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República De Cabo Verde

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Analisando a E�ciência da Despesa Pública para Reduzir a Dívida e melhorar o Desempenho dos Sectores da Saúde e Educação

REVISÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS

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República De Cabo VerdeAnalisando a Eficiência da Despesa Pública para Reduzir a Dívida e melhorar o Desempenho dos Sectores da Saúde e Educação

REVISÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS

Fevereiro de 2019

Documento do Banco Mundial

Departamento de Macroeconomia, Comércio e InvestimentoAFCF1 Unidade de Gestão do PaísRegião ÁfricaGrupo Banco Mundial

Este documento é de distribuição restrita e só pode ser usado pelo recipiente na realização de suas funções oficiais. Os seus conteúdos não podem ser revelados sem autorização do Banco Mundial.

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Agradecimentos

O Exercício de Revisão das Despesas Pública de Cabo Verde, foi preparado por uma equipa liderada por Rohan Longmore (TTL e Economista Sénior, GMTA2) e por Emilia Skrok (co-TTL e Economista sénior, GMTE1). A equipa contou ainda com a colaboração de Kamel Braham (Especialista em Educação, GED07), Edson Correia Araújo (Economista Sénior, GHN04), Melanie Laloum (Consultora, GMTA2), Yemdaogo Tougma (Analista de Pesquisa, GGOGT), Juan Pradelli (Consultor, GMTA2), Hafedh Zaafrane (Consultor, GMTA2), Edson Medina (Consultor, GMTA2), Jan Gaska (Consultor, GMTA2), e Sylke Von Thadden (Consultora, GMTA2). Orientação geral foi fornecida por Louise Cord (Diretora Regional, AFCF1); Lars Christian Moller (Practice Manager, GMTA2); Christine M. Richaud (Economista Principal, GMTA2); Paolo Zacchia (Chefe de Programa, AFCF1); Sophie Naudeau (chefe de Programa, AFCF1) e Fatou Fall (Oficial de Ligação, AFCF1). Theresa Bampoe e Micky O. Ananth forneceram excelente assistencia administrativa e operacional. A revisão do Documento foi feita por Fernando Blanco (Economista Principal, GMTLC); Leif Jensen Economista Sénior, GMTA3); Jeremy Henri Maurice Veillard (Especialista Séniorde Saúde , GHNGE) e Fadila Caillaud (Program Leader, MNC01). A equipa reconhece e agradece a profícua colaboração com o Governo de Cabo Verde.

O quadro abaixo apresenta a lista complete de contribuições, por capítulo:

Capítulo 1: Análise de sustentabilidade da Dívida Juan Pradelli e Rohan Longmore

Capítulo 2: Revisão do Desempenho da Receita Melanie Laloum e Emilia Skrok

Capítulo 3: Revisão do Desempenho da Despesa Emilia Skrok, Jan Gaska e Melanie Laloum

Capítulo 4: Despesas na Educação Kamel Braham, Hafedh Zaafrane, Sylke Von Thadden, e Jan Gaska

Capítulo 5: Despesas na Saúde Edson Correia Araujo, Sylke Von Thadden e Jan Gaska

Vice Presidente Regional: Hafez M. H. Ghanem Directora Regional: Louise Cord Directora de Programa (Global Practice Manager): Paloma Anos Casero Director de Programa (Practice Manager): Lars Christian Moller Responsáveis do Projeto: Rohan Longmore (TTL) e Emilia Skrok (Co-TTL)

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Ano Fiscal da República de Cabo Verde1 de Janeiro – 31 de Dezembro

EQUIVALENTES DA MOEDA(Taxa de câmbio efetica em 31 de Dezembro de 2018)Unidade Monetária = Escudo CaboverdeanoUS$1.00 = 96.27ecv

Abreviações e AcronimosCERMI Centro de Energias Renováveis e Manutenção Industrial

IUR Corporate Imposto Único sobre Rendimento

CMNND Doença Transmissiva, Materna, Neonatal e Nutricional

CPIA Avaliação Institucional e Política Nacional

CPLP Comunidade dos Países de Lingua Portuguesa

DGA Direcção-Geral da Alfândega

DGASS Direção Geral da Administração da Saúde (Directorate General for Health Administration)

DRE Direcção Regional de Educação

DRS Direção Regional de Saude

DSA Análise de Sustentabilidade da Dívida

ESP Plano Estrategico da Educação

FDI Investimento Direto Estrangeiro

FPEF Fundo de Promocão do Emprego e da Formação

GDP Produto Interno Bruto

GER Taxa Bruta de Matrícula

IMF Fundo Monetário Internacional

IEFP Instituto do Emprego e Formação Profissional

INDE Instituto Nacional para o Desenvolvimento da Educação

INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas

IUP Imposto Ùnico sobre a Propriedade

IUR Impostos Unico sobre os Rendimentos

LAN Rede Local

PRB Paise de Rendimento Baixo

ODM Objectivos de Desenvolvimento do Milénio

MF Ministério das Finanças

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vi Abreviações e Acronimos

IMC Inquérito Multiobjectivo contínuo

IMM Indice de Mortalidade Materna

MEFIS Ministério da Educação da Família e da Inclusão Social

MSSS Ministério da Saúde e da Segurança Social

SEMA Secretaria de Estado para a Modernização Administrativa

MPME Micro, Pequenas e Médias Empresas

NOE Nomenclatura do Orçamento de Estado

DNT Doenças Não Transmissiveis

TML Taxa de Matricula Líquida

TMN Taxa de Mortalidade Neonatal

OOP Out of Pocket

PALOP Países Africanos de Língua Portuguesa

GBR Gestão Baseada em Resultados Performance-Based Management

PEFA Despesa Publica e Responsabilidade Financeira

PER Revisão da Despesa Pública

GFP Gestão de Financas Públicas

CPS Cuidados Primários de Saúde

PIP Programa de Investmento Público

PIT Personal Income Tax

PNDS Plano Nacional do Desenvolvimento Sanitário

PPP Paridade do Poder de Compra

PPTS Pontos Percentuais

SEE Sector Empresarial do Estado

SSA Sub-Saharan Africa

TdC Tribunal de Contas

TE Despesa Tributária

TFP Total Factor Productivity

TVET Technical and Vocational Education and Training

U5MR Taxa de Mortalidade Abaixo dos 5 anos

CNUCED Conferencia das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento

PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

UNICEF United Nations Children’s Fund

WFP Programa Alimentar Mundial

IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado

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Indice

INDICE .....................................................................................................................................vii

LISTA DE FIGURAS ................................................................................................................viii

LISTA DE TABELAS .................................................................................................................xiii

LISTA DE ANEXOS .................................................................................................................xiv

SUMÁRIO EXECUTIVO ............................................................................................................. 1

CAPÍTULO 1 Análise de Sustentabilidade da Dívida ........................................................71.1 Antecedentes: Condutores da Dívida em Cabo Verde ...........................................71.2 Desenvolvimentos Recentes .................................................................................91.3 Cenários e Outlook a médio-prazo ....................................................................111.4 Vulnerabilidades e riscos Macroeconómicos ......................................................151.5 Conclusões e Recomendações ............................................................................17

CAPÍTULO 2 Revisão da Mobilização de Receitas .........................................................212.1 Tendências e Composição das Receitas ..............................................................212.2 Análise Benchmark das Receitas ........................................................................272.3 Recomendações para Melhorar a Mobilização de Receitas ................................35

CAPÍTULO 3 Revisão do Desempenho das Despesas ...................................................393.1 Análise benchmarking de gastos ........................................................................393.2 Despesa Pública em Cabo Verde ........................................................................413.3 Recomendações para Melhorar a Eficiência das Despesas ..................................57

CAPÍTULO 4 Despesas na Educação ..............................................................................594.1 Visão Global do Sector da Educação .................................................................594.2 Desempenho do Sector da Educação em Cabo Verde .........................................624.3 Financiamento do Sector da Educação ...............................................................654.4 Sustentabilidade, Eficiencia e Questões de Equidade ..........................................684.5 Conclusões e Recomendações ............................................................................76

CAPÍTULO 5 Despesas na Saúde ....................................................................................795.1 Visão Geral do Sector da Saúde .........................................................................795.2 Desempenho do Sector da Saúde em Cabo Verde ...............................................825.3 Financiamento do Sector da Saúde ....................................................................835.4 Eficiência e questões de Equidade ......................................................................895.4 Conclusões e Recomendações ............................................................................93

REFERÊNCIAS ........................................................................................................................ 95

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viii Indice

ANEXO 1 Definição de países pares (peers) ..................................................................97

ANEXO 2 Análise de Sustentabilidade da Dívida (DSA) Modelo ..................................99

ANEXO 3 Vector Auto-Regressivo (VAR) Modelo e Riscos Fiscais ..............................101

ANEXO 4 Projecções Macro-Fiscais para Cenários Alternativos ................................103

ANEXO 5 Limiares da Despesa Pública para Cabo Verde ...........................................107

ANEXO 6 Metodologia para Contabilizar o Potencial Fiscal em Cabo Verde ............109

ANEXO 7 Checklist.......................................................................................................111

ANEXO 8 Spending Momentum ..................................................................................113

ANEXO 9 As 10 causas de morte com grandes variações (1990–2016) .....................115

Lista de FigurasFigura 1.1. Dívida Pública e Saldos Fiscais ........................................................................8

Figura 1.2. Dívida Pública e Crescimento Económico de Cabo Verde e Países Pares .....8

Figura 1.3. Impulsionadores do rácio dívida / PIB (% do PIB e pontos percentuais)........9

Figura 1.4. Ajuste Fiscal em 2016–2017 (Média Anual, CVE Milhões) ............................10

Figura 1.5. Estrutura da Dívida Pública (US $ Milhões) ...................................................10

Figura 1.6. Receitas do cenário BAU (CVE Milhões e% do PIB)......................................14

Figura 1.7. Despesa do Cenário BAU (CVE Milhões e% do PIB) ....................................14

Figura 1.8. Cenário BAU Exigências de Financiamento Bruto (CVE Milhões e% do PIB) ...............................................................................14

Figura 1.9. Cenário BAU Dívida Pública (CVE Milhões, em % do PIB) ............................14

Figura 1.10. Cenário BAU. Fatores do rácio dívida / PIB (% do PIB e pontos percentuais) .....................................................................................14

Figura 1.11. Cenário de Ajuste Fiscal Requerimento Bruto de Empréstimos (CVE Mn e% do PIB) ....................................................................................16

Figura 1.12. Cenário de Ajuste Fiscal Déficit Fiscal e Dívida Pública (% do PIB) ............16

Figura 1.13. Cenário de Reformas Requisito de financiamento bruto (CVE Milhões e% do PIB) .............................................................................16

Figura 1.14. Cenário de Reforma Déficit Fiscal e Dívida Pública (% do PIB) ..................16

Figura 1.15. Cenário BAU com Simulações Estocásticas Exigências de Financiamento Bruto (% do PIB) ..................................................................18

Figura 1.16. Cenário BAU com Simulações Estocásticas Dívida Pública (% do PIB).......18

Figura 1.17. Cenário de Reforma com simulações Estocásticas Exigências de Financiamento bruto (% do PIB) ..................................................................18

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Indice ix

Figura 1.18. Cenário de reforma com simulações Estocásticas Dívida Pública (% do PIB) ....................................................................................................18

Figura 2.1. Receita total em relação ao PIB em relação às receitas em 2017 (% do PIB) ......................................................................................................22

Figura 2.2. Parte das receitas totais, 2007–17 (%) ..........................................................22

Figura 2.3. Composição dos Impostos, 2007–17 (Percentual) ........................................23

Figura 2.4. Impostos do % PIB ........................................................................................23

Figura 2.5. Impostos e Crescimento do PIB ....................................................................24

Figura 2.6. Bases do IRPS, IRPC e IVA, 2006–16, Milhões de Escudos ...........................25

Figura 2.7. Total Médio e Impostos, 2014–17 (% do PIB) ...............................................28

Figura 2.8. Componentes dos Impostos (%) ...................................................................28

Figura 2.9. Composição das Receitas, Médias, 2014–17, (% do PIB) .............................28

Figura 2.10. Composição dos Impostos (%) ....................................................................28

Figura 2.11. Potencial dos Impostos (% do PIB) .............................................................30

Figura 2.12. Potencial do IRPS (% do PIB) .......................................................................30

Figura 2.13. Potencial do IRPC (% do PIB) ......................................................................30

Figura 2.14. Potencial do IVA (% do PIB).........................................................................30

Figura 2.15. Benchmark dos Impostos potencial (% do PIB) ..........................................30

Figura 2.16. Eficiência IRPC, 2017 ...................................................................................32

Figura 2.17. Eficiência IRPS, 2017, 2017 ..........................................................................32

Figura 2.18. Eficiência IVA, 2017 .....................................................................................32

Figura 2.19. Despesas fiscais, países comparadores, % do PIB * ...................................32

Figura 2.20. Volatilidade Total das Receitas, 2006–16 ....................................................33

Figura 2.21. Volatilidade Dos Impostos, 2006–16 ...........................................................33

Figura 2.22. Eficácia do governo em percentagem ........................................................34

Figura 2.23. Clima Empresarial e Impostos .....................................................................34

Figura 2.24. Doing Business Rankings no pagamento de impostos ...............................34

Figura 2.25. Números de Pagamento e Média de Horas de Pagamento de Impostos .............................................................................34

Figura 3.1. Consumo público e população, 2015* ..........................................................40

Figura 3.2. Depesas correntes (% do PIB) .......................................................................40

Figura 3.3. Depesas Média 2005–17, % do PIB...............................................................40

Figura 3.4. Depesas correntes en Cabo Verde e países pares, Cabo Verde=1, Média 2005–16 ..............................................................................................40

Figura 3.5. Estrutura comparativa de gastos, 2016 (ou mais recente), % do PIB ........................................................................................................42

Figura 3.6. Despesa do governo por função *, 2016% do PIB .......................................42

Figura 3.7. Variação do Total de Despesas e Investimentos, Percentagem do PIB, 2005–16 .............................................................................................42

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x Indice

Figura 3.8. Ciclicidade da política fiscal. 2000–15 ...........................................................42

Figura 3.9. Despesas do governo em Cabo Verde, 2004–17, Percentagem do PIB ......42

Figura 3.10. Estrutura de Despesas do Governo por Função Econômica, 2017 ............43

Figura 3.11. Despesas do Governo por Função Económica, 2004–2017 (milhões de Escudos) ...................................................................................43

Figura 3.12. Impulsionadores de Despesas Correntes por Classificação Econômica (momentum), 2013–16 (ppts) ....................................................43

Figura 3.13. Mudança nas Despesas do Governo por Classificação Económica, 2012–17, Percentual ....................................................................................43

Figura 3.14. Estrutura dos gastos do governo por função, 2012–16 .............................44

Figura 3.15. Estrutura dos gastos do governo por função, 2016 ...................................44

Figura 3.16. Estrutura de gastos por função, 2016 .........................................................45

Figura 3.17. Salários como porcentagem de gastos com cada categoria, 2016, percentagem ......................................................................................45

Figura 3.18. Massa salarial, Cabo Verde e pares estruturais, 2005–2017, % do PIB ......46

Figura 3.19. Massa salarial por função, 2016 ..................................................................46

Figura 3.20. Massa salarial por função, crescimento .......................................................46

Figura 3.21. Impulsadores da massa salarial por classificação económica (momentum), ppts, 2013–2016 ...................................................................46

Figura 3.22. Emprego no setor público como percentagem do emprego total, 2015 .............................................................................................................47

Figura 3.23. Emprego na seção (L. Administração pública e defesa; segurança social compulsória (ISIC-Rev.3) / O (ISIC-Rev.4) 2015 (ou mais novo disponível), Percentual do emprego total ...................................................47

Figura 3.24. Salário médio na administração pública, defesa e segurança social obrigatória (categoria L na CITA Rev.3) vs. PIB per capita, PPP, mais novo disponível ...................................................................................48

Figura 3.25. Salário médio em educação versus PIB per capita, PPP, mais novo disponível ............................................................................................48

Figura 3.26. Salário médio em saúde vs. PIB per capita, PPP, mais novo disponível .....48

Figura 3.27. Percentagem de emprego nos sectores da educação e saude no emprego total, 2015 ....................................................................................48

Figura 3.28. Proporção aluno-professor, 2016 ................................................................48

Figura 3.29. Médicos, enfermeiros e parteiras por 1000 habitantes, 2015 ....................48

Figura 3.30. Percentagem do emprego por categoria no total, 2015, ...........................49

Figura 3.31. Massa salarial por categoria como percentagem do total, 2015, ..............49

Figura 3.32. Salário Médio por Instituição, Percentagem do Salário Público Médio, Cabo Verde, 2015 ........................................................................................50

Figura 3.33. Despesa de bens e serviços públicos em% do PIB .....................................54

Figura 3.34. Despesas de bens e serviços públicos como% do PIB em Cabo Verde e pares estruturais, 2005–2016 ...................................................................54

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Indice xi

Figura 3.35. Despesas com bens e serviços por função, 2016 .......................................54

Figura 3.36. Despesas com bens e serviços por função como porcentagem do total das despesas com bens e serviços ................................................54

Figura 3.37. Crescimento nos gastos com bens e serviços, Percentual .........................55

Figura 3.38. Gastos em bens e serviços como percentagem do gasto total da categoria, 2016 .......................................................................................55

Figura 3.39. Principais impulsionadores de alterações no saldo orçamental em Cabo Verde (Percentagem do PIB) ........................................................55

Figura 3.40. A. Investimento Público por Classificação Funcional (% do PIB) ................56

Figura 3.41. Estrutura de gastos do governo por função económica, 2016 ..................56

Figura 3.42. Estrutura do orçamento de investimento público (aprovado), 2012–16 ....56

Figura 3.43. As principais características de um sistema público de gestão de investimentos .........................................................................................57

Figura 4.1. Sistema Educacional de Cabo Verde, 1990–2017 .........................................61

Figura 4.2. Total de matrículas no ensino básico e secundário por nível e tipo de escola, 2015/16 ........................................................................................61

Figura 4.3. Inscrição no ensino secundário por tipo de escola 2010/11-2015/16 ..........61

Figura 4.4. Taxa de matrícula líquida por nível de educação entre países pares, 2017 ....................................................................................................63

Figura 4.5. Taxas de Repetição por Nível e Nível de Educação, 2016/17 ......................63

Figura 4.6. Crianças fora da escola entre os países pares, 2016 ....................................64

Figura 4.7. Taxas de Repetição por Nível de Educação entre os Países Pares, 2016 .....64

Figura 4.8. Dotações, despesas e estimativas de educação, 2012–2020 .......................65

Figura 4.9. Comparação dos gastos com educação pública com os pares ....................65

Figura 4.10. Comparison of spending and outcome with Peers, Avg. 2010–2015 ........66

Figura 4.11. Fontes de Financiamento ............................................................................66

Figura 4.12. Gastos por Ministério ..................................................................................66

Figura 4.13. Repartição das despesas com educação, 2012–2016 .................................67

Figura 4.14. Despesa média do governo por aluno, 2010–2016 ....................................67

Figura 4.15. Composição das Despesas Recorrentes Primárias e Secundárias por Categoria Económica, 2012–2016 ...............................................................68

Figura 4.16. Dotações e despesas de educação por classificação económica, 2012–2018 ...................................................................................................68

Figura 4.17. Todas as remunerações do pessoal de educação como percentagem da despesa total em instituições públicas, Avg. 2010–2016 ......................68

Figura 4.18. Projeção de População de Professores, 2017–2030 ...................................69

Figura 4.19. Projeção de Despesas Recorrentes MOE e Participação de Salários (Bilhões CVE) ...............................................................................................69

Figura 4.20. Taxa de sobrevivência ao último ano do ensino primário e secundário inferior, entre os países pares, 2015 ...........................................................70

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xii Indice

Figura 4.21. Matricula no Ensino Primário (6 a 11 anos) .................................................72

Figura 4.22. Investimentos por aluno por município (2000–2015), matrícula líquida (2017) e taxa de pobreza (2015) ......................................................72

Figura 4.23. Relação professor-aluno por municípios .....................................................72

Figura 4.24. Despesas com educação .............................................................................74

Figura 4.25. Percentual de meninas por nível de escolaridade e ano, 2016/17 .............74

Figura 4.26. Repetições e taxas de desistência, por sexo 2016/17 ................................74

Figura 4.27. Pobreza extrema e taxas de abandono escolar por municípios, 2017 .......75

Figura 4.28. Proporção de crianças na escola por grupo de riqueza, 2001–2015 ..........75

Figura 4.29. Proporção de jovens de 19 a 24 anos, atingidos pelo menos no nível secundário, 2001–2015 ................................................................................75

Figura 5.1. Carta Organizacional do Sistema de Cabo Verde .........................................80

Figura 5.2. Distribuição da Unidade Básica de Saúde e Centro de Saúde por Distrito Sanitário, 201 .................................................................................................80

Figura 5.3. Indicadores da Força de Trabalho em Saúde, Cabo Verde e Pares, 2016 ....82

Figura 5.4. Pessoal clínico e população por distrito de saúde, 2016 ..............................82

Figura 5.5. Mortalidade materna e com menos de cinco filhos, 1990–2017 ..................84

Figura 5.6. Cobertura de Imunização para Sarampo, DTP e Hepatite, 2000–2017 .......84

Figura 5.7. Comparação da Razão de Mortalidade em Crianças com Menos de 5 Anos (por 1.000 nascidos vivos), 2017 .......................................................84

Figura 5.8. Comparação da Razão de Mortalidade Materna (por 1.000.000 de nascidos vivos), 2015 .....................................................................................84

Figura 5.9. Comparação da Cobertura de Imunização contra o Sarampo (% de crianças de 12 a 23 meses), 2017 ..................................................................84

Figura 5.10. Comparação de Partos Assistidos por Pessoal de Saúde Qualificada, 2015 ...84

Figura 5.11. Incidência de tuberculose (por 100.000 pessoas) em Cabo Verde e Pares, 2016 ...............................................................................................85

Figura 5.12. Causas de Morte em Cabo Verde e países pares, 2016 .............................85

Figura 5.13. Incidência de doenças transmissíveis, neonatais e maternas e PIB per capita, 2016 .................................................................................................85

Figura 5.14. Dotações e despesas de saúde, 2012–2018 ...............................................85

Figura 5.15. Despesas com saúde pública, média 2012–2016 ........................................85

Figura 5.16. Comparação de gastos e resultados com Pares, Média 2010–2015 ..........86

Figura 5.17. Fontes de Finaniamento de Cabo Verde, Avg. 2012–2016 ........................86

Figura 5.18. Gastos com saúde externa per capita com paises pares, Média 2012–2016 ...................................................................................................86

Figura 5.19. Despesa em saúde externa per capita, média 2012–2016 .........................87

Figura 5.20. Comparando despesas fora de bolso .........................................................87

Figura 5.21. População em risco de gasto “empobrecedor” e “catastrófico” devido a atendimento cirúrgico - 2014 .......................................................87

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Indice xiii

Figura 5.22. Composição das Despesas em Saúde por Categoria Económica, 2010–2016 ...................................................................................................88

Figura 5.23. Despesas com saúde e expectativa de vida ao nascer ...............................89

Figura 5.24. Gasto em Saúde, Número de Consultas e Vacinações, 2017 .....................90

Figura 5.25. Eficiência, gastos com cuidados primários e taxa de mortalidade infantil/1.000 nascidos vivos ........................................................................90

Figura 5.26. Despesas em saúde do agregado familiar por quintis de rendimento (inquéritos de 1988–9, 2001–2 e 2015) .......................................................92

Figura 5.27. Gasto per capita e incidência de pobreza por distritos sanitários, 2018 .............................................................................................................92

Figura 5.28. Distância das unidades de saúde por parcela de domicílios com filhos, 2013 ...........................................................................................92

Figura 5.29. Niveis de percepção da qualidade dos serviços de saúde entre os pobres e os não pobres, Cabo Verde - 2015 ..............................................93

Figura 5.30. Famílias que não procuram cuidados por indisponibilidade de recursos, Cabo Verde - 2015 .......................................................................................93

Lista de TabelasTabela 1.1. Perspectivas a médio-prazo 2018–2023 ao abrigo de políticas

alternativas ....................................................................................................12

Tabela 2.1. Composição das Receitas e Tendências (% do PIB) ......................................22

Tabela 2.2. Taxa Nominal de Políticas Fiscais em Cabo Verde, 2006–17, Percentagem .................................................................................................25

Tabela 2.3. Custo das Despesas fiscais ............................................................................26

Tabela 2.4. Taxas de Impostos em países pares, 2016–17, Percentagem ......................29

Tabela 2.5. Impacto Estimado da Receita Adveniente das Medidas Fiscais Propostas, em Percentagem do PIB .............................................................37

Tabela 3.1. Taxas de execução por tipo de gasto ...........................................................56

Tabela 3.2. Potenciais Medidas de Ajuste de Bens e Serviços........................................57

Tabela 3.3. Potenciais Medidas de Ajuste Salarial...........................................................57

Tabela 4.1. Estrutura do Sistema Educativo caboverdiano antes e depois da reforma .....................................................................................................60

Tabela 4.2. Objectivos Chave do PEE 2017/21 ...............................................................62

Tabela 4.3. Resultados dos alunos do 6° ano (Aferida 2010) ..........................................64

Tabela 4.4. Execução Orçamental: Orçamento Inicial versus Despesas Reais (2012–2016), em percentual ................................................................69

Tabela 4.5. Análise de coorte reconstruída, 2015/16–2016/17 .......................................70

Tabela 4.6. Distribuição de pessoal por ilha e por duas fontes de dados ......................71

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xiv Indice

Tabela 5.1. Programas cruciais Do Plano Nacional de Desenvolvimento de Saúde 2012–2016 ..........................................................................................81

Tabela 5.2. Densidade da força de trabalho clínica, 2015 (em 1.000 habitantes) ...........81

Tabela 5.3. Execução Orçamental: Orçamento Inicial versus Despesa Real (2012–2016), em percentagem ......................................................................88

Tabela 5.4. Projeções de entrada e saída nos DSs, 2016 ................................................91

Lista de AnexosAnexo 1. Definição de países pares (peers) ....................................................................97

Anexo 2. Análise de Sustentabilidade da Dívida (DSA) Modelo .....................................99

Anexo 3. Vector Auto-Regressivo (VAR) Modelo e Riscos Fiscais ................................101

Anexo 4. Projecções Macro-Fiscais para Cenários Alternativos ...................................103

Anexo 5. Limiares da Despesa Pública para Cabo Verde .............................................107

Anexo 6. Metodologia para Contabilizar o Potencial Fiscal em Cabo Verde ...............109

Anexo 7. Checklist .........................................................................................................111

Annex 8. Spending Momentum .....................................................................................113

Annex 9. As 10 causas de morte com maior variação (1990–2016) ..............................115

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1

SUMÁRIO EXECUTIVO

Esta Revisão da Despesa Pública (PER) foi prepa-

rada pelo Banco Mundial a pedido do Ministério

das Finanças de Cabo Verde. Com uma relação

dívida / PIB de 126% em 2017, Cabo Verde é o país mais

endividado da África Subsaariana, persistindo ainda um

alto risco de endividamento externo. Como parte dos

esforços de consolidação fiscal para reduzir a dívida, este

PER identifica medidas para aumentar as receitas fiscais e

melhorar a eficiência dos gastos públicos, com ênfase nos

sectores da saúde e da educação. O relatório recomenda

a implementação de medidas para conter a perda de

receitas decorrente de despesas tributárias ineficazes e ao

mesmo tempo sugere o reforço da administração fiscal e

a cobrança eficaz de impostos. Existe espaço para reduzir

as despesas com bens e serviços, salários e remunerações,

gerando poupanças fiscais. O investimento em capital

humano é prioritário em Cabo Verde, mas há margem

para melhorar a eficiência e os resultados. Na educação,

a redução das taxas de repetência e a abordagem às

questões dos recursos humanos são ações fundamentais

para evitar os desperdícios e melhorar os resultados. Na

saúde, o relatório recomenda medidas para incrementar

a mobilização de recursos para as unidades de saúde.

Se implementadas, essas medidas poderiam resultar em

poupanças fiscais combinadas de pelo menos 2,5% do

PIB. Finalmente, o desinvestimento do Governo nas

Empresas do Sector Empresarial do Estado é crucial para

a diminuição gradual do rácio da dívida em relação ao

PIB, a médio prazo.

Esta Revisão da Despesa Pública (PER) destina-se a apoiar o processo de consolidação orçamental em curso, com vista a reduzir o peso da dívida pública e melhorar os resultados do capital humano. Este é o primeiro PER realizado pelo Banco para Cabo Verde, desde 2009. O objetivo é estabelecer uma estratégia de política fiscal credível e sustentável, incluindo reformas para aumentar as receitas e ajustar as despesas. Normalmente os exercícios PER, do Banco Mundial avaliam as múltiplas dimensões das despesas públicas, incluindo a eficácia, equidade e eficiência das mesmas, bem como a sua sustentabilidade fiscal. Este PER concentra-se nos esforços para melhorar a eficiência das despesas nos sectores da saúde e da edu-cação, como parte de uma estratégia fiscal para reduzir a dívida e melhorar os resultados do capital humano. As

questões de equidade também são discutidas nos capítulos sobre saúde e educação.

O desempenho de Cabo Verde é comparado com outros países através de um exercício de benchmarking. Para

este PER, os principais indicadores de despesa pública e

resultados de Cabo Verde foram comparados com os países

estruturalmente semelhante (Butão, Samoa e São Tomé e

Príncipe) e com países com referências (caso das Maurí-

cias, das Seychelles, de St. Kitts e Nevis, de St. Lucia e de

St. Vincent e as Granadinas).Quando possível, são igual-

mente feitas comparações com vários grupos de países,

incluindo Pequenos Estados Insulares (SIDS), da África

sub-Saariana (SSA) e países de rendimento medio-baixo

(ver anexo 1 para detalhes) 1. Cabo Verde é um pequeno

arquipélago com uma população de 540.000 habitantes,

localizado a 500km da costa da África Ocidental

O relatório inclui cinco capítulos. O Capítulo 1 discute

os principais impulsionadores dos balanços fiscais e da

dívida pública em Cabo Verde e explora diferentes opções

para colocar a dívida numa trajectória descendente. Os

capítulos 2 e 3 analisam detalhadamente os respectivos

desempenhos de receitas e gastos fiscais no período de

2010 a 2017. Os capítulos 4 e 5 fazem uma revisão das

despesas públicas nos sectores da saúde e educação, com

ênfase na eficiência. Questões de equidade são igualmente

abordadas nos capítulos 4 e 5.

Capítulo 1: Análise de sustentabilidade da Dívida

A dívida Pública aumentou rapidamente após a crise econó-mica global de 20082. Entre 2007 e 2017, a dívida pública duplicou de 62% para 126% do PIB, com a aceleração do endividamento público para estimular a economia e enfrentar os déficits de infraestrutura. Novos empréstimos externos que financiam projetos de investimento alimen-taram o aumento do passivo do governo com a dívida pública externa aumentando de 37% para 93% do PIB. A dívida pública interna subiu de 25% para 33% do PIB no mesmo período. Este é o nível mais alto de dívida, mesmo entre países com as mesmas características e este factor

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2 Analisando a Eficiência da Despesa Pública para Reduzir a Dívida e melhorar o Desempenho dos Sectores da Saúde e Educação

Capitulo 2: Revisão Do Desempenho das Receitas

As recentes reformas administrativas e fiscais impulsionaram as receitas para os níveis anteriores a 2008. Depois de atingir valores mais baixos, em 2014, as receitas totais subiram 5,7 pontos percentuais, para 28,6% do PIB, em 2017. As recei-tas fiscais aumentaram 3,2 pontos percentuais, ou seja para 20,8% do PIB, representaram a maior parte desse aumento. Isto deve-se à introdução de várias medidas para fortalecer a administração tributária, bem como a harmonização das alíquotas do imposto sobre valor agregado (IVA). Novas taxas, como a do turismo e as taxas ecológicas, também foram introduzidas. Por sua vez as ajudas para os trabalhos de reabilitação após a erupção vulcânica de 2014, na ilha do Fogo, interromperam o declínio dos donativos.

Apesar dos recentes progressos, há margem para aumentar ainda mais a receita tributária. O potencial tributário de Cabo Verde é alto, atingindo 22% do PIB e proporcionando oportunidades de crescimento adicional nas receitas. Os resultados de uma Análise de Fronteira Estocástica também sugerem que o país poderia arrecadar até 3% do PIB a mais, em impostos, caso fossem aplicadas as melhores práticas dos peer com melhor desempenho. As reformas na política e administração tributárias podem gerar receitas adicio-nais de 1,7% do PIB. Isso exigiria a revisão das despesas fiscais com o Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas (IRPC), a reforma do Regime Especial das Micro e Pequenas Empresas (REMPE), a ampliação da base tribu-tária de valor agregado, a simplificação da administração tributária para promover a conformidade e a liberação do potencial das taxas ambientais e de propriedade.

Reformas nos impostos sobre os rendimentos das empresas e sobre a propriedade são mais produtivos, representando quase 60% das potenciais receitas adicionais. No Tabela das reformas do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas, deve-se incluir a redefinição do sistema de con-cessão de crédito fiscal para investimento, suprimir o regime das instituições financeiras internacionais (IFI) e limitar as isenções de impostos, concedidas às empresas. Igualmente, medidas tais como redefinir as isenções para projetos de investimento, eliminar os instrumentos pouco utilizados tais como os programas de internacionalização e crédito fiscal para empregos, restringir as Convenções sobre Acesso a Terras de Domínio Público orientando-se para novas convenções sobre incentivos não fiscais e não alfandegários representam

cria vulnerabilidades substanciais. Entretanto, embora as obrigações financeiras do governo sejam consideráveis e devam começar a ser reduzidas, o país beneficia do acesso contínuo a credores, em condições de financiamento flexíveis. A carteira da dívida pública encontra-se moderadamente exposta ao risco cambial e, em menor grau, ao risco da oscilação da taxa de juros.

Os défices fiscais e o apoio às empresas estatais (abaixo da linha) explicam, em grande parte, a evolução do rácio da dívida pública em relação ao PIB. Na última década, o défice primário foi o principal fator que impulsionou a dinâmica do índice de endividamento e contribuiu em cerca de 45% do PIB, para o aumento geral da dívida. O apoio às empresas estatais, principalmente para nos sectores da energia, dos transporte e da habitação social, por meio de empréstimos e capitalização, responde por 24% do PIB. O desempenho das principais variáveis macroeconómicas teve um impacto marginal no índice de endividamento, com uma contribuição de cerca 2,5% do PIB. Os movimentos na taxa de câmbio foram notáveis nos anos de 2014–15, contribuindo com 12% do PIB, para o aumento da dívida. Esforços recentes de conso-lidação fiscal e recuperação das atividades económicas desde 2016 levaram a uma desaceleração do crescimento da dívida pública em 2016–2017. Neste contexto, o financiamento abaixo da linha às empresas estatais, ultrapassou o saldo primário, representando o principal impulsionador da dívida.

As perspectivas macro-fiscais de médio prazo permane-cem frágeis. Mesmo aplicando simulações de diferentes programas de políticas, é evidente que uma consolidação fiscal mais profunda e a necessária reforma das empresas públicas são condições fundamentais para a redução da dívida. Neste particular são consideradas três opções: (i) Cenário Business-As-Usual (BAU) baseado numa pers-pectiva de recuperação conservadora e a continuação das políticas governamentais adotadas de 2016; (ii) Cenário de Ajuste Fiscal que introduza potencias economias num valor de 2,5% do PIB identificada neste PER; e (iii) Cenário de Reforma, que inclua o SEE e reformas estruturais, além da consolidação orçamental. Sob as condições BAU, a dívida pública permanecerá acima de 129% do PIB até 2020 e depois cairá para 125% do PIB, até 2023. Aperfeiçoar a poupança fiscal e racionalizar o apoio às empresas públi-cas conduzirão à redução mais significativa da dívida. Nesse contexto, a relação dívida / PIB diminuirá para 103% ,até 2023.


Sumário Executivo 3

do emprego e dos salários em pelo menos 1%, em sectores seleccionados, incluindo a educação, poderia produzir poupanças de 0,16% do PIB. Há potencial para reduzir os gastos com medicamentos, rendas e manutenção, bem como atividades profissionais. No mínimo, uma redução de 1% geraria uma economia de 0,04% do PIB, em gastos com aquisição de bens e serviços.

Capítulo 4: Despesas na Educação

Cabo Verde elaborou recentemente um Plano Estratégico da Educação para o horizonte 2017–2021 que se centra no acesso à educação, qualidade e eficiência. Progressos importantes no acesso ao ensino básico e secundário foram atingidos, mas as taxas de repetência e o desempenho nos resultados da aprendizagem são menores. O sistema é mar-cado por taxas de abandono e repetição excepcionalmente altas. No nível secundário, os alunos levam em média 9,5 anos para completar o programa de estudo de 6 anos. A normalização das taxas de repetiçã contribuiria para uma economia de até 0,6% do PIB/por ano.

O financiamento do setor obedece às melhores práticas internacionais de 4–6% do PIB, embora seja aplicado prin-cipalmente no pagamento dos salários. Os gastos públicos no setor da educação representaram 21% do orçamento de 2016, em comparação com os 17%, em 2012. No entanto, mais de 80% das despesas totais em educação são direciona-dos para o pagamento de salários, enquanto investimentos cruciais ficam aquém das necessidades. Este desempenho está significativamente acima dos países com com os quais se fez o benchmark. A fraca gestão dos recursos humanos é a principal causadora das ineficiências do setor, enquanto as questões de equidade aumentam com o nível de educação.

Cabo Verde deve manter o seu nível actual de despesas com educação em cerca de 6% do PIB, ao mesmo tempo que deverá mobilizar fundos para os setores com menos financiamento. A reforma do sector da educação em curso, que inclui a expansão do ensino obrigatório para 8 anos, oferece uma oportunidade para colocar mais foco e recursos no ensino secundário. A diminuição demográfica deverá fornecer espaço para o governo se concentrar mais na qualidade dos serviços de educação. Para melhorar o desempenho educacional e obter melhor valor, o governo deverá: (i) alocar mais recursos para o último ciclo da edu-cação básica e da Formação Profissional, (ii) melhorar suas

boas iniciativas nas áreas de reforma. Para os impostos sobre a propriedade, é necessária uma revisão abrangente do sistema para alinhar a tributação com o valor real das propriedades. No curto prazo, a tributação efetiva poderia ser aumentada através da redução de isenções relacionadas à aquisição de propriedades com status de utilidade turística, e se afastando totalmente da autoavaliação da propriedade ou fazendo mais para verificar as autoavaliações.

Capitulo 3: Revisão do Desempenho das Despesas

Pequenos estados, como é o caso de Cabo Verde, tendem a ter governos relativamente maiores, medidos quer pela média total da despesa pública, quer pela maioria das diferentes categorias de despesas. Em 2015, as despesas correntes em pequenos estados foram em média cerca de 19% do PIB, contra 15,4% do PIB, em outras economias. Na prestação de serviços públicos, os pequenos estados têm custos governamentais per capita mais elevados devido à indivisibilidade dos bens públicos e à inexistência de econo-mias de escala, uma vez que os serviços públicos devem ser fornecidos, independentemente da dimensão da população.

As despesas em Cabo Verde são predominantemente recor-rentes e superiores aos países com a mesma estrutura. Na última década, a despesa corrente aproximou-se dos 25% do PIB, ou seja, 2 pontos percentuais acima da média de países com a mesma estrutura e alinhada com os países que Cabo Vede ambiciona equiparar-se. A remuneração dos funcionários está entre os principais fatores que mantiveram os gastos elevados. A participação das despesas de capital no total das despesas caiu para níveis mais baixos, perto de 3% do PIB, em 2016. De fato, as despesas de capital foram reduzidas em mais de 7% do PIB, refletindo a decisão do governo de racionalizar os gastos tendo em conta o acumular da dívida. Infelizmente, o nível dos gastos atuais não contribuiu muito para os esforços de consolidação e ainda são relativamente altos em relação ao PIB e à despesa total. Por classificação funcional, as despesas com serviços públicos, educação e proteção social se destacam em relação aos peers.

O redimensionamento de gastos em algumas categorias poderia gerar alguma economia fiscal, nomeadamente os direccionados para aquisição de bens e serviços e a própria massa salarial, que claramente encontram-se superdimensio-nados em relação aos países pares, particularmente no sector da educação (abordado no Capítulo 4). A racionalização



de desenvolvimento humano de Cabo Verde, de 0.654, coloca o país na categoria de desenvolvimento humano médio, logo abaixo dos estados árabes. O índice de saúde (0,815) é o que mais contribui para a pontuação do IDH e reflete uma realização chave na alta expectativa de vida do país (73 anos), que é a segunda mais alta na África, depois das Ilhas Maurícias. No entanto, as doenças transmissíveis e não transmissíveis continuam a ser desafios. O país também é vulnerável a doenças transmitidas por vetores. As despesas também não acompanharam o crescimento populacional, já que as mesmas ainda são baixas em termos per capita. Os gastos do governo com a saúde favorecem fortemente os salários e os bens e serviços, deixando poucos recursos para investir na infraestrutura do setor. Além disso, o setor

políticas de recursos humanos, (iii) aumentar investimentos e orçamentos operacionais das escolas para melhorar a qualidade dos serviços educacionais e o ambiente esco-lar; (iv) melhorar a eficiência através do aprimoramento da gestão da descentralização e alocação de recursos; e (v) fornecer incentivos adicionais à educação superior para responder melhor às necessidades do mercado de trabalho.

Capitulo 5: Despesas com a saúde

Cabo Verde registou nos últimos anos melhorias significati-vas em vários indicadores de saúde, superando países peers, ficando contudo aquém dos que almeja se comparar. O índice

TABELA ES 1. Sumário do Contexto de Políticas, Acções de Política e Potencial de poupanças

Contexto de Politicas Acções de PolíticasDepartamento de Implementação

Potencial de Poupança (% do PIB))

Receitas

Melhorar o sistema de despesas fiscais em todos os tipos de impostos. Ganhos e econo-mias de receita significativos podem ser obtidos através de um processo mais ágil e transparente.

IVA - Redução de 10% do IVA como incentivo fiscal Ministério das Finanças – Administração Fiscal e Alfândegas

0.30

CIT - Fazer a revisão do quadro legislativo para as MPMEs para reforçar o IRPC. Redesenhar o crédito fiscal para investimentos, suprimir o regime IFI, interromper isenções IRPC, isenções de reforma de ID para projeto de investimento, restringir convenções sobre acesso a terras de domínio público, reorientar novas convenções sobre despesas não-tributárias e não alfandegárias.

Administração Fiscal 0.50

Imposto sobre propriedade - Reduzir isenções para aquisição de imóveis com estatuto de utilidade turística, monitorar sistema de autoavaliação para evitar subestimação.

Ministério das Finanças – Administração Fiscal

0.50

IRPS - Avaliar a generosidade de algumas provisões e consolidar exceções

Ministério das Finanças – Administração Fiscal

0.40

Despesas

Reduzir ineficiências nas despe-sas com bens e serviços (–1%)

Redução de gastos em atividades profissionais Ministério das Finanças - Orçamento

0.02

Reduzir despesas em medicamentos Ministerio das Finanças e Ministério da Saúde -

0.01

Reduzir despesas em aluguer e manutenção Ministério das Finanças 0.01

Racionalizar os gastos com salários e remover vagas indesejadas (–1%)

Reduzir salários nos serviços públicos Ministério das Finanças – Orçamento

0.06

Redução de empregos na Educação Ministério da Educação 0.05

Redução de salários na Educação Ministério da Educação 0.05

Educação

Reduzir ineficiências e imple-mentar medidas para reduzir o custo com pessoal

O governo deverá adoptar medidas para reduzir as altas taxas de repetência, que representam 0,6% do PIB/ano.

Ministério da Educação 0.60

Total 2.50


Sumário Executivo 5

enfrenta deficiências na execução orçamental, na capacidade e na distribuição da força de trabalho disponível.

Existe uma variação significativa em termos de eficiência entre as delegacias de saúde (DS), embora exista potencial significativo de melhorias das mesmas em torno de 45%. Das 17 DS, apenas 2 são 100% eficientes: São Vicente e Paúl. Para melhorar a eficiência e eficácia da utilização de recursos e eliminar ineficiências no setor da saúde, é crucial que as delegacias de saúde tomem decisões com base nos resultados produzidos e nos recursos utilizados por meio de um mecanismo de contratação com critérios de desem-penho mensuráveis, tais como o aumento da cobertura de vacinação, a redução da incidência de tuberculose ou de outras doenças.

