relaciones entre la unión europea y rusia

Relaciones entre la Unión Europea y Rusia: entre las diferencias y el pragmatismo de la coincidencia de necesidades

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Edgar Iván Espinosa Ciencia Política

Relaciones Internacionales Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM)

México [email protected]

Viacheslav Sokolnikov

Administración Financiera Instituto de Economía y Finanzas de San Petersburgo

Rusia [email protected]

El pasado 31 de mayo de 2010, la Unión Europea (UE) y Rusia sostuvieron en la ciudad rusa de Rostov del Don, una cumbre anual binacional, en la cual dejaron de lado sus diferencias para concentrarse en avanzar en algunas de sus necesidades comunes. Esta cumbre ejemplifica adecuadamente la manera en la que en los últimos años se han llevado a cabo las negociaciones entre ambos gigantes, pues a pesar de las principales diferencias que han enturbiado su relación, el pragmatismo de ambos ha sido el hilo conductor de sus relaciones. Entre la UE y Rusia existen diferencias, pero sobre todo, muchas necesidades que sólo pueden satisfacerse mediante la cooperación: en términos generales, los beneficios de hacerlo son mucho mayores, esto explica el pragmatismo en su relación. Para entender la reciente cumbre, en el marco de las negociaciones sobre un nuevo Acuerdo de Asociación y Cooperación Estratégica entre ambos, así como la lógica de la interdependencia en sus relaciones, primeramente es necesario echar un vistazo a las principales dificultades que se han suscitado entre ellos, para después contrastarlas con sus múltiples y exitosas muestras de cooperación.

Quizá el principal obstáculo entre ambos ha sido la "crisis del gas" que originalmente protagonizaron Rusia y Ucrania a finales del 2007, y a principios del 2008, la cual afectó el suministro de gas ruso que abastece a gran parte de Europa a través de Ucrania. La interrupción del flujo causó severos estragos sobre hogares y empresas de los países comunitarios que se quedaron sin combustible o que vieron recortado significativamente el suministro. No obstante, la solución a corto plazo fue posible gracias a la firma de varios acuerdos entre Ucrania y Rusia, y entre la UE y Rusia. Además, con un enfoque a largo plazo, resurgió la estrategia europea del proyecto de construcción de un nuevo gasoducto que pretende evitar su paso por Ucrania. Otras cuestiones que todavía están en juego también han afectado sus relaciones, y en especial la negociación del nuevo Acuerdo de Asociación. Estos problemas van desde pequeñas rencillas comerciales, pasando por la cuestión del respeto a los derechos humanos en Rusia, la relación con las repúblicas bálticas que formaron parte de la URSS, y el devenir de las relaciones con Georgia.

En materia de derechos humanos, las preocupaciones expresadas por la UE giran en torno a la tortura y al maltrato, al abuso por parte de grupos armados, a la violencia contra las mujeres, y a la libertad de expresión en los medios de comunicación. En particular, la UE mantiene su preocupación luego de los escándalos suscitados por el asesinato de Anya Politkóvskaya, periodista rusa crítica del Kremlin y del envenenamiento de Alexander Litvinenko, ex teniente del FSB (ex KGB) en Londres. Además, se ha hecho especial énfasis en las violaciones a los derechos humanos en Chechenia e Ingushetia en las que autoridades rusas se han visto implicadas. Los grupos


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minoritarios nacionales y étnicos, y los ciudadanos extranjeros (incluidos los estudiantes y solicitantes de asilo) han sido blancos de ataques racistas, en los cuales cualquier investigación al respecto a menudo ha resultado ineficaz. Además, miles de mujeres han sido asesinadas a causa de la violencia de género, y otras tantas han sido objeto del tráfico y la explotación sexual, según los reportes de Amnistía Internacional.

