relatÓrio de fiscalizaÇÃo · de educação infantil em creches, de forma a atender, no mínimo,...
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1 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO
TC n. 029.802/2016-4 Fiscalização n. 490/2016
Relator: Bruno Dantas
DA FISCALIZAÇÃO
Modalidade: Conformidade
Ato originário: Acórdão 608/2015 - Plenário
Objeto da fiscalização: Determinações dos Acórdãos 2600/2013, 2580/2014, 608/2015-P.
Funcionais programáticas:
12.365.2080.12KU.0001/2017 - Apoio a Implantação de Escolas para Educação Infantil -
Nacional
12.365.2080.12KU.0001/2016 - Implantação de Escolas para Educação Infantil - Nacional
12.365.2030.12KU.0001/2015 - Implantação de Escolas para Educação Infantil - Nacional
Tipo da Obra: Edificação - Escolas
Período abrangido pela fiscalização: De 24/04/2007 a 24/02/2017
DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADO
Órgão/entidade fiscalizado: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
Vinculação (ministério): Ministério da Educação
Vinculação TCU (unidade técnica): Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do
Desporto
Responsável pelo órgão/entidade: nome: SILVIO DE SOUSA PINHEIRO
cargo: Presidente do FNDE
período: A partir de 21/12/2016
Outros responsáveis: vide peça: “Rol de responsáveis”
PROCESSOS DE INTERESSE
- TC 020.299/2016-8
- TC 025.153/2016-1
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Resumo
Trata-se de monitoramento realizado no Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(FNDE), no período de 24/10/2016 e 24/2/2017, a fim de verificar o cumprimento de determinações do
TCU dirigidas ao FNDE por meio dos Acórdãos 2.600/2013, 2.242/2014, 2.580/2014, 3.469/2014 e
608/2015, todos do Plenário. Registra-se que a presente fiscalização está inserida no Plano de
Fiscalização de Obras do Tribunal – Fiscobras 2017, conforme aprovado por meio do Acórdão
2.757/2016-TCU-Plenário.
A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo
aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões relacionadas ao
cumprimento dos Acórdãos por parte do auditado.
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 10.598.252.447,28,
correspondente ao montante já repassado pelo programa até 31 de dezembro de 2016 (R$ 5,97 bilhões)
e ao saldo a pagar (R$ 4,6 bilhões) dos termos já pactuados, para pagamento gradual e proporcional
conforme evolução das obras.
Em relação aos Acórdãos monitorados, consideram-se cumpridos os seguintes itens: 9.3 e
9.4 do Acórdão 2600/2013-TCU-Plenário; 9.2.3, 9.2.4, 9.2.5, 9.2.6, 9.2.7.2, 9.2.7.3 e 9.2.7.7 do Acórdão
2580/2014-TCU-Plenário; e 9.2, 9.3.1, e 9.3.6 do Acórdão 608/2015-TCU-Plenário. Por sua vez, o
item 9.3.2 do Acórdão 608/2015-TCU-Plenário não foi considerado plenamente cumprido, apresentando
um achado referente às obras com metodologia inovadora.
Ademais, foram detectados os seguintes achados:
1) Baixo percentual de conclusão das obras com metodologia inovadora;
Com efeito, verificou-se um baixo percentual de conclusão de obras com metodologia
inovadora decorrente: (i) da inadequação de critérios objetivos nos editais para o dimensionamento
geográfico dos lotes; (ii) das providências insuficientes pelo FNDE, na condição de gestor do programa,
quanto aos atrasos, paralisações e abandonos pelas empresas contratadas; e (iii) da inexecução do objeto
da licitação pelas empresas executoras.
2) Providências insuficientes para instauração de TCE;
Neste achado, constatou-se um baixo percentual de instauração de Tomadas de Contas
Especiais (TCEs) pelo FNDE, frente ao número de obras inacabadas e de contas não prestadas dentro
do prazo legal, o que tem resultado numa pequena parcela de ressarcimento ao erário.
3) Desatualização ou inconsistências dos dados do Simec
No caso do último achado, os indícios de irregularidades constatados estão relacionados com
a existência de dados desatualizados e/ou inconsistências no Sistema Integrado de Monitoramento,
Execução e Controle do Ministério da Educação (Simec), ocorrências que afetam a gestão e o controle
do programa.
Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal
de Contas da União (NAT) e com observância aos Padrões de Monitoramento estabelecidos pelo TCU,
bem como às diretrizes do roteiro de auditoria de obras públicas. As principais técnicas utilizadas foram:
análise documental; pesquisa em sistemas informatizados e sítio eletrônicos; confronto de informações
e documentos; comparação com a legislação, a jurisprudência do TCU e a doutrina; e vistoria in loco.
Em obediência à NAT, 145, foram colhidos os comentários dos gestores por meio do ofício
85/2017-TCU/SeinfraUrbana, peça 17. O FNDE trouxe suas considerações na peça 20. Este relatório já
inclui em suas análises e propostas de encaminhamento os comentários feitos pelo FNDE.
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Para os achados de auditoria, as propostas de encaminhamento contemplam audiências de
responsáveis e determinações à entidade fiscalizada.
Dentre os benefícios estimados para esta fiscalização, podem ser mencionadas melhorias na
gestão e fiscalização de convênios e termos de compromisso relacionados ao Proinfância pela entidade
auditada (FNDE); a tomada de providências com vistas ao ressarcimento de valores resultantes de danos
ao erário; além do aumento da expectativa de controle sobre as entidades fiscalizadas.
Cumpre informar que a relatoria desse processo foi atribuída ao Exmo. Ministro Bruno
Dantas, em observância ao art. 14 da Resolução-TCU 175, de 25 de maio de 2005, o qual estabelece que
o processo de monitoramento, será distribuído ao ministro ou ao auditor que originalmente relatou a
deliberação a ser monitorada.
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Sumário
I. Apresentação ......................................................................................................................................... 5
I.1. Importância socioeconômica ......................................................................................................... 5
II. Introdução ............................................................................................................................................ 6
II.1. Deliberação que originou o trabalho ............................................................................................ 6
II.2. Visão geral do objeto .................................................................................................................... 6
II.3. Objetivo e questões de auditoria ................................................................................................. 11
II.4. Metodologia utilizada ................................................................................................................. 11
II.5. Volume de recursos fiscalizados ................................................................................................ 15
II.6. Benefícios estimados da fiscalização ......................................................................................... 15
III. Achados de auditoria ........................................................................................................................ 16
III.1. Baixo percentual de conclusão das obras com metodologia inovadora .................................... 16
IV. Achados não decorrentes da investigação de questões de auditoria ................................................ 26
IV.1. Providências insuficientes para instauração de TCE ................................................................ 26
IV.2. Desatualização ou inconsistências dos dados do Simec ........................................................... 31
V. Análise dos comentários dos gestores ............................................................................................... 34
VI. Conclusão ......................................................................................................................................... 36
VII. Proposta de encaminhamento ......................................................................................................... 40
APÊNDICE A - Matriz de Achados ...................................................................................................... 43
APÊNDICE B - Matriz de Responsabilização ....................................................................................... 47
APÊNDICE C - Fotos ............................................................................................................................ 54
APÊNDICE D - Dados da obra .............................................................................................................. 62
APÊNDICE E - Achados de outras fiscalizações .................................................................................. 65
APÊNDICE F - Achados reclassificados após a conclusão da fiscalização .......................................... 66
APÊNDICE G - Despachos .................................................................................................................... 67
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I. Apresentação
1. Este relatório aborda o monitoramento realizado no Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação no período de 24/10/2016 a 24/2/2017. O objetivo do trabalho é verificar o cumprimento de
determinações do TCU dirigidas ao FNDE por meio dos Acórdãos 2.600/2013, 2.242/2014, 2.580/2014,
3.469/2014 e 608/2015, todos do Plenário.
2. Os Acórdãos que geraram o presente monitoramento tratam sobre a construção das creches
que fazem parte do Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Educação
Infantil (Proinfância) do FNDE, cuja dotação orçamentária consta do Programa de Trabalho
12.365.2030.12KU.0001. O objetivo desse programa é prestar assistência financeira a outros entes
federados visando garantir o acesso de crianças à educação infantil da rede pública.
I.1. Importância socioeconômica
3. O Governo Federal criou o Proinfância, por considerar que a construção de creches e pré-
escolas, bem como a aquisição de equipamentos para a rede física escolar desse nível educacional, são
indispensáveis à melhoria da qualidade da educação.
4. Com efeito, de acordo com indicadores do Plano de Ações Articuladas (PAR), para o ano de
2010 a população do estado de São Paulo (o mais populoso do país) em idade escolar tem uma ligeira
concentração na faixa etária entre 6 e 14 anos (5.619.163 habitantes). Não obstante, a população de
crianças entre 0 e 5 anos também é relevante (3.239.096 habitantes), ante um total de 10.846.876
habitantes entre 0 e 17 anos. Ou seja, verifica-se que quase 30% da demanda por vagas na educação
básica de São Paulo corresponde ao ensino infantil.
5. Trata-se de um contexto em que a implantação de novas creches adquire grande relevância
e importância. O PAR também assinala que, em 2010, havia 11.076 escolas dedicadas à educação infantil
no estado de São Paulo, entre creches e pré-escola. Desse número, extrai-se que 4.760 escolas eram
creches, as quais são mais voltadas às crianças entre 0 e 3 anos, cuja população no estado era de
2.120.410 habitantes.
6. Supondo que toda a população entre 0 e 3 anos fosse matriculada nas creches existentes,
haveria uma ocupação de 445 crianças por estabelecimento, causando uma possível superlotação, haja
vista que, por exemplo, uma creche padrão Proinfância tipo B é projetada para suportar 240 alunos em
dois turnos.
7. Entre 2007 e 2014, o Programa investiu na construção de 2.543 escolas, por meio de
convênios e, a partir de 2011, com sua inclusão no Plano de Aceleração do Crescimento (PAC2), outras
6.185 unidades de educação infantil foram apoiadas com recursos federais, totalizando 8.728 novas
unidades em todo o país. Desde o início do Programa Proinfância até final de 2016, foi repassado um
total de R$ 5,97 bilhões dividido entre os anos de 2008 a 2016.
8. Ademais, merece destaque a importância que o Proinfância tem alcançado no Plano Nacional
de Educação (PNE) 2014-2024, o qual estabelece, dentre outras, a meta 1: "universalizar, até 2016, a
educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta
de educação infantil em creches, de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças
de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE”.
9. Assim, é notória a importância do programa como instrumento para atingir as metas
educacionais e proporcionar uma melhoria da situação educacional do país.
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II. Introdução
II.1. Deliberação que originou o trabalho
10. Em cumprimento aos Acórdãos 2.600/2013, 2.242/2014, 2.580/2014, 3.469/2014 e
608/2015, todos do Plenário, realizou-se o monitoramento no Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação, no período compreendido entre 24/10/2016 a 24/2/2017. Em 26/10/2016 o Acórdão
2.757/2016-Plenário incluiu a presente fiscalização no Fiscobras 2017, já depois de iniciada.
11. As razões que motivaram esta auditoria foram: a relevância social do programa, a
materialidade dos valores investidos e a existência de fiscalizações anteriores nas quais foram
identificadas irregularidades.
II.2. Visão geral do objeto
I. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
12. O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), criado pela Lei 5.537, de 21
de novembro de 1968, é uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Educação e tem como missão
prestar assistência técnica e financeira e executar ações que contribuam para uma educação de qualidade
a todos.
13. O objetivo da autarquia é contribuir para melhoria dos indicadores educacionais do país e
viabilizar iniciativas que possibilitem o acesso e a permanência de todo cidadão à educação pública de
qualidade.
14. Além disso, a Lei 9.394/1996 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) – estabelece
como dever do Estado a garantia de educação infantil gratuita às crianças de até 5 (cinco) anos de idade.
Ademais, dispõe que a educação infantil (pré-escolar) está a cargo dos municípios (art. 11, inciso V).
II. Proinfância
15. Diante das diretrizes para educação, o Governo Federal criou o Programa Nacional de
Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil
(Proinfância), por considerar que a construção de creches e pré-escolas, bem como a aquisição de
equipamentos para a rede física escolar desse nível educacional, é indispensável à melhoria da qualidade
da educação.
16. O programa foi instituído pela Resolução n. 6, de 24 de abril de 2007, e é parte das ações do
Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) do Ministério da Educação, tendo como objetivo
principal prestar assistência financeira a outros entes federados visando garantir o acesso de crianças a
creches e escolas de educação infantil da rede pública.
17. Os recursos do Proinfância destinam-se à construção e aquisição de equipamentos e
mobiliário para creches e pré-escolas públicas. Apesar de serem incluídas no mesmo programa, como
regra, a construção da obra e a aquisição dos equipamentos ocorrem em fases distintas.
18. Os demais incentivos financeiros para o funcionamento dessas creches são destinados aos
municípios por meio de outros programas do FNDE, a saber: Programa Nacional do Livro Didático
(PNLD), Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), Programa Nacional de Apoio ao
Transporte Escolar (PNATE), Caminho da Escola, Mais Educação, de atendimento à educação integral,
Programa Nacional de Tecnologia Educacional (PROINFO), Programa Dinheiro Direto na Escola
(PDDE), entre outros.
19. No contexto do Proinfância, em 2007, o FNDE elaborou dois projetos (denominados tipos
B e C) que serviram de padrão para construção das creches, sendo revisados em 2013. Houve, ainda,
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uma possibilidade de que alguns municípios pré-definidos pudessem desenvolver seus próprios projetos
(denominado tipo “A”).
20. O projeto tipo "B" refere-se a uma creche de 1.323,58 m² para implantação em terreno com
dimensões mínimas de 40 m x 70 m, com finalidade de atender a uma demanda de 120 alunos (período
integral) ou 240 alunos (dois turnos). Quanto ao tipo "C", a creche seria de 781,26 m² para implantação
em terreno de 45 m x 35 m e atender a uma demanda de 60 alunos (período integral) ou 120 alunos (dois
turnos).
PROJETO PADRÃO FNDE | PROINFÂNCIA | 2013
TIPOLOGIAS
TERRENO
(Dimensões
mínimas)
ÁREA
CONSTUÍDA (m²) DEMANDA ATENDIDA
Proinfância tipo B Educação infantil 40 m x 70 m 1323,58 120 alunos (Período Integral)
240 alunos (dois turnos)
Proinfância tipo C Educação infantil 45 m x 35 m 781,26 60 alunos (Período Integral)
120 alunos (dois turnos)
Tabela 1 – Projetos tipo B e C
21. Posteriormente, o FNDE disponibilizou novas versões dos projetos, Tipo 1 e Tipo 2, que
passaram a ser utilizadas a partir de maio 2015, substituindo aos projetos B e C disponibilizados em
janeiro de 2013.
PROJETO PADRÃO FNDE | PROINFÂNCIA | 2015
TIPOLOGIAS
TERRENO
(Dimensões
mínimas)
ÁREA
CONSTRUÍDA
(m²)
DEMANDA ATENDIDA
Proinfância tipo 1 - Educação infantil 40 m x 70 m 1.513,16 188 alunos (Período Integral)
376 alunos (dois turnos)
Proinfância tipo 2 - Educação infantil 45 m x 35 m 895,53 94 alunos (Período Integral)
188 alunos (dois turnos)
Tabela 1 – Projetos tipo 1 e 2
22. Além desses projetos, como uma tentativa de dar maior celeridade à construção das creches
do Proinfância, em 2013, o FNDE lançou três editais, por meio do Sistema de Registro de Preços (SRP).
Esses editais foram realizados no âmbito do Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) e
previram a implantação de creches no mesmo partido arquitetônico do projeto-padrão por meio de
metodologias construtivas inovadoras.
23. Dos certames, resultou a possibilidade de adesão às atas, pelos municípios para a construção
de creches. Cada município, a depender de sua localização geográfica, poderia aderir a uma das atas. Os
certames resultaram na contratação de empresas que propuseram três diferentes metodologias
construtivas (Painéis em Concreto/PVC - Global Housing System; Painéis com molduras de aço leve e
placas cimentícias - Light Steel Framing; e Painéis em placa de resina reforçada com fibra de vidro -
Wall System).
24. Convém destacar que a legalidade da utilização do SRP para a realização de obras foi
discutida no TC 019.318/2013-8, tendo sido prolatado o Acórdão 2.600/2013-TCU-Plenário,
determinando à SecobInfraurbana que "acompanhe o desenrolar das contratações objeto dos editais
analisados, desde a construção até o pós-obra". Tal deliberação é uma das motivadoras do presente
processo de monitoramento.
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III. Funcionamento do Programa
25. Em relação ao funcionamento do programa, a entidade interessada em receber recursos deve
informar esta necessidade em seu Plano de Ações Articuladas (PAR) e encaminhar eletronicamente os
documentos pertinentes ao FNDE, via Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do
Ministério da Educação (Simec).
26. Para habilitação na ação de construção de escolas de educação infantil, podem ser adotados
projetos-padrão, fornecidos pelo FNDE, cujos parâmetros técnicos de implantação são predefinidos pela
autarquia, em consonância com as diretrizes da Secretaria de Educação Básica do MEC. Os projetos-
padrão do FNDE são nomeados “Tipo B”, “Tipo C”, “Tipo 1” e “Tipo 2” e os projetos elaborados pelos
proponentes são nomeados projetos “Tipo A”.
27. A transferência de recursos para a execução de projeto aprovado é efetuada por meio de
Termo de Compromisso entre o FNDE, o município, o estado ou o Distrito Federal.
28. Para a aquisição de mobiliário e equipamentos, é necessário seguir as especificações técnicas
e os quantitativos definidos pelo FNDE, sendo que os recursos para tais itens serão repassados mediante
a comprovação da execução da obra no módulo de monitoramento de obras do Simec, a qual cabe aos
municípios realizá-las mensalmente.
IV. Resolução/CD/FNDE 13/2012
29. A Resolução/CD/FNDE n. 13, de 8 de junho de 2012 estabelece os critérios de transferência
automática de recursos a municípios, estados e Distrito Federal, a título de apoio financeiro, para
construção de unidades de educação infantil – Proinfância, quadras esportivas escolares cobertas e
cobertura de quadras escolares no âmbito do Plano de Aceleração do Crescimento – PAC 2.
30. Quanto às responsabilidades financeiras para construção das creches do Proinfância, a
resolução informa no art. 5°, inciso III, alínea "d" que cabe a cada município "responsabilizar-se, com
recursos próprios, pela implementação de obras e serviços de terraplenagem e contenções, infraestrutura
de redes (água potável, esgotamento sanitário, energia elétrica e telefonia), bem como aqueles
necessários à implantação do empreendimento".
31. Assim, extrai-se do texto que o financiamento do FNDE se refere apenas às edificações dos
prédios do projeto-padrão, excluindo-se toda a infraestrutura restante, inclusive muros. A seguir, na
alínea "e", a referida resolução informa que o município deve garantir, com recursos próprios, a
conclusão das obras caso o valor transferido seja insuficiente para tanto. Portanto, aditivos para
acréscimos de valores também seriam de responsabilidade dos municípios, sendo que o FNDE repassa
um valor fixo, previsto nos respectivos termos de compromisso.
32. O art. 10º da citada resolução estabelecia os critérios de repasse para os financiamentos de
obras do Proinfância, nas seguintes proporções de andamento financeiro: I - até 40% do valor da(s) obra(s) após aceitação do Termo de Compromisso;
II - até 30% do valor da(s) obra(s) após o registro da ordem de serviço emitida ao contratado
comprovada por meio da anexação do documento no SIMEC;
III - até 25% do valor da(s) obra(s) quando o ente comprovar por meio da inserção de relatório de
vistoria técnica no SIMEC o atingimento mínimo de 30% de execução físico-financeira;
IV - até 25% do valor da(s) obra(s) quando o ente comprovar por meio da inserção de relatório de
vistoria técnica no SIMEC o atingimento mínimo de 60% de execução físico-financeira.