Abordar as doenças não transmissíveis é uma prioridade para Cabo Verde. O país enfrenta atualmente uma transição epidemiológica, com doenças relacionadas a fatores não transmissíveis (cardiovasculares, câncer, doenças respiratórias crónicas, diabetes) e que já respondem por cerca de 69% das mortes no país. Essa transição requer duas mudanças principais na política. Primeiro, há necessidade de aumen-tar o investimento em prevenção e promoção de hábitos saudáveis. Em segundo lugar, há necessidade de melhorar o sistema de prestação de serviços de saúde para melhorar a capacidade de diagnóstico e tratamento de doenças crónicas, fortalecendo as funções de atenção primária e a integração dos cuidados nos diferentes níveis e provedores dentro do sistema de saúde.

Reforçar a gestão dos recursos humanos é fundamental. Existe um alto grau de concentração de prestadores de servi-ços de saúde em São Vicente e Santiago, com as outras ilhas e áreas mais remotas a ficarem severamente prejudicadas. Dadas as deficiências dos recursos humanos de Cabo Verde no sector da saúde, será importante: (i) recrutar profissionais de saúde qualificados (médicos e enfermeiros) para garantir que os estabelecimentos de saúde cumpram com as normas de pessoal recomendadas a nível nacional; (ii) promover a distribuição equitativa dos profissionais de saúde em todos as regiões sanitários, áreas menores e rurais.

Conclusão: Estimativas das Poupanças Fiscais

O potencial de poupanças fiscais identificadas neste PER é de 2,5% do PIB. As estimativas da poupança fiscal estão ligadas principalmente ao desempenho de Cabo Verde em relação aos países semelhantes e, no caso das receitas, à avaliação do potencial fiscal. Em outros casos, como o Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares (IRPS), as poupanças são derivadas de uma avaliação da diferença do IRPS nos últimos 3 anos usando as taxas efetiva e real. O trabalho sobre despesas tributárias reflete uma análise detalhada de redundâncias que poderiam ser facilmente eliminadas em tipos de impostos selecionados. A poupança fiscal na educação reflete a diferença entre a despesa real e a prevista, caso as taxas de repetência forem controladas. A esse respeito, a simplificação das despesas tributárias e o IRPS representam a maior parte da economia (aproxi-madamente 1,7% do PIB). A racionalização das despesas poderia gerar poupanças em razão dos 0,2% do PIB através de esforços para reduzir os gastos com bens, serviços e salários. Já as despesas do sector da educação são altamente ineficientes e poderiam contribuir com 0,6% do PIB para a poupança fiscal, através do combate às altas taxas de repetência (Tabela ES1). Se as medidas recomendadas forem totalmente implementadas, a economia fiscal resultante ajudaria o país a gerar um superávit fiscal de 0,5% do PIB até 2023. O ritmo da redução da dívida pública sofreria uma aceleração ligeira e a relação dívida / PIB diminuiria para 103%, em 2023.

NOTAS

1. Para comparações entre países, este relatório usa estatísticas financeiras do governo (GFS) que, em alguns casos, não são totalmente atualizadas, mas têm uma metodologia padrão. Outras fontes importantes incluem o Grupo Banco Mundial (GBM), o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Central do Caribe Oriental (ECCB) e o Governo de Cabo Verde.

2. A dívida pública refere-se a (i) a passivos internos e externos devidos pelo Governo Central, (ii) dívida externa contraída pelo Governo Central em nome de empresas estatais não financeiras (ou seja, operações de empréstimos) e (iii) a dívida com garantia pública contraída pelos gover-nos locais e empresas estatais para as quais existem dados disponíveis.


7

1CAPÍTULO

Análise de Sustentabilidade da Dívida1

Resumo: Cabo Verde tem experimentado uma rápida acumulação de dívida pública ao longo da última década. Os desequilíbrios fiscais persistentes e

o apoio a empresas estatais deficitárias levaram a um encargo significativo da dívida pública, acima do benchmark. Esforços recentes para mobilizar novas fontes de receita e racionalizar as despesas, ajudaram a reduzir os desequilíbrios fiscais e estabilizar o rácio da dívida em relação ao PIB, em cerca de 126%, em 2017. Na ausência de reformas fiscais e estruturais adicionais, as perspectivas são para que as ações da dívida pública atinjam 130% do PIB, antes de diminuir lentamente a médio prazo. Buscar uma estratégia decisiva de consolidação orçamental - incluindo a poupança de 2,5% do PIB por meio de medidas identificadas neste PER - e do SEE, pode ajudar a reduzir os desequilíbrios fiscais. Espera-se que a dívida pública permaneça acima de 125% do PIB até 2020 e diminua para quase 103%, até 2023. No entanto vulnerabilidades e riscos, ainda podem minar os esforços para restaurar a sustentabilidade da dívida, o que poderia manter a necessidade de empréstimos brutos perto de dois dígitos e público acima de 110% do PIB até 2023.

O capítulo está organizado da seguinte forma: A secção 1.1 discute os factores históricos da dívida pública em Cabo Verde, enquanto faz o benchmarking do seu desempenho com países relevantes. A secção 1.2 apresenta medidas de políticas recentes adotadas pela nova administração para conter desequilíbrios fiscais. A secção 1.3 formula as pers-petivas fiscais de médio prazo sob as políticas atuais, bem como sob políticas e reformas alternativas. A secção 1.4 discute os riscos macroeconómicos, enquanto a secção 1.5 oferece recomendações de políticas para reduzir os riscos fiscais e de dívidas das empresas estatais.

1.1 Antecedentes: Condutores da Dívida em Cabo Verde

Cabo Verde é conhecido pelo seu significativo desenvolvi-mento económico e social que permitiu ao país graduar-se de país de rendimento baixo para médio, em tempo recorde. O PIB per capita quase quadruplicou de 1989 a 2017,

pulando de US$ 800 para US$ 3.000 devido ao rápido crescimento económico anterior a 2008, com taxas médias anuais em torno de 6,7%. No mesmo período, a taxa de pobreza decaiu de quase 50% para 35%. O país efetivou a sua graduação para país de rendimento médio, em 2008. A estrutura da economia também mudou ao longo do tempo. Cabo Verde teve sempre uma economia orientada para os serviços, na qual o turismo e atividades correlacionadas tornaram-se a indústria dominante no país, nos últimos anos. Ancorado na promoção do país como mercado para os turistas europeus, os transportes, restaurantes e hotéis (principalmente relacionados ao turismo) registaram a maior taxa de cres-cimento, representando um quinto do crescimento global, refletindo o crescente dinamismo e desenvolvimento do setor turístico. O turismo também desempenhou um papel catalisador no desenvolvimento de outros setores-chave, incluindo o setor de construção.

O stock da dívida pública de Cabo Verde é elevado em relação aos peers (países semelhantes para efeitos de comparação) e tem vindo a registar défices orçamentais significativos e persistentes, na última década (Figura 1.1, Figura 1.2). Embora muitas economias pequenas e abertas sejam fre-quentemente caracterizadas por uma significativa escalada da dívida pública, Cabo Verde destaca-se significativamente como mais endividado ainda. No final de 2017, o stock da dívida pública do país chegava a 126% do PIB, quase o dobro do nível dos peers. A considerável dívida pública em Cabo Verde é o resultado de desequilíbrios fiscais recor-rentes, financiados em grande parte através de empréstimos. De fato, o país registou os maiores déficits fiscais (médios) entre países semelhantes na última década, do mesmo modo que exibiu o maior endividamento em relação ao PIB nomi-nal (Figura 1.2). Tal financiamento ativo do déficit não se traduziu no forte desempenho económico. Cabo Verde está entre os países com as taxas de crescimento médias mais baixas entre os países com a mesma estrutura.

O acentuado aumento da dívida pública foi impulsionado por uma aceleração do programa de investimento público após a crise financeira global2. O acentuado aumento da dívida pública foi impulsionado por uma aceleração do

15203-02_Ch01-4thPgs.indd 7 6/7/19 10:03 AM


programa de investimento público após a crise financeira global. O investimento publico, predominantemente finan-ciado com recursos externos, cresceu acentuadamente nos anos imediatamente a seguir, para uma média de 11% do PIB, entre 200–2013. Na verdade, o investimento público, que se espalhou por muitos setores, atingiu um pico de mais de 15% do PIB em 2010 (ver Capítulo 3). A recuperação dos projetos de capital refletiu os esforços do governo para estimular o crescimento e enfrentar as deficiências na infraestrutura, aproveitando as oportunidades no acesso ao financiamento concessional - que deveria ter sido eliminado em vista da graduação de Cabo Verde em 2007(CEM, 2014). No entanto, o retorno do investimento público caiu em média 20% após a crise, sugerindo fragilidades na qualidade dos investimentos realizados (SCD, 2018).

O aumento da dívida também é atribuído ao apoio con-tínuo às empresas estatais. Existem 32 empresas do SEE, em Cabo Verde, fornecendo serviços essenciais como ele-tricidade, água, transporte e serviços postais. O peso do setor na economia é muito significativo, mesmo quando medido por padrões globais e regionais, contribuindo com 26% do PIB em vendas em relação a uma média regional de 15% do PIB, em 2016. As empresas estatais em Cabo Verde também detêm ativos com mais de 60% e da dívida de mais de 50%, ambos do PIB. As empresas estatais têm sido predominantemente deficitárias, exigindo cada vez mais apoio por meio de operações de capitalização e de repasse

de empréstimos, além de pequenos subsídios do orçamento. O stock total da dívida para as três maiores estatais - a empresa imobiliária (IFH) que administrou o projeto de habitação social Casa para Todos (CPT), a companhia de eletricidade (ELECTRA) e a companhia aérea nacional, Transportes Aéreos de Cabo Verde (TACV) – rebatizada de Cabo Verde Airlines (CVA) em maio de 2018) - atingiu 32% do PIB em 2017. Além do repasse e capitalização (abaixo da linha), as empresas públicas em Cabo Verde se beneficiaram de garantias soberanas sobre empréstimos obtidos, principalmente de bancos e investidores domésticos.

Entre 2007 e 2017, a dívida pública aumentou 64 pontos percentuais (p.p.) atingindo os 126% do PIB (Figura 1.3). Nesse período, o stock da dívida externa aumentou de 37% para 93% do PIB. O aumento da divida interna foi modesto, passando de 25% para 33% do PIB. Os déficits primários constituíram fator determinante para impulsionar a dinâmica do índice de endividamento e contribuiram com 45% para o aumento geral. O financiamento abaixo da linha para as empresas estatais acrescentou aproximada-mente 24% do PIB. O desempenho das principais variáveis macroeconómicas também tiveram impacto na dinâmica do índice de endividamento, com uma contribuição líquida de apenas 2,5% do PIB. O fraco crescimento económico - que atingiu em média 2,5% ao ano na última década após a crise financeira global e a recessão na União Européia - contribuiu para uma redução do índice de endividamento

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.Dívida em % do PIB 2017 (%)

Saldo global em 2008–2017 (% do PIB, média anual, direita)

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.

Variação da dívida em relação ao PIB em 2008–2017 (p.p.)

Crescimento do PIB real em 2008–2017 (%, média anual, direita)

FIGURA 1.1. Dívida Pública e Saldos Fiscais FIGURA 1.2. Dívida Pública e Crescimento Económico Cabo Verde e Países Pares

Fonte: Indicadores de Desenvolvimento do Banco Mundial.

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Análise de Sustentabilidade da Dívida 9

em 22% do PIB. Os episódios de desvalorização do euro em relação ao dólar norte-americano - particularmente em 2014-2015 - aumentaram o valor em moeda local dos pas-sivos denominados em dólares norte-americanos e, assim, adicionaram 12% do PIB ao aumento geral do índice de endividamento. A taxa de juros ajustada pela inflação da dívida pública contribuiu com outros 12% do PIB.

1.2 Desenvolvimentos Recentes

O novo governo, que tomou posse no início de 2016 intensi-ficou os esforços para reduzir os desequilíbrios orçamentais. Com o objetivo de atingir a consolidação orçamental e restaurar a sustentabilidade da dívida pública, introduziu medidas para mobilizar novas fontes de receita (maior capa-cidade da administração fiscal, esforços para arrecadação impostos, simplificação dos procedimentos tributários), bem como medidas para racionalizar as despesas (profunda revisão e eliminação gradual do programa de investimento do setor público). Estas medidas consolidaram os ganhos das reformas na política e administração fiscal adotadas em 2013, incluindo alterações às taxas do IVA, revisões dos códigos fiscais (por exemplo, códigos processuais, códigos do IVA, IRPF e IRC), organização de repartições fiscais para grandes contribuintes, estabelecimento de regimes fiscais simplificados para as PME, preenchimento de formulários on-line e digitalização das declarações fiscais, entre outras medidas. Essas iniciativas, juntamente com a recuperação económica em curso, ajudaram a aumentar a arrecadação de impostos nos últimos anos (ver Capítulo 2).

A diminuição do défice orçamental em 2016–2017 foi resul-tado de uma maior coleta de receitas e de uma contenção

das despesas. A receita média anual aumentou de 38 bilhões ecv (24,7% do PIB) em 2012–2015 para 47 bilhões ecv (27,5% do PIB) em 2016-2017, ou seja, um ganho de receita de quase 9 bilhões ecv em termos nominais (Figura 4). Os impostos diretos e indiretos representaram metade e um quarto dos ganhos de receita, respectivamente. Os donativos também aumentaram devido aos desembolsos do Millenium Challenge Corporation e à assistência excepcional de par-ceiros para enfrentar os desastres naturais que assolaram o país. A despesa total permaneceu praticamente estável. A despesa média anual foi de 52 bilhões ecv (32,7% do PIB) em 2016–2017, contra 50 bilhões ecv (30,7% do PIB) em 2012–2015, ou seja, um aumento de 2 bilhões ecv em termos nominais. Em particular, o governo racionalizou o programa de investimento do setor público e descontinuou os projetos em curso, trazendo assim a despesa média anual de capital de 13.3 bilhões ecv, em 2012–2015 para 7.6 bilhões ecv, em 2016–2017. Tal ajuste considerável, juntamente com o congelamento na aquisição de bens e serviços, ajudou a compensar o aumento em outras despesas operacionais. Em 2017, o governo introduziu o congela-mento de certas despesas operacionais para controlar a execução quando observou déficits de receita em relação às previsões constantes no orçamento. Com o aumento da receita total e despesas totais amplamente estáveis, o déficit fiscal médio anual contraiu de US$ 5 bilhões para US$ 3.1 bilhões em 2016–2017, comparados com os US$ 12 bilhões para US$ 8 bilhões, em 2012–2015.

O governo também começou a racionalizar (abaixo da linha) o apoio às empresas estatais, com fraca performance ope-racional e financeira. Igualmente, deu início a um processo de reforma das empresas publicas, reduzindo as operações de capitalização e repasse. Assim, os fluxos médios anuais

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Saldo global primário (% do PIB)

Apoio a empresas públicas e Comprade Ativos Financeiros (p.p.)

Efeito de avaliação devido àdepreciação em relação ao USD (p.p.)

Crescimento real do PIB (p.p.)

Taxa de juro real (p.p.)

Outros fatores não identi�cados (p.p.)

Variação da dívida em relação ao PIB (p.p.)

Public Debt (% of GDP, right)

FIGURA 1.3. Impulsionadores do rácio dívida / PIB (% do PIB e pontos percentuais)

Fonte: MOF and WBG staff.

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associados ao apoio às empresas estatais diminuíram de quase 6 bilhões ecv (4% do PIB) em 2012-2015 para 3.5 bilhões ecv, em 2016–2017 (2,1% do PIB) (Figura 1.4).

A política do governo tinha como objectivo a consolidação fiscal favorecendo o crescimento. O governo buscou con-solidar as finanças públicas, por um lado e, por outro, a estabilização macroeconómica para mitigar uma potencial contracção que medidas mais austeras pudessem causar sobre a atividade económica, o rendimento das fami-lias e o emprego. Entretanto, a melhoria das condições económicas externas, o aumento da chegada de turistas e as reformas que incentivaram o investimento do setor privado atenuaram os custos de tal trade-off. Assim, apesar do aumento dos impostos e do declínio do inves-timento público, a economia expandiu a uma taxa média anual de 4.3% em 2016–2017, em comparação com um crescimento médio de 1.4% em 2012–2015. A despesa pública - componente importante da demanda agregada que frequentemente representa quase um terço do PIB nominal - era razoavelmente estável em termos nominais e, portanto, pode ter impedido a política fiscal de exercer efeitos prejudiciais no curto prazo.

Num contexto de consolidação orçamental, moderação do apoio (abaixo da linha) às empresas públicas e recuperação económica, o crescimento da dívida pública desacelerou em 2016–2017. Quer a disciplina fiscal, quer a recuperação

económica contribuíram significativamente para reduzir as necessidades brutas de financiamento - resultantes de déficits fiscais, pagamentos de amortização de passivos vencidos, suporte (abaixo da linha) para empresas estatais e investi-mento em ativos financeiros. Em consequência, o total da dívida pública aumentou apenas 9% do PIB nos últimos dois anos, passando de 200 mil milhões de ecv, no final de 2015 para 218 mil milhões de ecv, no final de 2017. Em relação ao PIB, a dívida pública permaneceu amplamente estável na faixa de 126% a 128% do PIB.

A carteira da dívida pública compreende principalmente empréstimos externos, empréstimos concessionais e títulos da divida pública colocados entre bancos locais e investidores institucionais (Figura 1.5). A dívida externa do governo central e dos governos locais representam 73% do total da dívida pública e inclui empréstimos de instituições multila-terais, credores bilaterais e dívida comerciais. As garantias sobre empréstimos externos contratados diretamente pelos TACV constituem 1% do total da dívida pública. A dívida interna do governo central e dos governos locais responde pelos 26% restantes do total da dívida pública e é em grande parte por títulos do Tesouro. Enquanto o stock da dívida pública é alto, os fluxos do serviço da dívida são administráveis devido à concessionalidade dos empréstimos externos. Os pagamentos de amortização alcançaram uma média de 4.7% do PIB em 2015–2017, equivalente a um sexto da receita total.

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2016–2017

2012–2015

Receitas

Depesas

Saldo global

Amortização de dívidas

Apoio a empresas públicas e Compra de Ativos Financeiros

FIGURA 1.4. Ajuste Fiscal em 2016-2017 (Média Anual, CVE Milhões)

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Dívida Interna

Dívida Ext. com Garantia Pública

Comercial

Bilaterais - Outros

Bilaterais - China

Bilaterais - Portugal

Bilaterais - Clube de Paris

Multilaterais - Outros

Multilaterais - Banco Mundial

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FIGURA 1.5. Estrutura da Dívida Pública (US $ Milhões)

Fonte: Ministry of Finance and World Bank estimates.

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A carteira da dívida pública está moderadamente exposta ao risco cambial e, em menor grau, ao risco de rolagem e taxa de juros. Vários empréstimos externos foram adquiridos em dólar ou em Direitos Especiais de Saque (SDR) - onde o dólar dos EUA é uma parte importante - e, portanto, pos-síveis flutuações na paridade Euro / dólar norte-americano criam risco cambial. A natureza concessional da maioria dos empréstimos externos implica uma exposição mínima ao risco de rolagem e taxa de juros. A maior parte dos empréstimos a Cabo Verde tem período de vencimento de mais de 25 anos e taxas de juro fixas baixas. De acordo com o relatório do corpo técnico do FMI, artigo 2018, as dívidas externas têm, em média, um período de carência de 9 anos, um prazo de vencimento de 25 anos e uma taxa de juros de 1.2%. Os títulos públicos nacionais são em moeda local, emitidos com vencimentos de médio a longo prazos e com taxas de juros fixas e baixas. As dívidas domésticas têm, em média, um vencimento de 5 anos e uma taxa de juros de 5.1%. As obrigações do Tesouro são emitidas com vencimentos entre 5 e 9 anos e os títulos do Tesouro com maturidade inferior a um ano não representam escala em tamanho. Além disso, esses títulos são em grande parte detidos por alguns bancos locais e pelo Instituto Nacio-nal da Previdencia Social - satisfazendo a necessidade de investimentos institucionais e de gestão de liquidez dos investidores - e negociados em um mercado estável, embora concentrado. Assim, a dívida interna também tem uma exposição limitada ao risco de rolagem e taxa de juros.

1.3 Cenários e Outlook a médio-prazo

Esta secção elabora um quadro macro-fiscal para o horizonte 2018-2023 e uma Análise de Sustentabilidade da Dívida (DSA) para avaliar o desempenho dos saldos orçamentais e da dívida, ao abrigo de políticas alternativas. Três cenários são considerados. O cenário Business-as-Usual (BAU) que se baseia numa perspectiva conservadora de recuperação e na continuação das políticas governamentais adotadas desde 2016. O cenário de Ajuste Fiscal, assumindo desde logo que uma consolidação orçamental mais decisiva seja adotada e introduza uma potencial poupança na ordem dos 2.5% do PIB, já identificada neste PER e, por fim, considerando as reformas setoriais e económicas no topo da consolidação orçamentária, o Cenário de Reforma que se baseia numa perspectiva de crescimento mais forte e na redução dos desequilíbrios fiscais. Projeções macro-fiscais cobrindo o período 2018-2023 para os três cenários são apresentadas na Tabela 1.1. O Anexo 2 descreve o modelo

básico de DSA usado nesta seção e o Anexo 4 apresenta projeções macro mais detalhadas.

Dadas as políticas atuais inalteradas, espera-se que os níveis de receitas e despesas alcançados pela nova administração sejam mantidos, bem como o apoio financeiro abaixo da linha para as empresas públicas. Segundo dados, as receitas estabilizam-se em 28.5% do PIB, em 2018, enquanto as des-pesas cairão ligeiramente dos 32.3% do PIB, em 2018 para 30,9%, até 2023 (Figura 1.6 e Figura 1.7). É esperado que os donativos diminuam em decorrência da graduação de Cabo Verde para país de rendimento médio e o encerramento do programa Millennium Challenge Corporation (MCC), que ocorreu em 2017. As despesas de capital devem permanecer em torno de 4% do PIB e, portanto, significativamente abaixo dos níveis observados em 2008–2013, quando as despesas de investimento foram em média 11% do PIB. No geral, o déficit fiscal será de 3,0% do PIB entre 2018–2023. Na ausência de esforços decisivos para a reestruturação das empresas públicas, espera-se que as políticas financeiras para apoiar as empresas deficitárias por meio de operações de capitalização e repasses permaneçam em vigor. Com base nas tendências históricas, supõe-se que as necessidades de financiamento concomitantes cheguem a 3,2% ao ano no médio prazo.

A persistência dos défices orçamentais ao longo dos tempos e a manutenção do apoio às empresas estatais implicam requi-sitos de empréstimos brutos significativos e contribuem para a acumulação de dívida pública a médio prazo. As necessidades de financiamento bruto refletem necessidades resultantes de déficits fiscais, financiamento (abaixo da linha) para empresas estatais e pagamentos de amortização de passivos, em vencimento. Devido a déficits consideráveis e ao apoio a empresas estatais, as necessidades projetadas de empréstimos brutos equivalem a 10,2% do PIB entre 2018–2022 - o nível observado em 2016–2017 (Figura 1.8). Isto implica que o governo deve ser capaz de garantir quantias significativas de financiamento via dívida pública. Em particular, um conjunto de passivos em maturação aproxima-se até 2023, quando os pagamentos de amortização deverão atingir um pico de quase 9% do PIB. Essas obrigações de serviço da dívida de grande porte são conseqüência direta das emissões de títulos domésticos em 2018–2019.

As políticas do governo deverão ter como objectivo buscar fontes de financiamento domésticas e externas. A estratégia de gestão da dívida a ser perseguida em 2018-2023 pretende cobrir 60% das necessidades de financiamento bruto através de fontes externas e os restantes 40% com fontes domésti-cas. Assume-se que os empréstimos externos adquiridos em moeda estrangeira têm (em média) um prazo de maturidade

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de 15 anos e um período de carência de 5 anos, à taxa de juros de 1% ao ano. Além disso, assume-se que os títulos em moeda nacional e local têm (em média) um vencimento de 5 anos e uma taxa de juros de 5%. Estes termos de financiamento estão em consonância com os observados nos últimos anos e indiciam que as janelas concessionais disponibilizadas pelas agências multilaterais vão gradualmente se extinguindo no médio prazo. O financiamento semi-concessional deverá continuar. Além disso, o governo pretende diversificar sua base de credores, com um olhar na China e fundos árabes. O endividamento interno visa contribuir para o desenvolvimento dos mercados de capitais locais, incluindo o aumento da liquidez e a redução dos custos de empréstimos. De acordo com a Lei da Dívida Pública, aprovada em 2018, o endividamento interno anual deverá manter-se num limite equivalente a 3% do PIB para evitar a demanda excessiva de fundos pelo governo central e efeitos de crowding out no setor privado.3

A dívida pública continuará a um nível elevado no médio prazo, enquanto as políticas fiscal e financeira não redu-zam o rácio da dívida em relação ao PIB (Figura 1.9). No cenário BAU, a falta de um ajuste fiscal significativo e de uma racionalização do apoio (abaixo da linha) às empresas estatais poderá dificultar os ganhos em termos de sustentabilidade da dívida, por parte do governo. A dívida pública permanecerá acima dos 125% do PIB até 2023, ou seja, sem se verificar uma redução em relação ao nível atual (ver Tabela 1 no Anexo 4). As vulnerabilidades e riscos associados à dívida do governo de Cabo Verde continuarão, portanto, inabaláveis.

Se as atuais politicas se mantiverem inalteradas neutralizarão qualquer contribuição positiva do desempenho macro-económico para a relação dívida pública / PIB no médio prazo (Figura 1.10). Ao longo do período 2018–2023, o rácio da dívida em relação ao PIB diminuirá apenas 1,4 pontos percentuais em termos acumulados. O contributo das variáveis macroeconómicas (crescimento real do PIB, taxa de juro real e taxa de câmbio real) para a dinâmica da dívida é significativo, pois no seu conjunto, estas variá-veis reduziriam o rácio da dívida em relação ao PIB em 24.5 pontos percentuais. No entanto, os desequilíbrios fis-cais persistentes prejudicaram amplamente esses potenciais ganhos com os déficits primários e o apoio às empresas estatais a contribuírem para o aumento de 1.5% e 21.2% para o rácio da dívida. Isto sugere que a sustentabilidade fiscal em Cabo Verde não pode ser restaurada apenas através do crescimento económico, mas também adotando políticas fiscais e reformas estruturais consistentes. O restante desta seção explora dois programas de políticas alternativas e suas implicações.

Cenário de Ajuste Fiscal para o horizonte 2018–2023

A adoção de medidas direcionadas para a eficácia da receita e da despesa, identificadas nos capítulos 2, 3 e 4 poderá resultar em resultados significativos. Mesmo que se desenhe um cenário económico relativamente favorável e que se prolongue no médio prazo, as políticas fiscais atuais

TABELA 1.1. Perspectivas a médio-prazo 201–2023 ao abrigo de políticas alternativas

Histórico Cenário Business-as-Usual Cenário de Reforma Fiscal Cenário de Reforma Fiscal e mpresas publicas

Variáveis 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2018 2019 2020 2021 2022 2023

PIB a preços correntes (CVE milhão) 158,700 165,800 173,400 184,900 195,565 206,438 218,131 231,393 245,462 184,900 195,565 206,438 218,131 231,393 245,462 184,900 196,881 209,626 224,268 240,191 254,795

Receitas 26.9 26.6 28.5 29.3 28.5 29.0 28.5 28.5 28.5 29.3 28.5 30.7 30.2 30.2 30.2 29.3 28.5 30.7 30.2 30.2 30.2

Depesas 31.6 29.7 31.7 32.3 32.7 32.0 30.9 30.9 30.9 32.3 32.7 31.2 30.0 30.0 29.9 32.3 32.7 31.2 29.9 29.8 29.7

Saldo global −4.7 −3.0 −3.2 −3.0 −4.2 −3.0 −2.4 −2.4 −2.4 −3.0 −4.2 −0.5 0.2 0.2 0.3 −3.0 −4.2 −0.5 0.3 0.4 0.5

Exigencias de Financiamento Bruto 12.4 11.3 8.7 11.6 10.1 9.2 9.9 10.3 15.0 11.6 10.1 6.7 7.3 7.7 12.3 11.6 12.1 4.9 4.9 4.2 8.6

Saldo global 4.7 3.0 3.2 3.0 4.2 3.0 2.4 2.4 2.4 3.0 4.2 0.5 −0.2 −0.2 −0.3 3.0 4.2 0.5 −0.3 −0.4 −0.5

Pagamentos de amortização 4.5 4.8 4.8 3.4 2.7 2.9 4.3 4.7 9.4 3.4 2.7 2.9 4.3 4.7 9.4 3.4 2.7 2.9 4.2 4.5 9.0

Apoio a empresas públicas 3.2 3.4 0.7 5.2 3.2 3.2 3.2 3.2 3.2 5.2 3.2 3.2 3.2 3.2 3.2 5.2 5.2 1.5 0.9 0.0 0.0

Dívida pública 126.0 127.8 126.1 129.8 130.1 129.5 128.1 126.4 124.7 129.8 130.1 127.0 123.2 119.1 115.2 129.8 131.3 125.3 117.8 109.6 102.9

Dívida Interna 29.0 31.7 33.1 34.9 36.9 38.4 39.3 40.1 38.0 34.9 36.9 37.4 37.3 37.2 34.2 34.9 37.5 37.0 35.5 33.8 29.7

Dívida externa 97.0 96.1 93.0 94.8 93.2 91.0 88.8 86.2 86.8 94.8 93.2 89.5 85.9 81.9 81.0 94.8 93.8 88.3 82.3 75.8 73.2

(1) Taxa de câmbio real definida como taxa de câmbio bilateral CVE / EUR multiplicada pela relação entre os preços internacionais e o deflator do PB doméstico.(2) Induz dívida interna emitida para financiamento do déficit e acumulação de depósitos do governo e outros ativos financeiros.

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poderão causar necessidades significativas de empréstimos brutos, alimentando por seu turno o acúmulo de dívida pública. Portanto, novas medidas devem ser introduzidas para gerar poupanças fiscais. Em particular, as medi-das resumidas na Tabela ES1 - relacionadas a reformas tributárias e eficiências de gastos nos setores de saúde e educação - poderiam gerar cerca de 1,7% do PIB em receitas adicionais e 0,8% do PIB em despesas menores, se adotadas a partir de 2020. Com a adoção dessas medidas, as necessidades de financiamento para o governo central serão reduzidas e a relação dívida pública / PIB acabará seguindo um caminho mais sustentável.

As reformas fiscais e os actuais controlos das despesas são necessários para reforçar as finanças públicas e reduzir os desequilíbrios orçamentais. As reformas fiscais descritas no Capítulo 2 podem ser essenciais para uma estratégia de consolidação fiscal no futuro, e incluem a racionalização das isenções tributárias, o alargamento das bases tributárias e o aprimoramento da administração tributária. Se adotadas, as receitas do governo central deverão aumentar para 30,2% do PIB em 2020–2023 - em comparação com uma média de 27,5% do PIB alcançado em 2016–2017 - com ganhos significativos em impostos sobre a renda e o IVA. As refor-mas das despesas discutidas nos Capítulos 3 e 4 também podem ser buscadas como parte integrante do ajuste fiscal. Se adotada, prevê-se que a despesa corrente diminua de 29% do PIB em 2018 para 25.6% até 2023 - ligeiramente abaixo do nível médio de 26,2% do PIB observado em 2016–2017. Um impulso para a consolidação fiscal também

deverá manter os gastos de capital em torno de 4% do PIB, ou seja, os níveis modestos alcançados nos últimos anos.

Uma estratégia de ajuste fiscal reduziria as necessidades de financiamento e alcançaria uma redução notável no nível de dívida pública (Figura 1.11e Figura 1.12). A introdução bem sucedida de medidas direcionadas à eficácia das receitas e despesas levaria a um orçamento equilibrado até 2021 e sustentável posteriormente. Além disso, a necessidade de financiamento bruto é de 8.7% do PIB entre 2018–2022 - ou seja, uma redução de 1.5 pontos percentuais do PIB em relação ao Cenário business-as-usual, em que os déficits orçamentais persistem no médio prazo. A dívida pública continuará em níveis elevados, em torno de 130% do PIB entre 2018–2019, com uma possível queda até 115% do PIB, até 2023, uma redução de 10% do PIB em relação ao Cenário business-as-usual. Ao colocar o rácio da dívida numa trajectória descendente, espera-se que uma estratégia de ajustamento fiscal melhore a sustentabili-dade da dívida e mitigue as vulnerabilidades e os riscos decorrentes dos passivos do governo de Cabo Verde.

Cenário de Reformas para o horizonte 2018-2023

Um programa abrangente de reformas, incluindo a rees-truturação e o ajuste fiscal das empresas públicas, poderá acelerar o crescimento económico e fortalecer as finanças públicas. A agenda de reformas estruturais do governo e a

TABELA 1.1. Perspectivas a médio-prazo 201–2023 ao abrigo de políticas alternativas

Histórico Cenário Business-as-Usual Cenário de Reforma Fiscal Cenário de Reforma Fiscal e mpresas publicas

Variáveis 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2018 2019 2020 2021 2022 2023

PIB a preços correntes (CVE milhão) 158,700 165,800 173,400 184,900 195,565 206,438 218,131 231,393 245,462 184,900 195,565 206,438 218,131 231,393 245,462 184,900 196,881 209,626 224,268 240,191 254,795

Receitas 26.9 26.6 28.5 29.3 28.5 29.0 28.5 28.5 28.5 29.3 28.5 30.7 30.2 30.2 30.2 29.3 28.5 30.7 30.2 30.2 30.2

Depesas 31.6 29.7 31.7 32.3 32.7 32.0 30.9 30.9 30.9 32.3 32.7 31.2 30.0 30.0 29.9 32.3 32.7 31.2 29.9 29.8 29.7

Saldo global −4.7 −3.0 −3.2 −3.0 −4.2 −3.0 −2.4 −2.4 −2.4 −3.0 −4.2 −0.5 0.2 0.2 0.3 −3.0 −4.2 −0.5 0.3 0.4 0.5

Exigencias de Financiamento Bruto 12.4 11.3 8.7 11.6 10.1 9.2 9.9 10.3 15.0 11.6 10.1 6.7 7.3 7.7 12.3 11.6 12.1 4.9 4.9 4.2 8.6

Saldo global 4.7 3.0 3.2 3.0 4.2 3.0 2.4 2.4 2.4 3.0 4.2 0.5 −0.2 −0.2 −0.3 3.0 4.2 0.5 −0.3 −0.4 −0.5

Pagamentos de amortização 4.5 4.8 4.8 3.4 2.7 2.9 4.3 4.7 9.4 3.4 2.7 2.9 4.3 4.7 9.4 3.4 2.7 2.9 4.2 4.5 9.0

Apoio a empresas públicas 3.2 3.4 0.7 5.2 3.2 3.2 3.2 3.2 3.2 5.2 3.2 3.2 3.2 3.2 3.2 5.2 5.2 1.5 0.9 0.0 0.0

Dívida pública 126.0 127.8 126.1 129.8 130.1 129.5 128.1 126.4 124.7 129.8 130.1 127.0 123.2 119.1 115.2 129.8 131.3 125.3 117.8 109.6 102.9

Dívida Interna 29.0 31.7 33.1 34.9 36.9 38.4 39.3 40.1 38.0 34.9 36.9 37.4 37.3 37.2 34.2 34.9 37.5 37.0 35.5 33.8 29.7

Dívida externa 97.0 96.1 93.0 94.8 93.2 91.0 88.8 86.2 86.8 94.8 93.2 89.5 85.9 81.9 81.0 94.8 93.8 88.3 82.3 75.8 73.2

(1) Taxa de câmbio real definida como taxa de câmbio bilateral CVE / EUR multiplicada pela relação entre os preços internacionais e o deflator do PB doméstico.(2) Induz dívida interna emitida para financiamento do déficit e acumulação de depósitos do governo e outros ativos financeiros.

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Outras Receitas

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Activos não Financeiros

Juros da dívida

Outras depesas

Transferencas correntes, subsidios e bene�cios Sociais

Aquisicao de Bens e Servicos

Depesas com Pessoal

Depesas (% do PIB, direita)

FIGURA 1.6. Receitas do cenário BAU (CVE Milhões e% do PIB)

FIGURA 1.7. Despesa do Cenário BAU (CVE Milhões e% do PIB)

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Apoio a empresas públicas e Compra de AtivosFinanceiros

Pagamentos de Amortização

Saldo global

FIGURA 1.8. Cenário BAU Exigências de Financiamento Bruto (CVE Milhões e% do PIB)

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Dívida Pública

Dívida Pública (% do PIB, direita)

FIGURA 1.9. Cenário BAU Dívida Pública (CVE Milhões, em % do PIB)

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Saldo global primário (% do PIB)

Apoio a empresas públicas e Comprade Ativos Financeiros (p.p.)

Efeito de avaliação devido àdepreciação em relação ao USD (p.p.)

Crescimento real do PIB (p.p.)

Taxa de juro real (p.p.)

Outros fatores não identi�cados (p.p.)

Variação da dívida em relação ao PIB (p.p.)

Public Debt (% of GDP, right)

FIGURA 1.10. Cenário BAU. Fatores do rácio dívida / PIB (% do PIB e pontos percentuais)

Fonte: MOF and WBG projections.

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estratégia fiscal deverá promover o investimento privado e consolidar as finanças públicas. O governo já expressou a intenção de estimular o investimento do setor privado em setores selecionados, incluindo o turismo, a energia e o transporte. A abordagem envolve a implementação de medidas para fortalecer o clima de negócios, impulsionar os investimentos estrangeiros diretos (IDE) e facilitar o acesso ao financiamento. O investimento do setor privado deverá substituir o do setor público enquanto motor do crescimento, nos próximos anos. Paralelamente, a racionalização do setor das empresas públicas, incluindo a privatização da CVA, a concessão do transporte marítimo inter-ilhas e a melhoria do desempenho operacional da Electra poderiam impulsio-nar o potencial de crescimento e reduzir as necessidades de financiamento que o governo enfrenta. Embora as reformas das empresas estatais possam implicar despesas pontuais a curto prazo – nomeadamente no processo de privatização da CVA e no tratamento das obrigações da empresa no valor estimado de 6% do PIB - a assistência financeira ao setor será significativamente reduzida, a médio prazo. A estratégia de ajuste fiscal discutida na subsecção anterior, por sua vez, restauraria um orçamento equilibrado e contribuiria ainda mais para alcançar uma dívida pública sustentável.

As reformas estruturais, incluindo a reestruturação das empresas públicas, contribuem para acelerar a recuperação da atividade económica a médio prazo. Dados os efeitos positivos das reformas estruturais sobre a produtividade, conectividade e logística e incentivos para o investimento privado, espera-se que o crescimento do PIB real seja, em média, de 4,7% ao ano em 2018–2023, comparado com 4,0% no Cenário Empresarial. A inflação do deflator do PIB seria mantida em torno de um intervalo entre 1,5% e 2,0% ao ano, na medida em que o crescimento económico mais rápido advém de reformas e não apenas estímulo à demanda agregada.

A implementação de Reformas fiscais, o controlo de despe-sas e a reestruturação do setor empresarial do Estado são medidas que podem reduzir os desequilíbrios fiscais e as necessidades de financiamento. As receitas e despesas pro-jetadas são amplamente semelhantes ao Cenário de Ajuste Fiscal, para que seja possível atingir um equilíbrio fiscal até 2021. Com as reformas do SEE, espera-se a diminuição gradual do apoio financeiro a essas empresas por meio de operações de capitalização e repasses o que terá impacto no PIB (de 5.2% do PIB/ano em 2018–2019, para apenas 0.9% em 2021. No cenário Business as Usual o impacto será de 3.2% do PIB. Essa projeção incorpora despesas extraordinárias que podem incorrer da privatização da CVA que poderão ser financiadas por meio de emissões de

dívida pública, em 2018-2019. Eventualmente, a diminuição dos desequilíbrios fiscais e a redução do apoio às estatais reduzirão em grande parte as necessidades de empréstimos brutos, que representariam entre 2018–2022, 7,5% do PIB, ou seja 2,7% abaixo do nível previsto no Cenário BAU.

A aquisição de menos empréstimos nos próximos anos também ajudará a conter o aumento das obrigações de serviço da dívida, previsto para 2023 (Figura 1.13). Anteci-pando-se às necessidades significativas de liquidez a médio prazo, as políticas financeiras deverão estar focadas no pagamento da dívida além das políticas fiscais destinadas a consolidar o orçamento. Isso poderia incluir a imple-mentação de entradas fora do quadro do orçamento, de reformas para IFH - aumento das receitas provenientes da venda de casas - no sentido de se retirar/eliminar a dívida.

A sustentabilidade da dívida pública será significativamente reforçada, de um lado, por um programa de consolidação fiscal e, por outro, de reformas estruturais. No Cená-rio de Reforma, as políticas fiscal e financeira permitem uma redução sem precedentes na relação dívida / PIB dos 130%, em 2018–2019, para 103%, em 2023 (Figura 1.14). Deve-se enfatizar, no entanto, que a dívida pública do país só poderá retornar gradualmente a uma trajetória descen-dente sustentável, desde que as condições económicas e políticas adotadas no Cenário de Reforma sejam mantidas. A próxima seção explora vulnerabilidades e riscos macroe-conómicos que podem minar os esforços para restaurar a sustentabilidade da dívida.

1.4 Vulnerabilidades e riscos Macroeconómicos

As projecções para Cabo Verde indicam a existencia de riscos. As projeções e os resultados discutidos na secção anterior baseiam-se numa recuperação moderada da atividade eco-nómica em caso de aplicação dos Cenários de Ajuste Fiscal e Business-as-Usual. Caso seja aplicado o Cenário de Reforma desenha-se uma recuperação um pouco mais rápida, o que justifica por seu turno uma avaliação do desempenho fiscal e da dívida, enquanto variáveis expostas a vários riscos macroeconómicos. Para complementar a análise a médio prazo, esta secção formula cenários alternativos onde os choques de variáveis macroeconómicas se materializam e com impacto sobre as finanças públicas nos próximos anos.

A recuperação sustentada da atividade econômica e a esta-bilidade financeira são imperativos para uma boa política

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FIGURA 1.11. Cenário de Ajuste Fiscal Requerimento Bruto de Empréstimos (CVE Mn e% do PIB)

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Divida publica (direita)

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FIGURA 1.12. Cenário de Ajuste Fiscal Déficit Fiscal e Dívida Pública (% do PIB)

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Aquisição de Ativos Financeiros



Saldo global

Necessidade bruta de �nanciamento (% do PIB, direita)

Gross Borr. Req. (% of GDP, right) - Baseline

FIGURA 1.13. Cenário de Reformas Requisito de financiamento bruto (CVE Milhões e% do PIB)

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Saldo global

Saldo global - base

Divida publica (direita)

Divida publica (direita) - base

FIGURA 1.14. Cenário de Reforma Déficit Fiscal e Dívida Pública (% do PIB)

Fonte: MOF and World Bank estimates and forecast.

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fiscal e financeira do governo. A existência de perspectivas macroeconómicas consistentes ajudam a aumentar as recei-tas fiscais e asseguram novos financiamentos em condições razoáveis. A economia cabo-verdiana no entanto, pela sua reduzida dimensão, está exposta a choques externos e domésticos que, caso se materializem, geram resultados que fogem das perspectivas macroeconómicas de médio prazo, expostas acima. Para avaliar o efeito de choques adversos na sustentabilidade da dívida, são realizadas simulações estocásticas, com diferentes vias para o crescimento real do PIB, da taxa de juro real e da taxa de câmbio real CVE / Euro. O modelo de Vetor Auto-Regressivo (VAR), apresentado no Anexo 3 é usado para executar simulações estocásticas impulsionadas por choques que são consistentes com as interações dinâmicas históricas entre crescimento económico, condições financeiras domésticas e competitividade. Os diferentes caminhos assim calculados descrevem o desem-penho macroeconômico e das finanças públicas que podem ocorrer se eventos adversos imprevistos se concretizarem4.

Se as políticas atuais continuarem a ser implementadas a médio prazo, as circunstâncias macroeconómicas e finan-ceiras adversas poderão fazer com que a divida pública chegue a níveis insustentáveis. Dadas as actuais políticas fiscais e financeiras, contempladas pelo Cenário Business-as- Usual, a concretização de circunstâncias adversas que afectarão o crescimento económico, as taxas de juro e a taxa de câmbio reais poderão agravar a dívida pública, atingindo um limite superior de 140% do PIB, em 2019 e 138% do PIB, até 2023, em comparação com os 130% e 125% projetados na ausência de choques (Figura 1.16). Para situações menos extremas (e, portanto, mais prováveis), há uma probabilidade real (em torno de 25%) de que o estoque da dívida pública exceda 129% do PIB, em 2023. As necessidades brutas de financiamento também acusam o impacto dos choques macroeconómicos e financeiros. Sob circunstâncias extremamente adversas (embora alta-mente improváveis), essas demandas podem atingir um limite superior aos 10.7% do PIB, em 2019 e 16% do PIB em 2023 respetivamente - ou seja, quase 1% do PIB, acima dos níveis esperados no cenário Business-As-Usual (Figura 1.15). Os resultados obtidos usando simulações estocásticas sugerem que a extensão dos riscos fiscais é signi-ficativa, uma vez que os choques podem levar a altos níveis de dívida pública e necessidades brutas de financiamento. As políticas macroeconómicas a serem implementadas devem antes de mais garantir a “resiliência” e ajudar a economia a antecipar e mitigar o impacto dos choques 5.

