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RESUMEN

LAS ACCIONES PÚBLICAS PARA LA GUARDA DE LA INTEGRIDAD Y

LA SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN

Este trabajo de carácter descriptivo, tiene por finalidad analizar los elementos

propios de cada una de estos dos acciones, haciendo especial énfasis en su origen,

evolución, actos contra los cuales se pueden intentar, requisitos para ejercerlas,

características, titulares, competencia y causales de procedencia. Concluido este

examen, se espera que haya claridad sobre el estado actual de estos mecanismos,

a partir del reciente desarrollo normativo y jurisprudencial.

Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución

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TRABAJO DE GRADO



Director:

Dr. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Elaborado por:

JULIÁN ALFREDO GÓMEZ DÍAZ

DIANA MILENA RODRÍGUEZ VARGAS

Facultad de Ciencias Jurídicas

Pontificia Universidad Javeriana

Bogotá

2002


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TABLA DE CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN

2. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

2.1 INTRODUCCIÓN

2.1.1 El control previo

2.1.1 El control posterior

2.2 NOCIÓN

2.3 ORIGEN Y EVOLUCIÓN

2.3.1 Primeros precedentes históricos del Control Constitucional

2.3.1.1 La Constitución de Estados Unidos de 1789

2.3.1.2 Caso Marbury Vs. Madison

2.3.2 Historia del Control Constitucional en nuestro país

2.3.2.1 La Constitución de Cundinamarca de 1811


2.3.2.3 La Constitución de Cúcuta de 1821

2.3.2.4 La Constitución de 1853





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2.3.2.8 Las leyes posteriores a la Constitución de 1886

2.3.3 Origen del Control Constitucional por vía de acción

2.3.3.1 Acto Legislativo número 03 de 1910




2.3.3.5 Decreto número 432 de 1969

2.3.4 La Acción de Inconstitucionalidad en la Constitución

de 1991

2.4 ACTOS CONTRA LOS CUALES PROCEDE

2.4.1 Actos Reformatorios de la Constitución

2.4.1.1 Actos Legislativos

2.4.1.2 Referendo Constitucional

2.4.1.3 Asamblea Constituyente

2.4.2 Mecanismos de Participación Popular

2.4.2.1 Referendo sobre leyes

2.4.2.2 Consulta popular del orden nacional

2.4.2.3 Plebiscitos del orden nacional

2.4.3 Leyes

2.4.3.1 Leyes estatutarias (casos excepcionales)

2.4.3.2 Tratados internacionales y leyes aprobatorias

2.4.4 Decretos con fuerza de ley


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2.4.4.1 Decretos extraordinarios

2.4.4.2 Decreto mediante el cual se pone en vigencia el plan

nacional de inversiones públicas

2.5 REQUISITOS Y CARACTERÍSTICAS

2.5.1 Requisitos

2.5.1.1 Señalamiento de las normas acusadas

2.5.1.2 Señalamiento de cargos constitucionales concretos

2.5.1.3 Señalamiento de la competencia de la Corte

2.5.2 Características

2.6 TITULARES

2.6.1 Casos especiales

2.6.1.1 Personas jurídicas

2.6.1.2 Magistrados de la Corte Constitucional

2.6.1.3 Inhabilitación para el ejercicio de derechos y

funciones públicas

2.6.1.4 Demanda de inconstitucionalidad por apoderado

2.7 COMPETENCIA

2.8 CAUSALES

2.8.1 Violación de la Constitución por el contenido material

del acto

2.8.2 Vicios de procedimiento en la formación del acto

2.9 EFECTOS DE LA SENTENCIA


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3. ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

3.1 INTRODUCCIÓN

3.2 NOCIÓN


3.3.1 Antecedentes del Acto Legislativo número 01 de 1945

3.3.2 Acto Legislativo número 01 de 1945


3.3.4 La Constitución de 1991

3.3.5 La Ley 270 de 1996

3.3.6 La Ley 446 de 1998


3.4.1 Decretos autónomos

3.4.1.1 Decretos autónomos expedidos con fundamento

en los artículos transitorios de la Constitución

posteriores al 10º

3.4.2 Decretos especiales con sujeción a leyes generales,

cuadro o marco

3.4.3 Decretos expedidos con fundamento en leyes

de autorizaciones

3.4.4 Decretos expedidos con fundamento en leyes de

mandato de intervención en la economía


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3.5.1 Requisitos


3.6 TITULARES

3.7 COMPETENCIA

3.8 CAUSAL


4. CONCLUSIONES

5. BIBLIOGRAFÍA


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1. INTRODUCCIÓN

En 1910 ocurrió en nuestro país una situación que nos convirtió en pioneros en el

desarrollo del control judicial de constitucionalidad por vía activa, la introducción en

nuestro ordenamiento de la acción de inexequibilidad. El Acto Legislativo número 03

de ese año abrió la puerta para que cualquier ciudadano pudiera demandar ante la

Corte Suprema de Justicia algunos actos que resultasen contrarios a la Carta,

buscando la preservación del orden jurídico constitucional.

Años más tarde, por medio del Acto Legislativo número 01 de 1945, el constituyente

le otorgó al Consejo de Estado la potestad para conocer sobre los decretos dictados

por el Gobierno Nacional que no estuvieren dentro de la órbita de la Corte Suprema,

implantando un sistema de control constitucional difuso que en adelante sería

ejercido por las dos corporaciones.

Finalmente, la Constitución Política de 1991, además de crear la Corte

Constitucional para que preservara la integridad y la supremacía de la Carta

mediante el cumplimiento estricto y preciso de las funciones que le fueron

asignadas, también consagró en el numeral 2º del artículo 237, la acción de nulidad


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por inconstitucionalidad que se puede interponer contra los decretos dictados por el

Gobierno, cuya competencia no le corresponda a la nueva Corte.

Todo lo anterior ha conducido a que hoy contemos con dos acciones públicas que

tienen por objeto la defensa de las normas superiores: la antigua acción de

inconstitucionalidad, que en la actualidad tiene unas características y unos alcances

diferentes a los que se observaban inicialmente, y la novísima acción de nulidad por

inconstitucionalidad, que no ha tenido un desarrollo suficiente que permita la

existencia de plena unidad conceptual sobre su naturaleza.

Este trabajo de grado de carácter descriptivo, tiene por finalidad analizar los

elementos propios de cada una de estos dos acciones, haciendo especial énfasis en

su origen, evolución, actos contra los cuales proceden, requisitos para ejercerlas,

características, titulares, competencia y causales de procedencia. Concluido este

examen, se espera que haya claridad sobre el estado actual de estos mecanismos,

a partir del reciente desarrollo normativo y jurisprudencial.

Consideramos de gran importancia para el derecho constitucional y el derecho

administrativo de nuestro país, que se adelante este análisis a la luz de las nuevas

realidades y los nuevos conceptos de nuestro ordenamiento. Nuestro mayor aporte

se circunscribe a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, pues aquí se recoge

la legislación y los pronunciamientos judiciales que permitieron determinar las notas


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esenciales de esta nueva figura jurídica, labor que no se había adelantado por parte

de la doctrina.

Esperamos que esta monografía simplifique la comprensión de los principios de las

acciones públicas para la guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución,

facilitando su utilización no sólo por quienes se desenvuelven en el mundo del

derecho sino por todos los ciudadanos que estén interesados en la defensa del

orden jurídico.


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2. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

2.1 INTRODUCCIÓN

Partiendo del principio de supremacía de la Constitución consagrado en el artículo 4º

superior y en concordancia con el artículo 241, el cual establece que “a la Corte

Constitucional se le confía la guarda de la integridad y la supremacía de la

Constitución(...)”, a continuación se examinará el control de constitucionalidad

ejercido por esta corporación creada por la Carta de 1991, que asumió la

competencia que detentaba la Corte Suprema de Justicia para ejercer la revisión de

las leyes y de algunos decretos en razón de su naturaleza.

Con base en las disposiciones constitucionales, la Corte Constitucional ejerce un

control previo o un control posterior dependiendo del tipo de norma sobre la cual va

a conocer. El control previo se puede dividir en dos categorías: 1. el control previo

excepcional que se realiza sobre los proyectos de ley objetados por

inconstitucionalidad; y 2. el control previo automático respecto de los proyectos de

leyes estatutarias. A su vez, dentro del control posterior se pueden identificar dos

clases: 1. el control posterior de carácter automático que se ejerce sobre los


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decretos expedidos durante los estados de excepción, las leyes aprobatorias de

tratados públicos y las leyes que convocan a una asamblea nacional constituyente o

a un referendo constitucional; y 2. el control posterior por vía activa sobre los actos

reformatorios de la Constitución, las leyes y los decretos con fuerza de ley que no se

encuentran dentro de las categorías anteriores, el cual se ejerce cuando un

ciudadano ha interpuesto una acción de inconstitucionalidad.

2.1.1 El control previo

Aunque la revisión por parte de la Corte Constitucional de los proyectos de leyes

estatutarias y de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno se

encuentra determinada en el numeral 8º del artículo 241 de la Constitución y debe

realizarse previamente a la sanción presidencial, existe una clara diferenciación

entre las dos situaciones. El control sobre los proyectos de leyes estatutarias

encuentra su justificación en la naturaleza de este tipo de leyes por medio de las

cuales se regulan materias enunciadas taxativamente en la Constitución y que son

de vital importancia (los derechos y deberes fundamentales de las personas y los

procedimientos y recursos para su protección, la administración de justicia, la

organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la

oposición y funciones electorales, las instituciones y mecanismos de participación

ciudadana, y los estados de excepción). De esta connotación especial se desprende


14

la disposición del artículo 153 superior según el cual la Corte deberá revisar

previamente la exequibilidad del proyecto en razón de la condición especial propia

de las leyes estatutarias.

En contraste con lo anterior, el control previo sobre los demás proyectos de ley será

ejercido por la Corte no en virtud de una connotación especial propia de la norma

sino por la existencia de una situación procedimental, la objeción por parte del

Gobierno del proyecto enviado para sanción, aduciendo la inconstitucionalidad de

las disposiciones ya aprobadas en el Congreso. En este caso, de acuerdo con el

artículo 167, si un proyecto de ley es objetado por inconstitucional una vez haya

vuelto a las cámaras a segundo debate, si éstas insistieren, pasará a la Corte

Constitucional para que dentro de los 6 días siguientes ésta decida sobre su

exequibilidad.

Por estas razones se habla del ejercicio de un control de constitucionalidad previo

automático cuando se trate de proyectos de leyes estatutarias y excepcional cuando

se refiera a los proyectos de ley que sean objetados por inconstitucionalidad por el

Gobierno.

2.1.1 El control posterior

En forma complementaria la Corte ejerce un control de constitucionalidad posterior

sobre las demás leyes y sobre algunos decretos con fuerza de ley; este control será


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automático en aquellos casos contemplados expresamente en la Constitución, y en

las demás situaciones sólo se realizará una vez se haya interpuesto una acción que

de inicio a un proceso de revisión.

En la Carta se establece que la Corte deberá conocer automáticamente de los

decretos expedidos durante los estados de excepción, de las leyes aprobatorias de

los tratados públicos y de las leyes que convoquen a una asamblea constituyente o

a un referendo constitucional.

El primer caso en que se ejerce un control posterior automático es el consagrado en

los numerales 7º del artículo 241, 6º del artículo 214 y el parágrafo del artículo 215,

según los cuales, la Corte debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de los

decretos legislativos que dicte el Gobierno durante la vigencia de un estado de

excepción. Tanto en el estado de guerra exterior, de conmoción interior o de

emergencia, el Gobierno debe enviar a la Corte Constitucional todos los decretos

legislativos que dicte en uso de las facultades recibidas, para que ésta ejerza el

control respectivo; en caso que el Gobierno incumpla este deber la Corte podrá

aprehender de oficio y en forma inmediata su conocimiento.

Igual situación se presenta con las leyes aprobatorias de tratados públicos; según

el numeral 10º del artículo 241, la Corte debe decidir definitivamente sobre la

exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. El

Gobierno debe remitir a la Corte la ley aprobatoria una vez haya sido sancionada de

tal manera que se determine su constitucionalidad.


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Finalmente la Corte ejerce un control constitucional posterior y automático sobre las

leyes que convoquen una asamblea constituyente o un referendo constitucional. De

acuerdo con el artículo 241, numeral 2º, en concordancia con el artículo 379, las

leyes que realicen dichas convocatorias podrán ser declaradas inexequibles cuando

se violen los requisitos establecidos en el título XIII, “De la reforma de la

Constitución”.

En relación con los actos reformatorios de la Constitución y las demás leyes y

decretos con fuerza de ley para los cuales no se ha establecido un conocimiento

automático por parte de la Corte, ésta sólo podrá pronunciarse sobre su

constitucionalidad cuando algún ciudadano demande dicha disposición,

configurando el control de constitucionalidad posterior por vía activa, objeto del

presente análisis.


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2.2 NOCIÓN

La acción de inconstitucionalidad o de inexequibilidad puede ser ejercida por

cualquier ciudadano con fundamento en el artículo 40 y en el numeral 2º del artículo

242. El primero de ellos establece que “todo ciudadano tiene derecho a participar en

la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este

derecho puede: (...) 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y

de la Ley”; el segundo consagra que “cualquier ciudadano podrá ejercer las

acciones públicas previstas en el título precedente (...)”.

Así mismo, el artículo 241 superior determina que “a la Corte Constitucional se le

confía la guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución” y se le atribuyen

las funciones comprendidas en los numerales 1º, 4º y 5º, de acuerdo con las cuales

deberá decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los

ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, contra las leyes, y

contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno.

Con la realización de la reforma constitucional de 1910 se consagró por primera vez

la acción de inconstitucionalidad. El Dr. JAVIER HENAO HIDRÓN afirma que ese

año “fue establecido un sistema de protección a la Carta Política mediante el cual los

ciudadanos, en virtud de una acción de carácter político que se les confería, podían


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demandar ante la Corte Suprema de Justicia las leyes emanadas por el Congreso y

los decretos dictados por el Gobierno que estimasen violatorios de la Constitución,

con el fin de que aquella corporación judicial decidiera definitivamente acerca de su

viabilidad jurídica: declarados inconstitucionales (inexequibles) dejaban de regir, en

tanto que la declaración de constitucionalidad (exequibilidad) les otorgaba el sello de

garantía para continuar produciendo sus efectos propios en el campo del derecho”.1

En el mismo sentido la Corte Suprema en un fallo de octubre de 1969 anotó que “el

artículo 241 de la Constitución concedía a “cualquier ciudadano” la acción pública de

inexequibilidad contra todas las leyes y los decretos dictados por el Gobierno en

ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 76, numerales 11 y 12 y 80

de la Carta”.2 En la misma sentencia se estableció, refiriéndose a la acción de

inconstitucionalidad, que “este derecho es por consiguiente político y toda restricción

o excepción a su ejercicio debe ser expresamente definida en la misma

Constitución.”3

Por su parte, la nueva Corte Constitucional reafirmó la concepción sobre este

mecanismo de defensa constitucional señalando que “el objeto de las demandas de

inconstitucionalidad no puede ser otro que el texto normativo, cuya expedición o

contenido puede desconocer los preceptos de orden superior que le otorgan validez

dentro del ordenamiento jurídico.”4.

1 HENAO HIDRÓN, Javier. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano. 10ª ed. Bogotá, Colombia: Editorial Temis, 1996, Pág. 123. 2 Corte Suprema de Justicia, fallo de noviembre 19 de 1969. Magistrado ponente: Dr. Luis Sarmiento Buitrago. Gaceta Judicial CXXXVII Bis. 3 Ibídem. 4 Corte Constitucional, sentencia C-504 de 1993. Magistrados ponentes: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y Dr. Carlos Gaviria Díaz.


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De lo anterior se puede concluir que la acción de inexequibilidad es un derecho

político que tiene todo ciudadano de demandar ante la Corte Constitucional

una ley, un decreto con fuerza de ley o un acto reformatorio de la Carta, para

que este órgano declare si la norma acusada es o no conforme con la

Constitución.


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2.3.1 Primeros precedentes históricos del Control Constitucional

2.3.1.1 La Constitución de Estados Unidos de 1789

El principio de supremacía constitucional ha sido reconocido desde la Constitución

de los Estados Unidos de América expedida en marzo de 1789. En el párrafo

segundo, del artículo VI, de dicha normatividad, se estableció que “esta Constitución,

y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos los

tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos,

serán la suprema ley del país y los jueces de cada Estado estarán obligados a

observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuentre en la

Constitución o las leyes de cualquier Estado”. De esta manera se consagró

expresamente la excepción de inconstitucionalidad y los jueces empezaron a estar

obligados a aplicar las disposiciones constitucionales por encima de las leyes de

cualquier Estado.

Una vez firmado el proyecto de la nueva Constitución por 39 delegados de los 55

asistentes y sin que todavía se hubiese ratificado por el pueblo de cada Estado (se


21

necesitaba la adhesión de nueve Estados para que la Constitución entrara a regir),

se desató una campaña en pro y en contra de la nueva Carta, en la cual, por medio

de periódicos y discursos, diferentes personalidades de la época manifestaban sus

opiniones sobre la conveniencia o inconveniencia de la misma. Algunos de los más

fuertes defensores de la nueva Carta fueron Alejandro Hamilton, Santiago Madison y

Juan Hay, quienes publicaron más de 70 artículos en tres periódicos de Nueva York

desde octubre de 1787 hasta mayo de 1788, los cuales fueron recopilados y

publicados en un libro titulado El Federalista.5

Sobre la disposición que contempla el principio de supremacía constitucional, uno de

los artículos contenidos en esta obra está dedicado a la defensa de la norma,

explicando las razones por las cuales era necesaria su consagración expresa. En

carta enviada al Pueblo del Estado de Nueva York, publicada en el periódico El

Correo de Nueva York, el viernes 25 de enero de 1788, Madison expuso lo siguiente:

“El imprudente celo de los adversarios de la Constitución les ha incitado a dirigir

también un ataque contra esta parte de ella, sin la cual hubiera sido evidente y

radicalmente defectuosa. Para hacernos completo cargo de esto sólo necesitamos

suponer momentáneamente que la supremacía de las constituciones de los Estados

hubiera quedado intacta gracias a una cláusula que hiciera una salvedad a su favor.

“En primer lugar, como estas constituciones confieren una soberanía absoluta a las

legislaturas de los Estados, en todos los casos no exceptuados por los actuales

artículos de confederación, todas las facultades contenidas en la propuesta

5 HAMILTON, Alejandro; MADISON, Santiago; JAY, Juan. El Federalista. 1a ed. en español, 5ª reimpresión. México, D.F., México: Fondo de Cultura Económica, 1994.


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Constitución habrían sido anuladas en cuanto excedieran de las enumeradas en la

Confederación, y el nuevo Congreso habría quedado reducido a la misma situación

de impotencia que sus predecesores.

“En segundo lugar, como las constituciones de algunos Estados ni siguiera

reconocen expresa y plenamente poderes actuales de la Confederación, la salvedad

expresa de la supremacía de aquéllas habría puesto en duda todos los poderes

contenidos en la Constitución propuesta.

“En tercer lugar, como las constituciones de los Estados difieren grandemente entre

sí, podría ocurrir que un tratado o una ley nacional, de gran importancia para todos

los Estados, estuviera en pugna con algunas de las constituciones, aunque no con

todas, por lo que resultaría válido en algunos Estados, al mismo tiempo que no

tendría ningún efecto en otros.

“Finalmente, el mundo habría visto por primera vez un sistema de Gobierno fundado

en la inversión de los principios fundamentales de todo Gobierno; habría visto la

autoridad de toda la sociedad subordinada en todos los aspectos a la autoridad de

las partes; habría contemplado a un monstruo con la cabeza bajo las órdenes de

sus miembros.”6

De esta manera se plasmó por primera vez en la Constitución de un Estado

democrático, la noción de supremacía de la norma superior por encima de cualquier

otra. Las disposiciones de la Carta Política fueron consideradas a partir de este

momento como normas fundantes del Estado, razón por la cual no podrán ser

quebrantadas por ningún otro acto.

6 Op. Cit. Pág. 194.


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2.3.1.2 El caso Marbury Vs Madison

Uno de los primeros antecedentes históricos de aplicación prevalente de una

disposición constitucional sobre una ley, y quizá el más reconocido, es el caso

Marbury Vs Madison ocurrido en el año de 1803 en Estados Unidos. Es ésta la

primera ocasión en la cual un juez decidió aplicar directamente la Constitución

obviando una ley expedida por el Congreso de ese país. En este juicio, el Juez

Marshall, Presidente de la Suprema Corte Federal, luego de hacer un análisis en el

cual buscaba determinar si la Constitución se encontraba por encima de los actos

legislativos ordinarios, decidió aplicar preferentemente la Constitución por encima de

una normal legal contraria.

De la providencia proferida por esa Corte, los siguientes apartes de algunas de las

consideraciones planteadas resultaron determinantes para adoptar la decisión:

“Los poderes de la legislatura son definidos y limitados, y la Constitución es

escrita para evitar que esos límites sean mal comprendidos u olvidados.

¿Con qué objeto serían puestos esos límites si ellos pudieran ser superados

en cualquier tiempo por aquellos mismo llamados a respetarlos? (...)

“Es una proposición demasiado simple para ser discutida que, o la

Constitución es superior a todo acto legislativo no conforme con ella, o el

poder legislativo puede modificar la Constitución con una ley ordinaria. No


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existe una solución intermedia en esta doble alternativa. O la Constitución

es una ley superior no modificable por el procedimiento ordinario, o se halla

en el mismo plano que los actos legislativos ordinarios, y, como ellos es

siempre modificable para la legislatura. Si la primera parte de la alternativa

es cierta, un acto contrario a la Constitución no es ley, si, en cambio, la

segunda parte es cierta, la Constitución escrita habrá de ser considerada

como una tentativa absurda del pueblo para limitar un poder que por su

naturaleza es ilimitable. Ciertamente, todos aquellos que han intervenido en

la elaboración de las constituciones escritas las contemplaron como ley

fundamental y suprema de la Nación, y en consecuencia la teoría

fundamental en que se funda todo Gobierno organizado con base en una

Constitución es que un acto de la legislatura no conforme con la Constitución

es ineficaz. Este principio se deduce de la naturaleza de la Constitución

escrita, y por eso ha de ser considerado por esta Corte como uno de los

principios fundamentales de nuestra sociedad. (...)

“¿Si un acto del poder legislativo no conforme con la Constitución es nulo

puede, no obstante, tener eficacia ante los Tribunales, y pueden los

Tribunales ser obligados a aplicarlo? En otras palabras: ¿puede un acto

legislativo ser considerado causa de efectos jurídicos aunque no sea una

ley? Eso significa destruir en la práctica aquello que no ha sido establecido

en la teoría, y constituye a primera vista un absurdo demasiado grosero para

ser considerado.


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“Aquellos que apliquen una norma legislativa a un caso particular deberán

necesariamente examinarla e interpretarla (...) esto es de la esencia de la

función judicial. Si, entonces la Corte deberá tener en cuenta la

Constitución, y si la Constitución es superior a todo acto ordinario de la

legislatura, la Constitución y no el acto ordinario debe ser aplicada en el caso

a que ambas se refiere.”7

Con esta decisión se sentó el primer precedente judicial según el cual, ante la

existencia de una divergencia entre una disposición constitucional y una norma

legislativa, la constitucional deberá ser aplicada preferentemente por encima de la

que le resulte contraria. De esta manera nació el control de constitucionalidad por

vía de excepción, que en nuestro ordenamiento tiene pleno reconocimiento en el

artículo 4º de la Constitución.

2.3.2 Historia del Control Constitucional en nuestro país


Después de la firma del acta de independencia el 20 de julio de 1810, la Constitución

de Cundinamarca de 1811 constituyó el inicio de nuestra historia constitucional.

7 DUEÑAS RUIZ, Óscar José. Control Constitucional. 2ª ed. Bogotá, Colombia: Ediciones Librería del Profesional, 1997, Pág. 219.


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Esta Constitución primigenia expedida por el Colegio Constituyente de

Cundinamarca cuyo proyecto fue redactado por su presidente, don Jorge Tadeo

Lozano,8 y en la cual se configuró una monarquía constitucional cuya cabeza fue el

Rey Fernando VII,9 dio los primeros pasos hacia el reconocimiento de la supremacía

constitucional. Es así que la primera Carta, en su artículo 9º, estableció un Senado

de Censura y Protección para que de oficio o a solicitud de cualquier ciudadano

sostuviera la Constitución y los derechos del pueblo y evitara usurpaciones o

infracciones de cualquiera de los otros poderes: ejecutivo, legislativo y judicial,

contrarios al tenor de la Constitución.10 Se observa que aunque el control

constitucional que se estableció era de carácter político, se introdujo por primera vez

la posibilidad de que cualquier ciudadano pudiera intervenir para que se ejerciera un

control constitucional precario.


A raíz del desconocimiento del sistema monárquico y tomada la decisión que

Cundinamarca adoptara un sistema de Gobierno republicano, al año siguiente de la

expedición de la Carta de 1811 se realizó una reforma que dio origen a una nueva

constitución, en la cual, además de enumerar los derechos del hombre y sus

8 DE PAULA PÉREZ, Francisco. Derecho Constitucional Colombiano. 6ª ed. Bogotá, Colombia: Publicaciones Universidad Javeriana, 1992, Pág. 12. 9 HENAO HIDRÓN. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano, cit., Pág. 6. 10 DUEÑAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pág. 137.


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deberes,11 se siguió avanzando en el proceso de consolidación de la supremacía

constitucional y al Senado se le dio el carácter de “conservador de la Constitución”,12

connotación que igualmente se consagró en la Constitución de Cartagena del mismo

año.

2.3.2.3 La Constitución de Cúcuta de 1821

Una vez superada la época de las constituciones provinciales y habiendo sido

celebrado el Congreso de Angostura, la Constitución de Cúcuta expedida el 30 de

agosto de 1821, eliminó la disposición contemplada en las constituciones anteriores

y estableció que “el Congreso podrá resolver cualquier duda que ocurra sobre la

inteligencia de algunos artículos de esta Constitución“ (artículo 189).13 En esta

nueva Carta no se estableció un control constitucional definido y la interpretación de

las normas allí contenidas correspondía todavía a la rama legislativa. Esta misma

disposición fue mantenida en las constituciones de 1830, 1832 y 1843.

11 DE PAULA PÉREZ. Derecho Constitucional Colombiano, cit., Pág. 17. 12 DUEÑAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pág. 220. 13 DUEÑAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pág. 137.


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En la Constitución de 1853, además de la disposición contenida en el artículo 57, la

cual establecía que la Constitución podía “ser aclarada en caso de oscuridad por

medio de una ley”,14 se observa propiamente el origen del control de

constitucionalidad en nuestro país.

Luego de un largo período durante el cual se había adoptado una forma de estado

unitaria, la Constitución de 1853 inició el proceso de federalización que se

profundizó con la expedición de la Constitución de 1863. En esta ocasión la

Constitución contempló una organización estatal centro-federal otorgándole a las

provincias el poder municipal y reservando para el Gobierno central algunas

funciones relacionadas con el orden público, la hacienda pública y las relaciones

exteriores, entre otras.15

A raíz de esta organización política, en la Constitución se estableció que

“corresponde a la Suprema Corte de la Nación: (...) 6. Resolver la nulidad de las

ordenanzas municipales, en cuanto sean contrarias a la Constitución y a las leyes de

la República.”16 Así se configuró el primer antecedente directo del control

constitucional en nuestro país pues se atribuyó a la Suprema Corte la posibilidad de

declarar nulas las ordenanzas municipales que fueren denunciadas como contrarias

a las disposiciones constitucionales y legales; éste fue el primer episodio en el que

no sólo se reconoció la supremacía de la Constitución sobre una norma inferior,

14 Ibídem. 15 HENAO HIDRÓN. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano, cit., Pág. 19. 16 Artículo 42 de la Constitución de 1853. DUEÑAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pág. 138.


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también se le otorgó la facultad a un órgano del Estado para que pudiera

pronunciarse sobre su nulidad o validez.


La vigencia de la Constitución de 1853 fue muy corta como consecuencia del golpe

de Estado del 17 de abril de 1854, después del cual ascendió al poder el General

José María Melo, y de la guerra civil que conllevó a que se conformaran ocho

estados “soberanos”. Producto de esta nueva organización política fue necesario

redactar una nueva Carta que se adaptara al nuevo estado de la República, la cual

recibió el nombre de Confederación Granadina.17

En la nueva Carta de 1858, en la cual se mantuvo el control de constitucionalidad

pero se varió la competencia en cabeza de la Corte, ésta sólo podía suspender la

ejecución de los actos contrarios a la Constitución o a las leyes, pero no era la que

decidía sobre su nulidad; ahora era el Senado el que conocía del acto suspendido

por la Corte y ejercía el control respectivo. El artículo 50 de la nueva Constitución

rezaba así:

Artículo 50. Corresponde a la Corte Suprema suspender la ejecución de los

actos de las legislaturas de los Estados, en cuanto sean contrarios a la

17 HENAO HIDRÓN. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano, cit., Pág. 21.


30

Constitución o a las leyes de la Confederación; dando cuenta de la

suspensión al Senado, para que éste decida definitivamente sobre la validez

o nulidad de dichos actos.

