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RELAZIONE EX ART.34, C.20 DL 179 / 2012

Introduzione e quadro normativo

L'art. 34, cc. 20 e 21 DL 179 I 2012 convertito in Legge 221 I 2012, prevede per

servizi pubblici locali di rilevanza economica, al fine di assicurare il rispetto della disciplina

europea, la parità tra gli operatori, l'economicità della gestione e di garantire adeguata

informazione alla collettività di riferimento, l’affidamento del servizio sulla base di

apposita relazione, pubblicata sul sito internet dell'ente affidante, atta ad offrire contezza

delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la

forma di affidamento prescelta e dei contenuti specifici degli obblighi di servizio

pubblico , indicando le compensazioni economiche se previste.

Circa il dibattuto tema della rilevanza economica, va innanzitutto evidenziato quanto

espresso con la sentenza Consiglio di Stato, Sez. V, 23/10/2012 n. 5409, la quale

sintetizza gli argomenti che hanno animato la pluriennale discussione, articolatasi

secondo l'evoluzione della normativa, della giurisprudenza, della dottrina e della prassi.

La distinzione tra (servizi ed) attività economiche e non economiche ha carattere

dinamico ed evolutivo, cosicché non è possibile fissare a priori un elenco definitivo

dei servizi di interesse generale di natura economica. Secondo la costante

giurisprudenza comunitaria spetta infatti al giudice nazionale valutare circostanze e

condizioni in cui il servizio viene prestato, tenendo conto, in particolare, dell'assenza di

uno scopo precipuamente lucrativo, della mancata assunzione dei rischi connessi a

tale attività ed anche dell'eventuale finanziamento pubblico dell'attività in questione.

In sostanza, per qualificare un servizio pubblico come avente rilevanza economica o

meno si deve prendere in considerazione non solo la tipologia o caratteristica

merceologica del servizio (vi sono attività meramente erogative come l'assistenza agli

indigenti), ma anche la soluzione organizzativa che l'ente locale, quando può

scegliere, sente più appropriata per rispondere alle esigenze dei cittadini (ad

esempio servizi della cultura e del tempo libero da erogare, a seconda della scelta

dell'ente pubblico, con o senza copertura dei costi). Dunque, la distinzione può

anzitutto derivare da due presupposti, in quanto non solo vi può essere un servizio che

ha rilevanza economica o meno in astratto ma anche uno specifico servizio che, per il

modo in cui è organizzato, presenta o non presenta tale rilevanza economica. Saranno,

quindi, privi di rilevanza economica i servizi che sono resi agli utenti in chiave

meramente erogativa e che, inoltre, non richiedono una organizzazione di impresa in

senso obiettivo (invero, la dicotomia tra servizi a rilevanza economica e quelli privi di

rilevanza economica può anche essere desunta dalle norme privatistiche, coincidendo

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sostanzialmente con i criteri che contraddistinguono l'attività di impresa nella

previsione dell'art. 2082 Cod. civ. e, per quanto di ragione, dell'art. 2195 o, per

differenza, con ciò che non vi può essere ricompreso). Per gli altri servizi,

astrattamente di rilevanza economica, andrà valutato in concreto se le modalità di

erogazione, ne consentano l'assimilazione a servizi pubblici privi di rilevanza economica.

La ·qualificazione di un servizio pubblico a rilevanza economica è correlata alla astratta

potenzialità di produrre un utile di gestione e, quindi, di riflettersi sull'assetto

concorrenziale del mercato di settore. Alla luce di tutto quanto sopra, per il servizio di

igiene integrato risultano ricorrere le caratteristiche sopra evidenziate perché la gestione

stessa possa ben rientrare nell'alveo dei servizi pubblici a rilevanza economica. In tal

senso la Corte dei Conti, Sez. Regionale di Controllo per la Lombardia/531/2012/PAR del

17/12/2012 e 20/2014/PAR del 14/01/2014 atta a ribadire che “la natura del servizio di

raccolta e smaltimento dei rifiuti è quella di servizio pubblico locale di rilevanza economica

in quanto reso direttamente al singolo cittadino, con pagamento da parte dell’utente di una

tariffa, obbligatoria per legge, di importo tale da coprire interamente il costo del servizio (art.

238 D.L.vo. n.152/2006 e, prima, art. 49 D.L.vo. n. 22/1997)”. La natura del servizio in tali

termini è stata confermata anche da numerose pronunce dell'Autorità Garante per la

Concorrenza ed il Mercato in numerosi pareri.

Ciò posto, va ribadito e sottolineato che la disciplina relativa all'affidamento e la

gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, qual è senz’altro il servizio di

igiene integrato, ha subito nel corso degli ultimi quindici anni numerosi interventi

legislativi, referendari, giurisprudenziali.

L’art.13 del D.Lgs. n° 267/2000 ha iniziato con l’attribuire ai Comuni “tutte le funzioni

amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, in particolare nei

settori organici dei servizi alla persona ed alla comunità, dell’assetto del territorio e dello

sviluppo economico”.

Il successivo D.Lgs. n° 152/06 e s.m.i., all’art.198, parte IV capo II, ha posto in capo ai

Comuni, fino ad operatività degli A.T.O., la privativa del servizio di raccolta dei rifiuti

solidi urbani conformemente alle disposizioni del D.Lgs. n° 267/2000 e s.m.i..

La disciplina relativa all'affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza

economica ha poi trovato una prima profonda revisione con l’art. 23 bis del D.L.

112/2008 come modificato dal D.L. 135/09 (così come modificati dalle rispettive leggi di

conversione) e con il correlato D.P.R. 168/2010, attuativo della stessa, a sua volta

abrogativo delle lettere c) e d) del comma 4 dell’art. 113 del D.Lgs. 267/00, le cui

disposizioni sono state interamente abrogate a seguito degli esiti del referendum del

giugno 2011.

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L’art. 4 della Legge 148/2011 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-

legge 13 agosto 2011, n. 138, successivamente modificato con L. 183 del 12.11.2011 e

ulteriormente modificato con L. 27/2012 di conversione in legge del D.L. 1/2012, ha

nuovamente ridisegnato la disciplina in oggetto.

Da ultimo, con la sentenza n. 199 del 20 luglio 2012, la Corte Costituzionale,

accogliendo i ricorsi di alcune Regioni, ha sancito l’illegittimità del su citato articolo 4 del

dl 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n.

148 - sia nel testo originario che in quello risultante dalle successive modificazioni - in

materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, in quanto riproponente una

disciplina abrogata in sede referendaria e restrittiva delle competenze residuali regionali.

A detta della Consulta, infatti, il suindicato art. 4 (intitolato "Adeguamento della

disciplina dei servizi pubblici locali al referendum popolare e alla normativa dall'Unione

europea"), adottato dopo che, con DPR del 18 luglio 2011, n. 113, era stata dichiarata

l'abrogazione, a seguito di referendum popolare, dell'art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008,

recante la precedente disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, infatti,

dettava una nuova disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, che non

solo era contraddistinta dalla medesima ratio di quella abrogata, in quanto operava una

drastica riduzione delle ipotesi di affidamenti in house, al di là di quanto prescritto dalla

normativa comunitaria, ma era anche letteralmente riproduttiva, in buona parte, di

svariate disposizioni dell'abrogato art. 23-bis e di molte disposizioni del regolamento

attuativo del medesimo art. 23-bis contenuto nel d.P.R. n. 168 del 2010.

Occorre peraltro precisare che, in quest’ultimo caso, l’effetto abrogativo derivante

dall’annullamento di una norma a seguito di pronuncia di illegittimità costituzionale opera

ex tunc (e non ex nunc come nel caso di annullamento di una norma a seguito di

referendum abrogativo) e l’abrogazione incide anche sulle situazioni preesistenti.

Ciò detto, per pacifico indirizzo giurisprudenziale, va ricordato che a seguito

dell’abrogazione di una disposizione normativa, non può esservi alcuna reviviscenza del

vecchio impianto normativo (ex multis Corte Costituzionale, sentenza del n. 24 del 26

gennaio 2011; Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, parere n.

2805 del 6 giugno 2012).

Pertanto ad oggi la disciplina di riferimento sui servizi pubblici locali a rilevanza

economica è dettata dall’art. 34, comma 20 – 25, del D.L. 18 ottobre 2012, n. 179,

convertito in legge 17 dicembre 2012, n. 221 che si limita a prevedere un rinvio alla disciplina comunitaria.

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La giurisprudenza della Corte Costituzionale ha precisato infatti che “La conseguenza

delle vicende legislative e referendarie brevemente richiamate è che, attualmente, si

deve ritenere applicabile la normativa e la giurisprudenza comunitarie in materia, senza

alcun riferimento a leggi interne” (Corte Costituzionale sentenza n. 50 del 28 marzo

2013).

Anche il Consiglio di Stato ha precisato che “– alla luce della predetta sentenza della

Corte Costituzionale restano in vigore per tutti i servizi pubblici locali i principi comunitari

come interpretati dalla Corte di Giustizia europea (tutela della concorrenza, libertà di

circolazione dei fattori produttivi, divieto di barriere di entrata nel mercato, trasparenza e

non discriminazione) che appartengono a pieno titolo al diritto positivo interno, in ragione

della natura di norme inderogabili di ordine pubblico economico.” (Consiglio di Stato sez.

III, sentenza del 9 luglio 2013 n. 3647).

In questo quadro si inserisce il già richiamato l’art. 34 comma 20 del D.L. n. 179/2012 (Legge n. 221/2012) in base al quale " Per i servizi pubblici locali di rilevanza economica, al fine di assicurare il rispetto della disciplina europea, la parità tra gli operatori, l’economicità della gestione e di garantire adeguata informazione alla collettività di riferimento, l’affidamento del servizio è effettuato sulla base di apposita relazione, pubblicata sul sito internet dell'ente affidante, che dà conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste.”

In sintesi, nelle more dell’emanazione di una nuova normativa nazionale conforme alle

indicazione della Corte Costituzionale risultano quindi applicabili in materia le seguenti

normative:

• direttamente la disciplina comunitaria;

• l’art 3 bis del sopra citato dl 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni

dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, introdotto dall'art. 25, comma 1, legge n. 27

del 2012 come modificato dall'art. 53, comma 1, lettera a), legge n. 134 del 2012,

che stabilisce che, a tutela della concorrenza e dell'ambiente, le regioni e le province

autonome di Trento e di Bolzano organizzano lo svolgimento dei servizi pubblici

locali a rete di rilevanza economica in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei

(ATO) tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a

massimizzare l'efficienza del servizio, entro il termine del 30 giugno 2012;

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• il Piano di Gestione dei Rifiuti del Lazio, approvato dal Consiglio Regionale con

delibera n. 14 del 18.01.2012, nel quale sono definiti gli ambiti territoriali ottimali ai

sensi dell’art. 7 c. 1 della L.R. 27/98 tuttora vigente ma tali ATO ad oggi non sono

ancora operativi;

• il citato art. 34 comma 20 del D.L. n. 179/2012 (Legge n. 221/2012)

Sulla base di tale previsione normativa (nell’alveo del principio di discrezionalità

amministrativa), dunque, i possibili modelli che l’Amministrazione comunale può

scegliere per la gestione del servizio igiene urbana, a seguito dell’avvio della procedura

di liquidazione della Cisterna Ambiente S.p.A. sono i seguenti:

a) attraverso l’affidamento diretto, c.d. in house providing, purché sussistano i requisiti

previsti dall’ordinamento comunitario, e vi sia l’assoggettamento ai vincoli disposti dalle

vigenti normative;

b) mediante il mercato, ossia individuando all’esito di una gara ad evidenza pubblica

(appalto) il soggetto affidatario in applicazione delle norme di cui al D.Lgs. 163 del 12

aprile 2006;

c) attraverso il c.d. partenariato pubblico – privato (ossia per mezzo di una società mista

e quindi con una ‘gara a doppio oggetto’ per la scelta del socio o poi per la gestione del

servizio).

Ciò trova conferma anche nella sentenza della Corte Costituzionale n. 199/2012: “…

4.1.2. Per effetto di tale pronuncia, i servizi pubblici locali di rilevanza economica

possono in definitiva essere gestiti indifferentemente mediante il mercato (ossia

individuando all’esito di una gara ad evidenza pubblica il soggetto affidatario) ovvero

attraverso il c.d. partenariato pubblico – privato (ossia per mezzo di una società mista e

quindi con una ‘gara a doppio oggetto’ per la scelta del socio o poi per la gestione del

servizio), ovvero attraverso l’affidamento diretto, in house, senza previa gara, ad un

soggetto che solo formalmente è diverso dall’ente, ma che ne costituisce

sostanzialmente un diretto strumento operativo, ricorrendo in capo a quest’ultimo i

requisiti della totale partecipazione pubblica, del controllo (sulla società affidataria)

‘analogo’ (a quello che l’ente affidante esercita sui propri servizi) e della realizzazione,

da parte della società affidataria, della parte più importante della sua attività con l’ente o

gli enti che la controllano.” (Consiglio di Stato, sez. V, del 10 settembre 201 n. 4599. Da

ultimo si veda anche Consiglio di Stato, sez. V, del 122 gennaio 2015 n. 257).

Ulteriore aspetto che va esaminato, attiene alla verifica della compatibilità dell’eventuale

affidamento del suddetto servizio di igiene urbana (a prescindere dal modulo gestorio

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scelto) con le previsioni di cui all’art. 3 bis della Legge n. 148/2011, come da ultimo

modificato dalla Legge n. 190/2014 (Legge di Stabilità 2015)

Detta disposizione, come noto, prevede che a tutela della concorrenza e dell'ambiente, le

Regioni organizzino lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica

(tra cui e’ richiamato espressamente il servizio rifiuti) medianti ambiti o bacini territoriali

ottimali, cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente (in coerenza, tra l’altro, con quanto

previsto dall’art 200 del D.Lgs. 152/2006 che aveva già previsto l’organizzazione della

gestione dei rifiuti urbani per ambiti territoriali ottimali ).

La scelta della forma di gestione spetta agli enti di governo degli ATO .

Quanto sopra esposto non osta, tuttavia, alla possibilità di poter affidare, in questo

momento, il servizio igiene ambientale, atteso che da un lato nel Lazio ad oggi gli ATO non

sono operativi (il Piano di Gestione Rifiuti del Lazio approvato nel 2012 con delibera del

Consiglio Regionale n. 14 ha solo definito gli ambiti), dall’altro il servizio ad oggi è gestito in

proroga, sino al 30/06/ 2015, da una società posta in liquidazione.

Ed invero, l’art. 198, comma 1, del D.Lgs. 152/2006 stabilisce che i Comuni continuano la

gestione dei rifiuti fino a che non inizi l’attività del soggetto aggiudicatario della futura gara a

cui la costituenda Autorità d’ambito affiderà il servizio di gestione integrata dei rifiuti.

Pertanto, appare tanto necessario quanto opportuno per il Comune intervenire quanto

prima, al fine di dare continuità alla gestione di un servizio delicato come quello di igiene

urbana attualmente in proroga e prossimo alla scadenza all’inizio del periodo estivo, in un

quadro di tutela prioritario degli utenti, dei consumatori e, soprattutto, dell’ambiente.

La suddetta interpretazione trova, tra l’altro, altresì conferma anche nei pareri espressi dalla

Corte dei Conti, laddove i giudici contabili, chiamati a pronunciarsi in materia, hanno più

volte sottolineato come nelle more dell'istituzione degli ATO, permane in capo ai Comuni la

potestà di gestione del servizi di igiene ambientale (Corte dei conti, sez. regionale di

controllo per la Regione Lombardia, 17/1/2014 n. 20. In termini AGCM, Parere AS 696 del 1

giugno 2010.)

Anche la giurisprudenza amministrativa ha ribadito come “… L’Unione dei Comuni è titolare

del potere dovere di (continuare a) gestire il servizio di raccolta dei rifiuti urbani durante il

periodo transitorio fino a che il nuovo sistema, con la gestione a livello d’ambito, non sarà

operativo.” (Tar Toscana, sez. I, del 3 giugno 2014 n. 991; in termini Tar Campania, sez. I,

del 2 dicembre 2014 n. 6303).