A agenda de reformas estruturais, associada à consolidação orçamental, pode ajudar não só a restaurar uma trajectória

sustentável da dívida pública, como também a reduzir a exposição aos riscos orçamentais. Conforme destacado no Cenário de Reforma, a consolidação do orçamento e a eliminação gradual do financiamento (abaixo da linha) às empresas públicas podem reduzir significativamente as necessidades de financiamento que o governo central enfrenta, ao mesmo tempo que diminuem o ritmo de acumu-lação de dívida. O ajuste fiscal e a eliminação das operações de capitalização de empresas estatais não apenas aceleram a redução da dívida pública - como discutido acima - como restringem os possíveis desvios induzidos por choques macroeconômicos adversos. Se estes se concretizarem no Cenário de Reforma, a dívida pública de Cabo Verde poderá atingir os 138% do PIB, em 2019 e 113% do PIB até 2023, em comparação com os números correspondentes de 131% e 103% esperados na ausência de choques (Figura 1.18). Para eventos menos extremos (e, portanto, mais prováveis), há 25% de probabilidade de que o stock da dívida pública ultrapasse 106% do PIB em 2023. As necessidades de financiamento - que serão basicamente para amortização quando o governo abandonar a capitalização e as opera-ções de financiamento das empresas públicas - serão pouco afetados por choques (Figura 1.17). Com menor exposição do setor de SEE, os possíveis choques nas taxas de juros e de câmbio seriam de menor impacto na taxa de juros e na valorização das moedas estrangeiras e dos passivos. Este quadro, por sua vez, melhora a posição fiscal, condiciona a trajectoria ascendente da dívida e diminui a dispersão de resultados positivos.

1.5 Conclusões e Recomendações

Os desequilíbrios orçamentais em Cabo Verde e o constante financiamento às empresas públicas deficitárias condu-ziram a um significativo encargo da dívida pública, que quase duplicou na última década e atualmente ultrapassa os 126% do PIB. Cabo Verde destaca-se por este nível de dívida entre os países com os quais se faz benchmarking o que cria vulnerabilidades substanciais. Embora as obriga-ções financeiras sejam consideráveis e certamente devam ser reduzidas no futuro, o governo beneficia, na sua gestão, do acesso a credores oficiais e condições de financiamento flexíveis. A carteira da dívida pública está moderadamente exposta ao risco cambial e, em menor grau, ao risco de rollover e aumento da taxa de juros.

As políticas e reformas do governo visam restaurar a sustentabilidade das finanças públicas. Desde o início de

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FIGURA 1.15. Cenário BAU com Simulações Estocásticas Exigências de Financiamento Bruto (% do PIB)

FIGURA 1.16. Cenário BAU com Simulações Estocásticas Dívida Pública (% do PIB)

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FIGURA 1.17. Cenário de Reforma com simulações Estocásticas Exigências de Financiamento bruto (% do PIB)

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FIGURA 1.18. Cenário de reforma com simulações Estocásticas Dívida Pública (% do PIB)

Fonte: MOF and WBG calculations.

2016, os esforços para mobilizar novas fontes de receita e racionalizar as despesas, ajudaram a reduzir os dese-quilíbrios fiscais e a estabilizar a relação dívida / PIB. A agenda de reformas estruturais do governo - que engloba mudanças na legislação tributária e racionalização do setor de empresas estatais - deve impulsionar ainda mais a recuperação económica em curso e fortalecer a posição fiscal. Além disso, o governo, na sua estratégia de gestão da dívida, tem como objectivo diversificar as fontes de financiamento e evitar o financiamento exces-sivo para o setor privado. A consolidação orçamental e a eliminação gradual das operações de capitalização das empresas são imperativos para restaurar a susten-tabilidade da dívida

No Cenário de Reforma, a dívida pública continuará elevada em 2018–2019, observando um declínio, a médio prazo. A evolução do rácio da dívida pública em relação ao PIB a médio prazo será impulsionada pela recuperação económica, pela consolidação orçamental e pela diminui-ção do financiamento às empresas públicas. Espera-se que a dívida pública permaneça acima de 126% do PIB até 2020 e, na melhor das hipóteses, diminua para 103% do PIB até 2023. Vulnerabilidades e riscos, no entanto, ainda poderão continuar a dificultar os esforços para restaurar a sustentabilidade da dívida.

As perspectivas de Cabo Verde não estão isentas de desafios políticos, vulnerabilidades financeiras e riscos

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macroeconómicos. O Cenário da Reforma depende de quatro fatores: (i) uma implementação bem-sucedida das políticas fiscais, particularmente no que diz respeito às medidas para aumentar as receitas; (ii) uma implementação bem-sucedida de reformas estruturais e políticas financeiras, nomeadamente uma maior racionalização do envolvimento do Estado no setor de empresas estatais em termos de propriedade e financiamento; (iii) acesso a novos financiamentos para atender às necessidades de financiamento, incluindo uma amortização suave das obrigações em vencimento; e (iv) a ausência de choques macroeconómicos que normalmente não estão previstos, mas que podem se concretizar.

Caso não se opte pela consolidação orçamental e pela eliminação do apoio às empresas públicas, as necessida-des de financiamento persistirão assim como os elevados índices da dívida. No Cenário Business-as-Usual, torna-se crucial a implementação de reformas e políticas fiscais para melhorar o desempenho operacional e financeiro das empresas públicas e colocar o país nos trilhos de uma trajetória sustentável da dívida e redução dos riscos de liquidez. As necessidades de financiamento atingiriam um pico de quase 15% do PIB, em 2023 e excederiam 10% do PIB em 2019-2022, enquanto a dívida pública em relação ao PIB se aproximaria de 125% até 2023.

Ajustar as posições fiscais e racionalizar o apoio às empresas estatais pode contribuir para reduzir as necessidades de financiamento, a exposição a riscos de liquidez e a restaurar uma trajetória da dívida sustentável. A aceleração da reforma do SEE pode reduzir significativamente as necessidades de financiamento que o Governo Central, diminuindo

assim ritmo de acumulação da dívida. Assumindo que a capitalização e as operações de repasse sejam reduzidas, as necessidades de empréstimos podem cair abaixo de 5% do PIB entre 2020-2022 e a relação dívida / PIB cair para 103%, até 2023. Na ausência de capitalização e de opera-ções on-lending, a relação dívida pública / PIB teria 25% de probabilidade de cair para 106%, em 2023.

NOTAS

1. O objetivo deste capítulo é o de avaliar a sustentabilidade da dívida pública sob diferentes cenários de sucesso ou fracasso, na introdução de reformas (particularmente em impostos e SOEs), bem como em choques macroeconómicos.

2. A dívida pública refere-se a (i) os passivos internos e externos devidos pelo governo central, (ii) a dívida externa contraída pelo governo cen-tral em nome de empresas estatais não financeiras (ou seja, operações de repasse) e (iii) a dívida com garantia de governos locais e empresas públicas para os quais existem dados disponíveis.

3. A disponibilidade dos credores e investidores de continuar a fornecer financiamento é essencial para o cumprimento da estratégia de gestão da dívida. As necessidades de financiamento bruto já são significativas em Cabo Verde e espera-se que continue no Cenário Business-as-Usual. A extensão desses requisitos constitui um desafio para a estratégia de gestão da dívida e expõe o governo a riscos de liquidez. Portanto, a disponibilidade dos credores e investidores de continuar a fornecer financiamento em condições razoáveis - em particular, um fluxo sus-tentado de empréstimos externos das agências multilaterais e bilaterais e um apetite contínuo por títulos do governo colocados no mercado financeiro doméstico - são essenciais para todas as necessidades de financiamento. Se houver falta de liquidez, o governo pode ter que acelerar a consolidação fiscal e racionalizar a assistência financeira às empresas estatais.

4. Simulações estocásticas ajudam a quantificar e analisar as incertezas e os riscos em torno das perspectivas de médio prazo

5. O impacto depende dos choques, da sua distribuição e probabilidade associadas e do nível de exposição da economia e das finanças públicas a esses choques. No caso de uma pequena economia aberta, como a de Cabo Verde, o tamanho e a probabilidade de choques são tipicamente exógenos e não podem ser controlados.

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21

CAPÍTULO

2Revisão da Mobilização de Receitas

Sumário: A arrecadação fiscal de Cabo Verde fica

aquém dos países com os quais se fez benchmarking,

embora as recentes reformas tenham ajudado a reduzir

o desnível fiscal. Este é o resultado de vários fatores

interconectados, incluindo uma política fiscal ineficiente,

alta vulnerabilidade a choques externos e um sistema

tributário complexo. É crucial consolidar as reformas fiscais

e administrativas em andamento, incluindo os esforços

para ampliar a base tributária, racionalizar os gastos com

tributos, reduzir a complexidade do IRPC e reformular o

quadro legal das MPMEs. Essas medidas poderiam render

no mínimo 1,7% do PIB em economias fiscais.

O capítulo é organizado da seguinte forma: a secção 2.1

analisa as últimas tendências e composição das receitas em

Cabo Verde; a secção 2.2 avalia a eficiência da recolha de

receitas, fazendo benchmark; a seçcão 2.3 fornece recomen-

dações de políticas para melhorar a mobilização de receitas

e mitigar sua volatilidade.

2.1 Tendências e Composição das Receitas

Cabo Verde empreendeu várias reformas com o objetivo de aumentar as receitas nas últimas duas décadas. A primeira

grande reforma foi em 1995 com a unificação dos impostos

sobre os rendimentos em um único imposto, o Imposto Único

sobre os Rendimentos (IUR). O IUR, que é um imposto

progressivo, foi alterado várias vezes. Em 2004, os impostos

sobre importações também foram consolidados, substituindo

64 impostos por apenas 7. Em 2004, o imposto sobre o

consumo, que variava entre 10% a 60% foi substituído

pelo Imposto sobre o Valor Acrescentado – IVA – que é a

cobrança de 15% sobre todos os bens e serviços, domés-

ticos e/ou importados. Uma taxa preferencial de 6% foi

inicialmente cobrada no setor do turismo, mas aumentou

para 15% em 2013. Juntamente com o IVA, foi aprovado

um imposto sobre o consumo de bens de luxo, o Imposto

sobre Consumos Especiais (ICE). Nos últimos cinco anos, várias reformas foram implementadas no IVA, no Imposto

sobre o Rendimento de Pessoas Colectivas (IRPC) e no Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares (IRPS), direcionadas para a racionalização de isenções e o forta-lecimento do código tributário. Atualmente, os impostos mais importantes para Cabo Verde são os impostos sobre o rendimento, o IVA, os impostos especiais de consumo, os direitos aduaneiros e o Imposto Único sobre o Património (IUP) (Tabela 2.1).

Reformas recentes impulsionaram a arrecadação de impos-tos para contrabalançar a queda dos donativos. Depois de atingir o máximo de 28.7% do PIB em 2008, as receitas totais caíram para 22.9% em 2014, refletindo a diminuição dos donativos e o impacto da recessão sobre a economia global (Figura 2.1). Assinala-se também a queda dos dona-tivos devido à graduação do país em 2007. A arrecadação de impostos, diretos e indiretos, que representam uma média de 72.6% da receita total, também caiu para os seus níveis mais baixos em 2014, coincidindo com a forte desaceleração da economia entre 2008 e 2015 (Figura 2.2). As reduções nas taxas padrão de IRPC e IRPS (Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Coletivas e Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares) aumentaram signi-ficativamente essa tendência. A arrecadação de impostos recuperou desde 2014, refletindo várias reformas fiscais implementadas pelo governo. Houve um aumento dos donativos, devido aos apoios dos doadores, na sequência de erupção vulcânica de 2014, na ilha do Fogo e também graças ao Programa MCA. Nesse contexto, as receitas totais aumentaram 5,7% do PIB entre 2014 e 2017.

A crise europeia também contribuiu para a diminuição dos donativos. Após representar 20% do total das receitas externas, em 2006, esse valor caiu para 7.8%, em 2014, registando o pior desempenho, tendo posteriormente aumen-tado ligeiramente para 12.4%, em 2017. Os países euro-peus reduziram significativamente o apoio externo a Cabo Verde no rescaldo da crise da dívida, com a diminuição dos valores concedidos por Portugal, Espanha e Holanda. Em 2017, 44% dos donativos foram para a Ajuda Orçamental, enquanto 56% foram diretamente atribuídos a projetos de financiamento.

15203-03_Ch02-4thPgs.indd 21 6/7/19 10:03 AM


TABELA 2.1. Composição das Receitas e Tendências (% do PIB)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Receitas totais (1+2+3) 28.1 28.7 27.6 28.6 25.6 24.4 24.5 22.9 26.9 26.9 28.5

1. Receitas fiscais 21.5 21.9 18.8 19.0 20.0 18.4 18.3 17.6 19.3 19.8 20.8

Impostos directos 6.3 6.3 5.9 5.7 5.9 5.7 5.6 5.0 6.1 6.1 6.5

Pessoas singulares 3.7 3.6 3.3 3.4 3.3 3.3 3.1 3.2 3.4 3.8 4.1

Pessoas colectivas 2.6 2.7 2.7 2.3 2.6 2.4 2.5 1.8 2.7 2.3 2.4

Impostos indiretos 13.9 14.4 12.2 12.7 13.6 12.1 12.2 12.0 12.7 13.1 13.9

Impostos bens e serviços 9.3 9.9 8.2 8.7 9.4 8.3 8.5 8.3 8.8 9.0 9.7

IVA 8.1 8.7 7.2 7.6 7.8 6.9 6.8 6.6 7.1 7.2 7.7

Sobre consumo 1.0 1.0 0.8 0.9 1.2 1.0 1.1 1.0 0.9 0.9 1.1

Turismo 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 0.4 0.4 0.4 0.5

Ecologico 0.2 0.2 0.1 0.2 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4

Comércio internacional 4.6 4.5 4.0 4.1 4.2 3.8 3.7 3.7 3.8 4.1 4.2

Outros Impostos 1.3 1.1 0.7 0.5 0.6 0.5 0.5 0.5 0.4 0.3 0.3

Imposto de selo 1.2 1.1 0.7 0.5 0.6 0.4 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3

Segurança social 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

2. Transferencias 4.4 4.6 5.5 6.8 2.9 2.8 2.6 1.8 2.5 2.7 3.5

3. Receitas não fiscais 2.2 2.2 3.2 2.9 2.7 3.2 3.6 3.5 5.1 4.4 4.2

Venda de bens publicos e serviços 1.5 1.4 2.3 2.2 2.1 2.6 2.5 2.6 2.9 3.0 3.0

Rendimentos de Propriedade 0.5 0.4 0.7 0.2 0.2 0.3 0.3 0.1 0.6 0.7 0.6

Outras 0.3 0.4 0.3 0.4 0.3 0.4 0.8 0.8 1.6 0.7 0.6

Fonte: MOF.

IRPC IRPSBens e Servicos Transacoes InternacionaisOutos Impostos Seguranca SocialOutras Receitas TransferenciasTotal

–4.0

–2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

FIGURA 2.1. Receita total em relação ao PIB em relação às receitas em 2017 (% do PIB)

100%

0%

20%

40%

60%

80%

2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

Impostos Outras receitas Transferencias

FIGURA 2.2. Parte das receitas totais, 2007–17 (%)

Fonte: MOF.

15203-03_Ch02-4thPgs.indd 22 6/7/19 10:03 AM

Revisão da Mobilização de Receitas 23

As receitas não fiscais, especialmente a venda de bens e serviços públicos, aumentaram de forma constante ao longo da última década. Em 2017, 70% da receita não tributária veio da venda de bens e serviços públicos, como serviços administrativos e cobrança de taxas relacionadas à ordem pública. A venda de bens e serviços públicos dobrou nos últimos 10 anos, aumentando de 1,5 para 3% do PIB. Cerca de 10% correspondiam a receitas provenientes de várias infraestruturas de transporte.

Embora a arrecadação de impostos continue altamente dependente da receita tributária indireta, as reformas recentes impulsionaram a arrecadação por intermédio do IVA e do IRPC. Os impostos indiretos representaram cerca de dois terços da receita tributária total em 2017, com o IVA e o imposto sobre o comércio internacional contri-buindo com 37% e 20% do total das receitas tributárias. A arrecadação de impostos do IVA começou a aumentar em 2015 como resultado da harmonização das alíquotas em 2013 (particularmente no setor do turismo), mas também com esforços contínuos para fortalecer a administração fiscal, digitalizar o processo de pagamento de impostos e combater a evasão fiscal. Além disso, em 2013, o governo introduziu a Taxa do Turismo, que entretanto continua a ter uma contribuição marginal de cerca de 2% do total da receita tributária. Da mesma forma, a Taxa Ecológica contribuiu com apenas 2% das receitas fiscais em 2017, comparado ao 1% em 2007. Apesar de continuar baixa, a contribuição dos impostos sobre bens de consumo, passou de 4.7% para 5.4%. Os impostos diretos também são importantes. O IRPS contribuiu com 19.6% do total

das receitas tributárias e o IRPC com 11.7% em 2017 (Figura 2.3). Na última década, a receita proveniente do IRPC permaneceu estável, em torno de 2.5% do PIB. As receitas do IRPS aumentaram de 3.7 para 4.1% do PIB, refletindo os novos códigos fiscais, mas também devido à introdução de um quadro específico para Micro e Pequenas Empresas, em 2014 (Figura 2.4). Os impostos imobiliários representam menos de 0.1% do total das receitas.

As receitas fiscais têm sido muito sensíveis aos ciclos eco-nómicos na Europa, bem como a mudanças na política tributária. Durante a última crise da dívida global e euro-peia, as receitas fiscais caíram de 21.8%, em 2008 para 18.8% do PIB, em 2009 (Figura 2.5). O impacto da desa-celeração económica em 2008/2009 sobre a arrecadação de impostos foi exacerbado pelas reduções das taxas de IRPC e IRPS. Entretanto, a arrecadação de impostos se recuperou fortemente desde 2013, graças às medidas fiscais implementadas para fortalecer a arrecadação do IVA e do IRPC. A volatilidade entre as distintas categorias de receitas também é alta. As receitas fiscais registaram um desvio padrão de 1.8 entre 2006 e 2016. O IVA é o mais volátil com um desvio padrão de 1.3 comparado com 0.7 para o IRPS e 0.8 para o IRPC.

O fraco desempenho das receitas ao longo da última década é também explicado pelo estreitamento da base tributável devido ao aumento da evasão fiscal e à concessão de várias isenções fiscais. A crise na União Europeia - o principal parceiro de comércio e de onde vem maior parte do inves-timento no país - afetou negativamente a base de cálculo

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

IRPS IRPC

IVA Imposto Consumo Especial

Turismo Taxa Ecologica

Inter. Trade Outros Impostos

(Percentual)

FIGURA 2.3. Composição dos Impostos, 2007–17

IRPS IRPC

IVA Imposto Consumo Especial

Turismo Taxa Ecologica

Inter. Trade Outros Impostos

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

FIGURA 2.4. Impostos do % PIB

Fonte: MOF.

15203-03_Ch02-4thPgs.indd 23 6/7/19 10:03 AM


das empresas em Cabo Verde. No entanto, enquanto os lucros e o consumo privado começaram a recuperar em 2012, as receitas dos principais impostos ficaram aquém das expectativas. A única exceção foi para o IRPC, em 2015, quando as autoridades determinaram o pagamento no ano em causa, ao mesmo tempo em que se fazia a cobrança ex-post para 2014, assim como o pagamento de impostos atrasados. O déficit nas receitas esperadas pode ser explicado pela mudança de políticas e pelo aumento da evasão fiscal. Assim, o nível de C-efficiency da arreca-dação do IVA caiu de cerca de 65%, no período 2007/11 para 57,7% entre 2014–171. Isto aconteceu num contexto de aplicação da mesma mesma taxa de tributação ou de uma taxa de imposto ainda mais elevada, o que aponta para eventuais problemas de aplicação e um estreita-mento gradual da base de tributação do IVA2(Figura 2.6). A arrecadação do IRPC representou apenas 20% da base tributária teórica até a introdução do regime das MPME em 2014, quando aumentou para 40% (Figura 2.6). De igual modo, a arrecadação real de IRPS é estimada em 50% da arrecadação teórica de impostos, indicando um alto grau de evasão fiscal e falsas declarações. De acordo com o Inquérito Contínuo Multi-Objectivo de 2015, mais de 60% das unidades informais não demonstraram vontade de registar-se e 71.5% não querem pagar impostos3.

TAXAS DE IMPOSTOS

Os ajustes introduzidos nas alíquotas tributárias afetaram a arrecadação de impostos. O desempenho das receitas do IRPC coincidiu com uma queda na taxa deste mesmo

imposto, em 2009 de 35% para 25% e com a introdução

do regime fiscal das micro e pequenas empresas, que

reduziu a taxa em 4% para estas unidades. As taxas do

IRPS também foram reduzidas em 2009, após a crise

global, para serem novamente aumentadas em 2016,

contribuindo para um melhor desempenho da arreca-

dação. Quanto ao IVA, excepto em 2016 quando sofreu

um aumento de 0.5% (aumento para 15.5%), a taxa

manteve-se nos 15% desde que foi implementada em

2005 (Tabela 2.2)4. Antes de 2005, o imposto que caía

sobre as vendas apresentava um fraco desempenho em

comparação com o nível que o consumo total sugeria.

A virada positiva na receita do IVA viria a ocorrer em

2016, quando a taxa padrão subiu e várias reformas

administrativas foram introduzidas, entre elas um regime

especial para liquidação de dívidas fiscais e simplificação

e digitalização de procedimentos e serviços5.

A baixa flutuação dos impostos em Cabo Verde reflecte a fraca capacidade de resposta às tendências económicas, sugerindo igualmente ineficiências na sua cobrança6. Reflete

também a fraqueza das bases tributárias e a ineficiência da

arrecadação de receitas, introduzida por mudanças tributá-

rias passadas. Estima-se que, para cada aumento de 1 ponto

percentual do PIB real, a receita tributária total aumente em

apenas 0.8 pontos percentuais. O IRPC e o IRPS também

estão abaixo da unidade, aproximando-se de 0.7 pontos

percentuais e 0.8 pontos percentuais, respectivamente. O

IVA é o imposto com maior responsabilidade na mudança

à arrecadação, contribuindo com 0.9 pontos percentuais

para cada aumento de 1 ponto percentual no PIB real.

–10.0

–5.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

–15.0

–10.0

–5.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

%

% d

o PI

B

Impostos(esquerda)

PIB Cabo Verde(direita)

PIB Union Europea(direita)

FIGURA 2.5. Impostos e Crescimento do PIB

Fonte: WDI.

15203-03_Ch02-4thPgs.indd 24 6/7/19 10:03 AM


– 1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

–

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

Remunerações dos empregados (direita)

Receitas do IRPS (esquerda)

–

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

–

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

Rendimento de exploração (direita)

Receitas do IRPC (esquerda)

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

02,0004,0006,0008,000

10,00012,00014,00016,000

Receitas do IVA (esquerda)

Consumo privado (direita)

0

20

40

60

80

100

IVA - taxa da e�ciência VAT - taxa daC-e�ciênciaIVA - taxa de coleção bruta

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

FIGURA 2.6. Bases do IRPS, IRPC e IVA, 2006–16, Milhões de Escudos

Fonte: INE, MOF.

TABELA 2.2. Taxa Nominal de Políticas Fiscais em Cabo Verde, 2006–17, Percentagem

2006 2008 2009 2012 2014 2015 2016 2017

Taxa IRPC

Taxa padrão 35.0 35.0 25.0 25.0 25.0 25.0 25.0 25.0

Taxa reduzida 4.0 4.0 4.0 4.0

Taxa IRPS

Taxa mais baixa 15.0 15.0 11.67 11.67 11.67 11.67 16.5 16.5

20.0 20.0 15.56 15.56 15.56 15.56 23.1 23.1

27.5 27.5 21.39 21.39 21.39 21.39 27.5 27.5

35.0 35.0 27.22 27.22 27.2 27.22

Taxa superior 45.0 45.0 35.0 35.0 35.0 35.0

Taxa IVA

Taxa padrão 15.0 15.0 15.0 15.0 15.0 15.0 15.5 15.0

Taxa reduzida 6.0 6.0 6.0 6.0

Fonte : PKF Guide 2015, 2016, PwC online information, Sistema Fiscal de Cabo Verde, 2013.

15203-03_Ch02-4thPgs.indd 25 6/7/19 10:03 AM


UTILIZAÇÃO DE DESPESAS FISCAIS7

A utilização extensiva de despesas fiscais resultou em um regime tributário dispendioso e distorcido. O custo dos Gastos Fiscais (GFs) em 2016 é estimado em 4.5% do PIB, (Tabela 2.3). Apesar da dificuldade em comparar as estimativas de GF preparadas pelo Banco Mundial em 2013, com as estimativas mais recentes - elas cobrem uma gama um pouco diferente de despesas fiscais sem fornecer um quadro completo sobre a amplitude de GFs em Cabo Verde -, o custo de GFs não mudou muito. O resultado é um regime fiscal injusto. Os GFs subiram de 3.9% do PIB (cerca de 36.3%das receitas fiscais) em 2015 para 4.5% (quase 39.3% das receitas fiscais) em 2016. No entanto, mesmo estes números subestimam o custo real dos GFs, que poderiam estar a representar cerca de 3% do PIB para o IVA, cerca de 2% para o IRPC e 1% para os direitos de importação (DI). No geral, o setor de turismo tem sido o maior beneficiário de gastos fiscais. Em 2016, foi responsável por 29 milhões de dólares em GF (40% do total dos gastos com impostos). Além disso, o setor financeiro, a construção e algumas atividades de manufatura são beneficiárias do sistema de gastos tributários. Os GFs são uma ameaça con-siderável à integridade do sistema tributário porque criam lacunas na legislação, tornam o sistema muito complexo e pouco transparente e podem levar a distorções na atividade económica. O resultado é um regime fiscal injusto.

As despesas fiscais mais importantes para o investimento e produção estão nos regimes do IRPC e dos Direitos de Importação (DI). Os benefícios constantes nos DI são isenções ou descontos fiscais concedidos para importações de bens não produzidos em Cabo Verde, sendo concedidos principalmente à produção de insumos, mas também a

pessoas singulares e instituições. Essas isenções, difíceis de monitorar, criam um risco significativo de revenda de mercadorias isentas. Também não são eficazes na redução da carga tributária das empresas (Banco Mundial 2018). As despesas tributárias do IRPC consistem em isenções e reduções de impostos, taxas reduzidas, deduções da base tributária e redução do imposto sobre lucros. Os principais são créditos fiscais para investimentos e empregos; “Con-venções” (sobre o IRPC e isenções de direitos de importação negociadas projeto a projeto); o regime fiscal das instituições financeiras internacionais (IFI); o centro internacional de negócios (CIN); e o programa micro e pequenas empresas. Muitos incentivos oferecidos se sobrepõem (por exemplo, às taxas preferenciais de IRPC às IFI / CIN e o crédito de imposto de investimento); alguns simplesmente não são boas práticas; e as regras da UE, como convenções, podem ser negociadas projeto por projeto.

As despesas fiscais com IVA são dispendiosas, pois concedem isenções e taxas especiais para uma longa lista de entidades, em particular serviços com preços regulados (incluindo

energia, água, combustível, comunicação). A maioria das

isenções de IVA são para bens e serviços de base (assistência

médica, educação, assistência social e atividades culturais

e esportivas). A lista também inclui alimentação; alguns

serviços públicos (por exemplo, serviços postais, coleta de

lixo e serviços funerários); serviços financeiros difíceis de

tributar (transações bancárias e outras transações financei-

ras, seguros); instituições sem fins lucrativos; construção

civil; e bens importados para agências governamentais

tais como veículos motorizados. Há também reduções na

base de incidência de IVA para bens e serviços com preços

administrados. Como as despesas tributárias com IVA são

dispendiosas, elas podem ser usadas para tratar externa-

lidades ou lidar com a redistribuição. A implementação e

operação eficazes de diferentes regimes de IVA também

implicam processos onerosos.

As despesas fiscais têm um custo elevado, pois além de causarem desgaste na base tributária, complicam signifi-cativamente a administração fiscal e aumentam a vertente

discricionária, na formulação de políticas, pois que o processo

de concessão de benefícios fiscais é muitas vezes bastante

arbitrário. Estudos recentes na região do Caribe (Chai e

Goyal 2008; Cubbedu et al. 2008) concluem que, embora

as despesas fiscais tenham algum efeito sobre o investimento

direto estrangeiro, o impacto é muito menos significativo do que investir na melhoria do ambiente económico e institucional, particularmente a qualidade das instituições, a modernização da infraestrutura, a transparência das

TABELA 2.3. Custo das Despesas fiscais

2009 2010 2015 2016

Taxas de Importação (ID) 1.2 1.2 1.1 1.5

Imposto Rendimento Pessoas colectivas (IRPC)

0.5 0.5 1.7 1.4

Imposto Consumo especial (ICE) 0.1 0.2 NA NA

IVA 3.2 4.5 1.2 1.6

Total 5.0 6.4 3.9 4.5

Fonte: Dados para 2009–10: Memorando Económico do País CV, 2013; dados para 2015-16: “Incentivos ao Investimento em Cabo Verde”, 2018. Nota: As estimativas para 2015-16 centram-se nas isenções fiscais de investimento (mas inclui o IVA cobrado na alfândega). Isenções no IRPS não estão incluídas. As estimativas para 2009–10 concentram-se no IVA (incluem tanto o imposto doméstico quanto o IVA cobrado na alfândega), mas têm apenas uma estimativa parcial do GF no IRPC.

15203-03_Ch02-4thPgs.indd 26 6/7/19 10:03 AM


medidas regulatórias, a redução dos custos de energia e a promoção da flexibilidade nos mercados de trabalho. Além disso, com base em dados de pesquisa de um estudo do Vale Columbia Center (2013), as despesas fiscais têm pouca importância para os investidores, que consideram os incentivos relativamente irrelevantes para as decisões de investimento.

O QUADRO MPME

O atual quadro legislativo para as para as Micro, Peque-nas e Médias Empresas (MPMEs) pode ter prejudicado a arrecadação de impostos, incentivando a evasão fiscal. A estrutura do Regime Especial das Micro e Pequenas Empresas (REMPE) permitiu que as MPMEs se benefi-ciassem de alíquotas efetivas muito baixas. O sistema foi concebido para incentivar a formalização dos negócios e aumentar a competitividade das MPMEs com a introdução de um tratamento tributário diferenciado (taxa diferenciada de imposto e capacidade de usar incentivos fiscais) para empresas com base na sua formalidade e tamanho. (Caixa 2.1). Em contraste com seus objetivos, as primeiras evidências sugerem que o regime prejudicou a cobrança de impostos (por meio de evasão fiscal), introduziu a desigualdade horizontal e algumas perdas de eficiência. Como o regime

especial das MPMEs oferecia grandes incentivos fiscais a pequenas empresas, acabou por incentivar as empresas a permanecerem pequenas em termos de volume de negócios e número de funcionários. De fato, o número de pequenas empresas aumentou 29%, enquanto o número de empresas médias (que são taxadas sob o regime geral) encolheu 14% entre 2014 e 2016. A falta de neutralidade frequentemente leva a perdas económicas ineficientes (por exemplo, pequenas empresas são menos produtivas), evasão fiscal e renúncia a receitas. Além disso, a evasão da tributação foi introduzida através da inclusão de trabalhadores por conta própria (incluindo profissões liberais e altamente qualificadas) no regime, o que leva muitas vezes a que indivíduos estabeleçam múltiplas microempresas detidas e controladas por pessoas de suas relações próximas.

2.2 Análise Benchmark das Receitas

Cabo Verde está a ficar para trás em termos de mobiliza-ção de receitas. Com uma média de 26,3% do PIB, o país arrecada menos receitas do que os 28,3% do PIB registados pelos países com os quais se fez o benchmark (Figura 2.7). Seychelles e Saint Kitts e Nevis são os países referência neste grupo, em que as receitas totais representam mais de 30% do PIB. Em 2014–17, a arrecadação de impostos em Cabo Verde representou 19% do PIB, o que é um pouco acima dos países com a mesma estrutura (16,7% do PIB) e abaixo dos países com melhor desempenho (22,3% doPIB)8. As receitas fiscais representaram cerca de 70% do total das receitas em Cabo Verde, enquanto que para Santa Lúcia, St. Vincent e Granadinas e Maurícias contribuíram com valores perto de 90%. O país também recebe menos donativos do que o Butão e São Tomé e Principe e arrecada menos em receitas não fiscais do que alguns países referencia (Figura 2.8), existindo no entanto, disparidades significativas nas receitas não fiscais do que entre os países semelhantes.

A junção de impostos em Cabo Verde tem resultados ampla-mente positivos, mas o imposto sobre a atividade comercial é ligeiramente superdimensionado em relação a outros países com os quais se faz o benchmark. A estrutura tributária em Cabo Verde é dominada por impostos indiretos, que representam 67% do total das receitas tributárias, com-parado a uma média de 57% para países semelhantes. No entanto, para Santa Lúcia, Samoa e St. Kitts e Nevis, 75% do total de impostos provém de fontes indiretas. A parte das receitas provenientes de bens e serviços é seme-lhante em todos os países, mas as entradas advenientes

O Regime Simplificado de Micro e Pequenas Empresas (REMPE), foi introduzido em 2014 com o objetivo de aumentar a competitividade e a formalização das micro e pequenas empresas.

O REMPE é um regime tributário simplificado que substi-tuiu o imposto sobre os rendimentos colectivo e pessoal, sobre o IVA, o imposto sobre incêndios e a contribuição para a previdência social pelo Imposto Especial Uni-ficado (IEU) - 4% sobre o faturamento. Também oferece o desconto de 30% do IEU durante 2 anos para micro-empresas, o desconto de 30% no primeiro ano e 20% no segundo ano do IEU para pequenas empresas. Aplica-se a empresas que empregam até cinco funcionários e têm um faturamento bruto anual não superior a 5.000.000,00 CVE (microempresa). É também aplicável a uma unidade de negócios que empregue entre seis e dez empregados e tenha um volume de negócios anual bruto superior a 5.000.000 CVE e inferior a 10.000.000 CVE. Inicialmente, esse regime excluía profissionais liberais e importadores, mas isso foi revogado em 2016. Os contribuintes deste regime não são obrigados a manter a contabilidade organizada para fins tributários.

CAIXA 2.1. Regime Simplificado das MPMEs em Cabo Verde

Fonte: Lei 70/VIII/2014.

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do comércio internacional são maiores em Cabo Verde, o que sugere que ainda há espaço para maior liberalização9. A taxa ecológica de Cabo Verde coontribui para 0.4% do PIB, abaixo das Maurícias (2.5% do PIB), e oferece uma fonte potencial de receita expandida. Como Cabo Verde está gerando substancialmente mais em receitas de IRPF, seus impostos diretos respondem por 25% do total de impostos, marginalmente acima da média de pares aspi-racionais de 23.7% (Figura 2.10). Cabo Verde arrecada menos em “outros impostos” do que os países com os quais se fez benchmarking, o que significa uma média de 6.9%

do total da receita tributária. Em Cabo Verde e São Tomé e Príncipe, outros impostos correspondem a impostos de selo, enquanto nas Seychelles ou nas Maurícias referem-se a licenças para infraestruturas ou impostos especiais sobre bancos (Figura 2.9).

As receitas do imposto sobre a propriedade, em Cabo Verde, são relativamente insignificantes devido à baixa taxa efectiva de pagamentos, à base fiscal restrita e à potencial evasão e a falhas na declaração de impostos. Cabo Verde aplica um imposto de propriedade abrangente que é cobrado sobre

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Pares estruturais Pares aspiracionais

Impostos Receitas

Receitas médias Impostos médios

FIGURA 2.7. Total Médio e Impostos, 2014–17 (% do PIB)

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Impostos Outras receitas Transferencias

FIGURA 2.8. Componentes dos Impostos (%)

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Pares estructurais Pares aspiracionais

Renda Propiedade

Seguranca Social Transacoes Internacionais

Bens e Servicos Outros

FIGURA 2.9. Composição das Receitas, Médias, 2014–17, (% do PIB)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

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Impostos direitos Impostos indireitos

Outros impostos Seguranca Social

FIGURA 2.10. Composição dos Impostos (%)

Fonte: FMI e GFS e Article IV (2016,2017,2018); MF.

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o bem possuído, bem como à sua transferência (Nhabinde 2009). A alíquota do imposto predial é fixada em 1.5% do valor tributável do ano anterior e é paga anualmente. O valor tributável é apenas uma parte do valor total decla-rado pelo proprietário, o que torna a taxa de imposto efetiva muito baixa. O facto de ser uma declaração do proprietário, faz com que o valor da propriedade esteja sujeito a manipulação. A taxa efetiva - o imposto enquanto percentagem do mercado real em vez do valor declarado - poderá ser muito baixa (McCluskey 2017). A lei do imposto predial também isenta, entre outros, as propriedades dos aposentados, as adquiridas com “estatuto de utilidade turística” para a construção de melhorias relacionadas ao turismo e propriedades adquiridas exclusivamente para fins industriais. Existe um potencial para aumentar significativamente a arrecadação de impostos sobre a pro-priedade, em Cabo Verde (atualmente perto de 0,1% do PIB), já que Saint Kitts e Nevis e St Vincent e Granadinas coletam, em média, 0,7% e 2% do PIB, respectivamente.

CAPACIDADE E POLÍTICA FISCAL

A análise concluiu que as receitas fiscais em Cabo Verde são inferiores às dos países analisados, mas não considera a sua capacidade fiscal. A análise fornece informações úteis sobre como Cabo Verde se compara aos pequenos países insulares em um estágio similar de desenvolvimento e para os países que Cabo Verde ambiciona se equiparar, mas não corrige totalmente as características específicas que podem explicar o desempenho da receita tributária. A capacidade tributária depende das características específicas de um país, incluindo: económica (grau de desenvolvimento, abertura a parceiros externos, estrutura setorial, tamanho

e estrutura das empresas); política (escolhas e preferên-cias da sociedade); institucional (a eficácia do governo, a eficiência da administração tributária, instituições do mercado de trabalho e tipos de contratos); e mesmo geo-gráfica (fronteiras longas e descontinuadas, extensão do território, densidade populacional). Esta secção irá utilizar uma abordagem econométrica que leva em conta estas diferenças para estimar a capacidade tributária de Cabo Verde (Anexo 6).

O desempenho de Cabo Verde não está de acordo com sua capacidade fiscal. Os resultados da análise econométrica sugerem que seu potencial tributário era de 20% a 22% do PIB (média em 2013–15), fornecendo algum espaço para aumentar a receita tributária. Com base na análise de fronteira estocástica, o país poderia aumentar as suas receitas fiscais em cerca de 3 pontos percentuais do PIB se pudesse recolher o montante das receitas mobilizadas pelos países com melhor desempenho e com características estruturais e desenvolvimento institucional semelhante aos de Cabo Verde10. A média de receita dos países semelhantes

está abaixo do melhor desempenho, com um desnível fiscal

de cerca de 1% em 2015 - a diferença entre a arrecadação

real e potencial com base no potencial médio. Para o caso

de Cabo Verde, os impostos indiretos, especialmente o

IVA, têm o maior potencial (Figura 2.11–14). Tal imposto

representou 70% da diferença de 2013–15.Existe ainda

espaço, embora menor, para aumentar ainda mais o imposto

de renda. Em alguns países semelhantes, as receitas fiscais

reais são maiores do que o previsto, portanto o espaço

para aumentar as receitas é limitado, como por exemplo,

no caso das Seychelles, em que a taxa de imposto já é alta

(Figura 2.15).

TABELA 2.4. Taxas de Impostos em países pares, 2016–17, Percentagem

País IRPC

IRPS

IVA / VendaIVA reduzido

(Hotéis e Restaurantes)Mais baixa Superior

Cabo Verde 25 16.5 27.5 15 15

Mauricias 15 — 15 15 15

Samoa 27 27 15 15

São Tomé e Príncipe 25 0% 25 14011 N/A

Seychelles 33 — 15 15 15

St. Kitts & Nevis 33 N/A N/A 17 10

St. Lucia 30 10 30 15 10

St. Vincent & Grenadines. 32.5 10 32.5 15 11

Fonte: MF. Nota: 2017 taxas para Cabo Verde, 2016 para o resto.

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Real Media Fronteira

FIGURA 2.11. Potencial dos Impostos (% do PIB)

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FIGURA 2.12. Potencial do IRPS (% do PIB)


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FIGURA 2.13. Potencial do IRPC (% do PIB)


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FIGURA 2.14. Potencial do IVA (% do PIB)

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Paresestruturais Pares aspiracionais

Real Potencial

FIGURA 2.15. Benchmark dos Impostos potencial (% do PIB)

Fonte: FMI GFS, OECD. Nota: A Frontier line demonstra o maximo de receitoas geradas por um país com o mesmo arranjo institucional de Cabo Verde.

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As taxas fiscais em Cabo Verde geralmente estão em linha com os países de estrutura semelhante, embora algumas delas sejam mais elevadas. A taxa de IRPC é a segunda mais baixa e existe uma taxa especial para as microempresas. Regimes fiscais para pequenas empresas são frequentemente usados em países de rendimento baixo e baixo-médio em reconhecimento aos problemas que pequenas e microempresas podem enfrentar na elabora-ção e prestação de contas. O regime microempresarial de Cabo Verde parece ser uma excepção no seu grupo. Apenas alguns países (por exemplo, Santa Lúcia) têm um genuíno regime fiscal baseado no volume de negócios, com requisitos contabilísticos mínimos para as pequenas empresas. As taxas IRPS de Cabo Verde são comparáveis às taxas prevalecentes em outros países, mas acima da média, apesar da reforma de 2015 que reduziu as taxas. A taxa normal do IVA está alinhada com os países com os quais se fez benchmarking, uma vez que o governo aumentou suas atividades relacionadas ao turismo com IVA de 6 para 15% (Tabela 2.4). No entanto, alguns bens e serviços têm suas próprias taxas específicas, o que resulta em uma alta variação (por exemplo, diesel, combustível, petróleo, serviços de telecomunicações e eletricidade).

O declínio da eficiência do IVA reflete questões de confor-midade e erosão da base tributária. A eficiência fiscal - que

é um indicador adequado dos esforços de cobrança -

mostra que apenas as ilhas Maurícias e St. Kitts têm menor

eficiência do IVA do que Cabo Verde e a sua eficiência

C está abaixo dos países com melhor desempenho. Para

cada 1 ponto percentual da taxa do IVA, o país recolhe

0,5% do PIB e a sua eficiência C é próxima dos 60%, o

que significa que 40% da base tributável (consumo total)

não é tributado12. Entretanto as Seychelles registam o

melhor desempenho, com cerca de 80% do consumo a ser tributado (Figura 2.18)13. A tendência também não é favorável. Na última década, a eficiência-C e as receitas do IVA diminuíram de 67,4% para 61,9% em 2017, sem grandes alterações na taxa padrão, o que indicia um aumento de erosão da base ou o agravamento dos problemas com conformidade dos processos. A fraca eficiência do IVA em Cabo Verde pode resultar das numerosas isenções de concedidas, das taxas diferencia-das e da elevada fronteira do IVA. As isenções de IVA na alfândega totalizaram 1.5% do PIB em 2016 e a isenção total de IVA atingiu 3%.

A eficácia quer do IRPC e do IRPS está em sintonia com os países pares embora a análise de eficiencia seja

condicionada pela disponibilidade de informações. Não obstante estar abaixo das Mauricias e das Seychelles, a eficiência do IRPS, em Cabo Verde está próxima da média dos países pares14. Cada 1% da taxa permite arrecadar 0.1% do PIB das receitas das empresas. No entanto, as Maurícias registam uma eficiência na arrecadação do IRPC muito mais elevada, embora com uma taxa de imposto muito mais baixa (Figura 2.16), porque em Cabo Verde, estima-se que 1.5% do PIB é perdido para isenções. A eficiência do IRPS em Cabo Verde é relativamente boa. Para cada 1% da taxa, Cabo Verde recolhe 0.15% do PIB dos indivíduos. Apenas as Seychelles cobram mais (0.29% do PIB), embora a sua taxa máxima de IRPS seja de 15%, valor inferior ao máximo de 27% de Cabo Verde (Figura 2.17) fazendo com que o sistema neste país seja muito produtivo. Há pouca informação sobre a magnitude dos gastos fiscais com o IRPS, apesar da vasta rede de deduções e descontos disponiveis15. A complexidade do sistema impede a adesão voluntária e aumenta o custo da execução.

