renforcement de la professionnalisation de la...

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SESSION 6 DISCUSSION PAPER 1

RENFORCEMENT DE LA PROFESSIONNALISATION DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DANS LE SECTEUR

PUBLIC EN AFRIQUE

Atelier de renforcement des capacités sur « la promotion du professionnalisme dans la fonction publique: renforcement du rôle des

gestionnaires des ressources humaines dans l’Administration

publique pour la mise en œuvre de la Charte de la Fonction publique en Afrique »

Addis-Abeba, Ethiopie, 14-18 mars 2011

LA PROMOTION DU PROFESSIONNALISME ET LA MISE EN ŒUVRE DE LA CHARTE DU SERVICE PUBLIC DANS LE SECTEUR PUBLIC EN

AFRIQUE : ROLE DES GESTIONNAIRES DES RESSOURCES HUMAINES,

FACTEURS DE FACILITATION, FACTEURS D’INHIBITION ET

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ACTIONS STRATEGIQUES Jean Yves Djamen, Ph. D., Ing. [email protected]

Cameroun

mailto:[email protected]

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SOMMAIRE EXECUTIF

La promotion du professionnalisme est la clef de voûte du succès de l’application de la Charte de la Fonction Publique en Afrique. Aussi, le présent article vise t il à appréhender le rôle des gestionnaires des ressources humaines, à identifier les facteurs de facilitation de la mise en œuvre de cette Charte ainsi que les entraves à ladite mise en œuvre. Des actions stratégiques sont proposées en vue d’une implantation réussie de la Charte en Afrique, se fondant sur la promotion et le renforcement des valeurs fondamentales du service public. Le cas du Cameroun est présenté à titre illustratif.

L’article rappelle dans sa première partie la politique du service public en Afrique telle que schématisée dans la Charte, ainsi que les stratégies proposées jusqu’ici. La deuxième partie, quant à elle, développe les étapes essentielles de la pratique du service public au Cameroun, et fait ressortir la principale entorse à la mise en œuvre de la Charte : les disparités entre les textes édictées et la pratique. En troisième partie, l’article montre comment réduire les disparités entre la politique et la pratique. Est présenté en annexe après la conclusion, le cas illustratif de l’Administration des Douanes du Cameroun.

La Charte de la Fonction Publique rappelle les principes essentiels et universels du service public: égalité, non discrimination, neutralité, légalité et continuité. Ces principes servent de référence à la description des règles régissant les rapports de l’administration publique avec les usagers, ainsi que le code de conduite des agents du service public. La ratification de la Charte de la Fonction Publique peut donc être considérée comme la promotion active des valeurs essentielles et fondamentales du service public en Afrique, notamment le professionnalisme et l’éthique. A cet égard, la Charte recommande à chaque Etat de mette en œuvre des actions de sensibilisation et de formation et d’instaurer des organes nationaux de contrôle, ainsi qu’un mécanisme de suivi du respect des principes, valeurs et règles définies. L’Assemblée de l’Union Africaine qui vient d’adopter la Charte, envisage d’ailleurs de placer le suivi de la mise en œuvre de ladite Charte ainsi que les mécanismes d’évaluation y relatifs sous la supervision de sa Commission et de celle de la Conférence panafricaine des Ministres de la Fonction Publique.

Plusieurs stratégies de mise en œuvre de la Charte ont déjà été préconisées : adaptation et ratification ; vulgarisation ; élaboration des normes et standards, suivi évaluation, modernisation à travers les TIC et mobilisation des ressources. La plupart de ces stratégies ont été mises en pratique au Cameroun où le statut général de la fonction publique a été élaboré en 1994 afin de définir les règles et procédures applicables aux personnels ayant qualité de fonctionnaire. En effet, le Cameroun a su progressivement améliorer les services rendus à l’usager et ses rapports avec l’agent public, grâce notamment :

- à la conformité du statut général à la Charte de la Fonction Publique en Afrique, - à l’automatisation des fonctions de GRH, - au renseignement intelligent limitant le contact entre l’agent public et l’usager, - à la numérisation des actes administratifs détectant les actes frauduleux, etc.

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A travers les différents efforts de modernisation, le service public au Cameroun s’est progressivement orienté vers un professionnalisme et un respect du code déontologique sous l’impulsion de tentatives (plus ou moins fructueuses) de confinement des acteurs concernés dans leurs rôles respectifs.

Parmi les facteurs ayant facilité la mise en œuvre de la Charte au Cameroun, citons :

- le cadre législatif et réglementaire existant ; - l’engagement politique au plus haut niveau ; - les objectifs et stratégies définis ; - l’engagement politique du succès de la réforme au plus haut niveau ; - le développement de quelques supports techniques et l’utilisation des TIC.

Cependant certains facteurs d’inhibition peuvent être énumérés, notamment :

- la persistance des vielles habitudes contre-productives et la résistance au changement ;

- l’absence d’une infrastructure gouvernementale ; - l’insuffisance ou la mal formation des ressources humaines ; - les contradictions apparaissant dans les textes législatifs et réglementaires ; - le manque de financement ; - l’absence de normes et de standards ; - l’absence de centres de données administratives.

Pour réduire les disparités entre les textes édictés et leur mise en pratique, et confiner les acteurs dans leurs rôles respectifs, deux étapes essentielles sont proposées :

1. la bonne appréhension du rôle des gestionnaires ; 2. la reproduction adéquate des règles et procédures véhiculées par textes.

L’appréhension des rôles respectifs des gestionnaires de ressources humaines en Afrique dans la promotion du professionnalisme et la mise en œuvre de la Charte passe par trois composants essentiels : les structures administratives décrites dans les textes en vigueur, les acteurs qui les animent et les missions qui leur sont assignées.

Trois types de perspectives sont nécessaires pour reproduire les dispositions pertinentes des textes en vigueur: l’automation, la digitalisation et la transparence. En effet, la promotion du professionnalisme et la mise œuvre la Charte de la Fonction Publique en Afrique nécessitent une approche de résolution basée sur une automatisation intelligente des activités essentielles de gestion.

La compréhension de la politique édictée à travers une modélisation complète intégrant le triptyque Structure, Acteur, Missions, a révélé un pan essentiel des enjeux de promotion des valeurs universelles du service public.

Cette étape est capitale pour tout Etat désirant mettre en œuvre la Charte de la Fonction Publique tout en faisant jouer pleinement à chaque gestionnaire de ressources humaines le rôle qui lui est dévolu dans la promotion du professionnalisme et de l’éthique.

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INTRODUCTION

Les caractéristiques spécifiques des agents publics qui exercent leur profession avec compétence peuvent être appréhendées, valorisées et répliquées si les gestionnaires de ressources humaines des organismes publics en Afrique s’engagent dans la voie de la promotion du professionnalisme.

C’est la raison pour laquelle dans sa première version, la Charte de la Fonction Publique en Afrique a rappelé en préambule l’engagement politique des Ministres de la Fonction Publique1, à l’effet « de renforcer le professionnalisme et l’éthique dans la Fonction Publique en Afrique, en parfaite collaboration avec leurs collègues des autres ministères ». Cet engagement a été validé par l’Assemblée des Chefs d’Etats et de Gouvernements lors de la seizième session ordinaire de l’Union Africaine tenue du 30 au 31 janvier 2011 à Addis-Abeba. La « Charte africaine sur les valeurs et principes de la fonction publique et de l’administration » a été adoptée dans l’optique d’un service public performant.

En effet, s’inspirant des objectifs et principes énoncés dans l’acte constitutif de l’Union Africaine, les Etats-membres réitèrent leur engagement politique à impulser le développement du professionnalisme et de l’éthique, et à promouvoir les valeurs et principes régissant l’organisation et le fonctionnement du service public en Afrique. Ils réaffirment également leur volonté commune à œuvrer pour la modernisation et l’amélioration du service public.

Un engagement pris à un niveau aussi élevé, doit être suivi afin de s’enquérir de la manière avec laquelle les gestionnaires de ressources humaines des pays signataires veillent à la mise en œuvre de la Charte dans leurs administrations respectives d’une part, et de constater les facteurs de facilitation ou d’inhibition y afférents d’autre part, pour un inventaire des actions stratégiques communes et applicables à tous les Etats.

