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REPORTE
Una reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales
Autor: Mario Alejandro Valencia
Este documento ha sido elaborado por Mario Alejandro Valencia, como parte de la Plataforma de la Sociedad Civil para una Reactivación Sostenible en Perú y Colombia (PLARS).
Esta iniciativa busca unir a las organizaciones de la sociedad civil de estos países para prevenir el debilitamiento de estándares sociales y ambientales en los sectores extractivo y de infraestructura en el contexto de los planes de recuperación económica relacionados con la pandemia del COVID-19 y la pospandemia. Para ello, realiza acciones conjuntas de monitoreo, comunicaciones y promoción y desarrolla propuestas de políticas que reduzcan las desigualdades sociales, prioricen la disminución del impacto ambiental y contribuyan a la superación de economías primario-exportadoras.
REPORTE
Una reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales
Plataforma de la Sociedad Civil para una Reactivación Sostenible - PLARS
Autor: Mario Alejandro ValenciaCoordinaciones: Juliana Peña Niño y Anna Cartagena de NRGICorrección de estilo: Juan Luis NugentFotografía de portada: Shutterstock/Vaclav SebekDiagramación: Calambur S.A.C.
Mario Alejandro Valencia es economista, magíster en gobierno y políticas públicas. Docente de economía de la Universidad Nacional de Colombia y del Colegio de Estudios Superiores en Administración (CESA). Elaborado en asocio con Sneyder Rivera Sánchez y con la participación de Laura Alejandra Buitrago.
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ÍndicePrólogo
Introducción
1. Antecedentesdelsectorminero-energéticocolombiano...............
1.1 Estadorentistaquedesprecialarenta.....................................1.2 Perspectivaspara2021...........................................................1.3 ¿Latransicióngenerarámásdesigualdad?..............................1.4 ¿Cuáleslaperspectivadereactivaciónytransiciónporparte
delgobiernocolombiano?......................................................
2. Planteamientodealternativasparaeldesarrollodelsectormineroysusaportesalanacióncomofuentedediversificaciónproductiva.....................................................................................
2.1 Propuestasdereactivaciónconsentidosocial,conelsectorminero-energéticocomofuentederecursos...........................
2.2 ¿Cuálesreformasymedidassenecesitan?..............................
Conclusiones ........................................................................................
Bibliografía...........................................................................................
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PrólogoElnuevocoronavirus,causantedelaCOVID-19,seinstalóanivelmundialencuestióndemeses.Lopocoquesesabíasobreestevirus(susorígenes,víasdepropagación,manerasdecombatirlo,etc.)hizoquelosgobiernosdelmundonosupierancómoresponderanteestanuevaamenaza,porloqueelconfinamientoobligatorioseimpusocomolaprincipalmedidadecontenciónencasitodoelorbe.Porlodemás,estamedida–cuestionadaporlasrestriccionesalaslibertadesindividualesquesupone–nosirvióparamitigarlosefectosdevastadoresdelapandemiaenlapoblación.Nosolamentehablamosdelasaludfísicaymentaldelosindividuos,sinotambiéndelimpactoenlasbrechassociales,enladesigualdadytambiénenlaeconomía.
Lapandemianosolofuevistacomounacrisissanitariamundial,sinotambiéncomounamanifestacióndelacrisisambiental.Elresultadodelainteraccióndelserhumanoconsuentorno,desdeunaconcepciónantropocéntrica,endondeelmundonaturaldebeestar“asuservicio”,hageneradoserioscambiosenelusodelsueloytambiénhacontribuidoconladeforestaciónycontaminación,hamodificadohábitatsyhaincrementadoelriesgodeextincióndeespeciesfundamentalesparamantenerelequilibrioylapervivenciaenelplaneta.Estoshechoshancontribuidoalatransmisióndeenfermedadeszoonóticasalserhumanoyasuaceleradapropagación.Todoestosesumaalimpactodelcalentamientoglobalresultadodelosmodosdeproducciónyconsumo,que–todopareceindicar–ocasionaránlallegadadenuevaspandemiasperiódicamente.
ElimpactodelapandemiaenColombiafuecrítico.DeacuerdoconlaComisiónEconómicaparaAméricaLatinayelCaribe(CEPAL),elcrecimientoeconómicoparael2020fuede-6.8%;latasadedesempleollegóa15.1%,ylasituaciónfuemásseriaparalasmujeres,puesseregistróunaumentode6,6puntosrespectoalañoanterior,pasandode12.6%a19.2%.SegúndatosdelDepartamentoAdministrativoNacionaldeEstadística(DANE),lasituacióndepobrezamonetariaenelpaísescalóhastaun42.5%,(impactandoa21021564personas),estoimplicaquemásdetresmillonesymediodepersonasqueempeoraronsusituaciónsocioeconómicarespectoalañoanterior.Elimpactodelapobrezafuemuchomayorenlasmujeres:46.7%,comparadocon40.1%dehombres.
Respectoalasactividadesextractivas,delascualesdependedemaneraimportantelaeconomíacolombianaporsusexportacionesylosingresosfiscalesquegeneran,losprincipalesbienesdelacanastaexportadoratuvierontambiéncaídas.Entreestasencontramosalasexportacionesdepetróleo(-45.1%);derivadosdelpetróleo(-45.5%);carbón(-26.5%)yferroníquel(-20.1%).Así,factoresinternacionalescomolavolatilidadenlospreciosylageopolíticaentranajugarunpapeldeterminanteenlareactivacióndelaeconomíadebidoalaaltadependenciadelosbienesprimariosyalaescasadiversificación.
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AlobservarlasapuestasdereactivacióneconómicadeColombiadebidoalimpactodelapandemia,seevidencianestrategiasquenoimprimencambiossobreelmanejodelapolíticaeconómicaniaccionesencaminadasatransitarhacialadisminucióndelpapelprotagónicoqueejerceelsectorextractivocomodinamizadordelcrecimiento.
Enestecontexto,enel2020,ungrupodeorganizacionesdesociedadcivilcreólaPlataformaparalaReactivaciónSostenible(PLARS)enPerúyColombia.Estaplataformafuepensadaparapromoverrespuestascoordinadasdesdelasociedadcivilfrenteamedidasdereactivacióneconómicabasadasenlosrecursosnaturales,asícomoparapromoverunareactivacióneconómicasostenible,justaeincluyente.PLARSestáconformadapororganizacionesdeambospaíses,entrelasqueseencuentranelGrupoPropuestaCiudadana,CooperacciónyOjoPúblicoenelPerú;laFundaciónForoNacionalporColombia,Akubadaura,LaSillaVacía,CrudoTransparente,elInstitutodeAmbientedeEstocolmo(SEI),WWFColombiayPensamientoyAcciónSocial(PAS)enColombia.TambiénsonmiembrosDerechoAmbienteyRecursosNaturales(DAR)yNaturalResourceGovernanceInstitute(NRGI),quienesdesempeñanelroldecoordinacióndelaplataformademaneracolaborativaenambospaíses.
Enelmarcodesusactividades,PLARSencargóaleconomistaMarioValenciaunestudiosobreelroldelosrecursosnaturalesenlareactivacióneconómica.Elestudio,además,incluyepropuestasalternativasalaestrategiaactualparapromoverladiscusiónsobrelospasosquedebedarelpaísenlarutadelanecesariadiversificaciónsostenibleyjusta,enuncontextodecalentamientoglobalytransiciónenergética.
LainvestigacióndeValenciapresentaelcomportamientoypesoenlaeconomíadelsectorminero-energéticoantesdelapandemia.Conellosedemuestraelfuncionamientodeunmodeloprimarioexportadorenelqueexistenbajosencadenamientosproductivosencomparaciónconotrasactividadescomolaindustriamanufactureraybajageneracióndeempleo.Además,señalacómoapesardedependerdelosingresosfiscalesprovenientesdelsector,elEstadoharenunciadoacapturarlarentaatravésdelatributación(beneficios).
Elautoranalizalosimpactosdelapandemiaenelsectorextractivoylasperspectivaseconómicasenelnuevocontextodereactivación.Seobservan,así,discursosambivalentesporpartedelGobiernorespectoalroldelsectorminero-energético,losplanesdetransiciónenergéticaylasestrategiasparalarecuperacióndelaeconomía.
Seevidenciantambiénapuestasa2022porladiversificacióndelasexportacionesnotradicionales,locualimplicaríaaumentarenmásdel60%elpesodeestasexportacionesenunperiodobastantecorto(teniendoencuentalapocadiversificaciónproductivadelpaís).Deotrolado,ValenciarevisaelplandetransiciónenergéticapresentadoporelGobiernoqueincluyealasenergíasrenovablespero,enparalelo,tienelaintencióndeponerenmarcha48plantastérmicas,yapuestaporelgascomobasedelacapacidadinstaladaeléctrica.Estainiciativapasaporlapolémicadiscusióneimplementacióndelfracking.Comopartedelaestrategiadereactivación,elGobiernoconcentrapartedelosesfuerzosenelsectorminero-energéticodirigiendoalrededordel26%delosrecursosquegeneraríanalrededorde53000empleosenlospróximos
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cuatroaños,cifrabastantebajateniendoencuentalanecesidadderecuperar2.6millonesdepuestosdetrabajo,paravolveralosnivelesdedesempleoprepandemia.Además,lapolíticadediversificacióndelacanastamineraparaaprovecharlaoportunidadqueseabreconlosmineralesestratégicosparalatransiciónenergéticamundialdemuestralacontinuidaddelmodeloextractivo.
Finalmente,Valenciapresentaunaseriedepropuestasalternativasconsentidosocialqueapuntanadisminuirladependenciadelsectorminero-energético.Eleconomistaplanteaquesepuedeapalancarapartirdeestesectorusandolasgananciasactualesqueseobtienenparalafinanciacióndeotrasactividadesproductivas.
Conesteinforme,PLARSpretendeincentivardiscusionesypromoverpropuestasquevisibilicenlaurgenciadedarunvirajeantelosactualesdesafíosdesuperacióndeladesigualdadinherenteanuestraseconomíasprimario-exportadoras.Estosdebatesdebendarseenelmarcodefenómenosglobalescomoelcambioclimático,elcumplimientodeloscompromisosparallegaralasmetasdelAcuerdodeParísylasmedidasquelospaísesdebentomarparaacelerarelpasohaciaenergíaslimpias.Además,esteanálisisdebecontemplarlasconsecuenciasdirectassobrelospaísesdelaregiónandinay,porello,serápertinenteladiscusiónsobrerelacionesjustasdeintercambioentreelnorteysurglobal—evitarlaszonasdesacrificio—asícomolasformasdecohabitarelplanetasisequierealcanzarlametacomún:implementaralternativasparaundesarrolloqueseasostenible.
Juliana Peña NiñoOficialSeniorparaAméricaLatinaNRGI
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IntroducciónEnelsiguientedocumentosemostraráelprocesoeconómicoquetraíaelsectorminero-energéticocolombianoantesdelapandemia,asícomosuescasoaportealageneracióndeempleoyalacapacidaddecrearydistribuirriquezaenColombia,pesealaaltadependenciadelpaísasusexportacionesyalarentapercibidaporelEstado.
Posteriormente,seevalúaelimpactoquetuvolapandemiaylasperspectivasinternasyexternasqueelsectorofreceenunaprobablereactivacióndelaeconomía.EnestepuntoseanalizantantolosplanesdereactivacióncomodetransiciónenergéticadelGobiernoylosobstáculosqueenfrentadecaraalprocesodetransiciónanivelglobal.
Finalmente,sedescribenysemidenalgunaspropuestasquepartendesdeelsector,peroenlanecesidaddediversificaciónproductivadelpaís.
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1 Estructura productiva de la economía colombiana. Grupo Proindustria. Diciembre 2020. 2 Hacia un modelo económico sin dependencia minera, Cedetrabajo, 2021. 3 Ibid.
1. Antecedentes del sector minero-energético colombianoAntesdelapandemia,elsectorminero-energéticocolombianohabíageneradounaumentodelavulnerabilidadmacroeconómicacomoresultadodeunaaltadependenciadelaeconomíaasusexportacionesyalosingresosobtenidosdelEstado.Para2019,elsectorrepresentabael61.2%delasexportacionestotales,coningresosporUSD24180millonesyel6.7%delasfinanzaspúblicas,unosUSD3561millonesdeeseaño,proveníandelsector.
Enciertamedida,laestabilidadmacroeconómicadelpaísdependíadelospreciosinternacionalesdeloscommodities yesasícomoenelaño2015lacaídadelospreciosdelpetróleotuvounefectonegativoenlosingresospúblicos,conunareducciónde1.2%delPIB,quetuvoquesercompensadaconunareformatributariaqueincrementóelrecaudodeIVAapartirde2017enaproximadamente13.1%anualhasta2019.Esverdadquelaactividadextractivaveníaperdiendoparticipaciónenlaproduccióntotaldelpaísy,dehecho,cuandoseanalizalamatrizinsumoproductodelDepartamentoAdministrativoNacionaldeEstadística(DANE),lareducciónsectorialenlaproducciónnacionalentrelosaños2014a2018,caede7%a5.1%1.
Elsectornoesungrandinamizadoreconómico,enbuenamedida,porquenogeneraencadenamientossignificativoshaciaatrásnihaciaadelante.UnestudiodeCedetrabajo2revelóqueelsectorminero-energéticocolombianopresentacoeficientestécnicosmuybajos.Estotienequeverconlacapacidadquetienelaactividaddecrearriquezaenotrossectoresdelaeconomía.Losresultados,conbaseenlamatrizinsumoproductopara2018,muestranquemientraslaindustriamanufactureratieneuncoeficientetécnicode2.45,eldelamineríaesde1.483.Estosignificaqueescapazdecreartresvecesmenosunidadesmonetariasquelaindustria.