Quizá la dificultad más importante en las relaciones UE-Rusia es el problema en torno a las relaciones con Georgia, el cual tiene su origen en la controversia por el reconocimiento de la independencia de Abjasia y de Osetia del Sur, las cuales según el gobierno de Saakashvili están bajo su soberanía. Por su parte, Rusia ha apoyado la independencia de facto de estas republicas pese a los reproches georgianos. La tensión culminó en un enfrentamiento militar en agosto del 2008 cuando Georgia intentó retomar el control de la separatista Osetia del Sur. Para la UE, esta situación resultó inaceptable puesto que se trataba de un combate entre poderes asimétricos, principalmente en términos de capacidad militar, además, Georgia es un socio estratégico y eventualmente un posible candidato para integrarse a la Unión, así como una pieza clave para el diseño de la estrategia de largo plazo que elimine la dependencia europea del abastecimiento de combustibles rusos. La guerra concluyó gracias a las presiones ejercidas por parte de la Unión. En septiembre de 2009, un informe solicitado por la UE reveló que Georgia inició la ofensiva militar mientras que Rusia creó y explotó las condiciones que condujeron a la guerra.

Aun a pesar de estas controversias, la cooperación pragmática ha sido el hilo conductor de las relaciones que han sido económicamente muy provechosas para ambos. Indudablemente, se trata de un proceso con una tendencia evolutiva gracias a que se ha extendido la vigencia del marco institucional que regula sus interacciones (Acuerdo de Asociación y Cooperación UE-Rusia), lo que las vuelve predecibles y durables. Su acercamiento ha sido tal, que se han convertido en socios vitales en casi todos los aspectos. Prueba de ello son los acuerdos emanados del ámbito comunitario: un acuerdo sobre el acero que entró en vigor en 2002, y los beneficios que Rusia gozó desde 1991 y hasta el 2006 a través del programa comunitario TACIS, siendo además la UE el mayor proveedor de asistencia económica y técnica a Rusia, mediante este programa y también en virtud de la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos.

El Acuerdo fue adoptado en 1994 tras dos años de arduas negociaciones, y entró en vigor el 1 de diciembre de 1997 por un período inicial de 10 años prorrogables. Actualmente continúa vigente, habiendo comenzado las negociaciones para la adopción de un nuevo acuerdo el 4 de julio de 2008. El contenido del Acuerdo puede ser dividido en dos dimensiones. Una de carácter político, en la que destaca el interés de la UE por promover una Rusia regida por los principios de una democracia liberal y del respeto a los Derechos Humanos, en la convicción de que de ello dependen la paz y la seguridad continentales. Además, se cuenta con un marco institucional para el diálogo político permanente, en el que algunos de los principales organismos son: una cumbre semestral al más alto nivel, como la celebrada en 2009 en Estocolmo entre el Presidente de la Federación Rusa, el Presidente del Consejo Europeo, el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, y el Presidente de la Comisión Europea; un Consejo de Asociación Permanente (antes llamado Consejo de Cooperación), de periodicidad semestral y de carácter sectorial, con diversas formaciones posibles a nivel ministerial; o una Comisión Parlamentaria de Cooperación, con representantes del Parlamento europeo y ruso. En la Cumbre de San Petersburgo de 2003 se intentó ir un paso más allá en el aprovechamiento del marco del Acuerdo, siendo adoptados los cuatro espacios comunes: el espacio económico común; el espacio común de la libertad, seguridad y justicia; el espacio común de la cooperación en el ámbito de la seguridad


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exterior; y el espacio común de la investigación, educación y cultura. Con ello se pretendía potenciar la cooperación en estas áreas, para lo que se adoptaban medidas concretas en la Cumbre de Moscú de 2005, plasmadas en las conocidas como hojas de ruta de cada uno de los espacios comunes.