En lo que podría considerarse como un retroceso en el desarrollo de un control

judicial de constitucionalidad, a la Corte se le atribuyó competencia solamente para

suspender los actos de manera provisional quitándole la posibilidad de ejercer el

control definitivo. De esa manera se instituyó un control de constitucionalidad

político que por su misma naturaleza no tendría los mismos alcances; sólo hasta la

Constitución de 1886 se volvió a contemplar el control de constitucionalidad ejercido

por un órgano judicial.


Luego de la guerra civil que dio inicio en 1860, el General Tomás Cipriano de

Mosquera convocó a la Convención Nacional que redactó la Constitución federal de

1863 o también conocida Constitución de Rionegro.18 Manteniendo el esquema

planteado en la Constitución anterior, la Corte podía suspender la ejecución de los

actos legislativos de las Asambleas de los Estados y el Senado era el que decidía

definitivamente sobre la nulidad de éstos.

18 DE PAULA PÉREZ. Derecho Constitucional Colombiano, cit., Pág. 89.


31

Este control de constitucionalidad quedó consagrado en el artículo 72 de la

Constitución de Rionegro de la siguiente manera:

Artículo 72. Corresponde a la Corte Suprema suspender, por unanimidad de

votos, a pedimento del Procurador General o de cualquier ciudadano, la

ejecución de los actos legislativos de las asambleas de los Estados, en

cuanto sean contrarios a la Constitución o a las leyes de la Unión, dando, en

todo caso, cuenta al Senado para que éste decida definitivamente sobre la

validez o nulidad de dichos actos.

En concordancia con lo anterior, en el Capítulo VI de la Carta en el cual se desarrolló

todo lo concerniente al Poder Legislativo, el artículo 51 rezaba así:

Artículo 51. Son atribuciones del Senado: (...)

5.a Decidir definitivamente sobre la nulidad o validez de los actos legislativos

de las asambleas de los Estados y que se denuncien como contrarios a la

Constitución de la República.

De la primera disposición se pueden destacar varios elementos; en primer lugar,

para suspender la ejecución de un acto legislativo era necesario que todos los

miembros de la Corte votaran en igual sentido, requisito que no fue previsto en la

Constitución de 1858. Así mismo, se estableció que dicha suspensión se podía


32

ordenar si era solicitada por el Procurador General o por un ciudadano, facultando a

cualquier para requerir la suspensión de un acto legislativo expedido por la

Asamblea de un Estado. Aunque éste es un antecedente directo de la acción de

inconstitucionalidad que sería consagrada algún tiempo después, no se puede

considerar como el origen de este mecanismo pues la solicitud que se elevaba ante

la Corte Suprema no tenía por objeto que ésta se pronunciara sobre la validez de la

disposición sino simplemente que suspendiera su ejecución hasta tanto el Senado

decidiera de fondo.


Terminada la época federal y una vez convocados los delegatarios de los Estados

federales, se reunió el Consejo Nacional, órgano que expidió la Constitución que

devolvió a Colombia la organización como Estado Unitario. En esta oportunidad, el

control de constitucionalidad volvió a ser ejercido por un órgano judicial.

Tal como aparece consignado en el artículo 86 de dicha Constitución, se estableció

que el Presidente podía devolver con objeciones cualquier proyecto que le fuere

enviado para su sanción. En consonancia con lo anterior, según el artículo 88 todo

proyecto que hubiese sido reconsiderado por el legislativo y hubiese sido aprobado

por dos tercios de los votos en una y otra cámara, debía ser sancionado por el

Presidente sin la posibilidad de presentar nuevas objeciones. Sin embargo, en el


33

artículo 90 se consagró una excepción a esta disposición, pues cuando el proyecto

hubiese sido objetado por razones de inconstitucionalidad, una vez revisado por las

cámaras, si éstas insistieren, debía pasar a la Corte Suprema para que ésta

decidiera sobre su exequibilidad, dando origen al control de constitucionalidad previo

y excepcional.

La competencia en cabeza de la Corte a la que se hizo mención en el artículo 90

tenía asidero en el artículo 151, el cual rezaba:

Artículo 151. Son atribuciones de la Corte Suprema: (...)

4. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de actos legislativos que

hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales.

Según el Dr. LUIS CARLOS SÁCHICA, “en la Constitución de 1886 se admitió

simplemente un mecanismo previo de control de constitucionalidad, atribuido al

presidente de la república respecto de los proyectos de ley, al facultarlo para

formularles objeciones de carácter constitucional cuando eran sometidos a la

sanción ejecutiva. Se diría que se trataba de un control político, consistente en un

poder ejecutivo de veto, que ponía de relieve la preponderancia presidencial frente al

legislador, con una evidente deformación del régimen presidencial que teníamos

como modelo, rebasando de esta manera su principio rector, que es la separación

de poderes, pero dentro de un equilibrio real”.19

19 SACHICA, Luis Carlos. El control constitucional y sus mecanismos: Monografía Jurídica. 3 ed. Bogotá, Colombia: Temis, 1988, Pág. 47.


34

En relación con la disposición contenida en la Constitución de 1963, de acuerdo con

la cual el Senado podía declarar la nulidad de los actos legislativos de las

Asambleas de los Estados, contrarios a la Constitución, dicha competencia fue

trasladada igualmente a la Corte Suprema, a la cual le correspondía, según el

artículo 151, numeral 5º, “decidir, de conformidad con las leyes, sobre la validez o

nulidad de las ordenanzas departamentales que hubieren sido suspendidas por el

Gobierno o denunciadas ante los tribunales por los interesados como lesivas de los

derechos civiles”.

En este caso se observan varias diferencias importantes frente a lo consagrado en

las constituciones anteriores. En primer lugar, en el nuevo artículo no se hizo

referencia a la Constitución como norma superior, sino a las leyes, de tal manera

que es frente a éstas que las ordenanzas departamentales debían estar conformes;

de aquí que no se pueda considerar que mediante el cumplimiento de esta función la

Corte Suprema ejercía un control de constitucionalidad, sino más bien de legalidad.

En segundo lugar, en el nuevo texto se estableció que la Corte decidiría sobre la

validez de las ordenanzas que hubiesen sido suspendidas por el Gobierno. En

contraste con lo consagrado en las constituciones de 1858 y 1863, ahora la Corte

era competente para pronunciarse de fondo sobre la validez de los actos y no se

limitaba simplemente a declarar su suspensión.

Finalmente, a diferencia de lo contemplado en el artículo 72 de la Constitución del

63, según el cual, cualquier ciudadano podía solicitar la suspensión de un acto que

resultare contrario a la Constitución o a las leyes, en la nueva Carta la Corte podía


35

ejercer el control sobre aquellos actos denunciados ante los tribunales por quienes

tuviesen el carácter de interesados, si éstos resultaban lesivos de los derechos

civiles.

Con la nueva Constitución, la titularidad de la acción que permitía denunciar una

ordenanza departamental varió, pues antes podía ejercerla cualquier ciudadano y

ahora sólo podía hacerlo quien tuviese la condición de interesado; igualmente, en la

normatividad anterior la acción podía ejercerse sustentada únicamente en la

discrepancia entre la ordenanza y la Constitución o las leyes, y en el nuevo régimen

el interesado sólo podía denunciar la norma cuando resultara lesiva de los derechos

civiles.

2.3.2.8 Las leyes posteriores a la Constitución de 1886

En desarrollo de la Constitución del 86, el principio de supremacía constitucional fue

ratificado por medio de la Ley 57 del 15 de abril de 1887, en cuyo artículo 5º se

estableció que “cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y

una legal, se preferirá aquella”. Sin embargo en un siguiente episodio, por medio de

la Ley 153 del mismo año se introdujo una disposición que iba en contravía de la

prevalencia de la Constitución. El artículo 6º de la Ley 153 de 1887 rezaba:


36

Artículo 6. Una disposición expresa de ley posterior a la Constitución se

reputa constitucional, y se aplicará aun cuando parezca contraria a la

Constitución. Pero si no fuere disposición terminante, sino oscura o

deficiente, se aplicará en el sentido más conforme con lo que la Constitución

preceptúe”.

En esta norma de contenido singular, y contrario a lo establecido en la misma

Constitución y en la Ley 57, se le dio a las leyes expedidas con posterioridad a la

Carta, el rango de constitucionales aún cuando estas fueren contrarias. Inicialmente

se podría considerar que esta ley limitó el control de constitucionalidad, sin embargo,

no se puede olvidar que dicho control sólo procedía sobre los actos legislativos20

que hubiesen sido objetados por el Gobierno aduciendo razones de

inconstitucionalidad; sobre un acto legislativo que no hubiese sido objetado, una vez

sancionado y convertido en ley de la República, no procedía ningún tipo de control.

Lo que más llama la atención de esta disposición es el grado de contradicción con el

principio de supremacía constitucional, que aunque en el texto original de la

Constitución del 86 no estaba contenido expresamente en una norma (este principio

sería consagrado más adelante en el artículo 40 del Acto Legislativo número 03 de

1910), ya se iba configurando a partir del control de constitucionalidad existente.

20 Aquí los actos legislativos deben ser entendidos como leyes.


37

2.3.3 Origen del Control Constitucional por vía de acción


Por medio de este Acto Legislativo se consagró de manera expresa el principio de

supremacía constitucional y se estableció de manera definitiva la acción de

inconstitucionalidad. A raíz del reconocimiento de la superioridad de las

disposiciones constitucionales se introdujo en nuestro ordenamiento la aplicación de

la excepción de inconstitucionalidad. Tal principio fue incluido en el artículo 40, así:

Artículo 40. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley,

se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales.

De manera consecuente con la norma anterior, el control constitucional por vía

activa ejercido por un órgano judicial, fue establecido en nuestro país de manera

definitiva dando origen a la acción de inconstitucionalidad. Según el Dr. OSCAR

JOSÉ DUEÑAS, el surgimiento de este control constitucional se explica en las

“necesidades del desarrollo de una economía de mercado totalmente distinta de la

colonial” y “se concretó definitivamente cuando la burguesía requirió de un Estado

moderno en el cual las personas supieran a qué atenerse”21.

De esta manera, el Acto Legislativo de 1910, en su artículo 41, contempló lo

siguiente:

21 Op. Cit. Pág. 141.


38

Artículo 41. A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la

integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades

que le confiere ésta y las leyes, tendrá la siguiente:

Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los Actos Legislativos que

hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas

las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como

inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación.

Se puede observar cómo, en primer lugar, se estableció el control constitucional por

vía activa mediante la facultad que se le otorgó a cualquier ciudadano de demandar

las disposiciones que fueren contrarias a la Constitución; éste es el verdadero

origen de la acción de inconstitucionalidad. En segundo lugar, se mantuvo el control

sobre los actos legislativos que hubieren sido objetados por el Gobierno por razones

de inconstitucionalidad tal como lo consagró inicialmente la Constitución de 1886.

En relación con la primera anotación, resulta llamativo de la nueva disposición que la

demanda de inconstitucionalidad podía versar sobre cualquier ley o decreto, sin

establecer distinción alguna; en este caso, sin importar si el decreto tenía fuerza de

ley o era de carácter ordinario, si era contrario a la Constitución, podía ser

demandado ante la Corte. Sólo hasta el año de 1945 le fue atribuida al Consejo de

Estado la competencia para conocer sobre los decretos del Gobierno con excepción


39

de aquellos cuyo conocimiento la Constitución reservaba a la Corte Suprema de

Justicia.

Finalmente, es conveniente anotar que mediante la ley 2a de 1904 se le otorgó a la

Corte el control sobre los decretos expedidos en virtud del artículo 121, el cual

regulaba los estados de guerra exterior y de conmoción interior; sin embargo, esta

norma tendría escasos meses de vigencia y ninguna aplicación.22


Con la reforma de 1945 el control constitucional ejercido por la Corte fue

perfeccionado. Aunque se mantuvo la esencia de la norma anterior, en la nueva

disposición se determinaron los decretos que podían ser demandados como

inconstitucionales ante la Corte y sobre los cuales se podía pronunciar la

corporación. El artículo 53 del acto legislativo era el siguiente:

Artículo 53. El artículo 147 de la Constitución quedará así:

A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la

Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren

ésta y las leyes, tendrá la siguiente:

22 DUEÑAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pág. 221.


40

Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que

hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, o sobre todas

las leyes o decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones

de que tratan los ordinales 11 y 12 del artículo 69 y el artículo 11723 de la

Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de

inconstitucionalidad por cualquier ciudadano.

De acuerdo con este artículo, los decretos que podían ser demandados como

inconstitucionales ante la Corte eran los dictados por el Gobierno en virtud de los

ordinales 11 y 12 del artículo 69,24 los cuales hacían referencia a la autorización

concedida por el Congreso para la celebración de contratos, la negociación de

empréstitos, la enajenación de bienes nacionales y para ejercer otras funciones

dentro de la órbita constitucional, y a las facultades extraordinarias que el Congreso

le podía otorgar al ejecutivo, respectivamente; los otros decretos susceptibles de ser

demandados eran los expedidos durante los estados de excepción.

Aunque la figura del Consejo de Estado fue restablecida en nuestro país mediante el

Acto Reformatorio de la Constitución del 10 de septiembre de 1914, atribuyéndole

las funciones de máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, sólo hasta 1945

se le otorgó la facultad para conocer sobre la constitucionalidad de los decretos

23 El artículo 117 mencionado en esta norma, corresponde al original artículo 121 de la Constitución de 1886. 24 El artículo 69 mencionado en esta norma, corresponde al original artículo 76 de la Constitución de 1886.


41

dictados por el Gobierno excepto los que por disposición de la Constitución le

correspondía conocer a la Corte.25 De esta manera se creó la jurisdicción

contenciosa en nuestro país, a la cual también se le otorgaron funciones de control

constitucional. Esta atribución fue consagrada en el artículo nuevo introducido por

esta reforma, el cual establecía:

Artículo 41. (Artículo nuevo) Corresponde a la jurisdicción de lo

contencioso-administrativo conocer de las acusaciones por

inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no

sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los

ordinales 11 y 12 del artículo 69 y el artículo 117 de esta Constitución.

De esta manera el Consejo de Estado empezó a ejercer una competencia residual

pues a partir de esta reforma debía revisar los demás decretos que no le

correspondía conocer a la Corte Suprema; mediante la inclusión de esta norma se

perfeccionó y distribuyó la competencia tan amplia que se le había otorgado a la

Corte Suprema en la reforma de 1910.

25 Este es el origen de la competencia residual en cabeza del Consejo de Estado para ejercer el control constitucional sobre algunos decretos. Éste sería el primer antecedente de la acción de nulidad por inconstitucionalidad.


42


Por medio de este Acto Legislativo se introdujo un cambio importante al control de

constitucionalidad ejercido sobre los decretos dictados en virtud de las facultades

extraordinarias propias del estado de sitio. El artículo 1º en lo referente al control

constitucional estableció:

Artículo 1º. (...)

El congreso por medio de proposición aprobada por mayoría absoluta de

una y otra Cámara, podrá decidir que cualquiera de los decretos que dicte el

Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias del estado de sitio,

pase a la Corte Suprema de Justicia para que decida sobre su

constitucionalidad. La Corte fallará dentro del término de seis días, y si así

no lo hiciere, el decreto quedará suspendido. La demora de los Magistrados

en pronunciar el fallo es causal de mala conducta.

Por medio de esta norma se instauró lo que se podría considerar un control de

constitucionalidad de carácter político, en la medida en que la revisión de los

decretos señalados no era producto de una acción interpuesta por un ciudadano

sino de una decisión del órgano legislativo.


43


Los elementos introducidos en la reforma del 68 fueron característicos del control de

constitucionalidad existente en nuestro país hasta antes de la expedición de la

Constitución de 1991; entre otros aspectos, se diferenció el control que debía

ejercerse sobre cada uno de los actos susceptibles de éste y se creó la Sala

Constitucional de la Corte Suprema. Las normas aquí contenidas modificaron

sustancialmente lo establecido en el Acto Legislativo de 1960.

En primer término, en lo referente a los decretos expedidos en virtud de las

facultades propias de los estados de excepción, éstos no volverían a ser conocidos

por la Corte cuando fuesen demandados por algún ciudadano y tampoco si le fuesen

enviados en virtud de una decisión adoptada por el Congreso. En esta reforma se

introdujo el control constitucional automático de estos actos, tratamiento que

subsiste en la Constitución actual. El texto de los parágrafos de los artículos 42 y 43

que establecieron dicho procedimiento era el siguiente:

Artículo 42. (...)

Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia, el día

siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las

facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida

definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con


44

el deber de enviarlos, la Corte Suprema de Justicia aprehenderá

inmediatamente de oficio su conocimiento. 26

De esta manera se le quitó la posibilidad a los ciudadanos de interponer la acción de

inconstitucionalidad contra los decretos legislativos expedidos durante los estados

de excepción por estar sujetos ahora a un control automático; sin embargo, se

contempló que en dichos procesos cualquier ciudadano podía intervenir para

defender o impugnar el decreto objeto del control.

En lo relativo a la competencia de la Corte para ejercer el control sobre las normas

con fuerza de ley, mediante el artículo 71 se modificó el 214 de la Constitución del

86. El texto de este artículo fue el siguiente:

Artículo 71. El artículo 214 de la Constitución Nacional quedará así:

A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda e integridad de la

Constitución . En consecuencia, además de las facultades que le confieren

esta y las leyes, tendrá las siguientes:

1ª. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que

hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, tanto por su

contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

2ª. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y los

decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que

26 El parágrafo del artículo 43 contiene exactamente el mismo texto.


45

tratan los artículos 76, ordinales 11, 12 y 80 de la Constitución Nacional,

cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier

ciudadano.

En las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador

General de la Nación. En los casos de los artículos 121 y 123,27 cualquier

ciudadano puede intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad

de los decretos a que ellos se refieren.

La Corte Suprema de Justicia cumplirá estas funciones en sala plena, previo

estudio de la sala constitucional compuesta de magistrados especialistas en

derecho público.

El Procurador General de la Nación y la sala constitucional dispondrán cada

uno, de un término de treinta días para rendir concepto y ponencia, y la

Corte Suprema de Justicia de sesenta días para decidir. El incumplimiento

de los términos es causal de mala conducta que será sancionada conforme

a la ley.

En la nueva disposición se pueden identificar algunos elementos sobre los cuales es

importante hacer referencia. En primer lugar, la Corte amplió su jurisdicción pues la

Constitución la facultó expresamente para pronunciarse sobre los proyectos de ley

cuando estos presentaran vicios de procedimiento en su formación. Por otra parte,

el control de constitucionalidad que estaba reservado a los decretos expedidos en

virtud de facultades o de autorizaciones otorgadas al Gobierno por el Congreso, se

27 El artículo al que se debería hacer referencia es el número 122.


46

amplió al decreto con fuerza de ley mediante el cual se pusieran en vigencia los

planes y programas de desarrollo económico y social, contemplados en el ordinal 4º,

del artículo 76 y cuyo trámite está contemplado en el artículo 80. En caso que el

proyecto de planes y programas no hubiese sido aprobado por el Congreso dentro

del término establecido en la Constitución, el Gobierno podía ponerlo en vigencia

mediante decreto.

El otro aspecto innovador que trae esta norma es la creación de la Sala

Constitucional de la Corte Suprema compuesta por magistrados expertos en

derecho público, la cual debía elaborar los proyectos de sentencia que serían

sometidos a consideración de la Sala Plena de la corporación, competente para

decidir sobre la exequibilidad de las disposiciones.

En lo referente al control constitucional ejercido por el Consejo de Estado, la única

variante que introdujo el artículo 72 del Acto Legislativo, correspondiente al artículo

216 de la Constitución, fue la determinación que hace de los decretos que se

excluyen de la competencia del Tribunal Contencioso por corresponder a la órbita de

la Corte Suprema.

2.3.3.5 Decreto número 432 de 1969

Por medio de este decreto expedido por el Presidente Lleras Restrepo se determinó

el funcionamiento de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la cual


47

debía elaborar los proyectos de sentencia para presentarlos a la Sala Plena para

que allí se adoptara el fallo definitivo de todos los procesos de inconstitucionalidad.

Entre los aspectos más importantes de esta normatividad se puede señalar la

conformación de la Sala por cuatro magistrados que igualmente formaban parte de

la Sala Plena, y su presidente hacía parte de la Sala de Gobierno de la corporación.

En este decreto se hacía mención específica de los procesos de control de

constitucionalidad que podía desarrollar la Corte teniendo en cuenta las variaciones

de forma propias de cada uno (tratándose de proyectos de ley objetados por el

Gobierno, de decretos expedidos durante los estados de excepción, o de leyes o

decretos con fuerza de ley que fuesen demandados mediante la acción de

inconstitucionalidad).

Igualmente se señalaron las causales de impedimento y recusación para los

magistrados y los conjueces, los términos para la tramitación de los asuntos de

constitucionalidad, el procedimiento a seguir y la conformación orgánica de la Sala,

entre otros asuntos.

2.3.4 La Acción de Inconstitucionalidad en la Constitución de 1991

Después del estudio histórico hasta aquí realizado sobre el desarrollo del control

constitucional y de la acción de inconstitucionalidad, corresponde continuar el

análisis sobre el ordenamiento constitucional vigente. Las disposiciones de la Carta


48

Política que servirán de fundamento para el desarrollo de este análisis y que

actualmente regulan el control de constitucionalidad por vía activa, son las

siguientes:

Artículo 4º. La Constitución es norma de normas. En todo caso de

incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se

aplicarán las disposiciones constitucionales.

Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la

Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.

Artículo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación,

ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:

(...)

6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.

Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad

y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este

artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:

1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los

ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que

sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación.


49

2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la

constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea

constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento

en su formación.

3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes, y de

las consultas populares y plebiscitos de orden nacional. Estos últimos solo

por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.

4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los

ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios

de procedimiento en su formación.

5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los

ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno

con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución,

por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación.

Artículo 242. Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en

las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme

a las siguientes disposiciones:

1. Cualquier ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el

artículo precedente, e intervenir como impugnador o defensor de las normas

sometidas a control en los procesos promovidos por otros, así como en

aquellos para los cuales no existe acción pública.


50

2. El Procurador General de la Nación deberá intervenir en todos los

procesos.

3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año,

contado desde la publicación del respectivo acto.

4. De ordinario, la Corte dispondrá del término de sesenta días para decidir,

y el Procurador General de la Nación, de treinta para rendir concepto. (...)

ART. 379.—Los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta

popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán

ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos

establecidos en este título.

La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente

a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241

numeral 2º.


51


A partir del artículo 241 de la Constitución se pueden identificar los actos sobre los

cuales la Corte ejerce el control constitucional por vía activa. Según la Carta y tal

como lo expone el Dr. JAVIER TOBO RODRÍGUEZ, los procesos de

constitucionalidad que se inician mediante la instauración de una acción de

inconstitucionalidad son:

1. Aquellos promovidos por los ciudadanos contra actos reformatorios de la

Constitución, por vicios de procedimiento en su formación (C.Po. art. 241, ord.

1);

2. La constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea

constituyente para reformar la Constitución (C.Po. art. 241, ord. 2);

3. La constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas

populares y plebiscitos del orden nacional (C.Po. art. 241, ord. 3);

4. Procesos iniciados por los ciudadanos que demanden la inconstitucionalidad

de las leyes (C.Po. art. 241, ord. 4);

5. Los que tienen lugar con ocasión de las demandas de inconstitucionalidad

instauradas por ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por


52

el Gobierno con fundamento en los artículos 150, numeral 10 y 341 de la

Constitución (C.Po. art. 241, ord. 5).28

A continuación se analizará cada uno de estos actos para tener claridad sobre las

normas constitucionales en las cuales se encuentran consagrados y sobre las

particularidades del control de constitucionalidad que se ejerce sobre cada uno.

2.4.1 Actos Reformatorios de la Constitución

De acuerdo con lo establecido en el artículo 374 superior, existen tres formas por

medio de las cuales puede ser modificada la Carta: mediante un acto legislativo, por

una asamblea constituyente o directamente por el pueblo mediante un referendo

constitucional.

En razón de la naturaleza propia de los actos reformatorios, la Constitución

establece que éstos sólo podrán ser demandados por vicios de procedimiento en su

formación. La justificación de esta limitación es manifiesta, pues resulta obvio que

todo acto reformatorio rompe el ordenamiento anterior y siempre es contrario a la

Constitución; una disposición que permitiera la declaratoria de inconstitucionalidad

de un acto reformatorio, por cuestiones de fondo, imposibilitaría la realización de una

reforma y restringiría el poder del constituyente, sea primario o secundario.

28 TOBO RODRÍGUEZ, Javier. La Corte Constitucional y el control de constitucionalidad en Colombia. 2 ed. Bogotá, Colombia: Jurídicas Gustavo Ibáñez, 1999, Pág. 188.


53

Según el artículo 241 numeral 1º, todos los actos reformatorios de la Constitución

pueden ser demandados por cualquier ciudadano y la Corte ejercerá el control

constitucional sólo respecto de los eventuales vicios de procedimiento. En esta

medida, si no se cumplieren las disposiciones constitucionales sobre la formación de

cada uno de estos actos en cualquier momento de su creación, el ciudadano podrá

buscar la declaratoria de inexequibilidad.

Por su parte, el numeral 2º, en relación con el referendo y la asamblea constituyente,

sólo hace referencia a su convocatoria, una de las etapas que se debe agotar para

la realización de una reforma constitucional de esta naturaleza. A diferencia del

numeral 1º, que contempla las demandas que promuevan los ciudadanos contra los

actos reformatorios de la Constitución por vicios de procedimiento, entendiendo que

estos se pueden presentar durante todo el proceso de formación del acto, el numeral

2º hace referencia al control automático que ejerce la Corte sobre la convocatoria a

un referendo o a una asamblea constituyente.

En el caso del control de constitucionalidad sobre las leyes que convocan a un

referendo o una asamblea constituyente, aunque el numeral 2º del artículo 241, en

concordancia con los artículos 34 y 60 de la Ley 134 de 1994, establece que la Corte

ejerce un control automático sobre estas leyes, el artículo 379 de la Constitución

consagra la acción pública para demandarlas dentro del año siguiente a su

promulgación. Resulta contradictorio pues, que en el artículo 241 se señale que el

control de constitucionalidad sobre dichos actos es automático y que en el 379 se


54

contemple como procedente la acción pública. Consideramos que a partir de la

interpretación armónica de los dos artículos y de acuerdo con lo establecido en la ley

estatutaria, se debe entender que el control ejercido por la Corte es de carácter

automático y por ello no procede la acción de inconstitucionalidad, pues antes del

pronunciamiento popular, esta corporación ya debió determinar si la convocatoria al

referendo o a la asamblea constituyente se realizó conforme al procedimiento

establecido.

2.4.1.1 Actos Legislativos

El Congreso está facultado según el artículo 114, para reformar la Constitución,

hacer las leyes y ejercer el control político sobre el Gobierno y la administración.

Para el ejercicio de la primera atribución mencionada, el Legislativo debe cumplir las

disposiciones contenidas en el artículo 375 en el cual se establece el procedimiento

para la aprobación de actos legislativos, y respetar lo consagrado en la Ley 5a de

1992, “por la cual se expide el reglamento del Congreso: el Senado y la Cámara de

Representantes”, en cuyo capítulo séptimo, del título I, está reglamentado el proceso

legislativo constituyente.

Sobre el control constitucional de los actos legislativos es importante mencionar que

a principios del siglo pasado la Corte Suprema se declaró incompetente para


55

ejercerlo. El Dr. ERNESTO REY CANTOR citando una sentencia de octubre 20 de

1913, manifiesta que el argumento expuesto por la Corte explicaba que “la reforma

era producida por el Congreso de la República en ejercicio de la función de poder

constituyente (secundario). La función constituyente se ejercía por voluntad del

poder constituyente primario o sea el pueblo. En otras palabras el acto legislativo de

reforma no podía ser cuestionado por inconstitucionalidad por un poder constituido

como lo era la Corte Suprema de Justicia, la cual no tenía competencia para

desconocer la autonomía del Congreso y el principio de la separación de las ramas

del poder público que consagraba el artículo 55 de la Constitución de 1886”.29

En sentencia proferida a raíz de la presentación de una demanda con posterioridad

a la reforma constitucional de 1968, por medio de la cual se consagró el control

sobre el procedimiento de formación de las leyes, la Corte Suprema aclaró que

aunque era competente para pronunciarse sobre los vicios en su creación, la norma

no se podía aplicar de manera analógica para ejercer un control sobre el

procedimiento de formación de los actos legislativos. En ese sentido la Corte

Suprema sostuvo lo siguiente:

“La cuestión del control constitucional sobre la forma o procedimiento de

expedición de una reforma de la Carta, no ha sido consagrado expresa ni

implícitamente en nuestra Constitución. En este punto de los vicios de

forma, como se vio atrás, solo el Acto Legislativo Nº. 1 de 1968, vino a

29 REY CANTOR, Ernesto. Introducción al Derecho Procesal Constitucional: Control de constitucionalidad y legalidad. 2 ed. Cali, Colombia: Universidad Libre Seccional Cali, 1994, Pág. 56.