Embora a magnitude das despesas fiscais em Cabo Verde seja semelhante às economias dependentes do turismo, na região das Caraíbas, estas constituem no entanto, uma séria perda de receitas. A Figura 2.19 mostra como as despesas fiscais agregadas do país se comparam internacionalmente com os países em que dados recentes estão disponíveis. Comparado a este grupo, de países de baixa, média ou alta renda, os gastos fiscais de Cabo Verde parecem altos16. No entanto, eles não são tão altos quando comparados com as economias insulares caribenhas dependentes do turismo, onde os gastos com impostos são um ele-mento central da estrutura tributária. Estudos recentes (Norregard et al. 2015; IMF 2015)17 estimam que a receita perdida pelos principais impostos (IVA, direitos de importação, impostos especiais de consumo e IRPC) é de 4,0 a 6,5% do PIB em Antígua e Barbuda, Dominica e São Cristóvão e Névis. A taxa está acima de 7% em Granada, Santa Lúcia e St. Vincent e Granadinas e quase 10% na Jamaica.

VULNERABILIDADE A CHOQUES EXTERNOS

As receitas fiscais geralmente são mais voláteis nos peque-nos países insulares do que em outros países em desen-volvimento, principalmente porque suas bases fiscais são estreitas e suas economias não diversificadas os tornam vulneráveis a choques exógenos, como mudanças nos termos de trocas comerciais, fluxos de turismo e desastres

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FIGURA 2.16. Eficiência IRPC, 2017

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FIGURA 2.17. Eficiência IRPS, 201718, 2017

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E�ciência IVA Media C-E�ciência

FIGURA 2.18. Eficiência IVA, 2017 FIGURA 2.19. Despesas fiscais, países comparadores, % do PIB *

Fonte: Investment TE in Cabo Verde, 2018, Polish MOF, IMF 2013. ECOPA, ECOPA 2012 OECD 2010. Data is for 2007 for US and UK, 2011 for Haiti, 2012 for other countries, 2014 for Poland and 2016 for Cabo Verde.

naturais (IMF 2015)19 (Figura 2.20, Figura 2.21). Os pequenos países têm dificuldades em acumular pou-pança pública para compensar a volatilidade excessiva. O problema é particularmente grave em economias não industrializadas, onde a volatilidade da base tributária é maior do que nas economias industrializadas e onde as instituições políticas frágeis levam a políticas com pouca visão (Talvi e Végh, 2000).

Devido a estratégias limitadas para mitigar a volatilidade, as receitas fiscais em Cabo Verde são mais voláteis do que em outras economias baseadas em turismo de pequenas ilhas. Em comparação com os seus pares, a volatilidade total da receita em Cabo Verde é 3 vezes inferior (2,8 contra uma média de 8,3 para a amostra total). Mesmo em compara-ção com as economias baseadas no turismo, as receitas

de Cabo Verde também parecem menos voláteis. A maior

volatilidade da receita nas economias baseadas no turismo

geralmente provém de mudanças nos fluxos de comércio,

que, controlando o PIB, cobrem o turismo, as remessas e

os donativos. O desvio padrão de imposto do país, no que

diz respeito às receitas fiscais retidas20 está próximo de 2,

enquanto a média de pares e economias baseadas no turismo

é de 1.5 ou menos. Sua volatilidade de receita parece vir

predominantemente do IVA e do IRPC.

COMPLEXIDADE E CONFORMIDADE

Comparações entre países sugerem uma relação estreita entre receita tributária e PIB e entre o clima de negócios e a eficácia governamental (Figura 2.23). Nos países em

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FIGURA 2.21. Volatilidade Dos Impostos, 2006-16

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FIGURA 2.20. Volatilidade Total das Receitas, 2006–16

Fonte: Dados GFS.

CAIXA 2.2. Turismo e a economia de Cabo Verde

À semelhança de outros pequenos estados insulares em desenvolvimento, Cabo Verde depende fortemente do turismo e das remessas (Figura B 2.1), expondo o país a dois tipos de riscos de concentração relacionados que se reforçam mutuamente,

• Bens e serviços: O turismo responde diretamente por mais de 40% do PIB, fornece quase 40% do emprego formal e atrai 70% do investimento estrangeiro direto (IDE; Figura B 2.2). Nos últimos cinco anos, o país registou uma média de mais de 500.000 visitan-tes por ano e as receitas de turismo representam mais de 50% do total das exportações.

• Mercados: mais de 75% dos turistas são originários da Europa: cerca de 30% do Reino Unido, 10–15% aa Alemanha, 10% aa Bélgica e dos Países Baixos e 10% em Portugal.

Esta concentração torna Cabo Verde vulnerável a choques que atinjam os países europeus, o que diminui as receitas fiscais advenientes do IRPC, IRPS e do IVA (consumo turístico de bens e serviços, salários pagos e lucros e investimentos pelas empresas que operam no sector).

Cabo Verde também recebe remessas no valor de 13% do PIB, o que pode afetar a cobrança do imposto do IVA através do consumo final.

FIGURA B 2.1. Recibos de Turismo, Número de Chegadas e Receitas de Impostos, Variação Percentual Anual

Impostos Chegadas Receitas doturismo

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Net IDE(esquerda)

Impostos(direita)

FIGURA B 2.2. IDE e Impostos , % do PIB

Fonte: WDI, MoF.

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desenvolvimento, a arrecadação de impostos depende muito

da eficiência do governo. Assim, o direito de expressão e a

apresentação de contas, a estabilidade política, a eficácia

do governo, a qualidade regulatória, o estado de direito e o

controle da corrupção são fatores importantes na determi-

nação das receitas fiscais. Embora Cabo Verde tenha fortes

instituições democráticas e o estado de direito e controle

da corrupção sejam realidade, o governo é considerado

menos eficaz em relação a seus pares (da posição 56,7 num

ranking de 100), colocando-se abaixo de Samoa, Butão e

Maurícias. Além disso, ao contrário de outros pequenos países insulares como as Maurícias, Seychelles e Samoa, nos últimos 10 anos Cabo Verde tem efetuados reformas e investido em politicas para tornar o seu governo mais eficaz (Figura 2.22). Cabo Verde figura na 75™ posição no ranking Doing Business que analisa as condições de 190 países, o que o coloca abaixo da média dos pares, que é de 70.

A complexidade do sistema tributário cabo-verdiano afeta sua classificação no requisito Paying Taxes do Índice Doing Busi-ness. O país ficou na 79™ posição, dos 189 países avaliados no requisito “facilidade de pagamento de impostos”, enquanto, por exemplo, as Maurícias e Seychelles estavam no top 30. A posição de Cabo Verde foi baixa devido ao “tempo gasto para pagar impostos” (180 horas por ano em comparação com as 174 para os países pares e apenas 85 Seychelles). Igualmente, o fato de que os empresários realizam 30 operações de paga-mento por ano, para cumprir os seus compromissos fiscais, não joga a favor de Cabo Verde, em comparação com apenas 8 operações, nas Seychelles (Figura 2.22). Em contrapartida a taxa total de imposto parece ser a questão menor: o país tem uma carga fiscal relativamente baixa. Outro aspeto nega-tivo é a lenta tramitação do reembolso do IVA, que leva em torno de 35 semanas, em comparação com a média global de 27,8 semanas, 25 no grupo de países pares e menos de 16 semanas em Samoa e Seychelles (Figura 2.24, Figura 2.25).

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2016 2006

FIGURA 2.22. Eficácia do governo, porcentagem

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Ranking Doing Business

Pares

FIGURA 2.23. Clima Empresarial e Impostos

Fonte: World Governance Indicators, Doing Business.

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A complexidade do sistema reduz o cumprimento das obrigações fiscais, uma vez que está associada a uma maior evasão fiscal. Sistemas tributários altamente complicados estão associados à alta evasão. Empresas em economias com classificações mais altas sobre a facilidade de pagamento de impostos tendem a perceber tanto as taxas de impostos quanto a administração fiscal como um obstáculo menor (pesquisa de empresas do BM). Os altos custos de conformi-dade fiscal estão associados à maior informalidade e maior corrupção. De acordo com Schneider (2018), em Cabo Verde o peso da economia informal é de 33 a 35%, colocando-a na 66™ posição, dentre 91 paises com economia de sombra. Para todos os seus pares aspiracionais do Caribe, a economia informal ou economia21 do dinheiro representa menos de 30%. Apenas os países com semelhanças estruturais e Seychelles estão acima de 50%. É por isso que o governo implementou várias medidas para combater a fraude e a evasão fiscais, tais como (i) fomentar a automatização da arrecadação de impostos, faturas eletrónicas e declarações digitais de impostos; (ii) atualização do cadastro do contribuinte, entre outros.

2.3 Recomendações para Melhorar a Mobilização de Receitas

Dadas as características de Cabo Verde, uma reforma da política e administração fiscais, poderia aumentar as receitas em até 3% do PIB. Embora o governo tenha feito um esforço significativo ainda há espaço para aumentar a mobilização de receita de forma mais eficiente, o que ampliaria a alíquota efetiva sem aumentar as alíquotas nominais. A produtividade média do IRPC e do IVA está abaixo da de economias semelhantes e trazê-las para níveis de referência poderia render essa receita adicional. Para isso será necessário rever as atuais despesas fiscais do IRPC, reformar o regime de imposto sobre microempresas (REMPE), ampliar a base do IVA, liberar o potencial dos impostos imobiliários e turísticos e simplificar a adminis-tração tributária para promover a conformidade.

REFORMANDO A POLÍTICA FISCAL

Existe margem para um importante alargamento da base tributária em Cabo Verde, nomeadamente do IVA, elimi-nando isenções desnecessárias. As razões de ordem social que motivaram muitos itens não sujeitos ao IVA podem ser acauteladas por meio de transferências sociais. Uma redução de 10% das despesas tributárias com IVA traria receita adicional, totalizando cerca de 0.3% do PIB.

No caso do IRPC , o mais recente estudo de incentivo ao investimento22 oferece orientação útil sobre como simplificar os gastos tributários para reduzir custos sem aumentar muito a carga efetiva. Entre as reformas mais produtivas estariam o redimensionamento do crédito tributário para investimento, suprimindo o regime das IFIs e limitando os feriados fiscais. Repensar as isenções de Imposto ao IDE para projetos de investimento, eliminando instrumentos pouco utilizados como os programas de internacionalização e crédito fiscal para empregos, restringindo as Convenções sobre Acesso a Terras de Domínio Público e refocalizando novas convenções sobre incentivos não fiscais e não alfandegários também são medidas que poderão ter impacto positivo na reforma que podem gerar pelo menos 0,5% do PIB de receita adicional.

A complexidade do IRPS deve ser reduzida para aumentar a eficácia. Isso inclui, por exemplo, avaliar a generosidade de algumas provisões de IRPS, incluindo subsídios básicos e créditos fiscais gerais. Deduções e abatimentos fiscais não aumentam necessariamente o património líquido, mas aumentam os custos administrativos e de conformidade e criam brechas para a evasão fiscal. A consolidação de exceções poderia simplificar a tributação pessoal e gerar mais receitas. Se aplicarmos a taxa de imposto efetiva histórica do IRPS aos rendimentos advenientes de salários (como uma proxy para a base de tributação do IRPS), a receita deste imposto teria sido, em média, 0,4% do PIB maior nos últimos 3 anos.

O Governo deve melhorar o quadro do REMPE e garantir que está em conformidade com as melhores práticas inter-nacionais (Caixa 2.3). Cabo Verde pode considerar uma avaliação do sistema REMPE usando uma lista de verifi-cação do sistema de impostos presumidos proposto pelo Banco Mundial (Anexo 7). Existem três elementos-chave do REMPE que exigem reformas: quantidade e tipo de impostos substituídos pelo imposto presumível, o limite do sistema (em relação ao limite do registo do IVA), alíquota de imposto e despesas fiscais disponíveis.

O Governo poderia também reformar a tributação do sector do turismo. O atual imposto de turismo é de 2 euros/noite para hóspedes com mais de 16 anos, mas há espaço ainda para permitir que a taxa varie de acordo com o padrão de acomodação (classificação por estrelas do hotel ou resort). Além disso, as taxas de embarque e desembarque dos pas-sageiros que utilizem meio de transporte aéreo poderiam ser introduzidas na partida ou chegada a um aeroporto. Deve-riam distinguir-se as taxas de embarque/desembarque dos passageiros aéreos, das taxas aeroportuárias que são cobradas sobre o fornecimento de instalações e serviços para a avia-ção civil, na utilização de aeroportos23. Os impostos/taxas

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de embarque são pagamentos efetuados ao governo com base nas partidas de passageiros, excluindo os encargos relacionados à prestação de um serviço específico (como taxas de segurança) ou com base no uso do aeroporto. Eles estão incluídos no preço do bilhete aéreo. As taxas ou impostos cobrados por partida de passageiro podem variar significativamente dependendo do aeroporto, mesmo dentro de um país e geralmente são diferenciados pela duração da viagem, destino e também conforto/classe do assento. As taxas variam entre os países. Na UE, por exemplo, os passageiros que partem dos aeroportos austríacos, estão sujeitos ao pagamento de 7 € para voos curtos, 15 € e 35 € para voos de médio e longo cursos respetivamente. A Croácia tem a menor taxa fixa para vôos domésticos e internacio-nais, situando-se abaixo de € 1,50 por passageiro. Santa Lúcia por exemplo reintroduziu um imposto de embarque do aeroporto de US $ 35 para visitantes estrangeiros em 2017, enquanto outros países, nomeadamente a Tanzânia introduziram taxas de licença de negócios de turismo para operadores estrangeiros e locais, em 2017.

REFORÇAR A ADMINISTRAÇÃO DE RECEITAS E FACILITAR OS PROCESSOS DE CONFORMIDADE

A administração de receita em geral e, em particular os processos de conformidade requerem considerável atenção. Dada a sua baixa eficiência, a melhoria do cumprimento

do IVA teria um impacto positivo sustentável nas receitas. Assim, é muito importante atacar os fatores que põem em risco a conformidade do IVA, como os não-declarantes e propor serviços adaptados às necessidades dos contribuintes.

É necessária uma melhoria adicional na administração fiscal. O ranking Doing Business sugere a necessidade de reformas, nomeadamente a simplificação do serviço do contribuinte para reduzir os custos e a burocracia, tor-nando as declarações fiscais e o pagamento de impostos mais transparentes, intensificar as cobranças para reduzir os atrasados e acelerar os reembolsos. Dada a magnitude da “economia sombra” e atividades não registadas no país, é muito importante implantar um sistema para identificar a não declaração (por exemplo, cruzando as informações do contribuinte com dados de terceiros) e monitorando as lacunas de conformidade para ver onde é necessário implementar ações correctivas. Além disso, as regras fiscais internacionais precisam urgentemente ser modernizadas. A aplicação adequada das regras tributárias internacionais deve dar mais clareza às empresas e minimizar a evasão fiscal.

Desenvolver a gestão das finanças públicas para aumentar as receitas fiscais. A monitorização e gestão de despesas fiscais poderiam ser melhoradas pondo em prática um sistema de repporting e abordando a qualidade dos dados, como a consistência entre das informações da alfândega e do CDI. A introdução de uma abordagem baseada em regras para a concessão de incentivos e a integração do orçamento das

CAIXA 2.3. Princípios orientadores para um sistema presuntivo bem projetado

Seria importante reavaliar o regime fiscal das microempresas em Cabo Verde levando em conta as melhores práticas de concepção do regime tributário presumível e introduzir correções para abordar o desenho e os desafios, melhorando a sua implementação. Os principais elementos orientadores do sistema presumível bem projetado (Banco Mundial, 2007) incluem:

1. Os esforços para ampliar a rede tributária devem ser limitados a empresas que operam acima do nível de subsistência. As microempresas a nível de subsistência devem ser isentas de impostos por (i) razões relacionadas à redução da pobreza e (ii) uma desproporção na relação entre a possível cobrança e administração de receitas, mais os custos de conformidade. Para as microempresas acima do nível de subsistência (principalmente pequenos negócios geridos pelo proprietário no setor a retalho), a aplicação de um montante simples fixo é geralmente a abordagem com melhor custo-benefício. Para as pequenas empresas acima do nível micro, várias abordagens alternativas à taxação presuntiva estão disponíveis;

2. O objetivo principal de um sistema presuntivo é a simplificação da conformidade e não a redução da carga tributária. A carga tributária sob o sistema presuntivo deveria ser aproximadamente igual à carga tributária sob o regime padrão para evitar desencorajar as empresas a crescer e migrar do regime presuntivo para o padrão. O ideal é que os impostos pre-sumíveis não substituam apenas o imposto sobre os rendimentos, mas sim uma gama mais ampla de impostos diretos e indiretos, centrais e possivelmente também locais. Aplica-se uma exceção às contribuições para a segurança social e aos impostos dos empregados, retidos na fonte.

3. Um sistema presuntivo deve incluir incentivos para promover a manutenção de livros e registos simplificados (em particu-lar, um livro de caixa/contas). Esse incentivo poderia ser na forma de uma redução de taxa, opções de pagamento mais flexíveis e/ou loss carry forward24.

4. A tributação retroativa para empresas que se deslocam do informal para a economia formal deve ser evitada.

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despesas fiscais no OGE podem ser medidas importantes para o país. As autoridades também podem considerar a limitação das despesas fiscais para incorporar alguma disciplina fiscal às atuais reformas tributárias e limitar o uso destas mesmas despesas fiscais

MITIGANDO A VOLATILIDADE DAS RECEITAS FISCAIS

Para reduzir a volatilidade da receita tributária, os formu-ladores de políticas podem fazer duas opções que não são mutuamente exclusivas: (1) Podem rever o próprio sistema de receita para torná-lo menos volátil e; (2) Podem adotar estratégias orçamentais para gerir a volatilidade. A primeira opção reequilibraria a estrutura tributária atual em direção a impostos menos propensos a serem - ao contrário das receitas do turismo - uma fonte de volatilidade. A segunda opção colocaria as receitas de lado em uma reserva durante os momentos de dinâmica económica quando a receita se acelera, para serem utilizadas para preservar os gastos, em momentos de desaceleração da receita, suavizando os gastos ao longo do tempo. Duas possíveis ações políticas emergem das opções propostas:

• Aumentar a tributação efetiva da propriedade. A reforma do imposto sobre a propriedade, ajustando todos os seus principais aspectos, alinharia a tributação com o valor de mercado da propriedade. A curto prazo, a tributação efetiva poderia ser aumentada pela redução de isenções nomea-damente as destinadas à aquisição de propriedades com

estatuto de utilidade turística, fazendo com que se evite a autoavaliação dos valores de propriedade ou procurando especialistas que sejam capazes de evitar a auto-avaliação (embora possa aumentar o custo da arrecadação). Isenções são dispendiosas e podem distorcer a alocação de recursos. A autoavaliação é facilmente subestimada e viola o princípio da justiça, na medida em que as pessoas com proprieda-des comparáveis não pagam necessariamente impostos comparáveis. E como as propriedades de valor mais baixo são geralmente menos propensas a serem subestimadas do que as propriedades de valor mais alto, a autoavaliação é regressiva (os impostos são relativamente mais altos nas propriedades de valor mais baixo). Uma maior tributação da propriedade poderia aumentar a receita em 0.5% do PIB.

• Estabelecer uma Conta de Estabilização do Orçamento (CEO). Para enfrentar os desafios associados à volatilidade das receitas, vários países introduziram fundos de estabi-lização nos quais eles reservam uma certa percentagem das receitas até a estabilização da economia. Da mesma forma, Cabo Verde poderia estabelecer uma CEO e ado-tar uma regra fiscal a determinar os valores a depositar e o período no qual os fundos poderiam ser retirados da CEO. Por exemplo, a cada ano, 3% das receitas poderiam ser retiradas até que o saldo atinja um certo valor, com provisões para suspensões e retiradas.

NOTAS

1. C-efficiency é a receita do IVA dividida pelo produto da taxa normal e do consumo privado agregado. Para um regime do IVA sem isenções, uma taxa única e conformidade total, a C-efficiency seria de 100%.

TABELA 2.5. Impacto Estimado da Receita Adveniente das Medidas Fiscais Propostas, em Percentagem do PIB

Medidas para gerar receitas Status Percentagem do PIB

IVA 0.3

– Rever isenções fiscais desnecessárias: não se aplica o IVA para veículos governamentais importados

Em andamento

– Redução de 10% das despesas tributárias 0.3

IRPC 0.5

– Rever o quadro legislative das MPMEs Em andamento

– Redefinir o crédito fiscal, Suprimir o regime IFI, Interromper os feriados do IRPC, Reformaras isenções para projetos de investimentos do IDE, Restringir Convenções sobre Acesso a Terras de Domínio Público, Adotar novas convenções sobre incentivos não fiscais e não alfandegários

Em andamento

IRPS 0.4

– Avaliar a generosidade de algumas disposições do IRPS e consolidar as exceções

IPI 0.5

– Reduzir isenções para aquisição de propriedade com estatuto de utilidade turística, moni-torar sistema de autoavaliação para evitar subestimação

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2. A taxa do IVA foi temporariamente aumentada em 0.5%, em 2016.3. O setor informal emprega 10,5% da população em idade ativa e

representa 12% do PIB não agrícola.4. Não houve alterações nas principais isenções: assistência médica,

educação, apoio social e formação profissional, transações bancárias e financeiras, seguros e resseguros e importações de determinados bens. Algumas mudanças na base tributável, no entanto, foram introduzidas em relação aos serviços de telecomunicações e energia.

5. Estes incluíam a declaração electrónica do IVA, o retorno eletrónico e a redução de pagamentos das declarações para as PME.

6. A flutuação fiscal é definida pela alteração nas receitas fiscais (receitas líquidas reais) em um determinado ano, dividida pela mudança na base tributária e medida em termos reais para evitar um viés para 1 que pode ser causado pelo uso de valores nominais em Cálculo.

7. Despesas fiscais são subsídios concedidos através do código tributário, tais como deduções, isenções e outros incentivos fiscais usando a meto-dologia de receita perdida.

8. Mauricias, Seychelles, St. Lucia, St. Kitts e Nevis, e St. Vincent e Grenadines.

9. A globalização e as alterações no mercado do trabalho continuam a ter impactos profundos na distribuição de renda e na capacidade dos sistemas tributários de promover um crescimento mais forte e inclusivo. Pesquisas da OCDE revelaram que os impostos sobre os rendimentos (IRPC e IRPS) estão associados a um menor crescimento económico (Akgun, Bartolini e Cournède, 2017). A pesquisa da OCDE destacou a necessidade de deslocar a combinação de impostos sobre os rendi-mentos para politicas fiscais com menos impactos negativos sobre o crescimento económico, incluindo impostos sobre a propriedade e sobre o consumo, enquanto também observam a importância dos impostos ambientais para integrar os custos externos relacionados à saúde. clima e meio ambiente.

10. Essa assunção basea-se na análise de fronteira estocástica que compara um país com a fronteira na amostra. A análise de fronteira tributária é uma extensão do modelo de regressão padrão e estima a produção máxima - nesse caso, a receita fiscal máxima - que um país pode obter dado um conjunto de entradas (características) comparadas à fronteira na amostra. A variação tributária também modela explicitamente a ineficiência associada às características específicas de cada país, o que impede o alcance das receitas fiscais máximas.

11. Taxa máxima de impostos sobre as vendas.

12. Eficiência do IVA (produtividade) = receitas do IVA, em percentagem do PIB, divididas pela taxa normal do IVA. O rácio de eficiência-C é o rácio entre a cobrança do IVA e o consumo final.

13. Aumentar a eficiência do IVA para o nível das Seychelles poderia adicionar cerca de 3,2% ao PIB.

14. Definido pela cobrança de impostos IRPC/IRPS como percentagem do PIB dividido pela taxa de imposto aplicável.

15. Existem deduções específicas para cada categoria de receita, usando como critério os custos ou encargos necessários para atingi-los. Assim, os gastos com saúde e educação, pensões, arrendamento de moradias, juros referentes a dívida com habitação, construção e melhoria de imóveis, saúde e acidentes pessoais e alguns prémios de seguro de vida, os valores investidos anualmente em títulos públicos e contribuições para previdência social ou o imposto sobre o sujeito passivo ou seus dependentes pode ser deduzido do rendimento tributável.

16. É necessário entretanto ter cuidado ao fazer comparações internacionais de despesas tributárias porque a metodologia e a qualidade dos dados usados nas estimativas de cada país podem diferir consideravelmente.

17. Incentivos fiscais FAD do FMI e tributação de propriedade na ECCU (John Norregaard e outros, janeiro de 2015); IMF-FAD. Jamaica. Relatório sobre o programa de análise de falhas na administração de receitas - a lacuna de imposto do GCT (fevereiro de 2015).

18. Baseado nas taxas medias de IRPC, em Cabo Verde.19. Paper do FMI “Fortalecimento dos Quadros Fiscais e Melhoria do Mix

de Gastos nos Pequenos Estados.”20. Os dados são do banco de dados GFS do FMI e do relatório do Artigo

IV. Usamos um filtro Hodrick-Prescott para reduzir as receitas totais e fiscais como um percentual do PIB e, em seguida, calculamos o desvio padrão médio.

21. Medido por M1/M2. Quanto maior for a “economia sombre”, maior é a quantidade de dinheiro utilizada.

22. Nota do Banco Mundial sobre Incentivos ao Investimento (2016).23. O governo introduziu uma Taxa de Segurança Aeroportuária (TSA) a

partir de janeiro de 2019 à entrada para ser cobrada em vôos domésticos e internacionais. Para voos domésticos, permanece a 150 CVE e é cobrado no momento da emissão do bilhete. A TSA para voos internacionais está estipulada em 3400 CVE (30,83 Euros ou 40 US$ ou 30 Libras) e é cobrada no registo na plataforma eletrônica on-line (www.ease.gov.cv).

24. Provisão que permite ao contribuinte transferir uma perda fiscal para anos futuros para compensar um lucro.

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39

CAPÍTULO

3Revisão do Desempenho das Despesas

Sumário: As despesas em Cabo Verde são predomi-

nantemente recorrentes e superiores aos seus pares

estruturais. Na última década, a despesa pública

aproximou-se de 25% do PIB, ou seja, dois pontos percentuais

acima da média dos pares estruturais e em linha com a

média dos peers com os quais tem aspirações de atingir. O

pagamento de Salários está entre os principais fatores que

mantiveram os gastos elevados. Entretanto, os gastos de capital

foram reduzidos em mais de 7% do PIB nos últimos anos,

refletindo a decisão do governo de racionalização, dada a

rápida acumulação de dívidas. Infelizmente, as despesas

correntes/atuais não contribuíram muito para os esforços

de consolidação e ainda são relativamente altos em relação

ao PIB e à despesa total. Por classificação funcional, os

gastos com serviços públicos, educação e proteção social

destacam-se em relação aos países semelhantes, salientando

um potencial para aumentar a eficiência da despesa no

sector da educação. Alguns ajustes nos recursos para bens

e serviços (como medicamentos, aluguéis e manutenção,

bem como atividades profissionais) são viáveis. Uma

redução na folha salarial, especialmente na educação,

também poderia trazer economias úteis.

O capítulo está organizado da seguinte forma. Começa com

uma análise benchmarking comparando Cabo Verde com

pares estruturais e aspiracionais. A seção 3.2 segue com uma

análise da despesa pública e seus principais espoletadores, de

acordo com a classificação económica, funcional e adminis-

trativa, inclusive por meio de benchmarking internacional.

A ênfase é dada aos gastos com salários e ordenados, bens e

serviços e investimentos públicos. A Seção 3.3 conclui com

recomendações de políticas para melhorar a eficiência da

despesa pública.

3.1 Análise benchmarking de gastos

Os pequenos estados, incluindo Cabo Verde, tendem a ter governos mais numeroso do que países de maior dimensão, quer pela média da despesa total, bem como pela maioria

das categorias de despesa. Em 2015, as despesas correntes em pequenos estados representaram em média 19% do PIB, contra 15,4% em outras economias. Na prestação de serviços públicos, os pequenos estados também têm custos governamentais per capita mais elevados devido à indivisibilidade dos bens públicos e à falta de economias de escala - os serviços públicos devem ser fornecidos de forma satisfatória, independentemente de quão pequena seja a população. Além disso, a segmentação dos mercados nos pequenos estados insulares aumenta os custos de trans-porte para as importações. Assim, a relação entre o tamanho do país e o gasto atual é em forma de U (Figura 3.1). Dada a rigidez dos gastos dos pequenos estados, esta secção faz a comparação entre Cabo Verde e países comas mesmas caracteristicas1.

Os gastos recorrentes do governo são muito mais elevados do que nos pares estruturais, aproximando-se dos 25% do PIB na última década. Quer isto dizer que em Cabo Verde, os gastos estão 2 pontos percentuais acima dos peers estruturais e em linha com a média dos pares aspiracionais (embora Seychelles e Saint Kitts e Nevis gastassem muito mais Figura 3.2). Devido aos recentes aumentos, Cabo Verde tem hoje uma das taxas mais elevadas de despesas correntes no grupo de países estruturalmente semelhantes, em torno dos 7% do PIB e 1,5%, em comparação com os pares aspiracionais. A despesa corrente nos países estrutu-rais tem sido um pouco menor do que nos aspiracionais, refletindo a relação entre a renda per capita e a demanda por serviços públicos (lei de Wagner).

As despesas de capital nos países estruturalmente semelhantes foram maiores que as de Cabo Verde nos últimos anos. Na última década, Cabo Verde tem oscilado entre: (i) maiores despesas correntes mas menores despesas de capital em relação a países de referência estrutural; e, (ii) nível similar de despesas correntes, mas maiores gastos de capital que os países aspiracionais. Nos últimos três anos, em decorrência do seu rápido aumento, Cabo Verde tornou-se líder nas despesas correntes, perdendo entretanto terreno no que diz respeito às despesas de capital, quando consideradas as médias dos dois grupos. (Figura 3.3) .

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As despesas correntes foram responsáveis por mais de 90% das despesas totais, em 2016, o que coloca Cabo Verde significativamente acima dos 55% registados pelos pares estruturais, mas ligeiramente à frente dos 86% dos pares aspiracionais. Apesar das grandes necessidades de infraestrutura, a participação das despesas de capital no total das despesas é pequena, situando-se perto dos 3% do PIB, em 2016 e abaixo da maioria dos pares estruturais e aspiracionais, exceto Maurícias e Santa Lúcia, e abaixo também da média dos países de baixa renda e pequenos estados. Na última década, as despesas de capital foram reduzidas em mais de 7% do PIB, refletindo a decisão do governo de racionalização de gastos, tendo em conta a rápida acumulação de dívidas. Infelizmente, o nível das despesas correntes, não contribuiu para os esforços de

consolidação e são relativamente altos em relação ao PIB e à despesa total.

Cabo Verde canaliza mais recursos para salários do setor público do que os seus pares, mas em contrapartida regista menos despesas com bens e serviços (Figura 3.4). Na última década, Cabo Verde gastou 11% do PIB contra 8% dos seus pares (mais 3% do PIB) e cerca de 1% mais do que o grupo aspiracional (dos quais apenas St. Vincent e Granadinas com 12% do PIB gastaram mais). Em 2016, a situação foi semelhante, pois a massa salarial, em percentagem do PIB, foi das mais elevadas, no grupo de países pares. Enquanto isso, gastava menos em bens e serviços, abaixo da média dos pares estruturais e aspiracionais. Outro elemento crucial a se realçar, foi o menor gasto com subsídios, comparado

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FIGURA 3.1. Consumo publico e populacao, 2015*

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2015

2016

2017

Cabo Verde Pares estructurais

Pares aspiracionais

FIGURA 3.2. Depesas correntes (% do PIB)

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Correntes Capital

Correntes - último Capital - último

FIGURA 3.3. Depesas, Média 2005–17, % do PIB

–15 –10 –5 0 5 10 15

Bhutan

Sao Tome y Principe

Samoa

Mauritius

Seychelles

Saint Kitts y Nevis

Saint Lucia

Saint Vincent andthe Grenadines

Pares estructurais

Pares aspiracionais

Depesas com pessoal Bems e Servicos

Transferencias e subsidios Juros da divida

Capital Outras

FIGURA 3.4. Depesas correntes en Cabo Verde y país pares, Cabo Verde=1, Média 2005–16

Fonte: Dados do MF, ECCB, Banco Mundial e base de dads do GFS. *Pontos amarelos – países peer, ponto vermelho – Cabo Verde.

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Revisão do Desempenho das Despesas 41

a ambos os grupos de países, embora o quadro completo do apoio do governo ao SEE, não possa ser concluído sim-plesmente com enfoque nos subsídios, pois o país também tem prestado apoio ao SEE através de empréstimos e capi-talizações. Os gastos com benefícios sociais estão abaixo dos pares aspiracionais, mas acima dos pares estruturais.

Por classificação funcional, os gastos com serviços públicos, educação e proteção social sobressaem em relação aos pares (Figura 3.5). Os serviços públicos gerais - administração do Estado, incluindo o custo das entidades legislativas e executi-vas - representam cerca de 30,5% do Orçamento do Estado, acima da média dos pares selecionados. Em percentagem do PIB, os gastos com serviços públicos em Cabo Verde estão acima do Butão e das Maurícias, mas abaixo das Seychelles. Os gastos com saúde e educação, com uma quota combi-nada próxima dos 30%, também representam uma parte significativa do orçamento de Cabo Verde. Em particular, Cabo Verde está entre os países com maior nível de gastos (como Butão, São Tomé e Principe St. Vincent e Granadinas), tanto em termos de parcela do orçamento como do PIB. Os gastos do país no sector económico - subsídios para setores como o transporte, comunicação, agricultura, combustível e energia - estão próximos da média dos países pares. O quanto é gasto nessas áreas depende de muitos fatores, em particular a estrutura da regulamentação do setor e o tamanho relativo das estatais. Finalmente, os gastos com proteção social estão relativamente abaixo dos pares aspiracionais.

Os gastos do governo perseguem metas de alocação em vez de redistribuição (Figura 3.6). Pois 45% destes destinam-se a programas que melhoram a afectação de recursos (educação, pesquisa e desenvolvimento em cuidados de saude, serviços económicos), o que está próximo de pares aspiracionais, mas abaixo do Butão. Programas que visam objectivos de redistribuição têm muito menos recursos do governo do que nos pares aspiracionais, tanto em percentagem do PIB como em percentagem de gastos. No entanto, não existe um padrão específico entre os países pares em relação aos gastos com programas responsáveis pelas funções básicas do Estado (como defesa, ordem pública e custos admi-nistrativos gerais, como os do sistema judicial). Em Cabo Verde, esse gasto é relativamente alto (cerca de 10% do PIB, 30% da despesa total), mesmo acima do Butão e das Ilhas Maurícias.

As despesas de Cabo Verde são mais voláteis do que os seus pares aspiracionais (Figura 3.7). Essa volatilidade dos gastos públicos como a maioria dos pares estruturais, é impulsionada principalmente pelo padrão stop-and-go dos investimentos públicos. Em comparação com os pares

estruturais, no entanto, a oscilação da despesa total de Cabo Verde supera a do Butão e de Samoa. Há que se levar em conta entretanto que a alta volatilidade nos gastos muitas vezes amplifica a instabilidade macroeconómica induzida por choques externos, o que poderia prejudicar o cresci-mento do PIB (Berg et al., 2010 mostra que a volatilidade macroeconómica induzida por choque de médio prazo está associada a perdas severas de produção). Numa nota positiva, a ciclicalidade de Cabo Verde foi uma das mais baixas da amostra, com as Seychelles e o Butão liderando a pró-ciclicidade dos seus gastos (Figura 3.8).

3.2 Despesa Pública em Cabo Verde

COMPOSIÇÃO E EVOLUÇÃO

A despesa total chegou a 40% do PIB em 2010, com a opção tomada pelo governo de incrementar o investimento público para combater o efeito da recessão global (Figura 3.9). Os gastos médios de capital subiram de uma média de 6.3% do PIB entre 2004–2006 para cerca de 15.3%. Confrontado com o endividamento crescente e a queda do crescimento do PIB, o governo começou a reduzir o investimento público, que caiu para 3% do PIB, em 2016. Os gastos atuais ini-cialmente diminuíram de 30% do PIB em 2004–05 para 21% em 2008, devido a cortes em várias áreas. A despesa pública estabilizou em cerca de 23.5% entre 2009–14 e depois acelerou para 26.1%, em 2017.

Enquanto a massa salarial do sector público (34%) e aqui-sição de bens e serviços (12%) contribuíram com quase 50%, grande parte do crescimento recente da despesa pública, foi resultado de benefícios sociais e outros gastos. Benefícios sociais e transferências e subsídios constituem 20% dos gastos (Figura 3.10). Quase 17% dos recursos públicos são investidos, enquanto 8% são gastos em juros. Houve um grande aumento em vários itens entre 2012 e 2017 entre eles transferências, juros, benefícios sociais e outras despesas (Figura 3.11, Figura 3.12, Figura 3.13). Quando o crescimento e a participação dos gastos são considerados (o que determina “spending momentum”, ver Anexo 8), os benefícios sociais e a categoria “outros gastos” foram fatores importantes do crescimento recente dos gastos em Cabo Verde. O investimento público foi cortado, tendo caído mais de 50% desde 2012.

Embora os subsídios diretos em Cabo Verde tenham per-manecido muito baixos (apenas 0.3% dos gastos totais), o Estado injetou capital significativo e repassou empréstimos

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Protecçãosocial

Educação

Serviçosculturais

Saúde

Habitação

Protecçãoambiental

Assuntoseconómicos

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Defesa

ServiçosPúblicos

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Paresestructurais

Pares aspiracionais

FIGURA 3.5. Estrutura comparativa de gastos, 2016 (ou mais recente), % do PIB

0

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30

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Cabo Verde Bhutan Mauritius Seychelles

Paresestructurais

Pares aspiracionais

Funções básicas do estado Alocação de recursos

Redistribuição de renda Juros

FIGURA 3.6. Despesa do governo por função*, 2016% do PIB

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Investimento Total

FIGURA 3.7. Variação do Total de Despesas e Investimentos, Percentagem do PIB, 2005–16

–0.2–0.1

00.10.20.30.40.50.60.70.8

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FIGURA 3.8 Ciclicidade da política fiscal. 2000–15

Fonte: WBG, IMF GFS, BOOST data for Cabo Verde.*Functions according to EC classification. Note: Cyclicality of fiscal policy is defined as a correlation between the cyclical components of government expenditures and of GDP.

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

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2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Total capital correntes

FIGURA 3.9. Despesas do governo em Cabo Verde, 2004–17, Percentagem do PIB

Fonte: MOF data.

15203-04_Ch03-4thPgs.indd 42 6/7/19 10:03 AM


para as empresas estatais. O nível e a proporção de gastos com subsídios mostram apenas o pagamento direto do governo para um produtor ou consumidor. Também não há informações sobre o tamanho dos dividendos pagos ao governo por suas estatais. O “financiamento abaixo da linha” para o SEE - empréstimos e recapitalização, que entre 2012–16 teve uma média anual de 4% do PIB (um acumulado de 20% do PIB), complementa o cenário. Como discutido no Capítulo 1, as transferências líquidas para as empresas públicas foram grandes e aumentaram a dívida pública. Além disso, os passivos contingentes ainda não realizados das maiores estatais são estimados em cerca de 40% do PIB, com uma grande parcela de garantias públicas.

As despesas em funções básicas do Estado e na redistribuição aumentaram em detrimento das referentes a programas para

melhorar a alocação de recursos (Figura 3.14). A análise das classificações funcionais das despesas em Cabo Verde mostra que os gastos do governo em funções básicas2 repre-sentaram mais de 30% das despesasas em 2016 e, 24% em 2012 (embora, como percentual do PIB, não tenha mudado). Cabo Verde também conseguiu avanços referente as a uma maior redistribuição dos gastos aumentando os mesmos com a proteção social. Hoje, a proteção social representa 14% da despesa total (Figura 3.15). Os gastos públicos que melhoram a alocação de recursos, embora ainda consumam a maior parcela do gasto total, caíram de 23% do PIB para 14% e de 63% do gasto total para 46%. Esta categoria consiste em gastos com educação, assuntos económicos, Pesquisa e Desenvolvimento e saúde, cuja redução advém na queda das despesas com questões económicas, à medida que o investimento público

Depesas com pessoal

Bens e serviços

Juros da divida

Subsidios

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Bene�cios sociais

Outras

Ativos não Financeiros

27%

9%

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FIGURA 3.10. Estrutura de Despesas do Governo por Função Econômica, 2017

Depesas com pessoal Bens e serviços

Juros da divida Subsidios

Transferências Bene�cios sociais

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2004

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2009

2010

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2012

2013

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2015

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2017

FIGURA 3.11. Despesas do Governo por Função Económica, 2004–2017 (milhões de Escudos)

Despesas com pessoal Bens e serviços

Juros Subsidíos

Transferências Benefícios Sociais

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–0.02

0

0.02

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2013 2014 2015 2016

FIGURA 3.12. Impulsionadores de Despesas Correntes por Classificação Econômica (momentum), 2013–16 (ppts)

2012–2017 2015–2017

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FIGURA 3.13. Mudança nas Despesas do Governo por Classificação Econômica, 2012–17, Percentual

Fonte: Fonte: MOF.Nota: “Spending Momentum” é a contribuição do item de despesa para a variação percentual no gasto total em um determinado período.

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era cortado. Em 2016, os gastos com educação também mostraram alta “dinâmica”.

Os salários absorvem a maior parte do bolo da despesa pública em educação, ordem pública, defesa e saúde e uma certa quantidade de gastos em serviços públicos é ocultada pelos gastos com bens e serviços (Figura 3.16). Os custos assumidos com os salários representam quase 80% das despesas na educação, 70% na ordem pública, 65% na defesa e cerca de 60% na saúde (Figura 3.17). Nos setores da educação e saúde, o segundo item que consome maiores recursos (medido como uma parcela dos gastos) é o de bens e serviços. A distribuição de despesas nos serviços públicos é mais equilibrada. Os pagamentos e transferências de juros são responsáveis por cerca de 25% dos gastos com serviços públicos. Os gastos com bens e serviços também são importantes, representando cerca de 10%. Os grandes e crescentes gastos com serviços profissionais dentro dessa categoria sugerem que algumas despesas de “quase-pessoal” cobrem serviços de consultoria (“contratos de serviços administrativos”) poderiam estar diluídas nessa categoria. Isso reduz a participação dos salários no serviço público.

AVALIAÇÃO DA MASSA SALARIAL

A massa salarial do sector público em Cabo Verde é, em média, superior à dos pares estruturais ou aspiracionais. Situada nos 10.7% do PIB, está 3 pontos percentuais acima da média dos pares estruturais, como tem sido na última década. Também é 0.5 pp acima dos pares aspiracionais, abaixo de 1 pp (Figura 3.18). Em 2016, cerca de 38% das despesas totais foram destinadas ao pagamento dos salários dos funcionários do governo (Figura 3.19). A existência de uma fatia tão grande da verba orçamental destinada à remuneração dos funcionários públicos limita o espaço

fiscal disponível para outras despesas prioritárias, como por exemplo o investimento de capitais para aumentar o crescimento. Isso também levanta preocupações sobre a sustentabilidade fiscal de médio prazo, especialmente durante crises económicas.

A massa salarial aumentou cerca de 0.7 pp do PIB (ou 16%) entre 2012 e 2016, com principalmente nos setores de educação e saúde. Embora a massa salarial tenha crescido mais rapidamente nas áreas da proteção social, habitação e desenvolvimento urbano e cultura, lazer e religião, esses setores somam menos de 5% do total de gastos com salários. Hoje, cerca de 41% da massa salarial vai para a educação, 14% para os serviços públicos, segurança e ordem pública e 13% para a saúde (Figura 3.19). O crescimento da massa salarial também foi alto em saúde, educação e serviços públicos (aumento nominal de mais de 10% entre 2013 e 2016) e teve mais impacto por causa de sua alta participação nos gastos com salários (Figura 3.20). O maior impulsoé nos serviços públicos, educação e saúde (Figura 3.21). Isto também é confirmado por dados administrativos recebidos do Ministério das Finanças (ver Caixa 3.1, Figura B 3.4). Os dados administrativos também mostram que o cresci-mento da massa salarial foi impulsionado pelo emprego e pelos salários.

Apesar das limitações de dados, a elevada massa salarial em Cabo Verde parece ser impulsionada por salários exces-sivos. Por enquanto, não existem dados credíveis sobre o salário médio, que permitam uma comparação entre Cabo Verde e outros países. Dados cruzados entre países, sobre o emprego também estão fragmentados e diversas fontes apresentam quadros um pouco diferentes. Com cerca de 20% do emprego total, o sector público emprega o con-tingente mais elevado, em comparação com outros países

0%

10%

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2012 2013 2014 2015 2016

Funções básicas do estado Alocação de recursos

Redistribuição de renda Juros

FIGURA 3.14. Estrutura dos gastos do governo por função, 2012–16

Serviços Públicos

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Protecção social

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FIGURA 3.15. Estrutura dos gastos do governo por função, 2016

Fonte: MOF.