Cet article se propose dans un premier temps de revisiter la Charte pour un recensement des points saillants de l’engagement des gestionnaires et des stratégies de mise en œuvre déjà proposées par divers acteurs. Par la suite, les différentes étapes de mise en œuvre de la Charte au Cameroun sont présentées, et particulièrement la politique nationale pour l’instauration d’un service public performant. Cet exemple démontre que l’adoption de la Charte ou de toutes dispositions traitant des valeurs essentielles du service public ne conduit pas automatiquement à une pratique aisée, et révèle les facteurs de facilitation et d’inhibition de la mise en œuvre de la Charte.

En somme, la mise en œuvre réussie de la Charte passe par la promotion du professionnalisme et de l’éthique, et la réduction des incohérences qui existent entre la politique définie et la pratique.

1 Cet engagement a été pris lors de la deuxième conférence panafricaine tenue à Rabat au Maroc du 13 au 15 décembre 1998. L’engagement à la Gouvernance est constant dans les déclarations des conférences panafricaines des Ministres de la Fonction Publique : Tanger, Maroc, du 20 au 21 juin 1994 ; .Windhoek, Namibie, du 5 a 6 février 2001 ; Stellenbosch, Afrique du Sud, du 4 au 7 mai 2003 ; etc.

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POLITIQUE DU SERVICE PUBLIC EN AFRIQUE

Que dit la Charte africaine de la Fonction Publique ?

La Charte2 rappelle les principes essentiels et universels du service public : l’égalité des citoyens devant la loi ; la prohibition de toute forme de discrimination ; la neutralité dans le service ; la continuité du service public ; la légalité des décisions administratives prises conformément aux textes en vigueur ; l’adaptabilité du service public aux besoins des citoyens. A cet égard, les obligations relatives au service public sont listées : le respect des droits humains ; l’accès au service public et à l’information ; un service efficient et de qualité ; la modernisation du service public et de l’administration.

La Charte définit le code de conduite de l’agent public, avec pour valeurs de référence : le professionnalisme et l’éthique ; et pour règles de : favoriser l’intégrité et la probité morale, éviter les situations d’incompatibilités, les conflits d’intérêt et l’enrichissement illicite ; participer à la lutte contre la corruption ; déclarer ses avoirs et ses biens, observer la neutralité politique et le devoir de réserve.

La Charte expose les règles régissant les rapports de l’administration avec les usagers du service public, principaux bénéficiaires des prestations de la Fonction Publique. Aussi prône-t-elle un service respectant les critères basés sur : la proximité et l’accessibilité des services, la participation, la consultation et la médiation, la qualité et l’efficience, l’évaluation de l’efficacité et de la productivité des services, la transparence des procédures et l’information des usagers, la célérité et les délais de réponse courts, la fiabilité et la confidentialité des informations concernant les citoyens.

La Charte recense quelques règles régissant les rapports de l’administration avec les agents publics, généralement issus des personnels internes des différentes administrations en Afrique. C’est ainsi qu’en plus de la liberté de parole et d’association à garantir à l’agent public, la Charte encourage des rapports reposant sur le mérite et le professionnalisme, favorisant le développement des ressources humaines et leur épanouissement à travers les recrutements et les promotions, la mobilité et le déploiement, la formation et le perfectionnement, la motivation, la rémunération, la sécurité et les conditions favorables de travail.

Eu égard aux valeurs et principes du service public rappelés ci-dessus, la mise en œuvre réussie de la Charte dans les pays signataires pourrait être considérée comme une forme de promotion active des valeurs essentielles et fondamentales du service public en Afrique, notamment le professionnalisme et l’éthique.

Quelles sont les stratégies déjà énoncées pour la mise en œuvre de la Charte ?

2 Assemblée de l’Union Africaine, Doc.EX.CL/645(XVIII), Décision sur la Charte africaine sur les valeurs et principes de la fonction publique et de l’administration, Janvier 2011.

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Dans ses dispositions portant sur les modalités d’application, la Charte incite les Etats signataires, à élaborer des textes législatifs et réglementaires idoines, et à mette en œuvre des actions de sensibilisation et de formation, des organes nationaux de contrôle, ainsi qu’un mécanisme de suivi du respect des principes, valeurs et règles définies en vue de l’atteinte des objectifs fixés par l’Union Africaine. Aussi invite-t-elle les organisations régionales et sous-régionales à encourager les Etats-membres à adhérer à la Charte ; tout en envisageant de placer le suivi de la mise en œuvre de ladite Charge ainsi que les mécanismes d’évaluation y relatifs sous la supervision de sa Commission et de celle de la Conférence panafricaine des Ministres de la Fonction Publique.

Plusieurs stratégies de promotion des valeurs essentielles et fondamentales du service public en Afrique ont été maintes fois élaborées. Aussi, le 14 avril 2010, lors de l’atelier tenu à Cotonou3, le thème portant sur la mise en œuvre de la Charte a retenu l’attention des participants. Le rapport présenté en plénière par le groupe de travail qui s’y est penché a précisé une fois de plus que la Charte de la fonction publique est un cas de référence visant à guider le comportement des agents publics et définir leurs relations avec les usagers afin d’aboutir à une administration performante éclairée par l’éthique, la responsabilité, la transparence, le professionnalisme et l’intégrité. A cet égard, les stratégies préconisées pour sa mise en œuvre effective ont été listées telles que détaillées dans les six catégories suivantes :

1. Adaptation et ratification ; - Adapter la Charte aux nouvelles réalités et à l’évolution des Etats au regard des

défis actuels ; - Accélérer le processus de révision de la Charte et celui de sa ratification ; - Amener les Etats à prendre en interne un texte administratif montrant un

engagement réel à la mise en œuvre de la Charte ; - Changer (éventuellement) le statut de la Charte et en faire une convention: pour

lui donner un caractère plus contraignant.

2. Vulgarisation ; - Traduire la Charte dans les langues officielles des pays membres et

éventuellement des principales langues nationales ; - S’assurer de la même compréhension des dispositions de la Charte dans

l’ensemble des pays membres, afin d’éviter des interprétations variées et contradictoires. L’appropriation de la Charte devant suivre la même logique ;

- Sensibiliser les agents publics à travers des formations ventilées dans chaque pays ;

- Responsabiliser et impliquer tous les acteurs (partenaires sociaux, politiques, parlementaires, société civile…) dans le cadre du dialogue social afin qu’ils se l’approprient ;

- Rendre le document ou le contenu de la Charte le plus accessible possible en utilisant les medias, les conférences et l’Internet ;

3 Cotonou du 12 au 16 avril 2010 : Atelier à l’intention du personnel chargé des ressources humaines en Afrique sur le Renforcement des capacités des ressources humaines pour la réalisation des objectifs du millénaire pour le developpement de l’Afrique.

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- Insérer les principes d’éthique et de morale véhiculés par la Charte, dans les programmes de formation (écoles professionnelles comme ENAM et autres).

3. Normes et standards ; - Elaborer les normes et standards de performance dans la Fonction publique, à

travers la standardisation des outils, pratiques, méthodes, comportements, qui permettent de rendre le service public plus performant (ex: permettre aux usagers de suivre leurs dossiers sans parler à un agent public) ;

- Développer des outils d’évaluation des comportements, de prise en compte des spécifiés culturelles ;

- Régionaliser certains outils et faire ressortir les comportements déviants qui entravent la marche vers un service public performant ;

- Etablir des normes et standards pour cataloguer les actions (négatives et positives).