56

consagrar expresamente, como ya se dijo, la competencia de la Corte pero

sólo en relación con los proyectos de ley, y el Decreto 432 de 1969, en

relación, además, con la ley misma.

“Si durante largos años se dudó sobre la competencia de la Corte para

enjuiciar las leyes comunes por vicios procedimentales en su formación,

resulta excesivo pretender que por haber logrado ella, primero a través de la

jurisprudencia y finalmente en norma expresa, tal competencia deba

entenderse establecida para anular un precepto constitucional. Abrir este

campo en el que el propio constituyente no ha querido penetrar, sería un

acto de imprudencia que conduciría a someter la Constitución a una

inestabilidad de graves consecuencias para el orden político y social. E

implicaría, además, la acción de una competencia no consagrada en la ley,

que lejos de mantener para la Corte el papel que se le ha asignado por la

Constitución como centro equilibrador de la acción de las ramas del poder

público, la llevaría a convertirse en un poder absoluto, quebrando así uno de

los principios cuya guarda le ha sido encomendada.”30

Sin embargo, se observa una variación en la jurisprudencia por parte de la Corte al

revisar la constitucionalidad del Acto Legislativo número 02 de 1977. Como

consecuencia de una demanda presentada por varios ciudadanos invocando la

acción consagrada en el artículo 214 de la Constitución, éste fue declarado

30 Corte Suprema de Justicia, fallo de abril 16 de 1971. Magistrado ponente: Dr. Guillermo González Charry. Gaceta Judicial CXXXVIII, Nos. 2340, 2341 y 2342.


57

inexequible por medio del fallo del 5 de mayo de 1978, con ponencia del Magistrado

Dr. JOSÉ MARÍA VELASCO GUERRERO, por no haberse ajustado en su formación

al artículo 218.31 Igual suerte corrió el Acto Legislativo número 01 de 1979, el cual

fue declarado inexequible por medio del fallo del 3 de noviembre de 1981, con

ponencia del Magistrado Dr. FERNANDO URIBE RESTREPO, pues según la Corte,

en su trámite se había presentado una indebida acumulación de diversos proyectos

de reforma.32

En la Constitución de 1991 la competencia para ejercer el control sobre los actos

reformatorios de la Constitución en lo relativo al procedimiento de su formación, es

reconocida expresamente en el artículo 241 en cabeza de la Corte Constitucional.

En relación con los actos reformatorios de la Constitución y haciendo especial

énfasis en los actos legislativos aprobados por el Congreso la Corte indicó:

“Según lo contempla el artículo 374 de la Constitución, ésta puede ser

reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo

mediante referendo.

“La Carta Política no impide las modificaciones ni los ajustes a su preceptiva

y, por el contrario, amplía las posibilidades de introducirlos, consignando

31 TOBO RODRÍGUEZ. La Corte Constitucional y el control de constitucionalidad en Colombia, cit., Pág. 49. 32 TOBO RODRÍGUEZ. La Corte Constitucional y el control de constitucionalidad en Colombia, cit., Pág. 52.


58

expresamente, además de la del Congreso, dos vías que no se hallaban

contempladas en el artículo 218 de la Constitución anterior.

“Pero, con independencia del procedimiento que se utilice, lo cierto es que la

Constitución, al establecer requisitos y trámites más complejos que los

previstos para la modificación de las leyes, preserva una estabilidad

constitucional mínima, que resulta incompatible con los cambios

improvisados o meramente coyunturales que generan constante

incertidumbre en la vigencia del ordenamiento básico del Estado.

“En el caso específico de los actos legislativos, mediante los cuales el

Congreso de la República ejerce su poder de reforma constitucional, la

propia Carta ha señalado los requisitos que deben cumplirse, los cuales son

esenciales para la validez de la decisión y que, por corresponder

cualitativamente a una función distinta de la legislativa, son también más

difíciles y exigentes.”33

2.4.1.2 Referendo Constitucional

Otra de las formas mediante las cuales puede ser modificada la Constitución es la

realización de un Referendo Constitucional. Sobre este mecanismo consagrado en

los artículos 374, 377 y 378 de la Constitución, y desarrollado en la Ley 134,

33 Corte Constitucional, sentencia C-222 de 1997. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández.


59

Estatutaria sobre mecanismos de participación, la Carta establece que podrá ser

realizado a iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos y podrá ser de carácter

derogatorio34 o aprobatorio.

En el primero de los casos, de acuerdo con el artículo 377 superior, las reformas

constitucionales aprobadas por el órgano legislativo referentes a los derechos

fundamentales contenidos en el capítulo 1, del título II, y a sus correspondientes

garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso de la

República, deberán ser sometidas a referendo si dentro de los seis meses siguientes

a la promulgación de los correspondientes actos legislativos, un cinco por ciento de

los ciudadanos que integren el censo electoral así lo solicitan. En caso que en dicho

referendo hubiese participado al menos la cuarta parte del censo electoral y la

mayoría de los votos sean negativos, se entenderá derogada la reforma

correspondiente.

Por su parte el referendo constitucional aprobatorio puede realizarse a iniciativa del

Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones establecidas en el artículo 155 de

la Carta. Mediante una ley que cuente con el consentimiento de la mayoría de los

miembros de ambas cámaras, podrá ser sometido a referendo un proyecto de

reforma constitucional. Allí se incluirá el proyecto de reforma que será aprobado si

se obtiene el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, siempre y

cuando el número de éstos exceda la cuarta parte del total de ciudadanos que

integren el censo electoral. Sobre esta ley la Corte ejerce el control según lo

dispuesto en el artículo 34 de la Ley 134 de 1994, y deberá pronunciarse sobre su

34 Sólo podrá realizarse a iniciativa ciudadana.


60

constitucionalidad sólo por vicios de procedimiento en su formación, antes de que se

realice la votación correspondiente.

En ambos casos la Corte Constitucional ejerce un control automático y previo al

pronunciamiento popular, sobre los requisitos de forma de la convocatoria al

referendo y no sobre el contenido material del proyecto de reforma, en el caso del

referendo aprobatorio. Sobre el ejercicio de este control, la Corte advirtió lo

siguiente en la sentencia de revisión del proyecto de ley estatutaria No. 92/92

Senado - 282/93 Cámara, "por la cual se dictan normas sobre mecanismos de

participación ciudadana”:

“Debe advertirse en relación con esta norma, que el artículo 241 numeral

2o. de la Carta es categórico en establecer que el control que con

anterioridad al pronunciamiento popular debe la Corte Constitucional

ejercer, tiene por único objeto examinar la constitucionalidad del acto de

convocatoria del referendo para reformar la Constitución, sólo por vicios

de procedimiento en su formación. No puede entonces la Corte, so pena

de contrariar la Constitución, ejercer un control previo y de contenido

respecto del texto mismo que se somete a referendo.”35

35 Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994. Magistrado ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara.


61

Sobre este mismo punto, en relación con el control de constitucionalidad del artículo

34 del proyecto de ley estatutaria,36 la Corte declaró:

“La referencia que se hace al "fallo de la Corte Constitucional" se declara

exequible, en el entendido que se refiere a la decisión que a esta

corporación le compete proferir con anterioridad al pronunciamiento

popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a referendo, sólo

por vicios de procedimiento, al tenor de lo dispuesto en el numeral 2o. del

artículo 241 de la Carta Política. Una interpretación distinta del fragmento

que se glosa no se acompasaría con el artículo 241 de la Carta. En

efecto, esta únicamente sujeta a control previo de constitucionalidad la

convocatoria a referendo de un acto reformatorio de la Constitución.”37

2.4.1.3 Asamblea Constituyente

La última alternativa contemplada en el artículo 374 para reformar la Constitución es

la modificación de las normas por parte de una asamblea constituyente. Según lo

dispuesto en el artículo 376 superior, mediante ley aprobada por mayoría de los

36 El texto del artículo referido era el siguiente: Artículo 34.- Convocatoria del referendo. Expedidas las certificaciones por la Registraduría del Estado Civil correspondiente, sobre el número de apoyos requerido, así como el fallo de la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional, departamental, distrital, municipal o local correspondiente, convocará el referendo mediante decreto, en el término de ocho días, y adoptará las demás disposiciones necesarias para su ejecución. 37 Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994. Magistrado ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara.


62

miembros de una y otra cámara, sobre la cual la Corte ejercerá un control

constitucional automático según lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 134 de 1994,

el Congreso puede disponer que el pueblo en votación popular decida si convoca

una asamblea constituyente con la competencia, el período y la composición que la

misma ley determine. La convocatoria se entenderá realizada si así lo aprueba

cuando menos una tercera parte de los integrantes del censo electoral. Sobre el

cumplimiento de las anteriores disposiciones establecidas en la Constitución para

convocar una asamblea constituyente, según lo dispuesto en el artículo 241 numeral

2º, la Corte ejercerá el control constitucional solamente sobre los vicios de

procedimiento que pudieren presentarse.

La misma corporación ha determinado el límite de su competencia para el ejercicio

del control constitucional sobre la convocatoria a una asamblea constituyente así:

“La Carta Política en el numeral segundo del artículo 241, dispone que

corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre la constitucionalidad de

la convocatoria a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución,

previamente o con anterioridad al pronunciamiento popular. Dicho examen

sólo abarcará el estudio de los posibles vicios de procedimiento en su

formación.”38

38 Ibídem.


63

Surge la inquietud acerca de si los actos expedidos por una asamblea constituyente

en vigencia de la Constitución de 1991 pueden ser objeto de control constitucional

por parte de la Corte. Esta corporación fue enfática en la sentencia C-544 de 1992

en la cual se pronunció sobre las demandas interpuestas contra los artículos 380 y

59 transitorio de la Constitución de 1991, y el artículo 2º del Acto Constituyente Nº 1

de 1991, al señalar que no era competente para conocer de éstas pues de hacerlo

“incurriría en un abuso de poder, ya que ejercería funciones que el constituyente

primario no le ha atribuido.”39

La Corte realizó un análisis sobre la figura del constituyente primario, indicando

cuáles son sus atributos y cuál es su naturaleza jurídica y política, para concluir que

una de las formas a través de las cuales éste puede expresarse directamente es

mediante una asamblea constituyente. En este sentido la corporación anotó:

“El poder constituyente es el pueblo, el cual posee per se un poder soberano,

absoluto, ilimitado, permanente, sin límites y sin control jurisdiccional, pues

sus actos son político-fundacionales y no jurídicos, y cuya validez se deriva

de la propia voluntad política de la sociedad. Casi siempre su manifestación

va acompañada de una ruptura del orden jurídico anterior.

39 Corte Constitucional, sentencia C-544 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.


64

“El poder del pueblo es anterior al derecho, fuente del derecho, esencia del

derecho e, igualmente, modificatorio de todo el derecho, inclusive el derecho

constitucional.

“En este sentido, el poder constituyente, como anota Schmitt, "es la voluntad

política cuya fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisión de

conjunto sobre modo y forma de la propia existencia política, determinando

así la existencia de la unidad política como un todo. De las decisiones de

esta voluntad se deriva la validez de toda ulterior regulación legal-

constitucional. Las decisiones como tales son cualitativamente distintas de las

normaciones legal-constitucionales establecidas sobre su base".40

“En esta escuela de pensamiento se inscribe el profesor Luis Carlos Sáchica,

que distingue las limitaciones del poder constituyente primario de las del

poder constituyente derivado, considerando que el primero sólo tiene

limitaciones fácticas mientras que el segundo, además de éstas, tiene

limitaciones jurídicas.41

“De conformidad con el tratadista Ignacio de Otto, "Si hay un poder

constituyente del que el pueblo es titular, éste puede actuar al margen de lo

dispuesto en la Constitución, reformándola también al margen del

40 SCHMITT, Carl. Teoría de la Constitución. Ed. Nacional. México 1.970, págs. 86 y 87. 41 Cfr, SÁCHICA, Luis Carlos. Esquema para una Teoría del Poder Constituyente. Monografías jurídicas No.4, Ed. Temis, Bogotá 1.986, págs. 69 y 70.


65

procedimiento de reforma que la Constitución prevea o incluso aunque la

Constitución se declare irreformable".42

“"La Constitución es válida -añade el catedrático español- porque procede de

quien tiene el poder de darla, y es válida incondicionalmente porque ese

poder no tiene limitación alguna ya que, en cuanto poder originario, no está

sometido a normas43.”44

Aplicando la teoría expuesta a la expedición de la Constitución de 1991, la Corte

estableció que la Asamblea Nacional Constituyente de dicho año fue un poder

comisionado del pueblo soberano. Adicionalmente esta corporación señaló que su

competencia debe ceñirse expresamente a los términos establecidos en la Carta, lo

cual impediría que ella ejerciera el control sobre sus disposiciones o sobre los actos

expedidos por la asamblea constituyente, pues la misma Constitución señala en su

artículo transitorio Nº 59, que ésta y los demás actos promulgados por la asamblea

constituyente respectiva no están sujetos a control jurisdiccional alguno.

En la misma sentencia, la Corte al interpretar armónicamente los artículos 3o, 241 y

59 transitorio de la Constitución, llegó a la siguiente conclusión:

“De la concordancia de estos tres artículos se concluye lo siguiente:

42 De OTTO, Ignacio. Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes. Ed. Ariel Derecho. Barcelona 1.987, pág. 53. 43 Ibídem, pág. 55 44 Corte Constitucional, sentencia C-544 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.


66

“Primero, la competencia de la Corte para estudiar actos reformatorios

aprobados mediante asamblea nacional constituyente se refiere solamente a

futuras reformas que se realicen a partir de la vigencia de esta Constitución,

no a la reforma anterior que terminó con la expedición de la Carta de 1991.

“Segundo, a la Corte le corresponde cumplir todas las funciones que la propia

Constitución le fija, pero nada más que ésas, es decir se interpreta en forma

restrictiva.

“Tercero, y sobre todo, de las tres normas concordadas surge para la

Corte, como órgano constituido, una competencia (art. 241) y una

incompetencia (art. transitorio 59). En otras palabras, se regula en forma

armoniosa una facultad y una prohibición, por vía positiva y negativa,

respectivamente.”45

De acuerdo con lo expuesto en este aparte, esta corporación no es competente para

ejercer control sobre los actos reformatorios aprobados por la asamblea

constituyente que dio origen a la Constitución de 1991 pero sí lo será para conocer

sobre los mismos actos de futuras reformas que se realicen a partir de la vigencia de

dicha Carta.

45 Ibídem.


67

2.4.2 Mecanismos de Participación Popular

2.4.2.1 Referendo sobre leyes

A diferencia del referendo constitucional, el referendo legislativo es un mecanismo

por medio del cual se puede derogar o aprobar una norma con carácter de ley.

Según el artículo 241, numeral 3º, a la Corte Constitucional le corresponde “decidir

sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas

populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos solo por vicios de

procedimiento en su convocatoria y realización”. Los actos sobre los cuales procede

un control únicamente en relación con los vicios de procedimiento son las consultas

populares y los plebiscitos de orden nacional; en los referendos legislativos el

control podrá ejercerse también sobre su contenido.

A partir de lo expuesto anteriormente, en la sentencia de revisión del proyecto de ley

estatutaria sobre los mecanismos de participación, la Corte anotó:

“Respecto del numeral 3o. del artículo 241, en lo que se refiere al

pronunciamiento de la Corte sobre "la constitucionalidad de los

referendos sobre leyes," entiende la Corte que su pronunciamiento debe

producirse, pues, con posterioridad a la realización del referendo y versar


68

sobre el contenido de la ley que hubiere sido aprobada, o fuere resultante

de dicho referendo. En este caso el pronunciamiento no se limita, pues,

como en el de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional, al

procedimiento en su formación, sino que recae sobre el fondo mismo de

la ley.”46

Por medio de esta sentencia la Corte confirmó que el control que se ejerce sobre los

referendos sobre leyes, a diferencia de los constitucionales, es un control posterior.

Además de la consagración expresa que al respecto se encuentra en el numeral 3º

del artículo 241, de la misma naturaleza del referendo se desprende esta

diferenciación. Sobre el control de constitucionalidad de este tipo de referendos, la

Corte expresó lo siguiente:

“Por lo demás, tratándose de referendos sobre leyes, aunque el control

constitucional comprende el examen material, sin embargo, es posterior a

su expedición al tenor del numeral 3o. del ya citado artículo 241 CP,

requiriéndose también de acción ciudadana. (Subraya fuera de texto)

Así las cosas, aún en este caso tampoco podría instituirse un control

previo, pues una previsión en tal sentido -como la que aquí se analiza-

desconoce el precepto constitucional que se ha citado. En efecto, el

artículo 241, numeral 3o. de la Carta contempla un control posterior



69

respecto del acto de referendo sobre leyes, consultas o plebiscitos del

orden nacional; si dicho control fuera previo, se habría incluido en el

numeral 2o.; de otra parte, la circunstancia de que el numeral 3o. señale

que respecto de las consultas o plebiscitos el control procede "sólo por

vicios de procedimiento en su convocatoria y realización" corrobora el

carácter posterior del control, como quiera que dicha modalidad supone

que el acto ya está formado, a lo cual se suma que el control previo es la

excepción ya que, en términos generales, lo que existe es el control del

acto ya formado.

“Respecto del numeral 3o. del artículo 241, en lo que se refiere al

pronunciamiento de la Corte sobre "la constitucionalidad de los

referendos sobre leyes," entiende la Corte que su pronunciamiento debe

producirse, pues, con posterioridad a la realización del referendo y versar

sobre el contenido de la ley que hubiere sido aprobada, o fuere resultante

de dicho referendo. En este caso el pronunciamiento no se limita, pues,

como en el de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional, al

procedimiento en su formación, sino que recae sobre el fondo mismo de

la ley.”47

47 Ibídem.


70

2.4.2.2 Consulta popular del orden nacional

La consulta popular es otro de los mecanismos de participación popular

contemplados en el artículo 103 de la Constitución y desarrollados por la Ley 134 de

1994. Según el artículo 8º de esta ley estatutaria, la consulta popular es “la

institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de

trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el

Presidente de la República, el Gobernador o el alcalde, según el caso, a

consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto”. La

Corte ha destacado lo siguiente sobre esta figura:

“La consulta popular es la opinión que una determinada autoridad solicita a

la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional, regional o

local, que la obliga a traducirla en acciones concretas. Es el parecer que se

solicita a la comunidad política o cívica para definir la realización o buscar el

apoyo generalmente, en relación con actuaciones administrativas en el

ámbito local. El derecho de todo ciudadano a participar en las consultas

populares, hace parte del derecho fundamental a la participación en la

conformación, ejercicio y control del poder político.”48

Uno de los tipos de consulta popular que se puede realizar es la encaminada a

determinar si se convoca o no una asamblea constituyente; a diferencia de las

48 Ibídem.


71

demás, el procedimiento al cual ésta debe ceñirse está contemplado expresamente

en la Constitución. Es así como en este tipo de consulta las preguntas que serán

sometidas a consideración popular son determinadas mediante una ley aprobada

por el Congreso. Por tratarse de una de las formas mediante las cuales puede ser

modificada la Constitución, el control de constitucionalidad que se ejerce sobre esta

clase de consulta popular es diferente al que se realiza sobre las demás.

De acuerdo con el numeral 3º del artículo 241, el control que se ejerce sobre las

consultas populares al igual que sobre los referendos sobre leyes y los plebiscitos de

carácter nacional, es un control posterior. Sin embargo, es importante recordar que

este control sólo se ejerce por vicios de procedimiento en su formación y realización,

y así lo sostuvo la Corte refiriéndose a la constitucionalidad del artículo 53 del

proyecto de ley estatutaria:

“La creación de un control previo y de contenido sobre el texto mismo de la

consulta popular de carácter nacional que se someterá a la decisión del

pueblo, por la norma en estudio, contradice abiertamente el artículo 241 de

la Constitución Política, cuyo numeral 3o. dispone un control posterior para

las consultas populares del orden nacional, por vicios de procedimiento en

su convocatoria y realización.”49

49 Ibídem.


72

2.4.2.3 Plebiscitos del orden nacional

Mediante el Plebiscito se convoca al pueblo para que se pronuncie sobre las

políticas del ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso, de acuerdo con lo

establecido en el artículo 77 de la Ley 134 de 1994. Al respecto la Corte señaló que

se “distingue el referendo del plebiscito en cuanto en aquél el pronunciamiento se le

pide al pueblo en relación con un texto normativo ya elaborado que bien puede ser

un proyecto de norma jurídica o una norma jurídica ya en vigor, mientras que en éste

versa sobre una decisión que no se ha plasmado normativamente en un texto

positivo o escrito.”50

En la misma sentencia, la corporación expresó lo siguiente en relación con este

mecanismo de participación popular:

“El plebiscito se inspira en el principio de la soberanía popular, que

impone por obligación al mandatario, recurrir al depositario básico del

poder -el pueblo- para definir el rumbo, orientaciones o modalidades del

Estado. De ahí que pueda ser definido como la convocatoria directa al

pueblo para que, de manera autónoma, defina su destino. El plebiscito es

el pronunciamiento que se le solicita al pueblo acerca de una decisión

fundamental para la vida del Estado y de la sociedad. A diferencia del

referendo, en el cual se le consulta a los ciudadanos acerca de un texto

normativo ya formalizado para que se pronuncien afirmativa o

50 Ibídem.


73

negativamente, en el plebiscito, se le consulta sobre una decisión no

plasmada en un texto normativo para que se pronuncie favorable o

desfavorablemente; es decir, que no se propone un determinado texto

legal a la decisión del pueblo, sino que se somete a su consideración la

decisión como tal.”51

Según el artículo 241, en su numeral 3º, la Corte ejercerá un control posterior sobre

los plebiscitos del orden nacional. En relación con esta revisión, la corporación

indicó:

“El artículo 241, numeral 3o. de la Carta contempla un control posterior

respecto del acto de referendo sobre leyes, consultas o plebiscitos del orden

nacional; si dicho control fuera previo, se habría incluido en el numeral 2o.;

de otra parte, la circunstancia de que el numeral 3o. señale que respecto

de las consultas o plebiscitos el control procede "sólo por vicios de

procedimiento en su convocatoria y realización" corrobora el carácter

posterior del control, como quiera que dicha modalidad supone que el acto

ya está formado, a lo cual se suma que el control previo es la excepción ya

que, en términos generales, lo que existe es el control del acto ya

formado.”52

51 Ibídem. 52 Ibídem.


74

2.4.3 Leyes

De acuerdo con el numeral 4º del artículo 241, cualquier ciudadano puede interponer

la acción de inconstitucionalidad contra las leyes tanto por su contenido material

como por vicios de procedimiento en su formación. Una vez una ley haya sido

sancionada por el Presidente sin que éste hubiese objetado el proyecto respectivo

por razones de inconstitucionalidad, se podrá buscar su declaratoria de

inexequibilidad por medio de esta acción.

La acción de inconstitucionalidad podrá ejercerse contra cualquier ley sobre la cual

la Corte no ejerza un control especial consagrado en la Constitución; así sucede

con las leyes estatutarias sobre las cuales se ejerce un control previo automático

según lo establecido en el artículo 153 superior. Sin embargo, pueden presentarse

situaciones en las cuales la acción de inconstitucionalidad sea procedente frente a

una disposición de una ley estatutaria. Dos ejemplos claros se observan cuando en

la sentencia de constitucionalidad respectiva se presenta el fenómeno de la cosa

juzgada aparente, situación en la cual la disposición podrá ser demandada por su

contenido material, o cuando el vicio de inconstitucionalidad de la ley se presenta

con posterioridad al control ejercido por la Corte, caso en el cual podrá ser

demandada por vicios de procedimiento en su formación. En lo relativo al control

sobre las leyes mediante las cuales se convoca a un referendo o a una asamblea

constituyente, éste tiene una naturaleza especial por lo que se refirió


75

anteriormente.53 En consecuencia, la acción de inconstitucionalidad podrá intentarse

contra:

1. Las leyes ordinarias, y

2. Las leyes especiales, entre las cuales se encuentran:

1. Las leyes orgánicas;

3. Las leyes generales, cuadro o marco;

4. Las leyes de facultades extraordinarias;

5. Las leyes de autorizaciones;

6. Las leyes de mandato de intervención en la economía;

7. La ley del plan de desarrollo,

8. La ley del presupuesto.

9. Las leyes estatutarias (casos excepcionales); y

10. Los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias, anteriores a la

Constitución de 1991.

Las leyes enunciadas anteriormente podrán ser demandadas ante la Corte

Constitucional por su contenido material y por vicios de procedimiento en su

formación siguiendo el trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991 “por el cual

se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse

ante la Corte Constitucional”.

53 Ver 2.4.1 Actos reformatorios de la Constitución.


76

2.4.3.1 Leyes estatutarias

Tal como lo establece el artículo 153 de la Constitución y según se ha señalado a lo

largo de este análisis, sobre los proyectos de leyes estatutarias la Corte

Constitucional ejerce un control automático previo a la aprobación de la norma

correspondiente. Por eso, inicialmente no cabría la posibilidad de interponer una

acción de inconstitucionalidad contra una disposición de una ley estatutaria pues ya

la Corte ha realizado su revisión y ha declarado qué apartes del proyecto están

conformes con la Constitución, los cuales serían finalmente aprobados. Sin

embargo, puede presentarse el caso en que la sentencia de revisión de un proyecto

de ley estatutaria se configure la cosa juzgada aparente, fenómeno reconocido por la

Corte Constitucional en las sentencias C-397 de 1995 y C-700 de 1999.

Cuando en la parte resolutiva de una sentencia se dispone definitivamente sobre

una norma y dicha decisión no tiene un sustento en la parte considerativa, se

configura lo que la jurisprudencia ha denominado la “cosa juzgada aparente”. El

principio de la cosa juzgada constitucional consiste en el carácter definitivo e

incontrovertible que tiene una sentencia que se refiere a una norma específica. Una

vez la Corte se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de una norma, no se

podrá plantear nuevamente litigio sobre el mismo tema y se prohíbe a cualquier


77

funcionario la reproducción de la disposición que ha sido declarada inconstitucional

por su contenido material mientras sigan vigentes las normas constitucionales frente

a las cuales se hizo el cotejo.

La Corte ha señalado que en principio una sentencia tiene el carácter de cosa

juzgada absoluta mientras del fallo no se deduzca algo diferente. Sin embargo, este

efecto que se produce a raíz de una decisión constitucional no puede amparar las

determinaciones tomadas por la Corte que carezcan de motivación. Sobre este

punto esta corporación señaló lo siguiente en sentencia C-397 de 1995:

“La regla básica y fundamental, entonces, es la de que, mientras del fallo no se

deduzca lo contrario, la cosa juzgada es absoluta e impide nuevos procesos en

torno a normas que ya fueron materia de resolución definitiva y erga omnes

sobre su constitucionalidad.

“Empero, la cosa juzgada constitucional, plasmada en el artículo 243 de la

Constitución Política, no puede cobijar determinaciones de la Corte carentes

de toda motivación, menos todavía si ellas recaen sobre normas no

demandadas y respecto de las cuales no se ha configurado, por su propia

decisión, unidad normativa, puesto que en tales eventos la corporación carece

de competencia para proferir el fallo en aquellos puntos que no fueron objeto

de demanda ni de proceso, que en ningún momento fueron debatidos y en los


78

cuales el Procurador General de la Nación no tuvo oportunidad de emitir

concepto, ni los ciudadanos de impugnar o defender su constitucionalidad.

“Se hace menester en semejantes circunstancias que la propia Corte

Constitucional reconozca el error cometido al redactar y transcribir la parte

resolutiva de su Sentencia y proceda, como se hará en este caso, a resolver

de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron materia de su

examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la acción ciudadana o la

unidad normativa, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.

“Una actitud contraria, que implicara simplemente tener por fallado lo que en

realidad no se falló, implicaría desconocimiento de la verdad procesal,

voluntaria renuncia de la Corte a su deber de velar por la prevalencia del

derecho sustancial sobre aspectos puramente formales (artículo 228 C.P.), y,

por contera, inexplicable elusión de la responsabilidad primordial que le ha sido

confiada por el Constituyente (artículo 241 C.P.).