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Laddove l’Amministrazione procede all’affidamento del servizio, al fine di evitare possibili

conseguenze negative (richieste di risarcimento danni) scaturenti dal trasferimento del

servizio all’ATO unico di bacino, durante l’esecuzione del servizio da parte del nuovo

soggetto gestore (circostanza questa che seppur all’uopo non è prevedibile, non può del

tutto escludersi e avrebbe quale conseguenza la cessazione anticipata del servizio ), è

opportuno che gli eventuali atti di affidamento del servizio contemplino espressamente la

possibilità che il nuovo soggetto gestore cessi anticipatamente dalla gestione del servizio,

rispetto alla durata indicata nel bando di gara (mediante la previsione di una clausola di

risoluzione del relativo contratto), prevedendo, al contempo, le modalità per il subentro del

nuovo soggetto gestore, scelto tramite procedura ad evidenza pubblica indetta dagli enti di

governo degli ambiti territoriali che saranno individuati nel territorio della Regione Lazio ai

sensi del suindicato art. 3 bis della Legge n. 148/2011.

Soluzione espressamente questa suggerita anche dalla giurisprudenza amministrativa al

fine di non ledere, tra l’altro, le competenze dell’Autorità d’Ambito (cfr. Tar Toscana, sez. I,

del 3 giugno 2014 n. 991)

L’attuale modalità di gestione del servizio.

Attualmente il servizio igiene ambientale nel territorio comunale è gestito dalla Cisterna

Ambiente S.p.A. in Liquidazione.

Con delibera di indirizzo n. 60 del 06.08.2001, assunta ai sensi dell’art. 42 del D.Lgs. 18

agosto 2000, n.267, il Consiglio Comunale deliberava la costituzione di una società mista a

prevalente capitale pubblico, sottoscritto per il 51% dall’Amministrazione Comunale di

Cisterna di Latina, cui affidare il servizio di raccolta dei rifiuti urbani ed i servizi accessori di

manutenzioni delle aree a verde pubblico, fruibile e non fruibile.

A seguito di gara per la scelta del socio privato di minoranza, i cui atti furono regolarmente

approvati con Delibera di C.C. n.91/2001, esecutiva ai sensi di legge, è stata costituita la

Cisterna Ambiente S.p.A..

Con Delibera di G.C. 315/2003 alla predetta società furono affidati i servizi di igiene urbana

e di manutenzione verde a far data dal 1.10.2003, con successiva formalizzazione in forza

di contratto rep. Com.le n. 5335 del 22.07.2005 e del disciplinare ad esso correlato,

successivamente integrati, in scadenza il 31.12.2008.

Con successivi atti deliberativi si è proceduto alla separazione contrattuale del servizio di

manutenzione del verde da quello di igiene urbana, con sottoscrizione di un nuovo contratto

di servizio relativo al verde con la Cisterna Ambiente S.p.A. valevole fino al 31.10.2010

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(contratto rep. Com.le n. 6863 dell’08.07.2009), assumendo che il predetto servizio debba

sempre essere ritenuto complementare al servizio di igiene urbana.

Nel corso degli ultimi anni l’Amministrazione ha peraltro proceduto all’attivazione di nuove

modalità di esecuzione dei servizi, implementando progressivamente il sistema di raccolta

dei rifiuti con il metodo porta a porta, con conseguente incremento della percentuale di

raccolta differenziata e risparmio sul costo di smaltimento e/o recupero dei rifiuti.

Nel clima di incertezza legislativa e giurisprudenziale su citata in cui i cosiddetti ambiti o

bacini territoriali ottimali ed omogenei (A.T.O.). sono ancora lungi dall’essere operativi, il

Comune ha provveduto a proroghe del servizio di igiene integrato (rifiuti e verde pubblico).

In particolare con delibera di G.C. n. 177/2012, il Comune di Cisterna di Latina ha prorogato

con contratto rep. Com.le 7207 del 17.12.2012, fino al 31.12.2014, i contratti in essere con

la società mista, Cisterna Ambiente S.p.A., rep. Com.le 6655/2009 relativo al servizio di

igiene urbana e rep. Com.le n. 6863 dell’08.07.2009 relativo al servizio di manutenzione

delle aree verdi.

Da ultimo con ordinanza sindacale n° 31 del 19/12/2014 l’Ente proceduto al rinnovo in

proroga del contratto n° 6655/2009 fino al 30/06/2015, al fine di consentire

all’amministrazione di individuare al meglio le future modalità di gestione del servizio di

igiene urbana.

Una scelta di modalità operativa per la gestione del servizio di igiene integrato appare

ormai improcrastinabile alla luce della delibera di C.C. n. 21 del 20.04.2015 con cui il

Comune di Cisterna di Latina ha deliberato la messa in liquidazione della sua società mista

Cisterna Ambiente S.p.A. e delle determinazioni espresse della AVCP, oggi ANAC (Autorità

Nazionale Anticorruzione), nell’Adunanza del 24 luglio 2013, che ha rammentato come,

per giurisprudenza consolidata, la proroga è un istituto utilizzabile solo in via

eccezionale, in quanto di per sè costituisce una violazione dei principi di cui all'art. 2 del

codice dei contratti pubblici ed in particolare, della libera concorrenza, parità di trattamento,

non discriminazione e trasparenza. Invero, come affermato dalla giurisprudenza, “in tema

di rinnovo o proroga dei contratti pubblici di appalto non vi è alcuno spazio per

l’autonomia contrattuale delle parti, ma vige il principio che, salvo espresse

previsioni dettate dalla legge in conformità della normativa comunitaria,

l’amministrazione, una volta scaduto il contratto deve, qualora abbia ancora la necessità

di avvalersi dello stesso tipo di prestazioni, effettuare una nuova gara” (CDS Sez. V

8/7/2008, n. 3391).

Sulla medesima linea, “la stessa logica che presiede al divieto di rinnovo esclude che ad

un effetto simile possa legittimamente pervenirsi attraverso la proroga dei rapporti già in

essere”. La proroga quindi “è teorizzabile, ancorandola al principio di continuità

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dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.) nei soli, limitati ed eccezionali, casi in cui (per

ragioni obiettivamente non dipendenti dall’Amministrazione) vi sia l’effettiva necessità di

assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente”

(CDS Sez. V 11/5/2009, n. 2882).

La stessa AVCP nel predetto pronunciamento (AG 38/13 del 24.07.2013) ha sancito che

nelle more dell’individuazione di bacini territoriali di riferimento da parte delle Regioni (i

cosiddetti ambiti o bacini territoriali ottimali ed omogenei meglio noti con l’acronimo di

ATO), si debba procedere all’espletamento di una procedura ad evidenza pubblica ai fini

dell’affidamento del contratto in questione e possa eventualmente concedere una proroga

all’attuale gestore esclusivamente per il tempo strettamente necessario allo svolgimento

della procedura di gara e alla stipula del nuovo contratto.

Orientamento analogo risulta espresso nel parere delle sezioni regionali di controllo della

Corte dei Conti della regione Lombardia, il n. 20/2014 del 17.01.2014, secondo cui

“l’affidamento del servizio di igiene integrato dovrà avvenire, nelle more dell’istituzione

dell’A.T.O. e dei relativi enti di governo, secondo principi di trasparenza, parità di

trattamento e concorrenza ed, in ogni caso, tramite procedure di selezione comparativa,

escluso ogni automatico rinnovo in favore degli attuali affidatari”.

Gli altri soci, oltre il Comune di Cisterna di Latina, sono AMA S.p.A. (31.900 azioni, pari al

29% del capitale) e il Consorzio Nazionale Servizi (22.000 azioni, pari al 20% del capitale).

Analisi delle diverse modalità gestionali compatibili con le norme vigenti nazionali e comunitarie

Individuati i possibili moduli gestori cui l’Amministrazione comunale può ricorrere per

l’affidamento del servizio igiene urbana, si ritiene opportuno esaminare, seppur

sinteticamente, ogni singolo modello anche al fine di fornire, ferma ed impregiudicata la

discrezionalità amministrativa in capo all’Ente, elementi utili alla scelta di un modello

gestorio piuttosto che un altro.

L’ipotesi di gestione in house providing.

Già l’art. 113, comma 5, lett. c), T.U.E.L. e s.m.i., stabiliva che l'erogazione del servizio

pubblico locale può avvenire attraverso il conferimento della titolarità del servizio «a società a

capitale interamente pubblico a condizione che l'ente o gli enti pubblici titolari del capitale

sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che

la società realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che

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la controllano». Secondo la giurisprudenza amministrativa e comunitaria, ''per controllo

analogo si intende un rapporto equivalente, ai fini degli effetti pratici, ad una relazione di

subordinazione gerarchica; tale situazione si verifica quando sussiste un controllo gestionale e

finanziario stringente dell'ente pubblico sull'ente societario" (così Consiglio di Stato, Sez.

V, 30.08.2006 n. 5072, Cons. Stato, VI Sez., 25/1/2005 n°168, Corte Giust. C. E.

18/11/1999, in causa C- l 07/98).

Ed ancora la giurisprudenza comunitaria e nazionale, partendo dal concetto che

l'affidamento diretto di un servizio è giustificato allorquando il soggetto affidatario si

trova in una posizione strumentale e di rapporto organico con l'Amministrazione

affidante, ha individuato i requisiti in presenza dei quali può ritenersi verificata la

sussistenza di detta posizione e, conseguentemente, giustificato il conferimento "in

house". Tali requisiti sono la proprietà, da parte dell'ente pubblico, del capitale sociale

del soggetto affidatario e l'esercizio sul medesimo di una forma di controllo analoga

a quella svolta sui propri servizi, e l'esercizio, da parte della società affidataria, della

quota prevalente della sua attività a favore dei soci (TAR Veneto, Sez. I, 14 Dicembre

2011 n. 1823).

Da tali assunti discende nell’ipotesi di scelta di un tale modello operativo:

1. la necessità che l’ente sottoscriva interamente il capitale sociale, il che deve avvenire,

in tutto o in parte, in data antecedente l’avvio di una tale modalità di esercizio del ciclo

dei rifiuti;

2. l’onere dell’esercizio sulla società in house di un controllo analogo a quello esercitato

sui propri servizi da effettuare mediante a) richieste di rapporti alle società; b) richieste

di esibizioni documentali; c) visite ispettive, d) accesso fisico a luoghi e cose;

3. l’inserimento, in contratto di servizio all’uopo redatto, di specifiche clausole che regolino

in maniera adeguata il sistema di informazione e di verifica sulla gestione del servizio

affidato alla società;

4. l’obbligo dell’approvazione preventiva e/o successiva dei relativi atti;

5. l’onere dell’approvazione di una relazione con la quale vengono definiti i piani di

investimento di breve e lungo periodo nonchè il budget dettagliato relativo all’esercizio

di successivo;

6. l’obbligo del consolidamento dei bilanci della società in house;

7. l’onere della gestione diretta del personale;

8. la necessità del rispetto delle procedure pubblicistiche sia in materia di assunzione del

personale che per quanto attiene le modalità di affidamento di appalti pubblici;

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9. la realizzazione della parte più importante della propria attività della società in house

con l'ente che la controlla.

Da tali premesse emergono una serie di criticità nella gestione del servizio in house

providing di non agevole soluzione in una congiuntura socio economica che vede l’ente

locale in endemica penuria di professionalità, da un lato, atte a gestire il servizio secondo le

caratteristiche precipue che il modello richiede e, dall’altro, dalla difficoltà di far fronte in via

diretta ad un servizio pubblico di chiara rilevanza economica.

L’ipotesi di gestione mediante società mista pubblico-privata.

Le società miste sono società a partecipazione pubblica e privata; esse rappresentano una

modalità di gestione di servizi pubblici locali da parte dell’Amministrazione, alternativa

rispetto all’esternalizzazione effettuata mediante l’affidamento a soggetti terzi selezionati

con gara, nonché rispetto alla gestione in house providing. In tali ipotesi non si

realizzerebbe un “affidamento diretto” alla società mista, ma piuttosto un “affidamento con

procedura di evidenza pubblica” dell’attività “operativa” della società mista al partner

privato, tramite la stessa gara volta alla individuazione di quest’ultimo, configurandosi nel

caso di specie una gara a doppio oggetto (affidamento del servizio e ricerca del socio) in

cui le prestazioni relative ai servizi da svolgere siano state concretamente, precisamente,

temporalmente ed oggettivamente specificate (v. Consiglio di Stato, V, 30/09/2010, n. 7214;

V, 23 /10/2007, n. 5587; VI, 23/09/2008, n. 4603; V, 13/02/2009, n. 824; v. anche Co. Cost.

n. 199/2014 e TAR Lazio, RM n. 8442/2011). Non è consentito invece l’affidamento di

servizi a una società mista “generalista” o la cui “missione” sia generica, indeterminata o

costituita per l’attribuzione di compiti o servizi non ancora precisamente identificati nelle

loro caratteristiche e durata al momento della scelta del socio privato, ancorchè selezionato

con pubblica gara. Tali principi oltre ad aver trovato conferma in sede interna (v. ancora

Cons. Stato, VI, 16 marzo 2009 n. 1555) sono poi stati affermati anche dalla giurisprudenza

comunitaria (Corte Giustizia, sez. III, 15 ottobre 2009, C-196/08). La Corte di Giustizia ha,

infatti, ritenuto l'ammissibilità dell'affidamento di servizi a società miste, a condizione che si

svolga in unico contesto una gara avente ad oggetto la scelta del socio privato (socio non

solo azionista, ma soprattutto operativo) e l'affidamento del servizio già predeterminato con

obbligo della società mista di mantenere lo stesso oggetto sociale durante l'intera durata

della concessione.” (Tar Lazio, sez. II bis, del 15 marzo 2015 n. 4010).

Con riferimento alla sua natura giuridica la giurisprudenza di legittimità ha affrontato a più

riprese il problema, ma è rimasta ferma nel ritenere che le società miste non perdono la

loro natura privatistica per il sol fatto di essere partecipate da enti pubblici. Non rileverebbe,

in altre parole, il fatto che il capitale sia alimentato anche attraverso il conferimento di un

12

ente pubblico; anzi, il criterio da adottarsi dovrebbe essere quello per cui, in mancanza di

una deroga espressa, alle società de quibus andrebbe applicata la disciplina comune del

diritto societario. La Suprema Corte ha in ultima analisi reiteratamente chiarito che “la

società per azioni non muta la sua natura di soggetto di diritto privato solo perché il

Comune ne possegga in tutto o in parte le azioni: il rapporto tra società ed ente locale è di

assoluta autonomia non essendo consentito al comune di incidere unilateralmente sullo

svolgimento del rapporto medesimo e sull'attività della società per azioni mediante poteri

autoritativi, ma solo avvalendosi degli strumenti previsti dal diritto societario da esercitarsi a

mezzo dei membri di nomina comunale presenti negli organi della società”. Ci troviamo di

fronte ad un'ordinaria società di capitali, in cui pubblico non è l'ente bensì il soggetto, o

alcuni dei soggetti, che vi partecipano. In essa, pertanto, la disciplina pubblicistica che

regola il socio pubblico e quella privatistica che regola il funzionamento della società

debbono necessariamente convivere.

Da tali assunti discende nell’ipotesi di scelta di un tale modello operativo:

• l’onere dell’Ente pubblico partecipante di corrispondere emolumenti ai suoi

rappresentanti all’interno della società mista;

• l’onere dell’Ente pubblico partecipante di contribuire finanziariamente al funzionamento

degli organi societari della mista;

• la necessità di un controllo costante e non sempre agevole su atti ed organi societari;

• la difficoltà di stabilire la durata della società mista, durata cui va necessariamente

commisurata la sostanza del piano industriale presentato in sede di gara dal partner

privato, in considerazione della possibile operatività, in un prossimo futuro, dell’Ambito

unico regionale in materia di rifiuti al cui ente di governo sarà, per legge, devoluta la

scelta della modalità di gestione del servizio.

La scelta della società mista implica costi di gestione della partecipazione societaria,

criticità nell’azione di controllo e sindacato della effettiva e fattiva realizzazione del servizio

di igiene integrato da parte del socio privato e lascia aperte incognite di sicuro rilievo

economico circa la concreta compatibilità con l’operatività, in un prossimo futuro,

dell’Ambito unico regionale in materia di rifiuti.

L’ipotesi dell’appalto di servizi a terzi.

Altra modalità di gestione del servizio di igiene integrato, ricorrendo anche in questo caso

all’esternalizzazione, è il modulo tradizionale del ricorso al mercato: ossia l’individuazione

13

del soggetto gestore all’esito di una gara ad evidenza pubblica (appalto) in applicazione

delle norme previste dal D.Lgs. 163/2006.