4. Suivi évaluation : - Désigner l’agent modèle sur la base des principes de la Charte et utiliser ledit

modèle, entre autres, comme base d’évaluation des performances ; - Créer un comité ou un conseil africain d’évaluation de la mise en œuvre de la

Charte: à l’échelle locale et à l’échelle régionale ; - Créer une cellule ou un réseau de veille au niveau national ; - Créer un comité, un réseau ou une autorité au niveau régional. Du moins,

s’assurer que la Charte est effectivement appliquée ; - Elaborer un cadre de suivi global qui détermine les indicateurs, les échéances ; et

évaluer ce dispositif régulièrement ; - Associer les usagers et les partenaires au réseau de gestionnaires des RH qui est

actuellement restreint ; - Inviter les autres acteurs (ONG, cabinets privés) ayant les compétences

d’évaluation à s’impliquer dans le processus d’évaluation des services publics et tenir compte de leurs avis et recommandations ;

- Mettre en place un mécanisme pour recueillir les avis des agents publics et des usagers en Afrique (plaintes, bonnes pratiques…).

5. Modernisation à travers les TIC ; - Utiliser les TIC (technologies de l’information et de la communication) pour la

vulgarisation (ex: Charte disponible sur Internet et les sites gouvernementaux), le suivi de la mise en œuvre des systèmes de gestion des RH (ex: chaque Etat devrait faire le point de modernisation de son administration), la compréhension, l’appropriation, l’évaluation, la mobilisation.

6. Mobilisation des ressources. - Mobiliser les ressources (financières, matérielles et humaines) pour :

i. la mise en œuvre de la Charte (multiplier les documents, les traduire…) ;

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ii. la formation et le renforcement des capacités. - Impliquer les politiques et faire appel aux partenaires techniques et financiers.

Aussi, avant de présenter les constituants essentiels à considérer pour contraindre les gestionnaires des ressources humaines à jouer pleinement leurs rôles dans les administrations tout en assurant de manière tacite la promotion du professionnalisme et d’autres valeurs fondamentales du services public, il est utile de voir comment la Charte de la Fonction Publique a été mise en œuvre en Afrique, précisément au Cameroun.

LA PRATIQUE DU SERVICE PUBLIC AU CAMEROUN

Tel que relevé dans les stratégies déjà listées4, le premier niveau de mise en œuvre de la Charte dans de nombreux pays africains, est palpable à travers les textes législatifs ou réglementaires dont les dispositions pertinentes font référence non seulement aux principes essentiels et universels du service public, mais également aux règles régissant les rapports entre l’Administration et les différents acteurs parties prenantes, ainsi qu’aux valeurs de référence et les règles de conduite de l’agent public.

Au Cameroun, suite au constat en 1978 du mauvais fonctionnement de l’administration publique et de son impact négatif sur le développement du pays, et après plusieurs enquêtes menées entre 1980 et 1999, six (6) domaines prioritaires (avec en tête de file l’Administration Publique), ont été retenus dans le Programme National de Gouvernance pour la poursuite de trois (3) objectifs stratégiques : (1) une gestion efficace et transparente de l’Etat, (2) la promotion du partenariat entre le secteur public, le secteur privé et la société civile, (3) l’Etat de droit et l’accès équitable à la justice à travers un système judiciaire efficace5.

Dans l’optique d’un service public efficace, simple, rapide, sûr, fiable et responsable, cinq (5) axes prioritaires ont été définis dans le domaine de l’Administration Publique :

1. L’amélioration de l’organisation de l’Etat et du travail gouvernemental ; 2. La création d’un cadre institutionnel et juridique de gestion transparente des

personnels ; 3. L’aménagement du management des services et des relations

administration/citoyens ; 4. la promotion du respect de la déontologie et de l’éthique professionnels ; 5. L’amélioration du fonctionnement des institutions de contrôle.

Le Statut Général de la Fonction Publique au Cameroun

4 Cf. page 11 du projet de la Charte, adopté par l’Assemblée de l’Union Africaine en Janvier 2011 : « Chaque Etat signataire de la Charte doit prendre des actions concrètes pour que ses lois nationales et sa réglementation soient conformes à la Charte ». 5 Evaluation prospective du Programme National de Gouvernance du Cameroun (Juliette BRUNEAU et David ABOUEM), Avril 2004, PNUD, Projet CMR/01/001.

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Le statut général de la fonction publique6 définit globalement les règles et procédures applicables aux personnels de l’Etat ayant la qualité de fonctionnaire. Plus précisément, la gestion des fonctionnaires et agents de l’Etat est confiée au Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative7 dans un contexte de déconcentration/décentralisation où chaque Chef de département ministériel8 est désormais responsable de la gestion de la carrière et de la solde du personnel qui lui est rattaché.

Le tableau ci-dessous présente la situation de gestion des ressources humaines au Cameroun en l’an 2000, avant la réforme de déconcentration/décentralisation (Table 1). Sur le plan de la solde, tous les personnels de l’Etat étaient gérés par le Ministère chargé des Finances.

Table 1: Situation de la gestion des Personnels de l’Etat au Cameroun en l’an 2000

ADMINISTRATIONS CHARGEES DE LA GESTION DES CARRIERES AVANT LA

REFORME PERSONNELS CONCERNES NOMBRE

Ministère chargé de la Fonction Publique Fonctionnaires et Contractuels d’Administration

71 400

Ministère chargé de la Défense Militaires 34 000Ministère chargé de la Justice Magistrats 700Ministère chargé de l’Administration Territoriale

Personnels de l’Administration Pénitentiaire

1 000

Ministère chargé de l’Enseignement Supérieur

Enseignants d’Université 450

Ministère chargé de la Recherche Scientifique

Chercheurs 250

Délégation Générale à la Sureté Nationale Policiers 12 000Ministères utilisateurs Décisionnaires 23 000

Cette configuration a mis en exergue quelques dérives dont les plus significatives sont : - Des incongruités contenues dans certains actes de carrière ; - Des disparités entre les positions de carrière et de solde ;

6 Décret 94/199 du 07 octobre 1994 portant statut général de la Fonction Publique, modifié par le décret 2000/287 du 12 octobre 2000. 7 Décret 2004/320 du 08 décembre 2004 portant organisation du Gouvernement de la République du Cameroun (modifié et complété par le décret 2007/268 du 07 septembre 2007). 8 L’organisation du Gouvernement en vigueur au Cameroun prévoit 36 départements ministériels distincts couvrant respectivement les domaines suivants : Administration Territoriale et Décentralisation ; Affaires sociales ; Agriculture et Développement rural ; Contrôle supérieur de l'Etat ; Relations avec les assemblées ; Commerce ; Communication ; Culture ; Défense ; Développement Urbain et Habitat ; Domaines et Affaires foncières ; Economie, Planification et Aménagement du territoire ; Finances ; Education de base ; Elevage, Pêches et Industries animales ; Emploi et Formation professionnelle ; Energie et Eau, Enseignements secondaires ; Enseignement supérieur ; Environnement et Protection de la nature ; Fonction Publique et Réforme administrative ; Forêts et Faune, Industrie, Mines et Développement technologique ; Jeunesse ; Justice ; Petites et Moyennes Entreprises, Economie sociale et Artisanat ; Postes et Télécommunications ; Promotion de la femme et de la famille ; Recherche scientifique et Innovation ; Relations extérieures ; Santé publique ; Sports et Education physique ; Tourisme ; Transports ; Travail et Prévoyance sociale ; Travaux publics.

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- Une fluctuation importante et non maitrisée des effectifs et de la masse salariale d’un mois à un autre ;

- La contestation des informations contenues dans les actes de carrières ; - Les déplacements indus des agents vers les points de traitement de leurs dossiers ; - L’interruption intempestive du travail des personnels internes (agents publics) ; - Des contacts suspects entre l’agent public et l’usager ; - La circulation de faux actes, etc.

La Réforme de déconcentration/décentralisation de la gestion des personnels de l’Etat et de la Solde

Aussi, en vue de juguler l’ensemble des problèmes recensés, la réforme de déconcentration/décentralisation de la gestion des personnels de l’Etat et de la Solde est introduite avec deux principes fondamentaux pour responsabiliser les gestionnaires de ressources humaines : Le Ministre qui emploie un agent de l’Etat doit (1) gérer sa carrière et (2) payer son salaire.