“Así las cosas, lo que se encuentra en el caso materia de estudio no es nada

distinto de una cosa juzgada apenas aparente, que, por tanto, carece de la

fuerza jurídica necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores

en los cuales se vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no

verdaderamente debatido.”54

54 Corte Constitucional, sentencia C-397 de 1995. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo.


79

La Corte ratificó esta tesis en la sentencia C-700 de 1999, proceso en el cual se

demandaron algunos artículos del Decreto 663 de 1993, “por medio del cual se

actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y

numeración”. En esta providencia la Corte observó que en la parte resolutiva de la

sentencia C-252 de 1994, cuyos Magistrados ponentes fueron los Drs. Antonio Barrera

Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa, se indicó que se declaraban exequibles “los

artículos 25 de la Ley 45 de 1990 y 19 de la Ley 35 de 1993; los decretos 655, 656

y 663 de 1993, salvo los numerales 1° a 9° del artículo 335 de este último que se

declaran INEXEQUIBLES". Sin embargo, en la parte motiva de dicha sentencia no se

hizo mención ni mucho menos análisis de la norma declarada exequible que sustente

dicha determinación, razón por la cual se configuró la cosa juzgada aparente. Dicho

análisis fue adelantado por la Corte de la siguiente manera:

“En efecto, si bien en la parte resolutiva de la Sentencia se dice que el Decreto

663 de 1993 es declarado exequible, sin distinciones ni restricciones, no hay

en el texto de las consideraciones de la Corte siquiera la más breve mención y

menos el análisis del extenso estatuto (339 artículos en total, jamás cotejados

global ni individualmente con la Constitución en dicho Fallo), y se echa de

menos el más sencillo razonamiento para concluir en la exequibilidad que

luego se declara.

“Al respecto, entonces, no puede hablarse siquiera de una cosa juzgada

relativa -que consiste en el estudio de una norma a la luz de ciertos


80

argumentos o razones, dejando posibilidad de otros no considerados, pero

sobre el supuesto de que, al menos, la normatividad acusada ha sido materia

de examen-, y tampoco de una cosa juzgada absoluta, que mal podría surgir

de la nada, sino que se trata de una verdadera inexistencia de motivación; de

una plena y total falta del sustento que toda decisión judicial debe exhibir para

poder alcanzar firmeza. Estamos, en últimas, ante una cosa juzgada aparente

(...)”.55

Por esta razón, la Corte determinó que al no existir un estudio de la norma sobre la

cual se pronunció la corporación que sustentara la decisión adoptada, no se puede

considerar que haya cosa juzgada constitucional que conlleve a impedir que los

ciudadanos puedan intentar la acción de inconstitucionalidad contra las

disposiciones correspondientes. Este aspecto fue anotado por la Corte así:

“Ya que la motivación es esencial a todo fallo, y si las razones de su juicio

vinculan necesariamente la sentencia, en su contenido material, con las

razones del juez, faltaría éste a su deber si, con la excusa de haber decidido lo

que en realidad no decidió, cerrara las puertas de acceso a la administración

de justicia (art. 229 C.P.).

“El juez de constitucionalidad no puede tampoco impedir a los ciudadanos que

ejerzan la acción pública de inconstitucionalidad (arts. 40 y 241 C.P.) contra



81

cualquiera de los artículos de un voluminoso código, como en este caso el

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, con apoyo en el deleznable motivo

de que el número del Decreto que lo contiene fue mencionado, por imprevisión

o por equivocación, en la parte resolutiva de una sentencia previa.”56

El efecto que produce esta situación es la configuración de cosa juzgada aparente,

pues cuando no existe una motivación que determine la adopción de una decisión en

uno u otro sentido, no se configura lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley

Estatutaria de la Administración de Justicia, el cual establece que la Corte debe

confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos

de la Carta. Sobre este punto esta corporación señaló:

“La cosa juzgada constitucional, contemplada en el artículo 243 de la

Constitución Política, supone necesariamente, como de su mismo texto resulta,

que la norma legal correspondiente haya sido en efecto "confrontada" con el

Ordenamiento Supremo del Estado. Si no es así, ningún sustento tiene ella,

pues el juzgamiento efectivo de la norma se muestra como esencial para que

lo decidido tenga firmeza y pueda hacer tránsito a cosa juzgada.

“Ahora bien, es verdad que el artículo 46 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de

la Administración de Justicia) y la Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996,

por medio de la cual esta Corte revisó el proyecto, insistieron en que la cosa

juzgada constitucional es relativa solamente cuando la corporación advierte en

56 Ibídem.


82

el texto de su providencia que circunscribe el pronunciamiento a determinados

cargos o a ciertos motivos de confrontación con la Carta Política, y que en los

demás el fallo hace tránsito a cosa juzgada absoluta.

“Pero, desde luego, la aplicación de la norma y la doctrina de la Corte en tales

términos parten del supuesto esencial de que haya habido juzgamiento,

siquiera mínimo, de una norma; el de que ella haya sido sometida en efecto a

una comparación con las disposiciones constitucionales. Pero si así no fue,

como acontece en este caso, mal puede ser aplicado el artículo 46 de la Ley

Estatutaria de la Administración de Justicia, pues no se tiene la hipótesis en la

cual ella opera.”57

Por todo lo anterior, si en relación con alguna disposición de una ley estatutaria, en

la sentencia proferida después del ejercicio del control de constitucionalidad, llega a

configurarse la cosa juzgada aparente, esta norma podrá ser demandada mediante

el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad. Si en dicha sentencia la Corte

adoptó una determinación frente a alguno de los apartes del proyecto de ley

estatutaria sin que en la parte motiva se haya realizado el análisis de su

constitucionalidad, ni se expresen las consideraciones que determinaron la decisión

final, de manera excepcional, éste podrá ser demandado por su contenido material

mediante el ejercicio de la acción contemplada en el numeral 4º del artículo 241

superior.

57 Ibídem.


83

Igualmente de manera excepcional, podrá ser demandada una ley estatutaria por

vicios de procedimiento en su formación cuando con posterioridad al control previo

ejercido por la Corte sobre el proyecto de la misma, se presente un vicio de

inconstitucionalidad. De acuerdo con este tipo de control especial que la

Constitución consagra para las leyes estatutarias, las sentencias que se profieran

serán integrales, lo que significa que el texto aprobado resulta plenamente ajustado

a la Carta y conlleva a que sean improcedentes las demandas presentadas por los

ciudadanos. Sobre el carácter de las sentencias proferidas en desarrollo del control

constitucional sobre las leyes estatutarias la Corte ha considerado lo siguiente:

“Para la Corte Constitucional, el carácter definitivo del control que nos ocupa

implica que una vez expedida una ley estatutaria, ésta no podrá ser

demandada en el futuro por ningún ciudadano.

“Esta afirmación se explica en los siguientes términos:

“Los fallos que en ejercicio del control constitucional profiera la Corte

Constitucional son, como se anotó, integrales. Por tanto, al momento de

confrontar la norma revisada con la preceptiva constitucional, la Corte analiza

todos y cada uno de los artículos del proyecto de ley estatutaria a la luz de

todos y cada uno de los artículos del estatuto superior. En este sentido, los

artículos que la Corte encuentre exequibles es porque son conformes con la

totalidad del ordenamiento constitucional. Los que encuentre inexequibles

son retirados del ordenamiento jurídico. Por tanto, una vez sancionado el


84

proyecto y convertido en ley de la República, éste goza ya de un juicio de

constitucionalidad favorable, constatado por medio de una sentencia.”58

Sin perjuicio de lo anterior, aunque las sentencias proferidas en ejercicio de dicho

control especial hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, cuando el presunto

vicio de inconstitucionalidad se ha presentado con posterioridad a dicha revisión, las

demandas ciudadanas de inconstitucionalidad sí serán procedentes pues se

presenta una inconformidad sobreviniente con el ordenamiento constitucional que no

ha sido objeto de ningún pronunciamiento. En estos términos la Corte ha reconocido

la procedencia de la acción de inconstitucionalidad contra una ley estatutaria cuando

se configura este supuesto de hecho:

“Ahora bien, las sentencias que la Corte Constitucional profiera en ejercicio

del control que nos ocupa, "hacen tránsito a cosa juzgada constitucional",

según el artículo 243 antes citado.

“En consecuencia, una ley estatutaria no sólo goza de constitucionalidad

integral desde el inicio de su vigencia, sino que la sentencia que así lo

constató goza de la fuerza de la cosa juzgada constitucional.

“Distinto sería, sin embargo, observa la Corte, el caso en el que el presunto

vicio de inconstitucionalidad surja con posterioridad al control previo que ella

realizó, evento en el cual ciertamente procede el control de



85

constitucionalidad mediante acción ciudadana, de conformidad con el

artículo 241 numeral 4° y 242 numeral 1°.

“Por ejemplo, si al momento de la sanción presidencial se viola la

Constitución -si la ley es sancionada por un ministro u otro funcionario

distinto del Presidente de la República-, el vicio de constitucionalidad es

sobreviniente al pronunciamiento -previo- de la Corte y por tanto no ha sido

objeto de sentencia alguna.”59

2.4.3.2 Tratados internacionales y Leyes aprobatorias

La Carta de 1991 estableció que sobre los tratados internacionales y las leyes

aprobatorias de los mismos, la Corte Constitucional debe ejercer un control

automático con sujeción a lo dispuesto en el numeral 10º del artículo 241. Según

esta norma, el Gobierno debe remitir a la Corte los respectivos textos dentro de los

seis días siguientes a la sanción de la ley aprobatoria del tratado, para que ésta

adelante la revisión tanto por razones de fondo como por vicios de procedimiento en

su formación. En el proceso de revisión que adelante dicha corporación podrá

participar cualquier ciudadano para defender o impugnar la constitucionalidad de

éstos. Si finalmente la Corte declara la constitucionalidad de ambos, el Gobierno

podrá efectuar el canje notas; de no ser así, el tratado no podrá ser ratificado.

59 Ibídem.


86

La Corte Constitucional en sentencia C-027 de 1993, en la cual se adelantó la

revisión de la Ley 20 de 1974, “por la cual se aprueba El Concordato y Protocolo

Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de

julio de 1973”, desarrolló un análisis sobre la posibilidad de revisar la

constitucionalidad de esta ley que fue aprobada antes de la entrada en vigencia de

la nueva Constitución Política. Aquí la corporación hizo una diferenciación entre la

realización de un control por motivos de fondo y por razones de forma, al señalar

que la formación del acto aprobado antes de la entrada en vigencia de la

Constitución de 1991, debe hacerse cotejándolo con la Constitución de 1886. En

cambio, para analizar posibles contradicciones de fondo entre el tratado y su

respectiva ley aprobatoria, con la nueva Carta, el control resulta totalmente viable

frente a las nuevas disposiciones, al presentarse el fenómeno de la

inconstitucionalidad sobreviniente. Así fue expuesto este argumento por parte de la

Corte:

“Mas por sobre todo ello ha de decirse que la Ley 20 de 1974 ya fue

examinada por la Corte Suprema de Justicia en cuanto hace a vicios de

forma frente a la Carta de 1886 y fue hallada exequible (sentencia No. 11

de 12 de febrero de 1987 Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz). Y

según doctrina de ella como de la Corte Constitucional, tales vicios de

procedimiento han de juzgarse a la luz de la Constitución que los

establece, en el evento sublite, de la Carta de 1886.


87

“b) En cuanto hace a la cuestión de fondo, la confrontación y decisión que

hubiere hecho la Corte Suprema de Justicia de la Ley 20 de 1974 ante la

Constitución de 1886, no inhibe a la Corte Constitucional de efectuar el

condigno examen material frente a la Constitución de 1991 y no se

produciría cosa juzgada alguna, pues, por tratarse de un ordenamiento

nuevo superior, puede contener normas a las cuales no se avenga dicha

Ley, como en efecto sucede, y se explicará más adelante. Se presenta

entonces el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente.

“Esta ha sido la posición reiterada tanto de la Corte Suprema de Justicia

como de esta corporación en sentencias de esta última que ha prohijado

bajo los Nos. 416, 417, 434, 435, 477, 478, 479, 504, 510, 511 y 514.”60

Siguiendo esta posición inicial, en caso de llegar a presentarse una incongruencia

entre un tratado y su ley aprobatoria, frente al nuevo ordenamiento constitucional,

aún habiendo sido revisados anteriormente por la Corte Suprema frente a las

disposiciones de la Carta anterior, por vía de acción, la Corte Constitucional podrá

realizar un nuevo examen de las disposiciones para determinar su constitucionalidad

frente a las nuevas normas.

Sin embargo, en sentencia C-276 de 1993, la Corte modificó su posición al

considerar que no era competente para revisar un tratado que había sido

60 Corte Constitucional, sentencia C-027 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Simón Rodríguez Rodríguez.


88

perfeccionado y había entrado en vigencia antes de la Constitución de 1991. En

dicha sentencia se revisó la constitucionalidad de la Ley 33 de 1992, "por medio de

la cual se aprueba el “Tratado de derecho civil internacional y el Tratado de derecho

comercial internacional”, firmados en Montevideo el 12 de febrero de 1889". Dicho

Tratado fue aprobado inicialmente mediante la Ley 40 de 1933, por medio de la cual

el Congreso de la República autorizó al Gobierno a adherir a dichos tratados. La

adhesión respectiva se produjo el 2 de diciembre de 1933, fecha en que se adelantó

el depósito de instrumentos y entraron a regir los respectivos tratados. Sin embargo,

un ciudadano adelantó una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema

y esta entidad, mediante fallo del 18 de junio de 1987, declaró su inexequibilidad, al

considerar que el Congreso le había otorgado autorizaciones al Gobierno para

ejercer funciones que le correspondían por disposición constitucional, sin necesidad

de que existiera una ley previa. En esta misma sentencia, la Corte Suprema indicó

que la decisión de inconstitucionalidad no afectaría el compromiso contraído por

Colombia y en nada repercutiría desde el punto de vista jurídico, sobre los referidos

actos de derecho internacional.

A raíz de esta situación, fue expedida la Ley 33 de 1992, cuyo único objeto fue rehacer

el acto jurídico base de los tratados. Por tratarse de una ley aprobatoria expedida con

posterioridad a la entrada en vigencia de la Carta de 1991, la Corte consideró que sí

era competente para decidir sobre su constitucionalidad en virtud del control

consagrado en el numeral 10º del artículo 241, pero señaló que no podía pronunciarse


89

sobre el contenido mismo de los tratados pues éstos se encontraban perfeccionados y

en plena vigencia desde 1933. En esta sentencia la Corte varió la doctrina adoptada

en la sentencia C-027 del mismo año y se declaró inhibida para pronunciarse sobre la

constitucionalidad de los presentes tratados, con fundamento en los siguientes

argumentos:

“Ahora bien, de acuerdo con los principios rectores de la Constitución de 1991,

en el artículo 241, numeral 10, se permite el control de constitucionalidad sobre

los tratados y leyes aprobatorias de los mismos, pero, como se ha dicho, en

forma automática y previa; de suerte que "la ratificación por parte del Gobierno

está supeditada a la determinación de la Corte. Pero, desde luego, eso vale

únicamente respecto de los tratados que se aprueben por el Congreso

después de la Constitución de 1991 y no puede aplicarse a los anteriores,

dado precisamente el carácter previo del momento procesal de control."61

(...)

“A manera de síntesis, tenemos que la ley aprobatoria de los tratados es una

ley que, si bien cumple con una función de carácter interno -darles un

fundamento a los tratados internacionales que se pretenden hacer valer-, los

tratados en al ámbito internacional están incólumes, sin estar condicionados a

que exista o no un pronunciamiento, bien jurisdiccional o bien legislativo,

respecto de los mismos.

61 Salvamento de voto del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo a la Sentencia C-027 del 5 de febrero de 1993.


90

“Es cierto que a la Corte Constitucional le confía la Carta Política la guarda de

la integridad y supremacía de la Constitución; pero esta cláusula general de

competencia no debe interpretarse, en el caso que nos ocupa, de manera

absoluta, pues debe recordarse que a renglón seguido, la norma constitucional

que se la otorgó le está señalando unos límites perentorios: "en los estrictos y

precisos términos de este artículo" (art. 241).

“Como ya se ha dicho, la actuación del órgano jurisdiccional sólo puede recaer

sobre aquello que legalmente está dispuesto como apto para ser revisado. No

considera esta Corte que proceda la revisión de un acto jurídicamente

superfluo, puesto que la materia sobre la cual recae, los tratados ya

perfeccionados, no puede ser afectada por decisión alguna del orden interno.

Es así como sobre estos tratados no cabe pronunciamiento de fondo y, por

tanto, esta corporación habrá de inhibirse en el presente caso.

“En consecuencia, mediante esta Sentencia se cambia la jurisprudencia en

contrario, sentada en el fallo No. C-027 proferido por la corporación el día cinco

(5) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993).”62

Finalmente, la Corte modificó nuevamente su postura al admitir la posibilidad de

ejercer un control sobre los tratados y las leyes aprobatorias de los mismos,

anteriores a la Constitución de 1991. Por medio de la sentencia C-400 de 1998, esta

corporación señaló que de acuerdo con las disposiciones de la Carta, existe una

clara prevalencia de la Constitución sobre los tratados internacionales, salvo dos

62 Corte Constitucional, sentencia C-276 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.


91

excepciones, a saber: aquellos que reconocen derechos humanos, los cuales

prohíben su limitación en los estados de excepción y entran a formar parte del

bloque de constitucionalidad, y aquellos tratados en los cuales se fijan los límites del

territorio pues representan elementos constitutivos del mismo Estado Colombiano.

En todas las demás situaciones, las normas previstas por instrumentos

internacionales que desconozcan preceptos constitucionales serán inaplicables en

nuestro país en virtud de la prevalencia de la Carta. Al hacer el análisis de los

argumentos planteados en la sentencia C-276 de 1993, la Corte anotó:

“Finalmente, todas las anteriores consideraciones implican inevitablemente

un cambio de jurisprudencia en relación con el control constitucional de los

tratados perfeccionados. En efecto, la sentencia C-276 de 1993 había

señalado que la Corte no era competente para conocer de las leyes

aprobatorias de tratados si Colombia ya había prestado su consentimiento

internacional, básicamente por cuanto la Carta no le habría conferido esa

atribución pues el Constituyente habría considerado que ese control

afectaba el principio Pacta sunt servanda, de jerarquía constitucional, por lo

cual el juez constitucional debía inhibirse de pronunciarse sobre la

constitucionalidad de los tratados ya perfeccionados, con el fin de preservar

las intangibilidad de los compromisos internacionales de Colombia.

(...)


92

“El análisis adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia

muestra con claridad que la doctrina desarrollada por esta corporación en la

sentencia C-276 de 1993 ya no es de recibo, por cuanto es evidente que una

inhibición de la Corte en examinar la constitucionalidad de un tratado

perfeccionado en manera alguna asegura un mejor cumplimiento de las

obligaciones internacionales del país, ya que, conforme a la propia

jurisprudencia de la Corte, el tratado materialmente inconstitucional es de

todos modos inaplicable en Colombia, debido a la supremacía de la Carta.

Por tal razón, la inhibición mantiene la incertidumbre sobre la existencia o no

de contradicciones normativas entre los tratados preconstituyentes y el

ordenamiento constitucional, con lo cual aumenta la inseguridad jurídica. En

cambio, el control material por la Corte Constitucional de las leyes

aprobatorias de tratados ya perfeccionados soluciona el problema pues

clarifica cuáles son las contradicciones normativas que existen en este

campo. Además, ese control en manera alguna constituye una intromisión de

la Corte en la competencia de los jueces internacionales, ya que una

declaratoria de inconstitucionalidad de la ley aprobatoria de un tratado no

afecta el vínculo internacional como tal, pues frente al derecho internacional

esa sentencia no tiene ninguna validez jurídica sino que es un mero aspecto

fáctico a ser considerado para evaluar si el Estado está o no cumpliendo sus

compromisos internacionales.”63



93

En ese mismo sentido, la Corte consideró que el pronunciamiento sobre la

constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados perfeccionados, permitía

lograr una mayor seguridad jurídica, pues en caso tal que sea declarada su

inexequibilidad, el Gobierno deberá proponer una reforma a la Carta, o renegociar o

denunciar los correspondientes tratados para así cumplir cabalmente con sus

compromisos internacionales. Sobre este punto la Corte indicó:

“En tal contexto, un pronunciamiento de la Corte sobre la constitucionalidad o

no de las leyes aprobatorias de tratados perfeccionados en manera alguna

afecta las relaciones internacionales del país sino que, por el contrario, les

confiere mayor seguridad jurídica, en el entendido de que si la Corte declara

su inexequibilidad, es deber del Gobierno proponer la reforma de la Carta, o

renegociar o denunciar los correspondientes tratados, según el caso. De esa

manera, y conforme a la tesis de la integración dinámica entre el derecho

internacional y el derecho interno, quedan solucionados los eventuales

problemas que puedan surgir por contradicciones entre la Constitución y los

tratados, o por conflictos que deriven de sentencias de la Corte

Constitucional que puedan entrar en contradicción con los compromisos

internacionales del Estado colombiano.”64

64 Ibídem.


94

Finalmente, la corporación realizó el siguiente cuestionamiento acerca del verdadero

alcance del control consagrado en el numeral 10º del artículo 241 superior, y si éste

sólo permitiría la revisión de los tratados y las leyes aprobatorias posteriores a la

nueva Carta:

“El numeral 10 del artículo 241 consagra entonces un control previo a la

llamada ratificación del tratado, por lo cual la Corte había concluido, en la

sentencia C-276 de 1993 que estaba excluido el control sobre las leyes que

habían aprobado un tratado, si éste ya estaba perfeccionado a nivel

internacional. Sin embargo, esa sentencia incurrió en un clásico non sequitur

pues la conclusión no se sigue de la premisa. Así, del hecho de que el

ordinal 10 expresamente consagre una revisión constitucional previa para

todos los nuevos tratados que Colombia pretenda ratificar, una vez en vigor

la Constitución de 1991, en manera alguna podemos inferir que la Carta ha

excluido el control sobre los tratados preconstituyentes por vía de demanda

ciudadana, cuando todo tratado, para poder ser incorporado al ordenamiento

colombiano, requiere ser aprobado mediante ley, y a la Corte se le atribuyó,

en el ordinal 4º del mismo artículo 241, la facultad de decidir sobre las

demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra

todas las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de

procedimiento en su formación. Por ende, la competencia automática del

ordinal 10 puede ser interpretada de dos maneras. De un lado, puede


95

afirmarse, como lo hizo la sentencia C-276 de 1993, que ésta es la única vía

para controlar las leyes aprobatorias de tratados. Pero de otro lado es

perfectamente válido considerar que el artículo 241 estatuyó dos controles

complementarios sobre las leyes aprobatorias de tratados, de la siguiente

manera: en virtud del ordinal 10, y hacia el futuro, una revisión automática de

todo nuevo proyecto de tratado y, en virtud del ordinal 4º y hacia el pasado,

un control por vía de demanda ciudadana sobre las leyes aprobatorias de

tratados perfeccionados, tanto sobre su contenido como sobre su forma.”65

Luego de hacer un profundo análisis en esta sentencia, la Corte consideró que había

argumentos suficientes para realizar un cambio en la jurisprudencia y finalmente

reconoció la procedencia de la revisión de los tratados y las leyes aprobatorias de

los mismos, anteriores a la Constitución de 1991, y estableció que la nueva Carta

consagra un control previo y automático sobre los tratados y las leyes aprobatorias

posteriores a la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento constitucional, y al

mismo tiempo permite por vía de acción que puedan ser cotejados aquellos tratados

y leyes aprobatorias anteriores a 1991.

65 Ibídem.


96

2.4.4 Decretos con fuerza de ley

De acuerdo con el numeral 5º del artículo 241, también se podrá interponer acción

de inconstitucionalidad contra los decretos con fuerza de ley dictados con

fundamento en los artículos 150, numeral 10 y 341 de la Constitución, por su

contenido material o por vicios de procedimiento en su formación.

Sobre los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, la Corte

también ejerce el control de constitucionalidad pero de manera posterior y

automática, y no por vía de acción. Tal como lo establece el numeral 7º del artículo

214 y el parágrafo del artículo 215, el Gobierno debe enviar a la Corte Constitucional

todos los decretos que dicte durante la vigencia de un estado de excepción para que

ésta realice la revisión respectiva.

Los decretos que pueden ser demandados ante la Corte mediante la acción de

inconstitucionalidad son únicamente los extraordinarios dictados con base en

facultades extraordinarias y el decreto mediante el cual se pone en vigencia el plan

nacional de inversiones públicas.


97

2.4.4.1 Decretos extraordinarios

Según el numeral 10º del artículo 150 superior, el Congreso podrá “revestir, hasta

por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias,

para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la

conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas

expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los

miembros de una y otra cámara”.

Por medio de una ley el Congreso puede delegar en cabeza del Presidente la

expedición de una reglamentación mediante la expedición de un decreto sobre

asuntos que normalmente le correspondería regular al Legislativo. El mismo

numeral 10º establece que estas facultades no le podrán ser conferidas para expedir

códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 19 del artículo

150, ni para decretar impuestos. Tanto la ley mediante la cual el Congreso otorga

las facultades extraordinarias como los decretos que se expidan en virtud de ellas,

son susceptibles de ser demandados ante la Corte Constitucional por cualquier

ciudadano. En relación con las facultades ordinarias que el Congreso puede otorgar

al Presidente, la Corte mediante sentencia C-510 de 1992 advirtió:

“La finalidad de las facultades extraordinarias es la de habilitar al Presidente

para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias

determinados, para lo cual se le señala un término que la nueva Carta ha


98

limitado a seis meses. La precisión y temporalidad que deben caracterizar a

las leyes de facultades, ponen de presente el sentido profundo del acto de

concesión de facultades, dominado por la efectiva y rápida realización de una

tarea y cometido específicos antes que por la atribución de un status, de

modo que expedido el decreto ley correspondiente, debe entenderse

concluida la tarea y agotada la facultad. Lógicamente, si la ley de facultades

se refiere a varias materias, su desarrollo puede hacerse a través de un

número plural de Decretos, siempre que las materias ya reguladas no sean

objeto de nueva regulación, como quiera que, conforme a lo dicho, las

facultades se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su

utilización.”66

Una vez se hayan agotado las facultades otorgadas por el legislador ya sea por el

vencimiento del término o por la consumación de la tarea designada, los decretos

expedidos tendrán el carácter de ley de la República y podrán ser modificados por el

Congreso en todo tiempo y por iniciativa propia. Sobre la modificación de los

decretos extraordinarios la Corte subrayó:

“La función de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso;

luego de dictados, así no haya transcurrido todo el término de las facultades,

el Gobierno ya cumplida su misión, carece de competencia para hacerlo. No

66 Corte Constitucional, sentencia C-510 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.


99

es posible imaginar que después de dictados - y no habiéndose vencido el

término legal - para su modificación concurran dos poderes y que, inclusive,

pueda el Gobierno, justo antes de clausurarse el período de habilitación,

alegando un supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su

turno hayan podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso

de las mismas facultades extraordinarias.”67

2.4.4.2 Decreto mediante el cual se pone en vigencia el plan nacional de

inversiones públicas

El artículo 341 superior regula todo lo relacionado con el plan nacional de desarrollo

el cual debe ser aprobado siguiendo las disposiciones contempladas en la Ley 152

de 1994, “Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo”. De acuerdo con esta norma el

Gobierno debe elaborar el proyecto de plan de desarrollo en el cual se refleje la

política económica a desarrollar durante el cuatrienio correspondiente, con

participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y

del Consejo Superior de la Judicatura, y deberá someterlo al concepto del Consejo

Nacional de Planeación. Una vez realizado el anterior procedimiento el proyecto

deberá presentarse al Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciación

del periodo presidencial respectivo.

67 Ibídem.


100

El Congreso de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 150 superior,

deberá aprobar el plan nacional de inversiones públicas dentro de los tres meses

siguientes a su presentación por el Gobierno, mediante una ley. Si vencido este

término constitucional el Congreso no ha aprobado dicho plan, según el artículo 341,

en concordancia con el artículo 25 de la Ley Orgánica del Plan, el Gobierno podrá

ponerlo vigencia mediante un decreto con fuerza de ley el cual podrá ser

demandado ante la Corte en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad.


101


2.5.1 Requisitos

De acuerdo con lo establecido en el Decreto 2067 de 1991, en el cual se establece

el procedimiento que se debe seguir en las actuaciones y juicios ante la Corte

Constitucional, existen ciertos requisitos mínimos que deben ser cumplidos por el

ciudadano que interponga una acción de inconstitucionalidad.

La demanda, que debe presentarse por escrito y en duplicado, debe contener lo

siguiente:

1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su

transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial

de las mismas.

2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren

infringidas.

3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados.

4. Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la

Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue

quebrantado.