Parágrafo único - Os recursos serão transferidos obedecendo ao andamento de cada obra podendo
haver vários repasses para um mesmo termo de compromisso
33. Diante da má gestão de pagamentos às empresas pelos entes, o artigo foi alterado pela
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Resolução/CD/FNDE n. 7, de 5 de agosto de 2015, passando a ter o seguinte texto: Art. 10º. Os recursos serão transferidos em parcelas, de acordo com a execução da obra, sendo a
primeira no montante de até 15%, após inserção da ordem de serviço de início de execução da obra,
no Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle do Ministério da Educação - Simec,
módulo Obras 2.0.
Parágrafo único. As demais parcelas serão transferidas após a aferição da evolução física da obra,
comprovada mediante o relatório de vistoria inserido no Sistema Integrado de Monitoramento
Execução e Controle do Ministério da Educação - Simec, módulo Obras.2.0, e aprovado pela equipe
técnica do FNDE.
34. Assim, recentemente, a transferência de recursos do FNDE aos entes beneficiados passou a
ser realizada de acordo com a evolução física da obra, comprovada mediante o relatório de vistoria
inserido no Sistema e aprovado pela equipe técnica do FNDE.
V. Valores repassados pelo Proinfância
35. Desde o início do Programa Proinfância em 2008 até 31 de dezembro de 2016, foi repassado
a outros entes um total de R$ 5,97 bilhões, conforme discriminado na tabela abaixo.
Ano Valores repassados
2008 R$ 666.540.000,00
2009 R$ 155.147.875,22
2010 R$ 533.653.636,86
2011 R$ 788.701.403,22
2012 R$ 1.477.638.581,74
2013 R$ 698.631.892,40
2014 R$ 929.174.550,71
2015 R$ 306.316.321,57
2016 R$ 415.133.848,10
Total Geral R$ 5.970.938.109,82
Tabela 3 – Valores repassado para o Proinfância por ano
36. Em relação aos valores já repassados para o programa separado por tipologia de obra, o
FNDE apresentou a tabela 4 (abaixo), adicionou também que há convênios que possuem obras de
diferentes tipologias pactuadas no mesmo instrumento, os quais possuem forma de repasse proporcional
à evolução global, portanto não há como precisar o valor proporcional à evolução de diferentes tipologias
no mesmo instrumento.
Tipologia Valores repassados
Escola de Educação Infantil Tipo A R$ 257.971.144,99
Escola de Educação Infantil Tipo B R$ 3.600.149.978,14
Escola de Educação Infantil Tipo C R$ 831.981.921,74
MI - Escola de Educação Infantil Tipo B R$ 568.684.170,76
MI - Escola de Educação Infantil Tipo C R$ 101.904.596,66
Projeto 1 Convencional R$ 367.579.805,22
Projeto 2 Convencional R$ 227.776.869,52
Projeto Tipo B - Bloco Estrutural R$ 12.064.115,88
Projeto Tipo C - Bloco Estrutural R$ 2.825.506,92
Total Geral R$ 5.970.938.109,82
Tabela 4 – Valores repassado para o Proinfância por tipologia
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37. Em relação a valores futuros previstos para o programa, o FNDE informou que, devido à
não abertura e cadastramento das novas demandas dos municípios no novo ciclo do PAR, ainda não é
possível apresentar uma estimativa de demanda para novas pactuações. Porém, relacionadas às obras do
ciclo 2011-2014 que ainda possuem saldo a pagar (4.418 obras), estima-se uma necessidade financeira
total de R$ 4,6 bilhões para a conclusão de todos os termos pactuados no período, para pagamento
gradual e proporcional conforme evolução das obras.
VI. Os Acórdãos
38. Os Acórdãos que geraram o presente monitoramento trataram sobre a construção das creches
que fazem parte do Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Educação
Infantil (Proinfância) do FNDE.
39. O Acórdão 2.600/2013-Plenário foi proferido no âmbito de
representação (TC 019.318/2013-8) formulada por equipe de auditoria a partir de irregularidades em
auditoria empreendida no Programa. A representação tinha como foco os indícios de irregularidades
presentes nos Editais de Registro de Preços (SRP) n. 93/2012 (abrangência Nordeste), n. 94/2012 (Sul e
Sudeste) e n. 09/2013 (Norte e Centro-Oeste).
40. O referido aresto fez diversas determinações a respeito dessa matéria, entre as quais podem
ser destacadas: (i) implementar plano de monitoramento para obras de metodologia inovadora; e
(ii) adotar medidas para evitar que as empresas vencedoras optem por não contratar com eventuais
interessadas em aderir à Ata de Registro de Preços licitada.
41. Já o Acórdão 2.580/2014-Plenário foi proferido em auditoria (TC 007.116/2013-6) realizada
no FNDE, com o objetivo de fiscalizar o Proinfância. Nesse acordão foram determinadas uma série de
medidas a serem adotadas pela Autarquia.
42. Entre as principais medidas demandadas pelo TCU ao FNDE, podem ser mencionadas:
(i) apresentar nos futuros relatórios de gestão a situação dos empreendimentos paralisados; (ii)
implementar plano de fiscalização in loco; (iii) realizar levantamento acerca da quantidade de obras
paralisadas, em atraso ou ainda sem funcionamento; (iv) incluir em seu plano de supervisão ações para
colocar as creches, que estejam ou fiquem prontas, em funcionamento; além de outras medidas com
vistas a realizar ajustes nas planilhas orçamentárias e nos projetos.
43. Por sua vez, o Acórdão 608/2015 – Plenário foi emitido no âmbito da Fiscalização de
Orientação Centralizada (TC 001.073/2014-1). A referida FOC teve por objetivo fiscalizar a implantação
de escolas para atendimento à educação básica, no âmbito de transferências de recursos federais do
FNDE nos estados de Bahia, Espírito Santo, Goiás (auditoria-piloto), Mato Grosso, Paraíba, Piauí,
Roraima, Santa Catarina e São Paulo, em alguns programas voltados para educação, entre eles o
Proinfância.
44. O escopo dessa última auditoria foi mais abrangente e abarcou, além do Proinfância, outros
programas de construção de quadras escolares e escolas com projeto padronizado de ensino fundamental
e médio. Além disso, nesse trabalho, a equipe de auditoria fez verificações amostrais acerca dos dados
do Simec, havendo sido inspecionadas mais de 150 obras nos Estados supramencionados.
45. Dessa maneira, entre as principais determinações feitas pelo Tribunal no Acórdão 608/2015-
TCU-Plenário, é possível destacar: (i) elaborar plano de ação para aprimorar o Sistema Integrado de
Monitoramento, Execução e Controle do Ministério da Educação (Simec) - Módulo Obras 2.0 por meio
da criação de críticas automatizadas; (ii) adotar providências com vistas a melhorar a confecção dos
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laudos técnicos de supervisão de obra e das memórias de cálculo; (iii) rever os procedimentos para
aprovação dos terrenos; (iv) evitar atrasos e outras deficiências nas obras de metodologias inovadoras;
(v) orientar os entes tomadores dos recursos a acionar os competentes órgãos de registro e fiscalização
profissional dos sistemas CONFEA/CREAs e CAUs nos casos a envolver problemas de segurança
estrutural; (vi) atentar apara a necessidade de observância dos requisitos de acessibilidade de pessoas
portadoras de deficiência; e (vii) detalhar a situação atualizada de obras cuja paralisação foi identificada
nas auditorias.
II.3. Objetivo e questões de auditoria
46. A presente fiscalização teve por objetivo verificar o cumprimento de determinações do TCU
dirigidas ao FNDE por meio dos Acórdãos 2.600/2013, 2.242/2014, 2.580/2014, 3.469/2014 e 608/2015,
todos do Plenário. As recomendações contidas nesses acórdãos serão analisadas em cada processo
específico, não fazendo parte do escopo deste monitoramento.
47. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo
aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:
48. Questão 1: O FNDE cumpriu as determinações contidas nos Acórdãos 2.600/2013-Plenário
e 2.242/2014-Plenário?
49. Questão 2: O FNDE cumpriu as determinações contidas nos Acórdãos 2.580/2014-Plenário
e 3.469/2014-Plenário?
50. Questão 3: O FNDE cumpriu as determinações contidas nos Acórdãos 608/2015-Plenário?
II.4. Metodologia utilizada
51. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal
de Contas da União (Portaria-TCU n. 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela Portaria-TCU n. 168
de 30 de junho de 2011) e com observância aos Padrões de Monitoramento estabelecidos pelo TCU
(Portaria-Segecex n. 27 de 19 de outubro de 2009).
52. Durante o planejamento e a execução da auditoria, o levantamento das informações sobre a
obra foi realizado por meio de ofícios de requisição, e-mails e contatos telefônicos ao Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educação. Para responder às questões de auditoria e elaborar as matrizes de
planejamento e de achados foram utilizadas as seguintes técnicas de auditoria: análise documental;
pesquisa em sistemas informatizados e sítio eletrônicos; confronto de informações e documentos;
comparação com a legislação, a jurisprudência do TCU e a doutrina; e vistoria in loco.
53. Nesse aspecto, cabe apresentar também a metodologia utilizada para escolha das escolas
visitadas para observar o atendimento às determinações do TCU e a qualidade das obras. A amostra foi
selecionada considerando a materialidade de cada tipo de construção e a viabilidade logística da equipe
de auditoria. Dito isto, optou-se por restringir a seleção das obras às seguintes tipologias: escola de
educação infantil tipo B, espaço educativo - 04 salas, espaço educativo - 06 salas e MI - escola de
educação infantil tipo B. Os projetos convencionais 1 e 2, apesar da materialidade, não foram objetos de
determinação nos Acórdãos relacionados, devido a isso não entraram no escopo.
54. Prosseguindo na escolha das escolas a serem visitadas, a equipe de auditoria selecionou um
estado em cada região do Brasil, de modo a obter uma amostra representativa do programa no país
inteiro. Primeiramente, os Estados selecionados foram os que apresentavam a maior quantidade de obras,
dentre as tipologias selecionadas no escopo, em cada região: Pará, Maranhão e Minas Gerais (Gráfico
2).
12 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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55. Nesse ponto, cabe apresentar duas exceções: Distrito Federal e Paraná. O Distrito Federal
foi escolhido como piloto, devido à logística e à economicidade da auditoria. Já o Paraná foi escolhido
devido à auditoria empreendida no âmbito estadual pela Secex-RS no estado do Rio Grande do Sul. O
RS é a unidade federativa da região Sul com maior quantidade de obras dentre as tipologias que integram
o escopo do presente trabalho.
56. Em algumas obras visitadas, foram observadas, até o período das inspeções físicas
(23/11/2016 a 20/1/2017), creches prontas que ainda não foram tomadas todas as medidas
administrativas para seu efetivo funcionamento (ID: 1009200, 30151) e algumas apresentavam
desgastes devido a intempéries e vandalismo, necessitando de reformas para iniciar o funcionamento
(ID: 24647, 24649, 1001707). Esses casos, isto é, obras concluídas, mas sem funcionamento, fazem parte
do escopo de trabalho atualmente em execução pela SecexEducação (conforme TC 025.153/2016-1), o
qual abarca o funcionamento do programa.
57. Após a escolha dos estados, foram selecionados municípios próximos às capitais,
permitindo, assim, uma logística viável para a fiscalização. A relação das escolas e creches que foram
inspecionadas está representada pelo papel de trabalho “Obras, escolas e creches vistoriadas pela equipe
de auditoria “ (evidência 16).
58. Em relação às obras de metodologia inovadora, essas não apresentaram uma parcela
significante no total das obras já iniciadas (4,35%). Entretanto, diante da particular preocupação com as
obras envolvendo metodologia inovadora, procurou-se inspecioná-las dentro das regiões escolhidas. No
caso, os estados escolhidos que apresentavam obras com essa metodologia foram Pará e Paraná.
59. Em seguida, cabe trazer um retrato das obras financiadas pelo FNDE em todo o país, razão
pela qual apresentam-se tabelas e gráficos ao final deste tópico.
60. Nas tabelas, verifica-se que o maior número de obras financiadas com recursos federais
localiza-se na Bahia, seguido por Minas Gerais, Pará, Rio Grande do Sul e São Paulo.
61. Além disso, convém notar que, no âmbito do Proinfância, o maior número de obras é de
Escola de Educação Infantil Tipo B (38,71%), seguido por Escola de Educação Infantil Tipo C (16,32%).
62. Ademais, a maior proporção de obras paralisadas frente a obras já iniciadas encontra-se no
estado do Amapá (36,36%), seguido por Sergipe (21,31%), Rio de Janeiro (19,05%) e Alagoas (16,36%).
63. Para início dos trabalhos, optou-se por aplicar os procedimentos definidos no planejamento
da auditoria em algumas cidades no Distrito Federal, sendo a vistoria piloto, como forma a avaliar a
adequação da matriz de planejamento aos objetivos traçados. As obras foram escolhidas em função da
proximidade com a sede desta Corte de Contas, de forma distribuída, a fim de obter uma amostra do
Distrito Federal como um todo.
64. Foram adotadas as seguintes técnicas de auditoria para as vistorias in loco:
a) extração de dados disponíveis no Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e
Controle (Simec), no que se refere à situação das obras, possíveis causas de paralisações e inoperâncias
de obras concluídas;
b) inspeção física das obras nos municípios selecionados, visando: identificar a situação e as
causas das obras paralisadas, atrasadas ou inoperantes; a qualidade das obras concluídas; e as
características de acessibilidade.
65. A lista de obras aqui expostas foi retirada do Sistema Integrado de Monitoramento, Execução
e Controle do Ministério da Educação (Simec) - Módulo Obras 2.0 no dia 1/2/2017.
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Gráfico 1 - Total de obras extraídas a partir do Simec por situação em 1º/2/2017.
Tabela 5 – Obras por “Situação da obra” em 1º/2/2017
Tipologia da obra Total de obras % do total
Escola de Educação Infantil Tipo A 333 3,77%
Escola de Educação Infantil Tipo B 3416 38,71%
Escola de Educação Infantil Tipo C 1440 16,32%
MI - Escola de Educação Infantil Tipo B 1068 12,10%
MI - Escola de Educação Infantil Tipo C 394 4,47%
Projeto 1 Convencional 1181 13,38%
Situação da obra Número de obras
Concluída 3457
Contratação 190
Em Reformulação 475
Execução 1803
Inacabada 468
Licitação 497
Obra Cancelada 374
Paralisada 420
Planejamento pelo proponente 1140
Total Geral 8824
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Projeto 2 Convencional 974 11,04%
Projeto Tipo B - Bloco Estrutural 12 0,14%
Projeto Tipo C - Bloco Estrutural 6 0,07%
Total Geral 8824 100,00%
Tabela 6 – Obras por “Tipologia da obra” em 1º/2/2017
Gráfico 2 – Obras do escopo por UF em 1º/2/2017
Gráfico 3 – Obras do Simec financiadas por recursos federais por UF em 1º/2/2017
41
19
7
27
3
36
65
9
36
9
11
0
57
33
1
68
4
59
0
18
8 23
5
58
8
18
4
31
1
23
5
47
2
11
2 13
6
73
52
50
0
23
9
82
48
9
19
6
A C A L A M A P B A C E D F E S G O M A M G M S M T P A P B P E P I P R R J R N R O R R R S S C S E S P T O
OBRAS DO ESCOPO POR UF
29
0
60
0 75
7
14
9
28
15
17
19
21
2
21
0
11
95
19
73
27
78
71
3
78
9
19
81
70
0
21
01
10
17
14
88
10
08
57
6
29
4
11
8
17
64
86
2
35
0
15
34
51
2
A C A L A M A P B A C E D F E S G O M A M G M S M T P A P B P E P I P R R J R N R O R R R S S C S E S P T O
OBRAS DO SIMEC POR UF
UF Obras iniciadas Obras paralisadas
% de paralisadas
frente às iniciadas
AC 26 0 -
AL 110 18 16,36%
AM 127 4 3,15%
AP 11 4 36,36%
BA 477 54 11,32%
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Tabela 7 – Obras iniciadas e paralisadas por UF em 1º/2/2017
Situação da obra
Quantidade de obras
Convencional +
Metodologia
Inovadora
% Convencional % das obras
convencionais
Metodologia
inovadora %
Concluída 3443 39,02% 3374 38% 69 0,78%
Contratação 182 2,06% 175 2% 7 0,08%
Em Reformulação 474 5,37% 11 0% 463 5,25%
Em execução 1813 20,55% 1666 19% 147 1,67%
Inacabada 477 5,41% 462 5% 15 0,17%
Licitação 508 5,76% 503 6% 5 0,06%
Obra Cancelada 374 4,24% 213 2% 161 1,82%
Paralisada 409 4,64% 256 3% 153 1,73%
Planejamento pelo
proponente 1144 12,96% 700 8% 444 5,03%
Total 8824 100,00% 7360 83% 1464 16,59%
Tabela 8 – Obras convencionais e Metodologia inovadora por “Situação da obra” em 1º/2/2017
II.5. Volume de recursos fiscalizados
66. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 10.598.252.447,28. Este
número corresponde ao montante já repassado pelo programa até 31 de dezembro de
2016 (R$ 5,97 bilhões) e também ao saldo a pagar (R$ 4,6 bilhões) dos termos já pactuadas, para
pagamento gradual e proporcional conforme evolução das obras.
II.6. Benefícios estimados da fiscalização
CE 269 24 8,92%
DF 59 8 13,56%
ES 70 5 7,14%
GO 279 24 8,60%
MA 335 12 3,58%
MG 794 32 4,03%
MS 145 14 9,66%
MT 187 11 5,88%
PA 336 20 5,95%
PB 172 11 6,40%
PE 194 11 5,67%
PI 158 7 4,43%
PR 498 18 3,61%
RJ 84 16 19,05%
RN 133 9 6,77%
RO 50 3 6,00%
RR 30 0 -
RS 495 60 12,12%
SC 283 3 1,06%
SE 61 13 21,31%
SP 626 38 6,07%
TO 139 1 0,72%
Total Geral 6148 420 6,83%
16 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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67. Dentre os benefícios estimados para esta fiscalização, podem ser mencionadas melhorias na
gestão e fiscalização de convênios e termos de compromisso relacionados ao Proinfância pela entidade
auditada (FNDE); a tomada de providências com vistas ao ressarcimento de valores resultantes de dano
ao erário; além do aumento da expectativa de controle sobre as entidades fiscalizadas.
III. Achados de auditoria
III.1. Baixo percentual de conclusão das obras com metodologia inovadora
68. Verificou-se baixo percentual de conclusão de obras com metodologia inovadora decorrente:
(i) da inadequação de critérios objetivos nos editais para o dimensionamento geográfico dos lotes; (ii)
das providências insuficientes pelo FNDE, na condição de gestor do programa, quanto aos atrasos,
paralisações e abandonos pelas empresas contratadas; e (iii) da inexecução do objeto da licitação pelas
empresas executoras.
69. De plano, cabe notar que, embora possua alta materialidade, o presente achado pode ser
caracterizado como indício de irregularidade grave que não prejudique a continuidade-IGC, conforme
art. 121, § 1º, inciso VI, da Lei 13.408/2016 (LDO 2017), afastando sua caracterização como IGP, em
razão de o FNDE ter buscado mitigar o problema do baixo percentual de conclusão das obras por meio
da reformulação dos Termos de Compromisso pactuados para execução de creches em Metodologias
Inovadoras (Tipo B ou Tipo C) e para o sistema construtivo convencional (Tipo 1 ou Tipo 2), evidência
16.
Da ausência de critérios objetivos adequados para dimensionamento do parcelamento geográfico
dos lotes com metodologia inovadora
70. Verificou-se ausência de critérios adequados para dimensionamento do parcelamento
geográfico dos lotes de obras com metodologia inovadora, nos editais de Registro de Preços nº 93/2012,
94/2012, e 09/2013, que acarretou o baixo percentual de execução das obras.
71. Ao analisar os editais de Registro de Preços nº 09/2013, 93/2012 e 94/2012, constatou-se
que o critério de julgamento “Menor Preço por Grupo”, utilizado para a classificação das empresas, foi
inadequado, considerando a forma restritiva em que o certame foi geograficamente parcelado, não
permitindo ampla participação de licitantes conforme prescrito no inciso VI do art. 4º da Lei 12.462/2011
(RDC), bem como não observando os princípios da eficiência e economicidade, conforme art. 3º do
Regime Diferenciado de Contratação (RDC).