La mise en œuvre de cette réforme de déconcentration/décentralisation a nécessité :

1. Le transfert de certaines compétences du Ministère chargé de la Fonction Publique et du Ministère chargé des Finances à chaque Ministre Utilisateur d’agents publics ;

2. La révision des textes organiques de chaque Ministère Utilisateur ; 3. La formation des personnels chargés de la gestion des carrières et de la Solde dans le

Ministère Utilisateur ; 4. L’élaboration et la simplification des manuels de procédures administratives ; 5. La mise en place du principal support informatique de gestion des ressources

humaines ; à savoir le SIGIPES (Système Informatique de Gestion Intégrée des Personnels de l’Etat et de la Solde).

L’automatisation des fonctions de GRH dans SIGIPES

Le principal support technique de cette réforme (SIGIPES) a permis, dès l’an 2002 d’automatiser un grand nombre de fonctions de gestion des ressources humaines, améliorant ainsi les rapports de l’Administration camerounaise avec les agents publics. A cet égard, divers actes de carrières étaient désormais automatiquement produits par SIGIPES dans les ministères utilisateurs : recrutement9, promotion, discipline, pensions, concours, contentieux, etc. Ce système informatique, utilisé par les personnels internes chargés de la GRH (Direction des Ressources Humaines, Direction des Affaires Générales), est en cours d’extension dans tous les 36 départements ministériels constitutifs de la politique du Gouvernement camerounais.

Le renseignement électronique et intelligent des usagers par l’AQUARIUM de SIGIPES

9 Uniquement au Ministère chargé de la Fonction Publique (décret 2005/089du 29 mars 2005).

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Dans cette mouvance qui pourrait être considérée, à juste titre, comme allant dans le sens de la mise en œuvre de la Charte et de la promotion du professionnalisme et de l’éthique, le Gouvernement camerounais a encouragé la mise en œuvre de nouveaux systèmes dans l’optique de la prise en compte de nouvelles perspectives dans le processus d’amélioration de la gestion des ressources humaines à travers l’application des TIC. C’est ainsi qu’en octobre 2002, un système intelligent de renseignement des usagers a été mis en œuvre au ministère de la fonction publique et de la réforme administrative.

Ce système baptisé AQUARIUM de SIGIPES avait pour ambition de garantir la transparence, la célérité, la sécurité, la confidentialité et la responsabilité dans le traitement des dossiers des usagers de la Fonction Publique. En particulier, les règles régissant les rapports de l’Administration avec les usagers (e.g. proximité, accessibilité, transparence, etc.) ont été savamment intégrées et prises en compte dans AQUARIUM de SIGIPES. Ce système de renseignement électronique et intelligent, utilisé par les usagers des services publics en local ou à distance (en accès direct protégé ou avec l’assistance de l’Administration), a reçu en 2004 le Prix d’Excellence des Nations Unies pour le Service Public dans la catégorie « Amélioration des prestations de Services ».

La numérisation des actes administratifs (REGNET)

Un autre système qui a permis d’améliorer de manière significative les rapports entre l’Administration et les agents publics ou les usagers, est le système de numérisation des actes administratifs de gestion de carrière. Ce système, utilisé des janvier 2004 au ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative (et étendu dans d’autres sites dès août 2004), a permis de numériser les actes antérieurs au lancement de SIGIPES (actes administratifs émis entre 1960 et 2002) ; favorisant ainsi la détection de nombreux actes erronées (à dessein ou par ignorance) dans les circuits de traitements des actes administratifs et des effets financiers y afférents. En conséquence, plusieurs milliards de francs ont été sauvés dans la masse salariale de l’Etat.

La numérisation des textes législatifs et réglementaires de GRH (INFONET)

Un autre système développé au ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative et baptisé INFONET, a permis d’inventorier tous les textes législatifs et réglementaires de gestion des ressources humaines, en vue d’une numérisation devant autoriser des recherches intelligentes de textes (en vigueur ou abrogés). Ce système, à travers un éditeur de texte et un moteur de recherche intelligent, visait à mettre tous les textes en ligne et rendre plus pertinente et contraignante l’idée selon laquelle « nul n’est censé ignorer la loi ».

La numérisation des documents pris en compte dans la GRH (ARCNET)

En conjonction avec REGNET, le système ARCNET devait permettre de numériser tous les documents généralement pris en compte dans le traitement des actes administratifs de gestion des carrières des personnels de l’Etat. Il s’agit par exemple des actes de naissance, des diplômes, des cartes nationales d’identité, etc. comprenant des informations sensibles, mais produites par des administrations connexes à celle qui est chargé de la GRH. Cet autre système

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avait pour ambition d’éliminer du circuit du traitement d’un acte administratif tout document non authentifié ou toute information non authentifiable.

Aussi, par rapport à la mise en œuvre de la Charte, le Cameroun a su progressivement améliorer le service rendu à l’usager et ses rapports avec l’agent public, grâce notamment :

- à la conformité du statut général de la Fonction Publique aux dispositions pertinentes de la Charte de la fonction publique en Afrique (principes fondamentaux du service public, rapports avec l’usager, rapports avec l’agent public, code de conduite de l’agent public) ;

- à l’automatisation des fonctions de GRH dans SIGIPES avec restriction sur les fonctionnalités de consultation afin de garantir la confidentialité des données/informations ;

- au renseignement intelligent à travers l’AQUARIUM de SIGIPES avec limitation de contact entre l’agent public et l’usager ;

- à la numérisation des actes administratifs à travers REGNET pour limiter les actes frauduleux perpétrés par l’agent public ou l’usager, etc.

A travers les différents supports techniques mis en œuvre dans le cadre de la réforme de déconcentration/décentralisation, le service public au Cameroun s’est progressivement orienté vers un professionnalisme avéré et un respect des codes déontologique à travers des efforts réels de confinement des acteurs concernés dans leurs rôles respectifs.

Toutefois, les rôles respectifs des acteurs de GRH dans la mise en œuvre de la Charte de la Fonction Publique et la promotion du professionnalisme au Cameroun n’ont pas été bien mis en valeur.

Facteurs de facilitation de la mise en œuvre de la Charte de la Fonction Publique au Cameroun

Quelques facteurs de facilitation de la mise en œuvre de la réforme de déconcentration/décentralisation et par ricochet la mise en œuvre de la Charte de la Fonction Publique, sont :

- Un cadre législatif et réglementaire défini (textes existant) ; - Un engagement politique au plus haut niveau ; - Des objectifs et des stratégies définis ; - Un engagement politique du succès de la réforme au plus haut niveau ; - Le developpement de quelques supports techniques et l’utilisation des TIC.

Facteurs d’inhibition de la mise en œuvre de la Charte de la Fonction Publique au Cameroun

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Les facteurs d’inhibition de la mise en œuvre de la Charte de la Fonction Publique qui ont retardé l’éclosion d’un service public performant sont nombreux10. Quelques uns sont :

- La gestion du changement malgré l’engagement de la hiérarchie (la persistance des vielles habitudes contre-productives et la résistance au changement) ;

- Les problèmes d’infrastructure (infrastructures gouvernementales inexistantes, etc.) ; - Les ressources humaines insuffisantes ou mal formées ; - Les contradictions apparaissant dans les textes législatifs et réglementaires ; - Le manque de financement ; - L’absence de normes et de standards ; - Le camouflage des informations ; - L’absence de centres de données administratives.

REDUIRE LES DISPARITES ENTRE LA POLITIQUE ET LA PRATIQUE

Les problèmes de mise en œuvre de la Charte de la Fonction Publique en Afrique et de promotion des valeurs universelles du service public, peuvent être regroupés en un problème unique de réduction du gap qui existe entre la politique et la pratique.

En effet, il est constant que les textes existent globalement dans tous les Etats normalement constitués, mais que des difficultés surviennent généralement quand arrive le moment de les mettre en pratique ou de confiner les acteurs dans leurs rôles respectifs. A cet égard, nous proposons deux étapes essentielles :

1. Connaître, comprendre et bien représenter les rôles des gestionnaires tels que véhiculées par les textes en vigueur (ou la politique sous-jacente) ;

2. Reproduire les textes en vigueur (ou la politique sous-jacente) dans la machine pour permettre aux acteurs de jouer pleinement leurs rôles.