102

5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.68

En sentencia de revisión de constitucionalidad de algunos artículos del Decreto 2067

de 1991, en relación con el artículo 2º y los requisitos allí consagrados, la Corte hizo

las siguientes consideraciones:

“Para la Corte Constitucional, de conformidad con lo anteriormente dicho, el

artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, en los apartes atacados, es pues

constitucional, porque allí se establecen unos requisitos mínimos razonables

que buscan hacer más viable el derecho sin atentar en ningún momento contra

su núcleo esencial.

“En efecto, la obligación de los actores de cumplir los siguientes requisitos

reúne tales consideraciones, así:

“- El Señalamiento de las normas constitucionales que se consideren

infringidas: se le exige al actor que precise el artículo constitucional que estima

violado con el fin de racionalizar el ejercicio de los derechos por parte tanto del

ciudadano como de la Corte Constitucional. Ello no es óbice, sin embargo,

para que la Corte de oficio confronte además la norma acusada con la

integridad de la Constitución. Ahora bien, para cumplir con esta exigencia no

es necesario ser experto en derecho constitucional ni mucho menos abogado.

Es deber de toda persona "cumplir con la Constitución", según el artículo 95 de

la Carta. Además el estudio de la Constitución es obligatorio, al tenor del 68 Decreto 2067 de 1991, artículo 2º.


103

artículo 41 de la Carta. En consecuencia, si todo ciudadano debe conocer -y

practicar- la Constitución, cuyos valores y principios humanistas son el

fundamento de la convivencia, es natural que el Decreto 2067 de 1991 exija

que se indiquen las normas que el demandante en acción pública de

inconstitucionalidad estima infringidas.

“- Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados: si un

ciudadano demanda una norma debe ser por algo. Ese "algo" debe ser

expresado. El ataque indeterminado y sin motivos no es razonable y se opone

a la inteligencia que debe caracterizar al hombre.

“- Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la

Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue

quebrantado: este requisito es sólo eventual, ya que no opera sino por ataques

de forma. Si el actor estima que se ha desconocido un procedimiento es

porque conoce el procedimiento regular, ya que de otra manera no habría

podido arribar a tal juicio. Luego si el demandante conoce el procedimiento

regular que la norma atacada supuestamente no cumplió, se le pide

simplemente que diga cuál es tal procedimiento. Se trata de nuevo de una

exigencia razonable.

“- La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda:

por último, sólo ciertos actos son susceptibles de control por parte de la Corte

Constitucional: los señalados en "los estrictos y precisos términos" del artículo

241 superior. Luego si la competencia de la Corte es taxativa, es razonable


104

que se le exija al demandante en acción pública de inconstitucionalidad que

explique porqué recurre a la Corte.

“La Corte estima necesario realizar una consideración adicional sobre este

tema: el procedimiento constitucional establece que las demandas

incorrectamente presentadas serán inadmitidas, siendo obligación del

magistrado sustanciador, en ejercicio de la dirección y control del proceso,

señalarle claramente al actor el trámite correcto y las enmiendas que es

necesario introducir, antes de rechazar dicha demanda. Tal previsión permite

que el actor corrija su demanda y el proceso constitucional se desenvuelva

normalmente. Luego en todo momento queda salvaguardado el derecho

político del ciudadano demandante.”69

Es importante hacer énfasis en el último aparte del extracto de la sentencia anterior,

pues allí la Corte hace alusión a la inadmisión de la demanda que no cumple con los

requisitos mínimos, de tal manera que el actor pueda subsanar las deficiencias y

presentarla nuevamente. A diferencia de otros procesos, en el procedimiento

constitucional la demanda no es rechazada sino inadmitida70 cuando no ha sido

presentada correctamente, protegiendo así el derecho en cabeza del demandante.

69 Corte Constitucional, sentencia C-131 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. 70 “Por ello, el mismo Decreto 2067 de 1991 (artículo 6) prevé para tal evento, y para los que surjan por falta de algún otro de los requisitos previstos en el artículo 2, la inadmisión de la demanda, que no equivale a su rechazo, y que significa, por una parte, el reconocimiento que hace el Magistrado Sustanciador acerca de que existe una falencia subsanable en el libelo, y, de otra, el otorgamiento al actor de un breve plazo (tres días) para que proceda a efectuar las respectivas correcciones, "señalándole con precisión los requisitos incumplidos". Cuando la corrección no se produce en el término indicado, allí sí tiene lugar el rechazo de la demanda, contra el cual procede el recurso de


105

Sin perjuicio de la anterior, esta corporación ha resaltado la importancia del

cumplimiento de unos requisitos mínimos que permitan dar inicio al ejercicio del

control constitucional por vía activa. Al respecto la Corte ha señalado:

“Por consiguiente, si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no

sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo

hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada

jurisprudencia de esta corporación, impide que la Corte se pronuncie de

fondo.71 En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera

expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la

guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y

precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte

Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que

han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la

acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido

demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra

una norma legal.”72

La jurisprudencia de la Corte ha sido copiosa en cuanto a requisitos se refiere,

introduciendo cierta flexibilidad en el cumplimiento de algunos de ellos con el objeto

súplica ante el pleno de la Corte.” Corte Constitucional, sentencia C-491 de 1997. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo. (Subraya fuera de texto). 71 Ver, entre otras, las sentencias C-024/94. Fundamento Jurídico No 9.1.c, C-509/96 y C-236/97. 72 Corte Constitucional, sentencia C-447 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.


106

de lograr la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas. Al respecto la

corporación ha anotado lo siguiente:

“No debe olvidarse tampoco que la Constitución Nacional actualmente en

vigor manda en su artículo 228 que prevalezca lo sustancial sobre lo formal.

Es esta una razón adicional que sin lugar a dudas, justifica la admisión de

demandas que empece a deficiencias en su presentación o sustentación

posean los elementos básicos que permitan considerarlas.”73

“Así las cosas, la Corte Constitucional reitera que en la admisión de una

demanda de inconstitucionalidad, así como en su examen, se debe aplicar

el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. Por

consiguiente, cuando la ausencia de ciertas formalidades dentro del escrito

presentado por el ciudadano no desvirtúe la esencia de la acción de

inconstitucionalidad ni evite que la Corte determine con precisión la

pretensión del demandante, no hay ninguna razón para no admitir la

demanda.”74

Otra de las razones por las cuales la Corte ha aceptado una menor exigencia en el

cumplimiento de los requisitos propios de la demanda, es la defensa del derecho

político que tiene todo ciudadano de ejercer la acción de inconstitucionalidad

73 Corte Constitucional, sentencia C-016 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barón. 74 Corte Constitucional, sentencia C-084 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.


107

buscando la preservación del orden jurídico constitucional. Sobre este punto la

Corte ha sostenido:

“Considera este alto tribunal que del calificativo "ciudadana" con que la

Carta Política cualifica la acción de inconstitucionalidad se derivan

importantes consecuencias que enmarcan el ámbito en que ha de ejercer

las competencias que por esta vía ponen en marcha su función de

guardiana de la Carta y de los derechos fundamentales. Entre ellas, la de

que por el recurso de las exigencias que exceden los límites de lo

razonable no pueda esta corporación convertir en nugatorio- o en

privilegio de los doctos en la disciplina jurídica- el derecho constitucional

fundamental de participar en el control del poder político que se hace

efectivo mediante la interposición de acciones públicas de

inconstitucionalidad y que desde antaño la jurisprudencia acuñó con el

carácter que recibió consagración positiva en el artículo 40-6 y otros de la

Constitución de 1991.

“Por ello, estima que el ejercicio mismo de la acción no puede pender

del cumplimiento riguroso de formalidades, ni de complejas elaboraciones

conceptuales que demanden una capacitación superior a la promedio en

el ciudadano que quiera hacer uso de este derecho. Exigirlo así, resultaría

inusitado y antidemocrático en un país cuyo sistema educativo no alcanza

la cobertura total ni siquiera en el nivel básico de primaria.


108

“De ahí, que considere suficiente que el actor haga una exposición

inteligible y clara de las razones por las cuales estima que existe

violación de los mandatos constitucionales, para que la corporación deba

dar por satisfecho el requisito de sustentar el concepto de violación así,

su exposición sea apenas insinuada o sucinta.”75

2.5.1.1 Señalamiento de las normas acusadas

La Corte ha manifestado que la transcripción o el aporte de un texto oficial de las

normas acusadas no se puede considerar como un requisito cuyo incumplimiento

conlleve al rechazo de la demanda. Al respecto la corporación advirtió:

“En efecto, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 exige como uno de los

requisitos de las demandas de inconstitucionalidad "el señalamiento de las

normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por

cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas".

“Se trata de una exigencia mínima que busca la indispensable precisión,

ante la Corte, acerca del objeto específico del fallo de constitucionalidad que

habrá de proferir, ya que señala con exactitud cuál es la norma demandada

y permite, gracias al texto que se transcriba, verificar el contenido de lo que

el demandante aprecia como contrario a la Constitución. No puede olvidarse

75 Corte Constitucional, sentencia C-016 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barón.


109

que muchas veces -como en esta ocasión ocurre- la materia que el actor

sindica de atentar contra los fundamentos constitucionales ha sido ya objeto

de modificación por el mismo legislador, y, claro está, resulta necesario que

el juez de constitucionalidad tenga a su disposición, sin género de dudas, el

precepto sobre el cual habrá de recaer su análisis.

“Pero, fuera de ese sentido de especificación de la materia por examinar, la

transcripción de la norma demandada o el aporte de su texto oficialmente

publicado no es ni puede convertirse en elemento cuya falta conduzca al

rechazo in limine de la demanda, puesto que no implica vicio insubsanable

de ella ni ocasiona la incompetencia de la Corte Constitucional, y menos la

pérdida del derecho político que tiene el ciudadano, de conformidad con el

artículo 40 de la Constitución.

“Por ello, el mismo Decreto 2067 de 1991 (artículo 6) prevé para tal evento, y

para los que surjan por falta de algún otro de los requisitos previstos en el

artículo 2, la inadmisión de la demanda, que no equivale a su rechazo, y que

significa, por una parte, el reconocimiento que hace el Magistrado

Sustanciador acerca de que existe una falencia subsanable en el libelo, y, de

otra, el otorgamiento al actor de un breve plazo (tres días) para que proceda

a efectuar las respectivas correcciones, "señalándole con precisión los

requisitos incumplidos". Cuando la corrección no se produce en el término


110

indicado, allí sí tiene lugar el rechazo de la demanda, contra el cual procede

el recurso de súplica ante el pleno de la Corte.”76

2.5.1.2 Señalamiento de cargos constitucionales concretos

Uno de los requisitos más importantes para la presentación de una demanda de

inconstitucionalidad es el señalamiento de las razones por las cuales se considera

que los textos que se demandan son violatorios de la Constitución. A partir de los

cargos que presente el actor en su demanda, la Corte realizará el análisis respectivo

de la constitucionalidad de la norma para determinar finalmente si es o no

constitucional. Sobre este requisito la Corte sostuvo lo siguiente:

“La formulación de un cargo constitucional concreto contra la norma

demandada es uno de los requisitos materiales que debe cumplir el

demandante ya que, como lo dijo la Corte al declarar la exequibilidad de esa

exigencia, “el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable.”77 Al

ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de

manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una

verdadera controversia constitucional. En tales circunstancias, antes de

76 Corte Constitucional, sentencia C-491 de 1997. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo. 77 Corte Constitucional, sentencia C-131 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.


111

pronunciarse de fondo sobre una demanda, la Corte debe verificar si el actor

ha materialmente formulado un cargo, pues de no ser así, la decisión debe

ser inhibitoria, ya que la demanda sería “sustantivamente inepta, por no

contener cargos concretos de inconstitucionalidad susceptibles de ser

analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control

constitucional.”78

En razón de la conveniencia de hacer menos rígidos los requisitos exigidos para

ejercer la acción de inconstitucionalidad, la Corte confirmó la necesidad de que el

actor señale por qué considera que las normas demandadas resultan contrarias a la

Constitución, sin que esto implique la obligatoria utilización de técnicas o el

cumplimiento de requisitos especiales que desconozcan el carácter público de la

acción e impidan su ejercicio por parte de cualquier ciudadano. Al respecto la Corte

dijo:

“Así, en reciente decisión esta corporación tuvo la oportunidad de señalar

que el ciudadano que demande una norma legal tiene una "carga mínima”,

que consiste en sustentar “de manera específica el concepto de la violación,

a fin de que pueda existir una verdadera controversia",79, y que por tanto se

requiere "la existencia de acusaciones susceptibles de ser analizadas y

discutidas mediante el trámite propio del control constitucional abstracto". Sin

78 Corte Constitucional, sentencia C-447 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. 79 Ibídem.


112

embargo, esa exigencia no implica formalizar a tal punto el juicio

constitucional que se exija al ciudadano pericias jurídicas propias de los

abogados, pues se estaría desconociendo el carácter público de estas

demandas. Por consiguiente, la informalidad y la relativa flexibilidad de los

requisitos para formular una demanda de inexequibilidad, propios del control

constitucional ciudadano, permiten la presentación de peticiones, sin

técnicas o requisitos jurídicamente especiales, siempre y cuando el actor

formule una acusación capaz de constituir una premisa suficientemente

autónoma para producir una decisión de fondo.”80

2.5.1.3 Señalamiento de la competencia de la Corte

Finalmente, en lo referente al señalamiento de la razón por la cual el actor recurre a

la Corte en virtud de la competencia que le es propia, la corporación ha señalado

que tampoco debe haber un rigorismo exagerado que conlleve a no admitir la

demanda cuando en ella no se señale específicamente la norma que la consagra, si

se puede observar claramente que sí hay competencia para darle trámite al proceso

constitucional.



113

En sentencia de constitucionalidad, en la cual los actores no citaron expresamente

la norma que consagraba la competencia de la Corte para tramitar la acción, la

corporación indicó:

“La Corte considera que, si bien es cierto que los actores -por un error

quizás mecanográfico- omitieron citar el numeral 5o. del artículo 241 de la

Constitución como base de la competencia de la corporación, del conjunto

de la demanda es indudable que ella se dirigió contra un artículo de un

decreto de facultades extraordinarias, proferido con base en la Constitución

de 1886. Existiendo entonces tal claridad, es del caso rechazar la tesis de la

ineptitud sustantiva de la demanda y, más bien, hacer efectivo el derecho de

los interesados de acceder a la administración de justicia (artículo 229 del

Estatuto superior), dando aplicación a los principios de la primacía del

derecho sustancial, previsto en el artículo 228 ibídem, y de la economía

procesal. No debe perderse de vista, además, que por su propia naturaleza

y por su finalidad, las acciones de inconstitucionalidad no están sujetas a los

rigorismos de otras, en las cuales el debate sólo versa sobre intereses

privados, en principio.“81

81 Corte Constitucional, sentencia C-232 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Jorge Arango Mejía.


114


Las características más relevantes, propias de la acción de inconstitucionalidad, son

las siguientes:

- La acción de inconstitucionalidad es un derecho constitucional fundamental

que tiene todo ciudadano para participar en el ejercicio del control político,

interponiendo acciones en defensa de la Constitución y de la ley, según el

artículo 40 superior.

- Esta acción tiene un carácter democrático, razón por la cual se considera que

su ejercicio es eminentemente de carácter político.82

- El objeto de la acción es la preservación de la supremacía del ordenamiento

jurídico constitucional.

- La acción procede contra los actos reformatorios de la Constitución, las leyes

y los decretos con fuerza de ley sobre los cuales se ejerce control

constitucional por vía activa. Sobre los decretos legislativos la Corte ejerce un

control posterior automático y sobre los demás decretos, el control

constitucional lo realiza el Consejo de Estado.

82 REY CANTOR. Introducción al Derecho Procesal Constitucional: Control de constitucionalidad y legalidad, cit., Pág. 53.


115

- Esta acción se promueve ante la Corte Constitucional, órgano competente

para conocer de las demandas en virtud de lo consagrado en el artículo 241

de la Constitución.

- “El titular del derecho es el ciudadano y no toda persona. En otras palabras, se

excluye de este derecho a las personas jurídicas y a las personas naturales que

no son ciudadanas: extranjeros, menores de 18 años, y los condenados a penas

privativas de la libertad que aparejan como pena accesoria la supresión de los

derechos políticos.”83

- La pretensión de la demanda debe ser únicamente la declaratoria de

inconstitucionalidad de las normas demandadas; no se podrán presentar

solicitudes para que la Corte profiera una decisión con alcance diferente.

- “La acción pública de inconstitucionalidad no es un mecanismo establecido

para impugnar decisiones de la administración ni para resolver situaciones

jurídicas concretas.” 84

- La solicitud de la demanda presentada puede ir encaminada a que se declare

inconstitucional la totalidad de una norma, o una frase, párrafo, expresión,

etc., de forma parcial.

- Cualquier ciudadano puede intervenir como impugnador o como defensor de

las normas contra las cuales se desarrolle un proceso constitucional iniciado

con el ejercicio de una acción de inconstitucionalidad por parte de otro

ciudadano.

83 Corte Constitucional, sentencia C-016 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barón. 84 Corte Constitucional, sentencia C-568 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.


116

- La Corte Constitucional debe confrontar las disposiciones sometidas al control

con las normas constitucionales que se señalen como vulneradas y en caso

de considerarlo necesario, con la integridad de la Constitución.

- La acción por vicios de procedimiento en la formación del acto impugnado

sólo procederá dentro del año siguiente a la fecha de publicación del

respectivo acto. La acción contra un acto alegando violación de una norma

constitucional por su contenido material, podrá intentarse en cualquier tiempo.

- Esta acción no es desistible pues una vez se haya presentado la demanda

respectiva corresponde a la Corte adelantar el proceso respectivo hasta su

terminación. Esto se explica por cuanto la acción de inconstitucionalidad

persigue un interés general y no un interés particular.

- En el proceso iniciado por acción de inconstitucionalidad no procede la

conciliación en razón de que no se están discutiendo intereses patrimoniales

susceptibles de ser conciliados.

- En este proceso tampoco se podrá transigir pues no se encuentran en disputa

intereses individuales de las partes sino un interés general.

- La sentencia proferida dentro de un proceso de esta naturaleza es de carácter

declarativo y por medio de ésta se indicará si las normas acusadas son o no

constitucionales y si salen o permanecen dentro del ordenamiento jurídico.

- La acción de inconstitucionalidad está regida por el principio de la gratuidad

razón por la cual no se puede condenar en costas al actor que obtenga

resultados adversos.


117

- La doctrina constitucional enunciada en las sentencias de la Corte

Constitucional, mientras no sea modificada por ésta, será criterio auxiliar para

las autoridades de acuerdo con lo establecido en el artículo 23 del Decreto

2067 de 1991.

- Según el artículo 24 del mismo decreto, la declaratoria de constitucionalidad

de una norma no implica la improcedencia de una acción de tutela en razón

de acciones u omisiones de las autoridades o particulares, derivadas del

mismo acto.


118

2.6 TITULARES

De acuerdo con lo establecido en el numeral 6º del artículo 40 de la Constitución,

cualquier ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control

del poder político mediante la interposición de acciones en defensa de la

Constitución y la ley. De esta manera, sólo podrán ejercer la acción de

inconstitucionalidad las personas naturales, nacionales y que gozan de la

ciudadanía.85

2.6.1 Casos especiales

2.6.1.1 Personas jurídicas

Partiendo de lo anterior, la Corte ha determinado que las personas jurídicas no

ejercen derechos políticos pues de acuerdo con su naturaleza no encuadran dentro

del supuesto fáctico consagrado en la norma. Al respecto la corporación manifestó:



119

“La razón del monopolio de los derechos políticos en cabeza de las personas

naturales consiste igualmente en el hecho de que sólo ellas pueden tener

deseos que aspiran al interés general, a diferencia de las personas jurídicas,

que, por definición, incluso las que persiguen fines filantrópicos o colectivos,

sólo poseen intereses particulares, consignados expresamente en los

respectivos estatutos y cuyo contenido específico condiciona el otorgamiento

de la personería jurídica por parte del Estado.”86

En consecuencia, las personas jurídicas no podrán interponer acción de

inconstitucionalidad en la medida en que éste es un derecho de carácter político que

ellas no detentan. Esta teoría ha sido ratificada reiteradamente, anotando que

cuando se interpone una acción de inconstitucionalidad en representación de una

persona jurídica, si quien presenta la demanda es un ciudadano en ejercicio, ésta

deberá ser admitida. Sobre este punto la Corte dijo lo siguiente:

“Las personas jurídicas, entonces, se encuentran excluidas de la posibilidad

de incoar la acción de inconstitucionalidad, lo cual, sin embargo, no impide

que la demanda sea admitida y fallada cuando aquel que como apoderado

de una persona jurídica solicita la declaración de inexequibilidad de una

disposición es ciudadano en ejercicio. Así lo ha entendido la corporación, en

los términos que se ratifican:

86 Ibídem.


120

“No obstante, aunque la señalada línea jurisprudencial debe ahora

reiterarse, la Corte no puede dejar de advertir que si, aún invocando la

representación de una persona jurídica, quien presenta la demanda es un

ciudadano en ejercicio, el tribunal encargado de guardar la supremacía y

la integridad de la Constitución y a cuya responsabilidad se ha confiado la

interpretación auténtica de los principios y preceptos fundamentales mal

podría negarle el ejercicio de uno de sus derechos -con rango

fundamental, según el artículo 40 de la Constitución y de acuerdo con

reiterada doctrina sentada a partir de la sentencia T-03 de 1992-,

impidiendo mediante rechazo de la demanda o por sentencia inhibitoria el

efectivo acceso a la administración de justicia constitucional por la sola

circunstancia de no haber declarado en forma expresa, mediante fórmula

sacramental, que hace uso de su condición de ciudadano para incoar la

acción que la Constitución le ofrece con el objeto de que pueda por sí

misma defender el orden jurídico. Ello chocaría sin duda con el criterio

amplio, informal y participativo que predomina en la Carta Política de

1991 y haría prevalecer, contra expresa norma superior, las formalidades

vacías e innecesarias sobre los contenidos prevalentes del derecho

sustancial (art. 228 C.P.)”.87.””88

87 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-275 de 1996. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández. Sobre el particular, también puede consultarse la sentencia C-599 de 1996. Magistrado ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. 88 Corte Constitucional, sentencia C-493 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Fabio Morón Díaz.


121

2.6.1.2 Magistrados de la Corte Constitucional

Antes de la Constitución de 1991, la jurisprudencia de la Corte Suprema mantuvo la

doctrina según la cual, todo ciudadano podía ejercer la acción de

inconstitucionalidad salvo los Magistrados de la Corte, por ser ellos quienes emitían

el pronunciamiento de fondo sobre la demanda presentada. En ese sentido la Corte

Suprema señaló lo siguiente en sentencia del 19 de noviembre de 1969:

“Cualquier ciudadano puede acusar, defender o impugnar todas las leyes o

decretos.

“Son ciudadanos los colombianos mayores de veintiún años. El derecho de

acusar, impugnar, o defender las leyes y los decretos se limita por

consiguiente a los colombianos mayores de veintiún años que no hayan

perdido la ciudadanía.

“Este derecho es por consiguiente político y toda restricción o excepción a su

ejercicio debe ser expresamente definida en la misma Constitución. (...)

“La Corte reiteradamente ha manifestado que para ejercer la acción pública

de inconstitucionalidad no se requiere ser profesional del derecho. (...)

“Expresamente la Ley 69 de 1945, que desarrolla el artículo 40 de la

Constitución Nacional sobre el ejercicio de la abogacía, establece que las


122

acciones públicas consagradas en la Constitución pueden adelantarse por

quien no sea abogado.

“No puede, por consiguiente, afirmarse que quien ejercita una acción pública

de inconstitucionalidad participe en el ejercicio de la abogacía.

“Por consiguiente los funcionarios de la Rama Jurisdiccional pueden ejercer

lícitamente la acción de inconstitucionalidad concedida por la Carta a todos

los ciudadanos, a excepción de los Magistrados de la Corte Suprema de

Justicia por su alta investidura de Jueces únicos de esta acción.”89

Por su parte, la Corte Constitucional modificó la doctrina acogida por la Corte

Suprema eliminando la excepción que se había establecido, argumentando lo

siguiente:

“(...) para esta corporación no existe ninguna clase de ciudadanos que no

goce de este derecho político para presentar las acciones de que trata el

artículo 241 de la Constitución, ni siquiera los Magistrados encargados de

resolver por vía judicial de dichos procesos, esto es, ni siquiera los

Magistrados de la Corte Constitucional.

“Se cambia de esta manera la jurisprudencia establecida por la Corte

Suprema de Justicia cuando en ejercicio entonces del control de

constitucionalidad estableció que todos los ciudadanos tenían esta acción

89 Corte Suprema de Justicia, fallo de noviembre 19 de 1969. Magistrado ponente: Dr. Luis Sarmiento Buitrago. Gaceta Judicial CXXXVII Bis, No. 2338 Bis.


123

"a excepción de los Magistrados de la Corte Suprema, por su alta

investidura de Jueces Únicos de esta acción."90

“Ello porque si un Magistrado de esta corporación estima que el orden

constitucional del país se encuentra desconocido por una de las normas

objeto de su control, tiene el derecho de acusarla mediante las formalidades

legales, sin perjuicio de declararse impedido en su oportunidad.”91

2.6.1.3 Inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas

Una persona que tenía la calidad de ciudadano, no puede ejercer la acción de

inconstitucionalidad cuando le ha sido impuesta la pena de inhabilitación para el

ejercicio de derechos y funciones públicas contemplada en el artículo 44 del Código

Penal vigente. Al respecto la Corte ha advertido la imposibilidad que tiene una

persona en estas condiciones de interponer una acción de inconstitucionalidad, así:

“Ahora bien, el artículo 40 de la Constitución reconoce a todo ciudadano el

derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político

y manifiesta que, para hacer efectivo ese derecho, puede "interponer

acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley" (numeral 6),

pero es evidente que tal derecho no puede ser ejercido cuando, aun

90 Véase sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Noviembre 19 de 1969. 91 Corte Constitucional, sentencia C-003 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.


124

tratándose de un ciudadano, éste ha sido afectado por la pena accesoria de

interdicción de derechos y funciones públicas según decisión judicial, en los

términos de las normas legales que se comentan.

“No otra cosa surge del artículo 241 de la Constitución cuando se refiere al

ciudadano como sujeto activo único de las acciones de inexequibilidad que

ante la Corte Constitucional pueden intentarse.

“El derecho político del que se trata no se concreta en su ejercicio actual y

efectivo sino bajo la condición indispensable de hallarse en ejercicio de la

ciudadanía, luego quien sufre la pena de interdicción de derechos y

funciones públicas está excluido de esa posibilidad, y si presenta una

demanda ante la Corte Constitucional, ésta no puede resolver por falta de

legitimación del accionante, de lo cual resulta que la demanda debe ser

rechazada de plano, o proferir la Sala Plena sentencia inhibitoria, como se

hará en el presente caso.”92

2.6.1.4 Demanda de inconstitucionalidad por apoderado

Finalmente, en relación con la posibilidad de que un ciudadano presente una

demanda de inconstitucionalidad por intermedio de apoderado, ésta ha sido

aceptada por la Corte siempre y cuando el apoderado también tenga el carácter de



125

ciudadano. La situación planteada es totalmente diferente a la demanda que se

presenta por un apoderado en representación de una persona jurídica. Con esta

orientación la Corte manifestó:

“(...) se advierte con facilidad que si, para los fines de impugnar una norma por

considerarla contraria a la preceptiva constitucional, se actúa por conducto de

apoderado ante esta Corte -lo cual no es necesario en cuanto todo ciudadano

tiene libre acceso a sus estrados pero es admisible sobre la base de que el

mandatario también tenga esa calidad-, el poderdante está siendo

representado en el ejercicio de su derecho -por hallarse imposibilitado o no

querer suscribir la demanda directamente- pero no en lo relativo a su interés

privado, que en esta clase de procesos carece de relevancia.

“Para los efectos de la legitimación en causa, la Corte no verifica entonces si

quien confirió poder está interesado de modo personal en lo que se decida sino

que establece si en quien promueve la acción concurren las condiciones que,

según el artículo 98 de la Constitución, configuran la ciudadanía: nacionalidad,

edad (hoy 18 años) y ejercicio actual de la misma por no haber sido

sancionado judicialmente con la suspensión o pérdida de los derechos

políticos.

