduše i za uporedive države u okruženju kada je u pitanju delatnost

poštanskih usluga), pomenuta dva elementa su ponajviše doprinela nelagodi i opterećivanju

pre svega samih poštanskih operatora, ali i same Agencije.

30 Npr. Zakon zahteva da se, između ostalog dostavi i dokaz o registraciji za obavljanje delatnosti, dok su, prema

matičnim važećim propisima (dosta izmenjenim pre izmena i dopuna Zakona o poštanskim uslugama) privredni

subjekti u obavezi da se registruju samo za pretežnu delatnost, a sve ostale, koje nisu podvrgnute posebnom

zakonskom režimu, može, uz ovu pretežnu, slobodno obavljati.

11

7. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA

U svakom slučaju, ne možemo zanemarivati činjenicu da pored vaganja sistemskih

razloga za ili protiv formiranja nezavisnih regulatornih tela, veliki uticaj na neumitnost

njihovog postojanja imaju međunarodne institucije, a prevashodno Evropska unija.

Posebno kada su u pitanju države u tranziciji primetna je „monolitnost“, „odnosno

nerazdvojenost funkcija određivanja (javne) politike, regulacije pojedinog sektora te funkcije

(neposrednog) pružanja usluga u pojedinoj oblasti“, što svakako devalvira nastojanja da se

uobliči sistem u kome bi nezavisna regulatorna tela igrala svoju pretpostavljenu ulogu.

Smatramo da je jedan od uslova za uspešno razdvajanje poslova strateškog planiranja

i utvrđivanja zakonskih osnova od regulatorne funkcije, i time obezbeđivanja pune

efektivnosti nezavisnih regulatornih tela u segmentu mrežnih industrija, razdvajanje

upravljanja infrastrukturnim objektima i postrojenjima od samog pružanja usluga u tim

oblastima. Ovo je posebno značajno kada je u pitanju tržište poštanskih usluga, gde se

postojeća poštanska infrastruktura uveliko koristi za različite komercijalne, upravne i druge

aktivnosti, čime i sama postaje sve manje „poštanska“ (novčano poslovanje, e-uprava i e-

poslovanje uopšte itd.). Uostalom, na ovom razdvajanju insistira se i u odgovarajućim

direktivama EU, uz čitav niz obaveza koje se nameću po pitanju vođenja odvojenih

računovodstava u pogledu troškova koje nastaju obavljanjem usluga koje se nameću kao

obaveza nacionalnom operatoru u odnosu na one koje obavlja kao svoju komercijalnu

aktivnost ili za potrebe realizacije neke druge državne aktivnosti.31

I na kraju, moramo se osvrnuti na jednu, nikako reprezentativnu, specifičnost Srbije –

naime, ako izuzmemo Makedoniju i BiH, od evropskih zemalja, još jedino u Srbiji telo

nadležno za regulisanje poštanskog tržišta nije spojeno (najmanje) sa regulatorom nadležnim

za regulisanje elektronskih komunikacija.

Pored ove činjenice, na neophodnost spajanja Republičke agencije za poštanske

usluge i Republičke agenciji za elektronske komunikacije, utiču dve grupe razloga:

konvergencije tržišta i tehonologija koje se regulišu, a što vidimo kao suštinsko, a sa druge

strane i čitav set tehničkih razloga koji značajno mogu uticati na nezavisnost i funkcionalnost

regulatora.

Kada govorimo o konvergenciji tržišta poštanskih usluga i tržišta elektronskih

komunikacija, evidentna je činjenica sve većeg korišćenja poštanske mreže kao kanala za

infokomunikacije, a sa druge strane na dinamiku supstituisanja tradicionalnih poštanskih

usluga elektronskim, ne treba ni trošiti reči. U tom smislu se ističe neophodnost „tehnološke

neutralnosti“ regulacije, kao uslova za fer i ravnopravne tržišne uslove. Naime, ako je

moguće iste usluge, nezavisno od njihove forme, pružiti kroz različite infrastrukturne kanale,

a što je slučaj sa svim vrstama komunikacionih usluga, uključujući i poštanske, razdvojenost

regulatornih tela može dovesti do tzv. regulatorne neizvesnosti.32 Praktično, usluge supstituti

mogu zbog različitog regulatornog tretmana imati vantržišno uspostavljene prednosti, ili za

određene usluge i tržišta može istovremeno biti nadležno više regulatora i sl.