Esdefundamentalimportancia,entalsentido,quelasdiferentesactividadesdelaeconomíaseencadenenconelobjetivodecrearriquezadeuneslabónaotro.Noobstante,elsectorminero-energéticocolombianopresentapocosencadenamientossignificativos,tantohaciaatrás(conproveedoresdesusmaquinariasyherramientas),comohaciaadelante(conlafabricacióndeproductosterminados).
SegúnlascifrascalculadasporCedetrabajo,enpromedio,tansoloseencadenaen29%haciaatrásy31.4%haciaadelante.Esteúltimoencadenamientoesunpocomayor
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siseconsideranlasactividadesderefinaciónypetroquímicaexistentes.Estosignificaqueloquenecesitaelsectorparafuncionar,asícomoloquesaledeesteparaaportarvaloraotros,espocosignificativoencomparaciónconotrasactividades.Porejemplo,laindustriamanufacturerageneraencadenamientoshaciaatrásde46.4%yhaciadelantede38.6%4.Losencadenamientospodríansermásaltossilosinsumosylosbienesintermediosquesenecesitanysalendelaactividadeconómicaemplearanmáscomponentesnacionalesyaportaranmásalaofertatotaldelaeconomía.
Laimportanciadeloanteriorsevinculaconlacapacidaddeunaactividadenaportaraltotaldelaproducciónnacional,entérminosdelosmultiplicadoresdelainversión.Así,noeslomismoinvertirunaunidadmonetariaenunaactividadpuramentedeextracción,queinvertirlaenunadetransformación.Conbaseenlainformaciónanteriorydatosentre2015a2019,CedetrabajocalculóqueelingresonetopromediodelaproduccióndepetróleofuedeUSD9472millonesalaño,teniendoencuentaqueelencadenamientohaciaatráscorrespondealaimportacióndemaquinariayequipo.
PerosiestamateriaprimasehubierausadoparatransformarseenunproductodemayorvaloragregadodentrodeColombia,comoelcombustible,usandoencadenamientos–haciaatrásdeobrascivilesyhaciadelantedeequipodetransporte–descontandoloscostosdeinversión,elbeneficioseríadeUSD22656millonesalaño,o139%mayor5.
Laexplicacióndeporquénoseoptaporunmultiplicadormayordeinversiónsuperalotécnicoyestáenelterrenopolítico.LamodernizacióndelarefineríadeCartagenacostóeldobledeloqueestabaestimadoylesionólasposibilidadesdelamodernizacióndelarefineríadeBarrancabermeja,loquehubieraaumentadolacapacidaddeproducciónnacional.Delamismaforma,duranteelgobiernodeJuanManuelSantossebuscóenvariasocasioneslaprivatizacióndelaprincipalempresadeproduccióndepolímeros,Essentia6.
Estacifracoincideconlosdatosoficialesdelosmultiplicadores,otorgadosporelDANE,endondesepuedeestimarcomounejemplo,queinvertirCOP7100millonesenelsectorpetrolerogeneraCOP41.46millonesmásenactividadesdecoquizaciónyfabricacióndeproductosdelarefinacióndepetróleo.PerosiesosmismosCOP100millonesseinviertenenproductosquímicosbásicos,generaríaunaumentodeCOP77.62millonesenactividadesdefabricacióndeproductosdecauchoydeplástico8.
Además,sehaprobadoqueladistribuciónentreremuneracióndelosasalariadosycapitalesmásbajaenelsectorminero-energéticoqueenlaindustriamanufacturera.
4 Estructura productiva de la economía colombiana. Grupo Proindustria. Diciembre 2020.5 Cedetrabajo (2021). Hacia un modelo económico sin dependencia minera.6 Después de Isagén van por Propilco. Mario Valencia, Las 2 Orillas, 8 febrero 2016. Disponible en:
https://justiciatributaria.co/las-2orillas-despues-de-isagen-van-por-propilco-mario-alejandro-valencia/
7 Pesos colombianos (COP).8 Estructura productiva de la economía colombiana. Grupo Proindustria. Diciembre 2020.
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Mientrasenelprimeroladistribuciónesaproximadamentedel11%paralosasalariadosy87%paraelcapital,enlaindustriaes35%paralosasalariadosy62%paraelcapital9.
Porúltimo,estaesunaactividadorientadaprincipalmentealaexportaciónsintransformación,comolodemuestraelhechodequeel88%delaproduccióntotaldelcarbónseexporta.
Conestaestructura,noesextrañoqueelsector,intensivoencapital,tengaunaportetanbajoenlageneracióndeempleo.Históricamente,elsectormineronohasidodelosgrandescontribuyentesdeocupaciónenColombia.Lomáximoaloquehallegadoenparticipaciónsobrelaocupaciónnacionalenlosúltimosveinteañoshasido1.7%,segúnlascifrasdelDANE.
Loanteriortienecomoobjetivomostrarque,apesardelaaltadependenciacolombianaalasexportacionesyalainversiónqueatraeelsectorminero-energético,nosoncreadoresimportantesderiquezanideempleo,perosígeneranvulnerabilidaddebidoasualtarelaciónconfenómenosglobales.
Comosemostrarámásadelante,dadaestainformación,seríamásrelevantebuscarquelasinversionessedirigieranhaciaactividadesconmayorcapacidaddegeneraciónderiqueza.
1.1 Estado rentista que desprecia la renta
Ladependencianoselimitaalosaspectosanteriormenteabordados.Apesardelaimportanciaquelosingresosdeestesectortienenparaelfiscoydesualtaparticipaciónenlasdivisas,elEstadocolombianohaestablecidounpatrónderenunciaalarentapormediodegabelastributariassinjustificacióntécnica.Asimismo,lacarenciadeunaevaluaciónrigurosadelaconvenienciadeestosbeneficiosparalaestructuratributariayparalaeconomíacolombianasehacepatente.Existenmásde200beneficiosyelsectormineroesunodelosquemásseaprovechadelosmismos.
Enlosúltimos30años,Colombiahaejecutado15reformastributarias.Encadaunadeellas,sehancreadobeneficiosquehacenquelasempresastengantarifasefectivasmenoresalasnominales.NoesningúnsecretotampocoqueestaestructuratributariaregresivaesunadelasrazonesporlasqueColombiaeselquintopaísmásdesigualdelplaneta10.
9 Grupo Proindustria (2017). El país que no quiere crecer parte 2. Disponible en: https://grupoproindustria.org/actualidad-industrial-8-pais-no-quiere-crecer-parte-2/
10 Disponible en: https://databank.worldbank.org/reports.aspx?source=2&series=SI.POV.GINI&country=
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Entre2014y2019,labrechaentrelatasadecrecimientodelrecaudototalylatasadecrecimientodelPIBseamplióenaproximadamente1.4puntosporcentuales.Esdecir,elEstadocobrabamásimpuestosapesardequelaeconomíasedesaceleraba.Asimismo,elcobrodeimpuestosdirectoscomolarentaperdió4.3puntosporcentualesenfavordeunmayorcobrodeimpuestosindirectoscomoelImpuestoalValorAgregado(IVA).Finalmente,elcostofiscaldelosbeneficiostributariosalarentasignificaunos12puntosporcentualesdelrecaudototal,gananciaextraordinariaparaunospocosysobrelocualnoexiste–nihaexistidonunca–unasolaevaluacióndeporquélosreciben11.
SegúnlasmásrecientescifrasdelaDepartamentodeImpuestosyAduanasNacionales(DIAN),losbeneficiostributariosdelsectormineroasciendenaUSD1554millonesparaelañogravable2019,conuncostofiscalasociado(pérdidafiscalreal)cercanoaUSD656millones,entreIngresosNoConstitutivosdeRenta,RentasExentasyDescuentosTributarios(incluidoObrasporImpuestos).
Elcostofiscalparaelaño2019sehaconvertidoenelvalormásaltoentérminosderegalodelGobiernoNacionalalsectormineroy,desde2012a2019,elacumuladodepérdidaderecursosparaloscolombianosporbeneficiostributariosalsectorasciendeaUSD3148millones.
ComoseobservaenlaFigura1,elcostofiscalvaría,principalmente,deacuerdoconlospreciosdelosrecursos,perosuacumulaciónsignificapérdidasconsiderablesparalasfinanzaspúblicas.EstoobligaalEstadoaacudiraendeudamientoexternoeinternooanodisponerdesuficientesrecursosenelPresupuestoGeneraldelaNaciónparaatendernecesidadessocialesydeinversiónenlatransformaciónproductivadelpaís.Para2019,justamenteelañoprevioalapandemia,sepresentóunodelosmayorescostosfiscalesdelosúltimosaños.
11 ¿La única idea es el IVA? Mario Valencia, revista Semana, 22 febrero 2021. Disponible en: https://www.semana.com/economia/opinion/articulo/la-unica-idea-es-el-iva/202135/
FIGURA 1. Costo fiscal de los beneficios tributarios al sector minero en Colombia 2012 – 2019
Fuente:elaboraciónpropiaconbaseendatosdelDANE.
CF 2012 CF 2012
2500000
2000000
1500000
1000000
500000
-
2
2
1
1
-
(1)
(1)CF 2012 CF 2012CF 2012 CF 2012CF 2012 CF 2012
Costo fiscal BT sector minero Var anual costo fiscal sector minero
144.7 %
90.3 %
1.5 %
110.3 %
41.5 %-27.2 %
48 %
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12 Ley 2072 del 31 de diciembre de 2020.13 Ley 1942 del 27 de diciembre de 2018.14 Estructura productiva de la economía colombiana. Grupo Proindustria. Diciembre 2020.
FIGURA 2. Distribución de recursos del Sistema General de Regalías
Fuente:SistemaGeneraldeRegalías–DistribucióndeRecursosLey2056de2020(DNP,2021)
Asimismo,recursoscomolasregalíassehanvueltoimportantesparaeldesempeñoinstitucionaldelasregionesenelpaís.Elmontoaprobadoparaelbienio2021–2022asciendeaUSD4239millones12,loquerepresentóunacaídaenrecursosde20.4%conrespectoalbienio2019–2020,cuandoascendióaUSD5323millones13.Apesardequelamayorpartedelasasignacionesderegalíasseencauzanengastosespecíficosdeacuerdoconlaley,esimportanterecalcarquealserunafuenteimportantederecursos,deberíaseraprovechadacomoelementoparalatransformaciónproductivadelasregionesdelpaís.Estodebehacerseconsiderandoquevariosmunicipiosydepartamentosprácticamentevivendelaextracciónderecursosnaturalesy,almomentodeagotarseestos,secorreunaltoriesgodeunaparálisisproductivaquedejaríaaestosterritoriosdemanoscruzadasentérminosproductivos.
DetrásdeestarenunciahayunatrampadeausteridadqueconsisteenlanecesidaddereducirlaparticipacióndelEstadoenlarentacomounestímuloparaatraerinversión.Deesamaneraseequilibraeldéficitenlabalanzadepagos,almismotiempoqueelEstadoseimponecontrolesalgastoparaliberarrecursosdestinadosalpagodelserviciodeladeuda.Conmenoscapacidaddeinversiónpúblicaenlatransformaciónproductiva,elEstadocaepresodelainversiónenelsectorextractivo,que–comosemostró–noaportasignificativamentenialaproducciónnialempleonacional.
Así,losimpuestosnecesariosparaelfuncionamientodelEstadonoprovienennidelarentamineranidelaproducciónrealquevieneenfrancodeterioroperdiendo3puntosporcentualesenlaparticipacióndelaofertatotal14.
Serecurreasí,comosemostró,amásimpuestosindirectoscomoelIVA.Ello,bajoelprincipiodequeaunquehayamenosproducción,elconsumosehaincrementadoyhasidofinanciadoenparteconmayoresremesas.
Asignación directa a departamento y municipios productoresMunicipios con altos índices de pobrezaInversión en ciencia y tecnologíaRecursos para la pazAhorro territorialFuncionamiento del sistemaAsignación ambientalInversión en proyectos de impacto regional
34 %
25 %
15 %
10 %
7 %
4.5 %
3 % 1 %
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¿Qué pasó durante la pandemia?
LasmedidasdelGobiernoNacionalparaapoyaralsectorminero–energéticoenelpaísestuvieronencaminadas,enunprincipio,atareaslogísticasysanitariasconsiderandolasnecesidadesdemovilidaddelostrabajadores.
Además,laindustriaextractivafueunadelasactividadesexceptuadasdelosconfinamientosycuarentenasobligatoriasdesdeeliniciodelapandemia,deacuerdoconelDecreto636del6demayode2020.Entérminoslegales,unadelasmedidasadoptadasfueladelDecreto574de2020queestablecióelaplazamientodelcanonsuperficiario15paratítulosminerosenetapadeexploraciónduranteelperiododeemergenciasanitaria.Esteseprorrogóelpasado26demayode2021hastael31deagostode2021mediantelaResolución738de2021delMinisteriodeSaludyProtecciónSocial.
Otrasdelasmedidasquehanbeneficiadoalsectorminero–energéticosonlaampliacióndelostérminosparaladeclaraciónderentaylosprocedimientosabreviadosparaladevolucióndelossaldosenelIVAparalasempresas.
Paraelsectorhidrocarburossebuscóelincentivodeinversionesacortoplazo,porloque:
elmecanismodelCertificadodeReembolsoTributario(CERT)podráseraplicadotransitoriamenteainversionesqueseanrealizadasapartirdelaentradaenvigenciadeestedecretoyhastael31dediciembrede2021,deacuerdoconelcupoestablecidoporelMinisteriodeHaciendayCréditoPúblico.Conelfinde(i)preservarlosnivelesdeproducciónydeactividadesdelaindustria,atravésdelcumplimientodeloscompromisoscontractuales,deactividadesdeproducciónincrementalydeldesarrollodeinfraestructura,(ii)protegereldesarrollodelasreservasprobadas,quepodríanestarenriesgoporlosefectosdelacaídadelospreciosinternacionalesdelcrudoyeldesplazamientodelaactividadylademandaocasionadaporlapandemiaCovid-19,o(iii)promoverlasactividadesexploratoriasqueincrementenlasreservasprobadasyprobables(Artículo9delDecreto798de2020).