“Se desprende de lo dicho que la Corte no rechaza ni inadmite demandas de

inconstitucionalidad presentadas a nombre de otro, bajo condición de que

mandante y mandatario sean ciudadanos en ejercicio, pues con ese


126

procedimiento, con todo y ser superfluo, no se ofenden ni quebrantan las

normas que rigen los juicios de constitucionalidad: el mandatario puede,

invocando su propio derecho político y sin poder de otro, formular idéntica

solicitud a la que en aquélla condición presenta.”93



127

2.7 COMPETENCIA

La competencia para el ejercicio del control constitucional por vía activa ha tenido

algunas variaciones a lo largo de la historia del país. La Corte Suprema de Justicia,

órgano que conocía de las acciones de inconstitucionalidad hasta la expedición de la

Constitución de 1991, fue competente en una primera oportunidad para conocer de

la nulidad de las ordenanzas municipales tal como lo establecía la Constitución de

1853. Posteriormente, durante la vigencia de las constituciones de 1858 y 1863,

esta corporación sólo sería competente para declarar la suspensión de los actos

contrarios a la Constitución pues la adopción de la decisión definitiva sobre la

constitucionalidad de los mismos le correspondía al Senado. Sólo hasta la

Constitución de 1886 la Corte Suprema volvería a ejercer el control constitucional

cuando se le asignó la competencia para decidir sobre la exequibilidad de los actos

legislativos objetados por el Gobierno.

Con la reforma constitucional de 1910, a la Corte Suprema se le asignaría

definitivamente la competencia para velar por la guarda de la integridad de la

Constitución, para lo cual conocería de las acciones de inconstitucionalidad ejercidas

por los ciudadanos. A medida que se fueron adelantando las demás reformas a la

Constitución de 1886, la órbita de competencia de la Corte Suprema se fue

ampliando hasta llegar a lo consagrado en el artículo 214 de la Carta anterior.


128

Con la Constitución de 1991 se creó la Corte Constitucional, órgano que decidiría

sobre los alcances de la Constitución y velaría por su integridad y prevalencia.

Luego de realizarse los debates correspondientes sobre la creación de esta nueva

Corte, fue aprobado el artículo 241 de la actual Carta según el cual, a la Corte

Constitucional se le confía la guarda de la integridad y la supremacía de la

Constitución.

De esta manera, sólo la Corte Constitucional conoce de las acciones ejercidas por

los ciudadanos y ejerce el control de constitucionalidad, sujetándose a los estrictos y

precisos términos del artículo 241. De aquí se deriva que la competencia de la Corte

no puede ir más allá del alcance contemplado en la Constitución, ni siquiera por

voluntad del legislador, situación que la misma corporación ha reconocido en sus

pronunciamientos, de la siguiente manera:

“(...) la atribución de competencias a la Corte Constitucional, no es materia

que pueda ser desarrollada por el legislador pues fue regulada íntegramente

por el Constituyente en la Carta Política y emana directamente de sus

preceptos. No puede, entonces, el legislador asignar una nueva competencia

de control a la Corte, so pena de contrariar el artículo 241 CP. en el que el

Constituyente, en términos categóricos expresó que la guarda de la

integridad y supremacía de la Constitución se le confía "en los estrictos y

precisos términos" que dicha norma contempla. A la Corte Constitucional


129

únicamente se le pueden asignar nuevas competencias mediante un acto

reformatorio de la Carta Política.”94



130

2.8 CAUSALES

2.8.1 Violación de la Constitución por el contenido material del acto

La primera de las causales por las cuales procede la acción de inconstitucionalidad

contra una norma, se observa cuando el contenido de ésta resulta contrario a las

disposiciones constitucionales. En este caso, de acuerdo con el principio de

supremacía constitucional del artículo 4º superior, la Constitución prevalecerá sobre

cualquier otra disposición y el acto que resulte contrario podrá ser excluido del

ordenamiento jurídico mediante la declaratoria de inconstitucionalidad.

Por su contenido material, de acuerdo con el artículo 241, sólo podrán ser

demandadas las leyes, los referendos legislativos y los decretos con fuerza de ley

dictados con fundamento en los artículos 150, numeral 10 y 341 de la Constitución.

La acción contra estos actos alegando esta causal, podrá intentarse en cualquier

momento pues no tiene término de caducidad.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 46 del Decreto 2067 de 1991, ninguna

autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado

inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones

que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.


131

2.8.2 Vicios de procedimiento en la formación del acto

La otra causal que puede ser alegada para el ejercicio de la acción de

inconstitucionalidad es la existencia de vicios en la formación del acto demandado.

A diferencia de la causal anterior, en esta situación el contenido de la norma no

resulta contrario a la Constitución pero en su creación se violaron las disposiciones

que establecían un procedimiento de obligatorio cumplimiento.

Este procedimiento no está consagrado necesariamente en la Constitución; también

puede ser de orden legal como es el caso del procedimiento legislativo contemplado

en la Ley 5a de 1992 “por la cual se expide el reglamento del Congreso: el Senado y

la Cámara de Representantes”. En caso de violarse alguna de las disposiciones allí

contempladas referente a mayorías decisorias, quórum, número de debates, etc., la

ley que posteriormente sea aprobada podrá ser demanda por inconstitucionalidad

alegando la existencia de vicios de procedimiento en su formación.

Conforme al parágrafo del artículo 241 de la Constitución y del artículo 45 del

Decreto 2067 de 1991, cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento

subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la

autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado.

Subsanado el vicio o vencido el término, el cual no podrá ser superior a treinta días

contados a partir del momento en que la autoridad esté en capacidad de subsanarlo,

la Corte procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto.


132

De acuerdo con el artículo 241 numeral 1º, la Corte es competente para conocer de

las acciones de inconstitucionalidad ejercidas por los ciudadanos contra los actos

reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, únicamente por vicios

de procedimiento en su formación. De la misma manera, según el numeral 2º del

mismo artículo, en concordancia con el artículo 379 de la Constitución, los actos

legislativos, la convocatoria a un referendo y la consulta popular o acto de

convocatoria de una asamblea constituyente, también podrán ser demandados por

la violación de las disposiciones constitucionales que determinan su proceso de

formación. Finalmente, sobre las consultas populares y los plebiscitos del orden

nacional, la Corte podrá ejercer el control de constitucionalidad por vicios de

procedimiento en su convocatoria y realización. Por razones de seguridad jurídica,

tal como lo establece el numeral 2º del artículo 242, las acciones por vicios de forma

caducan en el término de un año contado desde la publicación del respectivo acto.


133


El artículo 243 superior establece que los fallos emitidos por la Corte Constitucional

en ejercicio del control de constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada

constitucional y que ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material de un

acto jurídico que hubiere sido declarado inexequible por razones de fondo, mientras

subsistan las disposiciones superiores que sirvieron para hacer la confrontación

entre ésta y la Constitución.

En sentencia C-131 de 1993, la Corte precisó las características derivadas de la

cosa juzgada constitucional, indicando que las sentencias tienen efectos erga omnes

y no inter partes; obligan para todos los casos futuros y no sólo para el caso

concreto; todos los operadores jurídicos nacionales quedan obligados por dicho

efecto; y, finalmente, por su naturaleza especial no pueden ser nuevamente objeto

de controversia. De dicha providencia se destaca lo siguiente:

“En el artículo 243 de la Carta se consagra la denominada "cosa juzgada

constitucional", en virtud de la cual las sentencias de constitucionalidad

de la Corte Constitucional presentan las siguientes características:

“- Tienen efecto erga omnes y no simplemente inter partes.


134

“- Por regla general obligan para todos los casos futuros y no sólo para el caso

concreto.

“- Como todas las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, no se puede

juzgar nuevamente por los mismos motivos sino que el fallo tiene certeza y

seguridad jurídica. Sin embargo, a diferencia del resto de los fallos, la cosa

juzgada constitucional tiene expreso y directo fundamento constitucional -art.

243 CP-.

“- Las sentencias de la Corte sobre temas de fondo o materiales, tanto de

exequibilidad como de inexequibilidad, tienen una característica especial: no

pueden ser nuevamente objeto de controversia. Ello porque la Corte debe

confrontar de oficio la norma acusada con toda la Constitución, de conformidad

con el artículo 241 superior, el cual le asigna la función de velar por la guarda

de la integridad y supremacía de la Carta. Mientras que los fallos por ejemplo

del contencioso administrativo que no anulen una norma la dejan vigente pero

ella puede ser objeto de futuras nuevas acciones por otros motivos, porque el

juez administrativo sólo examina la norma acusada a la luz de los textos

invocados en la demanda, sin que le esté dado examinar de oficio otras

posibles violaciones, de conformidad con el artículo 175 del código contencioso

administrativo (cosa juzgada con la causa petendi).


135

“- Todos los operadores jurídicos de la República quedan obligados por el

efecto de la cosa juzgada material de las sentencias de la Corte

Constitucional.”95

A diferencia de los fallos emitidos por la Corte Constitucional, la jurisprudencia de los

demás jueces del país, incluidas las sentencias del Consejo de Estado por medio de

las cuales se decide sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, como se

verá más adelante, hace tránsito a cosa juzgada pero no constitucional. Así lo puso

de presente la Corte en sentencia C-104 de 1993:

“Se observa que entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el resto de

jurisprudencia de los demás jueces y tribunales del país -en la que se

encuentra la del Consejo de Estado-, existen semejanzas y diferencias.

“Las semejanzas consisten en que se trata de un pronunciamiento

jurisdiccional con fuerza de cosa juzgada. Las providencias tanto de la Corte

Constitucional -art. 21 del Decreto 2067 de 1991-, como del Consejo de Estado

que declaren o nieguen una nulidad -art. 175 del código contencioso

administrativo- tienen efectos erga omnes, mientras que en general las

sentencias judiciales sólo tienen efectos inter partes.

“Las diferencias estriban en el hecho de que mientras la jurisprudencia de los

jueces y tribunales no constituyen un precedente obligatorio,96 salvo lo



136

establecido en el artículo 158 del código contencioso administrativo

(reproducción del acto suspendido). Tales providencias sólo tienen un carácter

de criterio auxiliar -art. 230 CP-, para los futuros casos similares, la

jurisprudencia constitucional tiene fuerza de cosa juzgada constitucional -art.

243 CP-, de suerte que obliga hacia el futuro para efectos de la expedición o

su aplicación ulterior.”97

Inicialmente, en la sentencia mediante la cual se declararon inexequibles algunas

disposiciones del Decreto 2067 de 1991, por medio del cual se estableció el régimen

procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte

Constitucional, esta corporación fue enfática al indicar que era únicamente ella quien

podía señalar los efectos de sus propios fallos al no existir ninguna limitación impuesta

por el Constituyente. Sobre este punto la Corte hizo el siguiente análisis:

“¿CUÁL ES LA AUTORIDAD LLAMADA A SEÑALAR LOS EFECTOS

DE LOS FALLOS DE LA CORTE?

“Para responder esta pregunta, hay que partir de algunos supuestos,

entre ellos estos.

“El primero, que los efectos de un fallo, en general, y en particular de los

de la Corte Constitucional en asuntos de constitucionalidad, se producen

sólo cuando se ha terminado el proceso, es decir cuando se han

96 El precedente obligatorio es denominado "stare decisis" en el sistema anglosajón. 97 Corte Constitucional, sentencia C-104 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.


137

cumplido todos los actos procesales. En otras palabras, cuando la

providencia está ejecutoriada.

“El segundo, que la propia Constitución no se refirió a los efectos de las

sentencias de inconstitucionalidad, limitándose a declarar en el inciso

primero del citado artículo 243, como se indicó, que los fallos que la

Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa

juzgada. Pero, bien habría podido la Asamblea Constituyente dictar otras

normas sobre la materia. No lo hizo porque, en rigor, no eran necesarias.

“Pero, fuera del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar

los efectos de los fallos de la Corte Constitucional, efectos que no

hacen parte del proceso, sino que se generan por la terminación de

éste?. Únicamente a la propia Corte Constitucional, ciñéndose,

como es lógico, al texto y al espíritu de la Constitución. Sujeción

que implica tener en cuenta los fines del derecho objetivo, y de la

constitución que es parte de él, que son la justicia y la seguridad

jurídica.

“En conclusión, sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la

Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de

ésta. Este principio, válido en general, es rigurosamente exacto en

tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de

constitucionalidad.”

(...)


138

“Además, inaceptable sería privar a la Corte Constitucional de la facultad

de señalar en sus fallos el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir,

estrictamente a la Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de

un decreto, norma de inferior jerarquía. Pues la facultad de señalar los

efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constitución, nace

para la Corte Constitucional de la misión que le confía el inciso primero

del artículo 241, de guardar la "integridad y supremacía de la

Constitución", porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la

interpretación que se hace en la sentencia que debe señalar sus propios

efectos. En síntesis, entre la Constitución y la Corte Constitucional,

cuando ésta interpreta aquélla, no puede interponerse ni una hoja de

papel.

“No hay que olvidar que, según el artículo 5 de la Constitución, el Estado

reconoce la primacía de los derechos inalienables de la persona,

reconocimiento obligatorio para la Corte Constitucional, como para todas

las autoridades pero con mayor fuerza. Por ello, recortar, mediante una

norma de inferior jerarquía, la facultad que la Corte tiene de fijar el

contenido de sus sentencias, podría impedirle defender los derechos de

los súbditos frente a las autoridades.


139

“No existe el riesgo de que la Corte desborde sus facultades, pues la

tarea de guardar "la integridad y supremacía de la Constitución", sólo

puede cumplirla en los "estrictos y precisos términos" del artículo 241.”98

Este argumento expuesto en la sentencia C-113 de 1993, sirvió de fundamento para

que se declararan inexequibles los incisos 2º y 4º del artículo 21, y el artículo 24 del

Decreto 2067. Posteriormente, al revisar el inicial artículo 45 del proyecto de Ley

Estatutaria sobre Administración de Justicia, en el cual se señalaba que las

sentencias proferidas por la Corte tenían efectos hacia el futuro a menos que la

misma corporación resolviera lo contrario, la corporación declaró la exequibilidad de

la primera parte del mismo mediante la sentencia C-037 de 1996, reconociendo la

fijación de los efectos por parte del legislador, pero aún preservando su autonomía

para precisarlos en forma diferente en caso de considerarlo pertinente.

Esta posición ha sido reiterada constantemente por la Corte y en reciente

jurisprudencia que ratifica la doctrina adoptada, la corporación hizo la siguiente

afirmación:

“El momento a partir del cual surte efectos dicha declaración, como tantas

veces lo ha sostenido esta corporación, es un asunto que también compete

determinar al juez constitucional, tal como se consagra en el artículo 45 de la

Ley 270 de 1996 –estatutaria de la administración de justicia– que prescribe:

“Las sentencias de la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su

98 Corte Constitucional, sentencia C-113 de 1993. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía.


140

control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen

efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”.99

Por esta razón, según la jurisprudencia actual de la Corte Constitucional, aunque la

regla general establece que las sentencias proferidas por dicha corporación tienen

efectos hacia el futuro, ella misma, en caso de considerarlo procedente, podrá

determinar que los efectos se provoquen de forma retroactiva; así, la Corte señalará

en cada caso el momento a partir del cual se producen los efectos jurídicos de la

sentencia proferida.

Acerca de si los fallos de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada formal y material, en

la sentencia C-131 de 1993 se estableció que la respuesta es afirmativa al

determinar que dichas providencias constituyen una fuente obligatoria para los

jueces. Con respecto a dicho cuestionamiento, la Corte indicó:

“Para responder a esta pregunta es necesario establecer si cuando una

autoridad "reproduce el contenido material del acto jurídico declarado

inexequible por razones de fondo" -art. 243 CP-, viola un criterio obligatorio

-art. 230 inciso 1° CP- o un criterio auxiliar -art. 230 inciso 2°-.

“En otras palabras, ¿la sentencia de la Corte Constitucional es para un juez

fuente obligatoria o es fuente auxiliar?

99 Corte Constitucional, sentencia C-1316 de 2001. Magistrado ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz.


141

“Para esta corporación es muy claro que la respuesta a tal pregunta no es otra

que la de considerar que tal sentencia es fuente obligatoria. Así lo dispone el

artículo 243 superior precitado e incluso el inciso 1° del artículo 21 del Decreto

2067 de 1991, que dice:

“Las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa

juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las

autoridades y los particulares (negrillas fuera de texto).

“Este texto es idéntico al artículo 243 de la Carta, salvo la parte en negrilla, que

es una adición novedosa del Decreto 2067.”100

En lo relativo a qué parte de las sentencias de constitucionalidad tienen fuerza de

cosa juzgada y resultan obligatorias, la Corte ha aclarado que cumplen con esta

condición la parte resolutiva de sus providencias, que por expresa disposición de la

Constitución tiene el efecto de cosa juzgada, e igualmente, de manera implícita, los

conceptos de la parte considerativa que guarden unidad de sentido con la decisión

adoptada. La parte motiva de una sentencia de constitucionalidad constituye un

criterio auxiliar no obligatorio; sin embargo, aquellos fundamentos que determinaron

el fallo o aquellos que la misma Corte indique, siempre y cuando tengan una relación

de causalidad con la decisión, constituyen cosa juzgada y deberán ser observados

en forma obligatoria. Sobre este punto la Corte hizo las siguientes consideraciones:

100 Corte Constitucional, sentencia C-131 de 1993. Magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero.


142

“En efecto, la parte motiva de una sentencia de constitucionalidad tiene

en principio el valor que la Constitución le asigna a la doctrina en el inciso

segundo del artículo 230: criterio auxiliar -no obligatorio-, esto es, ella se

considera obiter dicta.

“Distinta suerte corren los fundamentos contenidos en las sentencias

de la Corte Constitucional que guarden relación directa con la parte

resolutiva, así como los que la corporación misma indique, pues tales

argumentos, en la medida en que tengan un nexo causal con la parte

resolutiva, son también obligatorios y, en esas condiciones, deben ser

observados por las autoridades y corrigen la jurisprudencia.

“La ratio iuris de esta afirmación se encuentra en la fuerza de la cosa juzgada

implícita de la parte motiva de las sentencias de la Corte Constitucional, que

consiste en esta corporación realiza en la parte motiva de sus fallos una

confrontación de la norma revisada con la totalidad de los preceptos de la

Constitución Política, en virtud de la guarda de la integridad y supremacía que

señala el artículo 241 de la Carta. Tal confrontación con toda la preceptiva

constitucional no es discrecional sino obligatoria. Al realizar tal confrontación la

Corte puede arribar a una de estas dos conclusiones: si la norma es declarada

inexequible, ella desaparece del mundo jurídico, con fuerza de cosa juzgada

constitucional, como lo señala el artículo 243 superior, y con efecto erga

omnes, sin importar si los textos que sirvieron de base para tal declaratoria

fueron rogados o invocados de oficio por la corporación, porque en ambos


143

casos el resultado es el mismo y con el mismo valor. Si la norma es declarada

exequible, ello resulta de un exhaustivo examen del texto estudiado a la luz de

todas y cada una de las normas de la Constitución, examen que lógicamente

se realiza en la parte motiva de la sentencia y que se traduce desde luego en

el dispositivo.

“Son pues dos los fundamentos de la cosa juzgada implícita: primero, el

artículo 241 de la Carta le ordena a la Corte Constitucional velar por la guarda

y supremacía de la Constitución, que es norma normarum, de conformidad con

el artículo 4° ídem. En ejercicio de tal función, la Corte expide fallos con fuerza

de cosa juzgada constitucional, al tenor del artículo 243 superior. Segundo,

dichos fallos son erga omnes, según se desprende del propio artículo 243

constitucional.

“Considerar lo contrario, esto es, que únicamente la parte resolutiva tiene

fuerza de cosa juzgada, sería desconocer que, admitiendo una norma

diferentes lecturas, el intérprete se acoja a lo dispositivo de una sentencia de la

Corte Constitucional e ignore el sentido que la corporación -guardiana de la

integridad y supremacía de la Carta-, le ha conferido a dicha norma para

encontrarla conforme o inconforme con la Constitución. Ello de paso atentaría

contra la seguridad jurídica dentro de un ordenamiento normativo jerárquico,

como claramente lo es el colombiano por disposición del artículo 4°

superior.”101

101 Ibídem.


144

El artículo 48 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia establece que las

sentencias proferidas en ejercicio del control constitucional dictadas como resultado

del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con

motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de

obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva; de otro

lado, la parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la

aplicación de las normas de derecho en general.

Teniendo en cuenta lo expuesto en la sentencia C-131 de 1993, la Corte declaró

exequible esta norma (salvo algunas expresiones de la parte final del numeral 1º)

aclarando que ésta debía ser entendida teniendo en cuenta lo indicado sobre los

conceptos de la parte motiva que tengan una relación de causalidad con la decisión

adoptada. En la sentencia C-037 de 1996, la corporación consideró que el artículo

48 del proyecto de Ley Estatutaria era constitucional, pero aclaró que igualmente

tendrían fuerza vinculante aquellos conceptos consignados en la parte considerativa

de la sentencia que guarden una relación estrecha, directa e inescindible con la

parte resolutiva. Además de la decisión adoptada en la providencia, también

resultará obligatoria la argumentación que se considere absolutamente básica,

necesaria e indispensable para servir de soporte a la parte resolutiva y que incida

directamente en ella.


145

Sobre el efecto de la cosa juzgada, resulta necesario hacer la diferenciación entre la

cosa juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa. En el primero de los casos la

norma acusada ha sido confrontada con todo el ordenamiento superior, razón por la

cual dicha disposición no podrá ser demandada nuevamente salvo que haya una

modificación de las normas constitucionales. En la cosa juzgada relativa la

confrontación sólo se ha hecho respecto de determinadas normas constitucionales o

en relación con los cargos formulados por el accionante; en este supuesto la norma

podrá ser nuevamente demandada alegando motivos distintos a los analizados por

la Corte.

Sobre los eventos en los cuales se configura la cosa juzgada relativa y existe la

posibilidad de intentar una nueva demanda contra una norma que previamente ha

sido confrontada con la Constitución, la Corte ha expuesto tres casos diferentes, a

saber: cuando la disposición ha sido impugnada por vicios de forma, caso en el cual

ésta podrá ser demandada posteriormente por razones de fondo;102 cuando la

declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad se ha hecho únicamente con

fundamento en los cargos presentados por el accionante y posteriormente se

presenta una demanda alegando razones diferentes; y cuando una norma ha sido

declarada exequible en un momento determinado y posteriormente, a raíz de una

reforma a la Constitución, ésta resulta contraria a las nuevas disposiciones. Sobre

102 Decreto 2067 de 1991. Artículo 21, inc. 2º. La declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios formales no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo. Declarado inexequible mediante sentencia C-113 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Jorge Arango Mejía.


146

estos tres casos, en sentencia C-004 de 1993, la corporación hizo el siguiente

análisis:

“Frente a un juicio de constitucionalidad respecto de una determinada

norma es necesario diferenciar tres situaciones: la primera ocurre cuando

el estudio sobre la exequibilidad de una norma se hace exclusivamente

desde el punto de vista formal -trámite legislativo, exceso en las

facultades extraordinarias, adopción, promulgación, etc. En estos casos

el fallo tendrá el carácter de "cosa juzgada relativa", por cuanto serán

admitidas futuras demandas de inconstitucionalidad que versen sobre la

norma ya declarada exequible, pero cuyos cargos estén orientados a

demostrar la inconstitucionalidad por cuestiones de fondo. Sobre estos

precisos aspectos la Corte no se ha pronunciado y por lo tanto debe

abordar su estudio, en desarrollo de su función de guardiana de la

Constitución.

“De acuerdo con esto, la "cosa juzgada relativa" impide la admisión de

demandas cuyos cargos tengan como fundamento irregularidades de

forma de la norma. Por lo general los fallos sobre cosa juzgada relativa,

expresamente limitan su alcance, pues restringen la decisión al preciso

ámbito de lo formal. (...)

“La segunda situación se presenta cuando se ha declarado exequible o

inexequible una norma con fundamento en determinados cargos y es


147

acusada posteriormente con base en cargos distintos, o por infracción de

normas diferentes del mismo texto constitucional.

“En estos casos el efecto de la cosa juzgada absoluta se extiende a las

consideraciones específicas de cada fallo. Son éstas, pues, los elementos

fundamentales para determinar en cada caso el alcance del estudio

realizado por el fallador, frente a los artículos constitucionales que estime

pertinentes para la dilucidación del acuerdo o contradicción de la norma

estudiada con los preceptos de la Carta. A contrario sensu, la cosa

juzgada no cobija aquellos aspectos eventualmente relevantes en el juicio

de constitucionalidad que no fueron objeto de estudio, ni mencionados en

ninguna parte por el fallador.

“En principio entonces, en este evento operará con todo el rigor la cosa

juzgada absoluta, salvo que la sentencia hubiere sido explícita en

manifestar que el juicio de constitucionalidad se realiza exclusivamente

respecto de ciertos y determinados preceptos, o cuando el juez advierta

que existen elementos relevantes que no fueron considerados en el

primer fallo, y que pueden llevar a la declaratoria de inconstitucionalidad

de la norma demandada.

“La tercera situación se presenta en el evento del tránsito constitucional.

Estudiada una norma bajo la vigencia de un ordenamiento constitucional y

declarada exequible, nada impide que con la entrada en vigencia de una

nueva Carta dicha norma resulte inconstitucional, lo cual hace procedente


148

un nuevo juicio, sin que pueda hablarse de cosa juzgada. Ahora bien, los

pronunciamientos relativos a vicios formales de la norma acusada, quedan

cobijados por los efectos de la cosa juzgada, pues estos debieron ajustarse

a la normatividad constitucional existente al momento de su promulgación,

sin que sea viable un juicio de constitucionalidad respecto de formalidades o

trámites que no existían al momento de la promulgación de la norma103.”104

En los casos en que no se señale expresamente que los efectos de la providencia

son de cosa juzgada relativa, se entenderá que ésta hace tránsito a cosa juzgada

absoluta; esto sucederá cuando no se haga ninguna mención en la parte motiva ni

en la parte resolutiva de la sentencia.

Cuando una norma sea declarada inexequible por razones de fondo, según lo

dispuesto en el artículo 243 superior, ninguna autoridad podrá reproducir el

contenido material de dicho acto jurídico mientras subsistan en la Carta las

disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la

Constitución. Este es el efecto producido por la declaratoria de inconstitucionalidad

que implica que la disposición declarada contraria a la Carta sale automáticamente

del ordenamiento jurídico.

103 Ver sentencias Corte Constitucional Nos 416, 417 y 465 de 1992 sobre el tema. 104 Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1993. Magistrado ponente: Ciro Angarita Barón.


149

3. ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

3.1 INTRODUCCIÓN

La acción de nulidad por inconstitucionalidad existente en nuestro ordenamiento

jurídico se encuentra fundada en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución.

Aunque algunos autores han considerado equivocadamente que el mencionado

numeral significó la constitucionalización de la acción de simple nulidad contemplada

en el Código Contencioso Administrativo, la acción de nulidad por

inconstitucionalidad se configura como una acción especial que difiere

profundamente de la contemplada en el Código Contencioso Administrativo, con

unas características y elementos propios que permiten identificarla y que le confieren

naturaleza jurídica propia.

A partir del sistema difuso de control constitucional existente en nuestro país, la

Corte Constitucional y el Consejo de Estado son los órganos encargados de

ejercerlo a partir de una clara delimitación de funciones. Según el artículo 241 de la

Constitución, la Corte Constitucional ejerce un control por vía activa sobre los actos

reformatorios de la Carta, las leyes y los decretos con fuerza de ley expresamente

señalados allí; estos decretos son los expedidos en virtud de facultades


150

extraordinarias otorgadas por el Congreso y el decreto mediante el cual se pone en

vigencia el plan nacional de inversiones públicas. Adicionalmente, existe un grupo

de decretos expedidos por el Gobierno Nacional sobre los cuales la Corte

Constitucional no ejerce control judicial por no encontrarse en la órbita de su

competencia, los cuales fueron del conocimiento de la Corte Suprema de Justicia o

del Consejo de Estado antes de 1991.

A partir de la existencia de estos decretos de carácter especial cuyo conocimiento no

corresponde a la Corte Constitucional por expresa disposición de la Carta sobre los

cuales es necesario ejercer un control, la Constitución de 1991 introdujo al sistema

jurídico colombiano la acción de nulidad por inconstitucionalidad consagrada en el

numeral 2º del artículo 237 superior. Por medio de esta acción se podrán demandar

ante el Consejo de Estado aquellos decretos expedidos por el Gobierno Nacional y

cuyo conocimiento no corresponde a la Corte Constitucional, respecto de los cuales

no hay claridad sobre si obedecen al ejercicio de función legislativa o función

administrativa.

Estos decretos que según la Ley 270 de 1996 y la Ley 446 de 1998, no obedecen a

función propiamente administrativa, cuando resultan contrarios a la Constitución,

deberán ser demandados ejerciendo la acción de nulidad por inconstitucionalidad y

no por medio de la acción de nulidad, pues ésta tiene por objeto el control

constitucional y de legalidad por parte de la jurisdicción contenciosa de aquellos

decretos dictados por el Gobierno Nacional en los cuales se desarrolla la función

administrativa entendida como la simple aplicación y desarrollo de la ley.