Comprendre les rôles des GRH dans la mise en œuvre de la Charte

Pour connaître les rôles respectifs des gestionnaires de ressources humaines en Afrique dans la promotion du professionnalisme et la mise en œuvre de la Charte, il y a lieu de maitriser trois composants essentiels : les structures administratives décrites dans les textes en vigueur, les acteurs qui les animent et les missions qui leur sont assignées.

Cette démarche permet de délimiter le champ d’intervention de chaque responsable ou agent public impliqué dans la gestion des ressources humaines. En l’occurrence les acteurs

10 Pour plus de détails voir « La réforme administrative dans les services publics en Afrique, Léon Bertrand Ngouo, Harmattan 2008, 778 pages.

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internes d’une organisation sont constitués du principal responsable et de son staff ; tous les autres acteurs étant considérés comme externes à l’organisation circonscrite. La figure ci-dessous montre le réseau des acteurs impliqués dans la gestion d’une organisation humaine (Figure 1).

Figure 1: Réseau des acteurs dans une organisation

Le tableau ci-dessous liste les différentes catégories d’acteurs, assorties des types d’approches propres de la gouvernance.

Table 2: Classification des types de raisonnements des acteurs d’une organisation

GESTIONNAIRES TYPES D’APPROCHES CLASSIFICATION

Autorité supérieure … stratégiques et politiques Privilège

Autorité gouvernante … managériales Mission

Personnel interne … techniques Obligation

Bénéficiaires … intéressées Préoccupation

Prestataires … d’appoint Engagement

Administrations connexes … de collaboration Rôle

Autres acteurs externes … distantes ou intéressées Attitude

SUPERVISING AUTHORITY

GOVERNING AUTHORITY

INTERNAL STAFF

HRM ORGANIZATION

RELATED ADMINISTRATIONS

USERS

SUPPLIERS

OTHER EXTERNAL PARTICIPANTS

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A titre d’exemple, en tenant compte de la signature de la Charte, un Ministre de la Fonction Publique sera considéré dans son Etat comme autorité gouvernante (acteur interne) au dessus de laquelle se trouve une autorité supérieure (le Premier Ministre ou le Président de la République).

Par rapport à un département ministériel dans un pays tel le Cameroun, si le Directeur du Developpement des Ressources Humaines de l’Etat est considéré comme l’autorité gouvernante de gestion des RH (acteur interne), alors au-dessus de lui se trouve le Ministre chargé de la Fonction Publique (autorité supérieure et acteur externe à l’administration circonscrite, i.e. la Direction du Developpement des Ressources Humaines de l’Etat).

En plaçant chaque acteur dans sa catégorie, comme le montre le tableau ci-dessous (Table 3), il devient possible d’inventorier les rôles des uns et des autres (comportements acceptables), et de déceler les déviances potentielles.

Table 3: Comportements normaux et déviances potentielles des acteurs dans une organisation

GESTIONNAIRES DES RESSOURCES

HUMAINES

CATEGORIE DE ROLES (COMPORTEMENTS ATTENDUS OU

ACCEPTABLES) DÉVIANCES POTENTIELLES

Autorité supérieure Stratégie; politique; suivi; contrôle; supervision; …

Absence totale de stratégie (politique…); exécution des missions assignées à l’autorité gouvernante…

Autorité gouvernante Exécution des missions suivant les textes en vigueur; supervision des missions assignées au personnel interne…

Absence totale de supervision/contrôle; exécution des missions assignées au personnel interne…

Personnel interne Exécution des missions conformément aux textes en vigueur et aux règles de l’art,…

Non exécution des missions suivant les règles de l’art, traitement sélectif ou partisan des dossiers, exigence de la présence du bénéficiaire des prestations…

Bénéficiaires Suivi des dossiers; recherche d’information; requêtes diverses; …

interruption intempestive du travail du personnel interne; abandon de dossier; indiscipline dans la recherche d’information; …

Administrations connexes

Notification des documents produits aux administrations concernées (de préférence par Internet, email, etc.); ravitaillement à la source (utilisation des informations authentiques)…

Documents produits/utilisés non fiables, non disponibles et/ou non accessibles

Fournisseurs Fourniture de biens et services suivant les règles de l’art et la réglementation en vigueur; …

Marchés fictifs ou mal exécutés…

Autres acteurs externes Observation (ou contrôle, …) externe et indépendante; proposition de solutions; …

Interférence (ou ingérence, …) dans la gestion de l’administration sous gouvernance; exigence de l’implémentation d’une politique ou d’une stratégie particulière…

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En l’absence d’une catégorisation claire des acteurs, il sera toujours difficile, voire impossible, d’établir le bon diagnostic sur les rôles des gestionnaires des ressources humaines. Une des difficultés majeures porte sur la sélection des acteurs participants. Un acteur peut être sélectionné suivant des critères contextuels incluant ceux relatifs

- au respect des règles et procédures (imputabilité légale), - à ses habilités managériales, - à sa compétence technique ou - aux contraintes partisanes.

De plus, il appartient à l’autorité gouvernante de connaître et de comprendre les missions qui lui sont assignées, en vue d’une approche managériale pertinente. En effet, nous avons démontré11 que les textes législatifs et réglementaires sont potentiellement porteurs des germes de la mal-gouvernance si les autorités gouvernantes n’arrivent pas à les représenter et les comprendre convenablement.

Cette situation est remédiable grâce à une approche permettant de mettre en exergue(1) les poids des structures administratives, (2) les responsabilités des acteurs et (3) les valeurs qui leur sont assignées. La mise en commun de ces trois composants permet de déceler et de corriger les missions mal formulées.

Les deux tableaux suivants (Table 4 et Table 5) montrent comment ces composants sont représentés sous forme de matrice. L’annexe 1 présente le cas concret de modélisation de l’Administration des Douanes du Cameroun, intégrant en même temps les structures, les acteurs et les missions assignées.

Table 4: Exemple de représentation d’une liaison entre missions spécifiques et missions globales

STRUCTURES INTERNES DIRECTEMENT RATTACHEES AU GESTIONNAIRE DES RESSOURCES HUMAINES

MISSIONS GLOBALES ASSIGNEES AU GESTIONNAIRE DES RESSOURCES HUMAINES

1 2 3 … … … … … … … … … N Structure 1 … Structure M

Table 5: Disposition de la matrice de détermination des valeurs réelles des missions globales

MATRICE DE DETERMINATION DES VALEURS REELLES DES MISSIONS GLOBALES 1 2 3 … … … … … … … … … N

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Il convient de noter qu’à chaque catégorie d’acteur correspond un raisonnement précis. Pourtant dans nombre de travaux traitant de la gestion des ressources humaines, il n’est pas rare

11 Gouvernance et Intelligence Artificielle: Bâtir une Administration Performante, J-Y. Djamen. Afredit, 2008.

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de voir les auteurs passer (inconsciemment souvent !) d’une catégorie d’acteur à une autre tout en soutenant le même raisonnement.

Reproduire les Rôles des GRH dans la machine

Suite à la prise de la bonne mesure des textes en vigueur, il y a lieu de reproduire les dispositions pertinentes dans la machine pour permettre à chaque acteur de jouer pleinement son rôle. Nous suggérons pour cela trois types de perspectives :

- l’automation, - la digitalisation et - la transparence.

Comme le montre le tableau suivant (Table 6), la gestion des ressources humaines fait apparaitre des fonctions spécifiques aux perspectives retenues, assorties des utilisateurs concernés, des informations requises et des résultats produits.