In tale ipotesi:

• la gara di rilievo comunitario con obblighi di assolvimento di pubblicità preventiva

presso G.U.C.E. (Gazzetta Ufficiale Comunità europea), G.U.R.I. (Gazzetta Ufficiale

Repubblica Italiana), giornali a tiratura nazionale e locale, sito internet ministeriale,

comunale ed albo pretorio on line garantisce il rispetto dei principi comunitari di

trasparenza, parità, concorrenza, non discriminazione tra gli operatori del settore;

• assicura la scelta di un partner privato di provata solidità finanziaria (a mezzo

produzione di referenze bancarie, esibizione di bilanci etc) ed esperienza nel settore di

riferimento per richiesta, a comprova dei requisiti di ammissione ai fini

dell’aggiudicazione, di dimostrazione dell’avvenuta gestione di servizi analoghi e di un

volume di affari di ammontare pari / superiore a quello oggetto dell’appalto;

• elimina i costi di gestione legati alla costituzione di società miste e/o in house providing;

• risulta compatibile con la costituzione dell’ATO unico regionale sulla base della

previsione di affidamento per 5-7 anni e dell’inserimento, nel bando di gara e relativo

disciplinare, di una ipotesi di recesso anticipato e concordato tra le parti nell’ipotesi di

entrata a regime dell’ATO unico regionale nel corso dei 5-7 anni di durata dell’appalto;

• spoglia l’Ente di ogni aspetto gestionale (pur rimanendo titolare del servizio sino

all’entrata in vigore dell’ATO unico regionale), affidandolo ad un soggetto formalmente e

sostanzialmente terzo;

• consente di esercitare una forma di controllo (controllo lo si ripete assolutamente

necessario vista la natura del servizio affidato e l’impatto sul cittadino utente),

attraverso la nomina del Direttore dell’esecuzione del contratto, quale organo

straordinario e temporaneo dell’amministrazione, investito di uno specifico incarico e sul

quale ricade la responsabilità per la proficua realizzazione del rapporto negoziale con

l’affidatario. Tale figura prevista dal Regolamento attuativo del Codice dei Contratti

(D.P.R. 207/2010) ha, infatti, la duplice finalità di sollevare gli altri uffici

dell’Amministrazione di tutte le attività di controllo sul servizio (in un’ottica di

perseguimento di livelli più elevati di efficienza e di economicità dell’azione

amministrativa) e di far sì che il soggetto gestore renda un servizio efficiente, efficace e

di qualità alla collettività servita.

Si sottolinea altresì come l’art. 3-bis del D.L. n. 138/2011, convertito in legge

n.148/2012, come da ultimo introdotto dalla legge n.27/2012 e rubricato “ambiti

14

territoriali e criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali” contenga norme che incoraggiano e favoriscono il ricorso al mercato mediante gare

d’appalto e in particolare:

• comma 2: «in sede di affidamento del servizio mediante procedura ad evidenza

pubblica, l'adozione di strumenti di tutela dell'occupazione costituisce elemento di

valutazione dell'offerta» (c.d. clausole sociali di cui l'art. 69 del D.L.vo n. 163/2006);

• comma 3: «A decorrere dal 2013, l'applicazione di procedura di affidamento dei servizi

a evidenza pubblica da parte di regioni, province e comuni o degli enti di governo locali

dell'ambito o del bacino costituisce elemento di valutazione della virtuosità degli stessi

ai sensi dell'articolo 20, c. 2, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni,

dalla L. 15.07.2011, n. 111»;

• comma 4: «Fatti salvi i finanziamenti ai progetti relativi ai servizi pubblici locali di

rilevanza economica cofinanziati con fondi europei, i finanziamenti a qualsiasi titolo

concessi a valere su risorse pubbliche statali ai sensi dell'articolo 119, quinto comma,

della Costituzione sono prioritariamente attribuiti agli enti di governo degli ambiti o dei

bacini territoriali ottimali ovvero ai relativi gestori del servizio selezionati tramite

procedura ad evidenza pubblica o di cui comunque l'Autorità di regolazione competente

abbia verificato l'efficienza gestionale e la qualità del servizio reso sulla base dei

parametri stabiliti dall'Autorità stessa» .

Nelle stessa “Linee guida per gli affidamenti dei servizi pubblici locali di rilevanza

economica” (anno 2010) della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento degli

Affari regionali, il Turismo e lo Sport” viene codificata e ribadita la preferenza legislativa

per il ricorso al mercato atteso che la legittimità dell’utilizzo di forme dirette di

affidamento necessiterebbe, non solo della sussistenza dei requisiti previsti per questo

tipo di affidamento (nel caso dell’in house proprietà pubblica, controllo analogo e

focalizzazione dell’attività), ma anche della dimostrazione che la deroga al principio

della concorrenza per il mercato sia giustificata da obiettivi di interesse generale. Una

dimostrazione, di fatto, non sempre agevole e/o facile da fornire a priori e/o in maniera

esaustiva atteso che essa presuppone:

• l’individuazione dei livelli essenziali dei servizi;

• l’indicazione dei servizi che non è possibile o non è conveniente che vengano erogati in

regime di libero mercato accompagnata dall’illustrazione delle motivazioni sottese a

detta impossibilità e/o non convenienza, entrambe di rilevanza oggettiva e non

meramente soggettiva.

15

Le ragioni della scelta di affidamento del servizio mediante appalto a terzi

Alla luce di quanto evidenziato la scelta amministrativa non può che essere orientata verso

ricorso al mercato ossia all’individuazione del soggetto gestore all’esito di una gara ad

evidenza pubblica (appalto) in applicazione delle norme previste dal D.Lgs. 163 del 12

aprile 2006. Una tale scelta scaturisce dalla analisi comparativa, sotto un profilo

squisitamente giuridico – legislativo, dei modelli operativi esistenti (gestione in house,

società mista ed appalto) e dalla considerazione che il ricorso alla gara di evidenza

pubblica per selezione del partner privato sia quella che, allo stato delle regole normative

esistenti, meglio coniuga il necessario rispetto della disciplina comunitaria e di settore, in

materia, con le esigenze di efficacia e efficienza dell’azione amministrativa per tutte le

ragioni espresse nella parte dedicata alla disamina dei motivi giuridici a favore della scelta

dell’appalto di cui alla precedenti pagine 7, 8 e 9, del su indicato pronunciamento della

AVCP, oggi ANAC, del 24.07.2013 e del parere, da ultimo menzionato, della Corte dei

Conti della Reg. Lombardia n. 20/2014.

Riepilogando infatti quanto sopra esposto, emerge che la scelta di gestire il servizio

mediante società in house non appare allo stato percorribile per la mancanza all’interno

dell’Amministrazione comunale di adeguate strutture e/o personale in grado di poter

effettuare il c.d. controllo analogo come richiesto dalla giurisprudenza. Inoltre si andrebbe a

costituire un soggetto giuridico nuovo destinato a doversi estinguere al momento della

costituzione del nuovo ATO Unico Regionale con tutte le problematiche connesse alla

liquidazione societaria.

Così come la scelta di gestire il servizio mediante società mista pubblica/privata e quindi

attraverso la creazione di una persona giuridica nuova, appare, per quanto detto sopra, non

adeguata in una fase “transitoria” in cui pur dovendo gestire il servizio, si è in attesa dell’

attuazione della norma che prevede la costituzione del nuovo ATO Unico regionale. Anche

per questa società sarebbe prevista la fase liquidatoria sulla quale l’ente dovrebbe vigilare

e partecipare.

Di contro,l’affidamento del servizio a terzi mediante procedura ad evidenza pubblica (in

un’ottica di tutela della concorrenza e in ossequio ai principi comunitari della libera

circolazione delle merci, libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi) appare,

in conclusione, la soluzione più idonea per la futura gestione del servizio, oltre che la più

conveniente per la collettività, sotto il profilo dell'efficienza, dell'efficacia e dell'economicità

della stessa.

Quanto appena esposto tenuto anche conto che, da un lato tale modalità gestoria (per la

sua durata limitata) ben si integra anche con la futura entrata in vigore dell’Ato Unico

16

Regionale, dall’altro così agendo si eviterebbero i costi amministrativi per il mantenimento

di strutture societarie.

Le strategie di gestione secondo le norme del Codice Ambiente e del Piano Regionale

Le strategie di gestione dei rifiuti urbani devono mirare a raggiungere gli obiettivi di raccolta

differenziata e a soddisfare i principi definiti dal Testo Unico Ambientale (D.Lgs.

n.152/2006) e dalla pianificazione regionale (Piano Regionale dei Rifiuti e Piano degli

interventi di Emergenza).

Il Decreto Legislativo n.152/2006 prevede all’art. 178 che “I rifiuti devono essere recuperati

o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che

potrebbero recare pregiudizio all’ambiente (…). Prevede inoltre che “La gestione dei rifiuti è

effettuata conformemente ai principi di precauzione, di prevenzione, di proporzionalità, di

responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella

distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti, nel rispetto dei

principi dell’ordinamento nazionale e comunitario, con particolare riferimento al principio

CHI INQUINA PAGA. A tale fine la gestione dei rifiuti è effettuata secondo criteri di

efficacia, efficienza economicità e trasparenza.”

Nell’art. 179 relativo ai criteri di priorità nella gestione dei rifiuti, si legge che “Le pubbliche

amministrazioni perseguono nell’esercizio delle rispettive competenze, iniziative dirette a

favorire prioritariamente la prevenzione e la riduzione della produzione e della nocività dei

rifiuti” e che “adottano inoltre misure dirette al recupero dei rifiuti mediante riciclo,

reimpiego, riutilizzo o ogni altra azione intesa a ottenere materie prime secondarie, nonché

all’uso di rifiuti come fonte di energia.”

L’art. 182 prevede che “Lo smaltimento dei rifiuti è effettuato in condizioni di sicurezza e

costituisce la fase residuale della gestione dei rifiuti (…). I rifiuti da avviare a smaltimento

finale devono essere il più possibile ridotti sia in massa che in volume, potenziando la

prevenzione e le attività di riutilizzo, di riciclaggio e di recupero.”

I limiti imposti dal Testo Unico Ambientale per la raccolta differenziata dei rifiuti urbani, in

questo contesto di gestione integrata, sono i seguenti:

35% entro il 31/12/2006;

45% entro il 31/12/2008;

65% entro il 31/12/2012;

17

La Legge finanziaria 2007 ha posto inoltre dei limiti intermedi per la raccolta differenziata,

prevedendo in particolare:

40% entro il 31/12/2007;

50% entro il 31/12/2009;

60% entro il 31/12/2011;

Il Piano Regionale dei Rifiuti, approvato con deliberazione del Consiglio Regionale n 14 del

2012 è il documento programmatico degli interventi che la regione Lazio pone in essere per

la costituzione di un sistema organico e funzionalmente integrato di gestione dei rifiuti nel

rispetto della normativa nazionale e comunitaria. “I principi ispiratori essenziali del Piano

sono:

la previsione di interventi tesi a favorire la riduzione a monte della produzione di

rifiuti;

l’attivazione di un sistema efficace di raccolte differenziate da avviare all’effettivo

recupero;

la minimizzazione dei costi e degli impatti connessi con le soluzioni tecnologiche

di recupero/smaltimento e localizzative individuate dal Piano;

la massima valorizzazione del sistema impiantistico esistente a livello regionale;

l’autosufficienza del Bacino regionale;

la massimizzazione dei recuperi ivi compreso quello energetico;

l’uso residuale della discarica nel sistema integrato di smaltimento;

il coinvolgimento dei cittadini attraverso una campagna di sensibilizzazione;

Il sistema di raccolta differenziata che il Piano di Gestione vuole avviare dovrà garantire i

seguenti obiettivi immediati:

recuperare buona parte dei materiali riciclabili;

organizzare in modo più adeguato tutta la raccolta dei rifiuti, pensando ad una

tipologia di “raccolta integrata”;

raggiungere con rapidità gli obiettivi di intercettazione prefissati.”

delineare i principi guida della pianificazione regionale in tema di prevenzione della

produzione di rifiuti e della raccolta differenziata;

individuare scenari programmatici alternativi di gestione;

18

definire i quantitativi di rifiuti che per ognuno degli scenari di gestione esaminati

verrebbero avviati alle varie tipologie di trattamento (meccanico-biologico,

termovalorizzazione per combustione diretta o indiretta, digestione anaerobica,

ecc.);

quantificare (in massa e volume) gli ammontari dei residui da conferire in discarica

per valutare i quantitativi di materie recuperabili dalle filiere del riciclo e l’entità del

recupero energetico conseguibile attraverso i processi termici e biologici;

mappare i dati essenziali della pianificazione dell’impiantistica regionale, indicando

localizzazioni definite o programmate, fonti di finanziamento, gestori, stime dei costi

di investimento e di gestione;

proporre soluzioni impiantistiche per il trattamento in sicurezza ed in tempi

ragionevoli dei rifiuti stoccati da anni sul territorio regionale;

selezionare criteri per l’analisi delle problematiche di localizzazione, in piena

sintonia con quanto già definito per il Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti

Speciali.

I modelli di raccolta

La raccolta rappresenta lo stadio centrale di una gestione integrata dei rifiuti poiché il modo

in cui i materiali di scarto sono raccolti e selezionati influenza fortemente le opzioni di

trattamento che possono essere successivamente utilizzate e la qualità della raccolta. Essa

contribuisce in maniera rilevante a stabilire se metodi quali il riciclo, il trattamento biologico

o quello termico sono fattibili in termini di sostenibilità economica e ambientale.

Influisce significativamente sulla qualità dei materiali recuperabili o del compost producibile

(e di conseguenza sulla possibilità di trovare per essi mercati adeguati) così come sulla

quantità di energia che può essere recuperata.

Di fatto, o è il metodo di raccolta che determina le opzioni di trattamento successive o sono

i mercati, esistenti o potenziali, che definiscono come i materiali devono essere raccolti e

selezionati per poter essere poi opportunamente recuperati e reintrodotti nel ciclo

produttivo.

In ogni caso, è fondamentale far incontrare le necessità del mercato e la qualità dei

materiali raccolti e selezionati. La raccolta dei rifiuti è anche il punto di contatto tra i

produttori di rifiuti (in questo caso famiglie ed esercizi commerciali) e i gestori degli stessi. Il

collegamento tra queste due entità deve essere curato con attenzione, come un rapporto

tra cliente e fornitore, per garantire l’efficacia del sistema. Il cittadino produttore dei rifiuti ed

19

il gestore che li raccoglie hanno esigenze diverse, che possono essere in competizione: il

primo desidera avere il minor fastidio possibile dalla raccolta dei rifiuti, mentre il secondo ha

bisogno di ricevere i rifiuti in una forma compatibile con i metodi di trattamento pianificati.

L’equilibrio tra queste due esigenze è una condizione indispensabile per il successo del

sistema integrato di gestione.

La possibilità di recuperare e riciclare una parte considerevole dei rifiuti prodotti è un

obiettivo cruciale delle moderne politiche di gestione integrata dei rifiuti. Riduzione,

riutilizzo, riciclaggio e recupero sono le “parole chiave” del D. Lgvo 22/97, meglio noto

come “Decreto Ronchi” poi confluito nel testo unico ambientale 152/06.

Secondo quest’ultimo si definisce, in particolare, raccolta differenziata “la raccolta idonea a

raggruppare i rifiuti urbani in frazioni merceologiche omogenee, compresa la frazione

organica umida, destinate al riutilizzo, al riciclaggio ed al recupero di materia prima”.

Le frazioni merceologiche che possono essere raccolte in modo differenziato sono:

• frazioni secche

• carta

• cartone

• vetro

• multimateriale leggero (imballaggi in plastica, in alluminio, in ferro e in banda stagnata)

Le frazioni carta e cartone sono anche definite frazioni cartacee. La frazione plastica è

costituita, in Italia, principalmente da polietilene (PE) e polietilenetereftalato (PET).

• frazione organica

• ingombranti e beni durevoli, costituiti in genere da elementi di arredo domestico o da

ufficio. Detti materiali possono essere scomposti in metalli, legno, plastica, ecc.

La raccolta differenziata degli ingombranti consente di ottenere un notevole incremento

nella percentuale di raccolta differenziata.

• Rifiuti Urbani Pericolosi (RUP), costituiti da pile, batterie, farmaci scaduti e prodotti

etichettati con le sigle “T” e/o “F”1.

Le principali modalità della raccolta differenziata sono quella domiciliare e quella stradale:

• raccolta domiciliare o “porta a porta” (kerbsidecollection);

• raccolta mediante contenitori su strada (bring system: street-side containers e materials

banks at high-density);

20

• raccolta mediante contenitori ubicati presso negozi e grandi utenze commerciali

(bringsystem: materialsbanksatlow-density);

• conferimento presso le piattaforme di raccolta (bringsystem: centralcollection site).

I diversi gradi di idoneità dei sistemi di raccolta differenziata attualmente in uso variano a

seconda delle caratteristiche residenziali e della struttura urbanistica. In un paese come

l’Italia, dove si associano aree ad alta densità con tipologie abitative di tipo condominiale,

centri storici ed artistici e zone con forte vocazione turistica di tipo stagionale, risulta

estremamente difficile estrapolare un modello comune alle diverse situazioni.