Kada su u pitanju tehnički razlozi od značaja za nezavisnost i funkcionisanje

regulatornog tela nadležnog za poštansko tržište kao najvažniji ističu se:

- Sredstva za rad RAPUS-a u iznosu od preko 80% dolaze od naknade koju plaća

Pošta Srbije, što sprečava suštinsku nezavisnost Agencije u odnosu na javnog

31 Slobodan Dujić, isto, str. 33-34 32 Kemal Huseinović, Uticaj konvergencije na regulaciju tržišta komunikacija i konkurentnost,

Telekomunikacije, broj 6, Beograd, 2010, u radu se razmatra konvergencija komunikacija i elektronskih medija,

ali svi opšti zaključci važe za bilo koju vrstu konvergiranja tehnologija i tržišta

12

poštanskog operatora, na način na koji je definisana kako našim Zakonom tako i

direktivama EU (uzgred, grupacija privatnih poštanskih operatora koju predvode

filijale svetskih kompanija uputili su više žalbi evropskim institucijama i za ovih

20%; od predsedavajućeg evropskog udruženja regulatora smo dobili preporuku da

u budućem zakonu, u svakom slučaju, komercijalni poštanski operatori budu

oslobođeni ove obaveze); Argument da Pošta Srbije „kontroliše“ Agenciju ovim bi

bio devalviran, a stvorile bi se pretpostavke da se u domenu komercijalnih servisa

ne plaćaju nikakve naknade, za univerzalni servis da budu simbolične, što bi

svakako pozitivno uticalo na stanje na tržištu poštanskih usluga;

- I ovako prikupljenja sredstva za rad Agencije su apsolutno nedovoljna za

obavljanje svih Zakonom predviđenih aktivnosti, pri čemu veći deo sredstava

odlazi na obavljanje režijskih i opštih poslova koje Agencija, kao i svaki

samostalni pravni subjekt mora da obavi; donošenjem novog Zakona očekuje se

značajnije proširenje nadležnosti Agencije pa će ovaj problem biti još izraženiji;

- Postojeća organizacija Agencije, nečuvena u našem pravnom sistemu, predviđa

rešenje u kome su svih pet članova Saveta po osnovu izbora u stalnom radnom

odnosu (kao što smo već pomenuli, rešenje prepisano iz SAD, gde je za razliku od

funkcije rukovođenja koju Savet ima u RAPUS-u, naglašenija operativna funkcija

pojedinačnih članova Saveta). Od ostalih 11 zaposlenih, 7 su angažovani na

obavljanju mahom opštih poslova, tako da je samo četvoro zaposlenih u

kontinuitetu angažovano na poslovima koji su u nadležnosti Agencije, pri čemu u

budžetu Agencije nema prostora za nova angažovanja.

- Pripajanje RAPUS-a RATEL-u predložio je i predstavnik Svetskog poštanskog

saveza u svom izveštaju o stanju poštanskog tržišta u Srbiji;

- Predloženo korespondira sa opšte političkim stavom da je neophodno smanjiti broj

organa državne uprave i njima sličnih institucija, kao i funkcionera u njima.

Ovim bi se organizacija i funkcionisanje regulatornog organa u domenu tržišta

poštanskih usluga približilo uporedivim evropskim rešenjima, obezbedila bi se puna

funkcionalna nezavisnost ovog organa, uz potpuno rešen problem finansiranja kao uslova za

obavljanje pretpostavljenih aktivnosti i angažovanje kadrova adekvatnih znanja i stručnosti.

Takođe, pisanje novog Zakona o poštanskim uslugama, odnosno definisanje budućih

nadležnosti regulatornog tela u domenu poštanskih usluga u skladu sa evropskim standardima

i nacionalnim potrebama, ne bi bilo limitirano nedovoljnim finansijskim sredstvima.

Literatura

[1] Slobodan Dujić, Javne službe i nezavisna regulatorna tijela, Moderna uprava br. 3-4,

Agencija za državnu upravu Republike Srpske, Banja Luka, 2010

[2] Ivan Koprić, Anamarija Musa, Vedran Đulabić, Europski standardi regulacije službi od

općeg interesa: (kvazi)nezavisna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapitalizma,

Hrvatska javna uprava, br. 3, 2008

[3] Dejan Šuput, Samostalna regulatorna tela u pravnom sistemu Republike Srbije,

Telekomunikacije, broj 3, Beograd, 2009,

[4]Leon Digi, Preobražaji javnog prava, Centar za publikacije Pravnog fakulteta, Beograd,

1998

[5] Slobodan Tomić, Aleksandar Jovančić, Nastanak i nezavisnost regulatornih tela u Srbiji:

domaće ili eksterne determinante, Političke perspektive, broj 2, Beograd, 2012

13

[6] Slaviša Orlović, Nezavisna regulatorna tela – četvrta grana vlasti ili kontrolor vlasti,

Savremena država: struktura i socijalne funkcije, FPN, Beograd, 2010

[7] Kemal Huseinović, Uticaj konvergencije na regulaciju tržišta komunikacija i

konkurentnost, Telekomunikacije, broj 6, Beograd, 2010

[8] Miodrag Radojević, Nezavisna (regulatorna) tela i institucije u Srbiji, Srpska politička

misao, broj 4, Beograd, 2010

[9] Branko Smerdel, Nezavisni regulatori i vladavina prava – hrvatska praksa u svjetlu

američkog iskustva, Susret pravnika u privredi, Opatija, 2012

[10] Nikola Popović: Regulatorna tijela kao institucionalna rješenja sui generis –

redefinirana uloga države u tržišnom gospodarstvu i procesima liberalizacije mrežnih

industrija, Hrvatska država i uprava, Zagreb 2008

[11] Kemal Huseinović, (Ne)uvažavanja principa nezavisnosti u funkcionisanju regulatornih

tijela u zemljama u okruženju, Telekomunikacije, broj 2, Beograd