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Saúde (9%)

Despesas com pessoal

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Aquisição de bens e serviços

Juros e outros encargos

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Serviços Públicos (31%)




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Assuntos económicos (11%)




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FIGURA 3.16. Estrutura de gastos por função, 2016

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FIGURA 3.17. Salários como porcentagem de gastos com cada categoria, 2016, porcentagem

Fonte: MOF. Nota: O contributo da categoria nas despesas totais é fornecida entre parênteses.

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Media Ultimo

FIGURA 3.18. Massa salarial, Cabo Verde e pares estruturais, 2005–2017, % do PIB

Serviços Públicos

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Ordem pública



Habitação

Saúde

Serviços culturais

Educação

Protecção social

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FIGURA 3.19. Massa salarial por função, 2016

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2012–2016 2015–2016

FIGURA 3.20. Massa salarial por função, crescimento

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2013 2014 2015 2016

Serviços Públicos Defesa

Ordem pública Assuntos económicos

Protecção ambiental Habitação

Saúde Serviços culturais

Educação Protecção social

FIGURA 3.21. Impulsadores da massa salarial por classificação econômica (momentum), ppts, 2013–2016

Fonte: MOF

nos quais os dados estão disponíveis (Figura 3.22). Quando se utiliza uma definição mais estreita de emprego público (administração pública, defesa e segurança social), que permite comparar com outras realidades, o caso de Cabo Verde não parece excessivo (Figura 3.23), ou seja, é maior do que nas Ilhas Maurícias e Samoa, mas menor do que nas Seychelles e Santa Lúcia e outros dois pares estruturais. Na medida em que dados comparáveis sobre o salário médio como percentagem do PIB per capita não estão disponíveis, pode sugerir que em Cabo Verde a elevada massa salarial é atribuível a salários excessivos.

O salário médio na administração pública em percentagem do PIB está acima do seu nível de desenvolvimento. Mais uma vez, quando se considera uma descrição mais restrita

do sector público (categoria L na CITA Rev.3), para a amostra global, os salários em Cabo Verde parecem ser mais elevados do que em países com níveis de desenvolvimento semelhantes (Figura 3.24). Comparar o emprego público nacional com uma amostra internacional não é apropriado porque enquanto pequenos estados insulares, Cabo Verde e seus peers não detêm economias de escala. No entanto, a mesma lógica não se aplica ao salário médio. O nível salarial está mais ligado à produtividade do que ao tama-nho de uma economia. Por exemplo, a produtividade e as habilidades de um professor, médico ou funcionário do setor público devem ser as mesmas em países pobres e ricos, pois o que impulsiona a diferença de produtivi-dade é principalmente o “bem”não-comercializável. No entanto, a remuneração dos funcionários da administração

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pública em Cabo Verde está acima da linha de tendência da amostra global e, pelo seu nível de desenvolvimento, os salários pagos na administração publica deveriam ser 10% mais baixos.

Os salários médios em educação no país, em percentagem do PIB estão entre os mais altos do mundo (Figura 3.25). Existem apenas 16 países nos quais a política salarial no setor da educação, é superior à de Cabo Verde. Além disso, enquanto na maioria dos países os ordenados dos demais funcionários públicos são mais “generosos” do que o dos professores, em Cabo Verde os educadores recebem cerca de 3,5% a mais. Se formos ver em percentagem do PIB, por setor, fica claro também que os salários na educação estão acima dos da saúde, que estão ligeiramente acima de países com o mesmo nível de desenvolvimento (Figura 3.26). Além disso, o recente crescimento dos salários em Cabo Verde foi impulsionado pelo crescimento final da distribuição de salários. O maior crescimento salarial foi observado nos 4°, 7° e 8° decil, enquanto as remunerações mais baixas (1° – 3° decil) permaneceram praticamente inalterada (ver Caixa 3.1).

A massa salarial da educação de Cabo Verde parece ser motivada tanto por um elevado número de funcionários como por salários excessivos em relação aos países com os quais se fez a comparação. Em média, o sector da educação em Cabo Verde emprega mais professores em relação ao emprego total do que os países pares. O sector da educação representa 7% do emprego total, em comparação com os 5.6% em pares estruturais e 3.7% em pares aspiracionais

(Figura 3.27). No sector da saúde, o emprego como per-centagem do emprego total está muito abaixo dos pares (2% versus 3.6% para os pares estruturais e 4.6% para os pares aspiracionais). Apenas 1.8% dos trabalhadores em Cabo Verde estão engajados nesse setor, enquanto em São Tomé e Príncipe e São Vicente e Granadinas excede os 7%. Curiosamente, em comparação com os pares aspiracionais de Cabo Verde, os seus pares estruturais têm maior emprego relativo na educação e menor na saúde. No setor da saúde, as remunerações estão amplamente em linha com os pares, mas emprega menos funcionários.

Por seu turno, o rácio professor-aluno está, em média, alinhado com os pares, o que sugere que deve ter mais empregados não docentes (Figura 3.28). Ainda neste quesito, o rácio é superior ao dos pares aspiracionais, mas inferior ao dos pares estruturais, tanto no ensino primário como no secundário. A média é de 22 alunos por professor em escolas primárias, nos pares aspiracionais é de 15 alunos por professor e, nos pares estruturais é de 33.4. No ensino secundário, os rácios médios são: Cabo Verde 16.1; 11.6 para pares aspiracionais; e 21.3 para pares estruturais. Assim, a taxa de emprego relativamente alta na educação pode ser atribuída a uma elevada percentagem de professores que não estão leccionando.

O contingente de pessoal do setor da saúde, por seu turno, está abaixo do números nos países pares aspiracionais. O número de médicos, enfermeiros e parteiras existentes por 1.000 habitantes, mostram o déficit de emprego de técnicos no sector (Figura 3.29). A lacuna é maior para enfermeiras

FIGURA 3.22. Emprego no setor público como porcentagem do emprego total, 2015

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FIGURA 3.23. Emprego na seção (L. Administração pública e defesa; segurança social compulsória (ISIC-Rev.3) / O (ISIC-Rev.4) 2015 (ou mais novo disponível), Percentual do emprego total

Fonte: Cabo Verde MoF, ILOSTAT database.

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FIGURA 3.24. Salário médio na administração pública, defesa e segurança social obrigatória (categoria L na CITA Rev.3) vs. PIB per capita, PPP, mais novo disponível

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FIGURA 3.25. Salário médio em educação versus PIB per capita, PPP, mais novo disponível

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FIGURA 3.26. Salário médio em saúde vs. PIB per capita, PPP, mais novo disponível

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Educação Saúde

FIGURA 3.27. Employment in education and health sector as a percentage of total employment, 2015

Fonte: WDI, ILOSTAT, Cabo Verde BOOST data. Nota: Red dot = Cabo Verde; yellow = comparators for which data are available.

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Pares estructurais Pares aspiraciones

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Primária Secundária

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Pares estructurais Pares aspiraciones

Médicos Enfermeiras e parteiras

FIGURA 3.29. Médicos, enfermeiros e parteiras por 1000 habitantes, 2015

Fonte: WDI.

15203-04_Ch03-4thPgs.indd 48 6/7/19 10:03 AM


e parteiras (em Cabo Verde a média é de 1.3 enfermeiras e parteiras por 100 habitantes; em pares estruturais é de 1,7; enquanto em pares aspiracionais o número sobe para 4. O número de médicos em Cabo Verde está em linha com pares estruturais mas ainda abaixo da média em pares aspiracionais, especialmente nas Maurícias (Figura 3.29).

Três categorias impulsionam o emprego e os gastos salariais em Cabo Verde. A mais importante em termos de emprego e salários é a educação (quase 50.9% do emprego e 53.7% da massa salarial). A seguir estão a justiça e a defesa nacional, com 17.6% do emprego e 18.5% dos salários (Figura 3.30, Figura 3.31). Na terceira posição estão a agricultura e o meio ambiente, com 11.9% do emprego e 7.7% dos salários. Os detalhes da estrutura remuneratória dos funcionários da administração pública e dos empregados nos órgãos autóno-mos (como a Administração Direta do Estado e os Fundos e Serviços Autónomos - FSA), pertencentes à administra-ção pública, revelam que o salário médio desses grupos aproximava-se de 54.960,00 e 36.100,00, respectivamente. Curiosamente, sete ministérios (Defesa Nacional; Educação Superior, Ciência e Inovação; Comunidades; Relações Exte-riores; Turismo; Indústria; e Energia) apresentaram salários médios que são mais de 80% superiores à média de todo o setor público. Os salários dos FSAs, do Ministério das Finanças e Planeamento e do Ministério do Ensino Superior são excepcionalmente superiores à média. Os funcionários dos Ministérios da Educação e da Saúde são pagos pelo salário médio no setor público (Figura 3.32).

Os trabalhadores contratados e com vínculos temporá-rios compreendem uma parcela significativa da força de

trabalho do governo. Os salários de 51% dos empregados da administração pública em Cabo Verde são basea-dos em acordos especiais ou temporários. Em 2015, sua compensação constituiu percentual importante do salário.

DESPESAS EM BENS E SERVIÇOS

As despesas com bens e serviços, em Cabo Verde foram infe-riores às médias dos dois grupos de pares na última década, embora tenha havido um aumento considerável em 2015. Com despesas em bens e serviços de cerca de 4.2% do PIB, em média, o país aparece como um “gastador médio”, no benchmark. No entanto, é importante notar que em 2017 apenas três dos oito países de referência gastaram mais do que Cabo Verde em bens e serviços e a média é elevada por gastos muito elevados nas Seychelles, São Cristóvão e Névis e Samoa (Figura 3.33). A evidência também revela que os gastos nessa categoria têm sido muito voláteis. Depois de ter efetuado cortes na categoria de 4.7% do PIB em 2005 para cerca de 3.3% em 2012, as despesas com bens e serviços aumentaram e, em 2016, ela estava novamente próxima de 4% (Figura 3.34). Como os gastos com bens e serviços são relativamente discricionários, pode haver espaço para diminuir essa categoria, o que pode resultar em ganhos rápidos de curto prazo.

O maior componente dos gastos do governo com bens e serviços está na administração pública e na saúde, devido a despesas consideráveis com a atividade profissional do sector e medicamentos. A administração pública consome cerca de 22% do gasto total em bens e serviços

Educação, Pesquisa e Cultura,50.90%

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FIGURA 3.30. Emprego por categoria em percentagem do total, 2015, Percentagem

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FIGURA 3.31. Massa salarial por categoria como porcentagem do total, 2015, Percentual

Fonte: Government of Cabo Verde.

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FIGURA 3.32. Salário Médio por Instituição, Percentagem do Salário Público Médio, Cabo Verde, 2015

Os funcionários dos Fundos e Serviços Autónomos desempenham funções com os deveres da administração pública com um grau considerável de autonomia administrativa e financeira.

(Figura 3.35). A atividade profissional e o material de escritório, representam cerca de 40% do gasto total da administração pública em bens e serviços (Figura 3.36). O setor da saúde tem a segunda maior participação, nomeada-mente com medicamentos. Assuntos económicos, educação, segurança e desenvolvimento urbano têm, cada um, de 9% a 11% de participação nessa categoria. Desde 2012, as maiores quedas têm sido para administração e educa-ção, enquanto outras rubricas (especialmente habitação e desenvolvimento urbano) se expandiram-se.

Entre 2012 e 2016, o desenvolvimento habitacional e regional, a proteção ambiental e a proteção social tiveram aumentos significativos nas despesas (Figura 3.37). O crescimento na habitação e desenvolvimento urbano foi mais acentuado entre 2015 e 2016, aumentando em 167%, possivelmente devido à mobilização de recursos, para fazer face aos desastres naturais no Fogo e em São Antão. No caso da saúde, o crescimento das despesas em 11%, a segunda maior categoria de gastos com bens e serviços, contribuiu significativamente para o crescimento total do país neste item, nos últimos dois anos.

Os gastos com bens e serviços são analisados por item, verifica-se que o maior crescimento tem sido em medi-camentos, que aumentaram durante o período 2012–16, representando um incremento de quase 96%. Já entre 2015 e 2016, o crescimento foi de 58%. Os itens ren-das e manutenção, cresceram 24% entre 2015 e 2016 e constituíram cerca de 9% de todos gastos com bens e serviços. Por outro lado, as atividades profissionais, que tiveram um crescimento bastante forte entre 2013 e 2014, perderam o ímpeto entre 2015 e 2016, com um declínio tanto absoluto quanto relativo (participação nos gastos totais).

Os gastos com bens e serviços constituem mais de 50% dos gastos em habitação e desenvolvimento urbano. Essa categoria responde por mais de 58% do total de gastos com habitação e desenvolvimento urbano (Figura 3.38). Também é responsável por mais de 30% dos gastos em outras três categorias: serviços culturais, recreativos e reli-giosos e proteção ambiental e saúde (medicamentos). Em contraste, apenas 11% são de bens e serviços são gastos na administração pública. A grande parte dos gastos com

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CAIXA 3.1. Dinâmica da massa salarial em Cabo Verde (Dados administrativos do MF)

A massa salarial do setor público em Cabo Verde manteve-se próxima dos 9% do PIB em 2017, o que representa um aumento de 0,5 pontos percentuais em relação a 2014, um pouco abaixo dos dados do BOOST utilizados na parte principal do relatório. Os dados administrativos do Ministério das Finanças, no entanto, confirmam que o aumento da massa salarial foi impulsionado pelo crescimento do emprego e do salário médio. O maior crescimento da massa salarial foi identificado nos sectores da cultura, defesa e finanças e planeamento. Nos três casos, isso foi causado pelo crescimento do emprego (ou número de beneficiários no caso das Finanças e Planeamento, ver Figura B 3.1.

No entanto, o que importa para as finanças públicas é o crescimento nos setores que são responsáveis pela maior parte da massa salarial: educação, ciência e desporto; finanças e planeamento e saúde e proteção social. Estes foram os três sectores que mais contribuíram para o crescimento global da massa salarial entre 2014 e 2017. No caso do sector da educação, o principal motor do crescimento foi o aumento dos salários. Em contrapartida, a massa salarial de Finanças e Planeamento foi aumentada em consequência do aumento do número de beneficiários. O crescimento do emprego também ficou atrás do aumento da massa salarial no setor da saúde (Figura B 3.1). Para finanças e planeamento, bem como educação, desporto, ciencia e inovação, a maior parte do crescimento aconteceu em 2015–2016, enquanto nos casos de saúde e proteção social o maior aumento foi observado em 2017 (ver Figura B 3.2).

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FIGURA B 3.1. Crescimento da massa salarial (2014–2017) por setor

FIGURA B 3.2. Contribuições para o crescimento da massa salarial

Fonte: Cálculos próprios.

(continued)

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CAIXA 3.1. Dinâmica da massa salarial em Cabo Verde (Dados administrativos do MF) (continued)

Desde 2014, os salários médios na educação cresceram quase 10%, enquanto os 2% adicionais de funcionários estavam empregados (Figura B 3.3). O maior crescimento salarial foi observado no 4°, 7° e 8° decil, enquanto a remuneração dos empregados com salários mais baixos (1°-3° decil) permaneceu praticamente inalterada (Figura B 3.4).

O aumento da massa salarial no Ministério das Finanças e Planeamento pode ser atribuído ao aumento do número de pensio-nistas (mais de metade do crescimento entre 2014 e 2017) e à alteração do valor das pensões3 (Figura B 3.6). O número de pen-sionistas aumentou em mais de 30% entre 2014 e 2017 (Figura B 3.5). Ao mesmo tempo, os benefícios aumentaram quase 20%, enquanto as pensões e salários foram muito menores (Figura B 3.6). Além disso, não só a distribuição de salários / benefícios pelo decil é relativamente desigual e indivíduos altamente remunerados recebem altos benefícios / salários. Além disso, o crescimento dos salários concentrou-se no 6° e 7° decil e, portanto, na extremidade alta da distribuição (ver Figura B 3.8).

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FIGURA B 3.3. Educação, ciência, esporte e inovação - crescimento do salário médio e do número de empregados (2014 = 100)


FIGURA B 3.5. Número de aposentados, pensionistas e empregados no setor de finanças e planejamento

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FIGURA B 3.6. Mudança salarial ou benefício 2014–2017 no setor de finanças e planejamento (2014 = 100)


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CAIXA 3.1. Dinâmica da massa salarial em Cabo Verde (Dados administrativos do MF) (continued)

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FIGURA B 3.7. Contribuição do número e da remuneração média dos aposentados, pensionistas e empregados para mudanças na massa salarial no setor de finanças e planejamento

FIGURA B 3.8. Salário médio / benefícios em finanças e planejamento por decis


bens e serviços em habitação e desenvolvimento urbano merece uma análise mais aprofundada, se alguns ganhos de eficiência forem possíveis.

DESPESAS DO INVESTIMENTO PÚBLICO

Altos níveis de dívida pública e despesas recorrentes limitam o espaço fiscal para o investimento público. Devido aos

esforços de consolidação fiscal que dependiam parcialmente

de cortes nos investimentos públicos, os investimentos

caíram para cerca de 5% do PIB até 2017 (Figura 3.39).

O investimento também tem sido volátil e agregado à

prociclicidade da política fiscal.

O investimento público está concentrado em assuntos eco-nómicos e está sub-executado. O investimento de capital é dominado por projetos financiados por fundos estrangeiros. Os investimentos financiados domesticamente representam

apenas 5% do total das despesas de capital. No nível funcional,

a maioria dos investimentos é direcionada para assuntos

económicos (Figura 3.40). Projetos financiados por doadores

nos últimos seis anos foram centrados principalmente em

torno de energia, água e saneamento e outros projetos de

infra-estrutura, incluindo estradas. A taxa de execução

das despesas de capital situa-se muito abaixo do investi-

mento planeado, apesar de usar os sistemas de avaliação,

gestão e acompanhamento dos doadores (Tabela 3.1, Figura 3.40). Embora os procedimentos extensos de

aquisições públicas possam ser um fator nas baixas taxas de execução para investimento de capital, a questão da sub-execução é generalizada, o que prejudica a credibi-lidade do orçamento geral.

Quando os orçamentos de investimento não são imple-mentados de acordo com o planeado e as prioridades de despesas mudam, os serviços públicos podem ser comprometidos. Os governos ao desviarem-se sistema-ticamente de seus orçamentos correm o risco de uma erosão da confiança pública. Por isso, devem ser respon-sabilizados ao se desviarem de seus orçamentos originais. Caso não sejam prestadas informações e explicações, a sociedade civil e outras partes interessadas encontram espaço para especular sobre as reais razões pelas quais os governos desviaram-se de seus orçamentos originais, desgastando a imagem e a confiança públicas. Explica-ções escritas, bem como dados financeiros publicados, podem permitir um diálogo mais credível e baseado em evidências entre governos e cidadãos. A importância de tais explicações já é reconhecida por atores globais como o PEFA.

O sistema de prestação de contas de investimento tem falhas, o que resulta num panorama desfocado do nível de investimento fixo em Cabo Verde. O orçamento de investimento de Cabo Verde inclui despesas correntes e de capital. As despesas correntes (incluindo salários e outras relacionadas com os projetos de investimento)

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Media Ultimo

FIGURA 3.33. Despesa de bens e serviços públicos em% do PIB

FIGURA 3.34. Despesas de bens e serviços públicos como% do PIB em Cabo Verde e pares estruturais, 2005–2016

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FIGURA 3.35. Despesas com bens e serviços por função, 2016

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FIGURA 3.36. Despesas com bens e serviços por função como porcentagem do total das despesas com bens e serviços

Fonte: IMF GFS, MOF.

são consideráveis e foram responsáveis por quase metade do orçamento de investimento em 2016 (Figura 3.41). A separação do orçamento de investimento das despesas correntes reduziu as despesas de capital para 8% do PIB em média em 2012–16, dos 12% do PIB reportados. Os projetos financiados com recursos domésticos são respon-sáveis por cerca de 70% das despesas correntes incluídas no orçamento de investimento. A maior parte do declínio verificado nas despesas de capital, entre 2012 e 2016 foi em ativos fixos (não despesas correntes) (Figura 3.42). O registo orçamental do investimento financiado exter-namente não é adequado. Os projetos de investimento financiados externamente não estão totalmente incluídos no orçamento, a não ser os sujeitos a uma Convenção de Finan-ciamento. Os projetos executados diretamente pelas agências implementadoras (incluindo ONGs) não são cobertos.

O quadro de investimento público em Cabo Verde pode ser melhorado. Em 2014 foi aprovada a lei de Bases do Sistema Nacional do Planeamento que estabeleceu instrumentos de planeamento de curto, médio e longo prazos. A lei aborda elementos importantes de um bom sistema de gestão de investimentos públicos (PIM), incluindo a fragmentação do sistema e o vínculo com as prioridades nacionais (Figura 3.43). Tratou-se de um passo importante para melhorar a produtividade dos investimentos públicos. No entanto, Cabo Verde precisa operacionalizar totalmente o PIM, possivelmente contri-buindo para inverter o baixo retorno dos investimentos (SCD, 2018). Um estudo do FMI4 descobriu que, em média, o país perde cerca de 30% dos retornos de seu investimento devido a ineficiências dos seus processos de gestão de investimentos públicos.

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FIGURA 3.37. Crescimento nos gastos com bens e serviços, Percentual

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FIGURA 3.38. Gastos em bens e serviços como porcentagem do gasto total da categoria, 2016

Fonte: MOF.

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Depesas Correntes Depesas de Capital

Variação Saldo global

FIGURA 3.39. Principais impulsionadores de alterações no saldo orçamental em Cabo Verde (Percentagem do PIB)

Fonte: Calculos do autor.

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a. Investimento Público por Classi�caçãoFuncional (% do PIB)

b. Investimento Público Financiado pelo ApoioExterno (Percentagem do PIB)

FIGURA 3.40. Investimento Publico, Percentagem do PIB

Fonte: MF.

TABELA 3.1. Taxas de execução por tipo de gasto

2012 2013 2014 2015 2016 2017 Avg.

Correntes 89.8 83.2 85.9 93.5 87.8 91.9 88.7

Depeses de pessoal 91.2 91.5 92.9 93.4 90.1 89.7 91.5

Bens e servicos 75.5 56.6 68.5 86.6 77 79.3 73.9

Juros da divida 115.5 91.9 82 98.8 99.1 96.1 97.2

Subsidios 62.6 22.4 62.6 167.1 68 53.3 72.7

Transferencias 90.2 87.9 81.7 91.7 78.1 100.1 88.3

Beneficos sociais 106.3 107.8 109.1 114.9 101.2 100.6 106.7

Outras 76.2 71.4 75.8 77.9 89.8 111.6 83.8

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Investimento aprovado Diferença (eixo direito)

FIGURA 3.41. Estrutura de gastos do governo por função económica, 2016

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2012 2013 2014 2015 2016

Depesas de capital

Despesas operacionais nos projetos

Linear (Despesas operacionais nos projetos)

FIGURA 3.42. Estrutura do orçamento de investimento público (aprovado), 2012–16

Fonte: MOF.

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3.3 Recomendações para Melhorar a Eficiência das Despesas

A análise benchmarking encontrou algumas áreas onde a despesa poderia ser ajustada para gerar alguma eco-nomia fiscal.

• Bens e serviços: há potencial para reduzir os gastos com medicamentos, aluguer e manutenção, bem como atividades profissionais. Infelizmente, devido à falta de dados desagregados, não foi possível estabelecer valores de referência com os países pares (média na amostra). No entanto, o maior potencial de aperto está nos gastos

An effective budget andprocurement process to supportimplementation and operation

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Eval

uatio

n

1 2 3 4 5 6 7 8

Consistency inproject

preparation

Authority toscreen and

reject projects

Maintain assetregister,

operate andmaintain

asset

Evaluation toimproveguidance

Link to adevelopment

strategy

FIGURA 3.43. As principais características de um sistema público de gestão de investimentos

Fonte: Banco Mundial 2014 [Rajaram et al.].

TABELA 3.2. Potenciais Medidas de Ajuste de Bens e Serviços

LCU milhões % do PIB

Redução das despesas em atividades profissionais:

–1% –32 –0.02%

–5% –159 –0.10%

Redução despesas com medicamentos por:

–1% –10 –0.01%

–5% –52 –0.03%

Redução despesas em aluguel e manutenção por:

–1% –11 –0.01%

–5% –53 –0.03%

TABELA 3.3. Potenciais Medidas de Ajuste Salarial

LCU milhões % do PIB

Redução salários nos serviços públicos por:

–1% –94 –0.06%

–5% –471 –0.29%

–12% –1169 –0.10%

Redução do emprego na educação por:

–1% –77 –0.05%

–5% –384 –0.24%

Redução nos salários na educação por:

–1% –77 –0.05%

com atividades profissionais: reduzir essa categoria em até

20% poderia reduzir os gastos do governo em 0,4% do

PIB. Uma redução de 20% nos gastos com medicamentos,

aluguer e manutenção pode economizar mais 0.13%

do PIB. No mínimo, um corte de 1% nessas categorias

geraria uma economia de 0.04% do PIB (Tabela 3.2).

• Massa salarial da educação: Ajustes nos salários da

educação e no emprego no sector também poderiam

trazer economias úteis. Por exemplo, uma redução de

5% no salário médio poderia economizar mais de 0.2%

do PIB (em termos brutos). Reduzir em 10% o número

de trabalhadores na educação economizaria quase 0.5%

(em termos brutos - sem custos de rescisão). No mínimo,

um corte de 1% nessas categorias geraria uma economia

de 0.05% do PIB (Tabela 3.3)

15203-04_Ch03-4thPgs.indd 57 6/7/19 10:03 AM


• Eficiência na educação. Ganhos de eficiência na educação

podem gerar benefícios a partir de melhores resultados ou redirecionamento de gastos. Uma avaliação preliminar sugere que os resultados da educação em Cabo Verde têm um desempenho inferior ao dos pares pelo montante gasto, em particular no ensino secundário. O sistema educacional de Cabo Verde também pode se beneficiar de um melhor direcionamento dos gastos sociais, ao mesmo tempo em que aumenta os recursos pedagógicos. Os gastos pedagógicos representaram apenas 1,2% dos gastos primários e 0,1% dos gastos secundários em 2014.

NOTAS

1. Os pares foram selecionados com base em características económicas similares em termos de nível de renda, receitas de turismo internacional, população e nível de endividamento (ver Anexo 1: Definição de países pares (peers)))

2. Funções básicas do estado e bens públicos puros: são os gastos públicos em defesa, ordem pública e administração do Estado/geral.

3. A massa salarial das Finanças e Planeamento inclui pensões por inva-lidez e velhice.

4. Paper do Board do FMI “Tornando o Investimento Público mais eficiente”Junho 2015

15203-04_Ch03-4thPgs.indd 58 6/7/19 10:03 AM

59

CAPÍTULO

4Despesas na Educação

Sumário: Cabo Verde aprovou recentemente um

Plano Estratégico da Educação para o horizonte

2017–2021 que se centra no acesso à educação,

qualidade e eficiência. Progressos importantes no acesso

ao ensino básico e secundário foram feitos, mas as taxas de

repetência e os resultados da aprendizagem são menores.

O financiamento do setor está dentro da faixa de melhores

práticas internacionais e em grande parte financiado pelo

governo. No entanto, mais de 80% do gasto total em

educação é consumido por salários, enquanto investimen-

tos cruciais ficam para segundo plano. A fraca gestão de

recursos humanos é o principal motor das ineficiências

do setor, enquanto as questões de equidade aumentam

de acordo com o nível de educação. Para melhorar o

desempenho educacional e obter melhores resultados, o

Governo poderá: (i) alocar mais recursos para o último

ciclo da educação básica e TVET, (ii) melhorar suas

políticas de recursos humanos, (iii) aumentar o investi-

mento e os orçamentos operacionais da escola melhorar

a qualidade dos serviços educacionais e o ambiente de

aprendizado escolar; (iv) melhorar a eficiência mediante o

aprimoramento da gestão de descentralização e alocação

de recursos; e (v) incentivar ainda mais o ensino superior

para responder melhor às necessidades do mercado de

trabalho.

O capítulo é organizado da seguinte maneira. Primeiro,

apresenta uma visão geral do sistema educacional de

Cabo Verde e dos objetivos do setor. A Seção 4.2 analisa

o progresso relativo aos indicadores educacionais mais

importantes, incluindo matrícula, repetição, taxas de

abandono e resultados de aprendizagem. Estes são compa-

rados com os países pares relevantes. A Seção 4.3 discute

as principais tendências nos gastos com educação pública,

a distribuição de gastos por subsetores e a classificação

económica, bem como o desempenho da implementação.

A seção 4.4 analisa questões de sustentabilidade, eficiência

e equidade no setor. A Seção 4.5 conclui com recomen-

dações de políticas.

4.1 Visão Global do Sector da Educação

ESTRUTURA DO SISTEMA DE EDUCAÇÃO

O sistema educativo cabo-verdiano é bastante centralizado, embora os programas seleccionados sejam geridos ao nível do ministério sectorial. O setor da educação em Cabo Verde é gerido pelo Ministério da Educação (ME), com exceção da formação profissional que está sob a tutela da Secretaria de Estado para a Inovação e Formação Profissional, desde dezembro de 2017. Vários outros ministérios gerem pro-gramas de educação, nomeadamente: (i) o Ministério da Família e Inclusão Social - ação social escolar, educação para a vida familiar e promoção da igualdade de género; (ii) o Ministério responsável pela área do desporto - associações juvenis e esportes escolares; (iii) o Ministério da Justiça e Trabalho- promoção da educação para a cidadania e os direitos humanos, (iv) o Ministério das Infraestruturas, Ordenamento do Território e Habitação - construção e manutenção de equipamento educacional e formação e pesquisa no campo do Ordenamento do Território; (v) o Ministério da Saúde e da Segurança Social - educação e formação em saúde no campo da saúde; (vi) Ministério das Finanças - formação e investigação nos domínios da gestão e administração pública; (vii) o Ministério da do Turismo e Transportes e o Ministério da Industria, Comércio e energia - formação e investigação nos domínios do turismo, comércio, indústria e energia, com especial destaque para as energias renováveis; (viii) o Ministério da Agricultura e Meio Ambiente - ciências agrárias e educação ambiental; (ix) o Ministério da Cultura e Indústrias Criativas - política linguística cabo-verdiana; (x) o Ministério da Adminis-tração Interna - prevenção de situações de insegurança e violência escolar.

A administração central é responsável pela educação e for-mação, ciência e investigação, desenvolvimento curricular, gestão e planeamento, controlo, supervisão e regulação.

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O Ministério conta com 22 escritórios desconcentrados (Delegações de Educação) que estão alinhados com as subdivisões municipais (concelhos) do país. As delegações de educação estão encarregues da supervisão das escolas, mas têm recursos públicos limitados e o seu papel no recrutamento e colocação continua a ser mais do ponto de vista consultivo.

O sistema de educação formal de Cabo Verde segue uma estrutura 8–4–5, ou seja, inclui oito anos de educação básica

universal, obrigatória e gratuita (2 “ciclos” de 4 anos cada),

que começa oficialmente aos 6 anos de idade, cobrindo

as faixas de 1 a 8 anos. A educação básica é seguida por

quatro anos de ensino médio, tanto na via geral quanto na

técnica e cinco anos de ensino superior.

A educação pré-escolar não é obrigatória. Diz respeito

aos diferentes aspectos do atendimento socioeducativo de

crianças dos 4 e 5 anos e visa também melhorar e preparar

as crianças para o acesso à educação básica. A educação

pré-escolar é da responsabilidade dos municípios, insti-

tuições oficiais e entidades privadas, sob a supervisão do

Ministério da Educação.

A estrutura atual de educação básica introduzida em 2017 substituiu o sistema anterior de seis anos. O antigo sistema

promoveu 6 anos de educação básica universal e obrigatória

(Tabela 4.1 e Figura 4.1). Para aprimorar as habilidades

básicas de aprendizado, a extensão da educação básica dará

aos alunos mais tempo para desenvolver as habilidades

fundamentais. A educação básica tem como alvo crianças

de 6 a 13 anos de idade.

O ensino secundário tem como alvo estudantes com ida-des entre os 14 e 17 anos e oferece vias gerais e técnicas.

O ensino médio havia sido organizado desde 1995 em dois ciclos de três anos (um núcleo comum e uma via de especialização técnica). Este foi substituído por um único ciclo de quatro anos com as mesmas orientações gerais e técnicas.

O ensino superior foi recentemente implementado em Cabo Verde e vem se desenvolvendo rapidamente desde 2002, com dois institutos públicos e oito privados e universidades. As diferentes opções educacionais aumen-

taram o número de matrículas em dez vezes nos últimos

quinze anos, reduzindo assim o número de estudantes

no exterior.

A via TVET foi fortalecida pelo desenvolvimento de cursos de formação profissional com vários módulos. O

principal gerador de TVET é o Instituto de Emprego e de

Formação Profissional (IEFP), um organismo público com

autonomia administrativa e financeira, que supervisiona

uma rede de nove centros de formação regionais que

cobrem a maioria das ilhas. Está sob a tutela da Secre-

taria de Estado da Inovação e Formação Profissional. A

Escola de Hotelaria e Turismo de Cabo Verde (EHTCV)

e o Centro de Energias Renováveis e de Manutenção

Industrial (CERMI) são centros de formação especializa-

dos com laços mais fortes com as respectivas indústrias.

A oferta de formação pelo setor privado é limitada em

tamanho e âmbito.

A educação não formal abrange a alfabetização e a edu-cação pós-alfabetização. A educação básica para adultos

assegura a alfabetização, a pós-alfabetização e outras

atividades de aprendizagem ao longo da vida, com o

objectivo de elevar o nível de cultura e aprendizado. Em

2017, 98% da população era alfabetizada1. Este é um

TABELA 4.1. Estrutura do Sistema Educativo caboverdiano antes e depois da reforma

Estrutura Pre-reforma (baseada no Systema de 1990) Estrutura Pós-Reforma (2017/18)

Educação Básica

• Educação basica universal e obrigatória de 6 anos• Educação Básica é de 6 anos, organizada em 3 ciclos (2 anos/

ciclo)

• Educação Básica é universal, obrigatória e gratuita ate 8 ano para crianças, jovens e adultos

• Educação Básica de 8 anos, organizada em 2 ciclos (4 anos/ciclo)

Ensino Secundário

• Ensino secundário de 6 anos, organizado em 3 ciclos 2 nãos/ciclo O 3 ciclo oferece (11° e 12°) oferecem via técnica e geral

• O ensino secundário é composto por 4 anos e oferece a via geral e técnica

TVET

• Formação profissional é oferecida paralelamente ao ensino secundário

• A formação profissional já não está sob o MdE e sim com o MF.

Fonte: Banco Mundial Projeto de Desenvolvimento e Aprimoramento Educacional e das Habilidades, 2018.

15203-05_Ch04-4thPgs.indd 60 6/7/19 10:03 AM

Despesas na Educação 61

dos mais altos índices em África, onde a média da África sub-Sahariana é de 75%.

O setor público é o maior provedor de ensino básico e secundário em Cabo Verde. Ao nível da educação básica, apenas 1,3% das crianças estavam matriculadas em escolas

particulares em 2015/16, enquanto na escolas secundárias, aumentou para 8%. Esse padrão permaneceu o mesmo durante o período de 2010/11 e 2015/16 (Figura 4.3). Em contraste, as escolas privadas desempenham um papel importante na educação pré-escolar, acomodando quase 60% dos alunos matriculados em 2015/16 (Figura 4.2).

Pre-Reform (1990) Post-Reform (2017/18)

Age

GeneralTrack

Grade 12

Grade 11

Grade 10

Grade 9

Grade 8

Grade 7

5th Year

4th Year

3rd Year

2nd Year

1st Year

Grade 6

Grade 5

Grade 3

Grade 2

Grade 1

Grade 4

1st

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PRE-SCHOOL

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TechnicalTrack

HIGHER EDUCATION

17

16

15

14

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12

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10

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6

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4

Age

HIGHER EDUCATION

17

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15

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10

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PRE-SCHOOL

1st

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cle Grade 12

Grade 11 Grade 11

Grade 10

Grade 9

Grade 8

Grade 5

Grade 4

Grade 3

Grade 2

Grade 1

Grade 6

Grade 7

VocationalOrientation

Grade 12

1st

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Gen

eral

and

Tech

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Pro

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FIGURA 4.1. Sistema Educacional de Cabo Verde, 1990–2017

Fonte: Projeto de Desenvolvimento Educacional e de Habilidades, 2018.

Público Privado

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 2015/16

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Educação pré-escolar

Educaçãoprimária

Educaçãosecundária

Público Privado

FIGURA 4.2. Total de matrículas no ensino básico e secundário por nível e tipo de escola, 2015/16

FIGURA 4.3. Inscrição no ensino secundário por tipo de escola 2010/11–2015/16

Fonte: EMIS, 2010/11–2015/16.

15203-05_Ch04-4thPgs.indd 61 6/7/19 10:03 AM


PLANOS E OBJETIVOS DO SECTOR

O recentemente aprovado Plano Estratégico da Educação (PEE) 2017–2021 enfatiza o acesso à educação, a quali-dade e a eficiência. Tendo como base a Análise do Sector de Educação de 2014/15, o Plano Estratégico da Educação centra-se em três pilares: (i) aumentar gradualmente o acesso universal ao ensino pré-primário, básico e secundário; (ii) melhorar a qualidade e relevância dos serviços edu-cativos e (iii) melhorar a eficiência e a gestão do setor da educação. As principais questões identificadas pela Análise do Setor de Educação 2014/2015 são: (i) acesso inadequado ao pré-escolar, (ii) baixos resultados de aprendizagem na educação básica que têm efeitos negativos no ensino médio, (iii) alta taxa de abandono e repetições no ensino secundário; e (iv) ineficiências na gestão do sector da educação. Entre as principais prioridades da PES estão a expansão da educação básica gratuita, a reforma curricular, a implementação de um sistema de avaliação de estudantes, a capacitação de professores e o fortalecimento dos provedores de serviços descentralizados da MOE (Tabela 4.2)

É também digno de realce que o Governo está a imple-mentar uma estratégia de desenvolvimento de habilidades para apoiar a estratégia contida no PEDS 2017–2021. Desde dezembro de 2017, o Governo tem uma Secretaria de Estado para a Inovação e Formação Profissional (SEIFP)sob a tutela do Vice Primeiro-ministro e Ministro das finanças. A primeira missão da SEIFP foi desenvolver uma estratégia de desenvolvimento de competências com vista a consolidar e coordenar melhor os vários programas de formação e intervenções, para melhorar a sua relevância

para as necessidades atuais e futuras da economia e garantir a sua sustentabilidade ao longo do tempo.2

O Governo pretende promover e facilitar o acesso a progra-mas de formação orientados para a procura do mercado, especialmente para os jovens cabo-verdianos mais desfa-vorecidos. A reestruturação do Fundo de Promoção de Emprego e Formação (FPEF), que está em funcionamento desde 2013, é crucial para alcançar este objectivo. O FPEF foi concebido para apoiar a formação profissional e técnica através de empréstimos e bolsas de estudo para estudantes necessitados, bem como para o financiamento para micro e pequenas empresas, mas o âmbito de intervenção do Fundo permanece limitado devido ao baixo interesse por parte de entidades que ministram formação e à redução de recursos devido à retirada dos 10% advenientes da taxa turistica e sua principal fonte de receita no final de 2016. Com a reestruturação do Fundo, o Governo procura reforçar o envolvimento de indústrias relevantes, rever o programa de bolsas para melhorar o acesso a programas de formação relevantes para as necessidades do mercado de trabalho e garantir a sua sustentabilidade.3

4.2 Desempenho do Sector da Educação em Cabo Verde

MATRICULA, REPETIÇÕES E ABANDONO

Cabo Verde registou progressos significativos na expansão do acesso ao ensino pré-escolar e primário. Embora não obrigatória, a taxa líquida de matrícula (TLM) no pré-escolar

TABELA 4.2. Objectivos Chave do PEE 2017/21

ProgramA Objectivos Resultados Esperados

Ano Base: 2015 Objectivos:2021

Acesso Universal a Educação Pre-escolar

• Educação pré-escolar com qualidade para crianças de 4 a 5 anos de idade

• Taxa de matrícula líquida pré-escolar: 85% a 100%

Educação Basica Integrada: O básico para a vida

• Garantir o acesso equitativo à educação universal e obrigatória com qualidade até ao 8° ano parameninos e meninas

• Taxa de Matrícula Líquida de Educação Básica: 86% a 100%

Fortalecimento e Consolidação do Ensino Secundário (vias geral e técnica)

• Melhorar o acesso, qualidade e eficiência do ensino secundário alinhado com o desenvolvimento económico do país.

• Taxa de Inscrição Líquida Secundária: 51% a 80%

• % de alunos na Formação Técnica: 3% a 10%

Educação Superior, Ciencia e Inovação

• Promover o desenvolvimento equitativo e sustentável do ensino superior alinhado com o desenvolvimento socioeconómico e cultural do país;

• Taxa de Inscrição Líquida: 23% a 30%• Número de estudantes por 100.000

habitantes: 2.264 (2013) para 2.385

Gestão Educacional: o eixo da mudança

• Fortalecer a qualidade dos serviços fornecidos a nível central e descentralizado com eficiência

• Percentagem de implementação do ESP: 95%

Fonte: PEE 2017–21.

15203-05_Ch04-4thPgs.indd 62 6/7/19 10:03 AM


foi de 67% para crianças de 3 a 5 anos e 82% para crianças de 4 a 5 anos, em 2017, o que coloca o país acima dos pares estruturais, mas abaixo de seus pares aspiracionais. Para a educação primária, o Governo provavelmente realizará a meta 4.1 dos Objectivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), assegurando que “todas as meninas e meninos com-pletem educação primária e secundária livre, equitativa e de qualidade”. A TML foi de 93% em 2017, permanecendo ligeiramente abaixo dos países aspiracionais (Figura 4.4). A reforma da educação básica destinada a ampliar a instrução de 6 para 8 anos até 2021 visa assegurar o acesso universal e gratuito à educação básica.

O acesso ao ensino secundário também melhorou significati-vamente nos últimos anos, mas continua a ser menor do que os pares aspiracionais. A TML no ensino secundário atingiu 72% em 2017 contra 59%, em 2006. Além disso, as taxas de transição para as escolas secundárias em Cabo Verde são elevadas (85%). No entanto, a TML dos pares aspiracionais no ensino médio está acima dos 80%, chegando a 89% em Seychelles e 91% em São Vicente e Granadinas (Figura 4.4). Para o ensino superior, a Taxa Bruta de Matrícula (TBM) aumentou de 8% em 2006 para 24% em 2017, ficando acima de todos os países aspiracionais, exceto Maurícias.

As taxas de abandono e de repetência, embora diminuam ao nível do ensino primário, continuam a ser uma carac-terística fundamental do ensino secundário. A taxa de repetência caiu de 15% em 2005 para 8%, em 2016 no ensino primário. No entanto, existem muitas variações entre os diferentes anos, com um pico nas taxas de repetição de 16% no 2° ano (Figura 4.5). No nível secundário, a taxa de repetência quedou-se em torno de 20% na última década e,

especialmente, no 7° ano (27%). Em relação à taxa de abandono, é de apenas 2% no primário, enquanto aumenta para 8% para os 9° ao 11° anos nas escolas secundárias. A questão da repetência dos alunos no secundário prova-velmente está relacionada a um processo de aprendizagem inadequado na escola primária e também à qualificação inadequada dos professores (a maioria dos professores do ensino médio tem lacunas pedagógicas e/ou na área disciplinar). Embora não haja um sistema de avaliação da aprendizagem na educação básica, as questões curriculares e a baixa qualidade dos serviços educacionais, a falta de recursos domésticos para pagar a escolaridade e a falta de oportunidade de trabalho são fatores-chave adicionais que influenciam esses resuldados4.

Comparado com os países pares, as taxas de repetição e jovens fora da escola no ensino secundário são elevadas, deixando subjacente o fraco desempenho de Cabo Verde em termos de eficiência interna. Com exceção de São Tomé e Príncipe, as taxas de repetições em Cabo Verde são signi-ficativamente mais elevadas em comparação com todos os outros pares (Figura 4.7). Os adolescentes fora da escola atingiram 19% em 2016, em comparação com uma média de 7,6% para os países pares (Figura 4.6). Mesmo pares estruturais, como Butão, Samoa e São Tomé e Príncipe, têm menores taxas de adolescentes fora da escola.