72. Observa-se, da análise dos respectivos projetos básicos (evidência 12), que não constam
estudos e critérios objetivos que justifiquem o parcelamento geográfico e dimensionamento dos lotes
adotados nas respectivas licitações.
73. Ao final do procedimento licitatório, a distribuição das empresas no Brasil ficou conforme
o mapa abaixo:
17 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
Fonte: site do FNDE
74. Por consequência do parcelamento geográfico inadequado do objeto e da falta de critérios
para adequado dimensionamento dos lotes licitados, as quatro empresas selecionadas, em função da
extensão territorial, tiveram dificuldades técnicas relacionadas à implementação das novas tecnologias
de construção e muitas delas abandonaram as obras. Constatou-se ainda a incapacidade das empresas de
fornecer a quantidade de material conforme a demanda, conforme relatado pelo FNDE na resposta ao
Oficio 05/490-TCU/SeinfraUrbana (págs. 7-8).
75. Corroborando esta informação, a Secex-RS, em auditoria nas obras das escolas do estado do
Rio Grande do Sul, detectou, ao final de seus trabalhos, que a empresa MVC Plásticos “não foi capaz de
executar os compromissos assumidos com as diversas prefeituras”, causando atrasos, paralisações e/ou
abandonos de obras, por falhas de planejamento, gestão, logística ou descompasso financeiro (cf.
Acórdão 3.073/2016 – TC 020.299/2016-8).
76. Extraindo os dados do Simec, com o objetivo de comparar o total de obras inicialmente
planejado para utilizar a metodologia inovadora – sob as tipologias “MI - Escola de Educação Infantil
Tipo B” e “MI - Escola de Educação Infantil Tipo C” – com o número de obras concluídas nessa
metodologia, encontra-se o percentual de 4,7% de obras concluídas, conforme quadro abaixo:
Quadro 1 - Percentual de obras com metodologia inovadora concluídas sobre o total inicial previsto
Fornecedor/nº
Metodologia Concluídas
Total
Geral
%
concluído
Casa Alta
Construções Ltda (1)
PVC/Concreto
25 456 5,5%
Consórcio
Proinfância Brasil -
PIB (2) *
Light Steel Frame - Placa
cimentícia
13 248 5,2%
Consórcio Concreto PVC/Concreto 15 143 10,5%
18 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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* Construtora Ferraz Ltda. e Kofar Industria e Comercio de Produtos Metalúrgicos Ltda e J.L.A.
Construções e Comercio LTDA.
** Construtora Venâncio Ltda e JGA Engenharia Ltda
Fonte: dados extraídos do Simec e do site do FNDE no dia 27/1/2017
77. Do total inicial de 1.482 escolas planejadas com metodologia inovadora, 1.005 do tipo B e
408 escolas do tipo C não estão concluídas, considerando a meta inicial planejada. Registra-se que, em
tempo integral, as escolas Tipo B comportam até 120 alunos e as do Tipo C, 60 alunos, dessa forma,
deixaram de ser atendidas, dentro do prazo inicial planejado, cerca de 145 mil crianças em tempo integral
ou 290 mil crianças em dois turnos.
78. Percebe-se que a concentração em poucas empresas acarretou na baixa execução das obras
envolvendo todas empresas vencedoras das metodologias inovadoras, em razão das dificuldades
logísticas encontradas bem como pela falta de adequada capacidade técnico-operacional. Considerando
os prazos de vigência, para a conclusão das obras em metodologia inovadora, de 210 dias corridos para
as escolas Tipo B e de 150 dias corridos para as escolas tipo C, conforme item 9.7 dos editais de Registro
de Preços, os projetos que utilizaram essa modalidade construtiva, de maneira geral, deveriam estar hoje
concluídos ou nos estágios finais de conclusão, pois iniciaram em meados de 2014.
79. Fato que mitiga a gravidade da situação foi a decisão do FNDE em reformular os Termos de
Compromisso pactuados para execução de creches em metodologia inovadora. Conforme resposta do
FNDE ao Ofício 4/490 SeinfraUrbana (evidência 15), “a reformulação consiste na repactuação do termo
para que a obra seja construída em tecnologia convencional por uma empresa vencedora de processo
licitatório realizado pela prefeitura”. Para isso, consoante resposta ao Ofício 2/490 SeinfraUrbana, os
entes tiveram que observar as condições necessárias para solicitar a reformulação, bem como enviar
proposta para análise e avaliação da equipe técnica do FNDE.
80. A Autarquia, em resposta ao Ofício 06/490-TCU/SeinfraUrbana, esclarece que as creches
em metodologia inovadora com avanço físico entre 0,1% a 4%, podem ser reformuladas para os novos
projetos, pois os serviços executados não comprometem a implantação dos novos serviços em método
convencional. As obras com percentual de execução entre 4,1% a 12%, com os serviços relativos à
fundação, possuem projeto em alvenaria de bloco estrutural, que permite o aproveitamento dos serviços
já executados.
81. Atualmente, do total de 1.482 obras previsto para utilizar metodologia inovadora, 939 não
foram iniciadas, o equivalente a 63,4% do total, conforme quadro abaixo.
Quadro 2 - Percentual de obras com metodologia inovadora iniciadas e não iniciadas
Situação Quantidade %
Inacabadas 11 0,7%
Canceladas 160 10,8%
Paralisadas 161 10,9%
Em execução 142 9,6%
Concluídas 69 4,7%
Obras iniciadas 543
Em reformulação 475 32,1%
Planejamento pelo proponente 452 30,5%
PVC (3) **
MVC Plásticos (4)
Materiais compósitos - perfis
pultrudados 16 635 2,5%
Total 69 1482 4,7%
19 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
Contratadas 7 0,5%
Em Licitação 5 0,3%
Obras não iniciadas 939
Total 1482
Fonte: Simec (data-base 2/2/2017)
82. Como consequências do mau planejamento na adoção de metodologias inovadoras que
contribuíram para o insucesso do projeto, citam-se: (i) a sua aplicação em todo o país, inclusive nos
municípios distantes dos centros fornecedores da tecnologia; e (ii) a concentração em poucas empresas
– a divisão geográfica adotada no projeto básico e no edital permitiu que empresas vencedoras ficassem
com uma quantidade de obras desproporcional à sua capacidade operacional, que ao final, acarretou em
custos logísticos que inviabilizaram a execução das obras.
83. Considera-se que a causa para o parcelamento geográfico inadequado do objeto em relação
às obras com metodologia inovadora foi a falta de estudos e critérios que respaldassem o bom
planejamento – em que poderiam ser melhor previstas a logística suficiente e necessária, tanto de
recursos humanos como de materiais e equipamentos, compatíveis com as metodologias propostas –
associada a uma melhor análise econômico-financeira das empresas vencedoras.
84. Ressalta-se que os editais nº 09/2013, 93/2012 e 94/2012 (evidência 6) foram objeto de
análise na representação formulada por equipe de auditoria deste Tribunal, no TC 019.318/2013-8, cuja
decisão, por meio do Acórdão 2.600/2013-Plenário, foi a de notificar o FNDE, acerca das seguintes
impropriedades: (i) opção conferida à vencedora do certame de não contratar a integralidade dos
quantitativos licitados na Ata de Registro de Preços, em desconformidade com o mens legis estabelecido
no art. 96 c/c art. 99 do Decreto 7.581/2011; (ii) licitação de obra executada por meio do regime de
contratação integrada sem a utilização da modalidade técnica e preço, em contrariedade ao disposto no
art. 9º, inciso III, da Lei 12.462/2011; e (iii) anteprojeto de engenharia com estimativas de metodologia
executiva e tecnologia construtiva antieconômica.
85. Observa-se que essa representação focou apenas em aspectos de legalidade, especificamente
os indícios de irregularidades presentes nos Editais nº 09/2013, 93/2012 e 94/2012, não tendo como
escopo a operação e gestão do programa.
86. Não obstante essas impropriedades, em favor da proteção ao interesse público primário, o
TCU decidiu, à época, excepcionalmente, não suspender a licitação, avisando que, se as impropriedades
fossem repetidas, poderia redundar na anulação dos futuros certames.
87. Registra-se que, em pedido de reexame, o TCU, por meio do Acórdão 2.242/2014-Plenário,
excluiu do Acórdão 2.600/2013-Plenário a referida notificação a ser dada àquela fundação. Conforme
voto condutor desse recurso, encontrava-se em tramitação no TCU o TC 007.116/2013-6, que tratou da
consolidação das fiscalizações efetuadas nas obras atinentes ao Proinfância, e nele seriam discutidas
com profundidade as questões relativas à possível antieconomicidade dos projetos-padrão do programa.
88. Nesse processo citado, em razão do avanço dos contratos, inclusive com obras já concluídas,
recomendou-se ao FNDE que implementasse:
plano de ação para enfrentar os riscos envolvidos na utilização das tecnologias não convencionais,
fundamentalmente no que se refere ao domínio da tecnologia construtiva para adequadamente
realizar a manutenção das edificações licitadas por meio do Sistema de Registro de Preços após
expirado o prazo de garantia de cinco anos.
(subitem 9.1.5 do Acórdão 2.580/2014-Plenário).
89. Conforme descrito no objetivo deste trabalho, não fez parte do escopo a análise das
recomendações contidas nos acórdãos 2.600/2013, 2.242/2014, 2.580/2014, 3.469/2014 e 608/2015.
20 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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Essas serão analisadas em cada processo de monitoramento específico.
90. Não obstante o monitoramento a ser empreendido sobre o item 9.1.5 do Acórdão
2.580/2014-Plenário, que trata da implementação do plano de ação recomendado ao FNDE, esta equipe
de auditoria entende que a ausência e inadequação de critérios objetivos para dimensionamento do
parcelamento geográfico dos lotes com metodologia inovadora, para apenas 4 licitantes, foi uma das
causas que contribuíram para o baixo percentual de conclusão dessas obras com metodologia inovadora.
91. Diante do exposto, conclui-se que o FNDE deixou de ampliar a eficiência nas contratações
das obras públicas com metodologia inovadora quando parcelou geograficamente e dimensionou os lotes
sem critérios objetivos, em desacordo com o inciso I do §1º do art. 1º c/c os art. 3º e 4º, inciso VI, do
Regime Diferenciado de Contratação (RDC).
Das providências insuficientes do FNDE quanto a atrasos e paralisações das obras com
metodologia inovadora
92. O presente item relaciona-se com o monitoramento do item 9.3.2 do Acórdão 608/2015, que
determinou ao FNDE a tomada de providências com vistas a evitar atrasos e outras deficiências nas
obras de metodologias inovadoras, em atenção aos arts. 8º, parágrafo único, 55, inciso IV, 57, § 1º, 66,
70, 78, incisos I, II e III, 86, e 116, § 3º, inciso II, todos da Lei 8.666/1993, além do disposto no art. 3º,
inciso III, alínea ‘f’, da Resolução CD-FNDE nº 24/2012.
93. Após envio do Ofício 02/490-TCU/SeinfraUrbana, que questionou a entidade acerca do
atendimento ao item 9.3.2 do Acórdão 608/2015-Plenário, solicitou-se a indicação das medidas adotadas
para evitar atrasos e outras deficiências nas obras de metodologias inovadoras e como tais medidas
impactaram o andamento do programa. O FNDE, por meio do Ofício nº 27249/2016/Digap-FNDE
(evidência 1), respondeu que, em função dos atrasos na execução das obras, o Ministério da Educação e
o próprio FNDE autorizaram a reformulação dos Termos de Compromisso das creches Tipo B ou Tipo
C em Metodologias Inovadoras para o sistema construtivo convencional.
94. Desse modo, os entes que optarem pela reformulação de suas creches para os novos modelos
(Tipo 1 ou Tipo 2) devem enviar proposta para análise e avaliação da equipe técnica do FNDE para
poder realizar a rescisão do contrato atinente à obra em metodologia inovadora e consequente abertura
de novo processo licitatório no âmbito do convenente para obra convencional.
95. Nesse ofício, o FNDE informou ainda que, para evitar a execução de serviços com qualidade
deficiente nessas obras, o acompanhamento e a verificação das informações inseridas no Simec são feitos
pelas empresas contratadas pelo FNDE por meio de supervisões in loco. De acordo com o plano de
monitoramento de obras do FNDE, há a previsão de realizar cinco supervisões durante a execução da
obra. Se as empresas supervisoras encontrarem irregularidades, há o registro no Simec por meio de
restrições e inconformidades, sendo o município notificado para providenciar a correção junto à empresa
supervisora. Além disso o FNDE informou que notifica, via Simec, os fiscais da obra para
providenciarem a inserção de vistorias das obras que estão com mais de 15 (quinze) dias sem indicação
de que foi vistoriada.
96. Diante da identificação de obras abandonadas, esta equipe de auditoria, por meio do Ofício
03/490-TCU/SeinfraUrbana, questionou o FNDE acerca dos procedimentos adotados junto aos órgãos
estaduais e municipais visando eventuais sanções às empresas contratadas. Em resposta, a autarquia
afirma que a responsabilidade por sancionar empresa que descumpre contrato é do próprio ente
contratante. Alega que, em razão do disposto no art. 95, do Decreto n.º 7.581/2011, cabe ao FNDE, neste
caso, aplicar eventuais sanções relacionadas apenas ao descumprimento das regras da licitação e do
acordo assumido na ata de registro de preços.
97. Em relação ao abandono das obras, o FNDE afirma que, por se tratar de descumprimento
dos contratos, por inexecução contratual, a competência de apurar as responsabilidades e aplicar
21 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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eventuais sanções aos fornecedores é dos estados e municípios contratantes que acompanham e
monitoram a execução das obras. Assim, defende não possuir legitimidade, enquanto gerenciador do
registro de preços, “para atuar como se fosse parte nos contratos firmados, exceto se o próprio FNDE os
tivesse firmado na condição de órgão contratante. ”
98. Quanto às alegações da supracitada entidade, não assiste razão em se eximir da
responsabilidade de sancionar as empresas, como se passa a explicar. Conforme consta no art. 95, inciso
VIII, alínea ‘b’, do Decreto 7.581/2011, ao órgão gerenciador cabe a aplicação de sanções que
decorrerem do descumprimento da ata de registro de preços, ressalvado o descumprimento no que
se refere às demandas dos órgãos ou entidades participantes.
99. Desse modo, o FNDE não pode se eximir de sua responsabilidade de aplicar as devidas
sanções, como gerenciador das Atas de Registro de Preços n. 49/2013, 54/2013, 55/2013, 56/2013,
59/2013 e 104/2013 (evidências 7 e 8), às empresas que sistemicamente descumpriram as obrigações a
que se sujeitaram. Nessa esteira, cita-se trecho dos Editais n. 93/2012, 94/2012, e 09/2013 que contêm
inclusive a previsão expressa acerca da questão:
24. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS
24.1. Fica impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios pelo
prazo de até 5 (cinco) anos, bem como demais cominações legais, o FORNECEDOR que:
24.1.3. Ensejar o retardamento da execução ou da entrega do objeto da licitação sem motivo
justificado;
24.1.7. Der causa à inexecução total ou parcial do Contrato.
100. Além disso, esperava-se do FNDE, ao lhe ser dirigido o Ofício 03/490-TCU/SeinfraUrbana,
a descrição sobre sua atuação ativa, junto aos órgãos e entidades participantes, especificamente quanto
ao acompanhamento de como estes estão procedendo com a aplicação de sanções às empresas
contratadas que abandonaram as obras. Importante ressaltar, pois, que o FNDE, além de ser o
gerenciador das referidas atas e o financiador dos recursos, é também o gestor federal do Programa
Proinfância e, portanto, nessa qualidade, em razão do princípio da eficiência e efetividade, é diretamente
interessado no cumprimento das metas desse programa.
101. Observa-se que o art. 96, § 1º, inciso I, do Decreto 7.581/2011 estabelece que órgãos ou
entidades participantes deverão informar ao órgão gerenciador acerca das sanções que aplicarem. Dessa
forma, sob a ótica de gerenciador das atas, o FNDE deve monitorar essas penalidades aplicadas pelos
estados e municípios.
102. Sob a ótica de gestor do programa, e não apenas de gerenciador das atas de registros de
preços, o FNDE deveria orientar e monitorar os órgãos estaduais e municipais acerca do cumprimento
dos objetivos e metas estabelecidos, e, para isso, há o mecanismo de aqueles entes aplicarem eventual
sanção às empresas que descumprem os contratos.
103. Nessa linha, o art. 12 do Decreto nº 7.691/2012, revogado pelo Decreto 9.007/2017, dava
competências à Diretoria de Gestão, Articulação e Projetos Educacionais (Digap) para:
I - gerir e executar os acordos de cooperação técnica internacional, na área de educação, sob a
responsabilidade do FNDE;
II - planejar, coordenar, supervisionar, monitorar e controlar a execução, no âmbito do FNDE,
das ações de programas e projetos educacionais realizados em parceria com as Secretarias, fundações
e autarquias do Ministério da Educação e outros órgãos e entidades nas esferas federal, estadual e
municipal;
III - coordenar a execução da assistência financeira prestada pelo FNDE por meio de seus programas
e projetos educacionais, nas etapas e modalidades de Educação Básica, Educação Profissional e
Tecnológica, Educação Especial, Educação Indígena, Educação de Jovens e Adultos, Áreas
Remanescentes de Quilombos, Aceleração de Aprendizagem, Ensino Profissionalizante, Erradicação
do Analfabetismo e Inclusão Social;
22 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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IV - prestar assistência financeira e suporte técnico aos projetos educacionais nas etapas e
modalidades de Educação Básica, Educação Especial, Educação Indígena, Educação do Campo e
Educação Profissional e Tecnológica;
V - prestar assistência financeira e suporte técnico aos Estados e Municípios na execução de projetos
educacionais para a melhoria da infraestrutura das redes públicas e comunitárias de ensino;
VI - coordenar, monitorar e estabelecer parâmetros técnicos para a execução dos programas e
projetos educacionais;
VII - fomentar ações que estimulem a melhoria da gestão, por meio da realização de processos de
formação continuada à distância, na execução, no monitoramento, na avaliação e no controle social
dos programas e ações educacionais junto ao sistema público de ensino e à sociedade civil envolvida;
e
VIII - apoiar os Estados e Municípios na implementação das ações do Plano de Ações
Articuladas, nas áreas de Gestão Educacional, Formação de Professores e dos Profissionais de
Serviço e Apoio Escolar, Práticas Pedagógicas e Avaliação, e Infraestrutura Física e Recursos
Pedagógicos, e dos demais projetos educacionais nas etapas e modalidades de Educação Básica em
parceria com as Universidades e Secretarias do Ministério da Educação. (grifos acrescidos)
104. Do mesmo modo, o art. 15 do citado decreto estabelecia incumbência ao Presidente do
FNDE para:
I - representar o FNDE ativa e passivamente, em juízo, por meio de procuradores, ou fora dele, na
qualidade de seu principal responsável;
II - dirigir as atividades do FNDE de acordo com a finalidade da Autarquia;
III - cumprir e difundir as normas emanadas do Ministério da Educação em sua área de atuação;
IV - enviar a prestação de contas e o relatório anual de atividades ao Ministério da Educação para
posterior julgamento pelo Tribunal de Contas da União;
V - constituir grupos de trabalho, comissões e comitês de apoio consultivo designando os seus
membros, observada a legislação pertinente;
VI - baixar atos normativos no âmbito de sua competência;
VII - ratificar os atos de dispensa e de reconhecimento de inexigibilidade de licitação, de acordo com
a legislação vigente;
VIII - julgar, em última instância administrativa e em conjunto com a Procuradoria Federal e com a
Diretoria Financeira, os recursos interpostos em processos decorrentes da arrecadação do salário-
educação, apresentados na forma e prazos estabelecidos pelo Conselho Deliberativo do FNDE;
IX - praticar os atos administrativos necessários à consecução das finalidades do FNDE; e
X - participar do Conselho Deliberativo. (grifos acrescidos)
105. Corrobora a insuficiência e inadequação dos procedimentos do FNDE a sua resposta, por
meio do Ofício nº 3497/2017/Digap-FNDE (evidência 4), ao Ofício 05/490-TCU/SeinfraUrbana, em que
afirma haver “várias limitações em relação ao que o FNDE pode fazer e cobrar, tantos dos municípios
quanto das empresas executoras para que as obras tenham melhor andamento e agilidade. ”
106. Ressalte-se que o Programa Proinfância é composto por 8.824 obras, incluindo as obras com
metodologia inovadora, as quais representam cerca de 16,8% (1.482 obras) do total do programa.