Table 6: Approche intelligente de gestion des ressources humaines

PERSPECTIVES DE GESTION DES RESSOURCES

HUMAINES FONCTIONS UTILISATEURS INPUT OUTPUT

AUTOMATION (mécanisme de production efficace et efficiente des données de gestion des ressources humaines)

Automatisation des procédures manuelles; intégration des procédures automatisées; traitements informatiques

Acteurs internes Textes législatifs et réglementaires; données statiques

Données de gestion des ressources humaines authentiques et régulières (dynamiques)

DIGITALISATION STATIQUE (mécanisme d’authentification des données externes)

Numérisation des données physiques; extraction électronique; authentification électronique

Acteurs internes

Documents physiques et données électroniques externes

Données statiques

DIGITALISATION DYNAMIQUE (mécanisme de sécurisation des données de gestion des ressources humaines)

Numérisation des documents physiques; extraction électronique; notification

Acteurs concernés

Données de gouvernance (dynamiques)

Archivage; ampliations aux acteurs concernés

TRANSPARENCE STATIQUE (mécanisme d’information et de renseignement sur les textes en vigueur)

Editeur de textes; moteur de recherche

Acteurs concernés

Textes législatifs et réglementaires en vigueur

Renseignement sur les textes

TRANSPARENCE DYNAMIQUE (mécanisme d’information et de renseignement sur les traitements internes)

Extraction électronique; numérisation des documents physiques

Acteurs concernés

Données de gestion des ressources humaines (dynamiques)

Renseignement sur l’évolution des traitements internes

Cette distinction de types de perspectives de reproduction de la politique édictée, fait ressortir les risques auxquels s’expose tout gestionnaire de ressources humaines le cas échéant (Cf. Table 7).

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Table 7: Pratiques courantes de gestion des ressources humaines et risques encourus

PERSPECTIVES AVANTAGES PRATIQUES COURANTES DANS LA GESTION DES

RESSOURCES HUMAINES

RISQUES ENCOURUS PAR LES GESTIONNAIRES DE RESSOURCES

HUMAINES DECOULANT DES PRATIQUES COURANTES

AUTOMATION (mécanisme de production efficace et efficiente des données de gouvernance)

- Règles de gestion encodées dans la machine (application identique des textes en vigueur, des procédures, etc.).

- Rapidité de traitement - Capacité de stockage

- Pas de système automatisé ou abandon du système automatisé au profit des traitements manuels

- Système automatisé ne correspondant pas au système humain y afférent (i.e. textes et procédures non fidèlement automatisés, privilèges et droits d’accès mal gérés, etc.)

- Lenteurs dans les traitements - Erreurs dans les traitements - Traitements sélectifs et/ou

intéressés - Interprétation des textes erronée,

intéressée et/ou arbitraire - Données non sécurisées

DIGITALISATION STATIQUE (mécanisme d’authentification des données externes)

- Authentification des informations externes avant leur utilisation dans les systèmes automatisés

- Aucun mécanisme (électronique) d’authentification

- Intégration des fonctions de digitalisation statique dans les perspectives d’automation

- Informations erronées prises en compte dans les traitements

- Résultats erronés produits par les services

- Surcharge des perspectives d’automation

DIGITALISATION DYNAMIQUE (mécanisme de sécurisation des données de gouvernance)

- Protection des données et documents produits par les traitements automatisés

- Intégration des fonctions de digitalisation dynamique dans les perspectives d’automation

- Aucun mécanisme électronique mis en œuvre

- Perturbation des données de

gouvernance - Utilisation désordonnée et/ou

incontrôlée des données et documents produits

- Historique et archives inexistants ou non fiables

TRANSPARENCE STATIQUE (mécanisme d’information et de renseignement sur les textes en vigueur)

- Renseignements électroniques et fiables sur les textes et procédures en vigueur

- Intégration des fonctions de transparence statique dans les perspectives d’automation


- - Perturbation des procédures - Mauvaise connaissance des textes

et procédures - Perturbation des acteurs internes

par les bénéficiaires

TRANSPARENCE DYNAMIQUE (mécanisme d’information et de renseignement sur les traitements internes)

- Renseignements électroniques et fiables sur l’évolution des traitements

- Intégration des fonctions de transparence dynamique dans les perspectives d’automation


- Surcharge des perspectives d’automation

- Mauvaise connaissance de l’état d’évolution des traitements

- Perturbation des acteurs internes (par les acteurs externes)

- Sollicitation des bénéficiaires (par les acteurs internes)

- Tentation à l’inertie (intérêt dans l’acte) et à la corruption

Aussi proposons-nous de retenir les indicateurs ci-dessous (Table 8) pour une gestion intelligente des ressources humaines en Afrique.

Table 8: Indicateurs de gestion intelligente des ressources humaines

CRITERES A RETENIR PAR LE GESTIONNAIRE

DES RESSOURCES HUMAINES

INDICATEURS DE MISE EN ŒUVRE DE LA

CHARTE

FACTEURS DE FACILITATION DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA

CHARTE

FACTEURS D’INHIBITION DE LA MISE EN ŒUVRE

DE LA CHARTE

TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES Textes édictés

Textes intégrant les dispositions pertinentes de la Charte (principes fondamentaux du service public, règles régissant les rapports avec les usagers et les agents publics, code de déontologie…)

Textes inexistants ou n’intégrant pas les dispositions pertinentes de la Charte

PERSPECTIVES D’AUTOMATION

Système d’information humain décliné en règles et procédures clairement définies (dans les textes législatifs et réglementaires ou autres documents y afférents)

Règles et procédures non prises en compte dans un système automatisé (ou traitements manuels dans le processus de production d’un service)

Utilisation par les acteurs internes d’un ou de plusieurs systèmes pour le traitement automatique des procédures relatives au système humain

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CRITERES A RETENIR PAR LE GESTIONNAIRE

DES RESSOURCES HUMAINES

INDICATEURS DE MISE EN ŒUVRE DE LA

CHARTE

FACTEURS DE FACILITATION DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA

CHARTE

FACTEURS D’INHIBITION DE LA MISE EN ŒUVRE

DE LA CHARTE

PERSPECTIVES DE DIGITALISATION STATIQUE

Information externe requise dans un traitement interne

Prise en compte, dans les perspectives d’automation, des informations non authentifiées (notamment quand s’impose l’exigence de production par les acteurs externes de documents certifiés)

Utilisation par les acteurs internes d’un système d’authentification ayant accès aux (copies des) sources de l’administration émettrice

PERSPECTIVES DE DIGITALISATION DYNAMIQUE

Données de gouvernance produites par un traitement interne

Documents produits non numérisés ni sécurisés; documents ou données produits non notifiés aux entités (physiques ou morales) concernées

Utilisation par les acteurs internes d’un système de numérisation de données de gouvernance et notification aux acteurs concernés

PERSPECTIVES DE TRANSPARENCE STATIQUE

Textes législatifs et réglementaires régissant l’administration sous gouvernance

Textes législatifs et réglementaires non numérisés; textes législatifs et réglementaires non accessibles

Utilisation par les acteurs concernés d’un système pour accéder aux textes législatifs et réglementaires régissant l’administration sous gouvernance, fideles aux textes encodés dans les systèmes des perspectives d’automation

PERSPECTIVES DE TRANSPARENCE DYNAMIQUE

Règles et procédures définies dans le système humain et encodées dans les perspectives d’automation

Règles et procédures non numérisés; Règles et procédures non accessibles

Utilisation par les acteurs concernés d’un système pour accéder aux différentes étapes de traitements internes

CONCLUSION

Promouvoir le professionnalisme et mettre en œuvre la Charte de la Fonction Publique en Afrique sont deux tâches extrêmement complexes qui nécessitent une approche de résolution basée sur une automatisation intelligente des activités essentielles de gestion.

En insistant sur la nécessité de comprendre la politique édictée à travers une modélisation complète de intégrant le triptyque Structure, Acteur, Missions, nous avons révélé un pan essentiel des enjeux de promotion des valeurs universelles du service public.

Cette étape est capitale pour tout Etat désirant mettre en œuvre la Charte de la Fonction Publique tout en faisant jouer pleinement à chaque gestionnaire de ressources humaines le rôle qui lui est dévolu dans la promotion du professionnalisme et de l’éthique.

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ANNEXE 1 : Processus de détermination des charges de gouvernance (Cas de l’administration des douanes du Cameroun)

Cette annexe porte sur l’exemple de modélisation des composants essentiels de gouvernance de l’Administration des Douanes du Cameroun, en vue de :

- l’automatisation de tous les traitements et règles de gestion ; - la digitalisation des données manipulées par tous ceux qui traitent les dossiers des

usagers ; - la transparence dans les textes en vigueur et les traitements effectués par les agents

publics.