Asimismo,elAcuerdo002del7deabrilde2020delaAgenciaNacionaldeHidrocarburos(ANH)extendiólosplazosdedistintasactuacionesyactividadesdeloscontratos,comofasesexploratoriasyprogramasdeevaluación.Estasextensionestendránunaduraciónde12mesesconposibilidaddeprórrogapor6mesesadicionales.Lareduccióndelvalordelasgarantíasdecumplimientodeloscontratosdependerádeladuracióndelafasequeseestéejecutando.
Finalmente,laResolución212del8demayode2020delaANHylaResolución174delaAgenciaNacionaldeMinería(ANM)suspendenlostérminosdesusacciones
15 “Consiste en una contraprestación económica que se cobra a los titulares de derechos mineros en función de las hectáreas otorgadas para las etapas de exploración y de construcción y montaje o sus prórrogas, sin consideración a quien tenga la propiedad o posesión de los terrenos de ubicación del contrato” (EITI Colombia, 2021, pág. 39).
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administrativashastaelfinaldelaemergencia,teniendoencuentaalgunasexcepcionescomoelpagoderegalíasporpartedelasempresasextractivas.
TalvezunadelasafectacionessocialesentérminosdeparticipaciónciudadanamásgravesoriginadasporlapandemiaylaemergenciasanitariafuelaproferidaporelMinisteriodelInterioratravésdelacircularCIR2020-29-DMI-1000,cuyoasuntoera:“UsodemediosvirtualesparalarealizacióndeconsultapreviademedidaslegislativasyadministrativasparalaprevencióndecontagiosdelCOVID19”del27demarzode2020.LamedidafuederogadaatravésdelaCircularExternaCIR2020-42-DMI-1000del20deabrilde2020delmismoministerio,justificadoenquelaconsultapreviavirtualesaplicable“soloenlamedidaqueexistieranlascondicionesdeaccesoalosmediostecnológicosyquelascomunidadesétnicasaceptarandemaneralibreeinformadasuutilización”(CIR2020-42-DMI-1000del20deabrilde2020,pág.2).
Teniendoencuentaelpanoramanormativorelativoalsectordurantelapandemia,esimportantehacerunanálisisdelosresultadoseconómicosdelmismoenelpaís.Antelasituacióndecolapsoeconómicoglobal,sepresentanlosresultadosmásdestacablesparaColombiaenelsectorminero-energético.
LacontracciónenelPIBmineroascendióaun16%.Estacontracciónsevioimpulsadaportodaslasagregacionesdelsector,exceptolaextraccióndemineralesmetalíferosquepresentóuncrecimientoen2020de22.3%.Porproductos,losresultadosfueroncomosedetallanacontinuación.
• Extraccióndecarbón:-41.2%• Extraccióndeotrasminasycanteras:-29.7%• Actividadesdeapoyoparaotrasactividadesdeexplotacióndeminasycanteras:
-15.6%• Extraccióndepetróleo,crudoygasnatural:-11.3%
Caberecordarqueel72.3%delsectormineroestáapalancadoenlaextraccióndepetróleoygasnatural,mientrasquelaextraccióndecarbónparticipaconun15%delsector.
Entérminosdeocupación,elsectormineroapenasperdióel0.1%desusocupados,manteniéndosecasienlosmismos196000ocupadosen2019y2020.Porefectodelacaídaenotrossectoresenlaocupación,elsectorganó10puntosbásicosdeparticipaciónenlaocupaciónnacionalypasóde0.9%en2019a1%en2020.
Porelladodelcomercioexterior,losfuertesimpactosdeloscierresdeChinayvariospaísesenlaUniónEuropeaconllevaronaunareduccióndelcomerciomundialdemateriasprimas.Y,enelcasodeColombia,lacaídaenlasexportacionesdebienesminero-energéticosfuede32%,pasandodeUSD24180millonesen2019aUSD16446millonesen2020,destacándoselacaídaenlasexportacionesdepetróleo(-45.1%);derivadosdelpetróleo(-45.5%);carbón(-26.5%)yferroníquel(-20.1%).Situacióncontrariapresentólaclasificación“demásmineros”,paracuyosproductoslasexportacionesaumentaronen64.1%en2020.
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia:
el rol de los recursos naturales17
1.2 Perspectivas para 2021
Frentealareaperturadeactividadessocialesyeconómicasanivelnacional,yenlaperspectivadeunareactivacióneconómicamundial,seesperaqueelsectorminero-energéticorecobrenuevamentesudinámicapreviaalapandemia.Noobstante,esnecesarioanalizarcuálessonlasperspectivasdeparticipacióndeestesectorenlaeconomíaengeneral,dadaslascondicionesexternas.Primeroseanalizaránlascondicionesinternas.
1.2.1 Perspectivas internas
Apesardelatendenciahacialareactivacióneconómicamundialydelbuencomportamientodelospreciosdevarioscommodities,elsectormineroenColombiapresentóelpeordesempeñoeconómicoparaelprimertrimestrede2021entérminosdeproducción,comparadoconlosotrossectores.Setrata,además,delamayorcaídadelsectorparaestetrimestredesdequeelDANErealizainformestrimestralesdelProductoInternoBruto(PIB)enColombiaen1995.
FIGURA 3. Variación anual del crecimiento del sector minero para el primer trimestre del año
Fuente:elaboraciónpropiaconbaseendatosdelDANE(Bases1994,2000,2005y2018)
199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021
-15 -5 5 15 25 35-10 0 10 20 30-0.7
12.72.6
11.329.5
-4.511.7
-2-6.3
3.64.44.2
-211
8.114.7
1011.5
34.1
-2.7-1.1
-8.1-4.4
5.2-3.4-15
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales
18
16 Consultar en: https://thedocs.worldbank.org/en/doc/600223300a3685fe68016a484ee867fb-0350012021/related/Global-Economic-Prospects-June-2021-Regional-Overview-LAC-SP.pdf
17 Ibid.
FIGURA 4. Exportaciones de bienes primarios como porcentaje de las exportaciones totales
Fuente:cálculospropiosconinformacióndelDANE.
Paraelprimertrimestredel2021,laexplotacióndepetróleoygasdisminuyósuparticipacióntantoenrelaciónconelPIBcomoenlaproduccióntotaldelsectorminerocolombiano.Sinembargo,lasexportacionesdepetróleohanaumentadopaulatinamentedesdeelsegundotrimestredel2020,hastaocuparun32%enlasexportacionestotalesparaelprimertrimestrede2021.Aunasí,estámuypordebajodesunivelparaelmismoperiodode2020,comoseobservaenlaFigura4.Enbuenamedidaesterepuntesedebealasexpectativasdereactivacióndelaseconomíasalrededordelmundo.SegúnelBancoMundial,lasestimacionesdecrecimientoeconómicomásaltassonparaAsiaorientalyelPacífico(7.7%)yelsurdeAsia(6.8%)16.
Dehecho,laperspectivaeconómicasobreAméricaLatinaseenfocaenel“avancemoderadoenladistribucióndevacunasenlamayoríadelospaíses,menoresrestriccionesalacirculación,efectossecundariospositivosderivadosdelaseconomíasavanzadasyunaumentoenlospreciosdelosproductosbásicos”17.Sinembargo,lasproyeccionesdecrecimientoparaañossiguientesdelasregionesmencionadassevanreduciendo,enlíneasgenerales.Porlotanto,deesperarsequeactividadescomercialesdelsectorminerotenganunaevoluciónlentao,incluso,anivelesanterioresalapandemia.
Laprincipalfuentedemejoradelasexportacionesenelsectorminero(combustibleseindustriasextractivas)fuelaventadelpetróleoysusderivados.SegúnelDANE,losprincipalespaísesdestinodeestamateriaprimaenelprimertrimestrede2021fueron
Carbón/exp tol Petró/exp total
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
2005I IIIII IV
2006I IIIII IV
2008I IIIII IV
2015I IIIII IV
2010I IIIII IV
2017I IIIII IV
2012I IIIII IV
2019I IIIII IV
2007I IIIII IV
2014I IIIII IV
2009I IIIII IV
2016I IIIII IV
2011I IIIII IV
2018I IIIII IV
2013I IIIII IV
2020I IIIII IV
2021I IIIII IV
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia:
el rol de los recursos naturales19
China–conlaparticipaciónmásalta:8.1%delasexportacionestotalespordichoconcepto–,España,IndiayPanamá18.
LadependenciaexternadelsectormineroenColombiasiguesiendoevidente.Anteesto,laministradeComercioIndustriayTurismo,MaríaXimenaLombana,aseguróquesebuscaconsolidaralpaíscomounaplataformaexportadoraylograrventasexternasdiferentesalasminerasenergéticasporUSD25.500millonesen202219,cuandohoy(2020)esevalorapenasllegaalosUSD14610millonesyen2019,antesdelapandemia,eradeUSD15310millones.
Paralogrartalobjetivo,elcrecimientodelasexportacionesnominero-energéticasdeberíaaumentarcercade67%en2021y2022,algodifícildecumplirdebidoalapocadiversificaciónproductivadelpaís.
Laconcentracióndelasexportacionesdelsectorminero,enelcasodelospaísesconloscualeselpaístieneacuerdosdelibrecomercio,participaconel4.7%delasempresas,peroacumulael42.5%delvalorexportadoyel89.3%delvolumenexportado.Mientrasque,conlospaísesconloscualesnohayacuerdocomercialrepresentanel9.5%delosexportadoresconel75.9%delvalorexportadoyel96.8%delvolumenexportado,segúnelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo.
18 Tomado de: Boletín técnico DANE, 2021. Consultar en: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/exportaciones/bol_exp_may21.pdf
19 Disponible en: https://www.elespectador.com/economia/gobierno-anuncia-plan-para-impulsar-exportaciones-hasta-por-us25200-millones/
TABLA 1. Relación porcentual entre exportadores y sus exportaciones, por actividad 2020
Fuente:elaboraciónpropiaconbaseendatosdelDANE(Bases1994,2000,2005y2018)
Sector* Exportadores** Valor Exp. Volúmen Exp.
Minero-energético 4.7 42.5 89.3Agropecuario 17.2 21.4 4.3Agroindustrial 9.1 8.2 2.6Industrial 80.1 27.9 3.7Total 100 100
Sector* Exportadores** Valor Exp. Volúmen Exp.
Minero-energético 9.5 75.9 96.8Agropecuario 19.8 11 1.5Agroindustrial 10.3 3 0.6Industrial 72.6 10.1 1.1Total 100 100
Países con acuerdo comercial
Países sin acuerdo comercial
Nota:*Seconsideralanaturalezadelproductoexportado,conbaseenlaclasificaciónMinCIT.**Seconsideralos registros de exportadores,loscualesincluyentantoempresascomopersonasnaturales.Laproporciónnosumará100%debidoaqueunmismoexportadorpuederegistrarventasdeproductosdesectoresdiferentes.Fuente:DANE-DIAN.CálculosOEE-MinCIT
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales
20
20 Municipios: Montelíbano, Puerto Libertador y San José de Uré.
TABLA 2. Precios, producción y tendencia de los principales productos de extracción en Colombia
Ahora,sisetieneencuentaelcomportamientopormineralsepuedeobservar,segúnlaTabla2,quehayproyeccionespositivasenlamayorpartedelosmineralesdadoelcontextointernacional,locualhacequeelGobiernoNacionalpuedatenerexpectativasdemayoresingresosfiscales.Peroserásinunarutaclaradeladestinacióndeestosrecursos,yaquegeneralmenteseusanparaatendergastocorrienteynoparagenerarinversionesdiversificadasconmirasaunaeconomíaquenodependadelaextracciónderecursosnaturales.
Mineral/rercurso Precios Producción Tendencias
Petróleo
RecuperacióndelospreciosdelpetróleoensureferenciaBrent,queduranteelaño2021hanaumentadoporencimadel50%comparadoconelmismoperiododelaño2020.
Apesardelaumentodelosprecios,laproduc-ciónduranteelprimertrimestrede2021hacaídocercade14.6%,pasandode873139barrilesdiariosenelprimertrimestrede2020a745529barrilesdiariosenelmismoperiodode2021.
Larecuperacióneconó-micafortaleceráelusodelcrudocomofuentedinamizadoradelaseconomías,aunqueva-riospaísesseencuen-tranbajounplandetransición(enellargoplazo)dereducirelusodelpetróleocomofuentedeenergía.
Carbón
Yahaciafinalesde2020sepodíaverunaleverecuperacióndelpreciodelcarbón.Sinembargo,sigueestan-dolejosdelosnivelesde2018yde2011,añosconelmayorniveldeprecios.
Laproducciónparaelaño2020seredujoen41.8%enelpaís:pasóde84.92millonesdetoneladasen2019a49.46 millones de tone-ladasen2020.
RecuperacióndelademandaporpartedeChina,principalconsu-midordelmineral,locualharíaesperaruneventualrepuntedelprecio,jaladoademásporelcomportamien-todevariasmateriasprimas.
Ferroníquel
Adiferenciadeotrosminerales,lospreciosdelníquelempezaronunprocesoderecu-peraciónmuchomásrápido:deUSD11055latoneladaenmarzode2020,hastalosactualespreciosquesuperanlosUSD17000latoneladayaprincipiosde2021superandolabarreradelosUSD19000.
Laproduccióndeníquel,quesedaúni-camenteeneldepar-tamentodeCórdoba20,cayóun11%paraelaño2020conunapro-ducción de 79.6 millo-nesdelibrasdesdelos89.4millones,registrodelaproduccióndelaño2019.
Lautilizacióndebateríaseléctricasconmotivodelatransiciónenergéticamundialharádelníquelunodelosmineralesmásusa-dosparalasbateríasyconductordeenergía.