In funzione delle caratteristiche residenziali e delle strutture organizzative preesistenti, i

sistemi di raccolta potranno svilupparsi secondo diverse varianti, che potranno riguardare

sia il tipo di materiali da raccogliere separatamente, sia le forme di conferimento. Queste

ultime sono fortemente legate all’impegno ed all’abilità con cui gli utenti -famiglie, esercizi

commerciali e uffici- tengono distinte le diverse frazioni e le collocano nei contenitori ad

destinati. Senza un conferimento diligente non c’è raccolta differenziata; senza l’impegno

degli utenti, l’azienda di igiene urbana non può fare il suo lavoro ed il recupero di materia

ed energia dai rifiuti non può avvenire in modo né economicamente né ambientalmente

sostenibile.

La realizzazione di una efficiente raccolta differenziata si avvale tipicamente di

tecnologie organizzative (e di strumenti di comunicazione) piuttosto che di tecnologie

impiantistiche, privilegiando la partecipazione attiva dei cittadini e l’innovazione gestionale.

Il riciclo a valle o il recupero di energia, invece, non richiedono la partecipazione del

cittadino e privilegiano le innovazioni impiantistiche.

Un ulteriore elemento di valutazione nella definizione di un metodo ottimale riguarda

l’estensione territoriale, la densità abitativa e il posizionamento geografico

(pianura/collina/montagna).

I modelli gestionali operativi

Sulla base della gerarchia dei principi di gestione dei rifiuti stabilita a livello europeo e

recepita a livello nazionale e regionale, al primo posto vi è la prevenzione, ossia la

riduzione dei rifiuti.

Si può sin d’ora affermare che la posizione di “fine ciclo” che spetta ai servizi di raccolta dei

rifiuti, con Aziende che operano su scala locale, in un sistema di distribuzione dei beni

definito su logiche e meccanismi di ben altra dimensione, non consente l’ottenimento di

21

risultati decisivi, anche se tutta una serie di azioni possono effettivamente essere attivate,

comunque con ricadute apprezzabili (autocompostaggio).

Pertanto, l’azione d’intervento dei soggetti gestori, in termini di definizione e applicazione di

una politica sempre più ecocompatibile della raccolta dei rifiuti, risiede nel secondo

principio, ossia la massimizzazione del riciclaggio.

E’ riconosciuto che questo obiettivo non può essere perseguito se non attraverso la

separazione a monte dei flussi di raccolta, ossia attraverso la raccolta differenziata (RD). La

classificazione delle modalità di RD può essere effettuata secondo vari profili.

In base alle modalità di fornitura dei rifiuti agli addetti al servizio di raccolta si distinguono

sistemi “a ritiro”, da sistemi a “consegna”. I primi sono tipici delle raccolte “porta a porta” o

“domiciliari”, nei quali gli addetti passano a ritirare, stabile per stabile, i rifiuti differenziati,

entrando direttamente nelle pertinenze (androni, cortili) ovvero semplicemente ritirandoli a

bordo strada (eventualmente con l’operazione di svuotamento di contenitori rigidi).

Altro sistema “a ritiro” è quello che prevede il passaggio, a volte sulla base di un calendario

prestabilito, previo accordo con l’utente o semplicemente una sua comunicazione. Tale

modalità è detta “per appuntamento”.

Il sistema “a consegna” più diffuso è quelle delle cosiddette “raccolte stradali”: gli utenti

depositano i propri rifiuti in appositi contenitori posizionati permanentemente a bordo strada

o comunque su suolo pubblico. I contenitori vengono poi periodicamente svuotati dagli

addetti al servizio. La raccolta viene effettuata con compattatori a carico posteriore o

compattatori mono-operatore a carico laterale. In quest’ultimo caso i cassonetti assumono

normalmente notevole volumetria (da 1,7 fino a 3,2 mc).

Una variante della raccolte stradali è costituita dal conferimento da parte dei cittadini

direttamente in un Centro di Raccolta, comportando il passaggio dell’operatore nella

raccolta Porta a Porta solo di alcune frazioni di rifiuto (nello specifico indifferenziato ed

organico), che prevedono una maggiore responsabilizzazione e motivazione da parte dei

cittadini anche tramite l’individuazione di sistemi premianti che comportano una riduzione

della tariffa puntuale.

Altra modalità è quella che prevede la consegna, a cura dell’utente, in particolari punti,

sorvegliati e/o presidiati oppure gestiti da un software che permette la registrazione degli utilizzi evidenziando i comportamenti sia virtuosi sia non virtuosi dei cittadini (in funzione dei conferimenti delle frazioni valorizzabili) con possibilità di attivare piani incentivanti su base premiale. I centri di raccolta, svolgono un ruolo importante per

la raccolta di alcuni rifiuti dei quali gli utenti devono disfarsi in tempi brevi (rifiuti

ingombranti, inerti, rifiuti verdi ecc.), di rifiuti per i quali non sono previste destinazioni

22

alternative (es. accordo con i commercianti per gli imballaggi in alcune realtà in cui non è

possibile effettuare raccolte maggiormente intensive), o di rifiuti per i quali la consegna

presso di esse è incentivata mediante sconti tariffari, fornitura di gadget, concorsi a premi.

Tali strutture, se ben “animate”, possono svolgere un ruolo rilevante nella sensibilizzazione

della popolazione locale.

Nella Tabella che segue vengono descritte le varie tipologie di R.D. evidenziandone i punti

di forza e debolezza:

23

MODALITÀ VANTAGGI SVANTAGGI

Domiciliare (porta a porta)

possibilità di ottenere ottimi risultati di intercettazione differenziata

possibilità di integrare i servizi di raccolta, alleggerendo in modo sostanziale quella del rifiutoindifferenziato, che assume carattere residuale (“secconon r ic ic labi le”), ot tenendo un migl iore controllo sui flussi ed una forte riduzione dei conferimenti impropri di rifiuti speciali con l’integrazione dei servizi, per l’effetto combinato del l ’aumento del la RD e dell’eventuale riduzione dei RU totali, si ha u n a d r a s t i c a r i d u z i o n e d e i r i f i u t i indifferenziati da smaltire

molto efficace in aree ad alta intensità terziaria e commerciale

possibile anche in centri storici a viabilità ridotta

migliore qualità dei materiali raccolti

notevole comodità di conferimento per l’utenza, con migliore “personalizzazione” dei servizi

possibilità di effettuareinformazione permanente

maggiore visibilità del servizio

necessità di ridurre al massimo le “non conformità di servizio”

costi abbastanza elevati, in funzione della intensità di manodopera

occupazione di spazi interni ai condomini, nel caso di raccolte con contenitori rigidi

disagi per gli utenti legati alla necessità di esporre i contenitori all’esterno in occasione dei passaggi (quando ciò è previsto)

disagi per gli utenti che abitano in condomini, per la necessità di tenere nell’alloggio (sul balcone) i rifiuti, nel caso di raccolte a sacchi.

Stradale

economicità del servizio di raccolta

risultati quali-quantitativi

ingombro della sede stradale e quindi intralcio alla viabilità

punti di accumulo di altri rifiuti

occupazione stradale permanente

disagio estetico (soprattutto per i frequenti conferimenti a lato dei contenitori)

Per appuntamento funzionale per particolari tipidirifiuto, originati

in quantità apprezzabile da ogni singola utenza non generalizzabile

Eco Punto

grande flessibilità d’uso possibilità diottenere ottimirisultati di intercettazione

differenziata potenziale forte impatto positivosulla Popolazione migliore qualità dei

materiali raccolti notevole comodità

di conferimento per l’utenza, con migliore “personalizzazione” dei servizi

possibilità di effettuare informazione permanente

maggiore visibilità del servizio necessità

di ridurre al massimo le “non conformità di servizio”

costi di investimento necessariamente elevati

rischio di conferimenti impropri fuori orario all’esterno della recinzione

24

In termini economici, un recente studio di settore condotto da FederAmbiente (“La gestione

integrata dei RU” Rimini 2003) ha confrontato le performance economiche ottenute dalle

Imprese aderenti alla federazione in relazione ai risultati delle raccolte differenziate e alle

modalità di raccolta adottate.

Tali studi hanno messo in evidenza come le raccolte domiciliari integrate si sono diffuse

dapprima nelle aree del paese dove le tariffe degli impianti di smaltimento hanno raggiunto

livelli di costo elevati (superiori alle 100 €/tonnellata) a partire dalle realtà di piccole

dimensioni, fino a diffondersi anche in capoluoghi di Provincia di grandi dimensioni

(Bergamo, Lecco, Verbania, ecc.).

Il successo di tale strategia deriva dalla caratteristica peculiare di tale sistema, di consentire

un elevato coinvolgimento della cittadinanza nell’opera di differenziazione dei rifiuti grazie

alla contestuale responsabilizzazione dei comportamenti individuali, ottenuta per mezzo di

un più semplice e diretto controllo dei conferimenti.

In questi Comuni è stata infatti ridotta in modo considerevole la quota di rifiuti da avviare a

smaltimento (con risultati di RD attestati tra il 50-60 % per i grandi Comuni ed il 70-80 %

per i Comuni di piccole dimensione) ottenendo così il duplice scopo di migliorare le rese

delle RD e di contenere i costi di gestione del servizio.

La sostenibilità economica dei nuovi servizi di raccolta viene raggiunta attraverso:

• la riduzione dei conferimenti abusivi ed impropri di rifiuti (meglio controllabile con la

raccolta domiciliare del secco residuo);

• la riduzione delle frequenze di raccolta del secco residuo (introducendo comunque

frequenze adeguate di raccolta differenziata ed in particolare dell’umido);

• l’adozione di mezzi più piccoli e meno costosi per la raccolta differenziata;

• la drastica riduzione dei costi di smaltimento.

Negli ultimi anni anche centri di grandi dimensioni che avevano adottato la raccolta a

cassonetti stradali hanno gradualmente abbandonato tale raccolta per passare

gradualmente alla raccolta domiciliare ed alla rimozione dei contenitori stradali per il RU

residuo (ad es. Monza, Mantova, Asti, Novara, Biella ecc.). Tali scelte derivano soprattutto

dall’aumento dei costi di smaltimento che in alcuni casi sono diventati assai gravosi.

Lo studio già citato ha analizzato il rapporto tra il costo finale di gestione e la % di RD,

distinguendo tra diverse impostazioni generali dei modelli di raccolta, da cui emerge una

tendenza alla diminuzione dei costi dei sistemi domiciliari con il superamento del 40 % di

25

RD mentre per i sistemi di raccolta aggiuntivi tradizionali emerge una tendenza ad un

aumento dei costi tanto più marcato quanto più ci si avvicina al 35 % di RD.

La tendenza ad un decremento dei costi con l’aumento della RD della tabella

precedente deve essere considerata alla luce della seguente considerazione: la fase di regime

dei sistemi di RD domiciliari viene normalmente raggiunta quando si riescono a raggiungere

percentuali di RD, che si collocano normalmente tra il 50 % ed il 70 %, subito dopo la

rimozione dei contenitori stradali e la contestuale domiciliarizzazione anche dei rifiuti

residui.

In questi casi l’ottimizzazione dei costi viene ottenuta con la drastica riduzione dei

quantitativi di rifiuto residuo da smaltire (per la maggiore partecipazione alla RD da parte

delle utenze maggiormente responsabilizzate) e per la diminuzione delle frequenze di

raccolta resa possibile dall'elevata riduzione della presenza di frazione umida putrescibile

nel residuo indifferenziato.

L’andamento dei costi finali di servizio (costi di raccolta e costi di trattamento) dipende dai

costi locali (e specifici) per il recupero e lo smaltimento dei rifiuti.

Va infine rilevato che molte amministrazioni hanno scelto di passare alla raccolta

domiciliare per ragioni legate all’evidente miglioramento del decoro urbano che si ottiene

soprattutto laddove il servizio di raccolta del secco viene effettuato con bidoni (forniti in

comodato d’uso alle utenze con esposizione soltanto nei giorni di raccolta).

La Raccolta dei rifiuti a Cisterna di Latina.

Innanzi tutto occorre precisare che, nel corso degli ultimi due anni, nel rispetto della

disciplina vigente, il Comune ha disposto il reindirizzamento verso il trattamento presso

impianti meccanico-biologici di tutti i rifiuti misti raccolti azzerando gli smaltimenti in

discarica, ma sostenendo maggiori oneri.

Ciò detto, l’attuale sistema è basato sia sulla raccolta domiciliare che su quella stradale in

funzione della zona (zona centro/area esterna). L’area esterna è stata suddivisa in cinque

aree (moduli) più il quartiere di San Valentino. Tre di queste cinque aree sono servite

completamente dal “porta a porta”, mentre una quarta solo al 50%; un ultimo modulo e il

quartiere San Valentino sono serviti ancora con la raccolta stradale.

Nel corso del mese di maggio 2015 il Comune di Cisterna di Latina ha autorizzato il

completamento della raccolta domiciliare nel quarto modulo con un trasferimento di risorse

economiche alla società gestrice del servizio. La previsione di attivazione è settembre

2015.

26

Nella raccolta domiciliare (area esterna centro) è prevista la separazione della frazione

organica, mentre nella raccolta stradale (area centro) la frazione organica per le utenze

domestiche non è raccolta. E’ evidente che la mancata raccolta di tale frazione penalizza

notevolmente qualsiasi sforzo fatto per raggiungere gli obiettivi di legge in materia di

differenziata (almeno il 65%), tant’è che attualmente la percentuale di RD (raccolta

differenziata) non supera il 35% (con il 15% nel cento storico).

Il servizio di raccolta domiciliare oltre ad essere eseguito nelle zone periferiche, è esteso

anche nel centro della città per utenze commerciali. Presso il singolo negozio viene svolta

la raccolta della frazione umida, del multi materiale e degli imballaggi cellulosici.

Mappa della suddivisione del Comune di Cisterna di Latina in 5 aree esterne (moduli) e 1 area “Centro” e San Valentino.

AREA GIALLA: 2007

AREA IN ARANCIONE: MARZO 2008

AREA TRATTEGGIATA: ESTATE 2008

AREA IN AZZURRO: MARZO 2011

Il servizio di raccolta stradale è invece attivo nell’Area centro (che comprende anche il

centro storico di Cisterna), nel quartiere S. Valentino (circa 1.900 utenze) e nelle aree

esterne dove la raccolta domiciliare non è stata ancora attivata. L’area centro (oggetto

parziale di questa valutazione) comprende circa 4.500 utenze domestiche (un terzo delle

utenze totali). I cassonetti attuali generalmente hanno volume di 1.100 litri, mentre le

campane circa 2.300 litri.

Non tutte le postazioni sono complete di campane o cassonetti per la raccolta differenziata.

Queste postazioni servono anche le utenze commerciali per i rifiuti indifferenziati. I

cassonetti per l’indifferenziato sono circa 150.

Esiste inoltre la postazione sperimentale d’Isola ecologica informatizzata in via Einaudi che

serve un ristretto numero di utenti del quartiere (160 circa). Nell’isola sono differenziate

tutte le frazioni, compreso l’organico. I risultati della raccolta differenziata dei rifiuti nell’isola

ecologica sono estremamente incoraggianti (oltre l’80%).

27

Viene infine gestito un Centro di Raccolta Comunale posizionato nell’Aerea Centro per il

Conferimento, da parte dei cittadini e di alcune fasce commerciali, dei rifiuti che altrimenti

non possono essere conferiti con i normali sistemi di raccolta (ingombranti, batterie al

piombo, pneumatici, grandi quantità di potature). Viene inoltre utilizzato dal Gestore per la

trasferenza di alcune frazioni merceologiche prima dell’invio all’impianto di trattamento.

La società incaricata del servizio, come già evidenziato, è la Cisterna Ambiente S.p.A,

società mista pubblico-privata. Il suo core business è rappresentato dalle attività di pulizia

della città, di risanamento e di tutti i servizi relativi alla gestione dei rifiuti (raccolta,

trattamento, smaltimento); in sintesi, dalla tutela dell’ambiente del nostro territorio. Nello

specifico Cisterna Ambiente è una S.p.A. costituita dal Comune di Cisterna (socio

maggioritario al 51%), dal C.N.S. e dal gruppo AMA, principale operatore italiano del

settore che ogni giorno si occupa dell’igiene e del decoro urbano di Roma, di numerosi

comuni limitrofi e di alcune capitali straniere. L’organizzazione dei servizi è calibrata sulle

esigenze del territorio secondo gli impegni assunti da Cisterna Ambiente nei confronti del

Comune e contenuti nel Contratto di Servizio. Attualmente Cisterna Ambiente occupa 46

dipendenti.