En lo económico, el Acuerdo promueve una Rusia firmemente fundada en una economía de mercado, con el objetivo a largo plazo de la creación de una zona de libre comercio aunque, por el momento, permitiendo la persistencia de sectores protegidos, como la agricultura, el acero o los productos nucleares. Otro de los objetivos fundamentales consiste en promover la armonización legislativa. Es precisamente en el apartado de la armonización de la legislación comercial donde el Acuerdo ha sido de mayor utilidad y aplicación, habiéndose producido resultados bastante más pobres en el apartado político. A lo primero ha contribuido el interés de ambas partes por acceder a los respectivos mercados, más los esfuerzos de Rusia por acceder a la Organización Mundial del Comercio (OMC), apoyados por la UE. A lo segundo, han ayudado diversos factores. En primer lugar, cuando en 1997 el Acuerdo entró en vigor, las dos partes habían cambiado ya notablemente en relación al período en que se había negociado: 1992-1994. En segundo término, cada una de las partes tenía intereses muy diferentes en la aplicación del Acuerdo: Rusia privilegiaba lo económico, la UE lo político. Por otro lado, el Acuerdo se fundaba en el molde habitual de los acuerdos de asociación con países candidatos a la adhesión, con exigencias a un nivel semejante, pero sin el premio mayor de la adhesión. Finalmente, han de ser referidas las dificultades de la UE para hablar con una sola voz, como en el caso de las discrepancias entre sus miembros sobre la declaración de independencia de Kosovo en febrero de 2008. Son precisamente estas últimas causas las que en buena medida explican que el Acuerdo continúe aún en vigor, después de haber expirado el período inicialmente previsto para su funcionamiento en diciembre de 2007, y aún después de haberse producido el veto polaco y lituano entre 2006 y 2008 al inicio de las negociaciones del nuevo Acuerdo. Sin duda, los espacios comunes, junto con el protocolo de extensión del Acuerdo, firmado el 27 de abril de 2004, fueron la respuesta de la UE al clima de preocupación causado en Rusia por la ampliación de la Unión a países del este (Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania y Polonia), y al rechazo ruso de la Política Europea de Vecindad (PEV).

Es así que de las relaciones económicas han sido la preocupación de primer orden desde el inicio, iniciando con las conversaciones entre la Comunidad Económica Europea (CEE) y la URSS primero, y entre la UE y la Federación Rusa después. Desde entonces, los intercambios comerciales no han dejado de crecer en los últimos años. La UE es el principal inversor de Rusia, estimándose que del total de la inversión extranjera directa de Rusia, el 75% proviene de los países de la Unión. Entre 2003 y 2007, la UE pasó de realizar importaciones de Rusia por valor de 70.686 millones de euros, a hacerlo por valor de 143.880 millones (un incremento promedio del 26% anual), y de realizar exportaciones por valor de 37.206 millones de euros, a hacerlo por un valor de 89.100 millones (incremento promedio de 35% anual). Por su parte, durante el mismo período, las importaciones de Rusia desde la UE, pasaron de 23.186 millones de euros a 90.007 millones (incremento promedio del 72% por año), habiendo aumentado las exportaciones a la UE de 61.002 millones a 131.790 millones de euros (incremento promedio del 29% anual).

En 2007 Rusia fue el tercer mayor socio económico de la UE, sólo por detrás de Estados Unidos y China, representando algo menos de la décima parte (8,7%) del comercio internacional de la Unión. Por su parte, la UE era el principal cliente y proveedor comercial de Rusia, siendo responsable de más de la mitad de su balanza comercial (52,4%). La interdependencia comercial entre ambos puede observarse también


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al analizar los tipos de productos intercambiados. La UE vende a Rusia fundamentalmente productos manufacturados (75,1%) representando los productos procedentes del sector primario apenas un 10%. Sin embargo, el mayor porcentaje de sus compras a Rusia se centran en productos del sector primario (74,4%) representando los manufacturados tan sólo un 10%. A pesar de esta diferente composición de las importaciones y exportaciones, que normalmente debería resultar favorable a la UE, lo cierto es que es precisamente la Unión quien arroja un déficit en su balanza comercial con Rusia, debido al claro predominio, entre las materias primas importadas de Rusia, de los combustibles fósiles, mayoritariamente petróleo y gas, que en 2007 fueron el 65,8% de las importaciones realizadas por la UE desde Rusia. De éste modo, si bien la UE depende en gran medida de Rusia para proveerse de dos productos de importancia crítica, gas y petróleo, no es menos cierto que Rusia depende de modo igualmente notable de la Unión, como claro cliente principal.