107. Conforme já relatado, pondera-se que o FNDE buscou mitigar a gravidade da situação a
partir do momento em que decidiu reformular os Termos de Compromisso pactuados para execução de
creches em metodologia inovadora para a tecnologia convencional.
108. Do total de 1.482 obras previsto para utilizar metodologia inovadora, 939 (63%) obras não
foram iniciadas nessa metodologia, sendo que, destas, 475 estão na situação “em reformulação”; 452
estão na situação “planejamento pelo proponente”; 7 estão contratadas e 5 estão em procedimento de
licitação.
109. Ressalte-se que, se o estado ou o município participante propuser a continuidade da escola
23 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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com os recursos federais, todas as obras com metodologia inovadora ainda não iniciadas serão
reformuladas. Se os entes optarem em continuar com a metodologia inovadora, estes deverão arcar com
os eventuais complementos de recursos necessários, conforme evidência 11.
110. Há atualmente 543 (37%) obras com metodologia inovadora que foram iniciadas, sendo 11
(1,02%) inacabadas, 160 (11%) canceladas e 161 (10,45%) paralisadas. Além disso, há 142 (10%) em
execução e apenas 69 (4,7%) obras concluídas.
111. Descontando as obras concluídas e as canceladas das obras que não foram iniciadas, o risco
de não conclusão das obras com metodologia inovadora permanece para 314 empreendimentos, cerca
de 3,6% do total das obras do Programa Proinfância, sendo 254 do tipo B e 60 do tipo C, as quais, juntas,
deveriam atender por volta de 34 mil crianças em tempo integral ou 68 mil crianças em tempo parcial.
O valor total dessas obras é de R$ 551 milhões (evidência 13).
Da responsabilidade das empresas pelo baixo percentual de conclusão das obras com metodologia
inovadora
112. Conforme resposta ao Ofício 05/490-TCU/SeinfraUrbana (evidência 4), o FNDE afirma que
as causas que provocaram o baixo percentual de conclusão das obras com metodologia inovadora são:
(i) dificuldades na gestão dos contratos por parte dos entes beneficiados; (ii) demora na liberação dos
terrenos por parte dos entes beneficiados; (iii) dificuldades técnicas relacionadas às novas tecnologias
de construção; (iv) abandono das obras por parte das empresas executoras; (v) terceirização de serviços
por parte das empresas executoras; (vi) incapacidade das empresas de fornecer a quantidade de material
conforme a demanda; e (vii) falhas de execução e má qualidade de materiais apresentados.
113. Observa-se que, dos sete itens apontados pelo FNDE para o baixo percentual de conclusão
das obras, cinco estão diretamente ligados à responsabilidade de execução das obras pelas empresas
contratadas.
(i) Dificuldades técnicas relacionadas às novas tecnologias de construção
114. O FNDE relata que as soluções propostas pelas empresas vencedoras (materiais e técnicas
construtivas) não são de amplo conhecimento dos profissionais da área da construção civil,
principalmente nas cidades do interior. Observou-se, inclusive, insegurança e excesso de zelo pelos
fiscais dos municípios em liberar as medições de pagamentos, atrasando ou paralisando as obras, mesmo
com a disponibilização de material explicativo sobre as metodologias inovadoras.
115. Nesse contexto, vale destacar que o FNDE poderia ter feito experiências piloto com as
metodologias inovadoras pretendidas para acelerar as obras do programa. Dessa maneira, boa parte dos
entraves mencionados poderiam ter sido previamente identificados, dando ao FNDE chance de realizar
melhor planejamento.
116. Porém, optou aquela Autarquia por realizar amplo procedimento de contratação das obras
para todo o território nacional, sem ter feito experiências piloto a fim de aferir a viabilidade das soluções
inovadoras no interior do Brasil, o que corrobora os indícios de mau planejamento.
(ii) Abandono das obras por parte das empresas executoras
117. A Autarquia informa também que a não disponibilização dos terrenos, bem como os atrasos
nas liberações de pagamentos, e desgastes entre a empresa executora e a prefeitura, causaram
desmobilização dos trabalhadores e abandono das obras.
(iii) Terceirização de serviços por parte das empresas executoras
118. O FNDE diz que muitas vezes as empresas vencedoras subcontrataram empresas locais sem
o devido treinamento, causando várias irregularidades nas obras, tanto pela má execução quanto pela
deficiência no armazenamento dos materiais. Isso gerou muitas restrições e inconformidades, causando
atrasos, impedindo o pagamento dos serviços bem como por causa da necessidade de realizar as devidas
24 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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correções. A terceirização gerou ainda problemas de ordem trabalhista, entre a empresa executora e a
subcontratada, por atrasos e falta de pagamento aos funcionários, que causaram paralisações de obras.
(iv) Incapacidade das empresas de fornecer a quantidade de material conforme a demanda
119. Houve casos em que a empresa executora fabricava e fornecia as peças. O FNDE informa
que houve atrasos devido à incapacidade de atender a demanda, o que também gerou atrasos e
paralisações. Com estes atrasos, muitas obras foram expostas às intempéries, deteriorando-as, inclusive
peças que já estavam instaladas, tendo por consequência um impacto financeiro às empresas locais,
dificultando a conclusão da obra.
(v) Falhas de execução e má qualidade de materiais apresentados
120. As obras com metodologia inovadora que utilizam tecnologia de pré-moldados requerem
organização e precisão em sua execução. A entidade cita o exemplo da concretagem do radier. Os pontos
das instalações hidráulicas, por exemplo, precisam estar na posição correta. Se os pontos hidráulicos não
estão coerentes com os pontos concretados na fundação, ao realizar a montagem das paredes, o serviço
será executado de maneira incorreta, o que demanda correção, causando grande transtorno à execução
da obra.
121. O FNDE relata que esse tipo de problema ocorreu sistematicamente desde o início das obras
até as etapas finais de construção em maior ou menor grau, em todas as empresas e tecnologias adotadas.
Esses problemas causavam a não liberação do pagamento pelos fiscais da obra além da solicitação das
correções adequadas. Porém, muitos serviços demoraram para ser corrigidos, ou, até mesmo, estavam
inviabilizados para correção, ocasionando, também, atrasos e paralisações.
122. Conforme quadro 1 - “Percentual de obras com metodologia inovadora concluídas sobre o
total inicial previsto” do tópico III.1, verificou-se que as obras, sob a execução de todas as empresas
contratadas, estão com baixo percentual de conclusão em comparação ao número de obras projetado
inicialmente.
123. Conforme evidência 10, verifica-se que, de todas as obras paralisadas com metodologia
inovadora, o principal motivo da paralisação (50%) decorreu do abandono das empresas vencedoras,
confirmando o relatado pelo FNDE. Conforme quadro 1 constante do tópico III.1, o percentual médio
de conclusão pelas empresas, das obras inicialmente planejadas, foi de 4,7%, considerando que a
empresa que mais concluiu obras não passou de 10,5%, caracterizando um problema sistêmico.
124. Ressalta-se também o trabalho da Secex-RS (TC 020.299/2016-8) que identificou a
inexecução contratual pela empresa MVC Componentes Plásticos S.A, que assinou a Ata de Registro de
Preços para executar obras no estado do Rio Grande do Sul, por “falhas de planejamento, gestão,
logística ou descompasso financeiro” não sendo “capaz de executar os compromissos assumidos com as
diversas Prefeituras, causando atrasos paralisações e/ou abandonos de obras. ”, cf. TC 020.299/2016-8,
peça 67, p. 25.
125. Considera-se que as causas para o presente achado são: (i) a ausência e inadequação de
critérios objetivos para dimensionamento do parcelamento geográfico dos lotes com metodologia
inovadora; (ii) os procedimentos insuficientes do FNDE, como gestor do programa, para prestar
assistência técnica aos entes estaduais e municipais, a fim de evitar atrasos e abandonos das obras; (iii)
o descumprimento editalício e contratual pelas empresas vencedoras em virtude de: (a) dificuldades
técnicas relacionadas às novas tecnologias de construção; (b) abandono das obras por parte das empresas
executoras; (c) terceirização de serviços por parte das empresas executoras; (d) incapacidade das
empresas de fornecer a quantidade de material conforme a demanda; e (e) falhas de execução e má
qualidade de materiais apresentados.
126. O planejamento deficiente da iniciativa em executar obras com metodologia inovadora por
parte dos gestores do FNDE contribuiu sobremaneira para a ocorrência do achado, sobretudo ao
25 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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considerar a ausência de experiências piloto em uma iniciativa inovadora antes de ampliá-la em larga
escala. Outra evidência de planejamento deficiente, conforme comentado, foi o mau dimensionamento
dos lotes da licitação.
127. Os efeitos gerados pelo achado consistem no prejuízo financeiro aos cofres federais pela
inexecução das obras inicialmente planejadas, o qual, no pior cenário, pode alcançar cerca de R$ 551
milhões (evidência 13), caso nenhuma das obras de metodologia inovadora atualmente inacabada,
paralisada ou em execução venha a ser retomada ou concluída e todos os recursos orçamentários
previstos sejam liberados. Outro efeito do achado refere-se ao atraso da entrega das obras reformuladas.
Além disso, há o consequente não atendimento do déficit escolar envolvendo milhares de crianças, da
ordem de 145 mil em tempo integral ou de 290 mil crianças em dois turnos, podendo não atingir a meta
1 do Plano Nacional de Educação (PNE).
128. Considerando os normativos citados, a gravidade do achado e o tempo no cargo dos gestores,
não é razoável admitir que o gestor-médio teria cometido o mesmo erro que os gestores do caso concreto
cometeram. Conforme o entendimento predominante no TCU sobre o conceito da boa-fé subjetiva,
verifica-se que os gestores não adotaram a postura do gestor-médio, ou seja, do gestor diligente, de
normal conduta cuidadosa.
129. Deveriam os responsáveis ter realizado o planejamento de suas ações (tanto na assinatura do
edital e das atas de registros de preços quanto no monitoramento das obras com metodologia inovadora)
para que não ocorressem atrasos e paralisações que levaram ao baixo percentual de conclusão das obras
em relação ao inicialmente planejado.
130. Em face do exposto, é de se concluir que a conduta dos responsáveis é culpável, razão pela
qual eles devem ser ouvidos em audiência a fim de avaliar se merecem ser apenados com a aplicação de
multa. Ressalta-se, no entanto, que na gestão de Antônio Idilvan de Lima Alencar, CPF: 381.675.653-
00, houve a reformulação dos termos de compromisso de metodologia inovadora para a convencional, o
que mitigou o problema relacionado à execução daquela metodologia.
131. Dessa forma, será proposta a audiência do senhor José Carlos Wanderley Dias de Freitas
CPF: 388.266.584-04, na condição de presidente do FNDE no período de 8/8/2011 a 26/8/2013, que
assinou as Atas de Registro de Preços nº 49/2013, 54/2013, 55/2013, 56/2013 e 59/2013, e do senhor
Antônio Corrêa Neto CPF: 244.743.801-00, na condição de Presidente-interino do FNDE no período de
5/9/2013 a 14/2/2014, que assinou a Ata de Registro de Preços nº 104/2013, por não observarem os
princípios da eficiência e economicidade constante do Regime Diferenciado de Contratações Públicas,
ao não planejarem adequadamente a iniciativa de executar, em larga escala, com metodologias
inovadoras, tendo em vista que não realizaram experiências piloto antes da ampliação dessa iniciativa
para todo o território nacional, com vistas a avaliar possíveis obstáculos que poderiam ocorrer, e não
estabeleceram critérios adequados, lastreados em estudos técnicos competentes, para dimensionamento
do parcelamento geográfico dos lotes de obras com metodologia inovadora, o que afrontou o art. 1º,
inciso I, § 1º, c/c art. 3º e art. 4º, inciso VI, da Lei 12.462/2011, além de ampla jurisprudência desta
Corte de Contas (cf. Acórdãos 2.655/2012 e 358/2016 do Plenário).
132. Observa-se a seguir o tempo no cargo dos ex-presidentes do FNDE: Antônio Corrêa Neto,
CPF: 244.743.801-00: 162 dias; Antônio Idilvan de Lima Alencar, CPF: 381.675.653-00: 427 dias;
Gastão Dias Vieira, CPF: 011.965.533-00: 258 dias; José Carlos Wanderley Dias de Freitas, CPF:
388.266.584-04: 749 dias e Romeu Weliton Caputo, CPF: 030.868.756-66: 354 dias. Tempo no cargo
da ex-diretora de gestão, articulação e projetos educacionais: Renilda Peres de Lima, CPF: 229.736.131-
91: 1321 dias.
133. Será proposta ainda a audiência dos senhores ex-presidentes do FNDE, José Carlos
Wanderley Dias de Freitas, CPF: 388.266.584-04 (período de 8/8/2011 a 26/8/2013), Romeu Weliton
Caputo CPF: 030.868.756-66 (período de 14/2/2014 a 3/2/2015), Antônio Idilvan de Lima Alencar CPF:
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381.675.653-00 (período de 3/2/2015 a 5/4/2016) e Gastão Dias Vieira CPF: 011.965.533-00 (período
de 6/4/2016 a 20/12/2016), bem como da senhora Renilda Peres de Lima, ex-diretora de Gestão,
Articulação e Projetos Educacionais do FNDE no período de 29/8/2012 a 11/4/2016, pelas providências
insuficientes quanto a atrasos e paralisações que levaram ao baixo percentual de conclusão das obras
com metodologia inovadora em relação à meta inicialmente planejada, tendo em vista suas competências
definidas no art. 12 e nos incisos II, III e IX do art. 15, ambos do Decreto 7.691/2012, revogado pelo
Decreto 9.007/2017 e considerando que, decorridos cerca de 3 anos da assinatura das atas de registro de
preços, apenas 4,7% do total de obras previstas foram concluídas.
134. Será proposto que o FNDE instaure procedimento administrativo no qual sejam garantidos
o contraditório e a ampla defesa, com vistas a aplicar à Casa Alta Construções, à Construtora Ferraz
Ltda., à Kofar Industria e Comercio de Produtos Metalúrgicos Ltda, à J.L.A. Construções e Comercio
LTDA, à Construtora Venâncio Ltda, à JGA Engenharia Ltda e à MVC Plásticos S.A. as sanções
estabelecidas na cláusula 24 dos editais de Registro de Preços nº 93/2012, 94/2012, e 09/2013, em
especial o impedimento de licitar e contratar com a Administração Pública pelo prazo de até 5 (cinco)
anos, em face dos achados desta fiscalização.
135. Será proposto ainda determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação -
FNDE que:
a) Apresente um plano de ação que contemple medidas para urgente retomada, incluindo
vigilância e proteção, previsão de prazos e responsáveis, com vistas à conclusão das 314 obras que se
encontram paralisadas ou abandonadas e ainda não foram migradas da metodologia inovadora, relativas
ao programa Proinfância e contratadas à Casa Alta Construções Ltda, à Construtora Ferraz Ltda, à Kofar
Indústria e Comercio de Produtos Metalúrgicos Ltda, à J.L.A. Construções e Comercio LTDA, à
Construtora Venâncio Ltda, à JGA Engenharia Ltda, exceto à MVC Plásticos S.A., em virtude do prazo
já dado no Acórdão 3.073/2016-Plenário, em decorrência dos editais de regime diferenciado de
contratações públicas para registro de Registro de Preços nº 93/2012, 94/2012, e 09/2013.
b) no caso de as vigências dos instrumentos firmados para execução das obras identificadas
no item anterior já tiverem se exaurido, implemente as providências necessárias para cobrar as prestações
de contas porventura não apresentadas, instaurando Tomada de Contas Especial, onde couber;
136. Será proposto também recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação –
FNDE que oriente todos os entes recebedores de recursos federais que firmaram contrato com a Casa
Alta Construções, com a Construtora Ferraz Ltda, com Kofar Indústria e Comercio de Produtos
Metalúrgicos Ltda, com a J.L.A. Construções e Comercio LTDA, com a Construtora Venâncio Ltda,
com a JGA Engenharia Ltda e com a MVC Plásticos S.A. e cujas obras se encontram atrasadas,
paralisadas ou abandonadas, a fim de que adotem, se ainda não o tiverem feito, medidas administrativas
e/ou judiciais cabíveis para:
a) garantir a conclusão das obras e/ou obter o ressarcimento de prejuízos causados aos cofres
públicos e à efetividade do programa Proinfância;
b) preservar o patrimônio público eventualmente em situação de risco;
c) aplicar as sanções devidas às empresas.
IV. Achados não decorrentes da investigação de questões de auditoria
IV.1. Providências insuficientes para instauração de TCE
137. Inicialmente, cabe destacar que o presente achado é classificado como IG-C, embora,
eventualmente, esses indícios de irregularidades possam ser enquadrados no conceito legal de IG-P,
conforme o art. 117, § 1º, IV, da Lei 13.242/2015 (LDO 2016), por constituírem fatos materialmente
27 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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relevantes, com potencial de causar prejuízos e representarem desvios a princípios administrativos
constitucionais, essa classificação implicaria o bloqueio da execução física, orçamentária e financeira
dos objetos fiscalizados, até a adoção de medidas saneadoras, o que não se mostra necessário e poderia
causar um dano reverso, de prejuízo social maior pela falta de entrega dessas unidades escolares.
138. Identificou-se um baixo percentual de instauração de Tomadas de Contas Especiais (TCEs)
pelo FNDE, frente ao número de obras inacabadas e de contas não prestadas dentro do prazo legal, o
que tem resultado numa pequena parcela de ressarcimento ao erário. De acordo com a Autarquia, tal fato
decorre do elevado estoque de prestação de contas pendentes e de questões estruturantes deficitárias, a
exemplo de falta de pessoal (evidência 9, p.10).
139. A Instrução Normativa - TCU 71, de 28 de novembro de 2012, alterada pela Instrução
Normativa - TCU 76, de 23 de novembro de 2016, que dispõe sobre os processos de tomada de contas
especial, estabelece em seu art. 4º que:
Art. 4º Esgotadas as medidas administrativas de que trata o art. 3º, sem a elisão do dano, e subsistindo
os pressupostos a que se refere o art. 5º desta Instrução Normativa, a autoridade competente deve
providenciar a imediata instauração de tomada de contas especial, mediante a autuação de processo
específico.
§ 1º A instauração da tomada de contas especial de que trata o caput deste artigo não poderá exceder
o prazo máximo de cento e oitenta dias, a contar:
I - nos casos de omissão no dever de prestar contas, do primeiro dia subsequente ao vencimento do
prazo para apresentação da prestação de contas;
II - nos casos em que os elementos constantes das contas apresentadas não permitirem a conclusão
de que a aplicação dos recursos observou as normas pertinentes e/ou atingiu os fins colimados, da
data-limite para análise da prestação de contas;
III - nos demais casos, da data do evento ilegítimo ou antieconômico, quando conhecida, ou da data
da ciência do fato pela administração.
140. Do excerto acima, entende-se que, quando cabível, a instauração da tomada de contas
especial, deverá ocorrer em até cento e oitenta dias após os fatos geradores apontados nos incisos citados.
Em relação ao programa em questão, verifica-se a presença recorrente de dois casos citados nos incisos
I e II do parágrafo 1º.
141. O primeiro caso se refere à omissão do dever de prestar contas, nesses casos o normativo
afirma que deverá ser instaurada a TCE até cento e oitenta dias a contar do primeiro dia subsequente ao
vencimento do prazo para apresentação da prestação de contas, entende-se, portanto, que as medidas
administrativas realizadas para o recolhimento dos valores devem ser adotadas durante esse período.