Dal 1° maggio 2015 la società è stata posta in liquidazione volontaria con l’autorizzazione

all’esercizio d’impresa in attesa dell’emanazione della gara d’appalto.

I costi dell’attuale sistema di raccolta.

Nel servizio di gestione dei rifiuti urbani il sistema di remunerazione si basa sull’imposizione

della TARI all’utenza, così come istituita dalla legge n.147/2013. Sulla base del cosiddetto

“metodo normalizzato” configurato nell’art. 1, comma 651, (legge n.147/2013) il Comune di

Cisterna di Latina ha determinato il livello di remunerazione del servizio in tutte le sue parti

che, nel caso particolare dell’ultima annualità, è risultato in un ammontare complessivo di

risorse necessarie pari a € 6.176.665,69, suddivise sulla base della seguente

classificazione:

28

IL DETTAGLIO DEI COSTI DELLA SOCIETÀ CISTERNA AMBIENTE SPA (ATTUALE

29

GESTORE):

CSL - Costi spazzamento e lavaggio strade e piazze pubbliche Per l’espletamento di tale servizio la società utilizza mediamente:

14 operai per un costo complessivo annuo lordo pari ad € 573.748,00

Manutenzioni (19% delle manutenzioni totali) pari ad € 24.752,02

Carburante (16% dei consumi totali) pari ad € 34.974,33

€ 633.474,35

CRT - Costi di raccolta e trasporto RSU Per l’espletamento di tale servizio la società utilizza mediamente:

10 operai per un costo complessivo annuo lordo pari ad € 408.974,00

Manutenzioni (30% delle manutenzioni totali) pari ad € 39.082,13

Carburante (26,50 % dei consumi totali) pari ad € 57.926,23

Noleggio Automezzo € 36.000,00

€ 541.982,36

CTS – Costi di trattamento e smaltimento RSU In tale voce rientrano i costi per le spese trasporto verso SAF di Colfelice, sostenute sino

ad Ottobre 2014 (Impianto di trattamento), nonché il costo per lo smaltimento di

Ingombranti e Legno. (al netto del costo di smaltimento impianto RI.D.A. pagato dal

Comune)

€ 186.695,15

AC – Altri Costi Per l’espletamento di tale servizio (lavaggio strade, diserbo, taglio erba, interventi

straordinari) la società utilizza mediamente:

1 operatore per un costo complessivo annuo lordo pari ad € 40.559,00

Manutenzioni (2% delle manutenzioni totali) pari ad € 2.605,48

Carburante (2% dei consumi totali) pari ad € 4.371,79

€ 47.536,27

CRD - Costi di raccolta differenziata per materiali

Per l’espletamento di tale servizio la società utilizza mediamente:

21 operai per un costo complessivo annuo lordo pari ad € 869.488,00

Manutenzioni (49% delle manutenzioni totali) pari ad € 63.834,15

Carburante (55,50 % dei consumi totali) pari ad € 121.317,21

Acquisto Contenitori – Mater bi € 78.996,21

Noleggio Automezzi € 40.800,00

30

€ 1.174.435,57

CTR – Costi di trattamento e riciclo Tale voce comprende i costi inerenti il verde, l’umido, la carta e la plastica al netto dei ricavi

conseguiti dai rispettivi Conai.

€ 287.139,39

CGG – Costi generali di gestione

Si tratta di una voce residuale che comprende i costi non altrove rappresentati; a puro titolo

semplificativo e non esaustivo: vestiario dipendenti, emolumenti C.d.A, bolli e assicurazioni

automezzi, affitti e locazioni, visite mediche dipendenti, imposte e tasse d’esercizio.

€ 659.689,31

CCD – Costi comuni diversi In tale voce rientrano i costi per le utenze (gas, acqua, energia elettrica, telefoniche,

smaltimento rifiuti) nonché il costo per le licenze software. € 15.956,23

CK – costi d’uso capitale – ammortamenti su beni comunali Tale voce è rappresentata dall’ammortamento sui beni aziendali.

€ 162.146,00

Il servizio di gestione delle aree verdi comunali, regolato da contratto di servizio valido fino

al 31.12.2014 e non prorogato nel 2015, ha avuto valore contrattuale pari ad € 214.000

oltre IVA.

Valutazioni per la progettazione del servizio futuro

Analisi quantitativa della produzione di rifiuti

I dati consuntivi di produzione sono i seguenti:

2013 (dati in quintali)

31

Gen. Feb. Mar. Apr. Mag. Giu. Lug. Ago. Sett. Ott. Nov. Dic. TOTR.U. 200301 9.848,40 8.526,40 10.609,10 11.097,60 11.129,40 10.362,70 11.765,70 11.137,50 9.985,20 10.431,70 9.986,60 9.545,80 124.426,10 Carta 200101 284,50 323,60 343,50 181,70 630,30 202,10 357,60 340,60 406,40 322,30 241,30 310,00 3.943,90 indum. usati 200110 56,90 18,90 25,20 61,70 30,80 37,40 30,60 35,20 65,80 74,60 45,10 32,50 514,70

Pile 200134 - - - - - - 3,20 - - - - - 3,20 Farm 200132 - 3,40 - 2,40 - - 4,50 - 4,00 - 4,20 - 18,50 Toner 080318 - 1,60 - 3,80 - - 1,50 - 3,60 - 1,80 - 12,30 Potature 200201 1.575,60 1.097,40 2.400,00 1.911,40 2.411,60 2.238,40 2.442,80 1.368,40 1.937,80 2.748,20 2.447,10 2.057,20 24.635,90 Ingom. 200307 399,20 418,70 404,20 376,00 580,30 579,70 721,90 702,30 728,10 706,50 591,90 537,60 6.746,40 Metallo 170405 26,00 27,00 - 17,00 24,00 23,00 14,50 37,00 - 19,00 - 22,00 209,50 Multim 150106 579,80 598,00 507,10 689,20 894,30 603,70 671,80 716,30 669,80 827,60 564,50 590,00 7.912,10 Frigo 200123 27,80 24,40 22,00 21,00 20,00 21,80 35,00 21,80 20,40 17,00 21,40 21,20 273,80 Olii comm. 200125 4,70 - - 2,00 2,10 - 1,30 0,20 2,00 0,50 1,00 0,90 14,70

Olii esausti 130208 - - - - 5,00 - - - - 4,20 - - 9,20

Imb .plastica 150102 82,20 65,40 72,80 76,70 79,50 73,50 91,00 69,70 72,80 74,30 82,70 76,10 916,70

Organico 200108 1.244,60 1.074,60 1.204,40 1.331,60 1.350,20 1.129,20 1.440,40 1.328,80 1.150,60 1.321,00 1.161,00 978,20 14.714,60 Batterie 200133 - 14,20 5,80 - 4,20 - 6,50 10,30 - - 9,00 - 50,00 Cartone 150101 274,00 351,80 237,70 256,10 246,70 246,10 446,80 210,00 278,40 243,20 242,60 224,20 3.257,60 Neon 200121 1,00 - - 0,90 0,60 - - - 2,00 - - - 4,50 T.V. 200135 30,70 42,20 49,20 39,40 38,70 29,70 31,50 24,90 20,20 46,00 18,40 45,40 416,30 Grandi Elett 200136 37,10 - - - 35,70 7,30 - - 15,30 - - - 95,40

Piccoli Elett 200136 17,50 - 12,90 15,60 - - 10,50 16,10 - - 13,20 13,70 99,50

Pneum 160103 - - - 35,60 - - - - 42,00 - - - 77,60 Res. Stradale 200303 - - - - - - - 133,20 181,40 169,00 264,00 224,00 971,60

Legno 200138 152,50 95,30 122,50 157,50 186,90 172,70 144,00 161,70 168,80 126,40 184,40 58,40 1.731,10 Tot. Rifiuti 14.642,50 12.682,90 16.016,40 16.277,20 17.670,30 15.727,30 18.221,10 16.314,00 15.754,60 17.131,50 15.880,20 14.737,20 191.055,20 Tot. Ra.Di. 4.794,10 4.156,50 5.407,30 5.179,60 6.540,90 5.364,60 6.455,40 5.176,50 5.769,40 6.699,80 5.893,60 5.191,40 66.629,10 % 32,74% 32,77% 33,76% 31,82% 37,02% 34,11% 35,43% 31,73% 36,62% 39,11% 37,11% 35,23% 34,87%

2014 (dati in quintali)

32

Gen. Feb. Mar. Apr. Mag. Giu. Lug. Ago. Sett. Ott. Nov. Dic. TOTR.U. 200301 10.250,20 9.343,40 10.598,40 11.030,60 11.543,60 10.887,00 11.775,40 11.210,50 10.737,40 10.708,00 10.107,80 10.995,40 129.187,7 Carta 200101 271,40 255,20 411,20 267,40 270,40 342,10 462,70 376,60 150,80 228,20 226,40 246,80 3.509,2 indum. usati 200110 19,40 12,80 12,70 25,65 86,00 64,10 83,30 38,70 61,10 89,90 49,60 82,20 625,5

Pile 200134 2,70 - - - - - - - - 2,80 - - 5,5 Farm 200132 2,80 - - 5,60 - - 3,80 - 3,80 - 1,80 - 17,8 Toner 080318 3,00 - - 0,80 - - 2,40 2,40 - 1,20 - 9,8 Potature 200201 1.538,00 1.397,80 2.400,20 2.782,70 2.876,90 2.153,80 2.368,00 1.599,40 1.884,20 2.355,80 2.013,50 1.735,20 25.105,5 Ingom. 200307 564,90 401,00 630,80 585,80 833,60 703,80 648,80 635,60 715,00 657,20 714,80 1.041,80 8.133,1 Metallo 170405 - 25,50 - 25,00 - 19,00 20,50 16,50 31,00 - 22,50 15,00 175,0 Multim 150106 585,90 524,50 591,50 777,10 640,80 628,40 692,80 810,00 771,30 960,80 547,40 650,00 8.180,5 Frigo 200123 21,80 18,10 35,60 18,00 20,00 18,90 45,40 21,50 39,40 39,50 14,70 18,10 311,0 Olii Comm. 200125 0,80 - 1,80 5,80 4,80 3,00 4,90 4,00 - 7,00 4,80 - 36,9

Vernici 200127 - - - - - - - - - - - 4,10 4,1 Olii Esausti 130208 - - - - - 8,00 - - - - - 8,0

Imb .plastica 150102 85,50 60,80 70,90 92,00 66,40 56,30 79,20 65,20 75,70 72,10 86,40 109,80 920,3

Plastica 200139 20,40 12,20 19,80 11,20 63,6 Organico 200108 1.321,20 970,00 1.156,80 1.219,60 1.262,60 1.169,40 1.595,60 1.369,00 1.262,40 1.148,20 1.010,20 1.207,20 14.692,2 Batterie 200133 3,30 6,80 - 10,00 - - 6,00 - 9,00 - 13,80 - 48,9 Cartone 150101 216,30 260,10 220,60 307,00 329,10 239,70 262,90 210,80 354,10 385,60 310,80 384,00 3.481,0 Neon 200121 1,10 - - 1,20 - 1,20 - - - 1,60 0,40 - 5,5 T.V. 200135 14,20 41,10 19,40 46,50 23,30 48,50 42,95 25,90 27,90 47,20 37,70 23,10 397,8 Grandi Elett 200136 1,20 - - - - 31,50 21,60 32,60 24,40 - 13,70 - 125,0

Piccoli Elett 200136 - 12,60 - 15,70 - 12,20 12,40 - - 11,75 7,00 - 71,7

Pneum 160103 - 34,40 - - - - - - - - - - 34,4 Res. Stradale 200303 154,20 190,00 237,40 181,80 112,00 193,20 144,40 119,80 126,40 222,60 136,40 168,80 1.987,0

Legno 200138 170,00 164,30 101,40 94,00 177,00 158,20 174,60 179,80 89,40 150,80 143,40 126,40 1.729,3 Tot. Rifiuti 15.227,90 13.718,40 16.488,70 17.492,25 18.246,50 16.738,30 18.468,05 16.728,10 16.365,70 17.089,05 15.484,10 16.819,10 198.866,2 Tot. Ra.Di. 4.977,70 4.375,00 5.890,30 6.461,65 6.702,90 5.851,30 6.692,65 5.517,60 5.628,30 6.381,05 5.376,30 5.823,70 69.678,5 % 32,69% 31,89% 35,72% 36,94% 36,74% 34,96% 36,24% 32,98% 34,39% 37,34% 34,72% 34,63% 35,04%

Analisi qualitativa della produzione dei rifiuti

33

La produzione di rifiuti è un ottimo indicatore per quantificare l’interazione tra le attività umane e

i sistemi ambientali in quanto strettamente connessa alle tendenze economiche ed al potere

d’acquisto delle famiglie. La quantità e la qualità dei rifiuti prodotti, difatti, dipendono

direttamente da:

• l’efficienza con cui vengono utilizzate le risorse nei processi produttivi;

• la quantità e la qualità dei beni che vengono prodotti e consumati.

Negli ultimi anni lo scenario relativo alle fonti di produzione del rifiuto è andato sempre più

diversificandosi sia relativamente alla fase di distribuzione che alla fase di consumo finale. Lo

sviluppo dell'imballaggio a perdere è diventato decisivo nel sistema del consumo. Gli imballaggi,

infatti, sono diventati la componente principale nei rifiuti urbani (35% in peso e 50% in volume).

Dall’analisi storica degli ultimi anni della produzione di rifiuti nel Comune di Cisterna di Latina

emerge un tendenziale incremento della produzione totale a cui ha fatto da contraltare un

tendenziale incremento della percentuale di raccolta differenziata. Il D. Lgs 152/2006 e s.m.i

dà la seguente definizione di raccolta differenziata (articolo 183, comma 1, lettera f): “la raccolta

idonea a raggruppare i rifiuti urbani in frazioni merceologiche omogenee compresa la frazione

organica umida, destinate al riutilizzo, al riciclo ed al recupero di materia. La frazione organica

umida è raccolta separatamente o con contenitori a svuotamento riutilizzabili o con sacchetti

biodegradabili certificati”. Nella pratica, a tali frazioni merceologiche omogenee vengono

assegnati codici identificativi che accompagnano il rifiuto durante tutto il processo di

smaltimento e ne consento la tracciabilità attraverso i MUD (modelli unici per le dichiarazioni

ambientali).

Tale indice rappresenta un obiettivo fondamentale in quanto il legislatore (Testo unico

ambientale) ha imposto in capo ai Comuni l’obbligo di raggiungere il 65%.

Il calcolo della percentuale di rifiuti raccolti in maniera differenziata (rispetto al totale dei

rifiuti urbani raccolti) è la finalità principale delle presenti linee guida.

La percentuale è un risultato numerico, ottenuto con la seguente operazione matematica,

(importi in Kg.):

1. al NUMERATORE si effettua il seguente calcolo:

a) si sommano le quantità raccolte in modo differenziato e si ottiene la quantitàtotale della

produzione di raccolta differenziata lorda, R.D.LORDA;

b) si sommano le quantità derivanti da scarti e sovvalli della raccolta differenziatadel

monomateriale e del multimateriale e si ottengono i totali degli S.V.;

34

c) al totale R.D.LORDA si sottrae il totale S.V. ottenendo la quantità totale di

raccoltadifferenziata, al netto degli scarti e sovvalli, R.D.NETTA;

2. al DENOMINATORE si effettua il seguente calcolo:

a) si riporta il valore della R.D.LORDA ottenuto al numeratore;

b) si sommano i totali di tutte le quantità di rifiuti urbani indifferenziati (raccoltisenza

recupero né differenziazione) e le quantità di rifiuti urbani ingombrantidestinati a

smaltimento, RUIND.;

d) si sommano tutti i totali di cui al presente punto 2, ottenendo il totale dei rifiutiurbani

prodotti;

3. per ottenere il RISULTATO:

a) si divide il valore ottenuto al numeratore per il valore ottenuto al denominatore;

b) il valore così ottenuto si moltiplica per 100.

Il calcolo della percentuale di raccolta differenziata è il seguente:

\

Σi i RD: sommatoria dei quantitativi delle diverse frazioni che compongono la raccolta

differenziata, al netto degli scarti, tipicamente rappresentate da:

• frazione organica (umido + verde);

• imballaggi (carta, plastica, vetro, legno, metalli). Tale quota include le frazioni derivanti da

raccolta multimateriale, al netto degli scarti, ripartite sulla base dei coefficienti comunicati

dai Soggetti gestori o dagli Enti territorialmente competenti o, in assenza di tali

informazioni, sulla base dei coefficienti medi calcolati secondo il seguente ordine di priorità:

provinciale, regionale, nazionale;

• altre tipologie di rifiuti di carta (codice CER: 200101);

• rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche di origine domestica;

= RD % ______________________________

∑iRDi

(∑iRDi + RUind+ I + SRD)

35

• ingombranti a recupero (vetro, plastica, metalli, legno, ingombranti in materiali misti);

• abiti usati e rifiuti tessili;

• raccolta selettiva (pile e accumulatori, farmaci scaduti, contenitori T/F, inchiostri, vernici

oli, altri rifiuti urbani pericolosi).