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia:
el rol de los recursos naturales21
Mineral/rercurso Precios Producción Tendencias
Oro
Aliniciodelapandemia,elcomportamientodeloropresentóunaumentodepreciosalolargodel2020,quemermóaprincipiosde2021,peroqueparaelsegundo trimestre de 2021seharecuperadodenuevohastalosUSD1700poronza.
Laproduccióndeoroalcanzósunivelmásaltoenlosúltimos4añosllegandohastalos 47.64 millones de gramosproducidos.Ellorepresentaunaumentodelaproducciónconrespectoa2019de27.1%siendoeldepartamentodeAntioquiaelmayorproductor.
Conlapandemiaylaincertidumbreglobalfrentealasinversiones,eloroseconvirtióenunodelosactivosdereservamásimportantesanivelmundial.Dehecho,variospaísesaumentaronlasreservasdeoro,aumentandosudemandaysuprecio.
Cobre
DesdeelIItrimestrede2020lospreciosdelcobresehanidorecuperandoyelefectodelapandemiahizobajarlosprecioshastaabrilde2020,desde entonces haempezadolarecuperacióndeprecios.
LaproduccióndecobreenColombiaapenasllegóa105kgen2020,94.1%menosqueelregistrode2019(1770kg),comoconsecuenciadelanoproduccióneneldepartamentodelCesar.
Portratarsedeunodelosmejoresconducto-resdeenergía(resis-tentealacorrosiónynomagnético),enlaactualidadesunodelosmineralesmásde-mandadosparaprodu-cirbateríaseléctricasysistemaseléctricosyseráuncomponentefundamentalhacialatransiciónenergética.
Fuente:elaboraciónpropia.
1.2.2 Perspectivas externas
Lasperspectivasdereactivacióndelaeconomíacolombiana,porsualtadependenciaexternaysupocacapacidaddediversificación,sevenafectadasporelescenariogeopolíticoglobal,laintensidaddelconflictoenMedioOrienteylaofertapetroleraylosplanesdetransiciónenergéticadelospaísesdeingresosaltos,entreotros.
Parecieraqueelmundoavanzarápidamentehaciaunadescarbonizacióncomofuenteprincipaldegeneracióndeenergíaeléctrica,loquedejaríaaColombiaporfueradeestemercado.Noobstante,larecienteadquisicióndeBHPyAngloAmerican,partedelamultinacionalsuizaGlencore,porunvalorestimadodeUSD588millones,pareceunvotodeconfianzaamaneraderecordatoriodequealmercadodecarbónlequedanvariosañosporvenir.
LaAsociaciónColombianadeMinería(ACM),porejemplo,apuestaporuncambiodemercadofijándoseenAsia,que,segúnsuscuentas,“seguirásiendoelcentrodela
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales
22
demandamundialdecarbón”21yvanpor“lograrvendernuestromineralendichosmercadosdurantelospróximosaños”22.
Larealidadesqueelprocesodedescarbonizaciónesunhecho,perotomarátodavíadécadasenmaterializarseyenormesesfuerzosderecursos,delosqueColombianodisponeaún.Quienesposeenlasmayoresprobabilidadesdelograrunatransiciónefectivahaciaotrasfuentesdegeneracióndeenergíaseránlospaísesmásricos,mientras–unavezmás–parecieraquelospaísesdeingresosmediosybajosestaránalacoladelprocesoporquesusfuentesdefinanciaciónnosonclaras.Además,estospaísesdebenimplementarpolíticaspúblicasdecrecimientoensectoresnoextractivos,loquerequeriráinversionespero,sobretodo,voluntadpolítica.
Porlopronto,unprobablecrecimientode6%para2021,pareceseguirlamismalógicadeproducciónycontaminacióntradicional.ElFondoMonetarioInternacionalcalculóquepara2020sediounareduccióndeemisionesde4%peroadvierteque“esadisminuciónprobablementeseapasajera”23.
EnEstadosUnidos,elpresidenteJoeBidenconvocóaunaCumbreMundialsobreelClimaenabrilde2021,enlacualseanuncióelcompromisodeestepaísdereduciren50%lasemisionesdegasesdeefectoinvernaderopara2030,tomandocomoreferencialasemisionesde200524.SusmayoresesfuerzosestaráncentradosenlareduccióndeCO2encentraleseléctricasyautomóviles,aunquenoseconoceránlasmedidasconcretasdelplandegobiernohastafinalesde2021.
Noobstante,algunospuntosprincipalesaseguirseñalaninversionespúblicasporUSD1.7billonesalolargode10años,que,sumadasainversionesestatales,privadasylocales,daríauntotaldeUSD5billonesdirigidosalatransiciónhaciaunaeconomíamáslimpia.Comotodaslaspolíticaseconómicasdeestepaís,estáorientadaalacreacióndeempleos,cuyoscálculosestimanen10millonesdepuestosdetrabajo“bienpagados”.Estapolíticatambiénestáenfocadaenlaexportacióndeequiposinnovadores“hechosenUSA”paraayudaraotrospaísesareducirsusemisionesyadaptarsealcambioclimático25.Además,todoslosEstadosdeestepaísdebenpresentarplanesdeEstándaresdeCarteraRenovable(RPS,porsussiglaseninglés)oEstándaresdeEnergíaCeroCarbono,equivalentesparaelobjetivodeenergíasincarbonopara205026.
21 La recuperación de la actividad minera vendrá en 2021. Asociación Colombiana de Minería, 13 abril de 2021. Disponible en: https://acmineria.com.co/boletin-economico-la-recuperacion-de-la-actividad-minera-vendra-en-2021/
22 Ibid. 23 Fondo Monetario Internacional. Perspectivas de la economía mundial, manejar recuperaciones
divergentes. Abril 2021.24 Disponible en: https://www.larepublica.co/globoeconomia/estados-unidos-profundiza-su-
compromiso-para-reducir-emisiones-en-cumbre-del-clima-315778425 Disponible en: https://joebiden.com/es/el-plan-biden-para-una-revolucion-de-energia-limpia-y-
justicia-ambiental/26 SDSN 2020. Zero Carbon Action Plan. New York: Sustainable Development Solutions Network (SDSN).
p. 40. Recuperado de: https://irp-cdn.multiscreensite.com/be6d1d56/files/uploaded/zero-carbon-action-plan.pdf
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia:
el rol de los recursos naturales23
Porotraparte,Chinaesperaceroemisionesnetaspara2060,conunpuntomáximoparaantesde2030.Aunquesuproducciónsiguedependiendoengranmedidadelcarbón,eselpaíslíderenlaproduccióndetecnologíasparaenergíasrenovables,comolospanelessolares.Tambiénesimportantedestacarquelaparticipacióndelaenergíarenovableensuproduccióndeelectricidadvieneenaumentodesde2012yen2019ocupabael27%27.
Peronotodaslasnoticiassonbuenas.AunqueChinahaparticipadoenlosacuerdosparaladescarbonización,suconsumodecarbóntuvounatendenciacrecienteyluegomantenidacomoseobservaenlaFigura5.Elloloconvierteenelpaísdemayorconsumodecarbónenelmundo,conel50%delademandamundialytambiénelmayorimportadordeestamateriaprima.
27 Anuario estadístico mundial de energía, 2020) https://datos.enerdata.net/energias-renovables/produccion-electricidad-renovable.html
FIGURA 5. Consumo de carbón en China
Mt (millones de toneladas)
199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019
500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000
Fuente:Enerdata,disponibleen:https://datos.enerdata.net/carbon-lignito/datos-balanza-comercial.html
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales
24
Enlíneaconloanterior,laAgenciaInternacionaldeEnergíaesperaqueen2021Chinalleguealmayorconsumodecarbónenlahistoria,comoseobservaenlaFigura6.
FIGURA 6. Consumo de carbón de China 2000 a 2021
ChinaAdvanced economiesOther
Fuente:AgenciaInternacionaldeEnergía.
EnEuropa,elReinoUnidoincorporaráunaleydereduccióndegasesdeefectoinvernaderode78%pordebajodelosnivelesde1990paraelaño2035.LaUniónEuropeatieneunobjetivodereducirel55%para2030yceroemisionespara205028.
LamayorpartedepaísesdelG20handefinidolasContribucionesDeterminadasaNivelNacional(NDC,porsussiglaseninglés),peropocoslashanllevadoapolíticaspúblicasconcretas,comoimpuestosalcarbonooinversionesentecnologíaslimpias29. ComoseobservaenlaFigura7,unmayorendeudamientodelospaísesen2020paraatendergastopúblicodurantelapandemia,todavíanoreflejaconfuerzaengastosderecuperaciónverde,queapenashacepartedeunapequeñafraccióndelospresupuestosenlospaíses.Elcarbóndesaparecerá,peronosobrarecordarquetodavíanohadesaparecidoylospaísesseguiránconsumiendoesterecursomineral.
28 Disponible en: https://www.state.gov/leaders-summit-on-climate/day-1/ 29 Disonible en: https://www.imf.org/external/np/g20/pdf/2021/062221.pdf
2250
2000
1750
1500
1250
1000
750
500
250
0
Mtoe
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia:
el rol de los recursos naturales25
150
130
110
90
70
50
30
FIGURA 7. Deuda de los gobiernos (superior) y gasto de recuperación verde por países (inferior), como porcentaje del PIB para 2020
95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 17 19 21 23 25
G-19 advanced
G-19 emerging
Oct. 2020 WEOJan. 2020 WEO
Fuente:WorldEconomicOutlook,FondoMonetarioInternacional,2021.
Note:includesG-19plusESP.ESPisapermanentinvitee.
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
ESPUK
KORAUSEUFRAJPNITA
DEUCANUSACHNMEXARGZAFINDSAUTURRUSBRAIDN
G-20advanced
G-20emerging
Green recovery spendingNon-green recovery spending
Nota:losdatosdelapáginawebseactualizansemanalmente.Estascifrassonal24demayode2021.AquellosfondosalosquelaUniónEuropea(UE)leshaasignadounuso,peroqueaúnnohansidotransferidosaunpaísmiembroselesconsideracomogastodelaUE.
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales
26
Entérminosmásgenerales,esimportantemencionarunamedidadecompromisodelospaísesencuantoalosplanesdedescarbonizaciónodepolíticaambiental.Paraesto,laOCDEhaimplementadoelÍndicedeRigurosidaddePolíticaAmbiental,elcualdefinecómolaspolíticasdemedioambienteestablecidasejercenunapenalizaciónalincumplimientodelaspolíticas,empleandounaescaladel0(noestricto)al6(mayorgradoderigurosidad).EnlaFigura8sepuedeobservarquépaíseseuropeosposeenuníndicealto:EstadosUnidoshaaumentadosucalificaciónaunquehaoscilado,mientrasqueChinaseencuentraenelúltimolugar,peronomuylejosdeEstadosUnidos.
FIGURA 8. Índice de rigurosidad de política ambiental
Fuente:elaboraciónpropiacondatosdisponiblesen:https://stats.oecd.org
Comodatoadicional,esimportanteseñalarqueenelreferidoÍndice,larigurosidadsedefinecomoelgradoenquelaspolíticasambientalesponenunprecioexplícitooimplícitoalcomportamientocontaminanteoperjudicialparaelmedioambienteycubre28paísesdelaOCDEy6BRIICSparaelperíodo1990-2012.Además,sebasaenelgradoderigorde14instrumentosdepolíticaambiental,principalmenterelacionadosconlacontaminaciónclimáticayatmosférica30.
Enunescenariomásoptimista,segúnlohaplanteadoelFondoMonetarioInternacional(FMI),lasuperacióndelacrisissanitariallevaríaaquelaspolíticaspuedan“centrarsemásenconstruireconomíasresilientes,inclusivasymásverdes,tantoparaafianzarla
30 Citado por Banco Mundial: Botta, E. y T. Kozluk (2014), Measuring Environmental Policy Stringency in OECD Countries: A Composite Index Approach, Documentos de Trabajo del Departamento de Economía de la OCDE, No. 1177, OECD Publishing, París.http://dx.doi.org/10.1787/5jxrjnc45gvg-en
4.00
3.50
3.00
2.50
2.00
1.50
1.00
0.5
0
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
01990 2000 20101994 2004 20141992 2002 20121996 20061998 20081991 2001 20111995 2005 20151993 2003 20131997 20071999 2009
FranciaAlemania
ItaliaReino Unido
Estados UnidosChina
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia:
el rol de los recursos naturales27
recuperacióncomoparaincrementarelproductopotencia”31.Perocomolospaísesendesarrollocreceránmenos,tendránmenoscapacidaddecreaciónderiquezaparainvertirenprocesosmásvelocesdetransiciónenergética.Asílascosas,enelcortoplazolosesfuerzosdelospaísesestánmáscentradosenlareactivaciónacualquiercosto.AsíloplanteaelinvestigadorypresidentedelCentroparalaBiologíadelaConservacióndeStanford,PaulEhrlich,aldecirque“detenerlapérdidadebiodiversidadnoesnimuchomenosunadelasprincipalesprioridadesdeningúnpaís”32.
Enlospaísesricos,lasinversionesentransiciónenergéticadependeránenbuenamedidadeloslogrosdelareactivacióntradicional.EnEstadosUnidosladescarbonizacióncostaráUSD600000millonesanuales,el10%desuinversióndecapitalactual33.ParaEuropa,alcanzarlasceroemisionesnetastieneuncostoestimadode€28billonesentecnologíasytécnicasparalospróximos30años,unpromediode€800000millonescadaaño,querepresentaríaun4%delProductoInternoBrutodelaregión34.
Elresultadodehacerlogeneraríaunextraordinarioefectopositivoenelambiente,produciríaunahorroenlosgastosoperativostotalesde1.5%delPIBycrearía5millonesdepuestosdetrabajonetos,resultadodeladiferenciadelos11millonesquegeneraríaylos6millonesqueseperderían35.Alcanzarestoslogrosvamásalládeldiscursoyrequiereunadecisiónpolíticadelosgobiernosyelsectorprivadoenhacerlasinversiones.Despuésdetodo,latransiciónnoseharácondiscursos,sinoconrecursos.