RESULTADOS DE APRENDIZAGEM

Os resultados da aprendizagem permanecem abaixo das expectativas. Embora não haja um acompanhamento siste-mático, as evidências mostram resultados de aprendizado limitados, pelo menos no ensino primário. A Aferida 2010,

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20%

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Educaçãopré-escolar

Educaçãoprimária

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FIGURA 4.4. Taxa de matrícula líquida por nível de educação entre países pares, 2017

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8% 11%

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Educação primária Secundário Inferior

FIGURA 4.5. Taxas de Repetição por Nível e Nível de Educação, 2016/17

Fonte: EMIS 2016/17 and UNESCO Statistics for 2015 and 2017.

15203-05_Ch04-4thPgs.indd 63 6/7/19 10:03 AM


uma avaliação nacional de larga escala para estudantes do 6° ano, revelou tanto a alta variabilidade entre os indivíduos quanto os resultados globais de aprendizagem inferiores aos esperados (Tabela 4.3). A nota média foi de 8,7/20 em matemática e 7,8/20 em português. Menos de um terço dos alunos demonstraram resultados de aprendizagem satisfatórios em ambas as disciplinas. A ilha de residência e as condições de vida dos agregados familiares são variáveis significativas que diferenciam os resultados dos alunos no nível primário. Há uma diferença de 2,5 pontos na média entre os alunos do quintil mais pobre e mais rico, e uma diferença de 2,9 pontos entre a pontuação média dos alunos no Sal e em Santa Cruz (UNICEF, 2015).

Uma análise do sector realizada em 2015 identificou vários factores que afetam a qualidade5 do ensino. Estes incluem: i) formação insuficiente de professores; ii) o português sendo usado como língua oficial de instrução, enquanto para muitos estudantes é a segunda língua (o crioulo é a primeira); iii) falta de foco e recursos sobre aspectos pedagógicos (em comparação com programas sociais); e iv) níveis insuficientes

de autonomia para a gestão, a nível local. Além disso, o diagnóstico SABRE-Student Assessment (SABRE-SA) de 2017 encontrou lacunas significativas entre o que está a ser ensinado e avaliado na sala de aula e o previsto no currículo oficial – o que está a ser ministrado não é o que deveriam estar a aprender. Há também pouco acompanhamento sistemático dos resultados de aprendizagem e não existem testes nacionais padronizados, o que dificulta a tomada de ações corretivas e em tempo hábil.

As oportunidades relevantes de desenvolvimento de habili-dades são limitadas e muitas vezes não atendem às necessi-dades da economia e do mercado. A alta taxa de estudantes deixando o nível secundário antes de o concluírem, resulta num alto grau de jovens sem as qualificações e competências adequadas e por conseguinte enfrentando dificuldades no mercado de trabalho. Por outro lado, o sistema do ETFP tem uma baixa cobertura e representa apenas 5% do matriculas6 no nível secundário. O ensino superior também tem relevância limitada para o mercado de trabalho, com a distribuição de estudantes por área de estudo claramente desalinhada com o acesso ao emprego e as necessidades: 70% dos estudantes universitários se matriculam em Ciências Humanas e Sociais. Como resultado, o desemprego entre os graduados do ensino superior é alto, enquanto as empresas dizem que têm dificuldade em encontrar trabalhadores qualificados com as habilidades requeridas.

O desemprego entre os jovens tem sido associado a um desajuste entre as capacidades disponíveis e a demanda de um setor de serviços competitivo. Em 2016, 49% dos jovens urbanos com idade compreendida entre os 15 e os 19 anos estavam desempregados e 38% dos com idades entre 20 e

14%17%

9%4% 5% 2%

19%16%

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Paresaspiracionais

Paresestructurais

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Fora da escola (% da idadeescolar primária)

Fora da escola (% da idadeescolar inferior)

FIGURA 4.6. Crianças fora da escola entre os países pares, 2016

8%5%

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1% 3% 3% 3%

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Educação primária Secundário Inferior

FIGURA 4.7. Taxas de Repetição por Educação Nível de Educação entre os Países de Pares, 2016

Fonte: UNESCO Statistics 2016.Nota: STP: São Tomé e Principe; SVG: St Vincent and the Grenadines.

TABELA 4.3. Resultados dos alunos do 6° ano (Aferida 2010)

Subject areas

Level of Learning Outcomes

Concerning Weak Satisfactory

(<8) (8–10) (>10)

Matematicas 41.9% 23.2% 34.8%

Português 49.3% 20.5% 30.2%

Pontuação média

50.0% 22.5% 27.4%

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24 anos estavam em igual situação. Na Praia, os jovens desempregados com idades entre 15 e 24 anos, rondava os 63%. Simultaneamente, as empresas identificaram a necessidade de pessoal adequadamente treinado como um dos principais obstáculos à realização de negócios em Cabo Verde. Um bom exemplo pode ser encontrado no setor do turismo, que responde por aproximadamente um quarto dos empregos disponíveis. A Escola de Hotelaria e Turismo de Cabo Verde (EHTCV) não consegue atender a todas as necessidades da indústria, incluindo serviços básicos de hotel, como atendimento a mesas, serviço de limpeza e pequenos reparos. Estas lacunas de competências são corroboradas pela baixa pontuação de Cabo Verde (82 posição em 141) no quesito ‘Recursos Humanos e Mercado de Trabalho’ do Índice de Competitividade de Viagens e Turismo. Em geral, a fraca ligação existente entre instrução e trabalho e a inexistência de estágios impedem os alunos de adquirirem o conjunto de habilidades necessárias.

4.3 Financiamento do Sector da Educação

TENDÊNCIAS

Os recursos de educação mostram uma recuperação modesta entre 2012 e 2018, mas permanecem abaixo das necessi-dades do setor. Os gastos públicos em educação aumentaram 3% em termos reais entre 2012 e 2016, mas mostram uma queda no orçamento de 2017, antes de aumentar novamente em 2018 (Figura 4.8). Da mesma forma, os gastos com educação como parcela do orçamento nacional totalizaram 21% em 2016, em comparação com 17% em 2012 - isso está dentro do intervalo internacionalmente aceite de 4%

a 6% do PIB. No entanto, examinando o custo do setor no PEDS, as dotações orçamentais em 2018 ainda estão longe das necessidades reais de financiamento do setor.

As despesas a com educação pública são elevados em comparação com os seus pares. Cabo Verde encontra-se entre os países com mais gastos (como o Butão, São Tomé e Príncipe e St Vincent e Granadinas), tanto em termos de parte do orçamento como do PIB (Figura 4.9). As despesas por estudante no primário também estão entre os mais altos juntamente com as ilhas Maurícias. Apesar dos gastos mais elevados, outros países que gastam menos (Butão, Samoa ou Seychelles) alcançam melhores resultados educacionais (Figura 4.10). Isto sugere que Cabo Verde poderia melhorar ainda mais os seus resultados usando os recursos de forma mais eficiente.

O setor de educação é financiado em grande parte com recursos do Ministério da Educação. No período observado, as despesas públicas financiadas internamente aumentaram em termos reais e como parcela dos gastos totais com edu-cação, de 86% em 2012, para 97%, em 2016. Ao mesmo tempo, os recursos externos mostram uma queda de 70% entre 2012 e 2016 (Figura 4.11). Apesar da existência de uma série de ministérios setoriais que gerem programas de educação, a maior parte do financiamento é administrada centralmente pelo ME (Figura 4.12).

DESPESA POR NIVEL DE EDUCAÇÃO

O primário e o secundário são responsáveis por mais de 70% das despesas públicas em educação7. No caso da educação secundária aumentaram quer em termos reais,

–

5.0

10.0

15.0

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–

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2012

2013

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2015

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2018

2019

2020

2021

Gastos com educação (eixo esquerdo)

Plano Estratégico PEDS (2017-2021) (eixo da esquerda)

Ratio das depesas públicas (eixo direito)

% do PIB (eixo direito)

FIGURA 4.8. Dotações, despesas e estimativas de educação, 2012–2020

01234567

0

5

10

15

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Cap

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STP

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St. L

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SKN


% das despesas do governo (eixo da esquerda)


FIGURA 4.9. Comparação dos gastos com educação pública com os pares

Fonte: Ministry of Finance, PEDS 2017–2021 and WDI. Nota: Budget appropriations of 2017 and 2018 exclude external reFontes.

15203-05_Ch04-4thPgs.indd 65 6/7/19 10:03 AM


quer como parcela do total, representando uma média de 36% do total de despesas com educação entre 2012 e 2016 (Figura 4.13). Os gastos com educação primária durante o período avaliado permaneceram em torno de 33% - abaixo dos 50% recomendados pelas boas práticas da Parceria Global para Educação. No entanto, a reforma da educação básica, lançada recentemente, deverá melhorar a eficiência do setor (especialmente as taxas de repetência) e gerar poupanças para contribuir para a criação de melhores condições de ensino e aprendizagem. Os padrões de gastos por estudantes em Cabo Verde estão mais próximos dos países da OCDE - sua participação nos gastos no ensino primário e secundário como proporção do PIB (2,1% e 1,9%) está em linha com a média da OCDE de 1,5% e 2% respectivamente.8 A educação superior e os serviços auxiliares da educação (que incluem bolsas de estudo)

representam aproximadamente 10% do orçamento do sector. Os gastos com o pré-escolar são minúsculos e não constituem uma prioridade, embora se saiba que melhoram as habilidades cognitivas e o sucesso escolar das crianças, nos anos seguintes.

Uma comparação da despesa pública em educação por estudantes em percentagem do PIB per capita mostra que Cabo Verde gasta relativamente mais no primário mas ligeiramente abaixo da média dos países pares no nível secundário, com cerca de 16,5% do PIB per capita de cada aluno no nível primário, acima da média de 12% registada pelos pares (Figura 4.14). No nível secundário, Cabo Verde gasta o equivalente a 18% do PIB per capita, o que é um pouco abaixo da média dos pares de 19%. Esse quadro pode mudar com a reforma da educação básica.

0

20

40

60

80

100

120

140

02468

101214161820

Cabo Verde STP Bhutan Samoa SVG Mauritius St. Lucia Seychelles SKN


Despesa do governo por aluno no primário (eixo direito)

Taxa de conclusão primária (eixo esquerdo)

FIGURA 4.10. Comparação de despesas e resultados com os peers, Avg. 2010–2015

Fonte: WDI.

75%

80%

85%

90%

95%

100%

2012 2013 2014 2015 2016

Doméstico Externo

FIGURA 4.11. Fontes de Financiamento

0

2

4

6

8

10

2012 2013 2014 2015 2016

CV

E b

ilhão

Ministério da Educação e EsportesMinistério do Ensino Superior, Ciência e Inovação

Ministério da Juventude, Emprego e Desenvolvimento

Outros

FIGURA 4.12. Gastos por Ministério

Fonte: MOF.

15203-05_Ch04-4thPgs.indd 66 6/7/19 10:03 AM


DESPESAS POR CLASSIFICAÇÃO ECONÓMICA E EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

Os gastos económicos de Cabo Verde não estão de acordo com os pontos de referência de boas práticas sugeridas, dado o seu baixo investimento em recursos educacionais fundamentais, particularmente no ensino primário. Os salários constituem a maior parcela do gasto total com educação, representando mais de 80% do total de despesas correntes. As despesas correntes do ensino primário e secun-dário mostram o predomínio dos gastos com salários dos professores - representando em média 98% (Figura 4.15). No caso do ensino primário, os restantes 2% dos recursos destinados a salários não docentes no ensino primário estão muito abaixo da melhor prática sugerida na iniciativa Fast Track for Education for All, que recomenda a alocação de um terço dos gastos correntes no ensino primário a favor de despesas não salariais. Esses dados levantam preocu-pações sobre a adequação dos equipamentos e formações no nível primário (como livros didáticos, treinamento de professores, desenvolvimento de currículo, atividades extracurriculares) e seu impacto na aprendizagem dos alunos. Esses itens são classificados como “bens e servi-ços”, representando uma categoria que decaiu em termos reais e proporcionais durante o período observado. Para o setor como um todo, os investimentos representaram 6% ao longo do período em análise e diminuíram em termos reais (Figura 4.16). A menor contribuição do item “investimento” é explicada pela desaceleração do programa de construção de escolas. A categoria de gastos “outros” foi responsável por quase 7% dos gastos totais, mas esses itens de gastos não são claros.

Uma comparação internacional dos salários como per-centagem do total de despesas em instituições públicas mostra que Cabo Verde gasta mais em salários do que a maioria dos seus pares, tanto no ensino primário como no secundário. A diferença nos gastos é particularmente relevante para os pares estruturais que dedicam em média 50% de seus gastos com educação primária e secundária, à remuneração do pessoal. No que diz respeito aos pares aspiracionais, que gastam em média 72% do total das despesas em compensações ao pessoal docente no ensino secundário, Cabo Verde está perto de 90% (Figura 4.17).

O desempenho da execução orçamental é afetado, em grande parte, pela não aplicação dos recursos de todas as categorias. No período 2012–2016, os orçamentos não foram executados, em média 10% do valor orçado (Tabela 4.4). Este fator aponta para algumas fragilidades na preparação de orçamentos realistas e restrições na capacidade de implementação do orçamento durante o ano fiscal. Enquanto que os recursos para os salários foram quase totalmente pagos (em média 97%), os gastos com bens e serviços, transferências e investimentos ficaram c abaixo das dotações, com cerca de 25% a 40% dos recursos alocados a não serem aplicados entre 2012 e 2016. No caso de transferências, trata-se de um dado surpreendente na medida em que são despesas normalmente executadas. As únicas categorias de despesas que por vezes excederam as dotações orçamentais foram os benefícios sociais e outros. No que diz respeito às fontes de financiamento, embora as de origem externa estejam em declínio desde 2012, a deterioração do desempenho da implementação tem sido

FIGURA 4.13. Repartição das despesas com educação, 2012–2016

32.9 36.5 37.9 36.1 37.2

32.0 32.3 34.2 33.8 33.8

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2012 2013 2014 2015 2016

Educação secundária Escola Primária

Terciário Outros

Serviços auxiliares escolares Outro grau acadêmico

Id educação Pré-primário

Fonte: MOF.

0.05.0

10.015.020.025.030.035.0

Cap

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SKN


Educação primária Educação secundária

FIGURA 4.14. Despesa média do governo por aluno, 2010–2016 (% of GDP per capita)

Fonte: WDI.

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0%

20%

40%

60%

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100%20

12

2013

2014

2015

2016

2012

2013

2014

2015

2016

Corrente primário Corrente Secundário

Despesas com pessoal Bens e serviços

Transferências Outras

FIGURA 4.15. Composição das Despesas Recorrentes Primárias e Secundárias por Categoria Econômica, 2012–2016

Fonte: Ministry of Finance, BOOST.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Actual Budget

Despesas com pessoal Aquisição de bens e serviços

Transferências Benefícios Sociais

Outras Despesas Activos Não Financeiros

FIGURA 4.16. Dotações e despesas de educação por classificação econômica, 2012–2018

Fonte: WDI. Nota: Budget appropriations of 2017 and 2018 exclude external reFontes

0

20

40

60

80

100

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Em

per

cent

agem

Primário Secundário

FIGURA 4.17. Todas as remunerações do pessoal de educação como % da despesa total em instituições públicas, Avg. 2010–2016

Fonte: WDI.

associada a ineficiências na gestão da ajuda dos doadores. Em contraste, os recursos financiados internamente têm sido executados a uma taxa de 93%.

4.4 Sustentabilidade, Eficiencia e Questões de Equidade

SUSTENTABILIDADE

As matrículas na educação pública (básica e secundária) deverão ser reduzidas em cerca de 8.500 estudantes (9.6%) até 2030. A população em idade escolar (4–22 anos) deverá atingir os 183.000 individuos em 2030, abaixo dos 193.000,

em 2017. Tendo em conta os princípios adotados pela estra-tégia do setor educacional, relativamente à universalidade do pré-escolar, à melhoria gradual da eficiência interna no ensino primário e secundário e ao aumento da taxa de transição do 6° para o 7° anos, espera-se uma diminuição na matrícula em todos os níveis, exceto no secundário, que experimentará uma estagnação durante o período 2015–2030.

Espera-se que o número de professores e por conseguinte a rúbrica do OGE referente aos salários, diminuam nos próximos 12 anos. (Figura 4.18). Para manter os atuais níveis de proporção de estudantes/professores apenas parte destes que irão se aposentar nos próximos anos, será substituída. O objetivo da estratégia de educação de

15203-05_Ch04-4thPgs.indd 68 6/7/19 10:03 AM


aumentar os STRs para os níveis de 2009–10 pode não ser viável, pois serão necessários substitutos para atender às necessidades de regiões ou áreas específicas. Com menos professores sendo substituídos, espera-se que a parcela dos salários no orçamento corrente do Ministério da Educação diminua após o pico de 79% previsto em 2021, para 70%, em 2028 (Figura 4.19).

INEFICIÊNCIA INTERNA

A taxa de conclusão da educação básica é alta. Com base nas taxas atuais de repetência e abandono, uma estimativa da taxa de sobrevivência no ensino básico mostra que, para

cada 100 crianças que ingressam no 1° ano, 57% chegam ao 6° ano sem repetição. No geral, estima-se que 94% delas concluam o 6° ano, em média durante 7,1 anos (Tabela 4.5). Em 2014/15, a Análise do Sector da Educação concluída pela UNICEF sugeriu um coeficiente de eficiência interna primário de 87%, que foi significativamente superior ao objectivo de referência de 80% recomendado pelo GPE9. Em 2015, a taxa de sobrevivencia até ao último ano do primário foi ligeiramente inferior à dos pares estruturais ou aspiracionais (Figura 4.20).

Em contraste, o desempenho do ensino secundário é carac-terizado por altos níveis de repetência e abandono. Para cada 100 crianças que entram no 7° ano, apenas 15% delas

TABELA 4.4. Execução Orçamental: Orçamento Inicial versus Despesas Reais (2012–2016), em percentual

2012 2013 2014 2015 2016 Avg.

Classificação económica

Despesas com pessoal (3.9) (3.3) (3.4) (1.8) (3.0) (3.1)

Aquisição de bens e serviços (26.1) (62.3) (27.0) (42.1) (41.9) (39.9)

Transferências (20.8) (26.3) (10.7) (43.2) (25.3) (25.3)

Benefícios Sociais (73.8) 133.4 375.4 (40.0) 98.8

Outras Despesas 2.1 2.4 0.5 2.4 (4.6) 0.6

Activos Não Financeiros 9.3 5.5 (59.5) (41.4) (34.7) (24.2)

Fontes

Externo (donativos) 28.3 (46.1) (32.5) (51.5) (54.4) (31.2)

Externo (empréstimos) (43.4) (30.0) (66.5) (77.3) (53.8) (54.2)

Doméstico (7.2) (7.7) (6.9) (5.3) (7.7) (7.0)

Total (5.7) (12.6) (11.7) (9.9) (10.5) (10.1)

Fonte: MOF.

611

2967

1374

1836

489

2888

1211

1909

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Pré escola EB1 (Grado 1-6)

EB2 (Grado 7-8) Secundária

FIGURA 4.18. Projeção de População de Professores, 2017–2030

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

0

2

4

6

8

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16

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Depesas correntes Salários (ensinobásico e secundário)% de salários

FIGURA 4.19. Projeção de Despesas Recorrentes MOE e Participação de Salários (Bilhões CVE)

Fonte: INE and MoE.

15203-05_Ch04-4thPgs.indd 69 6/7/19 10:03 AM


atingem o 12° sem repetição. Além disso, apenas 58% permanecem no sistema até à sua conclusão e levam, em média, 9.5 anos, em vez de 6. Isso sugere que a sobrevivên-cia ao longo do ciclo continua sendo um desafio e impacta negativamente a eficiência interna do sistema. Comparati-vamente, Cabo Verde mantém-se abaixo de todos os seus pares, no que se refere à taxa de sobrevivência no último ano do ensino secundário inferior (2015) (Figura 4.20).

As ineficiências internas resultam em custos substanciais para o governo. Com base na despesa pública primária, em 2016, e no número de repetentes em 2015/16, o custo da repetição escolar é estimado em US $ 2.700.000 para o ensino básico, e US $ 6.900.000 para o secundário, o que representou 0.6 por cento do PIB.10. Fazendo uso da análise cohort o custo total por aluno caso complete o 6° ano sem repetição é de cerca de US$ 3.000 (CVE 304.970), o que representa aproximadamente US$ 510 por ano. No entanto, aumenta para US$ 3.600 (CVE 368.500) se o período para completar o ciclo for de 7.1 anos devido às taxas de repetição. Em relação ao ensino secundário, a análise indica que cada estudante custe US$ 676 por ano. Caso complete o ciclo do 7° ao 11° sem repetição, o custo será de US $ 3.380 (CVE 337,00) ao governo. No entanto, considerando as taxas de repetição ao longo do ciclo, poderá chegar aos US $ 5.470 (CVE 546.000).

Como já foi mencionado, as comparações internacionais mostram que o rácio do pessoal docente em Cabo Verde é inferior ao dos pares estruturais, mas superior ao dos pares aspiracionais. O rácio alunos/professores em Cabo Verde

é de 22,1 para o ensino primário e de 15,1 para o ensino

secundário. Os índices dos países de rendimento médio são

respectivamente 24,1% e 18,1% no primário e secundário.

Deve-se notar também que, em relação à maioria dos pares

aspiracionais, os numeros são altos, no caso de St. Kitts e

Nevis (14,1 na primária e 8,1 na secundária) ou nas Mau-

rícias (18,1 na primária e secundária na 12,1).

No entanto, a realidade na sala de aula poderá ser diferente, pois é recrutado um grande contingente para fazer parte do corpo docente que no entanto não leciona. Informações da Análise Setorial de 2014/2015 apontaram o número excessivo de funcionários não docentes representando uma força de trabalho total de 2.352 individuos ou 29% de todo o staff11 do Ministério da Educação. Este número inclui o pessoal recrutado para tarefas administrativas, bem como professores designados para tarefas não docentes. Para este PER, foi realizada uma estimativa dos empregos administrativos nas delegações, comparando o número de professores nas escolas e o número total de funcionários atribuídos às delegações. O resultado é consistente com a estimativa da Análise Setorial (que cobriu todos os funcionários do ME e não apenas as delegações). A diferença foi de 1.540 empregados ou 37% do pessoal do Ministério da Educação designado para as delegações (ver Tabela 4.6). A distribuição por delegações mostra altas taxas para todas elas, com exceção do Sal, tendo as ilhas de Santo Antão, Maio e São Nicolau apresentando um índice de não professores superior a 40%.

Matrículas em queda, combinação inadequada de habili-dades/posições e regulamentações da classe docente podem

TABELA 4.5. Análise de coorte reconstruída, 2015 / 16–2016 / 17

Based on repetition and promotion rates

Educação Básica (1a 6a séries)

% que atinge o grau 6 sem repetição

57

% que completa a 6™ grau 94

Duração média do estudo Grau 6

7.1 years

Ensino Secundário (7–12 anos)

% que atinge o 12° ano sem repetição

15

% que concluem o 12° grau 58

Duração média do estudo Grau 12

9.5 years

Fonte: Estimativa dos autores com base no EMIS 2015/16–2016/17.

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Paresestructurais

Paresaspiracionais

Paresestructurais

Paresaspiracionais

Taxa de sobrevivência aoúltimo grau primário

Taxa de Sobrevida paraGrau Secundário Inferior

FIGURA 4.20. Taxa de sobrevivência ao último ano do ensino primário e secundário inferior, entre os países pares, 2015

Fonte: UNESCO Statistics, 2015.

15203-05_Ch04-4thPgs.indd 70 6/7/19 10:03 AM


explicar a proporção excepcionalmente alta de funcionários não docentes. De fato, tem-se verificado um declínio nas matrículas no ensino primário desde a última década, o que resultou num maior número de professores em relação ao que era solicitado (Figura 4.21). Estes professores foram afectados para desempenhar tarefas administrativas, quer nas escolas, quer na parte administrativa das delegações. Em segundo lugar, as restrições no que diz respeito ao recrutamento de funcionários públicos, levou o Ministério da Educação a usar a categoria de professor para recrutar pessoal administrativo, gerando um excesso de pessoal e uma desproporção entre os cargos e os perfis. E em ter-ceiro lugar, os regulamentos que regem a mobilidade dos professores contribuíram ainda mais para a existencia um alto índice de pessoal não docente. Ele permite que os professores se afastem da tarefa docente entre 1 a 5 anos, com garantia de reintegração, e optem por desempenhar tarefas administrativas, mesmo que sejam redundantes e não estejam devidamente habilitados. Este benefício é amplamente utilizado, dada a tradição de migração em Cabo Verde. Somente entre junho e setembro de 2017, foram 82 solicitações de licença. Por ano são cerca de 200 pedidos, representando mais de 3% dos professores.

A distribuição de recursos públicos é regressiva. Os investi-mentos em infraestrutura escolar não levam em considera-ção os aspectos relacionados às matrículas ou à equidade. Municípios com alta taxa de matrícula líquida têm menores investimentos. Para exemplificar, os Municípios de São Miguel, Tarrafal, Tarrafal de São Nicolau e Ribeira Grande, beneficiaram de investimentos significativos em relação ao seu contingente de alunos matriculados (variando de 181.000

CVE/estudante a 296.000 CVE/estudante). Em contrapar-

tida, Paúl, Porto Novo, Santa Cruz e Brava receberam muito

menos recursos com taxas de matrícula mais altas (variando

entre 7.000 CVE/estudante para 42.000 CVE/estudante).

Os municípios com investimentos limitados estão entre os

municípios mais pobres (incidência de pobreza acima de

50%), enquanto aqueles com grandes investimentos têm

incidência de pobreza inferior a 45%, exceto Tarrafal de

São Nicolau (Figura 4.22).

A distribuição regional de professores também mostra uma grande disparidade. A Figura 4.23 mostra a ampla

gama de proporção aluno / professores para educação

primária e secundária, com uma diferença entre os muni-

cípios com melhor e pior desempenhos. Essa situação é

geralmente o resultado de políticas de implantação de

professores (principalmente em termos de mobilidade,

escolha de tarefas e solicitações de licenças) em vez das necessidades dos alunos.

EFICIÊNCIA EXTERNA

A Análise do Sector da Educação 2014/15 demonstrou que um ano adicional de formação resulta em cerca de 9.3% de salário mais elevado. Além disso, os trabalhadores assa-

lariados que detenham qualificações acima do 3° ciclo do

secundário ou que tenham o curso superior ganham mais

do que aqueles com educação12 básica.

No entanto, o desemprego continua alto para os jovens, enquanto a taxa diminuiu nos últimos cinco anos em Cabo

TABELA 4.6: Distribuição de pessoal por ilha e por duas fontes de dados

Pessoal remunerado atri-buído a delegações (1)

Professores identificados pelo inquérito escolar (2) Diferença (1) – (2)

Mulheres Homens Total Mulheres Homens Total Mulheres Homens Total %

Brava 42 48 90 35 25 60 7 23 30 33.3%

Fogo 174 167 341 143 110 253 31 57 88 25.8%

Santiago 1501 766 2267 1077 369 1446 424 397 821 36.2%

Maio 57 25 82 34 12 46 23 13 36 43.9%

Boa Vista 62 11 73 44 6 50 18 5 23 31.5%

Sal 98 22 120 86 21 107 12 1 13 10.8%

São Nicolau 115 59 174 68 32 100 47 27 74 42.5%

São Vicente and Santa Luzia 364 135 499 263 58 321 101 77 178 35.7%

Santo Antao 316 262 578 187 114 301 129 148 277 47.9%

Total 2729 1495 4224 1937 747 2684 792 748 1540 36.5%

Fonte: Authors based on MoE data.

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0

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2009

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2013

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Investimento / Estudante (eixo esquerdo)

Taxa de matrícula líquida primária (eixo direito)

Taxa de pobreza (eixo direito)

Linear (Taxa de pobreza (eixo direito))

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FIGURA 4.21. Inscrição no Ensino Primário (6 a 11 anos)

FIGURA 4.22. Investimentos por aluno por município (2000–2015), matrícula líquida (2017) e taxa de pobreza (2015)



Cabo Verde

Brava

Sao Filipe

Santa Catarina do

Fogo

Mosteiros

Praia

Ribeira Grande de Santiago

Sao DomingosSanta Catarina

Sao Salvador do Mundo

Santa Cruz

Maio

Sao Miguel

Tarrafal

Sao Lourenço dos Orgaos

Bao Vista

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Ribeira BravaTarrafal de Sao

Nicolau Sao VicenteRibeiraGrande Porto Novo

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Primária Proporção de Aluno-Professor

FIGURA 4.23. Relação professor-aluno por municípios


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Verde. A economia cabo-verdiana criou cerca de 3.660 novos empregos entre 2013 e 2017, reduzindo a taxa de desemprego de 16% para 12% no mesmo período. No entanto, o desemprego jovem (15–24 anos) permaneceu em torno de 34% após atingir os 41% em 2016. As maio-res taxas de desemprego são observadas nos municípios de Santa Catarina, Praia, São Domingos, Brava e Ribeira Grande de Santiago.

As taxas de desemprego mais elevadas para os mais ins-truídos ilustram a desproporção entre as competências produzidas pelo sistema educativo e as necessidades reais do mercado. Os próprios dados indicam que o desem-prego aumenta com o nível de escolaridade. Em 2017, a taxa de desemprego foi mais alta para quem procurou emprego habilitado com educação secundária (16%) e superior (11%), em comparação com 4% para aqueles sem educação formal. Isso pode ser explicado pela alta percentagem de alunos que saem do ensino secundário, antes da conclusão, sem qualificações nem competências suficientes. Isto deve-se em parte a uma organização ultrapassada do ensino secundário com duas vertentes principais (Humanas e Ciências) e uma componente técnica demasiado limitada, dispendiosa e pouco atractiva para os estudantes. O sistema de Ensino Técnico e Formação Profissional (TVET) tem uma baixa cobertura e representa apenas 5% matriculas13 do nível secundário. O ensino superior tem uma relevância limitada para o mercado de trabalho, com a distribuição de estudantes por área de estudo desalinhada com o acesso ao emprego. Dos 1.383 graduados de instituições de ensino superior em 2015, 39% eram em ciências sociais e humanas; 31% em estudos de ciências económicas, jurídicas e políticas; 15% em ciências da vida, meio ambiente e saúde; e 15% em Ciências, Engenharia e Tecnologia.

Ganhos de eficiência na educação, particularmente no ensino secundário, podem render benefícios com melhores resultados a longo prazo (Figura 4.24). Por exemplo, Cabo Verde gasta mais de 5% do PIB em educação, enquanto Santa Lúcia gasta 4,8% e tem o dobro de alunos matricu-lados no ensino secundário (70% dos que são elegíveis vs. 35%), embora Santa Lúcia esteja ainda longe da fronteira14 da eficiência. Para alcançar a fronteira de eficiência, Cabo Verde precisaria aumentar o número de matrículas no ensino secundário para 90%, sem alteraras despesas, ou diminuir os gastos com educação para 1,5% do PIB, sem mudança nas matrículas. Em contraste, a eficiência com educação primária de Cabo Verde é muito alta, com 98.4 em relação aos gastos.

QUESTÕES DE EQUIDADE

Embora a paridade de género no acesso ao ensino primá-rio tenha sido alcançada em Cabo Verde, os rapazes têm maior probabilidade de repetência e abandonar a escola do que as meninas. Desde 2007, a TLM na primária já era de 91% para rapazes e raparigas15. No entanto, a paridade de matrículas por nível mostra que a percenta-gem de meninas aumenta com os níveis de educação - de uma média de 48% na educação primária para 52% na educação secundária e 60% na educação superior (veja a Figura 4.25). Esse padrão pode ser explicado por maiores taxas de repetência para meninos em todos os níveis, e pelas taxas de abandono, no ensino médio (Figura 4.26). Entretanto já se constatou que, é menos provável que as meninas entrem na escola primária, mas os meninos enfrentam maiores riscos de repetência e de abandono escolar prematuramente16.

Se o acesso ao ensino primário difere ligeiramente nas regiões, por sua vez as taxas de abandono e de repetencia variam muito. As melhorias no acesso ao ensino primário beneficiaram todas as ilhas e municípios. Apenas oito dos 22 municípios de Cabo Verde possuem TLM abaixo de 90%17. No entanto, as taxas de repetência no secundário variam de 10% em Maio a 46% na Ribeira Grande de Santiago. Nenhuma correlação significativa foi encontrada entre o desempenho escolar e a qualificação média dos professores, o que indica que as diferenças de desempenho podem estar ligadas a fatores socioeconómicos e de nível escolar (meio ambiente, gestão). No entanto, parece que os municípios pobres são mais propensos a ter maiores taxas de abandono no primário e maior população sem educação (Figura 4.27).

O acesso à educação primária é igual para todos os grupos sociais. Já os grupos mais pobres enfrentam algum atraso de aproveitamento no secundário. Em 2015 em torno de 95% das crianças entre 6 e 14 anos estavam matriculadas, cobrindo todo o espectro social e classes de rendimentos (Figura 4.28). No entanto e no que toca a crianças entre os 15 e 18 anos, apenas 57% dos mais pobres estão matri-culados, em comparação com 77% para os mais ricos. Além disso, na faixa 19–24 anos, 87% dos não pobres atingiram pelo menos o nível secundário, enquanto que para os mais pobres a cifra é de apenas 64% (Figura 4.29). Os custos da educação mais do que dobraram entre 2001 e 2015 para todos os grupos sociais, e seu impacto sobre os orçamentos familiares cresceu, como demonstram os dados do Inquérito às Despesas e Receitas Familiares (IDRF) de 2001 e de 2015.

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a. Despesas com educação (% do PIB) e matrículano ensino médio

b. Despesas com educação (% do PIB) e matrículano ensino fundamental

c. Expenditures on education (current USD PPP)and upper secondary education enrolment

d. Expenditures on education (current USD PPP)and primary education enrolment

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Depesas com educação (% do PIB)

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Depesas com educação (% do PIB)

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Despesas com educação (atual USD PPP per capita)

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20 200 2000

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Despesas com educação (atual USD PPP per capita)

Fonte: WDI database.Nota: Red dot = Cabo Verde; yellow dots = benchmark countries

FIGURA 4.24. Despesas com educação e educação

50% 48%52%

60%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Pré escola Educação Educaçãosecundária

Ensinosuperior

FIGURA 4.25. Percentual de meninas por nível de escolaridade e ano, 2016/17

3% 5% 7% 6%

17% 17%

2%

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cicl

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Taxa de abandono Taxa de repetição

Meninas Meninos

FIGURA 4.26. Repetições e taxas de desistência, por sexo 2016/17

Fonte: Authors calculation based on MoE data

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Taxa

Ab

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Prim

ário

(201

6-20

17)

Taxa de incidência da pobreza extrema (2015)

R2 = 0,5297

Ribeira Brava

Ribeira Grande

Ribeira Grandede Santiago

Brava

Paul

São VicenteSão Miguel

São Domingos

São Salvador do Mundo

São FilipePorto Novo

São Lourençodos Órgãos

Tarrafal de São NicolauSanta Cruz

Santa CatarinaCabo Verde

Praia

SalBoa Vista Mosteiros

Tarrafal

Maio

Santa Catarina do Fogo

16%

15%

14%

13%

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11%

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8%

7%

6%

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4%

3%

2%

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0%0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 5%

FIGURA 4.27. Pobreza extrema e taxas de abandono escolar por municípios, 2017

Fonte: INE data (IMC 2016).

0%20%40%60%80%

100%

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6–4 anos 15–18 anos

2001 2007 2015

20

30

40

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70

80

90

Extremamentepobre

Moderadamentepobre

Não pobre

2001 2007 2015

FIGURA 4.28. Proporção de crianças na escola por grupo de riqueza, 2001–2015

FIGURA 4.29 Proporção de jovens de 19 a 24 anos, atingidos pelo menos no nível secundário, 2001–2015

Fonte: IDRF 2001, QUIBB 2017 and IDRF2015.

A estrutura das taxas nas escolas secundárias públicas depende do rendimento da familía e do ano em questão. Desde 200218, o valor das propinas foi estabelecido de acordo com os rendimentos familiares e pode variar num racio de 1 a 10: 1° ciclo (de 1.200 CVE a 12.000 CVE), 2° ciclo (1.500 CVE a 15.000 CVE) e 3° ciclo (3.000 CVE a 30.000 CVE) ). Cerca de um décimo dos alunos mais desfavorecidos estão isentos dessas taxas. A escola mantém 90% do valor coletado para cobrir suas despesas correntes e os 10% restantes vão para a administração central.

No entanto, nem sempre as escolas conseguem verificar e confirmar os rendimentos familiares reais, levando à arrecadação de menos recursos. Dado o enorme diferencial no nível das taxas e a incapacidade das escolas de verificar o nível de renda familiar, elas acabam cobrando as taxas mínimas à maioria dos estudantes. A análise de uma escola secundária feita para este PER mostra que mesmo essas taxas mínimas, algumas vezes não são cobradas. O valor arrecadado representa menos de 70% do total mínimo (se as taxas mínimas fossem aplicadas a todos os alunos).

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Essa estrutura de taxas também tende a aumentar as desi-gualdades. Embora a estrutura de taxas progressivas seja motivada pela equidade, reduzindo a carga das taxas escolares para famílias pobres, o resultado direto é que as escolas em áreas desfavorecidas terão menos recursos para fornecer serviços de qualidade a seus alunos.

Para o ensino superior, as famílias cabo-verdianas pagam a maior parte do custo (72%) através de propinas. Os 28% restantes são oriundos do OGE por meio de subsídios diretos para instituições públicas (13%) e bolsas de estudos para estudantes carentes (14%). As bolsas são concedidas a estudantes de universidades públicas ou privadas, com base em dois critérios principais: (i) condição socioeconómica da família (renda e ilha de residência); e (ii) mérito (pontuação no final do ensino secundário).

Embora o modelo cabo-verdiano de financiamento do ensino superior esteja em consonância com as boas prá-ticas, os resultados mostram que o modelo poderia ser melhorado. O programa de bolsas facilita o acesso ao ensino superior (17% dos estudantes beneficiam de uma bolsa de estudos), permite que o aluno faça sua escolha e favorece a competição entre instituições públicas e privadas. Contudo, tal competição não facilitou a diver-sificação. A maioria dos programas de educação superior permaneceu concentrada em programas de humanidades e ciências sociais de baixo custo (65% das matrículas) o que poderia explicar o alto nível de desemprego para graduados universitários: jovens cabo-verdianos da faixa etária entre os 25–29 anos têm maior probabilidade de estar desempregados mesmo com o nível de educação superior (27%) do que os com o nível secundário. Esse modelo também fragiliza a principal universidade pública, a UNICV. O financiamento direto do governo para a UNICV representa apenas um terço do orçamento dessa instituição, sendo o restante proveniente das propinas. Esse modelo facilita o foco na matrícula em programas de baixo custo e mais acessíveis, o que não fornece incentivos para pesquisa e inovação.

Existem barreiras financeiras para os estudantes frequen-tarem o TVET. O sector beneficia de uma pequena con-tribuição do governo e é maioritariamente financiado por doadores (nomeadamente o Luxemburgo) e pelas contribuições dos estudantes com taxas anuais em torno de US $ 1.000. Os custos diretos e indiretos, especialmente para os jovens que viajam para outras ilhas, estão frequen-temente acima das suas capacidades. O governo criou o Fundo de Promoção do Emprego e da Formação (FPEF)

em 2012 para resolver alguns desses desafios, proporcio-nando financiamento às instituições de formação através de empréstimos e aos estudantes por intermédio de bolsas de estudo. No entanto, o modelo de fundo rotativo da FPEF foi considerado insustentável, exigindo fontes mais estáveis de financiamento.


Cabo Verde deve manter o seu nível atual de gastos com educação em cerca de 6% do PIB enquanto realoca mais recursos dos salários para sub-setores com baixo finan-ciamento. A reforma do sector da educação em curso, que inclui a expansão do ensino obrigatório para 8 anos, oferece uma oportunidade para colocar mais foco e recur-sos no ensino secundário. O financiamento adicional para o sub-setor de TVET poderia ser canalizado através do Fundo de Desenvolvimento de Competências com olhos postos em programas de formação mais sintonizados com a demanda do mercado. A tendência demográfica em declínio deve fornecer espaço para o governo se concentrar mais na qualidade dos serviços de educação e na aprendizagem dos alunos. Há também espaço para aumentar as afetação para a educação pré-escolar. O investimento em programas de Desenvolvimento da Primeira Infância (DPI) prepararia melhor as crianças para a escola primária e contribuiria para reduzir os impulsionadores da ineficiência interna, como desistências, repetências e atrasos nas inscrições. Há também pesquisas significativas que sugerem que quadros mais produtivos no mercado de trabalho são altamente determinados pelos serviços disponíveis para as crianças em seus primeiros anos.

O ME deverá equilibrar as suas políticas de RH, conside-rando as necessidades dos alunos e o aumento da massa salarial. Embora as tendências demográficas devam levar a uma redução do peso dos salários no orçamento do ME e a um aumento nos recursos mobilizadospara melhorar o ambiente escolar e de aprendizagem, a tendência recente mostra que isso pode não acontecer, já que durante 2007/17 a redução na matrícula no ensino primário não resultou em uma menor folha de pagamento, mas sim em menores proporção de estudantes para professores. Isso pode estar ligado à possibilidade que os professores têm para tirar uma licença de 5 anos, com garantia de reentrada. Embora as limitações específicas de um pequeno país insular como Cabo Verde sejam compreensíveis, deve-se reconhecer que

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tais políticas resultam em amplas desigualdades e pena-lizam a qualidade da prestação de serviços e, portanto, do desenvolvimento económico, em ilhas com expansão demográfica, como Sal e Boa Vista.

Deve ser feito um esforço para investir na infra-estrutura escolar e fornecer às escolas um orçamento operacional que lhes permita melhorar a qualidade dos serviços de educação. O investimento limitado em infra-estruturas resultou em grave deterioração de muitos edifícios, colocando estudantes e funcionários em risco. Os orçamentos escolares são muito limitados e serão reduzidos ainda mais com a remoção das taxas para o 7° e 8° anos. Além disso, o modelo de taxa de estudante para as escolas secundárias precisa ser revisto para garantir mais transparência e equidade.

No ensino primário, a diminuição do número de matrículas deve ser usado para melhorar a aprendizagem e forne-cer apoio aos alunos com necessidades especiais. Como mencionado acima, a tendência demográfica resultará necessariamente, pelo menos a curto prazo, em um excesso relativo de pessoal. Em vez de reduzir o tamanho das salas de aula ou atribuir tarefas administrativas a professores, os professores em excesso poderiam ser usados para fornecer apoio adicional aos alunos que encontram dificuldades para aprender.

O governo deve agir rapidamente para lidar com as altas taxas de repetência, que têm um custo de 0,6% do PIB por ano. Não existe um sistema de avaliação da aprendizagem na educação básica, enquanto os casos de repetencia de alunos no nível secundário provavelmente estão relacionados a problemas de aprendizagem no ensino primário, questões curriculares e baixa qualidade dos serviços educacionais, falta de recursos das famílias para para pagar a educação dos filhos e falta de oportunidades de trabalho. Para atacar estas questões, o Governo deve procurar: (i) organizar um sistema de avaliação do aprendizado no ensino básico, a fim de melhorar a qualidade da educação e reduzir as altas taxas de repetência observadas nos primeiros anos do ensino secundário; e (ii) transformar o ensino secundário num sistema moderno, com fluxos diversificados para atender às necessidades de uma população estudantil mais ampla e diversificada e prepará-la para buscar mais formações ou ingressar no mercado de trabalho.

Questões de equidade precisam ser igualmente abor-dadas. Alunos provenientes de famílias de baixa renda atrasam-se no secundário. Entretanto há espaço para

instituir um programa de intervenção com políticas educa-cionais em favor dos mais pobres, com foco em estudantes e comunidades marginalizadas. As grandes disparidades entre as ilhas, municípios e escolas em termos de alocação de recursos (nomeadamente professores) e desempenho (eficiência interna e resultados de aprendizagem) mostram que há condições para melhorar o desempenho geral do sector concentrando-se nas escolas e delegações de pior desempenho. Uma maneira de o fazer seria por meio de um mecanismo de contratação baseado no desempenho que mobilizaria recursos e responsabilidades para as delegações com resultados mensuráveis, nomeadamente a redução de repetências e/ou abandono.

Uma prioridade deve ser dada ao desenvolvimento de um mecanismo de financiamento sustentável para o TVET. O FPEF concedeu financiamento às instituições de formação através de empréstimos e aos estudantes através de bolsas de estudo. No entanto, como o modelo rotativo do TVET não é considerado sustentável, deve ser dada prioridade à identificação de fontes de financiamento mais estáveis.

Embora alinhado com as boas práticas reconhecidas glo-balmente, o financiamento do ensino superior poderia ser revisto para fornecer mais incentivos às instituições de ensino superior tornando-as mais recetivas às necessida-des do mercado de trabalho. Esta engenharia poderia ser montada através de uma combinação de um mecanismos de financiamento competitivo, dirigido diretamente a essas instituições para desenvolver programas mais inovadores/orientados pela demanda, e uma reforma do programa de bolsas de estudo para incentivar a inscrição em programas de formação com perfil para as necessidades do mercado de trabalho.