Es claro que ambas partes se benefician mediante la cooperación. Por una parte, Rusia aprovecha su proximidad a una de las mayores potencias económicas del mundo para desarrollar su economía y de este modo, contribuir a recuperar el estatus perdido en el plano internacional: dotándose de una sociedad más dinámica y emprendedora, consiguiendo más recursos para invertir en sectores estratégicos y alcanzando una mayor capacidad para "apoyar" a sus vecinos, ofreciéndose como alternativa de cooperación a los organismos internacionales dominados por Estados Unidos o la Unión. Por su parte, la UE promueve una Rusia más abierta a sus productos, próspera y estable, considerando que de este modo garantizará la seguridad en su espacio próximo.

Dentro de los intercambios comerciales entre la UE y Rusia, merecen un apartado especial las relacionadas con los energéticos y, muy particularmente, las compras de gas y petróleo por parte de la UE. Se trata de productos de importancia crítica para los Estados de la Unión, cuya dependencia del exterior resulta evidente. En 2006, la UE importaba el 83,7% del petróleo y el 60,8% del gas que consumía. En ese mismo año, el 33,5% del crudo y el 42% del gas importados por la UE procedían de Rusia, que constituye el principal proveedor de la Unión. Esta fuerte dependencia de suministros rusos se ha convertido en el principal reproche europeo a Rusia. Sin embargo, las argumentaciones occidentales en este sentido han sido, con frecuencia son poco consistentes. De hecho, la utilización por parte de Rusia de los suministros energéticos como instrumento para conseguir ventajas políticas de la Unión es bastante improbable, en la medida en que Rusia es igualmente dependiente de la UE en materia energética. Si la UE depende de Rusia para conseguir gas y petróleo, Rusia depende de la UE para venderlos. –y necesita venderlos-. El de la energía es un sector vital para Rusia: representa una cuarta parte de su PNB, una tercera parte de la producción industrial y la mitad de su presupuesto federal. La UE es el destino del 90% de sus exportaciones energéticas. Además, las industrias energéticas rusas necesitan del financiamiento y de los conocimientos técnicos que la UE puede aportarle. Teniendo esto en cuenta, difícilmente se puede hablar de dependencia energética y, antes, cabe referirse a un claro caso de interdependencia o, incluso, de cuestión de mutua supervivencia. El horizonte para un cambio de esta situación de interdependencia no parece a la vista. Por un lado, los gasoductos y oleoductos rusos, en la actualidad, discurren de este a oeste, con la excepción del Eastern Liberia Pacific Oil Pipeline, en construcción; de modo que una eventual diversificación de las exportaciones energéticas rusas se habría de demorar todavía muchos años. Por el otro, los países de la UE están en realidad diversificando y perfeccionando los canales de transmisión de los suministros energéticos rusos, con la apuesta por los nuevos gasoductos Nord y South Stream.


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En efecto, existen diferencias principalmente políticas entre la UE y Rusia, pero sus necesidades económicas los han obligado a coincidir más veces de las que los conflictos los han separado, dando como resultado una cooperación de igual a igual sumamente redituable. En el curso de sus relaciones, cada vez que ha sido necesario, la UE ha dejado claro a Rusia su principio diplomático: cualquier problema con un país miembro de la Unión significa que el problema es con todo el bloque. Hasta ahora, Rusia ha preferido beneficiarse de los intercambios con Europa para poder sustentar en el largo plazo el proceso modernizador que se requiere para el desarrollo, y al cual el presidente Dimitri Medvedev se ha referido recientemente, en vez de optar por la confrontación con la UE. Su relación de cooperación está marcada por una tendencia de continuo crecimiento. Rusia es clave para la UE, y la UE lo es para Rusia -hoy y en el futuro-, principalmente en el tema de los energéticos y del comercio en general. A una y a otra no les conviene concebirse como realidades completamente ajenas ya que las necesidades de una son satisfechas por la otra y viceversa. Así pues, siempre será mejor cooperar con Rusia, o en palabras de Angela Merkel: “siempre será mejor hablar 'con' Rusia, que hablar 'de' Rusia”.

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