151

Según la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, el control de

constitucionalidad es ejercido principalmente por la Corte Constitucional y

residualmente por el Consejo de Estado. La primera corporación actúa como

máximo tribunal constitucional y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241

superior, a ésta se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la

Constitución, y ejerce el control por vía activa sobre los actos reformatorios de la

Carta, las leyes y algunos decretos con fuerza de ley, cuando se ejercite la acción de

inconstitucionalidad. Por su parte, el Consejo de Estado tiene una competencia

residual en virtud de la cual ejerce el control sobre los demás decretos dictados por

el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, a

partir de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, objeto de análisis en este

capítulo.


152

3.2 NOCIÓN

El artículo 237 de la Constitución, en su numeral segundo, establece que “son

atribuciones del Consejo de Estado: (...) 2. Conocer de las acciones de nulidad por

inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya

competencia no corresponda a la Corte Constitucional.” A diferencia de lo que

sucede con la acción de inconstitucionalidad, la cual también tiene fundamento en la

Constitución, los elementos esenciales de la acción de nulidad por

inconstitucionalidad no se encuentran consagrados expresamente en la Carta,

situación que no ha facilitado un desarrollo doctrinario tan amplio como el de la

acción de inconstitucionalidad y que ha dificultado la existencia de unidad conceptual

sobre la misma.

En primer lugar, de la simple lectura del referido artículo no se puede inferir quiénes

son los titulares de esta acción, razón por la cual no ha habido un criterio unificado

desde que esta figura fue introducida en nuestro ordenamiento jurídico; sólo hasta

1998, la Ley 446, de Descongestión, Eficiencia y Acceso a la Justicia, señaló en

forma expresa que únicamente podían interponerla quienes tuvieran la condición de

ciudadanos, dando el mismo tratamiento señalado en la Constitución para el

ejercicio de la acción de inconstitucionalidad.


153

La competencia atribuida al Consejo de Estado para que conozca de la acción de

nulidad por inconstitucionalidad, está determinada por el tipo de actos que son

objeto de la misma, los cuales, tienen unas características especiales.

Según lo dispone el artículo 49 de la Ley 270 de 19996, Estatutaria de la

Administración de Justicia, esta acción puede interponerse para demandar los

decretos expedidos por el Gobierno Nacional cuyo conocimiento no le compete a la

Corte Constitucional (por acción de inconstitucionalidad) ni al mismo Consejo de

Estado como máxima autoridad de la jurisdicción contenciosa (por acción de simple

nulidad). Además, de acuerdo con lo señalado en la Ley 446, la acción de nulidad

por inconstitucionalidad puede ser ejercida para buscar la declaratoria de nulidad de

los actos que no obedezcan propiamente al desarrollo de función administrativa,

cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante la

confrontación directa con la Constitución Política.

El Consejo de Estado ha señalado por vía jurisprudencial que la acción de nulidad

por inconstitucionalidad sólo será procedente cuando el acto demandado transgreda

directamente y en forma inmediata la Constitución; dado el caso que sea la ley la

disposición que resulte violada, aunque ello implique una incongruencia con las

normas constitucionales de manera indirecta, se entenderá que la demanda es de

simple nulidad y se le dará el trámite ordinario. En sentencia del 19 de febrero de

1998, con ponencia del Consejero Dr. LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, en la

cual se decidió la demanda del Decreto 1743 del 20 de septiembre de 1996, "por el


154

cual se aprueba el programa de enajenación de las acciones que la Nación posee o

llegue a poseer en Termocartagena S.A. EPS”, presentada con fundamento en el

numeral 2º del artículo 237 superior, esta corporación señaló lo siguiente:

“Si bien el demandante manifestó ejercer la acción de nulidad por

inconstitucionalidad, presumiblemente por atribuirle al acto acusado la

violación exclusiva de normas constitucionales, el hecho mismo de que tal

acto haya sido expedido por el Presidente de la República invocando las

facultades que le confieren las leyes 142 y 143 de 1994, y 226 de 1995,

implica que el eventual quebrantamiento de dichas normas sólo sería

susceptible de darse en forma indirecta, en la medida en que del estudio de

las disposiciones pertinentes de los citados ordenamientos legales con el

acto acusado, se llegase a la conclusión de que fueron desconocidos por

éste, por lo cual necesariamente debe entenderse que la demanda fue

instaurada en ejercicio de la acción de simple nulidad, consagrada en el

artículo 84 del C.C.A.(...)”105

El Consejo de Estado ha expuesto que la nota esencial que determina la naturaleza

jurídica de la acción de nulidad por inconstitucionalidad radica en la violación directa

de la Constitución por el acto demandado. En sentencia del 23 de julio de 1996, con

105 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 19 de febrero de 1998, Consejero ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.


155

ponencia del Consejero Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, la corporación

indicó:

“(...) las “acciones de nulidad por inconstitucionalidad” atribuidas a la Sala

Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la

Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se

establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política.

“En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en

forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así

pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía

para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por

antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa.”106

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, se puede concluir que la acción de

nulidad por inconstitucionalidad es un medio que puede ser ejercido por

cualquier ciudadano para demandar ante al Consejo de Estado los decretos

generales dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no

corresponda a la Corte Constitucional, que no obedezcan a función

propiamente administrativa, que desconocen directamente las disposiciones

de la Carta, para que esta corporación decida sobre su nulidad a partir de la

confrontación directa entre aquel y la norma superior.

106 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de julio de 1996, Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.


156


3.3.1 Antecedentes del Acto Legislativo número 01 de 1945

La división del control constitucional entre la Corte y el Consejo de Estado

contemplada en la reforma de 1945, se originó a raíz de lo acaecido en el año de

1927 cuando un decreto ejecutivo fue demandado simultáneamente en las dos

corporaciones. Aunque la posición de la Corte Suprema tenía prevalencia, al interior

de ésta se presentaron varios salvamentos de voto respecto de la competencia, por

lo cual el Consejo de Estado exigió su conocimiento.107

Adicionalmente, por medio de la Ley 167 de 1941 se expidió el Código Contencioso

Administrativo, en cuyo artículo 62, se estableció que todos los decretos del

Gobierno podían ser demandados ante el Consejo de Estado por razones de

inconstitucionalidad, pero éste fue declarado inexequible por sentencia del 7 de julio

de 1942.108

107 DUEÑAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pág. 228. 108 Ibídem.


157


Buscando evitar conflictos en los sucesivo, el primer antecedente de la acción de

nulidad por inconstitucionalidad se ubica en el Acto Legislativo 01 de 1945, por

medio del cual se le dio competencia al Consejo de Estado para ejercer el control de

constitucionalidad sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional, salvo los

que por disposición de la misma Constitución le correspondía conocer a la Corte

Suprema. El artículo 41 de esta reforma constitucional estableció:

Artículo 41. (Artículo nuevo) Corresponde a la jurisdicción de lo

contencioso-administrativo conocer de las acusaciones por

inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no

sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los

ordinales 11 y 12 del artículo 69 y el artículo 117 de esta Constitución.

Antes de la reforma de 1945, la Corte Suprema ejercía el control sobre todo tipo de

decretos, pero a partir de este momento, el Consejo de Estado empezó a desarrollar

el control sobre dichos actos. Por medio de esta reforma, se le encargó al Tribunal

Supremo de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de la constitucionalidad

de los decretos ejecutivos y los decretos reglamentarios, según el Dr. DUEÑAS


158

RUIZ, “en razón de que son ordenamientos particulares que no vulneran la

Constitución en forma directa o inminente, sino a través de una norma intermedia,

siendo por consiguiente más ilegales que inconstitucionales”.109 Es importante

anotar que sobre los decretos expedidos en virtud del numeral 11 del artículo 69

(correspondiente a la numeración existente hasta antes de la reforma de 1968), con

base en la autorización que el Congreso hiciera al Gobierno para “celebrar contratos,

negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales, y ejercer otras funciones dentro

de la órbita constitucional”, era la Corte Suprema quien ejercía el control de

constitucionalidad.110


Por medio de esta reforma constitucional, se mantuvo el sistema de control difuso de

constitucionalidad pues el Consejo de Estado continuó ejerciéndolo sobre los

decretos cuyo conocimiento no le correspondía a la Corte Suprema. En este caso,

el artículo 72 del Acto Legislativo, modificó el artículo 216 superior (creado por medio

de la reforma constitucional del 45) a raíz de la modificación de la numeración de los

artículos de la Carta (en 1945 el artículo en el cual se fijaban las facultades del

Congreso era el número 69 y en 1968 era el número 76).

109 DUEÑAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pág. 226. 110 En la Constitución de 1991 la Corte Constitucional no es competente para conocer de la constitucionalidad de estos decretos.


159

La otra razón por la cual se modificó el artículo 216, se refiere a la transformación

que sufrió la competencia de la Corte Suprema, pues en esta reforma constitucional

se estableció que sobre los decretos expedidos durante los estados de excepción ya

no se ejercería un control por vía activa, sino un control automático, sin que esto

excluyera la posibilidad de que cualquier ciudadano pudiera intervenir para defender

o impugnar el decreto objeto de estudio. Adicionalmente, a partir del Acto

Legislativo 01 del 68, la Corte ejercería el control de constitucionalidad del decreto

por medio del cual se pusieran en vigencia los planes y programas de desarrollo

económico y social, competencia que no detentaba anteriormente. En esa medida,

la variación en la definición de los decretos sobre los cuales ejercía el control la

Corte y que estaban fuera de la órbita de competencia del Consejo de Estado, obligó

a que se hiciera la modificación de forma del artículo 216.

3.3.4 La Constitución de 1991

El control que venía ejerciendo el Consejo de Estado sobre los decretos expedidos

por el Gobierno cuyo conocimiento no correspondía a la Corte Suprema, con

sujeción a lo dispuesto en el artículo 216 de la Constitución de 1886, a partir de la

Constitución del 91 tiene fundamento en el artículo 237, numeral 2º de la Carta,

mediante el ejercicio de la denominada acción de nulidad por inconstitucionalidad.

Según esta disposición, al Consejo de Estado le corresponde “conocer de las


160

acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el

Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”.

Es importante señalar que la Constitución de 1991 no incluye en la definición de los

decretos sobre los cuales ejerce control la Corte Constitucional, los expedidos con

fundamento en el numeral 9º del actual artículo 150, en el cual se establece que el

Congreso puede conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos,

negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. Recuérdese que en el artículo

53 de la reforma constitucional de 1945, se determinó que sobre dichos decretos la

Corte Suprema ejercería el control, fijación de competencia que no fue modificada

en la reforma de 1968. De acuerdo con el artículo 241 actual, la Corte

Constitucional ejerce control únicamente sobre los decretos con fuerza de ley

expedidos con fundamento en facultades extraordinarias y sobre el decreto que

ponga en vigencia el plan nacional de inversiones públicas. Por esta razón, los

decretos expedidos en virtud de leyes de autorizaciones ya no son demandables en

ejercicio de la acción de inconstitucionalidad pues es el Consejo de Estado quien

conoce sobre ellos a partir de la interposición de una demanda de nulidad por

inconstitucionalidad.


161

3.3.5 La Ley 270 de 1996

La Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, reafirmó que la Corte

Constitucional y el Consejo de Estado realizan el control de constitucionalidad, pues

la primera ejerce la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los

estrictos y precisos términos de los artículos 241 al 244 de la Constitución Política y,

el segundo, conoce de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los

decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la

Corte Constitucional. Así mismo, la Ley en su artículo 37, numeral 9º, estableció que

la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá la función de “conocer de las

acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el

Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”.

Es importante anotar que el original artículo 49 del proyecto de ley estatutaria

número 58/94 Senado y 264/95 Cámara, en el cual se establecía que el Consejo de

Estado decidiría sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los

decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no correspondiera a la

Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo

Contencioso Administrativo; que la acción se tramitaría con sujeción al

procedimiento previsto para la acción de inconstitucionalidad; que podía ejercitarse

por cualquier ciudadano contra los decretos allí determinados; y, que la Sala Plena


162

obraría como tribunal constitucional, fue declarado inexequible casi en su

totalidad.111

En la parte motiva de la sentencia C-037 de 1996, por medio de la cual se realizó el

control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria, la Corte manifestó que

declararía, entre otras, la inexequibilidad de la expresión “(...) ni al propio Consejo de

Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. (...)”,112 sin

explicar las razones que servirían de fundamento para la decisión. Sin embargo, en

el texto definitivo del proyecto de ley la expresión arriba mencionada aparece

incluida, y en la parte resolutiva de la sentencia, en el punto decimotercero, se

declara inexequible la totalidad del artículo 49 salvo las expresiones: “El Consejo de

Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los

decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la

Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo

Contencioso Administrativo”. (Subraya fuera de texto).

Con base en lo anterior se concluye que la expresión “ni al propio Consejo de

Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”, no fue declarada

inexequible. Sin embargo, resulta curioso que el Consejo de Estado en sentencia

111 Ver: Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996, Revisión constitucional del proyecto de ley número 58/94 Senado y 264/95 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia”. Magistrado ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. 112 El aparte del texto original del artículo es el siguiente: ARTICULO 49. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS DICTADOS POR EL GOBIERNO CUYA COMPETENCIA NO HAYA SIDO ATRIBUIDA A LA CORTE CONSTITUCIONAL DE CONFORMIDAD CON EL NUMERAL SEGUNDO DEL ARTICULO 237 DE LA CONSTITUCION POLITICA. El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. (...)


163

del 23 de julio de 1996, con ponencia del Consejero Dr. JUAN ALBERTO POLO

FIGUEROA, analizando la competencia de la corporación para adelantar un proceso

de nulidad por inconstitucionalidad, después de citar el definitivo artículo 49 de la

Ley 270 de 1996, cuyo texto fue tomado del Diario Oficial Nº 42.745 del 15 de marzo

de 1996, indicó:

“La anterior transcripción se ha hecho, consultando el texto oficial publicado

en el Diario Oficial, en cuanto la ley no obliga sino en virtud de promulgación

(art. 52 C.R.P.M.) Empero, mediante una publicación tardía de una fe de

erratas, la Sala Plena de la Corte Constitucional advierte que la frase “ni al

propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso

Administrativo”’ del artículo 49 del proyecto de ley, Estatutaria de la

Administración de Justicia, fue declarado inexequible (Foro Colombiano, Nº

412, abril de 1996, pág. 40).”113

Sobre este punto es importante señalar que una sentencia proferida por la Corte

Constitucional no puede ser enmendada ni modificada por medio de una fe de

erratas; esto sólo será posible si la corporación profiere otro fallo en el cual se haga

un pronunciamiento sobre la norma correspondiente, de lo contrario, la parte

resolutiva de una sentencia de constitucionalidad no puede ser modificada por este

medio. Por esta razón, la fe de erratas a la que hace referencia la sentencia del



164

Consejo de Estado no tiene ninguna validez y la expresión mencionada es

totalmente exequible.

3.3.6 La Ley 446 de 1998

Finalmente la Ley 446 de 1998, de Descongestión, Eficiencia y Acceso a la Justicia,

en su artículo 33, que modificó el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo,

confirmó que era competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del

Consejo de Estado conocer “de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que

se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno

Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el

ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la

Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa”.

En este artículo se determinó que la acción puede ser ejercida por cualquier

ciudadano, que el trámite al cual se sujetará es el ordinario con algunas variaciones,

y se estableció que las acciones de nulidad de los demás decretos del orden

nacional, dictados por el Gobierno Nacional, se tramitarán y decidirán por las

Secciones respectivas, conforme a las reglas generales del Código Contencioso

Administrativo y al reglamento de la corporación.

Con la expedición de la Ley 446, gracias a la especificación de los elementos

esenciales de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, se ha logrado una mayor


165

unidad conceptual sobre esta figura jurídica, lo que ha permitido claridad sobre su

naturaleza jurídica y sobre cada uno de sus componentes.


166


La acción de nulidad por inconstitucionalidad, según el numeral 2º del artículo 237

de la Constitución, se puede entablar contra los decretos dictados por el Gobierno

Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. Por su parte,

la Ley 270 de 1996 adicionó un elemento nuevo para determinar cuáles son los

actos contra los cuales procede dicha acción, al señalar que los decretos a que hace

mención el texto constitucional, además de no formar parte de la órbita de

competencia de la Corte Constitucional, sobre ellos tampoco conoce el Consejo de

Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Finalmente, la

Ley 446 de 1998, en su artículo 33, que modificó el artículo 97 del Código

Contencioso Administrativo, en su numeral 7º establece que dichos decretos no

deben obedecer a función propiamente administrativa.

A partir de los textos de la Constitución y de las leyes atrás mencionadas, se puede

concluir que los actos contra los cuales procede la acción de nulidad por

inconstitucionalidad son aquellos decretos dictados por el Gobierno Nacional que no

obedecen a función propiamente administrativa, cuya competencia no corresponde a

la Corte constitucional ni al propio Consejo de Estado como máximo tribunal de la

jurisdicción contenciosa.


167

Aunque inicialmente se observa que existe claridad sobre los elementos de aquellos

actos que pueden ser demandados mediante el ejercicio de esta acción

constitucional especial, existe confusión alrededor de la naturaleza jurídica de los

decretos que pueden ser impugnados por esta vía.

El Dr. CARLOS BETANCUR JARAMILLO en su obra de “Derecho Procesal

Administrativo”, considera una impropiedad que la Ley 446 haya exigido que los

decretos susceptibles de la acción de nulidad por inconstitucionalidad no obedezcan

a función administrativa, siendo esta función la que determina la competencia de la

jurisdicción contenciosa, ya que si corresponden a función diferente, como sería la

legislativa, el Consejo no sería competente.114 Sobre esta apreciación es necesario

mencionar que la condición señalada en la Ley 446 debe entenderse conjuntamente

con el aparte final del inciso primero, del artículo 49, de la Ley 270 de 1996, en el

cual se señala que sobre estos decretos tampoco conoce el Consejo de Estado

como suprema autoridad de la jurisdicción contenciosa.

No se comparte esta primera aseveración del autor pues precisamente por el

carácter especial de algunos decretos que no obedecen propiamente al desarrollo

de función administrativa (por lo cual el Consejo de Estado no es competente para

conocer de ellos por acción de simple nulidad), la Constitución señala la

competencia residual en cabeza de esta corporación para que ejerza sobre ellos el

control de constitucionalidad. Lo anterior estaría conforme con lo que indica el Dr.

114 BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Bogotá – Colombia: Señal Editora, 5ª edición, 1999. Pág. 69


168

BETANCUR a continuación en cuanto que la competencia del Consejo de Estado

frente a los decretos expedidos por el Gobierno es residual de la competencia

adscrita a la Corte Constitucional.

Por su parte el Dr. JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ señala que el artículo 33 de

la Ley 446 de 1998, reafirma la competencia que la Constitución le asignó al

Consejo de Estado para ejercer el control constitucional al lado de la Corte; en caso

en que dicha competencia no hubiese sido determinada expresamente, el control de

esos decretos generales sería responsabilidad de la Corte Constitucional, a menos

que fueran originados en el ejercicio de función administrativa que por su naturaleza

corresponderían a la jurisdicción contenciosa.115

Resulta claro que los decretos que pueden ser demandados mediante el ejercicio de

la acción de nulidad por inconstitucionalidad, en caso de no existir la competencia

expresa del numeral 2º del artículo 237 de la Constitución, no podrían ser

demandados ante la Corte Constitucional por no estar señalados en el artículo 241,

pues esta corporación desarrolla sus funciones en los estrictos términos de los

artículos 241 a 244. En el mismo sentido, tampoco podrían ser demandados ante el

Consejo de Estado mediante el ejercicio de la acción de simple nulidad porque no

obedecen al ejercicio de función propiamente administrativa. Por todo lo anterior

resultaba necesario establecer una competencia específica en cabeza del Consejo

de Estado para que ejerciera el control de constitucionalidad sobre ese grupo de

115 PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel. Derecho Procesal Administrativo. Bogotá – Colombia: Sánchez R, 2000. Pág.242.


169

decretos de carácter especial contra los cuales no proceden las acciones de

inconstitucionalidad ni de simple nulidad.

Tal como lo señala el Consejo de Estado en sentencia del 23 de julio de 1996, los

decretos dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de función administrativa son

aquellos en los que se desarrolla la ley o se condiciona la aplicación de una

situación general preexistente a una persona determinada.116 Sobre éstos, el control

jurisdiccional se ejerce mediante la acción de nulidad contemplada en el artículo 84

del Código Contencioso Administrativo y el Consejo de Estado actúa como máxima

instancia de la jurisdicción contenciosa.

Sobre la delimitación de competencias que establece la Constitución, el Consejo de

Estado ha señalado que no se altera la naturaleza de la jurisdicción administrativa

pues la corporación sigue conociendo de los decretos del Gobierno Nacional

dictados en el desarrollo de la función administrativa a partir del ejercicio de la

acción de nulidad. La competencia asignada al Consejo de Estado en el numeral 2º

del artículo 237 es diferente y especial respecto de la competencia asignada

mediante el numeral 1º del mismo artículo. Según este último, la corporación

conocerá de la constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos (entre ellos

los decretos dictados por el Gobierno Nacional en los cuales se desarrolle función

administrativa) cuando se ejercite la acción de nulidad, por ser ésta quien

desempeña las funciones de Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo.



170

Adicionalmente, en virtud del artículo 2º del artículo 237, el Consejo de Estado tiene

la competencia residual para ejercer el control de constitucionalidad sobre los

decretos dictados por el Gobierno Nacional que no obedezcan propiamente al

ejercicio de función administrativa y cuyo conocimiento no le corresponda a la Corte

Constitucional, por no encontrarse incluidos en las normas que determinan la

competencia del tribunal constitucional.

La referencia de la Ley 446 de 1998, en cuanto que los decretos contra los cuales

procede la acción de nulidad por inconstitucionalidad no obedecen al ejercicio de

actividad propiamente administrativa, puede resultar equívoca pues más adelante se

advertirá que aunque inicialmente en ellos se observa una confusión acerca de si

estos son desarrollo de función administrativa o de función legislativa, se ha llegado

a la conclusión que sí obedecen al ejercicio de la primera. Por esta razón, los

decretos que pueden ser impugnados mediante el ejercicio de esta acción sí

obedecen al ejercicio de función administrativa pero de carácter especial, la cual se

identifica a partir de la naturaleza jurídica de cada uno de ellos, los cuales se

diferencian sustancialmente de los demás decretos ordinarios.

En el proyecto de Ley Estatutaria de Administración de Justicia, el original artículo 49

señalaba que la acción de nulidad por inconstitucionalidad podría ejercitarse contra

los decretos dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades

constitucionales y con sujeción a leyes generales, cuadro o marco; en ejercicio de

las leyes que le confieren autorizaciones; en ejercicio de las leyes que confieren


171

mandatos de intervención en la economía; y en ejercicio de facultades que

directamente le atribuye la Constitución y sin sujeción a la ley previa.117 Sin

embargo, en la sentencia de constitucionalidad C-037 de 1996, la Corte

Constitucional declaró inexequible ese aparte por considerar que el establecer una

enumeración taxativa de los decretos que podían ser impugnados mediante la

acción de nulidad por inconstitucionalidad constituía una limitación al texto

constitucional que consagraba esta figura jurídica. En dicha sentencia la Corte hizo

la siguiente consideración:

“Por otra parte, conviene preguntarse: ¿Sobre cuáles decretos se puede

pronunciar el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en

el numeral 2o del artículo 237 constitucional? La respuesta es evidente:

sobre todos los que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la

Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.). Así,

117 El texto completo del artículo era el siguiente: “ARTICULO 49. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS DICTADOS POR EL GOBIERNO CUYA COMPETENCIA NO HAYA SIDO ATRIBUIDA A LA CORTE CONSTITUCIONAL DE CONFORMIDAD CON EL NUMERAL SEGUNDO DEL ARTICULO 237 DE LA CONSTITUCION POLITICA. El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Para tal efecto, la acción de nulidad por inconstitucionalidad se tramitará con sujeción al mismo procedimiento previsto para la acción de inexequibilidad y podrá ejercitarse por cualquier ciudadano contra las siguientes clases de decretos: 1. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y con sujeción a leyes generales, cuadro o marco; 2. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que le confieren autorizaciones; 3. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que confieren mandatos de intervención en la economía; y, 4. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades que directamente le atribuye la Constitución y sin sujeción a la ley previa. La decisión será adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que para estos efectos obra como tribunal constitucional.”


172

entonces, resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer

una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del

tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está

contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte

alguna de esa disposición -como sí sucede para el numeral 1o- una facultad

concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas. Limitar de esa

forma los alcances del numeral 2o del artículo 237 de la Carta es a todas

luces inconstitucional (...).”118

El análisis desarrollado por la Corte para declarar inexequible la enumeración de los

decretos resulta coherente y totalmente válido; determinar taxativamente contra qué

decretos procede esta acción constitucional constituye una limitación de la norma

superior que no permitiría que eventualmente otros decretos en los cuales se

configuren los requisitos establecidos en la Constitución y en las leyes puedan ser

impugnados por esta vía. Sin embargo, en nuestro ordenamiento jurídico actual, en

la práctica, estos son los decretos que son susceptibles de ser demandados

mediante el ejercicio de esta acción, pues son los únicos expedidos por el Gobierno

Nacional que tienen un carácter especial y cuyo conocimiento no corresponde a la

Corte Constitucional.

Por esta razón se puede señalar que la acción de nulidad por inconstitucionalidad

procede contra los siguientes decretos expedidos por el Gobierno Nacional:

118 Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996, Revisión constitucional del proyecto de ley número 58/94 Senado y 264/95 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia”. Magistrado ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.


173

1. Los decretos autónomos;

2. Los decretos especiales con sujeción a leyes generales, cuadro o marco:

3. Los decretos expedidos con fundamento en leyes de autorizaciones; y

4. Los decretos expedidos con fundamento en leyes de mandato en la

economía.

3.4.1 Decretos autónomos

Son aquellos decretos expedidos por el Presidente de la República con fundamento

directo en la Constitución; por esta razón se conocen como decretos autónomos o

reglamentos constitucionales. Antes de la expedición de la Constitución de 1991,

inicialmente no existió claridad acerca de la naturaleza de los decretos autónomos

pues tanto la Corte Suprema como el Consejo de Estado no tuvieron unidad de

criterio acerca de si estos tenían fuerza de ley u obedecían al ejercicio de función

administrativa.

La Corte Suprema en sentencia del 18 de agosto de 1972, en la cual analizó la

naturaleza de las funciones previstas en el ordinal 14 del artículo 120 de la

Constitución anterior, sostuvo que los decretos autónomos tenían fuerza de ley y

eran producto del ejercicio de función legislativa. En relación con estos decretos de

carácter especial la Corte señaló lo siguiente:


174

“(...) Por razones cuya carga de historia y de doctrina es especial en cada

caso, el Constituyente quiso que aquellas funciones se cumplieran

directamente por el Presidente, o más técnicamente hablando, por el

Gobierno, por medio de actos que son los propios de su naturaleza, pero

con la fuerza y sustancia que corresponden a la ley. No se trata en esos

casos de una delegación, sino de una asignación de funciones mediante las

cuales el Gobierno dicta decretos que se salen de la esfera ordinaria de la

administración para compartir la categoría de los actos que emanan

ordinariamente del Congreso al tenor del mandato del artículo 76. Son los

decretos que la doctrina y jurisprudencia ha convenido en llamar

“autónomos” o “reglamentos constitucionales”. Se ejerce con ellos una

función primaria y no subordinada y su orientación y límite se hallan de los

solos textos constitucionales o no en la ley.”119

Sobre las características que identifican esta clase de decretos, la corporación

indicó:

“A la luz de las instituciones nacionales se les pueden ver las siguientes

características:

119 Corte Suprema de Justicia, sentencia del 18 de agosto de 1972. Magistrado ponente: Dr. Guillermo González Charry. Gaceta judicial. Tomo CXLIV, Págs. 184 y ss.


175

a) Su fuente es la Constitución, de modo exclusivo y directo. No buscan

ejecutar ninguna ley, porque ellos mismos son la ley;

b) Mientras la norma constitucional que confiere la facultad de dictarlos

esté vigente, el Gobierno puede ejercerla para modificar o derogar normas

sobre la materia, a la manera como el Congreso ejerce igual potestad

respecto de las materias de su competencia;

c) El Gobierno puede ejercer sobre ellos la potestad reglamentaria, como

lo hace respecto de las leyes expedidas por el Congreso, porque aunque

provenientes de fuente distinta, tienen idéntica materialidad y sustancia y

exigen una cumplida ejecución;

d) En ocasiones se trata de una facultad o competencia compartida con el

Congreso, bien sea porque las normas emanadas de cada una de las ramas

del poder apunten hacia finalidades diferentes o complementarias, como es

el caso del artículo 120-2, o porque, la Carta de modo expreso, haya

permitido que ambas ejerzan su competencia sobre iguales materias. En

otras se trata de una facultad exclusiva del Gobierno, no compartida ni

compartible con el Congreso;

e) El control constitucional de ellos surge inequívocamente del artículo

214 de la Carta en relación con el 141-3 y el 216 de la misma. Pues al no

estar incluidos dentro de los actos cuya definición constitucional

corresponda a la Corte, bien de modo automático o por vía de acción, están


176

sujetos al del Consejo de Estado como supremo Tribunal de lo Contencioso

Administrativo y a los demás tribunales de este ramo.”120

La Corte sostuvo en jurisprudencia posterior que los decretos autónomos sí tenían

fuerza de ley pero determinó que el control constitucional de estos correspondía al

Consejo de Estado pues no se encontraban expresamente determinados entre los

actos sobre los que tenía exclusiva competencia dicha corporación. Por su parte, el

Consejo de Estado no tuvo una posición unificada sobre la naturaleza jurídica de los

decretos autónomos pues en algunas oportunidades consideró que estos tenían

fuerza de ley tal como lo expresaba la Corte y en otros casos concluía que eran

producto del ejercicio de función netamente administrativa. Finalmente el Consejo

adoptaría la teoría según la cual los decretos autónomos obedecían a función

administrativa.