Várias questões surgiram com a realização deste PER, no sector da educação e que requerem mais pesquisa. Em primeiro lugar, sendo o sistema educacional amplamente centralizado e podendo canalizar mais recursos para as escolas no contexto da reforma da educação básica e do fortalecimento da educação secundária, é importante enten-der melhor como disponibilizar estes mesmos recursos para os serviços, como efectuar esta descentralização e como aquilatar a responsabilidade financeira dos beneficiários. Em segundo lugar, seria importante avaliar a gestão dos recursos no sector da educação, já que os indicadores apon-tam para a não execução na totalidade do orçamento, o que permitiria uma melhor compreensão das ineficiências na utilização/aplicação dos recursos públicos. Por último,

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como as altas taxas de repetência e abandono implicam ineficiências maiores, é necessário mais trabalho analítico para melhor determinar as causas.

NOTAS

1. Dados UNESCO, accessados em Fevereiro 2017. http://uis.unesco.org/country/cv.

2. Banco Mundial, Projecto de Desenvolvimento Educacional de Habilidades, 2018

3. Banco Mundial, Projecto de Desenvolvimento Educacional de Habilidades, 2018

4. Eléments d’analyse sectorielle de l’éducation à Cabo Verde : des servi-ces plus efficaces et plus équiTabelas au service de la croissance et de l’Emploi, UNICEF 2015


6. Matrícula acumulada de estudantes no primeiro e segundo ano do nível secundário. Eléments d’analyse sectorial de l’éducation à Cabo Verde,, UNICEF 2015.

7. Para a análise, os dados das despesas do ensino primário referem-se aos anos de 2012 -2016 e, por conseguinte, abrangem o financiamento do 1° ao 6° anos no ensino primário e não do 1° ao 8°.

8. Educação em resumo 2018, indicadores da OCDE9. O coeficiente de eficiência interna é fornecido pela relação entre a

duração prevista de um ciclo e o número médio de anos efetivamente investidos, por aluno.

10. O custo da repetência é baseado no cálculo do custo unitário, multipli-cado pelo número de repetentes. O custo unitário inclui os salários, o custo do material escolar,dos livros didáticos e das carteiras. A economia fiscal baseia-se no pressuposto de que, se o número de repetentes for reduzido, liberará mais espaço e recursos no nível da escola e mais alunos poderão ser aceites.

11. Eléments d’analyse sectorielle de l’éducation à Cabo Verde, UNICEF 2015


13. Matrícula acumulada de estudantes para o primeiro e segundo ano do nível secundário. Eléments d’analyse sectorial de l’éducation à Cabo Verde, UNICEF 2015.

14. A linha de fronteira é o nível máximo de eficiência encontrado, assumindo que não há retornos decrescentes de escala na educação.

15. Fonte: Estatisticas da UNESCO, 200716. Global Education Digest, 2012: Opportunities lost: The impact of grade

repetition and early schooling leaving, UNESCO 2012.17. Paúl, Boa Vista, Sal, Maio, Tarrafal, Mosteiros, Riberia Grande de

Santiago e Santa Catarina de Fogo.18. Pelo Decreto Lei, No. 18/2002 de 19 agosto de 2002

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79

CAPÍTULO

5Despesas na Saúde

Sumário: O sector da Saúde em Cabo verde expe-

rimentou melhorias significativas em indicadores

cruciais nos ultimos anos, ultrapassando os países

semelhantes, mas ficando atrás ainda dos peers1 aspi-

racioanis. No entanto, as doenças transmissíveis e não

transmissíveis continuam a ser um desafio e o país continua

vulnerável a doenças transmitidas por vetores. A despesa

pública em relação ao PIB e os gastos do governo no

sector são elevados, se comparados aos países pares. No

entanto estas despesas não acompanharam o crescimento

populacional, já que são baixos em termos per capita.

Consistente com os padrões gerais da despesa, inclusive

no setor educacional, verifica-se uma mobilização maior

de recursos do sector da saúde para as rúbricas salários

e bens e serviços, embora o setor enfrente deficiências na

execução orçamental, na capacidade e na distribuição

dos recursos humanos. Em termos agregados, há menos

espaço para ganhos de eficiência na saúde do que na

educação. No entanto, há uma variação significativa nas

delegacias de saúde, com apenas 2 das 17 delegacias a

serem totalmente eficientes. Para melhorar o desempenho

do sector da saúde de forma consistente com os objetivos2 do PEDS, o governo deverá: (i) fortalecer seus sistemas de

informação e vigilância sanitária, (ii) melhorar as polí-

ticas para o combate às doenças não transmissíveis,

(iii) promover o acesso equitativo aos serviços de saúde,

(iv) melhorar os recursos para as delegacias de saúde e

(v) fortalecer a gestão de recursos humanos.

O capítulo está organizado da seguinte maneira. Primeiro apresenta uma visão geral do sistema de saúde de Cabo Verde, metas setoriais e força de trabalho disponível. A Seção 5.2 analisa o desempenho do sistema de saúde em todos os indicadores-chave fazendo benchmarking com países com mesma estrutura (países pares relevantes). A seção 5.3 discute as principais tendências de despesas com saúde pública e sua distribuição por sub-setores, sua classificação económica e desempenho na implementação. A Seção 5.4 analisa a eficiência em todas as delegacias de saúde e esclarece questões de equidade por meio do acesso aos serviços de saúde. A Seção 5.5 conclui com recomen-dações de políticas.

5.1 Visão Geral do Sector da Saúde

ESTRUTURA DO SISTEMA DE SAÚDE

O sistema de saúde pública de Cabo Verde está organizado em três níveis: central, local e regional. O nível central, chefiado pelo Ministério da Saúde e Segurança Social (MSSS), é responsável pela política, estratégia, padroni-zação e supervisão do setor e conduz as ações gerais da politica de saúde3. Também garante a prestação de cuidados terciários. No nível local, os centros de saúde, incluindo suas extensões - postos sanitários e unidades sanitárias de base - fornecem cuidados primários essenciais de qua-lidade. Estão estruturados em torno de 17 delegações ou Delegacias de Saúde (DS) que abrangem os 22 municípios. As DS constituem centros de custo e gerem o seu próprio orçamento. O nível regional oferece cuidados secundários e cirurgia em hospitais regionais, organizados no espaço geográfico e não administrativo. Cada região coordena as DS e suas infra-estruturas e é responsável pela reorientação do modelo de cuidado prevalecente e pelo equilíbrio entre cuidados primários e secundários (Figura 5.1).

Em 2018, foram identificados 173 estabelecimentos públicos que prestam cuidados de saúde primários em todo o arqui-pélago. Foram ainda identificadas 112 Unidades Sanitárias de Base, projetadas para serem compostas apenas por pessoal não-clínico: dois agentes comunitários de saúde e um auxiliar. O nível seguinte é o Posto Sanitário com todas as 34 unidades, necessitando cada uma de um enfermeiro e três trabalhadores não clínicos. No topo da Delegação de Saúde, está a Delegacia de Saúde e os Centros de Saúde que devem ser compostos por um médico, especializado em saúde da família, dois enfermeiros e quatro funcionários não clínicos.

Cada centro de saúde é destinado a atender uma popula-ção de 5.000 pessoas, mas varia muito de acordo com as delegacias de saúde. Paúl e Brava, que são pequenos muni-cípios, atendem pouco mais de 5.000 habitantes por centro de saúde, enquanto no Sal chegam a 35.600 habitantes.

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 79 6/7/19 10:04 AM


Praia e São Vicente atendem quase metade da população do país (46%), com cerca de 27.000 habitantes por centro de saúde (Figura 5.2).

Quatro hospitais regionais públicos fornecem cuidados secundários, enquanto dois hospitais nacionais oferecem atendimento terciário. Os quatro hospitais regionais são dotados de 263 leitos, que representam exatamente um terço da capacidade do país. O nível central é composto por dois hospitais (Agostinho Neto na Praia e Baptista de Sousa no Mindelo), que realizam cirurgias e tratamentos para condições difíceis (incluindo cuidados intensivos e saúde mental). Alguns dos centros de saúde estão equipados com leitos hospitalares.

Prestadores de serviços de saúde privados estão presents em algumas áreas do país e assumem o papel complementar na prestação de cuidados de saúde. Com um quadro legal vigente desde 19894 - principalmente na Praia e no Mindelo - consultórios médicos e estomatológicos, laboratórios de análises clínicas, consultórios de fisioterapia e farmácias privadas foram estabelecidos. Em 2011, o setor privado contou com o licenciamento de sessenta e sete consultó-rios médicos, quarenta e sete clínicas de estomatologia e odontologia, cinco postos de enfermagem, sete centros de fisioterapia, dezasseis laboratórios de análises clínicas e mais de trinta farmácias privadas. O fortalecimento das parcerias público-privadas e a complementaridade em saúde por meio de uma estrutura de regulamentação clara é um dos componentes destacados no Plano Nacional de Desenvolvimento da Saúde 2012–2016.

PLANO SECTORIAL E FORÇA DE TRABALHO

A Política Nacional de Saúde de Cabo Verde (2020) está a ser implementada e monitorizada através de sucessivos Planos Nacionais de Desenvolvimento de Saúde de médio prazo e do PEDS (Tabela 5.1). Adotada em 2007, a Política

Nacional de Saúde visa: (i) promover maior equidade nos

cuidados de saúde descentralizados e melhorar o desem-

penho das instituições de saúde; (ii) garantir a melhoria da

qualidade técnica do atendimento, (iii) melhorar o acesso

aos serviços e garantir a humanização do atendimento e

a satisfação do usuário; e (iv) melhorar o desempenho do

serviço nacional e a gestão dos recursos de saúde, com

o fortalecimento da descentralização para os postos de

saúde e regiões sanitárias, e uma maior diferenciação do

nível central de provisão e gestão. O Plano Nacional de

Desenvolvimento da Saúde 2012–2016 concentrou-se em

8 programas e várias componentes (Tabela 5.1).

Apesar do aumento acentuado no número de profissionais de saúde desde 2010, a oferta de trabalhadores para a prestação de cuidados de saúde em Cabo Verde permanece abaixo dos pares aspiracionais. Entre 2010 e 2016, o número de médicos

e enfermeiros aumentou em 57% e 25%, respectivamente

(Tabela 5.2). Estes aumentos resultaram da implementação

do Plano Estratégico 2010–15 tendo como base a visão da

OMS para o desenvolvimento dos Recursos5 Humanos na

Saúde. O aumento da oferta de profissionais de saúde de

nível universitário também contribuiu para melhorar a

disponibilidade de profissionais de saúde com o número

de técnicos disponíveis aumentando três vezes ao longo do

Fonte: Plano Nacional De Desenvolvimento Sanitario, 2012–2016.

Nível central(2 hospitaisnacionais)

Hospitais Regionais(4)

Centros de Saude (27)Postos de Saude (34)

Unidades básicas de saúde (112)

FIGURA 5.1. Carta Organizacional do Sistema de Cabo Verde

–5,00010,00015,00020,00025,00030,00035,00040,000

02468

10121416

Bo

avis

taB

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ola

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Unidade Básica de Saúde

Habitantes / Centro de Saúde (Segundo eixo)

FIGURA 5.2. Distribuição da Unidade Básica de Saúde e Centro de Saúde por Distrito Sanitário, 2018

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 80 6/7/19 10:04 AM

Despesas na Saúde 81

Apenas quatro delegacias de saúde têm maior densidade de

técnicso do que a média nacional. Como resultado, cerca

de metade dos cabo-verdianos vivem em áreas que se

situam abaixo do limiar de 2,3 técnicos de saúde por 1.000

(Figura 5.4). Os desequilíbrios na combinação entre as com-

petências existentes e a escassez de profissionais de saúde

especializados levaram a muitos casos que precisam de ser

evacuados para Portugal e outros países. Atender às necessi-

dades estimadas em termos de recursos humanos implicaria

duplicar a quantidade existente de médicos e enfermeiros6.

5.2 Desempenho do Sector da Saúde em Cabo Verde

As conquistas do capital humano em Cabo Verde foram notáveis, particularmente na área da saúde. O Índice de Desenvolvimento humano (IDH) do país (0,654) coloca-o

TABELA 5.1. Programas cruciais Do Plano Nacional de Desenvolvimento de Saúde 2012–2016

Program Components

Prestação de Cuidados de Saúde • Prevenção e controlo de doenças prioritárias• Atenção especifica a grupos etários e de género• Operacionalização de cuidados em cada nivel do Sistema de saúde

Promoção da Saúde • Desenvolver politicas de saúde em áreas rurais e urbanas integrando-as no processo de desenvolvimento nacional, regional e local

• Promoção da Saúde na Escola

Desenvlver RH em saúde • Desenvolvimento e implementação de formação básica especializada e aperfeiçoamento dos profissionais de saúde

• Promover distribuição equitativa de profissionais de saúde garantindo o minimo de funcionamento e tipo de equipamentos e o equilibrio nos níveis de cuidados

• Reforçar a gestão do RH e desenvolvimento de competências

Programa de Intervenção na Rede de Infraestruturas de Saúde

• Consolidação e adaptação da rede de infraestruturas sanitárias• Criação de um serviço de manutenção e reparação preventivas

Sustentatibilidade Financeira do Sector da Saúde

• Melhor capacidade para aumentar contribuições e mobilizar recursos para a saúde

• Melhoria da capacidade da administração financeira e contabilistica• Contribuição ao desenvolvimento de uma política de cobertura universal do

cuidados

Desenvolvimento do sector farmacêutico e das tecnologias de saúde

• Desenvolvimento da regulação da actividade farmacêutica• Garantia regular de abastecimentos• Padronização e adequação de equipamentos sanitários para cada tipo de

estabelecimento

Programa de Desenvolvimento do Sistema Integrado de Informação e Pesquisa em Saúde

• Sistema Integrado de Informação em Saúde• Desenvolvimento de Pesquisa em Saúde

Programa de Desenvolvimento de Liderança e Governança do Serviço Nacional de Saúde

• Melhoria da Estrutura organizacional do Ministério da Saúde• Adequação do quadro legal ao desenvolvimento das funções reguladora e de

controlo• Parceira e complementaridade publica-privada em saúde• Criação do Instituto Nacional de Saúde Pública

Fonte: Plano Nacional De Desenvolvimento Sanitario, 2012–2016.

período observado. O rácio do país era de 2,6 trabalhadores de saúde por 1.000 habitantes em 2016, que se situa acima do limiar sugerido pela OMS para prestar um serviço de saúde (2,3 por 1.000 habitantes). No entanto, este valor é baixo em comparação com os pares aspiracionais. Por exemplo, Cabo Verde tem menos médicos e enfermeiras/parteiras por 1.000 pessoas do que as Maurícias (Figura 5.3).

A combinação de habilidades e a distribuição de profissio-nais de saúde são consideradas inadequadas. Os técnicos de saúde estão concentrados nas ilhas de São Vicente e Santiago e o recrutamento de quadros para outros postos que não os centrais é um desafio. Uma das preocupações do setor de saúde pública é como atrair profissionais de saúde para as áreas remotas, que são atendidas por menos de 10% dos médicos do sistema. Os desafios da descontinuidade e do afastamento dos centros estão a ser resolvidos com a teleme-dicina, desde 2013. As Delegacias de Saúde menores e rurais ficam com uma oferta limitada de profissionais de saúde.

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 81 6/7/19 10:04 AM


na categoria de desenvolvimento humano médio, um pouco abaixo dos estados árabes (0,699 avg). O índice de saúde (0,815) é o principal contribuinte para o IDH (seguido de rendimento 0,699 e educação 0,555) e reflecte uma realização com impacto na elevada esperança de vida do país (73 anos), a segunda mais elevada em África, depois das Maurícias. A saúde é um investimento fun-damental no capital humano de um país. As pessoas tornam-se mais produtivas quanto mais saudáveis são. À medida que Cabo Verde procura concretizar o seu potêncial para aumentar a produtividade e promover a inovação, o investimento na força de trabalho saudável torna-se mais importante.

As mortalidades materna e infantil, em menores de 5 anos, têm diminuído de forma constante nas últimas duas décadas, enquanto as taxas de cobertura de imunização e as taxas

de natalidade com assistência qualificada melhoraram. A taxa de mortalidade infantil em Cabo Verde caiu de 63 por 1.000, em 1990 para 17 por 1.000 nascimentos em 2017. A mortalidade materna também diminuiu - em 84%, de 256 para 42 mortes por 100.000 nascimentos em 2015 (Figura 5.5). Além disso, a cobertura da vacinação aumentou para as principais doenças infantis da infância (incluindo hepatite, difteria, coqueluche, tétano e sarampo). Entre 2000 e 2017, a imunização contra o sarampo para crianças de 12 a 23 meses melhorou de 86% para 96% (Figura 5.6). Da mesma forma, a taxa de partos assistidos por pessoal de saúde qualificado atingiu 91% em 2015, enquanto que foi de apenas 78%, em 2005.

Cabo Verde supera os seus pares estruturais, mas fica atrás dos pares aspiracionais, em quase todos os indicadores de saúde. O rácio de mortalidade materna de Cabo Verde

PRA

SVI

SNIPNVPUL

RGD

SAL

BVTMAI

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1.00

2.00

3.00

4.00

5.00

6.00

0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 180000

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or 1

.000

hab

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tes)

população

Fonte: WDI 2016; Ministry of Health 2015–2016.

FIGURA 5.4. Pessoal clínico e população por distrito de saúde, 2016

0.80.3

2.0

1.3 1.4

3.3

0.00.51.01.52.02.53.03.54.0

Cabo Verde Bhutan Mauritius

Médicos (por 1000 pessoas)

Enfermeiras e parteiras (por 1000 pessoas)

FIGURA 5.3. Indicadores da Força de Trabalho em Saúde, Cabo Verde e Pares, 2016

TABELA 5.2. Densidade da força de trabalho clínica, 2015 (em 1.000 habitantes)

Per 1.000 inhabitants Number

Change from 2010

(in %)

Médicos 0.77 408 +57%

Enfermeiras 1.30 690 +25%

Tecnicos 0.53 281 +193%

Médicos e Enfermeiros 2.07 1,098 +35%

Força de Trabalho Clinica

2.6 1,379 +52%

Outro (administração incluida)

2.94 1,159 –7%

Todos 5.53 2,938 +14%

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 82 6/7/19 10:04 AM


está muito à frente dos seus pares estruturais. No Butão e

em São Tomé e Príncipe, os dados apontam para 148 e

156 mortes por 100.000 nascimentos respectivamente, contra

42 por 100.000 nascimentos, em Cabo Verde (Figura 5.8).

A taxa de mortalidade infantil e a taxa de natalidade com

assistência qualificada em Cabo Verde também são melhores

do que os pares estruturais, mas o país registou um desem-

penho inferior comparado com os seus pares aspiracionais,

excepto no que diz respeito a cobertura vacinal contra o

sarampo, em comparação com as Maurícias, Santa Lúcia

ou São Cristóvão e Nevis em 2017 ( Figura 5.7, Figura 5.9,

Figura 5.10).

O país também avançou em outros indicadores-chave de saúde, como a expectativa de vida, mas a incidência de tuberculose continua alta. Como mencionado acima, a expectativa de vida ao nascer atingiu 73 anos em 2017, refletindo um aumento, em relação a 1990, quando era de 63 anos. Essa expectativa está ainda ligeiramente abaixo da média entre os pares aspiracionais (74,3 anos), mas o desempenho é melhor do que nos pares estruturais, onde a expectativa é de 70,6 anos. Para a incidência da tuberculose, estima-se 137 casos por 100.000 pessoas em 2016 contra 147 em 2010. É consideravelmente superior ao observado em pares aspiracionais e em Samoa e São Tomé (Figura 5.11).

Informações de diferentes fontes apontam para um declínio no HIV/SIDA. Segundo as estatísticas da Organização Mundial de Saúde, a prevalência do HIV/SIDA foi estimada em queda, pois dos 0.8% em 2005, decaiu para os 0.7% em 2010. O Atlas das Estatísticas Africanas de Saúde estimou o HIV/SIDA em 3.8% em 2010 e 2.7%, em 2016. A cobertura com antirretrovirais para pessoas com infecções por HIV é de 75%, o que é maior em comparação com a África Subsaariana (60%) e países de renda média-baixa (49%).

Tem havido uma mudança nas causas de morte materna, nutricional e transmissível (DT) para doenças não trans-missíveis (DNT) (Figura 5.12). O país conseguiu reduzir sua carga de doenças, medida em DALYs (anos de vida ajustados por incapacidade). Em 1990, os DALYs foram estimados em cerca de 43.000 por 100.000 habitantes, enquanto em 2016 caíram para 26.000. Diarréia, infecções do trato respiratório inferior (LRI) e outras infecções foram a principal causa de morte e perda de DALYs. Estes foram substituídos por doenças cardiovasculares. Diarreia / LRI / outros distúrbios neonatais, deficiências nutricionais e outras doenças transmissíveis tornaram-se menos mor-tais ou criaram menos incapacidades. Embora as DNTs tenham se tornado mais importantes, houve também um

aumento no impacto de algumas doenças transmissíveis. Em 2009–2010, Cabo Verde enfrentou pela primeira vez uma epidemia de dengue e, em outubro de 2015 e 2017, foi declarado um surto de vírus Zika. Ainda foi declarado um surto de malária em algumas secções de Santiago em 2017 (Anexo 9). A vulnerabilidade do país em relação às doenças transmitidas por vetores é uma grande preocupação de saúde pública e um desafio para a saúde.

As DNTs respondem por dois terços das mortes. Quando considerados do ângulo dos anos perdidos por incapaci-dade (YLD), os pesos das doenças maternas, nutricionais e transmissíveis e não transmissíveis são quase idênticos em 44% e 46%, respectivamente. As mortes por lesão também se tornaram mais prevalentes nas últimas décadas, dado o aumento observado em duas categorias: lesões por transporte, autoagressão e violência. Contribuindo com 44%, o impacto das doenças maternas, nutricionais e transmissíveis é relativamente alto para os pares aspira-cionais de Cabo Verde, onde esta categoria causa apenas 16% dos DALYs. A explicação está na prevalência atual de doenças transmissíveis, e não em patologias maternas ou nutricionais em Cabo Verde.

5.3 Financiamento do Sector da Saúde

Os gastos com saúde pública mostram uma tendência ascendente gradual entre 2012 e 2016, o que também se reflete nas dotações orçamentais de 2017 e 2018, mas as despesas permanecem abaixo das metas setoriais. Em ter-mos reais, os gastos com saúde pública aumentaram 16% entre 2010 e 2016 (Figura 5.14). Em 2016, o setor da saúde respondia por 8,4% do total de gastos públicos e 3,2% do PIB. Apesar do aumento, as despesas não atingiram a meta de 10% do total definido no Plano Nacional de Saúde 2012–2016. Além disso, a despesa per capita caiu de US $ 78.5, em 2012 para US $ 77.6, em 2016, sugerindo que os recursos mobilizados para o setor não foram suficientes para acompanhar o crescimento da população.

Uma comparação com países pares e referências interna-cionais mostra um quadro misto. Os gastos de Cabo Verde como parcela dos gastos domésticos do governo (excluindo contribuições de doadores) e como parcela do PIB são altos em comparação aos países pares (Figura 5.15). Já a despesa per capita de Cabo Verde (US $ 104) está abaixo da média dos pares (US $ 184 per capita), mas acima das diretrizes do Grupo de Trabalho sobre Financiamento Inovador

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 83 6/7/19 10:04 AM


Fonte: Health Nutrition and Population Statistics, WDI 2015–2017.

256

8354 51 42

63

36

26 2520 17

0

10

20

30

40

50

60

70

0

50

100

150

200

250

300

1990 2000 2005 2010 2015 2017

Taxa de mortalidade materna(por 100.000 nascidos vivos)

Taxa de mortalidade, abaixo de 5 (por 1.000)

FIGURA 5.5. Mortalidade materna e com menos de cinco filhos, 1990–2017

75

80

85

90

95

100

2000

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Imunização, DPT (% de crianças entre os 12 e os23 meses)

Imunização, HepB3 (% de crianças com um anode idade)

Imunização, sarampo (% de crianças de 12 a23 meses)

FIGURA 5.6. Cobertura de Imunização para Sarampo, DTP e Hepatite, 2000–2017

17

31

17

32

13 1417

16 14

0

5

10

15

20

25

30

35

Cab

o V

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e

Bhu

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Sam

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STP

Mau

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us

Seyc

helle

s

St. L

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SVG

SKN


FIGURA 5.7. Comparação da Razão de Mortalidade em Crianças com Menos de 5 Anos (por 1.000 nascidos vivos), 2017

42

148

51

156

53 48 45

020406080

100120140160180

Cab

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STP

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riti

us

St. L

ucia

SVG


FIGURA 5.8. Comparação da Razão de Mortalidade Materna (por 1.000.000 de nascidos vivos), 2015

96 97

58

90 8999

8799 93

0102030405060708090

100

Cab

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e

Bhu

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Sam

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STP

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us

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St. L

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SVG

SKN


FIGURA 5.9. Comparação da Cobertura de Imunização contra o Sarampo (% de crianças de 12 a 23 meses), 2017

9189 83

93 100 99 99 99 100

0102030405060708090

100

Cab

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e

Bhu

tan

Sam

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STP

Mau

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us

Seyc

helle

s

St. L

ucia

SVG

SKN


FIGURA 5.10. Comparação de Partos Assistidos por Pessoal de Saúde Qualificada, 2015

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 84 6/7/19 10:04 AM


137

178

99

7.7

22

0

1.9

6.3

15

0 50 100 150 200

Cabo Verde

Bhutan

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Samoa

Mauritius

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St. Lucia

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Seychelles

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FIGURA 5.11. Incidência de tuberculose (por 100.000 pessoas) em Cabo Verde e Pares, 2016

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Cabo Verde Paresestructurais

Paresaspiracionais

Lesões

Doença transmissível, materna, neonatal e nutricional

Doença não transmissível

FIGURA 5.12. Causas da Morte em Cabo Verde e Pares, 2016

Bhutan

Mauritius

Samoa

São Tomé

Seychelles

St. Lucia

St. Vincent

Cabo Verde

R² = 0.2979

200000

250000

300000

350000

400000

450000

500000

550000

0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000

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veis

PIB per capita (em USD atual)

Cabo Verde's Structural Peers

Aspirational Peers

FIGURA 5.13. Incidência de doenças transmissíveis, neonatais e maternas e PIB per capita, 2016

Fonte: WDI 2016, IHME, GBD 2016.

–

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

–

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Em

per

cent

agem

In b

illio

ns e

cud

os

Gastos em saúde (eixo esquerdo)

% do gasto público total (eixo direito)


FIGURA 5.14. Dotações e despesas de saúde, 2012–2018

00.511.522.533.544.5

02468

1012

Cap

e V

erd

e

Sam

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STP

Bhu

tan

SVG

Seyc

helle

s

Mau

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SKN

St. L

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Paresestructurais Pares aspiracionais

Em

per

cent

agem

% d

esp

esas

do

gov

erno

Despesa de saúde doméstica (eixo esquerdo)


FIGURA 5.15. Despesas com saúde pública, média 2012–2016

Fonte: WDI. Nota: Budget appropriations of 2017 and 2018 exclude external reFontes.

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 85 6/7/19 10:04 AM


para Sistemas de Saúde, que recomenda o valor per capita

de US $ 56 por ano (Figura 5.16). Em termos de gastos

e resultados, o desempenho de Cabo Verde está acima da

média (Figura 5.16). À excepção do Butão e de São Tomé

Príncipe, Cabo Verde consegue melhores resultados de saúde

em termos de mortalidade infantil do que países com níveis

de despesa semelhantes ou mais altos (ver secção IV para

uma análise mais detalhada).

FONTES DE FINANCIAMENTO

As despesas do Governo têm sido as principais fontes de financiamento do sistema de saúde. O sistema de saúde tem

sido largamente financiado pelas despesas do governo, pois

a ajuda externa é, em geral, baixa em termos per capita,

comparando com os países pares. Os gastos do governo com

saúde foram responsáveis por mais da metade dos gastos totais do sector, seguidos pelos pagamentos diretos (POC) (22%) e fontes externas (23,6%) em 2016 (Figura 5.17). Assim, os gastos do governo estão um pouco abaixo da média dos seus pares de 50%, mas a contribuição da ajuda externa do país para o financiamento do setor está muito acima da média (11%). No entanto, no gasto per capita recebe US$ 19 em ajuda externa, que é um dos níveis mais baixos em comparação com os pares (Figura 5.18, Figura 5.19).

A ajuda externa a Cabo Verde é quase inteiramente (94%) canalizada através do orçamento do governo, mas não existe nenhum mecanismo para monitorizar, acompanhar e avaliar a sua utilização. No entanto, os parceiros de desenvolvimento tendem a fornecer evacuações, consultas por telefone ligando os pacientes a especialistas fora de Cabo Verde, infraestruturas e equipamentos (incluindo

0

5

10

15

20

25

30

35

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

Cape Verde Samoa Bhutan STP Seychelles SKN SVG Mauritius St. Lucia


por

1,0

00 n

asci

dos

viv

os

Em

US$

Despesa doméstica de saúde per capita (eixo da esquerda) Mortalidade infantil (eixo direito)

FIGURA 5.16. Comparação de gastos e resultados com Pares, Média 2010–2015

Fonte: WDI.

Governo,51.7

Foro dobolso, 22.2

Externo, Privado, 2.5

23.6

Governo Foro do bolso Externo Privado

51.782.7

66.737.2

97.3

44.8 46.8 48.6

0%

20%

40%

60%

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Governo Foro do bolso Externo Privado

FIGURA 5.18. Gastos com saúde externa per capita com Pares, Média 2012–2016

FIGURA 5.17. Fontes de Finança de Cabo Verde, Avg. 2012–2016

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 86 6/7/19 10:04 AM


para diálise). Evacuações de pacientes são consideradas um “grande desafio” para a saúde cabo-verdiana e seus serviços.7 Em um pequeno arquipélago com uma distribuição populacional e pessoal clínico muito desigual, as evacuações internas e externas são uma necessidade.

Os gastos com saúde assumidos pelas familias estão abaixo da média dos pares, mas aumentaram nos últimos anos, colocando a população em risco. As cirurgias pagas pelo beneficiário representa um fardo considerável no agregado familiar. Aproximadamente um terço dos cabo-verdianos estão sob a ameaça de cair na pobreza, se confrontados com os custos para cuidados cirúrgicos (Figura 5.20). Além

disso, aproximadamente um quinto dos cidadãos arrisca gastos “catastróficos” induzidos por assistência cirúrgica (Figura 5.21)8. As cirurgias são parte importante de qual-quer sistema de saúde e as condições para se conseguir uma cirurgia muitas vezes colocam os pacientes em risco financeiro porque podem ser críticos num determinado periodo, ameaçadores à vida e com grandes custos iniciais.

DESPESAS DE ACORDO COM CLASSIFICAÇÃO ECONÓMICA E EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

As despesas públicas favorecem fortemente os salários e bens e serviços, que representaram quase 90% do total de

020406080100120

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10,00015,00020,00025,000

Cap

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11 $

PIB per capita, PPP (eixo da esquerda)

Despesa externa em saúde per capita, PPP (eixo direito)

FIGURA 5.19. Despesa em saúde externa per capita, média 2012–2016

Fonte: WHO 2016.

0102030405060

Cap

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FIGURA 5.20. Comparando despesas fora de bolso

Fonte: WDI.

0

10

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30

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100

Samoa St. Lucia Mauritius St. Kitts andNevis

St. Vincentand the

Grenadines

Cabo Verde Seychelles Bhutan Sao Tomeand Principe

Risco de empobrecimento dos gastos com atendimento cirúrgico (% de pessoas em risco), 2014

Risco de gastos catastró�cos para atendimento cirúrgico (% de pessoas em risco)

FIGURA 5.21. População em risco de gasto “empobrecedor” e “catastrófico” devido a atendimento cirúrgico - 2014

Fonte: Lancet Commission on Global Surgery, 2015.

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 87 6/7/19 10:04 AM


gastos com saúde pública. As remunerações e salários são os principais itens de despesa, representando em média mais da metade do total de gastos com saúde pública. Os gastos com salários aumentaram - em termos reais - em média 4% ao ano, entre 2012 e 2016. Cerca de um terço dos recursos em saúde foram gastos em bens e serviços, essa categoria aumentou em termos reais entre 2012 e 2016. Consistente com as conclusões do Capítulo 3, os gastos relevantes com bens e serviços podem ser atribuídos à compra de medica-mentos que representam quase metade das despesas dessa categoria. Este aspeto é superdimensionado em relação aos países pares. Em contrapartida, as despesas de investimento mostram uma tendência de queda, de 13%, em 2012, para 4%, em 2016, o que está associado a um declínio dos recursos externos ao longo do mesmo período (Figura 5.22).

A execução no setor de saúde mostra um desempenho abaixo da maioria das categorias. Durante o período de 2012 a 2016, o gasto total com a saúde pública ficou em média 10% abaixo das dotações orçamentais (Tabela 5.3). Os salários foram quase totalmente implementados, com uma média de –4%. Tal como com o sector da educação, os gastos com bens e serviços e investimentos têm estado quase sempre abaixo das dotações. Verifica-se uma considerável não execução, particularmente na categoria “outros”, onde quase 40% dos recursos não são implementados, embora represente apenas uma pequena parcela dos gastos totais. Transferências e benefícios sociais são as únicas categorias de gastos que foram totalmente implmentadas durante o período observado. Assim como no setor de educação, o desempe-nho dos programas e projetos financiados externamente é

0%

20%

40%

60%

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100%

2012 2013 2014 2015 2016 Med.

Despesas com pessoal Aquisição de bens e serviços

Activos Não Financeiros Transferências

Outras

FIGURA 5.22. Composição das Despesas em Saúde por Categoria Económica, 2010–2016

Fonte: MOF.

TABELA 5.3. Execução Orçamental: Orçamento Inicial versus Despesa Real (2012–2016), em percentagem

2012 2013 2014 2015 2016 Avg.

Classificação económica

Depesas com pessoal (7.3) (0.1) (3.9) (0.8) (7.8) (4.0)

Bens e serviços (24.3) (13.7) (21.5) (15.7) (13.9) (17.8)

Transferências 183.9 9.0 25.2) (22.2) 36.4

Benefícios sociais 107.6 4.2 (36.2) 15.4 19.1

Outras (61.0) (63.7) (29.0) (13.1) (29.2) (39.2)

Ativos não financeiros (0.1) 92.4 (33.6) (32.2) (80.8) (10.9)

Fontes

Externo (transferências) 28.3 (46.1) (32.5) (51.5) (54.4) (31.2)

External (empréstimos) (43.4) (30.0) (66.5) (77.3) (53.8) (54.2)

Doméstico (7.2) (7.7) (6.9) (5.3) (7.7) (7.0)

Total (5.7) (12.6) (11.7) (9.9) (10.5) (10.1)

Fonte: MOF.

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 88 6/7/19 10:04 AM


muito baixo, com menos de 60% dos recursos dos doadores (donativos e empréstimos) sendo implementada.

5.4 Eficiência e questões de Equidade

EFICIÊNCIA DO SECTOR DA SAÚDE

A nível agregado, parece haver menos espaço para ganhos iniciais de eficiência em saúde, do que na educação. Os resultados de Cabo Verde são tão bons e nalguns casos, até melhores do que os de vários países que investem mais recursos em saúde, incluindo países pares quando conside-rada apenas a esperança de vida à nascença (Figura 5.23 A e B). Cabo Verde pode tornar suas despesas mais efi-cientes sem alterar o nível de depesas e a expectativa de vida aumentar para 80 anos, ou pode ainda reduzir os gastos com saúde para cerca de 2,5% do PIB sem alterar sua expectativa de vida atual. Os gastos com saúde são vistos como mais eficientes se forem expressos no atual valor em US$ per capita. A cerca de US $ 297 per capita, Cabo Verde está mais perto da fronteira de eficiência e pode até atingi-la, se a expectativa de vida aumentar para 73,9 anos. Neste indicador de custos, peers aspiracionais como Seychelles, Maurícias e S. Vincent e Granadines tiveram um desempenho significativamente pior: as suas despesas, que atingem os US$ 900 são o triplo, mas a sua esperança de vida é muito próxima da de Cabo Verde.

Uma comparação da distribuição da despesa per capita das delegacias de saúde com a cobertura e consultas do

BCG revelou certa desproporção entre despesas e resultados (Figura 5.24 A e B). Algumas delegacias de Saúde, como Ribeira Grande e São Vicente com gastos elevados, têm consultas limitadas, enquanto São Domingos ou Tarrafal têm quase o mesmo número de consultas, mas com menos gastos registados (Figura 5.24). No entanto, em relação à cobertura do BCG (vacina contra Tuberculose), parece que esse resultado aumenta com o gasto per capita. A correlação é em grande parte positiva, sugerindo que existem outros fatores em jogo, além da eficácia da DS em termos de número de consultas.

A Análise Envoltória de Dados (DEA)9 também é usada para avaliar a eficiência da utilização de recursos ao vincular os insumos aplicados aos resultados de saúde. A análise permite identificar as melhores práticas das Delegacias de Saúde, levando a melhores resultados do sector e que poderiam eventualmente ser replicados por outros. Os resultados de eficiência são estimados ao nível da DS e as medidas e resultados são determinadas por (i) taxa de mortalidade infantil por 1.000 nascimentos; (ii) consultas de enferma-gem (crianças com menos de um ano); (iii) cobertura de vacinação (primeiro ano de vida) - imunização contra BCG, sarampo e polio3. Os recursos médicos incluem (i) Gastos com a atenção primária per capita, (ii) Soma das Unidades Básicas de Saúde, Postos de Saúde e Centros de Saúde10.

A análise mostra uma variação significativa entre as DS em termos de eficiência. A pontuação média de eficiência em todas as DS é de 0,55, ou seja, há espaço para aumentar a eficiência das DS em 45%. Das 17 DS, duas são 100% eficientes: São Vicente e Paúl. Logo abaixo, surgem Praia e

a. Despesas em saúde (% do PIB) e expectativade vida ao nascer

50

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0 5 10 15 20Exp

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Despesas em saúde (% do PIB)

b. Despesas em saúde (USD per capita)e expectativa de vida ao nascer

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Despesas com saúde (US $ PPC per capita)

stochastic frontier

DEA frontier

Benchmarks

Fonte: WDI, https://data.worldbank.org/indicator/SH.XPD.TOTL.ZS. Nota: Despesas na saúde mostram ambas esferas pública e privada. Ponto Vermelho = Cabo Verde; yellow dots = países benchmark.

FIGURA 5.23. Despesas com saúde e expectativa de vida ao nascer

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 89 6/7/19 10:04 AM


S. Domingos, ambos com tem 0,99 e 0,88 respectivamente. Como já observado, São Vicente e Praia compõem 46% da população cabo-verdiana (Figura 5.25). Paúl e São Domingos são DS pequenas, localizadas nas ilhas Santo Antão e Santiago e sua eficiência é medida comparativa-mente pela menor utilização de recursos, em relação aos resultados apresentados. A DS com menor pontuação do nível de eficiência é a de Porto Novo, em Santo Antão, que regista 0,24 pontos.

A Técnica DEA permite o cálculo dos necessários aumen-tos (ou diminuição11) na produção de resultados para que as unidades de tomada de decisão alcancem uma melhor fronteira de produção. Para alcançar eficiencia, as DS devem aumentar as consultas de enfermagem em

32.3% de modo a atingir a fronteira das melhores práticas, embora exista uma grande variação entre elas: por exemplo, Tarrafal e S. Miguel poderiam aumentar o número de consultas de enfermagem em 245% e 170% respectiva-mente12. A Tabela 5.4 mostra as projeções dos resultados necessários para alcançar a fronteira de melhores práticas. Há espaço para reduzir a taxa de mortalidade infantil em 37% nas DS, com maior potencial de redução no Maio (54,7%) e Santa Catarina (69,5%).

QUESTÕES DE EQUIDADE

Os agregados familiares em Cabo Verde gastam, em média, 2.9% do seu orçamento em cuidados de saúde, o que pode ser considerado baixo mesmo quando se considera apenas

a. Gastos em Saúde e Número deConsultas, 2017

São Filipe

Porto Novo

TarrafalSão Vicente

Praia

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Boavista

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Maio

São Domingos

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São Nicolau

Ribeira Grande São Miguel

Santa Catarina

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1,000 3,000 5,000 7,000 9,000

Con

sult

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Depesas

b. Cobertura de Gastos em Saúde eVacinações do BCG, 2017

São Filipe

Porto Novo

Tarrafal

São VicentePraiaMosteiros

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Pául

Maio

São Domingos

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São Nicolau

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São Miguel

Santa Catarina

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1,000 3,000 5,000 7,000 9,000

Cob

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Depesas

FIGURA 5.24. Gasto em Saúde, Número de Consultas e Vacinações, 2017

Fonte: Ministry of Health, 2018.

0

1000

2000

3000

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0

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Score Primary Care Budget per capita

a. E�ciência e Gastos com Cuidados Primáriosper capita em DSs, Cabo Verde - 2016

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0

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Sant

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Tarr

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Score IMR/1,000

b. E�ciência e mortalidade infantil / 1.000 nascidosvivos em todos os DS, Cabo Verde - 2016

FIGURA 5.25. Eficiência, gastos com cuidados primários e taxa de mortalidade infantil/ 1.000 nascidos vivos

Fonte: Author’s based on Ministry of Health and WDI.

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 90 6/7/19 10:04 AM


despesas não alimentares. Contudo, as despesas aumentam

com o nível de rendimento. O orçamento das despesas com

a saúde é quase idêntico nas áreas rurais e urbanas, sendo

que as famílias cabo-verdianas destinaram, em 2015, 10,5%

dos seus gastos não alimentares ao lazer, à cultura, hotéis

e restaurantes (7,6%, considerando os gastos com alimen-

tação). Famílias mais ricas gastam uma proporção maior

de sua renda em saúde do que as famílias mais pobres. De

acordo com os resultados da pesquisa sobre o consumo,

de 2015, a percentagem do orçamento familiar gasto em

cuidados de saúde per capita aumenta nos primeiros quatro

quintis de rendimento (Figura 5.26)13. Em termos absolutos,

a despesa per capita com saúde no quintil superior é três

vezes maior do que a do quarto quintil (13.772 CVE e

4.669 CVE, respectivamente).

Os gastos per capita variam amplamente entre as DS, mas sem correlação significativa com a incidência da pobreza.

As DS de São Vicente e Ribeira Grande têm os maiores

gastos per capita, registando US $ 72,5 (CVE 7,229)

e US $ 59 (CVE 5.879) respetivamente, enquanto

S. Domingos e Santa Catarina registam US $ 13,7 e

US $ 16 (Figura 5.27). Em média, o gasto per capita

das DS é de US $ 37 (CVE 3.645), não existindo uma

correlação significativa e clara entre a incidência da

pobreza e a despesa per capita.

O acesso aos cuidados de saúde ainda é um desafio para as famílias rurais. Em Cabo Verde, 86% dos agregados

familiares com crianças vivem a 30 minutos de um centro

de saúde, ficando 14% a mais de 30 minutos de distância.

No entanto, a estrutura geográfica do país implica um

desequilíbrio entre o campo e a cidade. Apenas 4% dos

agregados familiares urbanos vivem a mais de meia hora

do centro de saúde, enquanto para as famílias rurais,

sobe para 28%. A disparidade aumenta quando se trata

do acesso aos hospitais, pois neste particular, é necessário

mais de meia hora para que dois terços das famílias rurais

com crianças cheguem aos hospitais quando para as famí-

lias no meio urbano a razão é de um quinto das famílias.

No entanto, o inquérito de 2007 sobre a qualidade dos

serviços públicos não revela diferença significativa entre

a satisfação geral com os serviços de saúde prestados

aos pacientes urbanos e rurais (respectivamente 83,9% e 82,5%; QUIBB 200714).

Mais de 70% da população avalia positivamente o serviço de saúde, e essa opinião percorre o espectro dos pobres

TABELA 5.4. Projeções de entrada e saída nos DSs, 2016

DS Taxa de mortalidade infantil Nurse Consults Vaccine Coverage Efficiency Score

Praia –7.4% 1.1% 1.1% 0.99

São Vicente 0.0% 0.0% 0.0% 1.00

São Nicolau –67.1% 87.0% 0.0% 0.25

Porto Novo 0.0% 31.0% 74.4% 0.24

Pául 0.0% 0.0% 0.0% 1.00

Ribeira Grande 0.0% 26.9% 28.9% 0.51

Sal –12.1% 59.7% 32.1% 0.63

Boavista –16.8% 98.5% 15.6% 0.50

Maio –54.7% 87.7% 0.0% 0.38

São Filipe –30.6% 113.9% 14.4% 0.34

Mosteiros –0.1% 116.6% 0.0% 0.50

Brava –28.9% 75.0% 0.0% 0.28

São Domingos 0.0% 13.8% 0.0% 0.88

Santa Catarina –69.5% 46.5% 82.5% 0.52

Santa Cruz –0.4% 53.8% 5.5% 0.65

São Miguel 0.0% 245.4% 88.8% 0.29

Tarrafal –31.4% 170.6% 16.2% 0.37

Total* –36.9% 32.3% 11.7% 0.55

Fonte: Authors’ calculation.*Efficient units have no projections (already in the frontier).