Missions globales des douanes camerounaises

Les missions globales assignées à la Direction Générale des Douanes du Cameroun par décret 2008/365 du 08 novembre 2008 portant organisation du Ministère des Finances, sont telles que listées dans la première colonne du tableau ci-dessous (12 premières lignes). Aussi, sur une base de 100, la moyenne12 des douze missions décrites est de 8,33 (i.e. 100/12). La mission 13 non explicitement décrite dans le décret a donc théoriquement une valeur nulle (colonne 2, dernière ligne).

Table 9: Valeurs des missions assignées aux agents publics

MISSIONS GLOBALES DE LA DIRECTION GENERALE DES DOUANES DECRITES DANS LE DECRET PORTANT ORGANISATION DU MINISTERE

DES FINANCES

VALEURS THEORIQUES

(Sur 100. moyenne des

missions décrites dans le

décret)

VALEURS REELLES (Sur 100, tenant

compte de la structuration complète)

1. Elaboration et application de la législation et de la réglementation douanières en matière d’importation et d’exportation, de régimes économiques et particuliers, de commerce extérieur

8,33 19,70

2. Mise en œuvre et suivi des législations spécifiques 8,33 12,11 3. Détermination de la liquidation et recouvrement des droits et

taxes de douane, ainsi que toutes autres taxes prévues par la réglementation en vigueur

8,33 3,21

12 En considérant la treizième mission (mission implicite) dans la détermination des valeurs théoriques, la moyenne donnerait plutôt 100/13, c’est-à-dire 7,69. Cependant ce sont les valeurs réelles qui sont pertinentes pour la suite du raisonnement.

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MISSIONS GLOBALES DE LA DIRECTION GENERALE DES DOUANES DECRITES DANS LE DECRET PORTANT ORGANISATION DU MINISTERE

DES FINANCES

VALEURS THEORIQUES

(Sur 100. moyenne des

missions décrites dans le

décret)

VALEURS REELLES (Sur 100, tenant

compte de la structuration complète)

4. Surveillance des frontières terrestres, maritimes, fluviales, des gares routières et ferroviaires, des ports et des aéroports, ainsi que de tout lieu de détention et de commerce des marchandises

8,33 5,01

5. Protection de l’espace économique 8,33 3,87 6. Protection de l’environnement, en liaison avec les autres

administrations concernées 8,33 3,87

7. Lutte contre le trafic des stupéfiants et autres trafics illicites, en liaison avec les autres administrations concernées 8,33 6,91

8. Elaboration des statistiques du commerce extérieur, en liaison avec les autres administrations concernées 8,33 3,21

9. Etude et mise en œuvre, en liaison avec les autres administrations et opérateurs impliqués, des mesures de facilitation en vue de la réduction des délais de passage des marchandises au regard des exigences de compétitivité de l’économie camerounaise

8,33 3,93

10. Coopération douanière internationale 8,33 5,11 11. Mise en œuvre de l’assistance administrative mutuelle avec

les administrations des Douanes étrangères 8,33 8,27

12. De la mise en œuvre de toutes autres réglementations dont la Douane a la charge 8,33 2,08

13. APPUI (Mission implicite non listée dans le décret) 0 22,72

Structures rattachées et rangs

L’exploitation de la décomposition récursive des structures administratives permet d’obtenir le tableau ci-dessous dans lequel les poids des sous-structures sont définis par rapport au poids de la structure centrale (100) à laquelle elles sont directement rattachées. Les poids des structures correspondent aux responsabilités des acteurs qui les animent13.

13 Suivant la formule de détermination des responsabilités qui stipule que : « La responsabilité d’un agent public d’un rang donné dans son administration, est égale à la responsabilité de son chef hiérarchique (rang élevé) diminuée de la somme des responsabilités des collaborateurs directs de rangs inferieurs, pondérée à la fois par le nombre desdits collaborateurs directs et la différence de rang avec le chef hiérarchique » (Gouvernance et Intelligence Artificielle : Bâtir une Administration Performante, J-Y. Djamen, Afredit, 2008).

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Table 10: Poids des structures administratives et responsabilités des agents

STRUCTURES INTERNES DIRECTEMENT RATTACHEES A LA DIRECTION GENERALE DES DOUANES

RANG DANS L’ADMINISTRATI

ON

NOMBRE TOTAL DE STRUCTURES DANS LE RANG

CHARGES DE CHACUNE

DES STRUCTURES

(sur 100) - La Direction Générale des Douanes 1. 1 100 - Les structures de rand de Directeur (Division du

Contrôle des Opérations Financières du Commerce Extérieur et des Changes, Inspection Nationale des Services, Direction des Ressources et de la Logistique, Division de la Législation et du Contentieux, Division de la Coopération Internationale et des Bases de Taxation, Division des Enquêtes Douanières et de la Surveillance, Division du Recouvrement, des Statistiques et du Système d’Information Douanière)

2. 7 9,11

- Les structures de rang de Directeur Adjoint (le Groupement Spécial d’Intervention Douanière et les 11 Secteurs des Douanes à savoir Littoral I, Littoral II, Sud Ouest, Extrême Nord, Centre, Nord, Sud, Nord Ouest, Adamaoua, Est, Ouest)

3. 12 2,45

- Les structures de rang de Sous Directeur (Cellule de l’Information et de la Communication, Centre d’Instruction Douanière, Cellule des Etudes, de la Sécurisation et de la Facilitation des Echanges, Caisse Centrale du Contentieux Douanier)

4. 4 1,43

- Le Service d’Ordre 5. 1 1,04

Déclinaison des missions globales en missions spécifiques

La poursuite de l’exploitation de la structuration des services permet d’élaborer la matrice ci-dessous dans laquelle les sous-structures directement rattachées à la structure centrale sont non seulement listées mais surtout référencées aux missions globales dans lesquelles elles s’intègrent.

Table 11: Matrice de référencement des missions spécifiques par rapport aux missions globales

STRUCTURES INTERNES DIRECTEMENT RATTACHEES A LA DGD MISSIONS GLOBALES

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13Service d’Ordre x Caisse Centrale du Contentieux Douanier x Cellule de l’Information et de la Communication x

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STRUCTURES INTERNES DIRECTEMENT RATTACHEES A LA DGD MISSIONS GLOBALES

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13Groupement Spécial d’Intervention Douanière x x x x x Centre d’Instruction Douanière x Cellule des Etudes, de la Sécurisation et de la Facilitation des Echanges x x

Division du Contrôle des Opérations Financières du Commerce Extérieur et du Change x x x

Inspection Nationale des Services x x Direction des Ressources et de la Logistique x Division de la Législation et du Contentieux x x Division de la Coopération Internationale et des Bases de Taxation x x x

Division des Enquêtes Douanières et de la Surveillance x x x x x x x

Division des Recouvrements, des Statistiques et du Système d’Information Douanière x x x x x x x x

Secteur des Douanes du Littoral I x x x x x x x x x x x x x Secteur des Douanes du Littoral II x x x x x x x x x x x x x Secteur des Douanes du Sud Ouest x x x x x x x x x x x x x Secteur des Douanes de l’Extrême Nord x x x x x x x x x x x x x Secteur des Douanes du Centre x x x X x x x x x x x x x Secteur des Douanes du Nord Ouest x x x X x x x x x x x x x Secteur des Douanes du Sud x x x X x x x x x X x x x Secteur des Douanes du Nord Ouest x x x X x x x x x X x x x Secteur des Douanes de l’Adamaoua x x x X x x x x x X x x x Secteur des Douanes de l’Est x x x X x x x x x X x x x Secteur des Douanes de l’Ouest x x x X x x x x x X x x x

Les références ainsi décrites favorisent l’obtention d’une matrice offrant des informations précieuses sur les valeurs réelles des missions assignées à l’Administration des Douanes.