1.3 ¿La transición generará más desigualdad?
Perodichopasoserádiferentesegúnlostamañosdelaseconomías.Comosehamencionado,paralaseconomíasdeingresosaltoshaymásdisponibilidaddefinanciamientosdelosprogramasqueparaelrestodelospaíses.ParaColombia,porejemplo,ladescarbonizacióndelmundodesarrolladoacarreariesgosencuantoalasdivisasquegeneransusexportaciones,enlosingresosdelEstadoyenlosempleosactuales.
EnlaFigura9sepuedeobservarqueColombiadependemásquebuenapartedelmundodesarrolladodelarentatotalprovenientedelosrecursosnaturales,porlo
31 Fondo Monetario Internacional. Perspectivas de la economía mundial, manejar recuperaciones divergentes. Abril 2021.
32 https://www.nationalgeographic.com.es/mundo-ng/bill-gates-publica-su-plan-para-salvar-planeta-cambio-climatico_16375
33 SDSN 2020. Zero Carbon Action Plan. New York: Sustainable Development Solutions Network (SDSN). p. 40. Recuperado de: https://irp-cdn.multiscreensite.com/be6d1d56/files/uploaded/zero-carbon-action-plan.pdf
34 Net-Zero Europe Decarbonization pathways and socioeconomic implications. Mckinsey and Company. Diciembre 2020.
35 Ibid.
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales
28
quesureemplazotambiénobligaainversionesenactividadesproductivascapacesdereemplazardicharenta.
FIGURA 9. Renta total de los recursos naturales como porcentaje del PIB
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelBancoMundial.
19701971197219731974197519761977197819791980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019
0 5 1510 20 25
Estados UnidosUnión EuropeaChinaColombia
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia:
el rol de los recursos naturales29
Adicionalmente,comoseobservaenlaFigura10,mientraselmundodesarrolladoreducesuconsumodecarbónparalaproduccióndeelectricidad,aumentaelriesgodequedichorecursoseausadoparalaproduccióndeenergíaenpaísesenvíasdedesarrollo.Enefecto,latransiciónenergéticadeColombianoconsistetantoenunadescarbonización,puestansoloel7%delageneracióndeenergíacorrespondeaestemineral,sinoenlatransformacióndelamatrizenelsectortransporte,quecorrespondeal43%delconsumofinaldeenergíaqueseabastececoncombustiblesfósiles36.Entalsentido,elotrogranretoesevitarqueelcarbónqueseuseenelmundodesarrolladoseconviertaenunamayorfuentedeenergíaenelconsumointerno.
36 Plan Energético Nacional 2020-2050, Unidad de Planeación Minero Energética, diciembre 2050. Disponible en: https://www1.upme.gov.co/DemandaEnergetica/PEN_documento_para_consulta.pdf
FIGURA 10. Producción de electricidad a partir del carbón como porcentaje del total
ChinaColombia
Unión EurpoeaEstados Unidos
Fuente:elaboraciónpropiacondatosdelBancoMundial
90
80
70
60
50
40
30
20
10
01950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
Enestesentido,ladependenciafrentealosrecursosnaturales,mencionadaaliniciodeestetrabajo,puedeserreemplazadaporunanuevadependenciaenelsentidodelasinversionesquelospaísesricospuedenfinanciar.Así,aligualquehaocurridoalolargodelasrevolucionesindustriales,lleganalrestodelmundocomomaquinariasyherramientasfinanciadasenpartecondeudaoconestímulostributariosalasinversiones.EnlaFigura11seobservalaparticipaciónresidualdeColombiaeneldesarrollodetecnologíasrelacionadasconelmedioambiente,cuyaescalanisiquierapermitequeaparezcaenlagráfica.Para2016representóel0.06%delasinvencionesdeestetipoanivelglobal,mientrasChinarepresentóel9.2%yEstadosUnidosel24%.
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales
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FIGURA 11. Desarrollo de tecnologías relacionadas con el medio ambiente como porcentaje de las invenciones de todo el mundo
Fuente:elaboraciónpropiacondatosdelaOCDE.https://stats.oecd.org/OECDStat_Metadata/ShowMetadata.ashx?Dataset=GREEN_GROWTH&ShowOnWeb=true&Lang=en
Asílascosas,unatransiciónenergéticaquenotengacomopuntodepartidaladecisióndeinversionesenlaproduccióndentrodelterritoriocolombianodelasherramientas,maquinariasyequiposrequeridosenlageneraciónalternativa,correríaelmismoriesgodeincrementarladependenciadelasimportacionesdebienesdecapital,peroahoraconunproblemaadicional:restriccionesalasexportacionesdecarbónporpartedecompradorestradicionalescomoEuropaoEstadosUnidos.
1.4 ¿Cuál es la perspectiva de reactivación y transición por parte del gobierno colombiano?
ElGobiernoNacionalhamantenidoundiscursoambivalentefrentealcomportamientodelsectorminero-energético,losplanesdetransiciónenergéticaylasperspectivasdereactivación.Así,mientraselMinisteriodeComercio,IndustriayTurismohabladelanecesidaddediversificacióndeexportacionesnotradicionales,elMinisteriodeMinasyEnergíaconsideraquelasexportacionesminerasseránunfactordeterminantedelareactivación.
Porejemplo,enelcasodemineralesmetálicos,comoeloro,elcomportamientodurante2020fuefavorableconmayoresprecios,dadalaincertidumbreglobalquehizoqueaumentarasudemandaylaproduccióncolombiana.Seesperaquepara2021la
40
35
30
25
20
15
10
5
01990 2000 20101994 2004 20141992 2002 20121996 2006 20161998 20081991 2001 20111995 2005 20151993 2003 20131997 20071999 2009
ColombiaReino Unido
Estados UnidosUnión Europea (28 países)
China
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia:
el rol de los recursos naturales31
producciónprovenientedelasinversionesempresarialeshagaqueaumentedemanerasustancial,hasta150%enelmedianoplazo37.
Paraelcasodelcobre,laRondaMinera2021con4zonasestratégicasubicadasenlosdepartamentosdelCesaryLaGuajira,seesperaqueinicieunamayorexploraciónyexplotacióndeestemineral,queyaveníaconunincrementodesde2020.Paraelferroníquel,laUnidaddePlaneaciónMineroEnergética(UPME)asumequehabráunamayorproduccióndelmineralconlaentradaenoperacióndelproyectoPlanetaRica(proyectadopara2025),peroapartirde2021seesperaunagotamientodelrecursoenelproyectoLaEsmeralda.
Esimportantemencionarqueen2029seacabaelcontratoconlaempresaSouth32quellevaacabolaexplotacióndelproyectoCerroMatoso.Estomuestralaapuestafuertequetodavíatieneelgobiernonacionalfrentealaexploraciónyexplotacióndemineralesenelpaís.
Porotraparte,elGobiernohaelaboradoplanesdetransiciónenergética,peroalgunosproyectosparecenapuntarenladireccióncontraria.Porlopronto,parecequeeldiscursodelasenergíasrenovablesnovaalamismavelocidaddelasaccionesconcretasrequeridas,loqueenlaprácticallevaríaaqueladependenciadelsectorminero-energéticonosereduzcatanrápidocomoseespera.
Enelplandetransiciónenergética,publicadoen2021porelministeriodeMinasyEnergíadeColombia38,seindicaquelasenergíasrenovablesseránuna“revolución”,quellevaráaqueen2022lasfuentesnoconvencionalestenganunaparticipaciónsuperiora12%deltotaldelamatrizenergética.Paralograrlo,comomedidaprincipalsedispusierondebeneficiostributariosalasinversionesdeestetipo,condeduccionesde50%delimpuestoderentadurante15años.
Además,segúnloplanteaelGobiernoNacional,“tambiénseincluyólaexclusiónautomáticadelImpuestoalValorAgregado(IVA)enlaadquisicióndeinsumosparalageneracióndeenergíasrenovables.Asimismo,eltiempoparaaccederaestosincentivosseredujoa45días,teniendoencuentaqueahoranoseexigetrámiteantelaAutoridadNacionaldeLicenciasAmbientales(ANLA)”39.
Enparalelo,elGobiernohaestablecidoquedentrodelasestrategiasdereactivacióneconómicaplasmadasenelConsejoNacionaldePolíticaEconómicaySocial(Conpes)4023defebrerode202140,elsectorminero-energéticorecibiríael26.3%delasinversionestotalescalculadasenCOP135billones.Segúnelministerioenmención,
37 Disponible en: https://acmineria.com.co/boletin-economico-la-recuperacion-de-la-actividad-minera-vendra-en-2021/
38 Transición energética: un legado para el presente y futuro de Colombia. Iván Duque Márquez, et al. Disponible en: https://www.minenergia.gov.co/libro-transicion-energetica
39 Ibid. 40 Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/4023.pdf
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales
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estogeneraría53500empleosenlospróximos4años41,quepareceninsuficientesfrentealanecesidadactualdegenerar2.6millonesdepuestosdetrabajotansolopararegresaralosnivelesdedesempleode201942.Noobstante,algunascuentasalegresdelplandereactivacióndebenconsiderarqueel75%deestosrecursosseesperaqueseaninversionesprivadas43,enmomentosenquelainversiónextranjeradirectacayó50%enAméricaLatinapara2020.
Todopareceríaindicarquelaapuestadelatransiciónesatraerinversiónextranjeraalpaís,segúnlasdeclaracionesdelministroDiegoMesa:
“(…)laestabilidadpolíticayjurídicacolombiana,yelrespetoporlapropiedadprivadaylainversiónextranjerasonampliamentereconocidosanivelinternacional,locualhapermitidoqueimportantesempresasnacionaleseinternacionalestenganconfianzaennuestrasinstitucionesymarcosnormativospararealizarinversionescuantiosasydelargoplazoenelpaís”44.Enefecto,enunaeconomíaaltamentedependientedelamineríaanivelmundial,elpetróleoyelgasseguiránsiendorelevantes,comoloseñalaDanielYergín,vicepresidentedeIHSMarkitparaelcasocolombiano,alindicarqueestosrecursos“seránimportantestantoparafinanciarlasnecesidadessocialescomoparaayudarafinanciarlatransiciónenergética”45.
Losdatosanteriorespermiteninferirquealtiempoquesehabladetransiciónenergética,tambiénavanzanproyectosenladireccióncontraria.Eslógicopensarqueelpaísnopodrárenunciartanfácilmentealasgananciasgeneradasporelsectorextractivotradicional,sobretodocuandonohayplanconcretodetransformaciónproductiva.
SegúnlasproyeccionesdelaUPME,lossupuestosdelPlanEnergéticoNacional,publicadoennoviembrede202046,indicanquebajounescenariodemodernizacióndelacapacidadinstaladaeléctrica,elcarbón,elpetróleoyelgasnodesapareceríandelamatrizenlospróximostreintaaños,comolomuestralaFigura12.
41 El sector minero energético será clave en la Reactivación Sostenible de Colombia con proyectos por más de $36 billones. Ministerio de Minas y Energía. Disponible en: minenergia.gov.co/historico-de-noticias?idNoticia=24243663
42 https://www.elespectador.com/economia/macroeconomia/si-empleo-necesitas-a-la-mineria-no-asistas/#:~:text=El%20principal%20problema%20que%20sufre,al%20colapso%20econ%C3%B3mico%20y%20social
43 https://www.portafolio.co/economia/reactivacion-economica-en-colombia-la-inversion-saldra-de-los-bolsillos-de-empresas-privadas-543361
44 Transición energética: un legado para el presente y futuro de Colombia. Iván Duque Márquez, et al. Disponible en: https://www.minenergia.gov.co/libro-transicion-energetica
45 Ibid. 46 https://www1.upme.gov.co/DemandayEficiencia/Paginas/PEN.aspx
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia:
el rol de los recursos naturales33
FIGURA 12. Supuestos de capacidad instalada de generación eléctrica bajo escenario de modernización
2021 2050
Fuente:elaboraciónpropia,condatosUPME.
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%Hidroeléctrica SolarCarbón Eólica offshoreGas natural GeotérmicaEólica onshore
47 Disponible en: http://www.andi.com.co/Uploads/Documento%20NDC%20para%20consulta%20ciudadanos.pdf
Dehecho,aunquelaparticipacióndelcarbónsereduce,entérminosabsolutossucapacidadinstaladaseincrementaríade2000a3000megavatiosentre2021y2050,todomientrassetienencompromisosporelmedioambientederivadosdelAcuerdodeParisyseenmarcanenlaContribuciónNacionalDeterminada47(MinisteriodeAmbienteyDesarrolloSostenible,2020,págs.24-33):
• Elpaíssecomprometeareducirel51%desusemisionesconunametamínimade25%
• Colombiaestácomprometidaacontribuirconlametaglobaldemantenerelaumentodelatemperaturamediamundialmuypordebajode2°Cconrespectoalosnivelespreindustrialesycontinuarconlosesfuerzosparalimitareseaumentodelatemperaturaa1.5°C,talycomosepactóenelAcuerdodeParísenel2015.
• Colombiamanifestósucometidodellegarasercarbononeutralen2050.
• ElprocesodeactualizacióndelaNDCbuscahonrarelprincipiodeequidadintergeneracionalalprotegerelentornoambientalysocioeconómicodefuturasgeneraciones,asícomoelprincipiodeequidadterritorialalprocurarladefinicióneinclusióndemetasymedidasentodoelterritorionacional.
• Elpaíshaempezadoaexaminarlosefectosdelaimplementacióndelasmedidasdemitigación,adaptaciónymediosdeimplementaciónparamejorarsucomprensióndesdelaperspectivasocioeconómicaycontarconmejorinformaciónquepermita
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales
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48 Disponible en: https://www.portafolio.co/economia/con-48-termicas-se-reforzara-la-matriz-de-generacion-electrica-541424
49 Transición energética: un legado para el presente y futuro de Colombia. Iván Duque Márquez, et al. Disponible en: https://www.minenergia.gov.co/libro-transicion-energetica
50 Ibid.
mejorargradualmentesuaproximaciónaesteprincipio,paragarantizarunadescarbonizaciónqueseajustaeinclusiva.