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 91 6/7/19 10:04 AM


e os não pobres, pois mais de 73% desta faixa avalia os serviços de saúde como “bons” ou “razoáveis”. A percentagem dos que indicam a inexistência de serviços é maior entre os pobres (4,1%) do que entre os não- pobres (0,8%) (Figura 5.28). Isso provavelmente reflete a maior incidência de pobreza nas áreas rurais, espe-cialmente em municípios remotos, onde há inexistência de serviços de saúde. Comparativamente a outros ser-viços públicos, a parcela da população que identifica problemas no sector da saúde é de 25%, ou seja, o dobro daqueles que avaliam negativamente os serviços de educação.

Há evidências de que as barreiras financeiras influen-ciam significativamente o acesso aos serviços de saúde, especialmente entre as famílias pobres. Dados da última pesquisa de consumo das famílias mostram que mais de 25% dos domicílios declararam não ter procurado aten-dimento pelo menos uma vez, por não terem os recursos necessários. Essa percentagem é ainda maior entre os “pobres” (48,4%) e os “muito pobres” (mais de 56,1%) (Figura 5.29). Entre os não pobres, 28,3% dos agregados familiares declararam não terem procurado cuidados devido a recursos insuficientes (pelo menos uma vez nos últimos três meses) (Figura 5.30).

0

5

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0

1

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1stQuintile

2ndQuintile

3rdQuintile

4thQuintile

5thQuintile

share of health expenditure (in % of household budget)national averagehealth expenditure per capita (in 1000 CVE)

FIGURA 5.26. Despesas em saúde do agregado familiar por Income Quintiles (inquéritos de 1988–9, 2001–2 e 2015)

Fonte: Ministério da Saúde e Segurança Social, 2018.

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Gastos per capita (US $)

Incidência de pobreza em % (eixo secundário)

FIGURA 5.27. Gasto per capita e incidência de pobreza por distritos sanitários, 2018

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35,000

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Habitantes / Centro de Saúde Incidência de pobreza (segundo eixo)

FIGURA 5.28. Distância das unidades de saúde por parcela de domicílios com filhos, 2013

Fonte: INE, Inquérito Multiobjetivo Contínuo – 2015.

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 92 6/7/19 10:04 AM



Cabo Verde pode beneficiar de melhorias nos seus sistemas de informações de saúde e sistemas de vigilância de doenças. A vulnerabilidade do país em relação às doenças transmitidas por vetores é uma grande preocupação de saúde pública e limita o seu potencial turístico. O país enfrentou um surto do vírus Zika com mais de 7.000 casos suspeitos registados entre outubro de 2015 e março de 2016. Na ausência de um plano de contingência de emergência para epidemias, o governo vem respondendo a esses eventos de maneira ad hoc, existindo entretanto uma necessidade urgente de fortalecer seus sistemas de informação e vigilância sanitária para responder rapidamente aos surtos de doenças. Isso também é crítico, dada a distribuição de profissionais de saúde nas ilhas.

Há necessidade de fortalecer a gestão de recursos humanos. Dadas as deficiências de recursos humanos no setor da saúde, será importante: (i) recrutar profissionais de saúde qualificados (especialistas, médicos, e enfermeiros) para garantir que os serviços de saúde atendam às normas de recrutamento de pessoal recomendadas a nível nacional; e (ii) promover a distribuição equitativa dos profissionais de saúde em todos as regiões sanitárias, áreas menores e rurais.

O tratamento das doenças não transmissíveis é uma prio-ridade para Cabo Verde. O país está enfrentando uma transição epidemiológica para doenças não transmissíveis,

que atualmente representam 69% de todas as mortes no país (doenças cardiovasculares, câncer, doenças respiratórias crónicas, diabetes). Essa transição requer duas mudanças principais na política. Primeiro, aumentar o investimento em prevenção e defesa de comportamentos saudáveis e, em segundo lugar, melhorar o sistema de prestação de serviços de saúde para aumentar a capacidade de diagnóstico e tratamento de doenças crónicas, fortalecendo as funções de atenção primária e a integração dos cuidados nos diferentes níveis e fornecedores do sistema de saúde.

A promoção do acesso equitativo aos serviços de saúde melhorará os resultados. Os recursos adicionais devem beneficiar áreas remotas e famílias muito pobres, pois as barreiras financeiras influenciam significativamente o acesso aos serviços de saúde, especialmente entre as famílias pobres. O acesso aos cuidados de saúde nas áreas rurais é um desafio. As barreiras financeiras ao acesso podem ser resolvidas: (i) removendo os custos diretos de alguns serviços ao nível das instalações para famílias pobres espe-cíficas e algumas áreas remotas, (ii) introduzindo medidas como fundos de capital de saúde e esquemas de isenção de taxas para serviços/medicamentos, vales, transferências monetárias condicionais/não condicionais e seguro de saúde comunitário, (iii) priorizar o investimento em áreas remotas.

Para melhorar a eficiência e a eficácia da utilização de recur-sos e eliminar as ineficiências no setor da saúde, é crucial que as delegacias de saúde tomem decisões com base nos resultados produzidos e nos recursos utilizados, através de um mecanismo que mobilizaria recursos tendo em conta

FIGURA 5.29. Qualidade percebida dos serviços de saúde entre os pobres e os não pobres, Cabo Verde - 2015

0

5

10

15

20

25

30

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Não pobre Pobre

Muito bom Bom Razoável

Ruim Inexistente

Fonte: INE, Inquérito Multiobjetivo Contínuo – 2015. Nota: Respostas à pergunta: “com que frequência a sua residência ficou sem medicamentos ou cuidados de saúde, por falta de dinheiro?”.

28.3 21.3

48.4 56.1

71.7 78.7

51.6 43.9

0%

20%

40%

60%

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100%

Pais Não pobre Pobre Muito pobre

Nunca Pelo menos onze

FIGURA 5.30. Famílias que não procuram cuidados por indisponibilidade de recursos, Cabo Verde - 2015

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 93 6/7/19 10:04 AM


resultados mensuráveis, como aumento da cobertura de vacinas diferentes, redução da incidência de tuberculose ou outras doenças.

Várias questões emergiram no capítulo de saúde e que requerem mais pesquisas. Para ajudar o Ministério da Saúde a priorizar, seria importante realizar análises de custo--benefício das várias recomendações de políticas propostas. Isso exigirá maior acesso aos dados e ao pessoal do setor. É necessário mais trabalho para avaliar (i) os principais fatores de risco de uma elevada taxa de doenças não transmissíveis, (ii) o aumento da tributação do tabaco e da tributação do álcool como fontes potenciais de receita adicional para o governo e (iii) instrumentos para os cuidados primários. de saúde, tais como o empanelment da população (atribuição de um indivíduo/família a um prestador e/ou equipa de cuidados primários de saúde) a estratificação de risco nos pacientes, e planos de gestão de cuidados proativos para pessoas com múltiplas morbidades, para gerir doenças cró-nicas e multi-morbidade ao longo do tempo. Além disso, há espaço para mais pesquisas sobre a qualidade do atendimento,

especialmente da eficácia clínica e o uso excessivo de serviços (principalmente o uso excessivo de medicamentos).

NOTAS

1. Data sources include the Global Burden of Diseases and Injuries (2016), the World Development Indicators (2016), and the last available Statistical Summary issued the Ministry of Health (República de Cabo Verde, 2016).

2. See Chapter 4 of the PEDs for a discussion on health.3. Politica Nacional De Saude, 2007.4. Plano Nacional De Desenvolvimento Sanitario, 2012–2016.5. MINISTÉRIO DA SAÚDE, Plano Estratégico (2012).6. MINISTÉRIO DA SAÚDE, Plano Estratégico (2012).7. PEDHRS 2014.8. The Lancet Commission on Global Surgery, 20159. O DEA de eficiencia é uma análise de eficiencia relative e não absoluta.

Mede a eficiência relativa e varia de 0 a 100%, onde 0 é a unidade mais ineficiente e 100% é a unidade mais eficiente. Quanto maior for o resultado de eficiência, melhor é a utilização de recursos.

10. Restrições de peso garantiram que todas as variáveis fossem consideradas dentro do modelo DEA.

11. Se os resultados forem insatisfatórios.12. A cobertura de vacinas considera o conjunto dessas três vacinas.13. Estatísticas das famílias e condições de vida. Inquérito Multi-objectivo

Contínuo 2017.14. Questionário Unificado de Indicadores Basicos de Bem-estar (QUIBB,

2007).

15203-06_Ch05-4thPgs.indd 94 6/7/19 10:04 AM

95

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15203-07_Referencias-4thPgs.indd 96 6/7/19 10:04 AM

97

1ANEXO

Definição de países pares (peers)

O PER para Cabo Verde faz um exercício de benchmarking sistemático, utilizando uma lista pré-identificada de países pares estruturais e

aspiracionais. O desempenho do país também é compa-rado com grupos de países de rendimento médio e menos avançados, com a África Sub-Shariana e com pequenos estados insulares. Para realizar este PER, foi criada uma base de dados BOOST para o período entre 2011 e 2016, que inclui indicadores sobre despesas e resultados públicos, com dados disponibilizados pelo MF. Os BOOSTs são bancos de dados de gastos públicos específicos do país, desagregados ao nível mais baixo disponível no Tesouro e divididos por nível de governo, unidades administrativas, unidades de despesa subnacionais, classificação económica, classificação funcional e fonte de financiamento. Esta base de dados também foi complementada por outras fontes oficiais disponíveis.

Os pares foram selecionados usando a ferramenta MTI Find My Friends como segue:

Peers (países) estruturais

Foram selecionados países com características económicas similares, seguindo os critérios abaixo:

a. Ser um país de rendimento baixo ou médio.b. Receitas advenientes do turismo (em percentagem do

total de exportações) maior que 18%.c. População inferior a 1.5 milhões de pessoas.d. Ter uma dívida bruta do governo acima de 50% do PIB

nominal

Peers (países) aspiracionais

Nesta classificação foram considerados níveis mais elevados de desenvolvimento. Os critérios utilizados são:

a. Pequenos Países Insulares.b. População inferior a 1.5 milhõs de pessoas.c. Países de renda media/alta a altad. Receitas advenientes do turismo (em percentagem do

total de exportações) maior que 25%.e. Dívida maior que 50% do PIB

Estes critérios fornecem os seguintes grupos de países

País

Classificação por

rendimento RegiãoPopulação (milhões)

Receitas do turismo como

% do total exportações

Dívida bruta do governo

geral em% do PIB nominal

Investimento, % do PIB nominal CPIA

GNI Per Capita,

US$ 2016

Cabo Verde Média Baixa SSA 0.5 53.0 110.0 39.0 3.8 2,970

Structural Peer(s)

Bhutão Média Baixa SAR 0.8 19.0 94.0 57 3.7 2,510

São Tomé e Principe Média Baixa SSA 0.2 64.0 74.0 29.4 3.1 1,730

Samoa Média Baixa EAP 0.2 65.0 55.0 — 4.0 4,100

Aspirational Peers

Mauricias Média Alta SSA 1.3 27.0 56.0 19.0 4.6 9,760

Seychelles Alta Renda SSA 0.1 35.0 68.8 32.9 3.6 15,410

St. Lucia Média Alta LAC 0.2 58.0 80.2 20.5 3.7 7,670

St. Kitts and Nevis Alta Renda LAC 0.1 34.0 82.9 30.0 3.6 15,860

St. Vincent e Grenadines Média Alta LAC 0.1 47.0 77.9 25.1 3.7 6,790

Fonte: MFM Find Friends Toolkit and WDI.

15203-08_Anexo01-4thPgs.indd 97 6/7/19 10:04 AM

99

2ANEXO

Análise de Sustentabilidade da Dívida (DSA) Modelo

O stock da dívida pública como parcela do PIB

depende de quatro variáveis-chave: (i) o stock

da dívida pública herdado, resultante de emprés-

timos; (ii) o saldo primário que reflete as atuais políticas

fiscais e instituições relativas a tributação e gastos; (iii) o

custo dos empréstimos, representado pela taxa média de

juros cobrada sobre o stock da dívida pública herdada;

e (iv) a taxa de crescimento do PIB. Formalmente, um

modelo básico de DSA postula uma equação da dinâmica

da dívida para determinar o índice da dívida pública, em

relação ao PIB:

(1)1 ˆ

ˆ

1 ˆ1 1 1

–

= + ++

−+

− − −D D PDi

YD

Y

YDt t

Inheriteddebt

t

Primarydeficit

t

t

t

Interest cost

t

t

t

Growth dividend� ��

��

onde Dt é o rácio da dívida pública em relação ao PIB no

final do ano t, PDt é o deficit primário enquanto parcela

do PIB, it é a taxa média de juros paga sobre o stock

da dívida herdada que determina o custo da dívida ativa,

e Yt é a taxa de crescimento do PIB nominal que determina

o crescimento-dividendo.

As variáveis macroeconómicas e fiscais envolvidas na

equação da dinâmica da dívida (1) dependem umas das

outras por meio de diversas interações e feedbacks, que

fundamentam os movimentos entre as variáveis observa-

das na prática. Por exemplo, o crescimento da produção

depende do investimento público e as receitas do governo

dependem da atividade económica. Consideramos um

modelo de DSA para Cabo Verde que enriquece a equa-

ção da dinâmica da dívida (1) introduzindo um conjunto

de funções para capturar interações e feedbacks, bem

como as especificidades da economia cabo-verdiana.

Em seguida, consideramos uma equação de dinâmica da

dívida expandida:

(2) , , , 1 , 1 1D D E D D E CE KE Td t f t t

Debt Dt

d t f t t

Inherited debt

t Y t t Y

Primary deficit

t t� �� + = + + + −( ) ( )− − −

. . .1 ˆ

ˆ ˆ

1 ˆ

ˆ

1 ˆ

,, 1

, ,, 1 1 1

i

YD

i i E E

YD E

Y

YD

d t

t

d t

Interest cost ondomestic debt

f t f t t t

t

f t t

Interest cost onforeign debt

including valuation effect

t

t

t

Growth divided

� ��

� ��

+ ++

++ +

+−

+

( )

−

− − −

−

onde fatores adicionais são introduzidos: (i) a razão dívida pública/PIB Dt é desagregada em dívida interna Dd,t e dívida externa Df,t (convertida em moeda local usando a taxa de câmbio nominal Et); (ii) o rácio défice primário/PIB PDt é decomposto em despesas correntes primárias CEt, despesas de capital KEt (ou seja, investimento público) e receitas totais Tt (todas as variáveis escalonadas pelo PIB); (iii) o gasto corrente primário CEt, e as receitas totais Tt explicitamente dependem do PIB nominal Yt como uma proxy para a escala de programas de despesas e bases de impostos relevantes na economia; (iv) o gasto com juros reflete o custo de levar a dívida interna e externa, com as correspondentes taxas de juros médias denotadas id, te se; e (v) o efeito de avaliação da depreciação cambial sobre o passivo externo é explicitamente adicionado ao custo da divida externa ativa.

As necessidades brutas de financiamento surgem do défice orçamental global, amortizações (ou seja, amortização de passivos em maturidade), apoio a empresas públicas (ou seja, operações de capitalização e financiamento) e a aquisição líquida de ativos financeiros. Presumimos que essas exigências sejam atendidas com empréstimos (ou seja, novos fluxos de dívida). A estratégia de gestão da dívida é a escolha de determinados instrumentos e termos financeiros (por exemplo moeda de denominação, prazo, taxa de juros) emitidos para atender às necessidades de financiamento em um determinado ano. Essa estratégia especifica as ações das necessidades brutas de financiamento que são atendidas com o seu respetivo instrumento. No modelo DSA, consideramos apenas a dívida interna e a dívida



externa, que podem ser vistas como dois instrumentos altamente agregados. As expressões formais correspon-dentes, com todas as variáveis escalonadas pelo PIB, são:

(3)1 ˆ 1 , ,GBN PD

i

YD Am Am E

SSOE NAFA

t

Grossborrowing

requirements

t

Primarydeficit

t

t

t

Interest cost

d t f t t

Amortizationprincipal

t

Supportto SOEs

t

Net acquisitionof financial

assets

��

� ��

��

�= ++

+ +

+ +

( )

−

(4) with 1, , , ,GBN w GBR w GBR w wt d t t

Issuance ofdomestic debt

f t t

Issuance offoreign debt

d t f t� �� = + + =

(5)1

1 ˆ,

%

, 1 , ,Dy

D w GBR Amd t

Domestic debtof GDP

td t d t t d t� =

++ −

( )

−

(6)1 ˆ

1 ˆ,

%

, 1 1 , ,D EE

YD E w GBR Am Ef t t

External debtof GDP

t

t

f t t f t t f t t� =++

+ −

( )

− −

Onde a estratégia de gestão da dívida especifica as acções dos instrumentos de gestão de divida interna e externa a serem emitidos, wd,t ad wf,t, respectivamente.

O modelo DSA para Cabo Verde, engloba as equações (2) a (6) e fornece uma descrição razoável do comportamento das variáveis macroeconómicas e fiscais. Projeta ainda as variáveis fiscais e de dívida de interesse, por ex. receitas, despesas, saldos orçamentais, empréstimos líquidos e rela-ção dívida/PIB. Com hipóteses simples sobre os termos de financiamento aplicáveis aos instrumentos de dívida pública (por exemplo, amortizações, vencimento, período de carência), o modelo DSA também projeta as necessidades brutas de empréstimos.


101

3ANEXO

Vector Auto-Regressivo (VAR) Modelo e Riscos Fiscais

Para estimar o impacto do investimento público no crescimento económico, que é na verdade um multiplicador fiscal, utilizamos um modelo VAR

estimado com dados históricos sobre o crescimento real do PIB de Cabo Verde, taxa de juros doméstica real, taxa de câmbio real bilateral CVE/Euro e investimento público. O modelo VAR captura as interações dinâmicas entre crescimento económico, condições financeiras domésticas, competitividade e investimento público (considerada uma variável exógena determinada por políticas). Projetamos que as variáveis endógenas no período 2018–2023 sejam condicionadas à trajetória de investimento público em relação ao PIB, assumida no Cenário de Não Reforma Tributária. A formulação do modelo VAR não inclui a receita do governo, uma vez que essa variável mostrou-se pouco significativa em outros exercícios realizados. A implicação é que as reformas propostas destinadas a racionalizar as despesas fiscais (por exemplo a eliminação de isenções e regimes fiscais especiais) não prejudicarão significativamente o crescimento económico, através de incentivos ao investimento. Pelo mesmo motivo, uma falha na implementação dessas reformas não levará a um maior crescimento económico. De facto, dados históricos sugerem que Cabo Verde tem sido capaz de sustentar taxas de crescimento económico mais elevadas do que as esperadas, ao mesmo tempo que exibe uma elevada carga fiscal; Assim, é provável que outras variáveis que não as despesas fiscais tenham uma influência mais forte nas decisões de investimento, particularmente no setor de turismo. Assim, consideramos que qualquer efeito de mudanças marginais nos regimes de tributação sobre o crescimento económico do país é de segunda ordem e pode ser omitida com segurança.

Configuração do modelo:

Consideramos três decomposições básicas para tratar variáveis nominais e reais no modelo DSA, discutido no Anexo I. Primeiro, a taxa de crescimento do PIB nominal Y

t está dividida entre taxa de crescimento do PIB yt e inflação doméstica, medida pelo deflator do PIB pt, ussando (1 + Yt) = (1 + yt) (1 + pt). Em segundo lugar,

a taxa de juros nominal doméstica id,t está dividida em taxa de juros doméstica real rd,t e a taxa de inflação doméstica, usando (1 + id,t) = (1+rd,t)(1 + pt). Em terceio lugar, os movimentos (caso existam) da paridade nominal bilateral CVE/Euro Em terceiro lugar, os movimentos (se houver) da paridade nominal CVE / Euro Êt são decompostos em alterações na taxa de câmbio real bila-teral CVE / Euro êt, na taxa de inflação doméstica e na taxa de inflação externa, utilizando (1 + Êt) = (1 + êt) (1 + pt)/(1 + pf,t).

A seguir especificamos um modelo maroeconómico dinâmico e empírico: um modelo vectorial auto-regressivo (VAR), que formalmente representa interações e retro-alimentação entre o crescimento real do PIB yt, a taxa de câmbio real ECV/Euro êt, a taxa de juros doméstica real rd,t, e o rácio investimento/PIB KEt. O modelo VAR permite registar os padroes de movimentos macro fiscais observados em Cabo Verde, por exemplo os efeitos do rácio investimentos/PIB KEt no crescimento yt (através da acumulação do capital físico, incluindo infraestruturas) e da taxa de cambio real ECV/Euro êt (através da entrada de divisas associadas ao financiamento externo dos projectos de investimento público).

O modelo VAR não é um dispositivo de previsão perfeito, mas é propício para representar interações e feedbacks entre variáveis envolvidas na dinâmica da dívida pública e para simular cenários macroeconómicos alternativos que possam ser comparados com o Cenário de Linha de Base.

O modelo VAR é estimado por três variáveis macro eco-nómicas endógenas (y

t, êt, and rd,t), uma váriavel exógena, determinada pela política aplicada (KEt), e duas variáveis externas exógenas (a taxa de crescimento da economia da União Europeia enquanto parceiro principal yeut; e os depósitos Libor de 6 meses em dólares enquanto garantias para as condições financeiras internacionais, Libort). Usamos dados anuais entre 1990–2015, obtidos dos Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial e do World Economic Outlook do FMI. O modelo



TABELA 1. Modelo VAR – Coeficientes Estimados, t-statistics in [ ]

GDP growth (%) Real exchange rate (% change) Domestic real interest rate (%)

Lagged GDP growth (%) 0.523131[2.27727]

0.108294[0.37487]

0.277588[0.92878]

Lagged real exchange rate (% change) –0.149208[–0.49760]

–0.476995[–1.26497]

–0.798855[–2.04771]

Lagged domestic real interest rate (%) 0.263022[0.99253]

0.097781[0.29342]

0.238909[0.69294]

Constant –0.543047[–0.16252]

–4.671197[–1.11164]

0.476777[0.10967]

EU growth (%) 0.302343[0.85608]

0.268291[0.60408]

0.418025[0.90976]

Libor (6-month, US dollar deposits) (%) –0.008444[–0.02570]

0.029506[0.07142]

–0.325514[–0.76158]

Public investment-to-GDP ratio (%) 0.087067[0.90915]

5.46E–04[0.00453]

–0.13727[–1.10171]

R-squared 0.347314 0.182005 0.450663

Adj. R-squared 0.067592 –0.168564 0.215233

Sum sq. resids 90.16466 142.5876 152.6214

S.E. equation 2.537781 3.191368 3.301746

F-statistic 1.241639 0.51917 1.914212

Determinant resid covariance (dof adj.) 418.6735

Determinant resid covariance 124.0514

Log likelihood –140.0104

Akaike information criterion 15.33433

Schwarz criterion 16.37885

Fonte: World Bank calculations.

VAR é estimado para três variáveis macroeconómicas endógenas (,t, êt e rd, t), uma variável exógena determinada pela política (KEt) e duas variáveis externas exógenas (a taxa de crescimento da economia da União Europeia como principal parceiro comercial , yeut, e Libor de seis meses sobre depósitos em dólares como proxy para as condições financeiras internacionais, Libort). Como as séries temporais não são longas, consideramos apenas uma defasagem das variáveis endógenas, ou seja, um modelo VAR (1). Os coeficientes estimados e as estatís-ticas padrão são relatados abaixo, bem como a matriz de covariância de resíduos estimada usada para executar simulações estocásticas.

TABELA 2. Modelo VAR - Matriz de Covariância dos Residuais Estimados

GDP growth (%)

Real exchange

rate (% change)

Domestic real

interest rate (%)

GDP growth (%) 6.44033 –1.31278 –1.88464

Real exchange rate (% change)

–1.31278 10.18483 6.51894

Domestic real interest rate (%)

–1.88464 6.51894 10.90153

Fonte: World Bank calculations.


103

4ANEXO

Projecções Macro-Fiscais para Cenários Alternativos

TABELA 1. Cenário Business-As-Usual

Variáveis

Histórico Projeções

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

PIB a preços correntes (CVE milhão) 158,700 165,800 173,400 184,900 195,565 206,438 218,131 231,393 245,462

PIB a preços constantes, taxa de crescimento annual 1.0 4.7 3.9 4.5 4.0 4.0 4.0 4.0 4.0

Deflator do PIB, taxa de crescimento anual (%) 1.8 –0.2 0.7 2.0 1.7 1.5 1.6 2.0 2.0

Taxa de Câmbio CVE / EUR 110.3 110.3 110.3 110.3 110.3 110.3 110.3 110.3 110.3

Taxa de Câmbio Real, Índice 2015 = 100 (1) 100.0 102.2 103.6 103.5 103.8 104.4 104.8 104.8 104.8

Receitas 26.9 26.6 28.5 29.3 28.5 29.0 28.5 28.5 28.5

Impostos diretos (imposto de renda e lucros) 6.1 6.1 6.5 7.0 6.7 6.8 7.0 7.0 7.0

Impostos Indiretos (Impostos sobre B&S e Comercio Internacional

12.7 13.1 13.9 15.2 14.4 15.5 14.9 14.9 14.9

Transferências 2.5 2.7 3.5 1.9 1.5 1.4 1.2 1.2 1.2

Outras receitas (incl. Outros impostos) 5.6 4.7 4.5 5.2 5.9 5.3 5.4 5.4 5.4

Depesas 31.6 29.7 31.7 32.3 32.7 32.0 30.9 30.9 30.9

Remuneração dos empregados 11.0 11.1 10.7 11.6 11.3 11.3 11.3 11.3 11.3

Uso de Bens e Serviços 4.7 4.6 3.8 5.1 4.3 4.2 4.0 4.0 4.0

Transferências, Subsídios e Benefícios Sociais 6.1 6.2 6.6 6.9 7.4 7.0 6.7 6.7 6.7

Outras despesas 1.5 1.9 2.4 2.5 2.4 2.2 2.1 2.1 2.1

Pagamentos de juros 2.6 2.5 2.6 2.9 2.9 2.6 2.5 2.5 2.5

Aquisição Liquida de Ativos Não Financeiros 5.7 3.4 5.6 3.3 4.4 4.7 4.3 4.3 4.3

Saldo Primário –2.1 –0.5 –0.6 –0.1 –1.3 –0.4 0.1 0.1 0.1

Saldo global –4.7 –3.0 –3.2 –3.0 –4.2 –3.0 –2.4 –2.4 –2.4

Exigências de Financiamento Bruto 12.4 11.3 8.7 11.6 10.1 9.2 9.9 10.3 15.0

Saldo global 4.7 3.0 3.2 3.0 4.2 3.0 2.4 2.4 2.4

Pagamentos de amortização 4.5 4.8 4.8 3.4 2.7 2.9 4.3 4.7 9.4

Apoio a empresas públicas 3.2 3.4 0.7 5.2 3.2 3.2 3.2 3.2 3.2

Aquisição Líquida de Ativos Financeiros 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Fontes de empréstimo 12.4 11.3 8.7 11.6 10.1 9.2 9.9 10.3 15.0

Emissão de dívida interna (% share) (2) 40.0 40.0 40.0 40.0 40.0 40.0

Emissão de dívida externa (% share) 60.0 60.0 60.0 60.0 60.0 60.0

Dívida pública 126.0 127.8 126.1 129.8 130.1 129.5 128.1 126.4 124.7

Dívida Interna 29.0 31.7 33.1 34.9 36.9 38.4 39.3 40.1 38.0

Dívida externa 97.0 96.1 93.0 94.8 93.2 91.0 88.8 86.2 86.8

Notas:(1) Taxa de câmbio real definida como a taxa de câmbio bilateral CVE/Euro multiplicada pelo rácio entre os pregos internacionais e o defl.(2) Inclui a dívida interna emitida para conciliação do déficit e acumulação de depósitos e outros ativos financeiros.Fonte: projeções do Banco Mundial.



TABELA 2. Cenário de Ajuste Fiscal

Variáveis


2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023






Receitas 26.9 26.6 28.5 29.3 28.5 30.7 30.2 30.2 30.2



12.7 13.1 13.9 15.2 14.4 16.2 15.6 15.6 15.6

Transferências 2.5 2.7 3.5 1.9 1.5 1.4 1.2 1.2 1.2


Depesas 31.6 29.7 31.7 32.3 32.7 31.2 30.0 30.0 29.9




Outras despesas 1.5 1.9 2.4 2.5 2.4 1.4 1.3 1.3 1.3


Aquisição Líquida de Ativos Não Financeiros 5.7 3.4 5.6 3.3 4.4 4.7 4.3 4.3 4.3

Saldo Primário –2.1 –0.5 –0.6 –0.1 –1.3 2.1 2.6 2.6 2.6

Saldo global –4.7 –3.0 –3.2 –3.0 –4.2 –0.5 0.2 0.2 0.3


Saldo global 4.7 3.0 3.2 3.0 4.2 0.5 –0.2 –0.2 -0.3







Dívida pública 126.0 127.8 126.1 129.8 130.1 127.0 123.2 119.1 115.2

Dívida Interna 29.0 31.7 33.1 34.9 36.9 37.4 37.3 37.2 34.2

Dívida externa 97.0 96.1 93.0 94.8 93.2 89.5 85.9 81.9 81.0

Notas:(1) Taxa de câmbio real definida como a taxa de câmbio bilateral CVE/Euro multiplicada pelo rácio entre os pregos internacionais e o defl.(2) Inclui a dívida interna emitida para conciliação do déficit e acumulação de depósitos e outros ativos financeiros.Fonte: projeções do Banco Mundial.


Projecções Macro-Fiscais para Cenários Alternativos 105

TABELA 3. Cenário de Reforma

Variáveis


2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023






Receitas 26.9 26.6 28.5 29.3 28.5 30.7 30.2 30.2 30.2



12.7 13.1 13.9 15.2 14.4 16.2 15.6 15.6 15.6

Transferências 2.5 2.7 3.5 1.9 1.5 1.4 1.2 1.2 1.2


Depesas 31.6 29.7 31.7 32.3 32.7 31.2 29.9 29.8 29.7




Outras despesas 1.5 1.9 2.4 2.5 2.4 1.4 1.3 1.3 1.3


Aquisição Líquida de Ativos Não Financeiros 5.7 3.4 5.6 3.3 4.4 4.7 4.3 4.3 4.3

Saldo Primário –2.1 –0.5 –0.6 –0.1 –1.3 2.1 2.6 2.6 2.6

Saldo global –4.7 –3.0 –3.2 –3.0 –4.2 –0.5 0.3 0.4 0.5


Saldo global 4.7 3.0 3.2 3.0 4.2 0.5 –0.3 –0.4 –0.5







Dívida pública 126.0 127.8 126.1 129.8 131.3 125.3 117.8 109.6 102.9

Dívida Interna 29.0 31.7 33.1 34.9 37.5 37.0 35.5 33.8 29.7

Dívida externa 97.0 96.1 93.0 94.8 93.8 88.3 82.3 75.8 73.2

Notas:(1) Taxa de câmbio real definida como a taxa de câmbio bilateral CVE / Euro multiplicada pelo rácio entre os pregos internacionais e o defl.(2) Inclui a dívida interna emitida para conciliação do déficit e acumulação de depósitos e outros ativos financeiros.Fonte: projeções do Banco Mundial.


107

5ANEXO

Limiares da Despesa Pública para Cabo Verde

As projecções da dívida pública de Cabo Verde, em diferentes cenários podem ser confrontadas com os seus limites, reflectindo níveis prudentes e

seguros da dívida pública. Estimamos os limites aplicáveis ao índice da dívida pública em relação ao PIB usando a metodologia econométrica subjacente à versão de 2012 do Quadro de Sustentabilidade da Dívida para Países Menos Avançados (LIC DSF) desenvolvido em conjunto pelo FMI e pelo Banco Mundial. Especificamente, pro-curamos por um nível normativo ou limiar de dívida pública que, se excedido, implicaria uma probabilidade (risco) de experimentar um endividamento considerado alto. A norma dá a devida consideração às especificidades de Cabo Verde, principalmente as suas fortes políticas e instituições e as suas perspectivas de crescimento.

Um modelo probit simples postula que a probabilidade de um país passar por problemas de reembolso num horizonte de um ano depende de quatro variáveis: o indicador da dívida pública em relação ao PIB; o termo de interação entre um dummy de rendimento médio e o indicador da dívida pública/PIB; a pontuação atingida na Avaliação Institucional e de Políticas do País (CPIA) do Banco Mundial e o crescimento real do PIB (como proxy dos choques económicos). Os problemas de reembolso incluem: grandes atrasos na dívida pública externa; uma negociação de dívida com o Clube de Paris; um grande pacote de financiamento não concessional do FMI; e um episódio de não cumprimento ou reestruturação da dívida interna, conforme listado nas agências de clas-sificação de crédito, documentos académicos e relatórios do FMI.

Formalmente, o modelo probit é P(Yit = 1) = F(β0 + β1

DEBTit + β2 MICit DEBTit + β3 CPIAit + β4 GROWTHit), onde o indicador binário Yit é igual a 1 se o país i sofrer um episódio de dívida no período t e será 0, caso ocorra o contrário. Onde F(.) é a função de densidade cumulativa da distribuição normal padrão. As covariáveis à direita são auto-explicadas e medidas no ano anterior aos epi-sódios de sobre-endividamento, de modo a mitigar as questões de endogeneidade O modelo é estimado usando

dados País de Rendimento Médio, País Menos Avançado de 1971–2007. Os parâmetros estimados relatados no FMI-IDA (2012, Tabela A8, coluna 2) são reproduzidos na Tabela abaixo.

Os limiares dos indicadores da relação divida publica/PIB, correspondentes a diferentes níveis de probabilidade (risco) de sobre endividamento, são calculados invertendo o modelo probit e estabelecendo valores para Cabo Verde, enquanto PRM, de acordo com o resultado do CPIA e a taxa de crescimento real. O limiar de DE

–––B––

T––

it para uma proba-bilidade arbitrariamente escolhida P (sobe endividamento) é então calculado usando DE

–––B––

T––

it = (F–1(P(debt distress)) – (β0 + β3 CPIAit + β4 GROWTHit))/(β1 + β2). A tabela abaixo apresenta os limiares dos indicadores da dívida pública em relação ao PIB correspondentes às probabilidades de sobre-endividamento que variam de 10% a 30%, dado o forte desempenho de Cabo Verde no CPIA e uma taxa de crescimento real do PIB de %.

O rácio dívida/PIB de Cabo Verde no final de 2017 era de 126% e espera-se que diminua para 102% abaixo do horizonte de referência. De acordo com os limites estimados, esses níveis de dívida implicam uma probabilidade de sobre endividamento de 20% e 15%, respectivamente. Políticas e reformas subjacentes às estimativas podem então ajudar o país a reduzir o risco de se deparar com problemas de reembolso, reduzindo os níveis de dívida pública.

No entanto, deve-se notar que as probabilidades de sobre endividamento em cerca de 15–20% são significativas, tendo em conta as evidências empíricas subjacentes à estimativa do limiar: nas 597 observações incluídas na amostra, existem 37 casos de MIC em situação de sobre endividamento estimada entre 2% e 78%, com 11 casos com probabilidades abaixo de 12%. Esta observação sugere que mesmo sendo pequenas, as probabilidades de risco estimadas podem ocorrer em países que experi-mentam dificuldades em cumprir o serviço da dívida. Por conseguinte, com chances estimadas em cerca de 15–20%, Cabo Verde está de facto a enfrentar um risco não negli-genciável de sobre endividamento nos próximos anos.



TABELA ANEXO IV. Limiares de dívida e modelo de probit

Explanatory variables Coef.Estimated

value Signif.Probability of

debt distress (%)Thresholds of public

debt-to-GDP ratio (%)

Public debt-to-GDP indicator (%) β1 1.0080 *** 10 77

MIC dummy * Public debt-to-GDP indicator (%) β2 0.0214 15 101

CPIA score (1 to 6) β3 –0.5260 *** 20 120

Real GDP growth (%) β4 –6.1500 *** 25 136

Constant β0 0.3360 30 151

No. of observ. 597 Assuming: CPIA score of 4

Pseudo R-squared 0.138 Real GDP growth of 5 percent

Sign. *** p<0.01, ** p<0.05, and * p<0.10 Cape Verde MIC status

Source: IMF-IDA (2012). Source: World Bank estimates based on IMF-IDA (2012).


109

6ANEXO

Metodologia para Contabilizar o Potencial Fiscal em Cabo Verde

Um estudo econométrico usando dados de painel foi aplicado para avaliar o potencial fiscal de Cabo Verde e países pares. A primeira abordagem foi

uma análise que comparou o rácio receita/PIB de Cabo Verde com a média da amostra. O potencial da regressão é o residual ajustado, cuja média é zero em relação à amostra. A segunda abordagem baseou-se numa análise de fronteira estocástica (SFA) na qual a mobilização fiscal de Cabo Verde foi comparada com a máxima alcançada por países com características semelhantes.

A análise foi baseada em uma regressão GLS, padrão de efeito aleatório com erros padrão robustos para escolher variáveis independentes e ver quão consistentes elas são em explicar as receitas fiscais. A primeira regressão serviu como ponto de partida para o SFA. A abordagem SFA utilizou o modelo de Battese e Coelli (1995), no qual os efeitos da ineficiência são variáveis no tempo.

Matemáticamente, o painel SFA é escrito da seguinte forma:

Yit Xit Vit Uit= α + β + −

Yit representa a impostos en percentagem do PIB no país I no momento t s the tax-to-GDP ratio in country I at time t. Xit é a matriz de variaveis independents. Vit é um termo de erro que reflete fatores aleatórios como choques comerciais ou climáticos. Uit é o termo de ineficiência que captura a lacuna entre a arrecadação de impostos real e o potencial máximo de receita. Segue uma distribuição normal truncada não negativa.

Seguindo a literatura económica, as variáveis independen-tes são (1) PIB per capita em PPP; (2) a contribuição da agricultura para o PIB; (3) abertura comercial medida pelo rácio entre importações e PIB; (4) controle de corrupção; (5) matrícula no ensino médio; (6) o rácio de dependência dos idosos; (7) uma medida de aprofundamento financeiro, dinheiro líquidio (liquidez monetária) como percentagem do PIB; e (8) uma variável política, como a taxa do IVA, e variáveis dummy para pequenos países insulares e exportadores de combustível.

Quanto às fontes de dados, (1) os rácios impostos/PIB são extraídos das estatísticas da OCDE, quando dis-poníveis, das Estatísticas das Finanças Públicas do FMI e da base de dados estatísticos do BAD. (2) O estudo baseou-se na base de dados WDI para inscrição no ensino secundário, PIB per capita em PPP, participação da agricultura no PIB, rácios de dependência de idosos e dinheiro líquido. (3) As taxas de IVA são provenientes de consultores fiscais privados, como a PwC, a E & Y, a KPMG e a Deloitte. (4) O banco de dados de Indica-dores de Governança Mundial foi usado para variáveis institucionais como o controle da corrupção. A amostra foi composta por 160 países no período de 2000 a 2016.

TABELA AB.2. Determinantes do rácio fiscal/PIB

Média Fronteira Estocástica

ln(PIB per capita) 4.732***(1.256)

0.778(0.527)

Participação Agricultura no PIB 0.0197(0.060)

–0.0776*(0.042)

Participação Importações no PIB 0.0814***(0.019)

0.0843***(0.012)

Controlo da corrupção 0.0639***(0.018)

0.117***(0.010)

Small Island dummy –2.113(1.726)

–3.220***(0.701)

Taxa di IVA 0.280**(0.104)

0.605***(0.046)

Racio de dependência de velhice 0.0836(0.1140)

0.169***(0.0423)

Fuel exporters dummy 0.119(2.8640)

3.677***(0.7970)

Matricula na Educação Secundária 0.0212(0.027)

0.0968***(0.016)

broad_money 0.00227(0.004)

0.00908*(0.005)

Constant –36.19***(10.920)

–14.70**(5.171)

N 683 683

R-sq 66%

Standard errors in parentheses.* p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.001.


111

7ANEXO

Checklist

Existe uma necessidade geral de introduzir um sistema tributário presuntivo, ou espera-se que os contribuintes e a administração tributária garantam a conformidade com o sistema fiscal padrão (reformado)?

Quais contribuintes devem estar sujeitos à tributa-ção presumida? O sistema deve ser aplicado apenas a indivíduos, ou os contribuintes de pequenas empresas também devem se beneficiar da tributação presumida?

Qual deve ser a base tributária do sistema? O volume de negócios pode ser usado para determinar a respon-sabilidade fiscal presumida?

Existem dados suficientes disponíveis para estimar o lucro com base no volume de negócios?

Que salvaguardas podem ser introduzidas para reduzir o risco de não declaração do volume de negócios (por exemplo, obrigação de usar o sistema bancário para tran-sação acima de um certo limite; loterias de recebimento)?

Que tipo de incentivo pode ser introduzido para pro-mover a manutenção de registos?

Qual deve ser o limite superior do sistema? Pode ser coordenado com o limite de registo do IVA?

Quais impostos o sistema presuntivo deve substituir? Deve ser introduzido no lugar do imposto sobre rendimento ou deve substituir uma faixa mais ampla de impostos?

Deveriam os impostos subnacionais ser substituídos pelo sistema presuntivo também? Quais são as con-seqüências para o sistema de federalismo fiscal?

Como deve ser determinada a carga tributária? Deveria haver deduções padrões diferentes do volume de negócios para diferentes grupos de contribuintes (por exemplo, para empresas de comércio e para empresas de serviços)?

Os contribuintes devem ter a opção de serem tributados pelo sistema padrão? Em caso afirmativo, existem regras que limitem a possibilidade de voltar a uma presunção de tributação?

Existem possibilidades de comprovar perdas (sujeito a escrituração contábil suficiente) e evitar uma obrigação tributária durante os períodos de prejuízo?

Deveria ser introduzida uma patente simples para microempresas acima do nível de subsistência?

Fonte: Engelschalk, Michael. 2007. Designing a tax system for micro and small businesses: guide for practitioners (English). Washington, DC: World Bank.


113

8ANEXO

Spending Momentum

A análise do spending momentum e força baseia-se na metodologia de Merotto et al. (2015), que mostram bem quais categorias são as componentes mais importantes do gasto público utilizando a linguagem da física (ciência). O ponto de partida de sua análise é o conceito de momento, que é igual à velocidade de tempos de massa:

.p m v�=

Aceleração é definida como uma mudança na velocidade ao longo do tempo, então:

1 0 .( )= −a v v t

A segunda lei de Newton nos diz que a força (F) resultante de um objeto é igual à taxa de mudança de seu momento linear, então:

.= ∂ ∂ = ∂ ∂ = ∂ ∂F p t mv t m v t

para economia, a massa é a parcela do gasto total e a velocidade é simplesmente a taxa de crescimento. Ao

contrário da física, na economia, a massa (parcela dos

gastos no total) pode mudar. Portanto, a força deve ser

redefinida como:

1 1 ,F m v v� �( ) ( )( )= + +

onde v– é o crescimento médio de gastos para a categoria

como um todo.

A força do item específico é então definida como o produto

das seguintes:

• A parte do item na categoria como um todo;

• Sua taxa de crescimento em relação ao gasto total; e

• Sua aceleração (mudança na taxa de crescimento).

Essa abordagem permite uma representação clara dos

impulsos que determinam os gastos, as “forças” por trás

do crescimento das despesas.

Fonte: Merotto et al. (2015).


115

9ANEXO

As 10 causas de morte com grandes variações (1990–2016)

Taxas Anuais compostas de crescimento

Sarampo –16,7%

Tétano –11,2%

Doenças Sexualmente Transmissiveis excluindo HIV –11,2%

Infecções por nematóides intestinais –10,7%

Desnutrição protéico-calórica –10,2%

Doenças Diarréicas –9,7%

Deficiência de Iodo –8,8%

Coqueluche –8,6%

Outras doenças Infecciosas n/ Especificadas –7,6%

Outras Deficiencias Nutricionais –7,3%

HIV/AIDS 2,6%

Transtornos por Consumo de Drogas 2,6%

Distúrbios Alimentares 2,8%

Diabetes mellitus 3,2%

Doença da artéria Periférica 3,5%

Câncer do colon e do reto 3,6%

Doença Renal Crónica 3,9%

Dengue 3,9%

Cancer da Próstata 4,4%

Malaria 5,0%