142. O segundo caso se trata de obras inacabadas, que são aquelas obras com prazo de vigência
vencido e que o objeto não foi entregue. Apesar de algumas vezes o objeto ser concluído com recursos
próprios do ente beneficiado, existem casos em que não há a continuação da obra pelos municípios, o
que causa dano ao erário pela não consecução do objetivo pretendido, bem como a não utilização da
parte já realizada e paga.
143. A Resolução CD/FNDE 13/2012, que estabelece os critérios de transferência automática de
recursos aos entes para o Proinfância no âmbito do Plano de Aceleração do Crescimento – PAC 2, dispõe
sobre a prestação de contas da seguinte forma:
Art. 23. Os municípios, estados e o Distrito Federal deverão prestar contas dos recursos recebidos à
conta desta Resolução por meio do Sistema de Gestão de Prestação de Contas (SiGPC) até sessenta
dias após o término do prazo limite estabelecido no art. 11.
Parágrafo único. Caso a(s) obra(s) seja(m) concluída(s) em período inferior ao estipulado no art. 11, a prestação de contas deverá ser apresentada ao FNDE sessenta dias após o término da(s) obra(s).
144. Prosseguindo, a resolução afirma em seu art. 29 que, caso o ente não apresente a prestação
de contas no prazo estabelecido, o FNDE assinalará o prazo de trinta dias para a sua apresentação ou o
28 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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recolhimento do total dos recursos transferidos, e caso não ocorra adotará as medidas cabíveis para a
recuperação dos créditos.
145. Assim, entende-se que o ente tem 240 dias após o término do prazo estabelecido na
Resolução citada para realizar a prestação de contas ou devolução dos recursos, de forma que não seja
necessário a instauração da Tomada de Contas Especial. O prazo de 240 dias decorre do período para
prestação de contas pelo FNDE (60 dias) mais o prazo para instauração de TCE disposto na IN-TCU 71
(180 dias). Entende-se também que o FNDE tem o mesmo período para realizar as medidas
administrativas para recuperação dos créditos transferidos, e caso não aconteça instaure a TCE.
146. De conhecimento da legislação citada, a equipe de auditoria enviou ofícios para o FNDE, a
fim de obter dados a respeito da instauração de TCEs.
147. Primeiramente, cabe esclarecer que as obras cujo objetos não foram entregues durante a
vigência do acordo são denominadas, pelo FNDE, como obras inacabadas, utilizando a seguinte
definição (evidência 5, p.8):
Uma obra é considerada inacabada quando o convênio ou termo de compromisso tem a vigência
expirada antes da conclusão do objeto. A situação de obra inacabada não significa necessariamente
que não haverá a continuidade dos serviços. O ente beneficiado poderá concluir a obra com recursos
próprios e informar a conclusão desta ao FNDE por meio do Simec-Obras 2. Constam no sistema
210 casos em que a obra foi concluída mesmo após a data final de vigência do convênio ou termo,
como exemplo os IDs: 24857, 24659 e 24419.
148. No Ofício 06/490-TCU/SeinfraUrbana, de 31/1/2017 – dentre uma amostra aleatória de dez
obras selecionadas da relação global de 303 obras constante da evidência 2, p. 8-14, com a situação
inacabada e parecer técnico concluído pela reprovação total do objeto e pela devolução dos recursos
repassados aos entes – a equipe de auditoria perguntou ao FNDE: (i) se houve devolução dos recursos
federais, demonstrando o respectivo valor devolvido, a forma de devolução contendo o documento de
arrecadação aos cofres federais e a data da devolução; ii) a justificativa, para cada obra, de os recursos
federais não devolvidos; e iii) a justificativa, para cada obra, pela não instauração de TCE.
149. Da análise da resposta (evidência 5), verifica-se que das dez obras selecionadas, uma obra
ainda estava em fase de execução, duas estão com suas contas sendo analisadas pelas equipes técnicas
do FNDE e outras duas referem-se a convênios que, em razão da omissão no dever legal de prestar
contas, foram instauradas as respectivas Tomada de Contas Especial, nos termos da IN TCU n° 76/2016.
150. Do restante da amostra, cinco (50%) estão com o prazo para envio das prestações de contas
vencidos. O FNDE informou que, em razão da omissão no dever legal de prestar contas, os gestores
responsáveis foram notificados a adotar as providências cabíveis. A entidade afirma que, caso persista a
ausência de prestação de contas, esgotadas as medidas administrativas necessárias à caracterização ou à
elisão do dano, considerando o direito ao contraditório e à ampla defesa, adotarão as providências
previstas na IN TCU n. 76 de 23/11/2016. Ressalte-se que os prazos para os municípios prestarem contas
dessas cinco obras venceram entre 5/10/2015 a 4/9/2016.
151. Ou seja, de forma estatística, com razoável intervalo de confiança, é possível afirmar que
cerca de metade das obras inacabadas, e com parecer técnico concluído pela reprovação total do objeto,
já deveriam ter tido TCE instaurada, o que resulta, por extrapolação estatística, em 151 obras, totalizando
um valor potencial mínimo de R$ 268 milhões. Este valor foi obtido a partir do produto das 151 obras,
sem a devida instauração de TCE, e o menor valor das obras tipo 1 entre as unidades da federação, R$
1.775.662,43, referente ao estado de Sergipe (evidência 9, p.7).
152. No Ofício 09/490-TCU/SeinfraUrbana, de 14/2/2017, a equipe de auditoria solicitou quais
termos de compromissos/convênios estão com o prazo para prestar contas vencido a mais de cento e
oitenta dias e quais são as causas para não instauração de tomada de contas especial nesses casos.
153. Após análise empreendida, observou-se (evidência 9) que há 192 convênios (entre 2012 e
29 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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2016) e 56 termos de compromissos (entre 2015 e 2016) vencidos, somando um total de 248 acordos no
valor de R$ 246.365.365,81. Dos processos de 2015, 32,68% se devem a "Omissão no dever de prestar
contas", 18,16% a "Irregularidades na prestação de contas" e 17,04% a "Irregularidades na execução dos
recursos repassados" (outros motivos totalizam 32,12%), os quais ensejam a instauração de Tomada de
Contas Especial.
154. A respeito do procedimento para instauração de TCE quando da omissão do dever de prestar
contas, o FNDE afirmou o seguinte (evidência 9):
Especificamente em relação à omissão de prestação de contas, inicialmente os gestores responsáveis
são notificados de forma eletrônica via SiGPC para adoção das providências cabíveis no prazo de
30 dias. Essas notificações de prestação de contas são enviadas por meio do próprio Sistema, sendo
visíveis apenas com a senha do gestor responsável e ficam disponíveis na janela "Caixa de Entrada"
da página inicial do Sistema. É necessário que o gestor entre no SiGPC e comprove o recebimento
da diligência. Caso seja constatada a ausência de comprovação de ciência da notificação, é necessário o reenvio
via postal, concedendo ao gestor mais 30 dias para manifestação. Em última instância, publica-se
no Diário Oficial da União Edital de Notificação para adoção das medidas subsequentes, com vistas
ao esgotamento das medidas administrativos em âmbito interno, considerando, ainda, o direito legal
ao contraditório e à ampla defesa. Somente depois de todos esses procedimentos internos que os
autos relativos à omissão do dever legal de prestar contas são encaminhados à COTCE com vistas à
adoção das medidas de exceção previstas na Instrução Normativa n. 76/2016.
Entretanto, apesar dos esforços envolvidos para que todas as etapas ocorram de forma tempestiva, a
estrutura institucional e os recursos humanos e tecnológicos disponíveis têm se mostrado
insuficientes para o acompanhamento e a instauração de TCE no prazo de 180 dias. (grifos
acrescidos)
155. No que tange às causas para não instauração de tomadas de contas especial, a Autarquia
destacou o histórico da formação do passivo de prestação de contas, aliado à estrutura centralizada,
operacional e tecnológica instalada ao longo de décadas na contramão do avanço das políticas
educacionais e dos incrementos no seu orçamento para a assistência financeira dessas políticas, fazendo
com que o passivo de prestação de contas aumentasse ainda mais.
156. Afirmou ainda que já foram realizadas diversas ações com vistas a superar as limitações de
atuação da Autarquia, entretanto, o volume de trabalho relacionado às transferências de recursos
mediante convênio e repasse automático é muito superior à capacidade operacional implantada. Citou
ainda a criação do Sistema de Gestão de Prestação de Contas (SiGPC) no ano de 2012. A criação desse
sistema foi feita como uma forma de aperfeiçoar o processo de prestação de contas e instauração de TCE
no âmbito do FNDE, estando ainda em fase de desenvolvimento.
157. Cabe destacar que análise semelhante já foi empreendida durante o processo de prestação de
contas do FNDE em 2014 (TC 023.014/2014-8). Na época, essa Corte de Contas constatou um
descontrole por parte do FNDE no que se refere à análise de prestação de contas, prejudicando a
fiscalização dos recursos públicos destinados à educação. Destarte, no Acórdão 7.790/2015-TCU-1ª
Câmara o TCU deliberou da seguinte maneira:
9.4. determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE e ao Ministério do
Planejamento – MP que apresentem, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), plano de ação com
medidas para reduzir o elevado estoque de prestação de contas que se encontram sem análise
conclusiva no âmbito do FNDE, considerando, entre outras, ações voltadas para a melhoria na gestão
do quadro de pessoal, como também para a conclusão dos módulos do Sistema de Gerenciamento de
Prestação de Contas (SiGPC) relativos ao acompanhamento e à prestação de contas dos programas
educacionais incentivados;
158. É importante também frisar que, considerando a necessidade de medidas para solucionar o
descompasso entre o volume de recursos descentralizados anualmente pela Autarquia e a sua capacidade
30 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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operacional de analisar as respectivas prestações de contas, esta Corte de Contas constituiu um Grupo
de Trabalho com o objetivo de realizar o trabalho sobre a sistemática de análise das prestações de contas
de recursos públicos federais descentralizados a cargo do FNDE, através da Portaria-TCU n. 237, de 23
de setembro de 2016.
159. A determinação do Acórdão 7.790/2015-TCU-1ªCâmara e a instauração do grupo de
trabalho ressaltam o estado da situação operacional da entidade e a tentativa desta Corte de Contas em
buscar uma análise de contas mais célere, com vistas a atender aos prazos citados nos normativos,
possibilitando uma recuperação de créditos tempestivamente nos casos em que ocorra dano ao erário.
160. A equipe de auditoria enviou também o Ofício 03/490-TCU/SeinfraUrbana, de 16/12/2016,
no qual perguntava sobre os procedimentos da autarquia junto aos entes visando à abertura de TCEs nos
casos das obras inacabadas e qual a quantidade de Tomada de Contas Especiais abertas atualmente em
comparação com ao número de obras inacabadas.
161. Na resposta, o FNDE afirma que existem no sistema, atualmente, 803 obras inacabadas
provenientes de 613 acordos pactuados (alguns acordos contemplam mais de uma obra), sendo o período
de vigência desses acordos variando de 2008 a 2017. Em seguida, a Coordenação Geral de Contabilidade
e Acompanhamento de Prestação de Contas – CGCAP faz uma explanação sobre o procedimento de
análise das obras inacabadas, explicando também que o procedimento de análise das prestações de contas
dura, em média, 6 meses, com exceções que chegam a 2 anos.
162. Em seguida, afirma que concluídos os procedimentos administrativos de recuperação de
crédito junto aos entes recebedores dos recursos, caso persista o prejuízo ao erário após finalização dos
prazos concedidos, os registros de inadimplência nos respectivos sistemas são executados e os autos são
disponibilizados para que sejam adotadas as devidas medidas de exceção pela CGCAP. Ainda no âmbito
da CGCAP, após esgotadas as medidas administrativas para reparação do dano apurado e a identificação
da existência de elementos fáticos e jurídicos que indiquem a omissão no dever de prestar contas e/ou
dano ou indício de dano ao erário, é instaurada a Tomada de Contas Especial.
163. O FNDE esclarece também que a pactuação dos contratos se dá entre as empresas e os órgãos
das entidades federativas estaduais ou municipais, cabendo a esses zelar pela regularidade do
cumprimento do contrato e adotar medidas para o saneamento ou eventual sanção em face de
descumprimento contratual.
164. Por fim, o FNDE também apresentou resposta sobre a quantidade de TCEs instauradas:
Quanto à quantidade de Tomada de Contas Especiais instauradas atualmente em comparação ao
número de obras inacabadas, há 01 TCE instaurada pelo próprio Tribunal de Contas da União
(Convênio nº 702600/2010); 17 processos em que se esgotaram as medidas administrativas e
aguardam a instauração de TCE; 35 TCEs instauradas por parte desta CGCAP, sendo que destas 3
ainda se encontram em âmbito desta CGCAP e o restante foram remetidas ao Ministério da
Transparência, Fiscalização e Controladoria-Gera da União (CGU).
165. Analisando as respostas apresentadas, a equipe de auditoria observou que, apesar de o FNDE
citar na sua resposta que a situação de obra inacabada não significa necessariamente a não continuidade
dos serviços, pois o ente poderá concluir a obra com recursos próprios, sabe-se que com o decorrer do
tempo fica mais difícil a continuação da obra e o aproveitamento dos serviços já executados.
166. A equipe observou também que, pelo período de vigência das obras inacabadas no Simec
(de 2008 a 2017), algumas delas já se encontram paralisadas há bastante tempo, sofrendo com
intempéries e vandalismos, impossibilitando, muitas vezes, a sua retomada ou o aproveitamento dos
serviços já executados, caso semelhante ao visto em obras visitadas pelas equipes de auditoria
(ID Simec: 24648, 24647, 24649, 1009254, 1001707, representado um total de 10% das obras visitadas).
167. Isso ocorre devido à falta de iniciativa para resolver o problema quando do vencimento do
prazo de vigência do acordo, deixando-o prolongar-se até a data atual, visto que ainda se encontra
31 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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classificada como inacabada, ocasionando desperdício de recursos públicos. Para esses casos, o FNDE
deveria realizar rapidamente a solução do problema ou providenciar o ressarcimento ao erário sob pena
de não conseguir a recuperação dos recursos federais mal empregados.
168. Além disso, observa-se ainda que, com a quantidade de acordos com omissão no dever de
prestar contas (248 acordos) e com obras inacabadas (613 acordos), o FNDE instaurou poucas TCEs
para a recuperação dos recursos (36 TCEs), fato agravado pela materialidade dos recursos
descentralizados e pela função de gestor do programa e descentralizador de recursos federais,
responsável pelo bom emprego dos recursos repassados, fato que é corroborado pela análise estatística
com amostra aleatória feita pela equipe.
169. Dessa forma, as perspectivas em relação às consequências provocadas pelo acúmulo de
prestações de contas pendentes de análise e pela quantidade de TCEs não instauradas são preocupantes
haja vista o volume de recursos transferidos pelo programa e o histórico de que parte dessas
transferências não será regularmente comprovada pelo gestor. Destaca-se ainda o valor de
aproximadamente R$ 246 milhões provenientes de omissão do dever de prestar contas, além de outros
valores provenientes de obras inacabadas. Todavia, vale destacar que esses valores deverão ser
analisados caso a caso.
170. Considerando o plano de ação realizado para atender à determinação emitida no
Acórdão 7.790/2015-TCU-1ª Câmara, e considerando o risco de dano real aos cofres públicos com o
decorrer do tempo, será proposto que o FNDE priorize os processos de instauração de TCE por omissão,
pois, a princípio, são procedimentos mais simples que não requerem análise mais aprofundada em
comparação às instaurações de TCE por outros motivos, como, por exemplo, não consecução do objeto.
Entretanto, cabe uma ressalva, para as obras provenientes de metodologia inovadora não se vislumbra a
mesma medida, visto que, por ser um problema sistêmico, já está sendo proposto um encaminhamento
visando a responsabilização central do problema (achado III.1).
IV.2. Desatualização ou inconsistências dos dados do Simec
171. Inicialmente, cabe notar que o presente achado pode ser caracterizado como indício de
irregularidade grave que não prejudique a continuidade-IGC, conforme art. 121, § 1º, inciso VI, da Lei
13.408/2016 (LDO 2017), afastando sua caracterização como IGP, pois o FNDE vem adotando medidas
com vistas a melhorar o desempenho do programa.
172. Durante a fase de execução da auditoria foi possível observar a existência de dados
desatualizados e/ou inconsistências no Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do
Ministério da Educação (Simec). Tais ocorrências afetam a gestão e o controle do programa e podem
prejudicar as ações de monitoramento das obras por parte do FNDE.
173. Para ressaltar a importância que o sistema apresenta no Programa Proinfância,
primeiramente, far-se-á uma breve apresentação do sistema.
O Simec
174. O Simec tem por objetivo, dentre outras funcionalidades, permitir ao FNDE e aos usuários
nele cadastrados acompanharem o andamento das obras decorrentes dos convênios e termos de
compromisso do Proinfância, por meio de consulta aos registros inseridos pelos fiscais municipais da
obra ou pelos responsáveis pela supervisão e fiscalização no FNDE.
175. Esse sistema é uma ferramenta de extrema importância para as atividades do FNDE, uma
vez que é nele que os municípios registram suas demandas, e a autarquia acompanha a evolução global
das obras mediante análise de relatórios técnicos e fotos inseridas no sistema pelos fiscais do município.
176. Observa-se também a importância do Simec no repasse dos recursos, pois a Resolução
CD/FNDE 13/2012, que estabelece os critérios de transferência automática aos entes, apresenta, além
32 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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de outros comandos relacionados ao Simec, o seguinte texto em seu art. 10º: Art. 10º. Os recursos serão transferidos em parcelas, de acordo com a execução da obra, sendo a
primeira no montante de até 15%, após inserção da ordem de serviço de início de execução da obra,
no Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle do Ministério da Educação - Simec,
módulo Obras 2.0. Parágrafo único. As demais parcelas serão transferidas após a aferição da evolução física da obra,
comprovada mediante o relatório de vistoria inserido no Sistema Integrado de Monitoramento
Execução e Controle do Ministério da Educação - Simec, módulo Obras.2.0, e aprovado pela equipe
técnica do FNDE.
177. Do excerto apresentado, verifica-se que, com base no Simec, o FNDE realiza a transferência
de recursos para os municípios beneficiados. Desse modo, pode-se observar a importância desse sistema,
que, inclusive, já foi utilizado como meio de comprovação para transferência de recursos da cifra de
R$ 5,9 bilhões (valor orçamentário já repassado pelo programa).
178. Cabe ressaltar que esse sistema de repasse foi modificado recentemente pela resolução
Resolução/CD/FNDE n. 7, de 5 de agosto de 2015. No sistema de repasse anterior a transferência de
recursos era realizada antes da execução do objeto sendo que o ente controlava os pagamentos para a
empresa construtora.
Atualização do sistema
179. A Resolução CD/FNDE 13/2012 estabelece ainda que cabe aos municípios, estados e ao
Distrito Federal “f) cientificar mensalmente o FNDE sobre a aplicação dos recursos e a consecução do
objeto conforme o previsto, por meio do preenchimento dos dados e informações sobre a(s) obra(s) no
Módulo de Monitoramento de Obras do Simec.”
180. Ao se analisar a planilha de obras do Proinfância extraída em 16/2/2017 do Simec, no que
tange a atualização das obras em execução presentes no sistema, foram obtidos 303 registros com a
última atualização entre 45 e 60 dias, já para um período superior a 60 dias tem-se 666 registros.
Considerando a soma dos dois períodos verifica-se que 969 obras (53,45% do total de obras em
execução) estão com última atualização com mais de 45 dias, contrariando o que diz o normativo editado
pelo FNDE, que estabelece que os entes devem atualizar mensalmente o sistema.
181. É importante mencionar, ainda, que a existência de informações desatualizadas no Simec já
foi objeto de determinações do Tribunal ao FNDE, conforme item 9.3.1 do Acórdão 2.165/2012
(TC 006.154/2010-7) e item 9.1 do Acórdão 608/2015-TCU (001.073/2014-1), ambos do Plenário.