• Colombiaestáenelprocesodefijarunametadereduccióndecarbononegro.EstasecalcularáapartirdelaestimacióndeloscobeneficiosdelaimplementacióndelasmedidasdemitigacióndeemisionesdeGasesdeEfectoInvernadero(GEI),asícomoapartirdelresultadodemedidasespecíficasadicionalesqueabordendirectamenteelcarbononegroyotroscontaminantesdelaire.
ElGobierno,porsuparte,seencuentraenunaapuestaporponerenmarcha48térmicasenelpaísyseesperaque11entrenenoperaciónafinalesde202248.Unodeloscaminosquemencionaelentegubernamentalcomopartedelatransiciónenergéticaeslageneraciónapartirdeplantasgeotérmicas,condospilotosactualmenteenlosllanosorientales,unodeloslugaresconmayoresemisionesCO2enelpaís(DuqueMárquez,MesaPuyo,LoteroRobledo,&SandovalValderrama,2021).
Elplandeabastecimientoseesperaqueseacongasnatural,demodocomplementarioalasplantastérmicasdeenergíaquefuncionanconcarbón.Enresumen,loquesequieredesarrollardesdeelplandetransiciónenergéticaesqueprimeroexistalacapacidadinstaladaparaquefuncionencongasnaturaldelasreservasdelpaísoinclusoimportado,comosepretendeconlaconstruccióndelaRegasificadoradelPacífico.
Elimpactodeestecambio,segúnelplan,tienetresaspectos.Elprimerodeellospasaporlosmétodosdeexplotaciónparahallargrandesreservasdegas(estimulaciónhidráulicayperforaciónhorizontal).Elsegundoaspectoes,lareduccióndeldañoambientalquetendríaelusodeesterecursoenlageneracióndeenergíaencomparaciónconelcarbón,puessegúnelBancoInteramericanodeDesarrollo(BID),“deserposibleenelmundolaconversióndelasplantastermoeléctricasdecarbónagasnatural,seevitaríanemisionesdehasta1.2gigatoneladasCO2,especialmenteenEstadosUnidosyEuropa,endondehayyacimientosogasoductosimportantes”49. Finalmente,nosepuededejardemencionarelmenorcostoeconómico.
Aestoseañadelaautonomíadelasplantastérmicasrespectoalasvariantesdelclima.Enconcreto,elMinisteriodeMinasyEnergíahapromovidoelaumento“deexploraciónennuevoscampostantocontinentalescomocostaafueraquedebendarresultadospositivosenlospróximosañosycuyaprospectividadenmateriadedepósitosdegaseselevada”50.
UnanarrativaadicionaldetransicióneslaquesehapuestoenlaagendaconlaposibilidaddelaadquisicióndeISAporpartedeEcopetrol.Estatransacción–queconsisteenqueunaempresapúblicadepetróleocompraaotraempresapúblicade
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia:
el rol de los recursos naturales35
transmisióndeenergía–,tienemuypocoqueverconunesquemarealdeinversiónenfuentesalternativaspor,almenos,dosrazones.LaprimeraesqueISAnoesunaempresadegeneracióneléctrica,sinodecomercializaciónydistribución.Mientrasquelaotrarazónesquenohayunainversiónnueva,sinounmovimientofinancieroenquesetrasladapartedelcapitalpúblicodeEcopetrolalasarcasdelGobiernoNacional,elcualpuedeserunafuentedeflujodecaja,peronodecreaciónderiqueza.Incluso,existeelriesgodequeEcopetrolfinancieestacompraconlaprivatizacióndeaccionesoconunmayorendeudamiento.
Enconclusión,aunqueelplanparecetenerunaintencionalidaddeatraerinversiónextranjeraenfuentesdeenergíaalternativas,generaotrosriesgosasociadosalaimportacióndemaquinariayherramientasparaotrostiposdegeneración.Latransiciónnoestáasociadaaunprocesodeindustrializaciónparaladiversificaciónproductiva,loquemantieneunaaltaincertidumbreporladependenciadelasexportacionesminero-energéticasylarentaquegeneraparaelEstado.
Esteprocesoconsisteenelreemplazodeunasfuentesporotras,peropersistiendoenquelatecnologíaasociadaalageneraciónnoesproducidaenelpaís.Alnoencadenarseconlaproducción,lasposibilidadesdegeneracióndeempleossonbajas,comosemuestraenlasmismasproyeccioneselgobierno.Elcamino,entonces,parecieraserunaapuestaamantenerexportacionestradicionalesconmásexploración,areemplazarelmercadoeuropeoporelasiáticoy,enelpeorescenario,ausarenlaproduccióninternadeenergíaelcarbónqueyanocomprenenelmundodesarrollado.
Enlasiguientepartesemostrará,queelprocesodereactivacióneconómicadeColombiaconperspectivasdetransiciónenergética,dependerá,enbuenamedida,decontarconunafuentedefinanciaciónpararealizarlasinversionesnecesariasyasíeliminarladependenciadelsectorminero-energético.
SisecumplenlasproyeccionesdelFMI,noobstante,elescenariodereactivacióndesdelamineríanoeshalagüeño.SeestimanpreciospromediodepetróleoaUSD50.7porbarrilpara2025yperspectivasdedemandaalabajaenelmedianoplazoparaelcarbón51.Deigualforma,laAgenciaInternacionaldeEnergíaprevéunareducciónconstantedelasexistenciaspetrolerasymayoresriesgosdeinversiónenlasactividadesdeexploraciónyproduccióndehidrocarburos.
Sisecumpleesteescenario,definitivamenteColombiadebepensardesdeyaenopcionesdeexportacionesyrentadiferentes.
51 Fondo Monetario Internacional. Perspectivas de la economía mundial, manejar recuperaciones divergentes. Abril 2021.
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales
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2. Planteamiento de alternativas para el desarrollo del sector minero y sus aportes a la nación como fuente de diversificación productivaLareactivacióndelasprincipaleseconomíasdelplanetahageneradounincrementodelospreciosdelasmateriasprimas,queseesperaseatemporal,mientrasseajustanlosmercados.ElimpactoqueestopuedegenerarenColombiavaenladireccióndemayoresingresosparaelEstado.
Actualmente,elsectormineroypetrolerorepresentancercadel12%delosingresosdelGobiernoNacionalCentralylasproyeccionesentérminosdepreciosyproducciónhacenpreverquelosingresosporlaexplotacióndeestosmineralesaumenten.Dehecho,elMinisteriodeMinasyEnergía,entérminosdereactivacióneconómica,cuentacon33proyectospriorizadosentreminería(8),hidrocarburos(7)yenergía(2452)coninversionesesperadasporcercadeUSD9892millonesyqueesperangeneren54000empleos53.
LaapuestadelGobiernoNacionalapuntaalacontinuidaddelaextraccióndeminerales,demostradoenlaRondaMineradelaño2021,bajolapremisadelaDiversificacióndelaMatrizMineradeColombia,ejeque“implicaaumentarlaparticipacióndemásmineralesenlamatrizdeproducciónminera,específicamenteaquellosasociadosalaaltademandaparaeldesarrolloenergéticodelmundoyquedeacuerdoconelServicioGeológicoColombiano(SGC)tienenunaltopotencialdeocurrenciaenColombia,porejemploeloroyelcobre”54.
Estomuestraqueelfococontinúaenlaextraccióndemineralesatravésdelaparticipacióndegrandesmultinacionalescomolasqueseesperanquelleguenaextraeroro.EntreellasencontramosaArisGold(Canadá),Newmont(EstadosUnidos),
52 Incluye proyectos de transmisión de energía.53 Información disponible en: https://www.minenergia.gov.co/
documents/10192/24260193/4.+Presentacion+FENDIPETROLEO.pdf54 La Transición Energética de Colombia: Memorias al Congreso. Ministerio de Minas y Energía, 2020. P 66.
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia:
el rol de los recursos naturales37
GoldX(EstadosUnidos),entreotras55quesesumanalaentradaenoperacióndeZijin–ContinentalGold(China),queyasereunióconelpresidenteIvánDuqueainiciosdejuliode202156.
Porelladodelcobre,hay6empresasinteresadasenlaextracciónagranescaladelmineral,entrelasqueestán:AngloGoldAshanti(Sudáfrica),AticoMining(Canadá),RugbyMining(Canadá),MurielMining(Colombia,aunqueessubsidiariadelaempresaGoldplataInternationalconsedeenPanamá),MineraCobre(Colombia)yMineralesCórdoba(Colombia,aunqueessubsidiariadeCordobaMineralsconsedeenCanadá).ElgobiernoesperaqueparalafaseinicialdeoperaciónrealiceninversionesporUSD1800millones,frentealocualsepronunciólaviceministradeMinas,SandraSandoval.
“Esfundamentallainversiónprivada,puesconsiderandolascondicionesyeltiempoquetomaadelantarunproyectodecobre,esclaroqueesunaactividadintensivaencapital.Laproducciónactualdelmetalenlanaciónesde9000toneladasalaño.Ylaapuestaesque,apartirdeunimpulsoalaexploración,enel2030nosconvirtamoseneltercerproductorenLatinoamérica,despuésdeChileyPerú,losdosmayoresproductoresmundiales”57(Portafolio,2021).
Enlosúltimosaños,yexceptuandoloshidrocarburos,losmineralesquemáshanrepresentadorecursosentérminosderegalíashansidocarbón,níquelyoro–eneseorden–,aunqueen2020,porelcomportamientoyadescritodeloro,dejómayoresrecursosporregalíasqueelníquel.Enelcasodelcarbón,sibienseestimaunarecuperaciónpara2021,estanoseráalosnivelesdemayorcompetitividaddelmineral.Aestohayquesumarelcierredelosmercadoseuropeosalacompradecarbón.ParaelGobierno,deacuerdoconunaconsultoríacontratadaporelMinisteriodeMinasyEnergía,lasproyeccionesparaelcarbóntérmicodelpaíssedanenunescenarioenelcualEuropaylasAméricasestánreduciendosuconsumo.Mientrasquesoloelmercadoasiático(juntoconTurquía)estánaumentandolademandadelmineral,peroencompetenciaconmayoresproductorescomoIndonesia,Australia,RusiaySudáfrica,aunquelaventajadeColombiaesque“esunodelosproductoresdemenorcosto,seguidodeIndonesiaySudáfrica.Segúnlasnormasinternacionales,elcarbóncolombianotambiénseconsiderabajoenazufre(conuncontenidodeazufreinferioral1%),conbajocontenidodecenizayrelativamentelimpioensucombustión”58.
Asimismo,eldocumentomencionaque,sumadoalosfactoresdescritosanteriormente,losproblemasdeproducciónrelacionadosconlapandemia,lahuelgaenlasprincipalesminasylosbajosnivelesdeprecios,“noseesperaquesedesarrollennuevasminasacieloabiertodedicadasalmercadodeexportación”59.
55 Disponible en: https://acmineria.com.co/boletin-economico-la-recuperacion-de-la-actividad-minera-vendra-en-2021/
56 Disponible en: https://www.continentalgold.com/delegacion-de-la-casa-matriz-de-zijin-mining-group-se-reunio-en-bogota-con-el-presidente-ivan-duque/
57 Así es el panorama de 6 firmas que aspiran a extraer cobre. Portafolio, 25 julio 2021.58 Análisis prospectivo del mercado nacional e internacional del carbón térmico, metalúrgico y antracita
producido en Colombia hecho por John T Boyd Company contratado por la UPME. Disponible en: https://www1.upme.gov.co/simco/Cifras-Sectoriales/Paginas/Publicaciones.aspx
59 (John T. Boyd Company, 2020, pág. 194)
REPORTEUna reactivación económica sostenible y equitativa en Colombia: el rol de los recursos naturales
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Porelladodelpetróleo,caberecordarque,segúnelMarcoFiscaldeMedianoPlazo2019,undólardeaumentoenlospreciosdelpetróleorepresentarecursosadicionalesporUSD72millones,deloscualesUSD39.8millonescorrespondenamayorrecaudotributario,mientrasqueUSD31.9millonessonporefectodemayoresdividendosotorgadosalaNación.
Bajoestepanorama,elCierreFinanciero2020yelPlanFinanciero2021delMinisteriodeHaciendayCréditoPúblicoproyectabanunpreciodepetróleodeUSD53porbarril,ajustadoenelMarcoFiscaldeMedianoPlazo2021,conunaproyeccióndeUSD63.EstorepresentaríarecursosadicionalesparaelGobiernoNacionalcercanosalosUSD714.4millones,comparandoambasproyeccionespara2021,ycercadeUSD1428.8millonesadicionalescomparadoconlospreciosdelaño2020.
Sinembargo,realizandolarevisiónmensualdelcomportamientodelpreciointernacionaldelBrentenloquevade2021,esposibleverquelosrecursosadicionalesquepodríaestarobteniendoelGobiernoNacionalsonmayoresalaproyeccióndelosUSD63barrildelMFMP2021.Estasituaciónestaríallevandoauna‘minibonanza’petrolera,comoseobservaenlaTabla3,conrecursosadicionalessuperioresalosUSD1.052millonesenloquevadel2021,recursosquepodríanaportaraelementoscomoladiversificaciónproductivaentérminosdelaapuestadelGobiernoNacionaldelatransiciónenergética,másalládeunasimpleadhesiónalatransiciónpormediodeladependenciadelpaíshacialainversiónextranjeraolaimportacióndemaquinariayherramientas,loqueincrementaríalavulnerabilidadmacroeconómicaenlanecesidaddeadquirirdivisas.