RUind: rifiuti urbani indifferenziati (codice CER: 20.03.01) e rifiuti da spazzamento stradale

(20.03.03).

I: ingombranti a smaltimento (20.03.07).

SRD: scarti della raccolta differenziata (ad esempio: scarti derivanti dalla raccolta

multimateriale, quantificati sulla base dei coefficienti comunicati dai Soggetti gestori o dagli

Enti territorialmente competenti o, in assenza di tali informazioni, sulla base dei coefficienti

medi calcolati secondo il seguente ordine di priorità: provinciale, regionale, nazionale).

NB: non sono computati tra i rifiuti urbani i rifiuti inerti, anche se derivanti da demolizioni in

ambito domestico, in quanto rifiuti speciali ai sensi della normativa vigente.

INDICATORE S08 (2013) = 0,3487

INDICATORE S08 (2014) = 0,3504

L’andamento S08 evidenzia un trend in crescita, anche se assolutamente non in linea con i

parametri obbligatori previsti dal legislatore.

Tale andamento può essere modificato intervenendo sia sulle dinamiche di selezione

(domestica) sia su quelle di produzione di rifiuti cercando di diminuirne le quantità.

36

La stesura della relazione e dei dati progettuali per l’ipotesi di servizio sono stati effettuati

procedendo anche all’analisi del territorio e delle tipologie di utenze.

Il bacino del comune di Cisterna comprende un area di circa 142 kmq ed è occupato da

circa 36.700 abitanti

La raccolta dei rifiuti urbani viene svolta per:

- Utenze Domestiche

- Scuole

- Utenze Non Domestiche quali Uffici Pubblici, Caserme, Banche etc.

Utenze domestiche

Le utenze domestiche si riferiscono, nei numeri, alle utenze iscritte a ruolo nel comune di

Cisterna di Latina (UD = circa 13.500) e, nella zona del Centro Città a circa 4.500 utenze.

Utenze non-domestiche

Per utenze non-domestiche si intendono le attività commerciali e produttive riferite a tutto il

territorio del comune di Cisterna di Latina, come sopra definito. Le utenze non-domestiche

sono pertanto state individuate in circa 1.500 unità.

L’analisi demografica

L’analisi demografica è fondamentale per evidenziare l’eventuale propensione della

popolazione ai cambiamenti delle attività consolidate come la gestione domestica dei rifiuti.

Nello specifico è stato analizzato l’evoluzione della popolazione e la sua composizione (una

popolazione molto anziana è poco propensa ai cambiamenti).

Censimento Var % 21/10/2001 9/10/2011

32.584 35.551 +9,1%

Di seguito, al fine di comprendere meglio l’andamento demografico della popolazione, sono

riportati i dati di tutti i censimenti effettuati a Cisterna di Latina.

Censimento Popolazione residenti

Var % Note

num. anno data rilevamento

1° 1871 31 dicembre 1.680 - Come nel precedente censimento, l'unità di rilevazione basata sul

37

concetto di "famiglia" non prevede la distinzione tra famiglie e convivenze.

2° 1881 31 dicembre 1.928 +14,8% Viene adottato il metodo di rilevazione della popolazione residente, ne fanno parte i presenti con dimora abituale e gli assenti temporanei.

3° 1901 10 febbraio 3.569 +85,1% La data di riferimento del censimento viene spostata a febbraio. Vengono introdotte schede individuali per ogni componente della famiglia.

4° 1911 10 giugno 4.063 +13,8% Per la prima volta viene previsto il limite di età di 10 anni per rispondere alle domande sul lavoro.

5° 1921 1 dicembre 4.243 +4,4% L'ultimo censimento gestito dai comuni gravati anche delle spese di rilevazione. In seguito le indagini statistiche verranno affidate all'Istat.

6° 1931 21 aprile 6.634 +56,4% Per la prima volta i dati raccolti vengono elaborati con macchine perforatrici utilizzando due tabulatori Hollerith a schede.

7° 1936 21 aprile 12.471 +88,0% Il primo ed unico censimento effettuato con periodicità quinquennale.

8° 1951 4 novembre 14.182 +13,7% Il primo censimento della popolazione a cui è stato abbinato anche quello delle abitazioni.

9° 1961 15 ottobre 16.514 +16,4% Il questionario viene diviso in sezioni. Per la raccolta dei dati si utilizzano elaboratori di seconda generazione con l'applicazione del transistor e l'introduzione dei nastri magnetici.

10° 1971 24 ottobre 22.685 +37,4% Il primo censimento di rilevazione dei gruppi linguistici di Trieste e Bolzano con questionario tradotto anche in lingua tedesca.

11° 1981 25 ottobre 28.189 +24,3% Viene migliorata l'informazione statistica attraverso indagini pilota che testano l'affidabilità del questionario e l'attendibilità dei risultati.

12° 1991 20 ottobre 31.463 +11,6% Il questionario viene tradotto in sei lingue oltre all'italiano ed è corredato di un "foglio individuale per straniero non residente in Italia".

13° 2001 21 ottobre 32.584 +3,6% Lo sviluppo della telematica consente l'attivazione del primo sito web dedicato al Censimento e la diffusione dei risultati online.

38

14° 2011 9 ottobre 35.551 +9,1% Il Censimento 2011 è il primo censimento onlinecon i questionari compilati anche via web.

Il trend registrato nell’ultimo decennio è il seguente

La tabella in basso riporta il dettaglio della variazione della popolazione residente al 31

dicembre di ogni anno. Vengono riportate ulteriori due righe con i dati rilevati il giorno

dell'ultimo censimento della popolazione e quelli registrati in anagrafe il giorno precedente.

Anno Data rilevamento Popolazione residente

Variazione assoluta

Variazione percentuale

Numero Famiglie

Media componenti per famiglia

2001 31 dicembre 32.591 - - - -

2002 31 dicembre 32.663 +72 +0,22% - -

2003 31 dicembre 32.844 +181 +0,55% 10.779 3,05

2004 31 dicembre 33.035 +191 +0,58% 10.870 3,04

2005 31 dicembre 33.288 +253 +0,77% 11.045 3,01

2006 31 dicembre 33.562 +274 +0,82% 11.207 2,99

2007 31 dicembre 33.991 +429 +1,28% 11.378 2,99

2008 31 dicembre 34.445 +454 +1,34% 11.600 2,97

2009 31 dicembre 35.025 +580 +1,68% 11.868 2,95

2010 31 dicembre 35.480 +455 +1,30% 12.143 2,92

2011 (¹) 8 ottobre 35.789 +309 +0,87% 12.284 2,91

2011 (²) 9 ottobre 35.551 -238 -0,67% - -

2011 31 dicembre 35.570 +19 +0,05% 12.355 2,88

2012 31 dicembre 35.952 +382 +1,07% 12.564 2,86

2013 31 dicembre 36.319 +367 +1,02% 12.588 2,88

39

(¹) popolazione anagrafica al 8 ottobre 2011, giorno prima del censimento 2011. (²) popolazione censita il 9 ottobre 2011, data di riferimento del censimento 2011.

40

Il grafico in basso, detto Piramide delle Età, rappresenta la distribuzione della popolazione

residente a Cisterna per età, sesso e stato civile al 1° gennaio 2014.

La popolazione è riportata per classi quinquennali di età sull'asse Y, mentre sull'asse X

sono riportati due grafici a barre a specchio con i maschi (a sinistra) e le femmine (a

destra). I diversi colori evidenziano la distribuzione della popolazione per stato civile: celibi

e nubili, coniugati, vedovi e divorziati.

In generale, la forma di questo tipo di grafico dipende dall'andamento demografico di una

popolazione, con variazioni visibili in periodi di forte crescita demografica o di cali delle

nascite per guerre o altri eventi.

Strutturazione della popolazione per età

L'analisi della struttura per età di una popolazione considera tre fasce di età: giovani 0-14

anni, adulti 15-64 anni e anziani 65 anni ed oltre. In base alle diverse proporzioni fra tali

fasce di età, la struttura di una popolazione viene definita di tipo progressiva, stazionaria o

41

regressiva a seconda che la popolazione giovane sia maggiore, equivalente o minore di

quella anziana.

Anno 1° gennaio

0-14 anni 15-64 anni 65+ anni Totale residenti

Età media

2002 5.454 22.788 4.349 32.591 37,7

2003 5.355 22.794 4.514 32.663 38,2

2004 5.273 22.877 4.694 32.844 38,5

2005 5.223 22.973 4.839 33.035 38,8

2006 5.249 23.018 5.021 33.288 39,2

2007 5.221 23.144 5.197 33.562 39,5

2008 5.222 23.468 5.301 33.991 39,7

2009 5.239 23.804 5.402 34.445 40,0

2010 5.365 24.154 5.506 35.025 40,1

2011 5.419 24.427 5.634 35.480 40,4

2012 5.410 24.448 5.712 35.570 40,5

2013 5.490 24.531 5.931 35.952 40,7

2014 5.545 24.536 6.238 36.319 41,0

42

La distribuzione della popolazione in età scolastica è rappresentata dal seguente grafico:

Analisi della popolazione straniera residente La popolazione straniera residente a Cisterna al 1° gennaio 2013 è di seguito evidenziata.

Segue il dettaglio dei paesi di provenienza dei cittadini stranieri residenti divisi per

continente di appartenenza ed ordinato per numero di residenti.

. EUROPA Area Maschi Femmine Totale %

Romania Unione Europea 509 494 1.003 37,68%

Repubblica Moldova Europa centro orientale 38 62 100 3,76%

Polonia Unione Europea 27 33 60 2,25%

43

Ucraina Europa centro orientale 16 42 58 2,18%

Bulgaria Unione Europea 7 12 19 0,71%

Albania Europa centro orientale 8 9 17 0,64%

Federazione Russa Europa centro orientale 3 12 15 0,56%

Repubblica di Macedonia Europa centro orientale 5 6 11 0,41%

Francia Unione Europea 4 7 11 0,41%

Spagna Unione Europea 1 4 5 0,19%

Slovenia Unione Europea 3 1 4 0,15%

Germania Unione Europea 3 1 4 0,15%

Bielorussia Europa centro orientale 0 4 4 0,15%

Repubblica Ceca Unione Europea 2 1 3 0,11%

Regno Unito Unione Europea 1 1 2 0,08%

Austria Unione Europea 1 1 2 0,08%

Irlanda Unione Europea 1 1 2 0,08%

Slovacchia Unione Europea 1 1 2 0,08%

Repubblica di Serbia Europa centro orientale 1 0 1 0,04%

Turchia Europa centro orientale 1 0 1 0,04%

Totale Europa 632 692 1.324 49,74%

ASIA Area Maschi Femmine Totale %

Filippine Asia orientale 275 328 603 22,65%

India Asia centro meridionale 123 64 187 7,02%

Bangladesh Asia centro meridionale 48 31 79 2,97%

Repubblica Popolare Cinese Asia orientale 17 9 26 0,98%

Pakistan Asia centro meridionale 4 1 5 0,19%

Indonesia Asia orientale 3 1 4 0,15%

Thailandia Asia orientale 1 1 2 0,08%

Repubblica Islamica dell'Iran Asia occidentale 1 0 1 0,04%

Azerbaigian Asia occidentale 0 1 1 0,04%

Libano Asia occidentale 1 0 1 0,04%

Totale Asia 473 436 909 34,15%

AFRICA Area Maschi Femmine Totale %

Tunisia Africa settentrionale 89 56 145 5,45%

Nigeria Africa occidentale 50 50 100 3,76%

Marocco Africa settentrionale 15 6 21 0,79%

Egitto Africa settentrionale 12 6 18 0,68%

Sierra Leone Africa occidentale 9 4 13 0,49%

44

Algeria Africa settentrionale 9 2 11 0,41%

Repubblica del Congo Africa centro meridionale 3 6 9 0,34%

Guinea Africa occidentale 1 5 6 0,23%

Niger Africa occidentale 4 0 4 0,15%

Kenya Africa orientale 0 2 2 0,08%

Totale Africa 192 137 329 12,36%

AMERICA Area Maschi Femmine Totale %

Perù America centro meridionale

25 28 53 1,99%

Cuba America centro meridionale

0 9 9 0,34%

Messico America centro meridionale

0 9 9 0,34%

Venezuela America centro meridionale

0 9 9 0,34%

Argentina America centro meridionale

0 6 6 0,23%

Ecuador America centro meridionale

0 5 5 0,19%

Uruguay America centro meridionale

0 4 4 0,15%

Colombia America centro meridionale

2 1 3 0,11%

Brasile America centro meridionale

0 1 1 0,04%

Stati Uniti d'America America settentrionale 0 1 1 0,04%

Totale America 27 73 100 3,76%

In basso è riportata la piramide delle etàcon la distribuzione della popolazione straniera

residente a Cisterna per età e sesso al 1° gennaio 2013 su dati ISTAT.

45

46

Indicatori demografici Principali indici demografici calcolati sulla popolazione residente a Cisterna.

Anno Indice di vecchiaia

Indice di dipendenza

strutturale

Indice di ricambio

della popolazione

attiva

Indice di struttura

della popolazione

attiva

Indice di carico di figli

per donna feconda

Indice di natalità (x 1.000

ab.)

Indice di mortalità

(x 1.000 ab.)

1° gennaio 1° gennaio 1° gennaio 1° gennaio 1° gennaio 1 gen-31 dic 1 gen-31 dic

2002 79,7 43,0 82,8 80,7 24,0 9,8 5,9

2003 84,3 43,3 83,9 83,1 23,7 10,0 7,4

2004 89,0 43,6 81,1 85,2 23,5 10,0 6,7

2005 92,6 43,8 79,6 88,3 23,2 10,2 7,2

2006 95,7 44,6 80,7 91,0 22,8 9,6 6,7

2007 99,5 45,0 83,0 92,9 22,9 9,4 6,4

2008 101,5 44,8 90,7 94,9 22,4 10,2 7,7

2009 103,1 44,7 100,3 97,4 22,1 11,6 7,5

2010 102,6 45,0 107,5 100,0 21,9 10,4 7,5

2011 104,0 45,2 113,4 103,3 21,8 9,6 7,9

2012 105,6 45,5 113,7 105,8 21,7 10,7 8,1

2013 108,0 46,6 113,5 109,0 21,4 10,2 7,5

2014 112,5 48,0 110,0 112,2 21,5 0,0 0,0

Indice di vecchiaia Rappresenta il grado di invecchiamento di una popolazione. È il rapporto percentuale tra il

numero degli ultrassessantacinquenni ed il numero dei giovani fino ai 14 anni.

Indice di dipendenza strutturale

Rappresenta il carico sociale ed economico della popolazione non attiva (0-14 anni e 65

anni ed oltre) su quella attiva (15-64 anni).

Indice di ricambio della popolazione attiva

Rappresenta il rapporto percentuale tra la fascia di popolazione che sta per andare in

pensione (55-64 anni) e quella che sta per entrare nel mondo del lavoro (15-24 anni). La

popolazione attiva è tanto più giovane quanto più l'indicatore è minore di 100.

Indice di struttura della popolazione attiva

47

Rappresenta il grado di invecchiamento della popolazione in età lavorativa. È il rapporto

percentuale tra la parte di popolazione in età lavorativa più anziana (40-64 anni) e quella

più giovane (15-39 anni).

Carico di figli per donna feconda

È il rapporto percentuale tra il numero dei bambini fino a 4 anni ed il numero di donne in età

feconda (15-49 anni). Stima il carico dei figli in età prescolare per le mamme lavoratrici.

Indice di natalità

Rappresenta il numero medio di nascite in un anno ogni mille abitanti.

Indice di mortalità

Rappresenta il numero medio di decessi in un anno ogni mille abitanti.

Età media

È la media delle età di una popolazione, calcolata come il rapporto tra la somma delle età di

tutti gli individui e il numero della popolazione residente. Da non confondere con

l'aspettativa di vita di una popolazione.