182. No que tange ao item do primeiro Acordão mencionado, esta Corte de Contas determinou
ao FNDE, dentre outras providências, que alertasse os municípios e respectivos gestores dos convênios
do Proinfância que, naquela ocasião, se encontravam com data de atualização do Simec atrasada por
mais de 30 dias. Em resposta a essa determinação, o FNDE informou que iria disponibilizar mecanismos
de alerta enviados diretamente para o e-mail dos gestores, quando da identificação da falta de
preenchimento das vistorias por um período superior a trinta dias.
183. Já em relação ao item 9.1 do Acórdão 608/2015-TCU-Plenário, o TCU determinou uma série
de medidas com vistas a melhorar o sistema de monitoramento das obras. Nesse aspecto, a Autarquia
afirmou que já implementou alertas automáticos, realizando o seguinte comentário (evidência 14, p. 15):
Implementação de alerta automático para as obras com a execução física acima de 85%, cuja
evolução informada na vistoria realizada pelo fiscal do município tenha sido inferior a 5% nos
últimos 70 dias. Para as obras com a execução física abaixo de 85%, o alerta é emitido quando a
evolução informada na vistoria realizada pelo fiscal do município é inferior a 10% nos últimos 70
dias. A situação detectada demonstra indícios de paralisação da obra, razão pela qual bloqueia o PAR
do estado/município para análise de novas demandas de infraestrutura, e é informada por meio de
33 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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uma tarja vermelha na obra, indicando a existência de pendências que necessitam de providências.
Além das informações constantes na obra, a pendência é informada ao gestor do estado/município
na tela inicial do Simec por meio de pop-up de visualização obrigatória.
184. Dessa forma, observa-se que, mesmo o FNDE adotando a criação de alertas para minimizar
tais atrasos na atualização das vistorias, ainda ocorre o não cadastramento de vistorias atualizadas por
parte dos fiscais das obras dos entes beneficiados.
185. Entretanto, a unidade técnica entende que cabe à Autarquia, na posição de repassadora de
recursos, cobrar os entes recebedores uma melhor atuação, pois mais da metade das obras (53,45% do
total de obras em execução) em execução estão descumprindo o normativo que trata da atualização dos
dados das obras, mesmo com a implementação dos alertas acima mencionados.
Inconsistências detectadas no Simec
186. Além da situação observada de desatualização do sistema, confrontando as informações
obtidas nas vistorias in loco e as informações obtidas no Simec, a equipe de auditoria observou que
algumas obras apresentavam informações divergentes (ID Simec: 24647, 24648, 24649, 1009194,
1009195, 17592, 17593, 17594, 18% das obras visitadas), o que prejudica a confiabilidade dos dados do
sistema e afeta a visão geral do programa por ele proporcionada, bem como o seu bom andamento.
187. Nesse sentido, foi observado a recorrência do preenchimento do campo "situação da obra",
pelos municípios recebedores de recursos como "em execução", embora a obra estivesse efetivamente
paralisada, sendo tal situação também percebida através do percentual de acompanhamento na aba
“Vistorias” do Simec (ID Simec: 24647, 24648, 24649, 1009194, 1009195).
188. Além disso, as obras no município de Belo Horizonte estavam marcadas no Simec como
tipologia Tipo B (projeto do FNDE). Entretanto, em visita in loco foi verificado que as três obras têm
metodologia tipo A (projeto próprio). Tal falha prejudica não somente a amostra da atual fiscalização,
mas também a transparência e fidedignidade dos dados apresentados pelo programa.
189. A partir da divergência observada, a equipe técnica enviou o Ofício 06/490-
TCU/SeinfraUrbana, de 31/1/2017, para que o FNDE pudesse esclarecer a situação observada. O FNDE
apresentou a seguinte resposta (evidência 5):
Por meio do monitoramento realizado na CGIMP detectamos algumas situações em que os fiscais de
obra cadastram várias vistorias de obra em execução, porém sem evolução no percentual de avanço
físico descritos a seguir:
A obra está sem evolução física, porém não houve a desmobilização do canteiro por parte da
empresa executora ou não foi efetivamente emitido nenhum documento formalizando a
paralisação por parte do ente ou da empresa.
A obra está paralisada por uma razão conhecida e de resolução iminente, que não justifica o
cadastramento de uma vistoria de obra paralisada.
Para o FNDE, a vistoria deve informar a real situação da obra na data da visita e a medição
cadastrada deve ser a do avanço físico e não financeiro dos serviços. Muitas vezes, no
entanto, os fiscais vinculam a evolução da obra aos efetivos pagamentos das medições à
empresa executora, e não cadastram a informação da evolução da obra enquanto o pagamento
não for realizado, ocasionando a inserção de vistorias com o mesmo percentual de avanço,
simplesmente para atender ao preconizado no termo de compromisso, quanto à inserção de
vistorias mensalmente.
O cadastramento de obra em situação de paralisada gera uma restrição ao Município/Estado
para solicitações de novas ações do PAR. É bastante comum que o ente beneficiado evite o
cadastramento da paralisação de obra, com o objetivo de não bloquear a solicitação de novas
ações junto ao FNDE.
Caso detectado que o profissional engenheiro ou arquiteto fiscal da obra está cadastrando
informações falsas no Simec Obras 2.0, o FNDE diligencia o Ente solicitando justificativas e
correção das informações inseridas no sistema, podendo, nos casos mais graves, formalizar denúncia
34 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
junto aos órgãos reguladores da profissão CREA/CAU para que adote as providências cabíveis.
190. De acordo com o respondido pelo FNDE, nota-se que a situação é de conhecimento da
Autarquia e que ela está adotando medidas com vistas a sancionar as pendências com orientações e
respostas automatizadas. Tal situação é compreensível, visto a excepcionalidade da situação, uma
autarquia com quadro técnico relativamente reduzido com o dever de acompanhar mais de 8 mil obras
distribuídas em todo o território nacional.
191. Assim sendo, o número de obras em execução apresentado na tabela 5 (1.803 obras em
execução) está defasado, pois tem-se 969 obras que não atualizam o sistema mensalmente
(Parágrafo 176) e também há um número incerto de obras em que o percentual de acompanhamento da
aba “Vistorias” não sinaliza avanço físico das obras, mas a “Situação da obra” permanece em execução
(parágrafo 183).
192. Esse fato prejudica o FNDE na capacidade de obtenção de dados confiáveis e agir
tempestivamente para sanar situações que possam vir a prejudicar a consecução dos objetos dos ajustes
firmados. Essa situação prejudica ainda sua transparência e até mesmo a alocação dos recursos.
193. Dito isso, a equipe de auditoria observou que a apresentação de dados isoladamente
prejudica a transparência e fidedignidade dos dados do programa. Entende também que uma ferramenta
que melhoraria a gestão do programa e até mesmo o controle social seria a confecção de relatórios
mensais do programa. A partir desses relatórios os gestores poderão obter dados metrificados e a real
situação mês a mês do programa, contribuindo para a tomada de decisões e melhor alocação dos recursos,
pois a análise de dados isoladamente prejudica a tomada de decisão por parte dos gestores.
194. Além disso, outra possível providência que melhoraria a transparência e estimularia o
controle social seria a publicação de dados de obras custeadas com recursos do FNDE segmentadas por
município em seu sítio eletrônico. Dessa forma, a população de cada município assistido com recursos
dessa Autarquia teria condições de conhecer os empreendimentos e as intervenções previstas.
195. Dessa forma, a fim de evitar a utilização de dados defasados e até mesmos não confiáveis,
cabe determinação ao FNDE que emita e publique relatórios mensais com uma situação geral do
programa apresentando dados relacionados a termos financeiros e também ao avanço físico das obras,
separando as obras pela data de última atualização e também pela quantidade de meses em que não há
avanços físicos apresentados.
V. Análise dos comentários dos gestores
196. Acerca da insuficiência de providências pelo FNDE quanto aos atrasos, paralisações e
abandonos das obras de Metodologias Inovadoras pelas empresas contratadas, constante do achado que
trata sobre o baixo percentual de conclusão das obras com metodologia inovadora, o FNDE respondeu,
na Informação n. 705/2017Cgimp/Digap/FNDE (peça 20, p. 4-10), que
no âmbito do monitoramento de obras, será encaminhado ofício circular a todos os Gestores
Municipais que tenham obras de Metodologias Inovadoras paralisadas e/ou abandonadas a fim de
que adotem as medidas cabíveis para: (a) garantir a conclusão das obras e/ou obter o ressarcimento
de prejuízos causados aos cofres públicos e à efetividade do Programa Proinfância, (b) preservar o
patrimônio Público eventualmente em situação de risco e (c) aplicar as devidas sanções às empresas,
informando a situação atualizada das obras e prazo para a tomada das ações pertinentes. A partir das
respostas apresentadas pelos municípios será realizado um acompanhamento das ações informadas a
fim de que sejam cumpridas dentro dos prazos estabelecidos.
197. Quanto à proposta de determinar ao FNDE para apresentar um plano de ação com medidas
para urgente retomada, incluindo vigilância e proteção, previsão de prazos e responsáveis, com vistas a
conclusão das 314 obras que se encontram paralisadas ou abandonadas e ainda não foram migradas da
35 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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metodologia inovadora, o FNDE informa que as obras com elevado percentual de execução (aquelas
cujos painéis de vedação – paredes - encontram-se instalados) não é possível a reformulação. Em relação
às obras com baixo percentual de execução, conforme já respondido pela Autarquia no Ofício 06/490-
TCU/SeinfraUrbana, as creches com avanço físico entre 0,1% a 4%, há a possibilidade de alteração da
metodologia inovadora para os novos projetos, não comprometendo a implantação. Para as obras com
percentual de execução entre 4,1% a 12%, as quais indicam a execução de serviços relativos à fundação,
o FNDE disponibilizou projeto em alvenaria de bloco estrutural, permitindo o aproveitamento dos
serviços já executados (fundação radier).
198. Diante da resposta apresentada pelo FNDE, não obstante o encaminhamento do ofício
circular aos gestores municipais que tenham obras de Metodologias Inovadoras paralisadas e/ou
abandonadas, bem como a informação acerca das obras a serem reformuladas, esta equipe de auditoria
entende não ter havido fatos novos que pudessem modificar o achado.
199. No tocante ao achado sobre não instauração de tomadas de contas especiais, o FNDE
apresentou o Memorando nº 1799/2017/CGCAP, de 21/3/2017 (peça 20, p. 9-10). Na resposta, a
Coordenação-Geral de Contabilidade e Acompanhamento de Prestação de Contas – CGCAP informou
que, no momento, não existem providências a serem adotadas por ela. Afirmando que (peça 20, p. 9-
10):
No que concerne à implementação de providências para cobrar as obrigações de prestar de contas
dos instrumentos pactuados com prazos expirados, esclarecemos que a Diretoria Financeira já está
tomando as providências para liberação das prestações de contas que estão com os prazos exauridos
e, posteriormente, para adoção das medidas de exceção cabíveis, conforme demande o caso. Quanto
aos convênios e aos termos de compromisso, para que o Sistema de Gestão de Prestação de Contas
– SiGPC libere a prestar contas é preciso total integração com outros sistemas internos e externos,
tais como Sistema Integrado de Gestão Financeira – SIGEF, Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal - SIAFI, Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle
- SIMEC e Sistema de Convênios – SICONV, para que as informações fornecidas aos gestores, aos
órgãos de controle, bem como à sociedade civil estejam completas. Estas ações de integração já estão
em desenvolvimento. (grifos acrescidos)
200. Diante dos comentários apresentados, vê-se que a situação é de conhecimento da Autarquia
e que vem sendo adotadas medidas com vistas a realizar o ressarcimento ao erário no programa, quando
necessário. Entretanto, a resposta apresentada pela Autarquia não trouxe fatos novos para o achado
descrito no relatório, permanecendo assim o mesmo encaminhamento.
201. Em relação à desatualização do Simec, o FNDE apresentou a Informação
n. 705 /2017Cgimp/Digap/FNDE, abordando, inicialmente, como funciona a marcação das obras com
desatualização no sistema, sendo feita da seguinte forma: as obras com atualização dentro dos últimos
44 dias, recebem a marcação verde; com última atualização entre 45 e 59 dias, recebem uma marcação
amarela; com mais de 60 dias sem atualização, recebem marcação vermelha. Essas últimas são
consideradas desatualizadas e recebem tratamento diferenciado no sistema, disparando diariamente
mensagens SMS e e‐mails aos gestores e fiscais, solicitando atualização de informações sobre as obras
pactuadas.
202. Prosseguindo em sua resposta, a Autarquia apresentou algumas soluções para minimizar a
desatualização e inconsistência de informações no Simec (peça 20, p. 4-5):
Além disso, pretendemos implementar ainda novas ferramentas no Sistema a fim de impedir que o
ente beneficiado permaneça sem prestar informações sobre o termo/convênio por mais de 30 dias.
Assim que o gestor ou fiscal da obra acessar o Simec, aparecerá a lista de obras desatualizadas
no estado/Município e a única ação permitida será a inserção de vistoria na obra. Dessa
maneira, o gestor/fiscal não conseguirá realizar nenhuma ação dentro do sistema até que a
informação sobre a obra seja atualizada. Estamos providenciando ainda um alerta no sistema,
informando da importância da atualização e das pendências que surgem caso esta atualização não
36 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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seja feita, por exemplo: bloqueio de pagamentos.
Estuda‐se ainda a criação de uma central de obras desatualizadas onde a equipe do monitoramento
ficaria responsável por identificar os casos que estão com impedimentos para atualização devido às
falhas de sistema ou outras dificuldades em relação ao preenchimento das abas, repassando as
orientações necessárias para eliminação do problema.
Considerando as obras com divergência de situação entre as informações cadastradas no sistema e a
situação real observada in loco, estuda‐se a publicação de novo edital de contratação de empresas
supervisoras com número maior de supervisões a serem realizadas, aumentando a frequência em
que cada obra recebe esta visita, tornando‐se mais fácil detectar esse tipo de situação e tomar as
providências necessárias. (grifos adicionados)
203. No achado foi apresentado a situação do Simec, na qual foi constatado inconsistências e
desatualizações do sistema. Para que o sistema funcionasse com maior transparência do programa foi
proposto a confecção de relatório mensal com a situação geral do programa, com vistas a retratar o
progresso ou retrocesso do programa mensalmente.
204. Diante das respostas apresentadas, e após as devidas análises, observa-se que as medidas
propostas, e já em fase de estudo pela Autarquia, estão em consonância com a solução do achado, quais
sejam: trava no sistema dos gestores de obras desatualizadas até que haja atualização da obra, criação de
uma central de obras desatualizadas e contratação de empresas supervisoras com maior número de
supervisões.
205. Assim, vislumbra-se adicionar à proposta de encaminhamento determinação para que a
Autarquia implemente, no prazo de 90 dias, a nova ferramenta no Simec, com vistas a travar a tela inicial
do gestor até que realize a atualização da obra; e apresente os estudos, no prazo de 60 dias, para a criação
da central de obras desatualizadas e para a contratação de empresas supervisoras com maior número de
supervisões.
VI. Conclusão
206. As seguintes constatações foram identificadas neste trabalho:
a) Baixo percentual de conclusão de obras com metodologia inovadora;
b) Providências insuficientes para instauração de TCE;
c) Desatualização ou inconsistências dos dados do Simec.
207. Para as demais questões da matriz de planejamento, não foram identificados achados de
auditoria.
VI.1 Baixo percentual de conclusão de obras com metodologia inovadora
208. Na presente fiscalização verificou-se o baixo percentual de conclusão das obras com
metodologia inovadora causado pela ausência e inadequação de critérios objetivos para
dimensionamento do parcelamento geográfico dos lotes; (ii) pelos procedimentos insuficientes do
FNDE, como gestor do programa, para prestar assistência técnica aos entes estaduais e municipais, a fim
de evitar atrasos e abandonos das obras; (iii) pelo descumprimento editalício e contratual das empresas
vencedoras em virtude de: (a) dificuldades técnicas relacionadas às novas tecnologias de construção; (b)
abandono das obras por parte das empresas executoras; (c) terceirização de serviços por parte das
empresas executoras; (d) incapacidade das empresas de fornecer a quantidade de material conforme a
demanda; e (e) falhas de execução e má qualidade de materiais apresentados.
209. Com efeito, as obras em metodologia inovadora apresentaram baixo nível de conclusão,
conforme quadro a seguir:
Percentual de obras com metodologia inovadora iniciadas e não iniciadas
37 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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Situação Quantidade %
Inacabadas 11 0,7%
Canceladas 160 10,8%
Paralisadas 161 10,9%
Em execução 142 9,6%
Concluídas 69 4,7%
Obras iniciadas 543
Em reformulação 475 32,1%
Planejamento pelo proponente 452 30,5%
Contratadas 7 0,5%
Em Licitação 5 0,3%
Obras não iniciadas 939
Total 1482
Fonte: Simec (data-base 2/2/2017)
210. Ou seja, do total de 1.482 obras previstas para serem executadas em Metodologia Inovadora,
observa-se que 939 (63,36%) sequer foram iniciadas, 161 (10,9%) foram paralisadas e apenas 69 (4,7%)
foram concluídas.
211. O potencial efeito gerado pelo achado consiste no prejuízo financeiro aos cofres federais
pela inexecução das obras inicialmente planejadas, o qual, no pior cenário, pode alcançar cerca de R$
551 milhões (evidência 13), caso nenhuma das obras de metodologia inovadora atualmente inacabada,
paralisada ou em execução venha a ser retomada ou concluída e todos os recursos orçamentários
previstos sejam liberados. Outro efeito do achado refere-se ao atraso da entrega das obras reformuladas.
Além disso, há o consequente não atendimento do déficit escolar envolvendo milhares de crianças, da
ordem de 145 mil em tempo integral ou de 290 mil crianças em dois turnos, podendo não atingir a meta
1 do Plano Nacional de Educação (PNE).
212. Outro efeito é a necessidade de reformulação das obras ainda não iniciadas com a
metodologia inovadora, o que acarreta atrasos na sua execução e conclusão, visto que são necessários
diversos trâmites até a efetiva modificação dos instrumentos de transferência de recursos federais para
os municípios, além da realização de novo certame licitatório.
213. O presente achado está relacionado aos Acórdãos 2.600/2013 e 608/2015, ambos do
Plenário, por meio dos quais o Tribunal efetuou determinações ao FNDE no tocante a essa tipologia de
obra. Ademais, o achado em tela também foi detectado e abordado em trabalho conduzido pela Secex/RS
no TC 020.299/2016-8.
214. Em relação ao achado que detectou o baixo percentual de conclusão de obras com
metodologia inovadora, será proposta a audiência do senhor José Carlos Wanderley Dias de Freitas CPF:
388.266.584-04, na condição de presidente do FNDE no período de 8/8/2011 a 26/8/2013, que assinou
as Atas de Registro de Preços nº 49/2013, 54/2013, 55/2013, 56/2013 e 59/2013, e do senhor Antônio
Corrêa Neto CPF: 244.743.801-00, na condição de Presidente-interino do FNDE no período de 5/9/2013
a 14/2/2014, que assinou a Ata de Registro de Preços nº 104/2013, por não observarem os princípios da
eficiência e economicidade constante do Regime Diferenciado de Contratações Públicas, ao não
planejarem adequadamente a iniciativa de executar, em larga escala, creches com metodologias
inovadoras, tendo em vista que não realizaram experiências piloto antes da ampliação dessa iniciativa
para todo o território nacional, com vistas a avaliar possíveis obstáculos que poderiam ocorrer, e não
estabeleceram critérios adequados, lastreados em estudos técnicos competentes, para dimensionamento
do parcelamento geográfico dos lotes de obras, o que afrontou o art. 1º, inciso I, § 1º, c/c art. 3º e art. 4º,
inciso VI, da Lei 12.462/2011, além de ampla jurisprudência desta Corte de Contas (cf. Acórdãos
38 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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2655/2012 e 358/2016 do Plenário).