TABLA 3. Recursos adicionales que recibiría el gobierno nacional por incremento de precios del petróleo
MesPrecio
petróleo (Brent USD)
Recursos adicionales por cada USD de incremento
del precio de petróleo (millones de USD)
Diferencial proyección vs
precio petróleo (USD por barril)
Diferencial recursos
(millones de USD)
Enero 55.88 118 -7.12 -839Febrero 66.13 72 3.13 224Marzo 63.54 72 0.54 39Abril 67.25 72 4.25 305Mayo 69.32 72 6.32 453Junio 75.13 72 12.13 870
Total 2021 1052
Fuente:elaboraciónpropiaconbaseendatosdelMinisteriodeHaciendayCréditoPúblicoeInvesting.
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2.1 Propuestas de reactivación con sentido social, con el sector minero-energético como fuente de recursos
Inclusomásalládelescenarioantesplanteado,esimportantequelareactivaciónesperadatengaencuentalanecesidadderealizarinversionesqueapuntenhaciaunamenordependenciadelsectorminero-energéticoentodosloscampos.Peroesnecesarioqueseaapalancándoseenlasgananciasactualesyesperadasdeestesectorcomofuentedefinanciacióndeactividadesproductivas.
Elobjetivonosoloconsisteenreducirlavulnerabilidaddelaeconomíacolombianaafactoresexógenos,sino–principalmente–lograrunmejoraprovechamientodesufuerzadetrabajodisponible.Elmayorretodepolíticasocialdelpaísenestosmomentoseslanecesidaddegenerarempleo.Creerenlareactivacióndesdelamineríaesunaapuestaalcolapsoeconómicoysocial,puesnuncahageneradomásde300000empleosenelpaís,nilohará.Además,tampocoesunsectorencadenadoconotrasactividadescapacesdedemandarmanodeobra.
Ladesaceleracióneconómicadesdeañosanterioresalapandemiahatenidounimpactofuertesobrelascondicionesdelmercadolaboral.Entre2016y2019,latasadedesempleocreció1.3puntosporcentuales(pp),latasadeocupacióncayóen1.7pp,perolapoblaciónenedaddetrabajarseguíacreciendoaunritmode0.2%,comoseobservaenlaFigura13.Elanhelodemuchospaísesindustrializados,decontarconmanodeobradisponibleparalaproducción,esdramáticamentedesaprovechadoenColombia.Entremáspersonassalenalmercadolaboral,másseincrementalainactividad.
FIGURA 13. Ritmo de crecimiento población en edad de trabajar vs ritmo de crecimiento de la ocupación
Ritmo crecimiento población edad de trabajarRitmo crecimiento de ocupación
Linear (ritmo crecimiento de ocupación)
Fuente:¿Cuálessonlosproblemasdelmercadolaboralcolombiano?MarioValenciayMiguelÁngelRodríguez.Cedetrabajo,abril2021.
6%
4%
2%
0%
-2%
-4%
-6%
-8%
-10%
-12%
-14%1990 1995 2005 20152000 2010 2020 2025
3.89%
0.47% 0.21%
-12.08%
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Estepanoramasehaagravadoconlapandemiaylasposiblessolucionesdesdelamiradaoficialsondesalentadoras.Paraeltrimestremarzoamayode2021,hay1465000máspersonasenedaddetrabajarencondicióndeinactividadquelasquehabíaenelmismoperiodode2019;el73%delasquesesumaronaestacategoríaestánenoficiosdelhogaryel93.2%sonmujeres.Peroladiscriminaciónnosedasoloporgénero,sinoporineficienciasantelosobstáculosparavincularalmercadoalajuventud,lademásaltodesempleoporrangosdeedad.
Aquísesumandosnecesidadesaresolver.Enprimerlugar,eldesempleoenlasmujeres,quesonlamayoríadelapoblaciónytienenmejorformaciónacadémicaqueloshombres.Lamentablemente,elsistemaeconómicoylamaneraenlaqueestesedesarrollalasrelegamayoritariamentealcuidadodelhogarnoremuneradooaactividadesdealtaprecariedad.Enpromedio,para2019había20millonesdemujeresenedaddetrabajar,10.6millonesestabaninactivas,5.5millonesenoficiosnoremuneradosy1.4millonesestabandesocupadas.Delas8millonesqueseocuparon,el52%lohicieronenempleosdomésticos,porcuentapropiaoentrabajossinremuneración.Lasituaciónempeoróconlapandemia,puesamayode2021había1074000personasmásenoficiosdelhogarqueenelmismoperiodode2019,loqueaumentaconsiderablementelaprobabilidaddepobreza,lamismaqueesmayorenjefesdelhogarmujeres,menoresde25años,sineducación,desempleadasysinseguridadsocial.Además,el76.9%deloshogarescontresniñosomásestánencondicióndepobreza.
Ensegundainstanciaencontramosalajuventuddenominadacoloquialmentecomo“nini”,porquenitrabajaniestudia.Para2019,enpromedio,había12.3millonesdejóvenesenedaddetrabajar(14a28años),deloscuales2.7millonesnitrabajabanniestudiaban.Delos5.7millonesocupados,el41%lohacíaenempleodoméstico,cuentapropiaosinremuneración.Paraeltrimestrefebreroaabrilde2021,había486000másjóvenes“nini”.
LasoluciónrequierequeelEstadodispongademásrecursosparafinanciarprogramaspúblicosycolectivosdelcuidado,deformaciónenactividadesproductivas,queposibilitealasmujeressalirdelhogaratrabajarentareasmásestablesymejorremuneradas.Asimismo,hacenfaltarecursosparaprogramasdeformaciónycapacitacióngratuitadejóvenes,conperspectivasdevinculaciónaunaactividadformal.
Lamineríanoeslarespuestaaestosproblemas.Suactividadconsisteenimportarmaquinariasyherramientas,extraerelrecursoconmuypocamanodeobrayecharloenunbuquecondestinoalmundodesarrolladosinningúnprocesodetransformación.Además,presentaconflictividadsocialporlapresenciademultinacionalesenlosterritorios,conaltoimpactoambiental,bajaempleabilidadycondicionesdetrabajoprecariasquehansidomotivoderechazoporpartedeorganizacionessocialesysindicales.
Unejemploreciente.Despuésde91díasdeparálisisenlasoperacionesdelaminadeElCerrejónporcuentadelestablecimiento,seinicióunanuevajornadalaboral.Sepropusopasardeunmodelo2x1y2x3aunode7x3y7x4(díastrabajadosxdíasde
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descanso),alocualelsindicatorespondióconunasexigenciasmínimasalrededordederechoslaborales,comoelaumentojustificadodesalariosyotrosbeneficiosensalud,educaciónyviviendaparalostrabajadores.
Incluso,“Fedesarrolloreconocequeelsectormineroes‘evidentementeintensivoencapital’ygenera‘empleosparapoblaciónvulnerableenzonasremotas’60,esdecir,quenoesempleodealtacalidadqueleestésirviendoaldesarrollodelanación”61. En contraste,señalaValencia(2012):
“(...)porlascaracterísticaspropiasdelaartesanal,pequeña,ymedianaminería,esunaactividadquegeneraencadenamientosconlaagricultura,elcomercio,laindustriayotrasformasdeproducción.Inclusoennopocasregionesdelpaísexistenorganizacionesagro-mineras,quetienenaestaúltimacomounaalternativaparamejorarlosingresosdelaunidadfamiliarentemporadasquenosondecosecha”62.
Entalescondiciones,lomáslógicoseríatomarlasgananciasquerecibeelEstadodedichaactividadeinvertirlasencapacitaciónysubsidiosdirectosalasnóminasdeempresastransformadorasintensivasenmanodeobra.Sedebeotorgarunestímulomonetarioalacreacióndeempleotransformadorencultivosyfábricas,perotambiénaserviciosqueesténencadenadosconlosdosanteriores.Porejemplo,elcomerciodemercancíaselaboradasoensambladasdentrodelpaístambiénseríasujetoarecibirlo,peroeldebienesfinalesimportadosno.
2.2 ¿Cuáles reformas y medidas se necesitan?
Lastransformacionesinstitucionalesylaorientacióneconómicadelpaísrequierenreformasprofundasquevanmásalládeloscambiostarifariospresentadosenelproyectodereformatributariadejuliode2021.LacrisisdeladeudaenAméricaLatinaenladécadade1980,provocadaporpréstamosadictadurasquefueronimposiblesdepagarcuandoEstadosUnidosincrementósustasasdeinterés,fuerespondidaconaccesoamásendeudamientoendólaresotorgadoporinstitucionesmultilateralescomoelFMI.Traslasayudasvinieronloscondicionamientos,enelsentidodegarantizarquelospaísesorientaransupolíticafiscalymonetariaparagarantizarelserviciodeladeuda.Seexigióunamayoraperturaalcomercioexterior,liberalizacióndelosflujosdecapitalesyprivatizaciones.
Conmuypocomargendemaniobrafiscal,yanteloscompromisosexternos,larespuestafiscalfueotorgarestímulostributariosparaatraerinversiónextranjera,quesedirigióasectoresdealtavalorizaciónbursátilcomolaminería,laconstruccióndevivienda,otrasobrasdeinfraestructuraytodotipodenuevosnegociosde
60 Impactos socioeconómicos de la minería en Colombia. Fedesarrollo, febrero 2012. Disponible en: https://www.fedesarrollo.org.co/wp-content/uploads/2011/08/Impacto-socioecon%C3%B3mico-de-la-miner%C3%ADa-en-Colombia-Steiner-MINER%C3%8DA_EN_COLOMBIA-2-feb.-2012.pdf
61 ¿Por qué defender a la pequeña minería en Colombia? Mario Valencia, 2012. 62 Ibid.
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aseguramientoyespeculaciónfinanciera.Conmenosrecaudodeimpuestosdirectos,elEstadofueincapazdedirigirlainversiónhaciaactividadesdealtaproductividadyvaloragregado,generandounrezagoenladiversificacióndesuproducciónysusexportaciones.Secreóunaespiralnegativadedéficitsrecurrentesenlabalanzacomercialcomoresultadodeacuerdoscomercialesdesigualesymedidasdeausteridadfiscalcomofalsamedidaparaatraerdivisas.
Cuandollegalapandemia,lamayoríadepaísesdeAméricaLatinateníaaltosdéficitsdecuentacorriente,pocogastopúblicoyreducidasinstitucionessanitariaspúblicasparaatenderlaemergencia.Conprolongadosconfinamientos,searrojóalapobrezaa3.5millonesdepersonasadicionalesenColombiaytodavíaserequierenrecuperar2.6millonesdepuestosdetrabajotansolopararegresaralosnivelesdedesempleodediciembrede2019,queyaeranmuyaltosyenascenso.
Antesemejantepanoramadecrisis,elGobiernocolombianosolamentepropusounareformaeconómicaenabrilde2021,13mesesdespués.Esta,paracolmo,consistíaenincrementarelrecaudoenCOP28billonesadicionales,deloscualesCOP16.2billones,queequivalenal58%,seibanadestinaralpagodeladeudaexternaeinterna.LapropuestacontemplabatambiénincrementosenimpuestosindirectoscomoelIVAydelarentaapersonasnaturalesenlafranjadelaclasemedia.QueelGobiernocolombianohubieracontempladosacarlebillonariosrecursosalaeconomíaparapagarladeuda,provocóunaindignaciónsocialqueobligóaretirarlapropuestayalarenunciadelministrodeHacienda.
Nuevamente,enjuliode2021,elGobiernopresentóotrapropuestadereformatributariamenosambiciosaylacualeselresultadodeunacuerdopolíticoconlasmayoríasqueconformanelCongresodelaRepública.SerecaudaránCOP15.2billones,deloscualesel25%sedestinaráalpagodeladeuda.NosetocaráelIVAylamayorfuentederecaudo,el69%,provendrádeunincrementoenlastarifasderentadelasempresas,aunquesindiferenciarlasdesutamaño.
Ningunaotrareformaeconómicahasidosiquieracontemplada.LareactivacióneconómicadelpaísrequiereunatransformacióninstitucionalquelogrequeelEstadocolombiano,segúnloestablecelaConstitución,recuperesuroldedirigirlaeconomía,incluyendoorientarlainversión.Enlos30añosanteriores,elsectorprivado,lasempresasylosinversionistasextranjerosorientaronlainversiónhaciaactividadesrentistas,debajaproductividadycasinuladecreacióndevaloragregado.Laagriculturaylaindustriaperdieronparticipaciónenlaeconomía.
ElEstadodeberecuperarlapotestaddecontarconunapolíticatributariaprogresivaqueeliminebeneficiosfiscalesinnecesarios,comolosquerecibeelsectormineroyelfinanciero,queenconjuntotansoloaportanel2%delaocupacióntotaldelpaís.ConunmayorrecaudotributariotambiénsedebeestablecerunapolíticadegastopúblicoendondeelGobiernoNacionalpuedaescogerenquésectoresestratégicossedebeincentivarlainversiónpúblicaparagarantizarlaestabilidadmacroeconómicaysocial.LaestabilidaddelcampocolombianodependeenunamuybuenamedidadequeelEstadolearrebatelosnegociosalnarcotráficoyalamineríaconpropósitoscriminales.
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EnelCongresodelaRepúblicasetramitaunproyectoparalalegalizacióndelahojadecoca,quepermitiríaqueelEstadopuedacomprarlaproduccióndelcultivoyotorgarleunmanejodesaludpública,nocriminalconunaguerracontralasdrogasfallidaquetienemásde50años.
ElGobiernotambiénpuedeorientarrecursosadotardemayorcompetitividadalasempresasmanufacturerasyagroindustrialesqueoperanenelpaís,pormediodemásymejorinfraestructura,créditossubsidiadosyformacióndemanodeobraproductiva,entre otros.