Table 12: Matrice de détermination des valeurs réelles des missions assignées

MATRICE DE DETERMINATION DES VALEURS REELLES DES MISSIONS GLOBALES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

- - - - - - - - - - - - 1,04 - - - - - - - - - - - - 1,43 - - - - - - - - - - - - 1,43 - - - 0,49 0,49 0,49 0,49 - - - - - 0,49 - - - - - - - - - - - - 1,43 - - - - - - - - 0,72 - 0,72 - - 3,04 3,04 - - - - 3,04 - - - - - - 4,56 - - - - - - - - - - - 4,56 - - - - - - - - - - - - 9,11 4,56 4,56 - - - - - - - - - - - 3,04 - - - - - - - - 3,04 3,04 - - 1,30 1,30 - 1,30 1,30 1,30 1,30 - - - 1,30 - - 1,14 1,14 1,14 1,14 - - - 1,14 1,14 - 1,14 - 1,14

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0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19 0,19

Aussi, dans la Table 9 (dernière colonne) les valeurs réelles des missions globales de l’Administration des Douanes sont fournies.

La détermination des charges de gouvernance permet d’assurer l’alignement des structures, des acteurs et des missions ; car toute disparité entre ces trois entités est un indicateur d’anomalies potentiellement contre-producteur de la promotion du professionnalisme. De plus, l’exploitation des charges de gouvernance permet (entre autres) :

- De détecter les incohérences structurelles dans une administration ; - De répartir équitablement les charges de travail et circonscrire l’impact des efforts de

tout acteur ; - D’attirer l’attention des acteurs sur les leviers d’actions à mener pour atteindre les

objectifs fixés (indicateurs de performance, etc.).

Il s’agit des singularités qui se traduisent généralement par des charges hypertrophiés et atrophiés14. La résolution des situations potentielles de blocage relevées par les charges hypertrophiées, peut se faire de différentes manières, notamment :

- Un changement de rang de l’acteur ou de la structure concernée ; - Une redistribution de ses missions.

Les nœuds atrophiés peuvent correspondre à un éclatement excessif des missions ou à un émiettement excessif des pouvoirs des acteurs. La résolution d’une telle situation se fait par :

14 En effet, des seuils d’hypertrophie et d’atrophie circonscrivent les marges de tolérance dans lesquelles les charges de gouvernance des responsables d’un rang doivent se situer. Toute charge supérieure au seuil défini, génère un nœud hypertrophié ; en-dessous, elle génère un nœud atrophié. Les seuils doivent être déterminés de telle manière qu’il n’y ait aucun empiètement sur les moyennes des rangs supérieur et inférieur. Les nœuds hypertrophiés peuvent correspondre à une affectation anormalement élevée des missions à une structure (ou à un acteur) par rapport aux instances de même rang.

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- La consolidation des missions ; - La suppression des postes, - Une affectation contrôlée des acteurs, etc.

Table 13: Charges hypertrophiées ou atrophiées

Structures Nombre de

Sous Directeurs

Charge Totale

Charge individuelle

Ecart par rapport à

la moyenne

Pourcentage d’hypertrophie

(+) ou d’atrophie (-)

Direction Générale des Douanes 4 5.736 1.43 0.692067 194%Division du Contrôle des Opérations Financières du Commerce Extérieur et du Change 2 4.556 2.27 1.532067 308%Inspection Nationale des Service 10 4.556 0.45 -0.28793 -61%Direction des Ressources et de la Logistique 3 4.556 1.518 0.780067 206%Division de la Législation et du Contentieux 3 4.556 1.518 0.780067 206%Division de la Coopération Internationale et des Bases de Taxation 3 4.556 1.518 0.780067 206%Division des Enquêtes Douanières et de la Surveillance 4 4.556 1.138 0.400067 154%Division du Recouvrement, des Statistiques et du Système d’Information Douanière 3 4.556 1.518 0.780067 206%Secteur des Douanes de l’Adamaoua 4 1.557 0.389 -0.34893 -53%Secteur des Douanes du Centre 5 1.627 0.325 -0.41293 -44%Secteur des Douanes du Littoral I 11 1.901 0.172 -0.56593 -23%Secteur des Douanes du Littoral II 3 1.471 0.49 -0.24793 -66%Secteur des Douanes de l’Est 4 1.565 0.391 -0.34693 -53%Secteur des Douanes de l’Extrême Nord 4 1.566 0.391 -0.34693 -53%Secteur des Douanes du Nord 3 1.671 0.557 -0.18093 -75%Secteur des Douanes du Nord Ouest 1 1.323 1.323 0.585067 179%Secteur des Douanes de l’Ouest 1 1.839 1.839 1.101067 249%Secteur des Douanes du Sud 2 1.499 0.749 0.011067 101%Secteur des Douanes du Sud Ouest 5 1.698 0.339 -0.39893 -46%

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Le tableau ci-dessus montre présente quelques charges hypertrophiées et atrophiées dans l’Administration des Douanes du Cameroun.

Dans l’hypothèse où les seuils d’hypertrophie et d’atrophie sont fixés respectivement à plus ou moins 50% (c’est-à-dire si l’Administration des Douanes tolère un accroissement ou un décroissement de charge de 50% par rapport à la moyenne des charges), alors seules les structures en vert représentent les responsables de rang de Sous Directeur qui ont une charge normale. Tous les autres responsables de rang de Sous Directeur ont des charges hypertrophiées ou atrophiées. Avec une tolérance de 50% :

- 21 responsables de rang de Sous Directeur sur un total de 75 (soit 28%) ont une charge normale ;

- 26 responsables de rang de Sous Directeur sur un total de 75 (soit 35%) ont une charge hypertrophiée ;

- 28 responsables de rang de Sous Directeur sur un total de 75 (soit 37%) ont une charge atrophiée ;

L’association des composants essentiels (structures, acteurs, missions) permet de modéliser finement l’Administration sous gouvernance avant d’envisager les trois perspectives qui permettent à chaque acteur de jouer son rôle ; à savoir l’automation, la digitalisation et la transparence. Ce n’est qu’ainsi que les gestionnaires des ressources humaines pourront promouvoir le professionnalisme et mettre en œuvre la Charte de la Fonction Publique en Afrique.

Pour qu’un acteur assume pleinement sa charge, il faut qu’il soit au faîte de ses responsabilités. Ceci peut être réalisé par :

1. Une définition claire de ses tâches ; 2. Une déclinaison des objectifs à atteindre (e.g., indicateurs de performance) ; 3. Un contrôle régulier a posteriori afin de mener les actions correctives le cas échéant.

Tout ceci doit être sous-tendu par un manuel de procédures qui montre les interdépendances entre les flux de transactions, les acteurs et les structures. Ces procédures doivent également faire apparaître les instances de supervision, contrôle, suivi et évaluation des acteurs. L’exploitation de certains éléments tels que les plaintes, les dossiers en souffrance, etc. constitue d’autres leviers d’actions permettant de s’assurer que les acteurs jouent effectivement leurs rôles.

Mise en œuvre des perspectives d’automation, de digitalisation et de transparence

La compréhension des missions globales et spécifiques de l’Administration des Douanes suivant le triptyque Structure, Acteur, Missions ouvre la voie au développement harmonieux des

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perspectives d’automation, de digitalisation et de transparence (Cf. détails des perspectives dans Table 8, page 19).

Dans les perspectives d’automation, toutes les règles de gestion sont inventoriées et automatisées15. Quant aux perspectives de digitalisation, elles n’ont pas encore été mises en œuvre dans le sens décrit ci-dessus. Par contre les perspectives de transparence sont bien prises en compte dans NEXUS+, le système de suivi par GPS des marchandises en transit vers le Tchad et la République Centrafricaine. Dans NEXUS+, les Commissionnaires Agréés en Douane, principaux usagers de l’Administration des Douanes, ont accès aux différentes étapes de traitements de leurs dossiers et de prise en compte de leurs marchandises.

15 La plupart des règles de gestion de l’Administration des Douanes du Cameroun sont implantées dans SYDONIA, le système douanier automatisé, et NEXUS+, le système de suivi par GPS des marchandises en transit. D’autres applications isolées existent, qui répondent à certains besoins spécifiques.