215. Será proposta ainda a audiência dos senhores ex-presidentes do FNDE, José Carlos
Wanderley Dias de Freitas, CPF: 388.266.584-04 (período de 8/8/2011 a 26/8/2013), Romeu Weliton
Caputo CPF: 030.868.756-66 (período de 14/2/2014 a 3/2/2015), Antônio Idilvan de Lima Alencar CPF:
381.675.653-00 (período de 3/2/2015 a 5/4/2016) e Gastão Dias Vieira CPF: 011.965.533-00 (período
de 6/4/2016 a 20/12/2016), bem como da senhora Renilda Peres de Lima, ex-diretora de Gestão,
Articulação e Projetos Educacionais do FNDE no período de 29/8/2012 a 11/4/2016, pelas providências
insuficientes quanto a atrasos e paralisações que levaram ao baixo percentual de conclusão das obras
com metodologia inovadora em relação à meta inicialmente planejada, tendo em vista suas competências
definidas no art. 12 e nos incisos II, III e IX do art. 15, ambos do Decreto 7.691/2012, revogado pelo
Decreto 9.007/2017 e considerando que, decorridos cerca de 3 anos da assinatura das atas de registro de
preços, apenas 4,7% do total de obras previstas foram concluídas.
216. Será proposto que o FNDE instaure procedimento administrativo no qual sejam garantidos
o contraditório e a ampla defesa, com vistas a aplicar à Casa Alta Construções, à Construtora Ferraz
Ltda., à Kofar Industria e Comercio de Produtos Metalúrgicos Ltda, à J.L.A. Construções e Comercio
LTDA, à Construtora Venâncio Ltda, à JGA Engenharia Ltda e à MVC Plásticos S.A. as sanções
estabelecidas na cláusula 24 dos editais de Registro de Preços nº 93/2012, 94/2012, e 09/2013, em
especial o impedimento de licitar e contratar com a Administração Pública pelo prazo de até 5 (cinco)
anos, em face dos achados desta fiscalização.
217. Propõe-se ainda determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE
que apresente um plano de ação (contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis
pelas ações e o prazo previsto para a sua implementação) que contemple medidas com vistas à conclusão
das 314 obras que se encontram paralisadas ou abandonadas e ainda não foram migradas da metodologia
inovadora, incluindo medidas de vigilância e proteção para evitar vandalismos, nas unidades relativas
ao programa Proinfância e contratadas à Casa Alta Construções, à Construtora Ferraz Ltda, à Kofar
Indústria e Comercio de Produtos Metalúrgicos Ltda, à J.L.A. Construções e Comercio LTDA, à
Construtora Venâncio Ltda, à JGA Engenharia Ltda, exceto à MVC Plásticos S.A., em virtude do prazo
já dado no Acórdão 3.073/2016-Plenário, em decorrência dos editais de regime diferenciado de
contratações públicas para registro de Registro de Preços nº 93/2012, 94/2012, e 09/2013.
218. Também, propõe-se recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação –
FNDE que oriente todos os entes recebedores de recursos federais que firmaram contrato com a Casa
Alta Construções, com a Construtora Ferraz Ltda, com Kofar Indústria e Comercio de Produtos
Metalúrgicos Ltda, com a J.L.A. Construções e Comercio LTDA, com a Construtora Venâncio Ltda,
com a JGA Engenharia Ltda e com a MVC Plásticos S.A. e cujas obras se encontram atrasadas,
paralisadas ou abandonadas, a fim de que adotem, se ainda não o tiverem feito, medidas administrativas
e/ou judiciais cabíveis para:
a) garantir a conclusão das obras e/ou obter o ressarcimento de prejuízos causados aos
cofres públicos e à efetividade do programa Proinfância;
b) preservar o patrimônio público eventualmente em situação de risco;
c) aplicar as sanções devidas às empresas.
VI.2 Providências insuficientes para instauração de Tomadas de Contas Especiais
219. Foi detectada a ausência de providências para a instauração de Tomadas de Contas Especiais
(TCEs) pelo FNDE, frente ao número de obras inacabadas e ausência de prestação de contas dentro do
prazo legal, o que resulta numa pequena parcela de ressarcimento ao erário frente a prejuízos causados
pela omissão do dever de prestar contas e pela não consecução do objeto pretendido.
220. O potencial prejuízo ao erário em face da falta de instauração tempestiva de tomadas de
39 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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contas especiais nos casos enquadrados nas hipóteses previstas na Instrução Normativa TCU n. 71/2012,
modificada pela IN TCU 76/2016 alcança R$ 268 milhões.
221. Verificou-se, por exemplo, por meio de amostra aleatória e extrapolação estatística, que
cerca de metade das obras inacabadas do Proinfância e que já contam com parecer técnico concluído
pela reprovação total do objeto encontram-se na situação de contas não prestadas. Não obstante, não
houve instauração tempestiva de TCE pelo FNDE, visto que os prazos previstos nos normativos
supramencionados não foram respeitados na análise amostral realizada.
222. Além disso, observa-se ainda que, com a quantidade de acordos com omissão no dever de
prestar contas (248 acordos) e com obras inacabadas (613 acordos), o FNDE instaurou poucas TCEs
para a recuperação dos recursos (36 TCEs), fato agravado pela materialidade dos recursos
descentralizados e pela função de gestor do programa e descentralizador de recursos federais,
responsável pelo bom emprego dos recursos repassados, fato que é corroborado pela análise estatística
com amostra aleatória feita pela equipe.
223. Em razão do achado referente à não instauração de TCE pelo FNDE, será proposto
determinar ao FNDE que priorize a instauração das TCEs para os processos de omissão do dever de
prestar contas acima de cento e oitenta dias, por ser, a priori, um processo mais simples e, ao mesmo
tempo, capaz de obter bom retorno dos valores mal empregados, em cumprimento a IN-TCU 71/2012,
modificada pela IN-TCU 76/2016. Cabe também à autarquia notificar antecipadamente todos os entes
sobre o prazo para prestação de contas, apresentando no mesmo ofício alerta acerca da consequência
pelo inadimplemento, qual seja, a instauração de TCE, afim de evitar novos casos de não abertura de
TCE pelo FNDE.
VI.3 Dados desatualizados e/ou inconsistências no Simec
224. Ademais, foi possível observar a existência de dados desatualizados e/ou inconsistências no
Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do Ministério da Educação (Simec). Tais
ocorrências afetam a gestão e controle do programa e podem prejudicar as ações de monitoramento das
obras por parte do FNDE.
225. De fato, ao se analisar a planilha de obras do Proinfância extraída em 16/2/2017 do Simec,
no que tange a atualização das obras em execução presentes no sistema, foram obtidos 303 registros com
a última atualização entre 45 e 60 dias, já para um período superior a 60 dias tem-se 666 registros.
Considerando a soma dos dois períodos verifica-se que 969 obras (53,45% do total de obras em
execução) estão com última atualização com mais de 45 dias, contrariando o que diz o normativo editado
pelo FNDE, que estabelece que os entes devem atualizar mensalmente o sistema.
226. Além da situação observada de desatualização do sistema, confrontando as informações
obtidas nas vistorias in loco e as informações obtidas no Simec, a equipe de auditoria observou que
algumas obras apresentavam informações divergentes (ID Simec: 24647, 24648, 24649, 1009194,
1009195, 17592, 17593, 17594), o que prejudica a confiabilidade dos dados do sistema e afeta a visão
geral do programa por ele proporcionada, bem como o seu bom andamento.
227. Nesse sentido, foi observado a recorrência do preenchimento do campo "situação da obra",
pelos municípios recebedores de recursos como "em execução", embora a obra estivesse efetivamente
paralisada, sendo tal situação também percebida através do percentual de acompanhamento na aba
“Vistorias” do Simec (ID Simec: 24647, 24648, 24649, 1009194, 1009195).
228. Ademais, as obras no município de Belo Horizonte estavam marcadas no Simec como de
tipologia Tipo B (projeto do FNDE). Entretanto, em visita in loco foi verificado que as três obras têm
metodologia tipo A (projeto próprio). Tal falha prejudica não somente a amostra da atual fiscalização,
mas também a transparência e fidedignidade dos dados apresentados pelo programa.
229. Haja vista a situação de desatualização do sistema, e considerando que o FNDE está ciente
40 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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do problema, conforme evidenciado no tópico III.3 deste relatório, propõe-se determinar ao FNDE que
emita e publique em seu sítio eletrônico relatórios mensais com uma situação geral do programa,
contendo, no mínimo: o avanço financeiros e físico das obras; a data da última atualização dos dados de
cada obra; o município tomador do recurso; e também a quantidade de meses em que não há avanços
físicos apresentados; propiciando transparência e fomentando o controle social.
230. Adicionalmente, registra-se que, após as análises da equipe técnica do TCU, o relatório
preliminar foi submetido aos comentários dos gestores do FNDE. Posteriormente aos comentários dos
gestores e às devidas análises, foram adicionadas à proposta de encaminhamento as seguintes
determinações ao Fundo: para que implemente, no prazo de 90 dias, a nova ferramenta no Simec, com
vistas a bloquear a tela inicial do sistema até que o gestor realize a atualização dos dados da obra; e que
apresente os estudos conclusivos acerca da criação da central de obras desatualizadas e da contratação
de empresas supervisoras para realizar um maior número de fiscalizações.
VII. Proposta de encaminhamento
231. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo,
a) Determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, com fulcro
no art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU (RITCU), que adote as medidas descritas a seguir
e, no prazo de 90 dias, remeta ao TCU toda a documentação comprobatória das providências adotadas:
a.1) priorize a instauração das TCEs para os processos em que haja omissão do dever de
prestar contas por prazo superior a cento e oitenta dias, por ser um procedimento mais simples com
melhor retorno dos valores mal empregados, cumprindo a IN - TCU 71/2012, modificada pela IN-TCU
76/2016, exceto para as obras relacionadas no item b a seguir, já que para estas estão sendo propostas
outras medidas, conforme explicado no texto do relatório; ainda, notifique antecipadamente todos os
entes tomadores sobre o prazo para prestação de contas, apresentando alerta acerca da consequência pelo
inadimplemento, afim de evitar novos atrasos;
a.2) emita e publique, em seu sítio eletrônico, relatórios mensais com uma situação geral do
programa apresentando dados relacionados a termos financeiros e também ao avanço físico das obras,
separando as obras por município, pela data de última atualização das obras e também pela quantidade
de meses em que não há avanços físicos apresentados.
a.3) emita e publique em seu sítio eletrônico relatórios mensais com uma situação geral do
programa, contendo, no mínimo: os avanços financeiro e físico das obras; a data da última atualização
dos dados de cada obra; o município tomador do recurso; e também a quantidade de meses em que não
há avanços físicos apresentados; propiciando transparência e fomentando o controle social;
a.4) implemente, ferramentas no Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle
para que assim que o gestor ou fiscal da obra o acessar, apareça a lista de obras desatualizadas no
estado/Município e a única ação permitida para ele seja a inserção de dados acerca de vistoria nessas
obras, a fim de impedir que o ente beneficiado permaneça sem prestar informações sobre o
termo/convênio por mais de 30 dias;
a.5) apresente os estudos para criação de uma central de obras desatualizadas, na qual a
equipe do monitoramento ficaria responsável por identificar os casos que estão com impedimentos para
atualização, e para contratação de empresas supervisoras que propiciem um maior número de
supervisões.
a.6) adote medidas visando instaurar procedimento administrativo no qual sejam garantidos
o contraditório e a ampla defesa, com vistas a aplicar à Casa Alta Construções, à Construtora Ferraz
Ltda., à Kofar Industria e Comercio de Produtos Metalúrgicos Ltda, à J.L.A. Construções e Comercio
LTDA, à Construtora Venâncio Ltda, à JGA Engenharia Ltda e à MVC Plásticos S.A. as sanções
41 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
estabelecidas na cláusula 24 dos editais de Registro de Preços nº 93/2012, 94/2012, e 09/2013, em
especial o impedimento de licitar e contratar com a Administração Pública pelo prazo de até 5 (cinco)
anos, em face dos achados desta fiscalização;
a.7) apresente plano de ação (contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os
responsáveis pelas ações e o prazo previsto para a sua implementação) que contemple disposições para
urgente retomada, incluindo prévia vigilância e proteção para evitar depredações, com vistas à conclusão
das 314 obras que se encontram paralisadas ou abandonadas e ainda não foram migradas da metodologia
inovadora, relativas ao programa Proinfância e contratadas à Casa Alta Construções, à Construtora
Ferraz Ltda, à Kofar Indústria e Comercio de Produtos Metalúrgicos Ltda, à J.L.A. Construções e
Comercio LTDA, à Construtora Venâncio Ltda, à JGA Engenharia Ltda, exceto à MVC Plásticos S.A.,
em virtude do prazo já dado no Acórdão 3.073/2016-Plenário, em decorrência dos editais de regime
diferenciado de contratações públicas para registro de Registro de Preços nº 93/2012, 94/2012, e
09/2013;
b) recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, com base no
inciso III do artigo 250 do Regimento Interno do TCU, que oriente todos os entes recebedores de recursos
federais que firmaram contrato com a Casa Alta Construções, com a Construtora Ferraz Ltda, com
Kofar Indústria e Comercio de Produtos Metalúrgicos Ltda, com a J.L.A. Construções e Comercio
LTDA, com a Construtora Venâncio Ltda, com a JGA Engenharia Ltda e com a MVC Plásticos S.A. e
cujas obras se encontram atrasadas, paralisadas ou abandonadas, a fim de que adotem, se ainda não o
tiverem feito, medidas administrativas e/ou judiciais cabíveis para:
b.1) garantir a conclusão das obras e/ou obter o ressarcimento de prejuízos causados aos
cofres públicos, visando a efetividade do programa Proinfância;
b.2) preservar o patrimônio público eventualmente em situação de risco, adotando medidas
de vigilância e proteção para evitar depredações;
b.3) aplicar as sanções devidas às empresas;
c) realizar audiência, com fulcro no art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU
(RITCU), para que, no prazo de quinze dias, apresentem razões de justificativa pelas irregularidades
indicadas, enviando cópia da deliberação que vier a ser proferida nos autos para subsidiar suas respostas:
c.1) do senhor José Carlos Wanderley Dias de Freitas CPF: 388.266.584-04, na condição de
presidente do FNDE à época, que assinou as Atas de Registro de Preços nº 49/2013, 54/2013, 55/2013,
56/2013 e 59/2013, e do senhor Antônio Corrêa Neto CPF: 244.743.801-00, na condição de Presidente-
interino do FNDE à época, que assinou a Ata de Registro de Preços nº 104/2013, por não observarem os
princípios da eficiência e economicidade ao não estabelecerem critérios adequados para
dimensionamento do parcelamento geográfico dos lotes de obras com metodologia inovadora, o que
afronta o art. 1º, inciso I, § 1º, c/c art. 3º e art. 4º, inciso VI, da Lei 12.462/2011, e resultou em diversos
problemas descritos neste relatório que culminaram no baixo percentual de obras concluídas;
c.2) dos senhores ex-presidentes do FNDE, José Carlos Wanderley Dias de Freitas, CPF:
388.266.584-04, Romeu Weliton Caputo CPF: 030.868.756-66, Antônio Idilvan de Lima Alencar CPF:
381.675.653-00 e Gastão Dias Vieira CPF: 011.965.533-00, bem como da senhora Renilda Peres de
Lima, ex-diretora de Gestão, Articulação e Projetos Educacionais do FNDE, pelas providências
insuficientes adotadas quanto aos atrasos e paralisações que levaram ao baixo percentual de conclusão
das obras com metodologia inovadora em relação à meta inicialmente planejada, tendo em vista suas
competências definidas no art. 12 e nos incisos II, III e IX do art. 15, ambos do Decreto 7.691/2012,
revogado pelo Decreto 9.007/2017 e considerando que, decorridos cerca de 3 anos da assinatura das atas
de registro de preços, apenas 4,7% do total de obras previstas foram concluídas;
d) enviar cópia da deliberação que vier a ser proferida nos autos, acompanhado do relatório
42 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
e do voto que o fundamentaram ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE; à Casa
Alta Construções Ltda, à Construtora Ferraz Ltda, à Kofar Indústria e Comercio de Produtos
Metalúrgicos Ltda, à J.L.A. Construções e Comercio LTDA, à Construtora Venâncio Ltda, à JGA
Engenharia Ltda e à MVC Plásticos S.A.; à Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e
do Desporto – SecexEducação e à Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul –
Secex/RS.
e) considerar cumpridos os seguintes itens no presente monitoramento: 9.3 e 9.4 do Acórdão
2600/2013-TCU-Plenário; 9.2.3, 9.2.4, 9.2.5, 9.2.6, 9.2.7.2, 9.2.7.3 e 9.2.7.7 do Acórdão 2580/2014-
TCU-Plenário; e 9.2, 9.3.1, e 9.3.6 do Acórdão 608/2015-TCU-Plenário.
Seinfraurb, 23 de março de 2017.
43 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
APÊNDICE A - Matriz de Achados
DESCRIÇÃO DO
ACHADO SITUAÇÃO
ENCONTRADA OBJETOS CRITÉRIO EVIDÊNCIA CAUSA EFEITO ENCAMINHAMENTO
IG-C - Baixo
percentual de
conclusão das obras
com metodologia
inovadora
Verificou-se o baixo
percentual de conclusão das
obras com metodologia
inovadora decorrente: (i) da
inadequação de critérios
objetivos nos editais para o
dimensionamento geográfico
dos lotes; (ii) da ausência de
providências pelo FNDE, na
condição de gestor do
programa, quanto aos atrasos,
paralisações e abandonos
pelas empresas contratadas; e
(iii) da inexecução do objeto
da licitação pelas empresas
executoras.
Edital - EDITAL
DE RDC Nº
94/2012
Edital - EDITAL
DE RDC Nº
09/2013
Edital - EDITAL
DE RDC Nº
93/2012
Acórdão
608/2015,
item 9.3.2,
Tribunal de
Contas da
União
Decreto
7691/2012,
art. 12, inciso
II a VIII; art.
15, inciso II ;
art. 15, inciso
III; art. 15,
inciso IX
Edital
93/2012,
94/2012, e
09/2013/2012
, FNDE, item
24
Lei
12462/2011,
art. 3º, § 1º,
inciso I; art.
4º, inciso VI
Evidência 1 -
Resposta ao
OFício 02-490
SeinfraUrbana
Evidência 3 -
Resposta ao
OFício 04-490
SeinfraUrbana
Evidência 4 -
Resposta ao
Ofício 05-490
SeinfraUrbana
Evidência 5 -
Resposta ao
Ofício 06-490
SeinfraUrbana
Evidência 2 -
Resposta ao
Ofício 03-490
SeinfraUrbana
Evidência 12 -
Projetos
Básicos -
Editais 93-
2012, 94-2012
e 09-2013
Evidência 15 -
Resposta ao
Oficio 4-490
(item3)
Considera-se
que as causas
para o presente
achado são: (i) a
ausência e
inadequação de
critérios
objetivos para
dimensionament
o do
parcelamento
geográfico dos
lotes com
metodologia
inovadora; (ii)
os
procedimentos
insuficientes do
FNDE, como
gestor do
programa, para
prestar
assistência
técnica aos entes
estaduais e
municipais, a
fim de evitar
atrasos e
abandonos das
obras; (iii) o
descumprimento
editalício e
Prejuízos em
virtude da
ausência de
fiscalização
Determinação a
Órgão/Entidade (Fundo
Nacional de
Desenvolvimento da
Educação)
Audiência de
Responsável (Antônio
Idilvan de Lima Alencar,
Gastão Dias Vieira, José
Carlos Wanderley Dias
de Freitas, Renilda Peres
de Lima, Romeu Weliton
Caputo, Antonio Correa
Neto)
Recomendação a
Órgão/Entidade (Fundo
Nacional de
Desenvolvimento da
Educação)
44 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
DESCRIÇÃO DO
ACHADO SITUAÇÃO
ENCONTRADA OBJETOS CRITÉRIO EVIDÊNCIA CAUSA EFEITO ENCAMINHAMENTO
Seinfraurbana
Evidência 6 -
Editais para
Registros de
Preços (SRP) -
Metodologia
Inovadora
Evidência 7 -
Atas de
Registro de
Preços -
Metodologia
Inovadora -
FNDE
Evidência 8 -
Publicações
DOU - Editais
92-2012, 93-
2012 e 94-2012
Evidência 10 -
Obras
Metodologia
Inovadora
paralisadas
Evidência 11 -
Metodologia
inovadora para
a tecnologia
convencional
Evidência 13 -
Obras
metodologia
inovadora
contratual pelas
empresas
vencedoras
45 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
DESCRIÇÃO DO
ACHADO SITUAÇÃO
ENCONTRADA OBJETOS CRITÉRIO EVIDÊNCIA CAUSA EFEITO ENCAMINHAMENTO
inacabadas,
paralisadas e
em execução
Evidência 16 -
Roteiro para
reformulacao
de obras -
metodologia
inovadora para
convencional
IG-C - Providências
insuficientes para
instauração de TCE
Identificou-se um baixo
percentual de instauração de
Tomadas de Contas Especiais
(TCEs) pelo FNDE, frente ao
número de obras inacabadas e
de contas não prestadas
dentro do prazo legal, o que
tem resultado numa pequena
parcela de ressarcimento ao
erário. De acordo com a
Autarquia, tal fato decorre do
elevado estoque de prestação
de contas pendentes e de
questões estruturantes
deficitárias.