I valori sopra esposti devono far riflettere circa le politiche da attuare nel riconvertire i

servizi pubblici, non da ultimo quello della gestione dei rifiuti. Le scelte operative che

verranno effettuate potrebbero avere effetti diversi da quelli sperati. L’informazione delle

utenze dovrà essere un vero è proprio momento formativo, le classi a cui si rivolge hanno

minore predisposizione ai cambiamenti nello stile di vita quotidiano. Una raccolta

domiciliare spinta potrebbe non essere recepita bene o in alcuni casi essere vista come un

fattore che incide negativamente sul quotidiano.

Analisi propedeutiche al futuro sistema di raccolta. Nel Comune di Cisterna di Latina l’applicazione di un sistema di raccolta domiciliare spinta

(PAP al 100% del territorio) risulterebbe oltremodo costoso mentre una eventuale riduzione

della zona di raccolta PAP non avrebbe il giusto rapporto costi/risultati attesi. Elemento portante del progetto di gestione futura del servizio è l’esigenza di modificare l’attuale sistema di raccolta RSU, in particolare nelle aree dove è difficoltoso attivare la raccolta porta a porta a livello di singola utenza, a causa di ostacoli di carattere edilizio, urbanistico, viario e di disponibilità di spazi adeguati all’interno dei fabbricati. La modifica dovrà riguardare essenzialmente i processi di separazione

“domestica” dei rifiuti ed articolarsi nei seguenti punti:

48

a) dotazione alle utenze domestiche interessate delle attrezzature necessarie alla

separazione dei rifiuti in casa (mastelli per il rifiuto umido, mastello per la carta e mastello

per il vetro);

b) implementare il monitoraggio della raccolta attraverso sistemi in grado di controllare e

segnalare chi non effettua la raccolta differenziata (rendere coercitivo il sistema);

c) realizzare una continua campagna di informazione e sensibilizzazione degli utenti;

d) potenziare la raccolta presso i grandi produttori di rifiuti (utenze non domestiche).

Analisi proiezionale della produzione dei rifiuti (dato progettuale) Il calcolo della produzione dei rifiuti (stima progettuale) è stato effettuato seguendo lo

schema di seguito indicato:

Verifica

composizione merceologica attuale rifiuto tal quale

Probabilità di intercettazione

Frazioni merceologiche (attualmente comprese nel tal quale) da intercettare

Frazioni merceologiche attualmente intercettate

Composizione stimata del rifiuto intercettato

49

Attuale composizione del rifiuto intercettato

(Analisi merceologiche dei rifiuti indifferenziati eseguite a dicembre 2014 dalla società Cisterna Ambiente SpA)

50

Scomposizione “intercettabile” del rifiuto tal quale

% presente nel rifiuto indifferenziato (dato

analisi del 30/12/2014)

probabilità di intercettazione

altro rifiuto intercettabile (in

rapporto al quantitativo di

rifiuto tal quale)

composizione intercettabile del rifiuto tal quale (in rapporto al

quantitativo totale di rifiuto prodotto)

R.U. 200301 -- -- --Carta 200101 9,220% 45,000% 4,149% 2,695%indum. usati 200110 5,940% 25,000% 1,485% 0,965%Pile 200134 0,000% 60,000% 0,000% 0,000%Farm 200132 0,000% 75,000% 0,000% 0,000%Toner 080318 0,000% 85,000% 0,000% 0,000%Potature 200201 0,000% 80,000% 0,000% 0,000%Ingom. 200307 0,000% 95,000% 0,000% 0,000%Metallo 170405 2,030% 15,000% 0,305% 0,198%Multim 150106 0,000% 50,000% 0,000% 0,000%Frigo 200123 0,000% 95,000% 0,000% 0,000%Olii Comm. 200125 0,000% 5,000% 0,000% 0,000%Vernici 200127 0,000% 25,000% 0,000% 0,000%Olii Esausti 130208 25,010% 5,000% 1,251% 0,812%Imb .plastica 150102 20,550% 60,000% 12,330% 8,010%Plastica 200139 4,460% 45,000% 2,007% 1,304%Organico 200108 24,270% 40,000% 9,708% 6,307%Batterie 200133 0,000% 20,000% 0,000% 0,000%Cartone 150101 17,010% 75,000% 12,758% 8,288%Neon 200121 0,000% 50,000% 0,000% 0,000%T.V. 200135 0,000% 95,000% 0,000% 0,000%Grandi Elett 200136 0,000% 98,000% 0,000% 0,000%Piccoli Elett 200136 0,000% 50,000% 0,000% 0,000%Pneum 160103 0,000% 55,000% 0,000% 0,000%Res. Stradale 200303 0,000% 95,000% 0,000% 0,000%Legno 200138 0,000% 5,000% 0,000% 0,000%vetro 200102 4,870% 90,000% 4,383% 2,847%

rifiuto da intercettare

51

Stima nuova raccolta

R.U. 200301 33,537% 6.669.379,61 Carta 200101 4,460% 886.919,77 indum. usati 200110 1,279% 254.388,73 Pile 200134 0,003% 550,00 Farm 200132 0,009% 1.780,00 Toner 080318 0,005% 980,00 Potature 200201 12,624% 2.510.550,00 Ingom. 200307 4,090% 813.310,00 Metallo 170405 0,286% 56.837,65 Multim 150106 4,114% 818.050,00 Frigo 200123 0,156% 31.100,00 Olii Comm. 200125 0,019% 3.690,00 Vernici 200127 0,002% 410,00 Olii Esausti 130208 0,816% 162.349,22 Imb .plastica 150102 8,473% 1.684.914,34 Plastica 200139 1,336% 265.639,71 Organico 200108 13,695% 2.723.374,19 Batterie 200133 0,025% 4.890,00 Cartone 150101 10,038% 1.996.212,08 Neon 200121 0,003% 550,00 T.V. 200135 0,200% 39.775,00 Grandi Elett 200136 0,063% 12.500,00 Piccoli Elett 200136 0,036% 7.165,00 Pneum 160103 0,017% 3.440,00 Res. Stradale 200303 0,999% 198.700,00 Legno 200138 0,870% 172.930,00 vetro 200102 2,847% 566.229,69

proiezione raccolta rifiuti

(kg)

19.886.615,00

nuova composizione

totale rifiuto raccolto (kg)

Una parte del vetro attualmente è raccolta nel multimateriale pesante

52

Soluzioni progettuali Il progetto per la nuova gara d’appalto del servizio di raccolta RSU si basa sulla necessità

di limitare al massimo i quantitativi di rifiuti prodotti di tipo indifferenziato. Le soluzioni da

adottare sono da ricondurre all’implementazione, in aggiunta alle zone attualmente servite

sperimentalmente dalla raccolta domiciliare, di un sistema di raccolta di prossimità che

abbini l’economicità di tale servizio al monitoraggio della raccolta e degli utenti. Oggi nel

centro, come detto in precedenza, è utilizzato il sistema con cassonetti e campane che non

riesce a garantire alte percentuali di raccolta differenziata (circa il 15%). Per questa zona si

ritiene che il miglior sistema di raccolta differenziata sia quello con isole ecologiche

informatizzate fisse e/o mobili; tali attrezzature coniugano diversi aspetti tra cui i principali

sono: la funzionalità, l’efficienza, e il design. Per questo motivo nel marzo 2012 è stato

avviato il progetto sperimentale “ESE-CAV”. I risultati della raccolta differenziata prodotti

dall’introduzione di questa attrezzatura sono stati superiori ad oltre 80% e il rifiuto raccolto

53

è risultato di ottima qualità. Si stima che, ove fosse implementato nella zona centro con

l’ausilio di fondi pubblici, esso contribuirebbe ad innalzare la quota di RD nell’intero territorio

cittadino fino ad arrivare al raggiungimento della quota di raccolta differenziata prevista

dalla legge (65%); obiettivo peraltro raggiungibile solo completando la riorganizzazione del

servizio nelle zone mancanti.

In tal senso il progetto del nuovo servizio di raccolta nel Comune di Cisterna di Latina, da

affidarsi a mezzo gara d’appalto, risulta orientato all’attuazione di un processo di raccolta

informatizzata di prossimità tramite l’utilizzo di isole ecologiche automatiche informatizzate

denominate “EcoIsole”.

Tale tecnologia garantisce il controllo e la qualità dei conferimenti, oltre che la possibilità di

coprire l’intera zona secondo la definizione di punti; il conferimento di ogni singolo utente è

controllato per mezzo della relativa tessera personalizzata e registrato in apposito data-

base come per le altre attrezzature informatizzate, così da rendere possibile l’analisi

dell’andamento della raccolta differenziata ed, eventualmente, l’attuazione di mirate

campagne di comunicazione, volte a migliorare la qualità e la percentuale di RD.

Al fine di formare i cittadini ivi residenti e garantire alla comunità i dovuti elevati standard

qualitativi e quantitativi di RD, si dovrà prevedere, nelle prime fasi di utilizzo (circa 4-6 mesi)

il supporto di operatori del Gestore.

Il progetto “Raccolta Domiciliare Evoluta” permette di monitorare l’andamento della raccolta

nel territorio consentendo una immediata analisi dei dati per valutare il comportamento

virtuoso o meno dei cittadini.

Il sistema dovrà essere in grado di evidenziare la non corretta separazione dei rifiuti (il

sistema potrà essere tarato sul rapporto dei numeri di conferimento delle frazioni

recuperabili con quello del secco non riciclabile); sarà naturalmente propedeutica la

registrazione delle utenze.

Tale sistema dovrà consentire, inoltre, di poter adottare eventuali nuovi regolamenti volti a

creare un sistema per la tariffazione puntuale.

54

Posizionamento delle EcoIsole Tutti i punti dovranno essere videosorvegliati in maniera da minimizzare la possibilità di atti

vandalici o conferimenti su strada.

Ulteriore elemento ampiamente trattato è l’esigenza di dotare le utenze dei mastelli

necessari alla separazione dei seguenti rifiuti; all’uopo dovranno essere distribuiti un

mastello da 25 litri per il vetro, un mastello da 25 litri per la carta e un mastello da 10 litri per

il rifiuto umido/organico.

Tutte le isole dovranno essere predisposte per la raccolta separata delle seguenti frazioni

merceologiche:

Carta e cartone

Tale raccolta riguarderà tutti gli imballaggi in carta e frazioni affini (carta congiunta)

l’insieme degli imballaggi e del materiale di consumo in cartone.

Multimateriale leggero

55

Il multimateriale leggero è composto da imballaggi in plastica e da imballaggi ferrosi.

Vetro

Tale raccolta riguarderà tutti gli imballaggi in vetro e frazioni affini.

Organico

Per frazione organica si intende l’insieme degli scarti della preparazione e del consumo del

cibo, sia in ambito domestico che commerciale, gli scarti di piccoli orti e giardini, i rifiuti

vegetali provenienti dalle utenze commerciali e dalle aree cimiteriali, i rifiuti organici

provenienti dai mercati ortofrutticoli e simili.

Nella raccolta della frazione organica da utenze domestiche il materiale da raccogliere è

costituito da avanzi di cibo, fazzoletti di carta unti, contenitori in carta o cartone per cibi unti

(ad esempio il cartone della pizza o il sacco in carta del pane), cenere proveniente dalla

combustione di lignei nel camino o in stufe o simili, scarti vegetali vari (fiori o piante

secche).

Secco residuo

Per secco residuo si intende tutta quella parte di rifiuti che per loro natura

chimica/merceologica o per vincoli normativi non può essere riciclata.

La parte più consistente del rifiuto residuo è costituita da vasetti ed imballaggi per alimenti

sporchi (carta oleata per salumi, formaggi, ecc.), stracci, materiale di consumo (prodotti per

l’igiene come rasoi o bastoncini), pannolini ed assorbenti, oggettistica, vasellame e altro

materiale risultante dalle operazioni di pulizia degli ambienti.

ATTIVITA’ GIA’ IN CORSO Ad oggi il Comune di Cisterna di Latina ha avviato numerose iniziative propedeutiche

all’espletamento della gara per il nuovo servizio di raccolta ed in particolare:

1) è in corso di esperimento una gara per la fornitura di n° 19 isole ecologiche informatizzate

da installare nella zona Centro della Città. Tali attrezzature saranno conferite al nuovo

gestore in comodato d’uso secondo modalità da concordare;

2) la Provincia di Latina ha assegnato all’Ente delle risorse economiche provenienti dai Fondi

regionali 2012 per l’installazione di altre 4 isole ecologiche informatizzate nel quartiere

Collina dei Pini. Tali risorse sono state integrate con fondi di provenienza comunale poiché

56

insufficienti a garantire la realizzazione del progetto. Per la loro istallazione si è in attesa

dell’aggiudicazione della gara sopra citata per conformare l’acquisto delle attrezzature.

3) in relazione al bando 2013/2014 emanato dalla Provincia di Latina per l’incremento della

raccolta differenziata, il Comune di Cisterna ha presentato una richiesta di erogazione di

un contributo di € 550.000 per l’istallazione di altre 10 isole ecologiche informatizzate.

La tabella di esempio che segue è necessaria per individuare il corretto dimensionamento

relativamente al numero di contenitori e, di conseguenza, al numero di isole.

Esempio di dimensionamento delle attrezzature

quota totale intercettata (kg) 2.723.374,19

quota imputabile alla zona interessata (%)

36,51%

quota imputabile alla zona interessata (kg)

994.303,92

capienza cassonetto (litri) 1.100,00

peso specifico (kg/mc) 315,00

grado di riempimento cassonetto 60%

capacità di carico singolo cassonetto (kg/svuotamento )

207,90

numero di svuotamenti annuo 312,00

capacità di carico singolo cassonetto (kg/anno)

64.864,80

numero di cassonetti necessari 15,33

ORGANICO

I COSTI DEL NUOVO SISTEMA DI RACCOLTA

In relazione agli aspetti progettuali sopra descritti ed al fine di confrontare gli attuali costi

con i futuri, si rappresenta di seguito la tabella comparativa:

Comune di Cisterna di Latina Costo del Servizio a Regime

COSTI DA COPRIRE CON GETTITO TARI

57

COSTI DEL SERVIZIO COSTI VARIABILI COSTI FISSI

CRT (costi di raccolta e trasporto) 225.000

CTS (costi di trattamento e smaltimento) 1.230.000

CRD (costi di raccolta differenziata) 505.000

CTR (costi di trattamento e riciclo) 540.000

CSL (costi di spazzamento e lavaggio) 700.000

CARC (costi amministrativi) 140.000

CGG (costi generali di gestione) 1.900.000

CCD (costi comuni diversi) 5.000

AC (altri costi) 350.000

CK (costi d'uso del capitale) 582.000

TOTALI 2.500.000 3.677.000

TOTALE GETTITO (c.fissi+c.variabili) 6.177.000

% costi fissi sul totale gettito 59,53%

% costi variabili sul totale gettito 40,47%

Informazioni necessarie per la lettura di alcune Voci della tabella soprastante:

CTS (costi di trattamento e smaltimento RSU) – la previsione di raggiungere almeno il 66%

della raccolta differenziata comporta una diminuzione dei rifiuti conferiti di oltre 6.000 ton.,

per un risparmio di conferimento di circa 900.000 euro.(ora in capo all’Ente)

CTR (costi di trattamento e riciclo) – la stessa previsione di cui ai CTS (66% R.D.) comporta

un aumento della raccolta differenziata che aumenta di oltre 6.000 ton, con conseguente

incremento di costi di oltre 250.000 euro (in capo al gestore)

CK (costi d'uso del capitale) – il nuovo appalto dovrà prevedere forti investimenti sulla

raccolta differenziata, in particolare:

- installazione di circa 24 isole ecologiche informatizzate

- fornitura di Kit alle utenze domestiche per la raccolta differenziata

58

- rinnovo del parco automezzi

con una previsione di spesa di circa 3,0 mil di €(in capo al gestore)

A tale tabella, al fine di rilevare in linea di massima il valore del nuovo appalto, occorre

apportare il correttivo derivante dai compensi per il recupero di alcune tipologie di rifiuto. Ad

oggi vengono stimati in circa 177.000 euro. Pertanto, detratti questi compensi al valore

sopraindicati, il nuovo costo da coprire con Tari è:€ 6.000.000,00

I CRITERI PROGETTUALI CONSEGUENTI E GLI OBBLIGHI DI SERVIZIO PUBBLICO NEL SERVIZIO DI IGIENE URBANA E L'ASSENZA DI COMPENSAZIONI

In generale per obblighi di servizio pubblico, generali e specifici, devono intendersi quegli

obblighi che il soggetto privato non assumerebbe affatto ovvero non assumerebbe alle

stesse misure e condizioni se considerasse esclusivamente il proprio interesse economico

e commerciale.Per il servizio di igiene urbana di cui alla presente relazione gli obblighi

generali consistono:

• nell’erogazione del servizio agli utenti con continuità e regolarità e universalità e

applicazione di specifici obblighi connessi alla tariffa qualora previsti (es.

agevolazioni che si riferiscono ad una determinata categoria di rifiuti

direttamente conferita dall'utenza presso i centri di raccolta e/o isole

ecologiche);

• nel raggiungimento dell'equilibrio economico finanziario della gestione (art. 203

del D.L.vo n. 152/2006 e s.m.i.).