Lasreformasdebenserintegralesyamplias:
1. Reforma tributaria
a. Eliminacióndeexencionesquenoesténjustificadasentérminosdeinversionesestratégicasensectoresrealescomolaagriculturaylaindustria,oengeneracióndeempleos.
b. Reducirimpuestosindirectos,enlamedidaenqueseincrementeelrecaudodeimpuestosdirectos.
c. Laspersonasnaturalesdebenpagarmásimpuestosquelasempresas,perodebentenerunaestructuraprogresivaparaqueel1%yel0.1%delapoblaciónpaguemásimpuestos.Además,larentaqueprovienedeactividadesespeculativascomolarentainmobiliaria,latenenciadetierraimproductivaylavalorizaciónbursátildebenpagarmásimpuestosquelarentaqueprovienedeltrabajo.Sedebengravarlosdividendosylasherenciasconmayorrigor.
d. SedebenestablecermedidasparaelfortalecimientodelaDIAN,tantoenpersonaldefiscalización,comoensistemasyenacuerdosquepermitanunefectivocontrolparaevitarlafacturacióncomercialfraudulenta,lasoperacionesconempresasvinculadasenparaísosfiscalesylafugadecapitaleshaciaguaridasfiscales.
2. Reforma al gasto público
a. SenecesitaunareestructuracióndeladeudaquelibererecursosdelPresupuestoGeneraldelaNaciónparaserinvertidosenmayoratenciónalaseguridadsocial.Porejemplo,sedebegarantizareducaciónbásica,técnicayprofesionalpública,fortalecerlainfraestructuraparalaatenciónyprevenciónensaludy,especialmente,alosadultosmayores,queenelcasocolombianomásdelamitadvivenencondicionesdepobreza.
3. Reforma comercial
a. Lapolíticacomercialdelpaísdebepropenderaunamayorproteccióndelaproducciónagrícolaymanufactureranacional,pormediodebarrerascomerciales,técnicasyfitosanitariasalasimportacionesdeslealesquesonsubsidiadasenpaísesmásricos.
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4. Reformaproductiva
a. ElEstadodebesersociodelasiniciativasprivadasenáreasestratégicasdeldesarrolloeconómicoconequidadysostenibilidadambiental.Tambiéndebeinvertirenproducciónlimpiaeincluyente,quepermitaelaccesoderecursosagruposétnicos,mujeresyotrasformasdeeconomíacampesina,demineríaartesanalycooperativas.
b. Elpropósitoeslageneracióndeempleodealtacalidad,estable,bienremunerado,paralocuallosestímulosdebenestablecerrequisitosdedesempeño.
c. ElEstadodebepromover,comoyasemencionó,unamayorvinculacióndelajuventudydelasmujeresalaeconomíaformalyproductiva.Laformaciónbásica,técnicayprofesionaldelajuventuddebeserunaresponsabilidaddelEstado,conrecursospúblicos.
Asimismo,elEstadodebeasumir,pormediodeinstitucionespúblicas,unapartedelosserviciosybienesnecesariosparaelcuidadodelhogar.Porejemplo,pormediodeladotacióndeguarderías,lavanderías,comedorescomunitarios,centroscomunales,quecumplandospropósitos:permitirquemujeressevinculendemaneraremuneradaaestasactividadesypermitirqueotrasmujerestenganlaoportunidaddedestinarmenostiempoalastareasdelcuidadonoremuneradasparavincularseaotrostiposdeempleosproductivos.
Lareproducciónyelcuidadodelafuerzadetrabajohumanadebenserconsideradascomoactividadeseconómicasformalesdealtaproductividad,que,aligualquelaseguridadsocial,seafinanciadaconrecursospúblicosprovenientesdeimpuestosdirectosyprogresivos.
5. Reforma minera
a. Lamineríaesunfactorimportanteeneldesarrolloeconómicodelpaísquedebeserregulado.Colombiadebeestablecer,bajocriteriosdecrecimientoequitativoysostenibleambientalmente,lasáreasdeexploraciónyexplotaciónminera,asícomoelritmodeexplotación,lastécnicaseinstrumentosusados,ypermitirlaconvivenciaarmónicadelamineríatradicional,artesanal,pequeñaymedianajuntoconlagranminería.Todoentérminosdelosinteresesnacionalesquebuscanobtenerunamayorrentaquepuedaserdestinadaainiciativasdediversificaciónproductivaytransiciónenergética.
Algunasideasconcretasdepolíticasaplicadasaprogramasespecíficosyconresultadosmediblesdecortoplazosepresentaránacontinuación.
Conelobjetivodesacardelacondiciónde“nini”a3.2millonesdejóvenesenedaddetrabajar,uninstrumentoyacreadoquepuedeservirenestepropósitoeselServicioNacionaldeAprendizaje(SENA).Serequierecasiduplicarsupresupuestoqueparaelaño2021asciendeaUSD1071.6millones(Ley2063de2020),porloquelosUSD1052millonesadicionalesesperadosdelaquehemosdenominado"minibonanza"petrolerapodríandestinarseaincrementarelnúmerodeaprendicesconformación
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tituladade125747863,ademásdelos5511292aprendicesquerecibieronformacióncomplementaria64porpartedelainstitución.Adicionalmente,lacreacióndenuevosempleosparajóvenesentrelos18y28añospodríafortalecerse,yaqueesunprogramaquecuestacercadeUSD157millonesybeneficiaríaa188000jóvenes.Estosrecursospodríanduplicarseparaimpactaracercadel12%deestegrupohumanoquehoynoestudianitrabajaenunplancomplementarioconelSENAparaaccesoalaformación.
Podríaserunrecursoparalaampliacióndecuposparalaformacióneneducaciónsuperioryformacióntécnicaencercade1.3millonesdepersonasquecubrirían,porejemplo,el40%delosjóvenesquehoynoestudiannitrabajan,segúnlasestadísticasdelDANE.
Estaformacióndejóvenesnopodríaestarsolasinunacapacidadproductivaquepuedaabsorberlamanodeobracapacitada.Ladiversificaciónproductivayelapoyoparalareactivación–estaúltimarealizadaporelGobierno–haestadoenfocadaensectorescomoelfinancieroylaconstrucciónqueensumarepresentanapenasel8.2%delaocupacióntotaldelpaís.
Dadoqueeselsectorconunmejormultiplicadorproductivo,pensarenlareactivacióndesectoresproductivoscomoelindustrial–queempleaal11%delaocupación–,tendríamayorbeneficioentérminosdeempleoyproductividad.SegúnlosdatosdelMinisteriodeHaciendayCréditoPúblico,porcadapesodeproduccióndelsectorindustrial,laeconomíaproduce2.3pesosadicionales.Enelcasodelsectorfinancieroesde1.7yeldelaconstrucciónesde2.2,peroconunnivelmuchomenordeocupaciónqueelsectorindustrial,comoseobservaenlaTabla4.
63 Formación en educación superior y formación técnico laboral y otros.64 Son programas de formación de corta duración, orientados a atender las necesidades puntuales en los
cambios laborales y/o en la actualización de desempleados para que puedan ingresar al mundo laboral (SENA).
SucedelomismoconlamodernizacióndelaRefineríadeBarrancabermeja.Elpaísnocuentaconmuchosañosdereservaspetroleras,apenasllegaa6.3años.PerosípuedeestablecerunaactividadindustrialquedévaloragregadoaunaposibleimportacióndecrudoporpartedelpaísatravésdelarefinacióndeesteenlarefineríamásimportantedeColombiaporsucapacidadinstaladaque,conlamodernización,podríaduplicarse.
SegúninformacióndelDANE(2019)actividadeseconómicascomolaexplotacióndeminasycanterasnotienenunfuerteimpactoenelempleo.Porejemplo,porcadaCOP1000millonesdevaloragregadogeneradoporestesector,apenassegeneran4.4puestosdetrabajo,mientrasquesectorescomoelagropecuariooelindustrialcrean66.9y21.9puestosdetrabajorespectivamente.Estosignificaque,comparandolaindustriaconelsectorminero,elprimertieneunacapacidaddegeneración5vecesmayoralsectorminero,comosemuestraenlaTabla5.
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TABLA 4. Multiplicador de producción de sectores económicos colombianos
TABLA 5. Capacidad de generación de empleo de sectores económicos según su valor agregado
Sector Participaciónenlaocupación 2020
Multiplicadordeproducción
Agricultura,ganadería,caza,silviculturaypesca
16.8% 1.7
Explotacióndeminasycanteras 1.0% 1.7Industriasmanufactureras 11.0% 2.3Suministrodeelectricidadgas,aguaygestióndedesechos
1.2% 1.9
Construcción 6.8% 2.2Comercio 19.0% 2.0Informaciónycomunicaciones 1.5% 1.7Actividadesfinancierasydeseguros 1.4% 1.7Actividadesinmobiliarias 1.2% 1.2Actividadesprofesionales,científicas,técnicasyserviciosadministrativos
6.3% 1.4
Administraciónpúblicaydefensa,educaciónyatencióndelasaludhumana
11.2% 1.7
Actividadesartísticas,entretenimiento,recreaciónyotrasactividadesdeservicios
8.4% 1.5
Sector Puestos de trabajo por cada 1000 millones de valor agregado (2018)
Actividadesartísticas 77.9Agropecuario 66.9Comercio 47.0Actividadesprofesionales,científicasytécnicas 28.7Construcción 24.7Industriamanufacturera 21.9Administraciónpúblicaydefensa 15.6Informaciónycomunicaciones 11.9Actividadesfinancierasydeseguros 6.2Suministrodeelectricidad.Gas,aguayvapor 5.6Minasycanteras 4.4Actividadesinmobiliarias 3.6VALOR AGREGADO 26.5
Fuente:elaboraciónpropiaconbaseendatosdelDANEyelMinisteriodeHaciendayCréditoPúblico.
Fuente:BoletínPIBDANE(IVtrimestre2019).
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Realizandounaaproximaciónalrededordelosempleosquesepodríangenerarporsector,sacandoprovechodelosrecursosadicionalesdela‘minibonanza’,sepuedeverenlaTabla6quemientraselsectormineroapenaspodríagenerar16720empleosconesosrecursos,elimpactoenotrossectoresesmuchomayor.Porejemplo,enelagrosepodríangenerarhasta254220empleosyenlaindustriasegenerarían83220,locualseñalahaciadóndesedebenredireccionarlosrecursos.
TABLA 6. Potencial de empleos generados con recursos adicionales del petróleo para 2021
Sector
Puestos de trabajo por cada 1000 millones de valor
agregado
Potencial empleos
con destinación
única al sector
Ocupados (ene-may
2021)
Potencial / Ocupados
Actividadesartísticas 77.9 296020 1715000 17.3%Agropecuario 66.9 254220 3133000 8.1%Comercio 47.0 178600 4029000 4.4%Actividadesprofesionales,científicasytécnicas 28.7 109060 1282000 8.5%Construcción 24.7 93860 1478000 6.4%Industriamanufacturera 21.9 83220 2238000 3.7%Administraciónpúblicaydefensa 15.6 59280 2204000 2.7%Informaciónycomunicaciones 11.9 45220 309000 14.6%Actividadesfinancierasydeseguros 6.2 23560 292000 8.1%Suministrodeelectricidad.Gas,aguayvapor 5.6 21280
494000nd
Minasycanteras 4.4 16.720 ndActividadesinmobiliarias 3.6 13.680 257000 5.3%
Fuente:elaboraciónpropiaconendatosdelDANE.
LosrecursosadicionalesgeneradosporlaactividadpetroleratambiénpodríanllevaraunaposibleampliacióndelIngresoSolidarioqueactualmentesepagaa3084987personas,aumentándoloun75.3%ybeneficiandoa5408635personas.Estotambiénpermitiríaapoyarnoal14.7%delospobresactuales,sinoal25.7%ycasial72.4%delospobresextremosdelpaís,variableprincipalquecubreelsubsidioactualdeIngresoSolidariodeCOP160000mensuales.
LoanteriorsesostieneenelsupuestodequesemantengaelmismovalordelIngresoSolidario.Perosiestevalorseaumentarahastacubrirlalíneadepobrezamonetaria,locualseríanrecursoscercanosalosCOP331688mensuales,tansoloconlosrecursosadicionalessepodríabeneficiaracercade961770personas.
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SedebentomarencuentaloscostosdeprogramascomoelProgramadeApoyoalEmpleoFormal(PAEF),quebordealosUSD302millones,yelProgramadeMatrículaCero(parabeneficiaracercade695000estudiantesdepregradoencondicióndevulnerabilidad),valorizadoenUSD192millones.Estossepodríanfinanciarconlosrecursosgeneradosdela‘minibonanza’–pensandoentérminosdereactivacióneconómica–paramantener400000empleosalaparqueseinvierteenaccesoalaeducación.
Enconclusión,unejerciciobásicoinicialpermiteestablecerquelaactividadminero-energéticapodríacontinuar–einclusoincrementarseenelcortoplazo–,deacuerdoconlasperspectivasglobalesyapartirdelaincertidumbreenlasinversionesdetransiciónenergéticadeColombia.Enestesentido,esnecesarioquelasociedadcivilpuedaseguirrealizandoaccionesdeincidenciaparaprobarquepartedelasgananciasdeestaactividadsetrasladenhaciasectoresqueposibilitenunareactivacióneconómicacondiversificaciónproductiva.Y,sobretodo,conmejoresperspectivasdegeneracióndeempleo.
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Conclusiones Enlasúltimasdosdécadas,lagranapuestaeconómicadeColombiahagiradoentornoaldesempeñodelsectorminero-energético.Sinembargo,suscaracterísticas,propiasdeunsectorintensivoencapitalyquedependedelainversiónextranjeraylospreciosinternacionales,haprovocadounaaltavulnerabilidadmacroeconómica.LamismaqueseconstituyóenunaherenciaparaentenderelcolapsoeconómicoylacatástrofesocialquehavividoelpaísconlapandemiadelaCOVID-19.
Apesardeestahistoria,elgobiernocolombianoinsisteenlareactivacióndesdelaminería,conunanarrativasinhorizonteclarodetransiciónenergética.Encontraposición,sehaplanteadoquelasgananciasdelsectordebenservircomounadelasfuentesdeinversióndelgobiernoenplanesdediversificaciónproductivaconaltacapacidaddecreacióndeempleos.
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