Edital - EDITAL
DE RDC Nº
94/2012
Edital - EDITAL
DE RDC Nº
09/2013
Edital - EDITAL
DE RDC Nº
93/2012
Instrução
Normativa
71/2012,
TCU, art. 4º,
§ 1º, inciso I
Lei
8443/1992,
art. 8º, caput
Evidência 2 -
Resposta ao
Ofício 03-490
SeinfraUrbana,
folhas 1/100
Evidência 5 -
Resposta ao
Ofício 06-490
SeinfraUrbana,
folhas 1/14
Evidência 9 -
Resposta ao
Ofício 09-490
SeinfraUrbana
Grande passivo
de prestação de
contas, aliado à
estrutura
centralizada,
operacional e
tecnológica
instalada ao
longo de
décadas na
contramão do
avanço das
políticas
educacionais e
dos incrementos
no seu
orçamento para
a assistência
financeira dessas
políticas,
fazendo com
que o passivo de
prestação de
contas
Prejuízos em
virtude de atraso
ou ausência de
análise da
prestação de
contas
Determinação a
Órgão/Entidade (Fundo
Nacional de
Desenvolvimento da
Educação)
46 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
DESCRIÇÃO DO
ACHADO SITUAÇÃO
ENCONTRADA OBJETOS CRITÉRIO EVIDÊNCIA CAUSA EFEITO ENCAMINHAMENTO
aumentasse
ainda mais.
IG-C -
Desatualização ou
inconsistências dos
dados do Simec
Existência de dados
desatualizados e/ou
inconsistências no Sistema
Integrado de Monitoramento,
Execução e Controle do
Ministério da Educação
(Simec).
Edital - EDITAL
DE RDC Nº
94/2012
Edital - EDITAL
DE RDC Nº
09/2013
Edital - EDITAL
DE RDC Nº
93/2012
Acórdão
608/2015,
item 9.1,
TCU,
Plenário
Evidência 14 -
Plano de Ação
para SIMEC
2.0
Evidência 18 -
Memorando nº
1799/2017/CG
CAP
Evidência 17 -
Informação -
705-2017-
CGIMP
Não atualização
dos dados por
parte dos entes
recebedores de
recursos, mesmo
com a
notificação pela
Autarquia.
Prejuízos em
virtude da
ausência de
fiscalização
Determinação a
Órgão/Entidade (Fundo
Nacional de
Desenvolvimento da
Educação)
47 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
APÊNDICE B - Matriz de Responsabilização
ACHADO RESPONSÁVEL(IS) PERÍODO DE
EXERCÍCIO CONDUTA
NEXO DE CAUSALIDADE
(entre a conduta e o resultado ilícito) CULPABILIDADE
Baixo percentual de
conclusão das obras com
metodologia inovadora
Antonio Correa Neto (CPF:
244.743.801-00) Presidente do FNDE (de
05/09/2013 até
14/02/2014)
José Carlos
Wanderley Dias de
Freitas CPF:
388.266.584-04, na
condição de
presidente do FNDE
à época, assinou as
Atas de Registro de
Preços nº 49/2013,
54/2013, 55/2013,
56/2013 e 59/2013.
Antônio Corrêa Neto
CPF: 244.743.801-
00, na condição de
Presidente-interino
do FNDE à época,
assinou a Ata de
Registro de Preços
nº 104/2013.
Antônio Corrêa
Neto, CPF:
244.743.801-00,
Antônio Idilvan de
Lima Alencar, CPF:
381.675.653-00,
Gastão Dias Vieira,
CPF: 011.965.533-
00, José Carlos
Wanderley Dias de
Freitas, CPF:
José Carlos Wanderley Dias de Freitas,
CPF: 388.266.584-04 e Antônio
Corrêa Neto, CPF: 244.743.801-00, na
condição de presidentes do FNDE,
assinaram a Ata de Registro de Preços
nº 104/2013, sem que os Editais de
Registro de Preços nº 93/2012,
94/2012, e 09/2013 observassem os
princípios da eficiência e
economicidade constante do Regime
Diferenciado de Contratações
Públicas, ao não estabelecerem
critérios objetivos para
dimensionamento do parcelamento
geográfico dos lotes de obras com
metodologia inovadora, em desacordo
com o inciso I do §1º do art. 1º c/c os
art. 3º e 4º, inciso VI, do Regime
Diferenciado de Contratação (RDC). A
ausência e inadequação de critérios
objetivos para dimensionamento do
parcelamento geográfico dos lotes com
metodologia inovadora, para apenas 4
licitantes, foi uma das causas para o
baixo percentual de conclusão das
obras com metodologia inovadora.
Antônio Corrêa Neto, CPF:
244.743.801-00, Antônio Idilvan de
Lima Alencar, CPF: 381.675.653-00,
Gastão Dias Vieira, CPF: 011.965.533-
O RDC em seu inciso I
do § 1º do art. 1º c/c o
art 3º e inciso VI do art.
4º busca ampliar a
eficiência nas
contratações públicas e
a competitividade entre
os licitantes.
Os ex-presidentes José
Carlos Wanderley Dias
de Freitas CPF:
388.266.584-04, que
assinou as Atas de
Registro de Preços nº
49/2013, 54/2013,
55/2013, 56/2013 e
59/2013, e o senhor
Antônio Corrêa Neto
CPF: 244.743.801-00,
que assinou a Ata de
Registro de Preços nº
104/2013, não
observaram os
princípios da eficiência
e competitividade do
RDC, ao não
estabelecerem critérios
para dimensionamento
do parcelamento
geográfico dos lotes de
Antônio Idilvan de Lima
Alencar (CPF: 381.675.653-
00)
Presidente do FNDE (de
03/02/2015 até
05/04/2016)
José Carlos Wanderley Dias
de Freitas (CPF:
388.266.584-04)
Presidente do FNDE (de
08/08/2011 até
26/08/2013)
Gastão Dias Vieira (CPF:
011.965.533-00) Presidente do FNDE (de
06/04/2016 até
20/12/2016)
Renilda Peres de Lima (CPF:
229.736.131-91) Diretora de Gestão,
Articulação e Projetos
Educacionais
(Digap/FNDE) (de
29/08/2012 até
11/04/2016)
Romeu Weliton Caputo
(CPF: 030.868.756-66) Presidente do FNDE (de
14/02/2014 até
03/02/2015)
48 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
ACHADO RESPONSÁVEL(IS) PERÍODO DE
EXERCÍCIO CONDUTA
NEXO DE CAUSALIDADE
(entre a conduta e o resultado ilícito) CULPABILIDADE
388.266.584-04 e
Romeu Weliton
Caputo, CPF:
030.868.756-66, na
condição de
presidentes do
FNDE, bem como a
senhora Renilda
Peres de Lima, CPF:
229.736.131-91, ex-
diretora de Gestão,
Articulação e
Projetos
Educacionais do
FNDE, não tomaram
as providências
suficientes para
evitar atrasos e
paralisações que
levaram ao baixo
percentual de
conclusão das obras
com metodologia
inovadora em
relação à meta
inicialmente
planejada.
00, José Carlos Wanderley Dias de
Freitas, CPF: 388.266.584-04 e Romeu
Weliton Caputo, CPF: 030.868.756-66,
na condição de presidentes do FNDE,
bem como a senhora Renilda Peres de
Lima, CPF: 229.736.131-91, ex-
diretora de Gestão, Articulação e
Projetos Educacionais do FNDE, pelas
providências insuficientes quanto a
atrasos e paralisações que levaram ao
baixo percentual de conclusão das
obras com metodologia inovadora em
relação à meta inicialmente planejada.
obras com metodologia
inovadora,
concentrando em
poucas empresas a
execução das obras em
todo o país.
Os incisos II, III e IX do
art. 15 do Decreto nº
7.691/2012 estabelecem
que ao Presidente do
FNDE a incumbência
de: dirigir as atividades
do FNDE de acordo
com a finalidade da
Autarquia; cumprir e
difundir as normas
emanadas do Ministério
da Educação em sua
área de atuação; e
praticar os atos
administrativos
necessários à
consecução das
finalidades do FNDE.
Por sua vez o art. 12 do
Decreto nº 7.691/2012
estabelece as seguintes
competências à
Diretoria de Gestão,
Articulação e Projetos
Educacionais, dentre
49 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
ACHADO RESPONSÁVEL(IS) PERÍODO DE
EXERCÍCIO CONDUTA
NEXO DE CAUSALIDADE
(entre a conduta e o resultado ilícito) CULPABILIDADE
outras: (i) planejar,
coordenar,
supervisionar, monitorar
e controlar a execução,
no âmbito do FNDE,
das ações de programas
e projetos educacionais
realizados em parceria
com estados e
municípios; (ii)
coordenar a execução da
assistência financeira
prestada pelo FNDE por
meio de seus programas
e projetos educacionais,
nas etapas e
modalidades de
Educação Básica,
Educação Profissional e
Tecnológica, Educação
Especial, Educação
Indígena, Educação de
Jovens e Adultos, Áreas
Remanescentes de
Quilombos, Aceleração
de Aprendizagem,
Ensino
Profissionalizante,
Erradicação do
Analfabetismo e
Inclusão Social; (iii)
prestar assistência
financeira e suporte
técnico aos projetos
50 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
ACHADO RESPONSÁVEL(IS) PERÍODO DE
EXERCÍCIO CONDUTA
NEXO DE CAUSALIDADE
(entre a conduta e o resultado ilícito) CULPABILIDADE
educacionais nas etapas
e modalidades de
Educação Básica,
Educação Especial,
Educação Indígena,
Educação do Campo e
Educação Profissional e
Tecnológica; (iv)
prestar assistência
financeira e suporte
técnico aos estados e
municípios na execução
de projetos educacionais
para a melhoria da
infraestrutura das redes
públicas e comunitárias
de ensino; e (v)
coordenar, monitorar e
estabelecer parâmetros
técnicos para a
execução dos programas
e projetos educacionais.
Tempo no cargo dos ex-
presidentes: Antônio
Corrêa Neto, CPF:
244.743.801-00: 162
dias; Antônio Idilvan de
Lima Alencar, CPF:
381.675.653-00: 427
dias; Gastão Dias
Vieira, CPF:
011.965.533-00: 258
dias; José Carlos
51 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
ACHADO RESPONSÁVEL(IS) PERÍODO DE
EXERCÍCIO CONDUTA
NEXO DE CAUSALIDADE
(entre a conduta e o resultado ilícito) CULPABILIDADE
Wanderley Dias de
Freitas CPF:
388.266.584-04: 749
dias e Romeu Weliton
Caputo, CPF:
030.868.756-66: 354
dias. Ex-diretora de
gestão, articulação e
projetos educacionais:
Renilda Peres de Lima,
CPF: 229.736.131-91:
1321 dias.
Considerando os
normativos citados, a
gravidade do achado e o
tempo no cargo dos
gestores, não é razoável
admitir que o gestor-
médio teria cometido o
mesmo erro que os
gestores do caso
concreto cometeram.
Conforme o
entendimento
predominante no TCU
sobre o conceito da boa-
fé subjetiva, verifica-se
que os gestores não
adotaram a postura do
gestor-médio, ou seja,
do gestor diligente, de
normal conduta
cuidadosa. Deveriam os
52 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
ACHADO RESPONSÁVEL(IS) PERÍODO DE
EXERCÍCIO CONDUTA
NEXO DE CAUSALIDADE
(entre a conduta e o resultado ilícito) CULPABILIDADE
responsáveis ter
realizado o
planejamento de suas
ações (tanto na
assinatura do edital e
das atas de registros de
preços quanto no
monitoramento das
obras com metodologia
inovadora) para que não
ocorressem atrasos e
paralisações que
levaram ao baixo
percentual de conclusão
das obras em relação ao
inicialmente planejado.
Em face do exposto, é
de se concluir que a
conduta dos
responsáveis é culpável,
razão pela qual eles
devem ser ouvidos em
audiência a fim de
avaliar se merecem ser
apenados com a
aplicação de multa.
Ressalta-se que na
gestão de Antônio
Idilvan de Lima
Alencar, CPF:
381.675.653-00
reformulou-se os termos
de compromisso de
metodologia inovadora
53 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
ACHADO RESPONSÁVEL(IS) PERÍODO DE
EXERCÍCIO CONDUTA
NEXO DE CAUSALIDADE
(entre a conduta e o resultado ilícito) CULPABILIDADE
para a convencional o
que mitigou o problema
relacionado à execução
daquela metodologia.
54 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
APÊNDICE C - Fotos
Creche concluída e não funcionando em Ananindeua - PA
55 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
Creche em funcionamento em Betim - MG
56 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
Creche em funcionamento em Santa Luzia - MG
57 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
Creche MI paralisada em Castanhal - PA
58 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
Obras de escola de 06 salas paralisada em Juatuba - MG
59 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
Creche paralisada em Samambaia - DF
60 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
Creche com obra em execução em Paço do Lumiar - MA
61 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
Creche MI em funcionamento em Colombo - PR
62 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
APÊNDICE D - Dados da obra
1. Dados Cadastrais
Obra bloqueada na LOA deste ano: Não
1.1. Execução física, orçamentária e financeira
1.1.1. Execução física
Data de vistoria: 02/02/2017 Percentual executado: 39,02%
Data do início da obra: 24/04/2007 Data prevista para conclusão:
Situação na data da vistoria: Em andamento
Descrição da execução realizada até a data da vistoria:
Observações:
O percentual executado refere-se a quantidade de obras concluídas(3443 obras) em relação ao total de
obras no âmbito do Proinfância(8824 obras)
1.1.2. Execução orçamentária e financeira
Valor estimado para conclusão: R$ 0,00
Valor estimado global da obra: R$ 0,00
Data base da estimativa:
Funcional programática: 12.365.2080.12KU.0001/2017 - Apoio a Implantação de Escolas para Educação
Infantil - Nacional
Origem Ano Lei
Orçamentária
Valores
empenhados
Valores
liquidados
Pagamento de
despesas
Percentual
execução
financeira
União 2016 502.117.808,00 171.264.399,00 255.372,00 255.372,00 0,05%
União 2015 3.771.283.588,0
0
403.003.628,00 10.116.391,00 10.116.391,00 0,27%
União 2014 3.500.000.000,0
0
2.681.159.284,0
0
94.381.342,00 94.381.342,00 2,70%
União 2013 1.984.200.000,0
0
1.984.200.000,0
0
553.766.395,00 220.284.510,00 11,10%
União 2012 1.784.000.000,0
0
1.784.000.000,0
0
692.287.709,00 692.287.709,00 38,81%
Valores em reais
Observações:
1.2. Editais
Nº do edital: 94/2012
Objeto:
Registro de Preços consignado em Ata, pelo prazo de 12 (doze) meses, para eventual construção de escolas do
Programa Proinfância Tipo B e Tipo C - ABRANGÊNCIA SUL E SUDESTE
UASG: Modalidade de licitação: Pregão Eletrônico
Data da publicação: Tipo de licitação ou critérios de julgamento: Menor
preço
Data da abertura da documentação: Valor estimado:
Quantidade de propostas classificadas:
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Observações:
Nº do edital: 93/2012
Objeto:
Registro de Preços consignado em Ata, pelo prazo de 12 (doze) meses, para eventual construção de escolas do
Programa Proinfância Tipo B e Tipo C - ABRANGÊNCIA NORDESTE
UASG: Modalidade de licitação: Pregão Eletrônico
Data da publicação: Tipo de licitação ou critérios de julgamento: Menor
preço
Data da abertura da documentação: Valor estimado:
Quantidade de propostas classificadas:
Observações:
Nº do edital: 09/2013
Objeto:
Registro de Preços consignado em Ata, pelo prazo de 12 (doze) meses, para eventual construção de escolas do
Programa Proinfância Tipo B e Tipo C -ABRANGÊNCIA NORTE E CENTRO-OESTE
UASG: Modalidade de licitação: Pregão Eletrônico
Data da publicação: Tipo de licitação ou critérios de julgamento: Menor
preço
Data da abertura da documentação: Valor estimado:
Quantidade de propostas classificadas:
Observações:
1.3. Histórico de fiscalizações
A classe da irregularidade listada é referente àquela vigente em 30 de novembro do ano da
fiscalização.
2013 2014 2015
Obra já fiscalizada pelo TCU (no âmbito do Fiscobras)? Não Não Não
Foram observados indícios de irregularidades graves? Não Não Não
2. Deliberações do TCU
A listagem poderá conter deliberações de processos já encerrados.
Processo de interesse (deliberações até a data de início da auditoria)
Processo Deliberação Data
019.318/2013-8 Despacho do Min. Valmir Campelo 18/07/2013
019.318/2013-8 Despacho do Min. Valmir Campelo 02/08/2013
019.318/2013-8 AC-2600-37/2013-PL 25/09/2013
007.116/2013-6 Despacho do Min. Valmir Campelo 03/10/2013
001.073/2014-1 Despacho do Min. Valmir Campelo 04/02/2014
001.073/2014-1 Despacho do Min. Valmir Campelo 04/04/2014
001.073/2014-1 Despacho do Min. Valmir Campelo 25/04/2014
019.318/2013-8 AC-2242-33/2014-PL 27/08/2014
007.116/2013-6 AC-2580-38/2014-PL 01/10/2014
007.116/2013-6 AC-3469-48/2014-PL 03/12/2014
001.073/2014-1 Despacho do Min. Bruno Dantas 04/03/2015
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001.073/2014-1 AC-608-10/2015-PL 25/03/2015
Processo de interesse (deliberações após a data de início da auditoria)
Processo Deliberação Data
020.299/2016-8 AC-3073-49/2016-PL 30/11/2016
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APÊNDICE E - Achados de outras fiscalizações
Não há achados de outras fiscalizações pendentes de solução ou saneados.
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APÊNDICE F - Achados reclassificados após a conclusão da fiscalização
1. Achados desta fiscalização
1.1. Não há.
2. Achados de outras fiscalizações
2.1. Não há.
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APÊNDICE G - Despachos
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Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura
Urbana
Processo: 029.802/2016-4
Fiscalização: 490/2016
Objetivo: verificar o cumprimento de
determinações do TCU dirigidas ao
FNDE por meio dos Acórdãos
2600/2013, 2580/2014, 608/2015, todos
do Plenário
DESPACHO
Ante o que consta no relatório, manifesto-me de acordo com as propostas de encaminhamento
consignadas pela equipe de auditoria.
Em 31 de março de 2017. Encaminhe-se ao secretário.
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Secretaria Geral de Controle Externo
Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura
Urbana
Processo: 029.802/2016-4
Fiscalização: 490/2016
Objetivo: verificar o cumprimento de
determinações do TCU dirigidas ao
FNDE por meio dos Acórdãos
2600/2013, 2580/2014, 608/2015, todos
do Plenário
DESPACHO
Manifesto concordância com as propostas de encaminhamento formuladas pela equipe de fiscalização.
Em 31 de março de 2017. Encaminhe-se ao Gab. do Min. Bruno Dantas Nascimento.
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Marcelo Almeida de Carvalho
Secretário substituto