Gli obblighi specifici inerenti lo svolgimento dei servizi, che saranno inseriti nel dettaglio del

progetto del servizio e nel capitolato speciale di appalto, sono di seguito elencati:

1. nel raggiungimento delle seguenti percentuali annue minime di raccolta differenziata

dei rifiuti prodotti per singolo comune: almeno il 50% entro il 31/12/2016 e almeno il

66% per ogni anno fino alla scadenza del contratto;

2. nella raccolta, con il sistema domiciliare “porta a porta”, con frequenza di due

raccolte a settimana, della frazione organica o umida dei rifiuti solidi urbani per tutte

le utenze domestiche residenti e turistiche, non domestiche, pubbliche (uffici

pubblici, strutture pubbliche, istituti scolastici, mense, ecc.);

59

3. nella fornitura e nella consegna in comodato d’uso delle attrezzature alle utenze

interessate dal servizio di cui al precedente punto 2 (pattumiere areate da litri 10/12,

mastelli da litri 25, sacchi in mater bi da litri 12, contenitori carrellati da litri

120/240/360);

4. nel trasporto, entro un raggio di 140 Km. dal confine del comune (calcolati come

somma del percorso di andata e ritorno), presso impianti autorizzati della frazione

organica raccolta nell’ambito del servizio di cui al precedente punto 2, compreso il

pagamento degli oneri per le operazioni di selezione, trattamento, recupero e/o

smaltimento della stessa;

5. nella raccolta, con il sistema domiciliare “porta a porta” multi materiale, con

frequenza di una raccolta a settimana, delle frazioni valorizzabili (carta, cartone,

plastica, alluminio) dei rifiuti solidi urbani per tutte le utenze domestiche residenti e

turistiche, non domestiche, pubbliche (uffici pubblici, strutture pubbliche, istituti

scolastici, mense, ecc.);

6. nella fornitura e nella consegna in comodato d’uso delle attrezzature alle utenze

interessate dal servizio di cui al precedente punto 5 (sacchi in polietilene da litri 120,

contenitori carrellati da litri 120/240/360);

7. nel trasporto presso impianti autorizzati, senza limiti di chilometraggio, delle frazioni

multi materiale (carta, cartone, plastica, alluminio) raccolte nell’ambito del servizio di

cui al precedente punto 5, compresi il pagamento degli oneri per la selezione e il

trattamento delle diverse tipologie di materiali; l’introito di ricavi derivanti dalla

vendita dei materiali selezionati; gli oneri per lo smaltimento di eventuali sovvalli

derivanti dalla lavorazione dei citati materiali;

8. nella raccolta, con il sistema domiciliare “porta a porta”, con frequenza di una

raccolta ogni quindici giorni, del vetro per tutte le utenze domestiche residenti e

turistiche, non domestiche, pubbliche (uffici pubblici, strutture pubbliche, istituti

scolastici, mense, ecc.);

9. nella fornitura e nella consegna in comodato d’uso delle attrezzature alle utenze

interessate dal servizio di cui al precedente punto 8 (mastelli da litri 40, contenitori

carrellati da litri 120/240/360);

10. nel trasporto presso impianti autorizzati, senza limiti di chilometraggio, del vetro

raccolto nell’ambito del servizio di cui al precedente punto 8, compresi il pagamento

degli oneri per la selezione e il trattamento dei materiali; l’introito di ricavi derivanti

dalla vendita dei materiali selezionati; gli oneri per lo smaltimento di eventuali

sovvalli derivanti dalla lavorazione dei citati materiali;

60

11. nella raccolta, con il sistema domiciliare “porta a porta”, con frequenza di una

raccolta a settimana, della frazione secca residua dei rifiuti solidi urbani per tutte le

utenze domestiche residenti e turistiche, non domestiche, pubbliche (uffici pubblici,

strutture pubbliche, istituti scolastici, mense, ecc.);

12. nella fornitura e nella consegna in comodato d’uso delle attrezzature alle utenze

interessate dal servizio di cui al precedente punto 11 (mastelli da litri 40, contenitori

carrellati da litri 120/240/360);

13. nel trasporto presso impianti autorizzati, entro un raggio di 140 Km. dal confine del

comune (calcolati come somma del percorso di andata e ritorno), della frazione

secca residua raccolta nell’ambito del servizio di cui al precedente punto 11,

escluso il pagamento degli oneri per le operazioni di trattamento, recupero e/o

smaltimento della stessa;

14. nella raccolta differenziata mono materiale, con il sistema di tipo eco punto con isole

ecologiche informatizzate, con frequenza di raccolta giornaliera, delle frazioni

secche valorizzabili dei rifiuti solidi urbani quali la carta, il cartone, la plastica, il

vetro, e per la frazione secca per tutte le utenze domestiche residenti e turistiche,

economiche, pubbliche (uffici pubblici, strutture pubbliche, istituti scolastici, mense,

ecc.);

15. nella fornitura e il posizionamento sul territorio di ulteriori 24 isole ecologiche

informatizzate, limitatamente alla zona centro, conformi e coerenti con quelle di

prossima installazione da parte del Comune, in maniera tale da ricostituire isole da

6 contenitori (carta e cartone, plastica, vetro e indifferenziato);

16. nel trasporto presso impianti autorizzati, senza limiti di chilometraggio, delle frazioni

mono materiale (carta, plastica, vetro) raccolte nell’ambito del servizio di cui al

precedente punto 14, compresi il pagamento degli oneri per la selezione e il

trattamento delle diverse tipologie di materiali; l’introito di ricavi derivanti dalla

vendita dei materiali selezionati; gli oneri per lo smaltimento di eventuali sovvalli

derivanti dalla lavorazione dei citati materiali; è escluso il pagamentodegli oneri per

le operazioni di trattamento, recupero e/o smaltimento della frazione secca;

17. nella raccolta selettiva RUP (pile esauste, farmaci scaduti, contenitori etichettati con

le sigle T/F) con il sistema stradale dei contenitori specifici presso le utenze

economiche che commerciano tali tipologie di rifiuto (es. farmacie, studi medici,

esercizi commerciali, strutture pubbliche, ecc.) o in altri localizzazioni stabilite dal

comune, con frequenza di una raccolta al mese;

18. nella fornitura e il posizionamento sul territorio comunale di n. 3 isole composte

ciascuna da n. 3 contenitori, della capacità di litri 100 cadauno, per la raccolta delle

frazioni: farmaci, pile, contenitori etichettati come pericolosi;

61

19. nel trasporto presso impianti autorizzati, senza limiti di chilometraggio, dei RUP (pile

esauste, farmaci scaduti, contenitori etichettati con le sigle T/F) raccolti nell’ambito

del servizio di cui al precedente punto 20, compresi il pagamento degli oneri per le

operazioni di selezione, trattamento, recupero e/o smaltimento degli stessi;

20. nella raccolta dei rifiuti ingombranti vari (compresi i RAEE), con sistema a

prenotazione e frequenza di una volta al mese; per rifiuti ingombranti e RAEE si

intendono in maniera non esaustiva quei rifiuti “voluminosi e ingombranti” prodotti

nell’ambito domestico, quali materassi, mobili, divani, reti metalliche, ecc. ed altri

ingombranti, comprendenti anche i beni durevoli (RAEE), identificati dall’art. 227,

lettera a), del D.L.vo 152/2006 e s.m.i. quali sono i rifiuti da apparecchiature

elettriche ed elettroniche che per un corretto funzionamento dipendono dall'energia

elettrica e appartengono a una delle seguenti categorie: grandi elettrodomestici;

piccoli elettrodomestici; apparecchiature informatiche e per telecomunicazioni;

apparecchiature di consumo; apparecchiature di illuminazione; strumenti elettrici ed

elettronici (ad eccezione degli utensili industriali fissi di grandi dimensioni); giocattoli

e apparecchiature per lo sport e per il tempo libero ed altri;

21. nel trasporto presso impianti autorizzati, entro un raggio di 140 Km. dal confine del

comune (calcolati come somma del percorso di andata e ritorno), dei rifiuti

ingombranti vari raccolti nell’ambito del servizio di cui al precedente punto 20,

compresi il pagamento degli oneri per le operazioni di selezione, trattamento,

recupero e/o smaltimento degli stessi;

22. nella raccolta differenziata delle frazioni: organica, carta, cartone, plastica, vetro,

secco residuo, con sistema stradale di prossimità in occasioni di mercati e

manifestazioni pubbliche;

23. nella gestione del verde pubblico orizzontale;

24. nella gestione delle attrezzature conferite all’interno dell’appalto in comodato d’uso

da parte del Comune (Eco-isole ed automezzi acquisiti con fondi regionali);

25. nell’attuare un corretto e capillare piano di comunicazione;

26. nell’acquisto da parte dell’appaltatore dei beni, attrezzature e mezzi di proprietà

della Cisterna Ambiente SpA.

Gli obblighi specifici di tutela dell’occupazione creata dalle gestioni esistenti, sia da gestori

privati che da gestioni pubbliche in economia, nonché la creazione di nuova occupazione

verranno garantite con l’inserimento degli stessi in sede di stesura del Capitolato d’Appalto

(clausole sociali).

In relazione agli specifici obblighi di servizio pubblico come sopra delineati, al nuovo

soggetto appaltatore sarà corrisposto, come detto, unicamente un corrispettivo periodico

mensile.L'appaltatore, inoltre, incamera i contributi/compensi erogati dai consorzi

62

obbligatori/altri soggetti per il recupero di alcune tipologie di rifiuto (carta, plastica, vetro,

alluminio, metalli, ecc.). Di tali contributi/compensi si effettuerà una stima e verrà inserita

nel futuro quadro economico dell'appalto in detrazione, ai fini del calcolo del prezzo a base

d'asta.

A fronte degli specifici obblighi di servizio pubblico non sono previste compensazioni. Come

noto, le compensazioni (decisione 2005/842/CE della Commissione) si sostanziano in

quelle erogazioni, da parte di una pubblica autorità, che costituisco «la contropartita delle

prestazioni fornite dalle imprese beneficiarie per adempiere obblighi di servizio pubblico»

(Corte di Giustizia Europea sentenza del 24 luglio 2003, causa C-280/00. Esempio:

compensazione erogata a favore di una impresa concessionaria di trasporto pubblico per la

copertura dello svantaggio economico derivante dall'obbligo di garantire il servizio a

determinate di categorie quali disabili ecc. a tariffe agevolate o in esenzione tariffaria).

Come stabilito Corte di Giustizia Europea nella sentenza del 24 luglio 2003, cit. (nota come

sentenza Altmark) é necessario, tra le altre condizioni, che «i parametri sulla base dei quali

viene calcolata la compensazione siano stati previamente definiti in modo obiettivo e

trasparente», onde evitarne l'inclusione nei c.d. aiuti di Stato vietati ai sensi art. 107, par. 1,

del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE).

E' agevole comprendere come la previsione di legge che impone l'integrale copertura del

costo del servizio con la tariffa, è da sola sufficiente ad escludere la presenza di

compensazioni (TARI: art. 1, comma 654 della L. 27 dicembre 2013, n. 147 - legge di

stabilità 2014 « In ogni caso deve essere assicurata la copertura integrale dei costi di

investimento e di esercizio relativi al servizio, ricomprendendo anche i costi di cui all'articolo

15 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36, ad esclusione dei costi relativi ai rifiuti

speciali al cui smaltimento provvedono a proprie spese i relativi produttori comprovandone

l'avvenuto trattamento in conformità alla normativa vigente»).

La durata della nuova gestione del servizio in appalto (anche in luogo vigore della possibile

entrata dell’Ato unico Regionale) appare opportuno venga fissata in anni non superiori a 7

(sette) decorrenti dalla data di stipula del relativo contratto, fatta salva la possibilità di

accedere ad una proroga fino ad un massimo di mesi 6 (sei) necessari per l’eventuale

espletamento di nuova gara.

Saranno previste specifiche penalità per inadempimenti contrattuali a carico

dell’appaltatore.

63

CONCLUSIONI

La gestione del ciclo dei rifiuti attraverso la società mista pubblico-privata – di cui il Comune

detiene il 51% - è operata da diversi anni dando luogo ad una serie di inefficienze

individuate in:

a. Raccolta differenziata costantemente al di sotto della normativa di legge (al

2014 è ferma al 35%)

b. Parco cassonetti stradali al limite dell’inutilizzabilità e contenitori stradali per la

raccolta differenziata in numero limitatissimo (140) e in avanzato stato di

obsolescenza

c. Parco automezzi estremamente obsolescente e con costi di manutenzione

elevati, oltre ad emissioni in atmosfera non in linea con le direttive europee.

Inoltre, proprio per tali motivi, spesso si è fatto ricorso a noli a freddo a cui si

aggiungono i costi per il supporto esterno di mano d’opera

d. I costi del servizio finora reso, attestato in sede di approvazione dei piani

finanziari annuali (vedi punto 4.2), risultano non in linea con i costi estrapolati dai

dati contenuti nel “Rapporto di rifiuti urbani – Edizione 2014" (Tab. 1). Il costo di

Cisterna di Latina (168,30 €/ab*anno) si colloca tra il costo medio per abitante

del Centro Italia (più alto) ed il costo medio per abitante della Regione Lazio (più

basso).

Tabella 1 – Fonte ISPRA – pagina 182 dati relativi all’anno 2013

Costo medio nazionale 153,33 €/ab*anno

Costo medio Nord Italia 144,70 €/ab*anno

Costo medio Centro Italia (Lazio) 174,74 €/ab*anno

Costo medio Regione Lazio 153,90 €/ab*anno

Costo medio Sud Italia 159,85 €/ab*anno

La previsione di massima del valore del nuovo appalto (vedi punto 5.1), oltre a prevedere

una minima diminuzione del valore che avvicina il costo per abitante al valore medio della

Regione (Cisterna passa a 163,48 €/ab*anno), prevede forti investimenti dal punto di vista

64

delle attrezzature e degli automezzi (non realizzabili con interventi diretti dell’Ente) ed una

raccolta differenziata minima del 66%, mai raggiunti con la configurazione societaria

attuale.

L’oculata gestione del servizio sarà orientata al raggiungimento, seppure in ritardo rispetto

alle previsioni normative, degli obiettivi minimi di raccolta differenziata che devono essere

garantiti dall’ente, stabiliti dall’art. 205 del D.Lgs 152/2006 e dal successivo comma 1108

dell’art. 1 della L. 296/2006 (finanziaria 2007) ovvero almeno il 65%.

E’ interesse dell’ente avvalersi del Know how acquisito dai terzi relativamente al servizio di

gestione dei rifiuti anche in vista dei possibili futuri sviluppi del servizio medesimo i termini

di innovazione tecnologica finalizzata alla produzione e/o cogenerazione di fonti

energetiche alternative con l’obiettivo ultimo di ridurre i costi di gestione del servizio;

Da quanto sopra, si rileva che, ai sensi del comma 20 dell’art. 34 del D.L. 18 ottobre 2012,

n. 179, convertito con modificazioni in L. 17 dicembre 2012, n. 221, l'affidamento in appalto

mediante procedura ad evidenza pubblica del servizio di igiene urbana nel Comune di

Cisterna di Latina:

concerne l’affidamento della gestione dei rifiuti solidi urbani e assimilati, intesa

come raccolta, trasporto e avvio a recupero e/o smaltimento degli stessi, ad

eccezione del pagamento per il trattamento della frazione secca;

è conforme ai principi di economicità (minor costo per la collettività), di efficacia

(rinnovo dell’intero parco auto ed attrezzature per la raccolta), di pubblicità e di

trasparenza alla base del corretto agire dell’attività amministrativa della Pubblica

Amministrazione, nonché ai principi dell’ordinamento comunitario (Appalto ad

evidenzia pubblica comunitaria);

è conforme ai principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non

discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché quello di pubblicità, in

materia di affidamento di servizi pubblici locali sia in ambito nazionale che

comunitario;

per il servizio sono disciplinati i contenuti e gli obblighi specifici di servizio

pubblico a carico dell'appaltatore e sono quindi contestualmente definiti i criteri

del progetto di servizio futuro;

non sono previste compensazioni economiche;

in sede di progettazione del servizio si valuterà infine l'opportunità di accorpare il

servizio di gestione del verde pubblico per raggiungere le economie di scala

possibili solo utilizzando le medesime risorse e organizzazione del servizio RSU.