En sentencia del 14 de junio de 1974, al revisar la constitucionalidad parcial de los

Decretos Autónomos 98 y 265 de 1973, el Consejo de Estado señaló que éstos eran

de naturaleza administrativa. En un aparte de la sentencia la corporación dijo:

“La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, primero

en sentencia de 10 de octubre de 1932 (Anales Tomo LXV, Págs. 37 a 39) y

sobre todo en la del 14 de noviembre del mismo año, que fue reiterada, a

este respecto por la del 28 de septiembre de 1963 de la misma entidad

(Anales Tomo LXVIII, Pág. 40), definió la naturaleza administrativa de los

120 Ibídem.


177

reglamentos constitucionales o autónomos, a propósito del juicio adelantado

para que se declare la nulidad del Decreto No. 0631 del 3 de marzo de

1959, expedido por el Gobierno Nacional en uso de las facultades que le

confiere el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución, en los siguientes

términos:

“Dadas las circunstancias de nuestro sistema institucional, la Constitución

es la Suprema norma de derecho. Es la ley fundamental, la Ley de Leyes,

la ley por excelencia, categorías protegidas por vía de acción o por vía de

excepción. A ella están necesariamente sujetos los estatutos inferiores y de

ella derivan su legitimidad. De allí que si se entiende que la función

administrativa es la actividad dirigida a la ejecución de la ley, ha de ser

también, y aún con mayor razón, la actividad dirigida a la ejecución de

la Constitución en aquellos eventos en que ésta debe ser aplicada

directamente por el Gobierno (la Sala subraya). Y como el poder

reglamentario es la consecuencia forzosa de la facultad de realizar el

derecho consagrado en la Carta Política y en la ley, el Presidente de la

República ha de disponer necesariamente de la atribución de expedir

reglamentos constitucionales (...) de la misma manera que puede hacerlo en

relación con la ley. La situación es la misma y el régimen de derecho ha de

ser idéntico (...) (Anales Tomo LXV. Pág. 46). Este criterio también fue

sustentado por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 3 de agosto


178

de 1971 (Foro Colombia, No. 26 Págs. 138 y 139) y por esta Sección en

sentencia del 19 de los mismos mes y año.”121

Finalmente, existió consenso entre las dos entidades y se llegó a la conclusión que

los decretos autónomos sí obedecían al ejercicio de función administrativa. Aunque

el Consejo de Estado en varias ocasiones había adoptado esta tesis, la Corte

Suprema varió su posición y admitió que estos decretos no eran propios de la

función legislativa sino de función administrativa, dando por terminada la discusión.

De esta manera, en sentencia del 19 de septiembre de 1991, al analizar la Corte

Suprema la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 50 de 1990, haciendo

referencia al alcance del numeral 14 del artículo 120 de la Constitución de 1886, la

corporación concluyó:

“Respecto de la naturaleza de esta atribución presidencial se dieron muchas

disímiles opiniones, pero gracias a las varias veces que tanto aquí la Corte

como dentro de la órbita de su competencia el Consejo de Estado, ha tenido

ocasión de pronunciarse, se ha logrado construir una teoría bastante

coherente que permite deslindar conceptualmente esta facultad como el

ejercicio de una actividad administrativa que se plasma en lo que la doctrina

nacional llama “decretos autónomos” o “reglamentos constitucionales”,

mediante los cuales el Gobierno ejerce una función primaria y no

121 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 14 de junio de 1974. Consejero ponente: Dr. Humberto Mora Osejo.


179

subordinada, cuya orientación y límites se halla en los solos textos

constitucionales y no en la ley, más sin que puedan ser mirados dichos

reglamentos autónomos como normas jurídicas sustitutivas de la ley, ni

pueda tampoco entenderse que en el artículo 120-14 el Constituyente

estatuyó una inhabilidad al legislador para regular aquellas materias de su

competencia. Esto último por cuanto no puede olvidarse que nuestro

sistema constitucional otorga la cláusula general de competencia legislativa

al Congreso.”122

A partir de lo expuesto anteriormente, se observa la naturaleza especial de los

decretos autónomos cuyo control le corresponderá al Consejo de Estado mediante la

acción de nulidad por inconstitucionalidad. Por ser estos decretos expedidos con

fundamento directo en la Constitución, sobre ellos no podrá ejercerse un control de

legalidad por medio de la acción de simple nulidad al no existir ningún referente de

esta naturaleza, y su eventual inconformidad con el ordenamiento jurídico se

establecerá mediante confrontación directa con la Carta en los términos señalados

en el numeral 7º del artículo 33 de la Ley 446 de 1998.

En el marco de la Constitución de 1991 aunque algunas materias ya no son objeto

de regulación por medio de decretos autónomos, todavía subsisten algunas cuya

competencia continúa en cabeza del Presidente de la República. Entre los decretos

expedidos con sujeción directa a la Constitución se encuentran los expedidos con

122 Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia del 29 de noviembre de 1990. Magistrado ponente: Dr. Rafael Méndez Arango.


180

fundamento en el artículo 131 superior, en relación con los notarios y registradores;

para la distribución de los negocios según su naturaleza, entre ministerios,

departamentos administrativos y establecimientos públicos; el decreto mediante el

cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias; el decreto mediante el cual

se atribuyen competencias al ministro delegatario de funciones presidenciales; y, el

decreto por medio del cual se reglamenta lo relativo a los recursos destinados a la

celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro, tal como lo

consagra el artículo 355 de la Carta.

3.4.1.1 Decretos autónomos expedidos con fundamento en los artículos transitorios

de la Constitución posteriores al 10º

Otro ejemplo de decretos autónomos son aquellos que fueron expedidos con

fundamento en los artículos 11 y siguientes, transitorios de la Constitución. Tal

como lo dispuso el artículo 10º transitorio, “los decretos que expida el Gobierno en

ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores artículos tendrán fuerza de ley

y su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional.” A partir

de esta disposición y teniendo en cuenta que la Corte sólo ejerce un control de

constitucionalidad en los estrictos términos que establece la Carta, se consideró que

sobre los decretos autónomos expedidos por el Gobierno con fundamento en los


181

artículos transitorios siguientes, el control lo debía ejercer el Consejo de Estado en

virtud de la acción de nulidad por inconstitucionalidad.

En sentencia del Consejo de Estado del 12 de mayo de 1995, en la cual se resolvió

una demanda de nulidad por inconstitucionalidad contra el numeral 2o. del artículo

154 del Decreto 1421 de 1993, “Por el cual se dicta el régimen especial para el

Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá”, expedido por el Presidente de la República

en ejercicio de la especial facultad otorgada por el artículo 41 transitorio de la

Constitución, la corporación hizo mención a la providencia del Consejo Superior de

la Judicatura del 13 de octubre de 1994 mediante la cual se resolvió el conflicto de

competencia existente entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado para

ejercer el control constitucional correspondiente, haciendo un análisis sobre la

competencia exclusiva de la Corte y sobre la facultad otorgada al Presidente

contenida en el artículo 41 transitorio. En este fallo el Consejo de Estado sostuvo lo

siguiente:

“Inicialmente se presentó conflicto entre esta corporación y la Corte

Constitucional al considerarse cada una competente para conocer de los

procesos en los cuales se discutía la constitucionalidad del Decreto 1421 de

1993, por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de

Santa Fe de Bogotá, y el Consejo Superior de la Judicatura en ejercicio de

la atribución conferida por el artículo 256 numeral 6o. de la Constitución

Política, en providencia del 13 de octubre del año de 1994, radicación 2902-


182

A, con ponencia del doctor Rómulo González Trujillo dirimió el conflicto,

precisando que la competencia para avocar el conocimiento de tales

procesos radicaba en esta corporación.

“En efecto analizando los artículos 241 y 237 numeral 2o. de la Constitución

Política, que otorgan competencia a la Corte Constitucional y al Consejo de

Estado para el control constitucional precisó:

“Con fundamento en los anteriores presupuestos y como nota que los

refuerza, se puede recordar que las normas especiales de competencia del

sistema difuso de control constitucional que rige la organización jurídico

legal del país, según la H. Corte Constitucional lo ha definido en sus

sentencias, son, para esta, el artículo 241 de la Constitución Nacional, y

para el Consejo de Estado, el artículo 237 numeral 2o.

“En tal orden de ideas, y empezando el estudio por la competencia atribuida

a la Corte Constitucional en vista de que es la señalada en forma concreta

en el Texto Fundamental, lo primero que salta a la vista es que la

Constitución Política no le confía a la Corte Constitucional la guarda de su

contenido considerándolo como una entidad filosófica abstracta, sino

apreciándolo simplemente como la ley de leyes que es, como una

disposición positiva y limitándose a esa realidad, siendo ésta evidentemente

la razón para el enunciado principal del artículo 241 en cita, que precisa con

claridad que no se remite a dudas, que la Corte Constitucional tiene la


183

atribución de guardar la integridad y supremacía de la Constitución “en los

estrictos términos” de ese artículo. Dentro de esta comprensión la

Constitución es un compendio de normas superiores que deben respetarse

individual y conjuntamente consideradas, pero limitando la función de

control a las puntualizaciones que la misma norma estableció; sin duda con

el propósito de que un exceso de celo no convirtiera al guardador en

constituyente permanente.

“De tal manera, leyendo detenidamente el artículo 241 de la Carta, se

observa que sólo sus numerales 5 y 7 se refieren a decretos con fuerza de

ley o a decretos legislativos, y que dichos numerales se contraen a

conceder a la Corte Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad

de los decretos que el Gobierno dicte con fundamento en los artículos 150

numeral 10; 341; 212; 213; y 215 de la Norma superior; expresiones que sin

lugar a dudas conceden un control restringido y muy determinado en esta

materia, toda vez que en estas normas no se agota la posibilidad del

Gobierno de expedir decretos ley.

“Y resulta tan exacto lo anterior que el artículo 237 numeral 2o. de la Carta,

señalando una competencia residual con respecto de la Corte Constitucional

para el Consejo de Estado, le puntualiza a éste que le corresponde

“Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos

dictados por el Gobierno Nacional”. Así las cosas, independientemente de

los apelativos que para determinar su naturaleza se otorguen a los decretos


184

que expide el Gobierno, en el orden del control Constitucional se distinguen

dos clases: aquellos cuya guarda está asignada a la Corte Constitucional,

con determinación específica de cuáles son, y todos los demás, cuyo control

pertenece al Consejo de Estado.

“Por lo demás, el artículo 10 transitorio de la Constitución Nacional dispuso

que “los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades

otorgadas en los artículos anteriores tendrán fuerza de ley y su control de

constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional”; pero como la

norma acusada, Decreto 1421 de 1993, fue dictado por el Presidente de la

República, en uso de las atribuciones que le confirió el artículo 41 transitorio

de la Carta, resulta obvio que el tratamiento de control constitucional

establecido en el artículo 10 mencionado no la cobija en vista de que es una

norma muy posterior la que autoriza al Presidente de la República para

expedirla.”123

Con base en lo expuesto en la providencia del Consejo Superior de la Judicatura, el

Consejo de Estado señaló finalmente que era competente para conocer de las

acciones contra el Decreto 1421 de 1993 en virtud de la competencia residual

consagrada en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución, pues éste fue

expedido con fundamento en el artículo 41 transitorio y se encuentra por fuera de los

123 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 12 de mayo de 1995. Consejero ponente: Dr. Delio Gómez Leyva.


185

decretos comprendidos en los numerales 5º y 7º del artículo 241 superior, sobre los

cuales la Corte Constitucional ejerce el control en forma privativa.

3.4.2 Decretos especiales con sujeción a leyes generales, cuadro o marco

En la reforma de 1968 se introdujo en el ordenamiento constitucional colombiano la

figura de las leyes cuadro o marco a través de las cuales el Congreso de la

República fija la política, los criterios y los principios a los cuales debe sujetarse el

Gobierno Nacional para el desarrollo por vía de decreto de las materias

expresamente señaladas en la Carta. En razón de la naturaleza propia de estas

materias que inicialmente correspondería regular al órgano legislativo, el

constituyente consideró necesario dotar al ejecutivo de la facultad para desarrollar

su contenido por vía de decreto con sujeción a determinados objetivos que la ley

señale. De esta manera nacen las leyes cuadro o marco, instrumento que permite

responder oportunamente a las exigencias derivadas de la variabilidad propia de

estos temas.

La Constitución de 1991 mantuvo la figura de las leyes cuadro o marco dándoles el

nombre de leyes generales y amplió las materias que deben ser objeto de éstas.

Por medio de estas leyes generales se presenta una distribución de competencias

entre el Congreso y el Gobierno Nacional. En sentencia C-465 de 1992 la Corte


186

Constitucional reconoció la existencia de este tipo de leyes en el ordenamiento

jurídico actual e indicó las características esenciales de la siguiente manera:

“Ahora bien, en la tipología normativa acuñada por la doctrina y la

jurisprudencia las leyes a que se refería el numeral 76-9 de la Carta anterior

corresponden a la categoría de las denominadas "Leyes Marco" o "Leyes

Cuadro", que se han dado en caracterizar por los siguientes rasgos

distintivos:

“1o. El legislador debe circunscribir su actuación a fijar la política, los

criterios y los principios que guiarán la acción del ejecutivo al desarrollar la

materia que constituye su objeto.

“2o. Estas leyes limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que

dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a enunciar los

principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el

ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos

específicos de la actividad estatal que constitucionalmente se reservan a

esta clase de estatutos normativos; de ahí que su materia escape a la

regulación de la ley ordinaria.

“3o. Para expedirlas o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental,

si bien el legislativo decide autónomamente sobre su contenido.


187

“4o. En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento

de la política general y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación

concreta.

“5o. Revisadas las materias que la reforma de 1968 reservó a este tipo de

leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a cuestiones técnico-

administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos que por su

condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que

permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan

decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso

manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación

parlamentaria pública.

“6o. Al Gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas

materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a

los parámetros o "marcos" dados por el legislador en la respectiva Ley.”124

Según la Constitución Política, se deben expedir leyes generales en las cuales se

señalen los objetivos y criterios a los cuales deba sujetarse el Gobierno para los

siguientes efectos:

a. Organizar el crédito público (artículo 150, numeral 19, literal a).

b. Regular el comercio exterior (artículo 150, numeral 19, literal b)

124 Corte Constitucional, sentencia C-465 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barón.


188

c. Señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones

que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República

(artículo 150, numeral 19, literal b).

d. Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás

disposiciones concernientes al régimen de aduanas (artículo 150, numeral 19, literal

c).

e. Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra

relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados

del público (artículo 150, numeral 19, literal d).

f. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los

miembros del congreso nacional y de la fuerza pública (artículo 150, numeral 19,

literal e).

g. Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores

oficiales (artículo 150, numeral 19, literal f).

h. Modificar las estructuras de los Ministerios, Departamentos Administrativos y

demás entidades u organismos administrativos nacionales (artículo 189, numeral

16).125

Antes de la Constitución de 1991 se desarrolló una discusión doctrinal y

jurisprudencial buscando determinar cuál era la naturaleza jurídica de los decretos

expedidos por el Gobierno Nacional con sujeción a las leyes cuadro o marco.

Dichos decretos que son expedidos con fundamento directo en una atribución

constitucional con sujeción a los parámetros, objetivos y pautas contenidos en una

125 Cfr. Ibídem.


189

ley expedida por el Congreso de la República, tienen las mismas características que

tendría una ley, pues son generales, impersonales y abstractos.

Para un sector de la doctrina y la jurisprudencia estos decretos son de carácter

propiamente administrativo y para otros obedecen al ejercicio de una actividad

legislativa. Para quienes defienden la primera postura, es claro que la función

administrativa también puede ser ejercida mediante actos generales;

adicionalmente, cuando se expide un decreto de esta naturaleza el Presidente de la

República actúa como máxima autoridad administrativa; éstos sólo pueden ser

expedidos siempre y cuando exista una ley general, y únicamente pueden ser

modificados por el Gobierno.

Por su parte, quienes consideran que esta clase de decretos obedecen al ejercicio

de función legislativa, señalan que a partir de la reforma de 1968 se redistribuyó la

competencia legislativa entre el Congreso y el Gobierno para la organización de una

serie de temas determinados expresamente en la Constitución y que el Congreso

detenta la facultad de dictar las leyes generales para que el Gobierno pueda

regularlas con sujeción a las reglas previstas.

La Corte Constitucional ha señalado que estos decretos aunque detentan la misma

generalidad y obligatoriedad de la ley, no tienen la misma jerarquía y obedecen al

ejercicio de función administrativa. Sostiene la Corte que aunque la Constitución

determinó una distribución de facultades entre el Congreso y el Gobierno Nacional,

los decretos expedidos con sujeción a leyes generales no tienen la naturaleza de

una ley en sentido estricto, lo cual indefectiblemente conlleva a que esta corporación


190

no sea competente para ejercer sobre ellos el control de constitucionalidad y sea el

Consejo de Estado el que conozca de las acciones de nulidad por

inconstitucionalidad que se interponen contra ellos.

Sobre este punto ha manifestado la Corte:

"La expedición de toda ley marco implica entonces una distribución de

poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la República y el

Gobierno Nacional. En efecto, el Congreso consagra los preceptos

generales y el Presidente expide los denominados decretos ejecutivos,

destinados a reglamentar, en forma por demás amplia, los asuntos a que

se refiere la ley, decretos éstos que, por cierto, no tienen la misma jerarquía

de la ley de la cual se derivan, pese a tener su misma generalidad y

obligatoriedad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-133 del

1 de abril de 1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

"(...) ha de precisarse que los decretos que expide el Presidente de la

República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150,

numeral 19, no gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material

de ley. Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que

fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las

reglas que establece. Son decretos típicamente administrativos, y más

exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el


191

señalado en la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del

artículo 189, numeral 11, de la Constitución.

“De allí que la Corte Constitucional no sea el tribunal competente para

resolver acerca de su constitucionalidad, según resulta de las expresas

normas contenidas en los artículos 237, numeral 2, y 241 de la Carta

Política.

“Se abstiene la corporación, en consecuencia, de resolver acerca de si se

justifican o no, a la luz del principio de igualdad, las disposiciones

establecidas en los decretos mencionados por los actores, pues sobre su

validez debe resolver el Consejo de Estado". (Cfr. Corte Constitucional. Sala

Plena. Sentencia C-129 del 1 de abril de 1998. M.P.: Dr. José Gregorio

Hernández Galindo).”126

De la misma manera, el Consejo de Estado al decidir sobre una demanda de nulidad

por inconstitucionalidad contra el Decreto No. 537 de 1995, expedido con sujeción a

las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991 (leyes generales sobre comercio exterior), señaló

que el decreto expedido con fundamento directo en el numeral 25 del artículo 189 de

la Constitución con sujeción a leyes generales, obedecía al ejercicio de una potestad

reglamentaria especial. Sobre la naturaleza jurídica del decreto en cuestión la

corporación indicó:



192

“Se trata, entonces, de una potestad reglamentaria que, por sus

características, cabe ser considerada como especial, por cuanto el campo

que se le ha reservado para su regulación jurídica y la fuerza normativa de

sus disposiciones es mayor en comparación con la facultad reglamentaria

ordinaria, tanto que puede ser vista como una potestad propiamente

reguladora en determinada materias, mas que meramente reglamentadora,

en tanto que teniendo unos lineamientos generales fijados por el legislador

en lo que se conoce como ley marco.”127

Aunque la Corte Constitucional, así como el Consejo de Estado, han señalado que

dichos decretos no tienen el carácter de ley, tampoco se pueden equiparar a los

decretos ordinarios mediante los cuales se ejerce simple función administrativa

tendiente a reglamentar y hacer cumplir la ley. Por esta razón, los decretos

expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de facultades

constitucionales, pero con sujeción a las leyes generales, son de naturaleza jurídica

especial pues no obedecen al ejercicio de función propiamente administrativa y

sobre ellos desarrollará el control el Consejo de Estado a partir del ejercicio de la

acción de nulidad por inconstitucionalidad.



193

3.4.3 Decretos expedidos con fundamento en leyes de autorizaciones

A diferencia de las leyes de facultades extraordinarias, por medio de las leyes de

autorizaciones el Congreso permite al Gobierno Nacional el ejercicio de ciertas

funciones administrativas señaladas directamente en la Constitución y no concede

facultades de naturaleza legislativa como ocurre en el primer caso. Aunque en

algunas oportunidades se han presentado confusiones entre estas dos figuras

jurídicas, éstas son totalmente identificables y cada una tiene naturaleza jurídica

propia.

Antes de la Constitución de 1991 la Corte Suprema de Justicia señaló cuál era el

alcance de las facultades extraordinarias y las diferenció claramente de las de

autorizaciones. Por medio de sentencia del 5 de octubre de 1939 esta corporación

indicó:

“El Presidente de la República ejerce facultades extraordinarias en tres

casos, a saber, en caso de guerra exterior o de conmoción interna, al tenor

del artículo 117 (luego 121) de la codificación constitucional; cuando el

Congreso se las otorga de manera precisa y pro tempore, en una época

cualquiera, según el numeral 9º del artículo 69 de la C.N. (luego numeral 12

del art. 76); y cuando el Congreso le otorga autorizaciones ordinarias para

celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y

ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional, según lo estatuye el


194

ordinal 8º del artículo 69 de la C.N. (luego numeral 11 del art. 76). Es

entendido que éstas últimas autorizaciones se refieren exclusivamente a

tales gestiones administrativas, y sobre ellas ya dijo la Corte que en ningún

caso pueden traspasar la órbita en que se mueve cada uno de los órganos

del Poder Público, ni podrá el Congreso, en ejercicio de esa atribución,

facultar al Gobierno para ejercer funciones propias del Legislativo.”128

De esta manera sostuvo la Corte que mediante las leyes de autorizaciones el

Congreso da vía libre al Gobierno para que ejerza algunas facultades que le atribuye

directamente la Constitución referentes al desarrollo de ciertas actividades de

carácter administrativo, pero no es posible que por este mecanismo se le asignen

funciones de naturaleza legislativa; para este caso existe la figura de las leyes de

facultades extraordinarias.

Aunque la Constitución establece que para la celebración de contratos, negociación

de empréstitos, enajenación de bienes nacionales o el ejercicio de otras funciones

dentro del ámbito constitucional en cabeza del Gobierno, se requiere de la

participación del legislador, ello no implica que el ejercicio de dichas facultades no

corresponda al desarrollo de actividad administrativa. La Corte Suprema en

sentencias de 1970 y 1973 ratificó dicha apreciación de la siguiente manera:

128 Corte Suprema de Justicia, sentencia del 5 de octubre de 1939. Gaceta Judicial Tomo XLVIII, No. 1950, página 649.


195

“Es obvio (...) que cuando el numeral 11 del artículo 76 de la Carta permite

al Congreso conceder autorizaciones al Gobierno “para celebrar contratos,

negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones

dentro de la órbita constitucional”, sin que en tal caso se exija por ejemplo la

temporalidad de dichas facultades, se refiere a funciones de carácter

estrictamente administrativo, de las que naturalmente entran en la esfera

propia del Gobierno, pero respecto a las cuales la Constitución prescribe

cierta coparticipación del legislador.”129

“Y en relación con el ordinal 11 del mismo artículo 76, se tiene: la Corte ha

mantenido el criterio de que cuando el citado precepto permite al Congreso

conceder autorizaciones al Gobierno para los efectos en él indicados, se

refiere, de manera exclusiva, a funciones de carácter administrativo, de

aquellas que, entran en la esfera propia del Gobierno, pero respecto a las

cuales, la Constitución prescribe cierta participación del Legislador.”130

En la Constitución de 1991, tal como lo consagra el numeral 9º del artículo 150, el

Congreso puede conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos,

negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, y éste debe rendir informes

periódicos al Congreso sobre el ejercicio de las mismas. Aunque inicialmente se

podría considerar que las leyes de autorizaciones se limitan a estos tres eventos,

129 Ibídem. 130 Corte Suprema de Justicia, sentencia del 3 de abril de 1973. Magistrado ponente: Dr. Eustorgio Sarria. Gaceta Judicial Tomo CXLIX-CL Nos. 2390-2391, Pág. 118.


196

existen otras situaciones en las cuales es necesario el permiso del Congreso para

que el Gobierno pueda ejercer otras atribuciones que le son otorgadas en la Carta.

Uno de estos casos según lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-262 de

1995, se refiere a la facultad contenida en el numeral 15 del artículo 189 de la Carta,

según la cual el Presidente de la República puede suprimir o fusionar entidades u

organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley; esta facultad

también encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones a

diferencia de lo ocurrido con el numeral 16 de dicho artículo que hace referencia a

una ley general, cuadro o marco.

Sobre este punto la Corte se pronunció de la siguiente manera:

“Además, en concepto de la Corte Constitucional, también debe tenerse

en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189

num. 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni

especiales ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la

ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo "suprimir o fusionar

entidades u organismos administrativos nacionales" ni condiciona su

sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de

autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la

jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que

permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y

límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad


197

administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en

manos del legislador la competencia para definir las condiciones y

requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la

función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se

comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo

mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta

competencia del Presidente de la República. De otro lado, se observa

que, por el contrario, en el caso del numeral 16 del mismo artículo 189 de

la Carta, se establece que la ley sólo puede definir o señalar los principios

y reglas generales con sujeción a los cuales el Ejecutivo podría modificar

la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás

entidades u organismos administrativos nacionales, lo cual a su vez, se

encuadra bajo el concepto de leyes marco según la noción doctrinaria y

jurisprudencial que también se ha elaborado a partir de la Reforma de

1968, y que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de

las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas

materias, hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para

que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a

los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa,

dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para

regular en detalle la materia en cada caso.”131

131 Corte Constitucional, sentencia C-262 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Fabio Morón Díaz.


198

Según lo expuesto por la Corte, para el ejercicio de la facultad consagrada en el

numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, será necesaria una ley de

autorizaciones previa, mediante la cual el Congreso deberá establecer condiciones y

límites precisos y detallados para el ejercicio de ésta. Así, en el marco de la

Constitución de 1991 las leyes de autorizaciones no se expiden únicamente para

permitir al Gobierno el ejercicio de las facultades establecidas en el numeral 9º del

artículo 150 de la Carta, pues en el caso del numeral 15 del artículo 189 también

será indispensable.

Así mismo, en sentencia C-466 de 1997, la Corte señaló que la ley de autorizaciones

se entiende como la aprobación por parte del Congreso para que el Gobierno ejerza

una función dentro de su ámbito constitucional, en este caso haciendo referencia

específica a las leyes de autorizaciones mediante las cuales se permite al Gobierno

Nacional la celebración de contratos. En dicha jurisprudencia la corporación anotó:

“La introducción del concepto de ley de autorizaciones en la Carta de 1991

corresponde a una tradición constitucional, pues el artículo 76 numeral 11 de

la Constitución de 1886 otorgaba al Congreso la facultad para conceder

autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos, como quiera

que la creación de vínculos jurídicos individuales siempre se han

considerado como asuntos propios de la mecánica de ejecución de

programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza

administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha


199

entendido como el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una

función propia dentro de su ámbito constitucional. Por lo tanto, el ejercicio

mismo de la actividad contractual es una facultad privativa del Gobierno, que

debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del

ejercicio coordinado y armónico de la función pública.”132

Las funciones consagradas en la Constitución para cuyo ejercicio se requiere de una

ley de autorizaciones son exclusivas del Gobierno Nacional y es éste quién define

como las desarrollará, siempre respetando los límites establecidos por el Congreso.

Tal como lo señala el artículo 154 superior, las leyes de autorizaciones sólo pueden

ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno; la participación del Congreso se

limita a autorizar el ejercicio de la función que la Constitución señala en cabeza del

Gobierno cuando éste así lo solicite y en ningún caso podrá obligarle o imponerle su

ejercicio en determinado sentido. Sobre este punto, en la misma providencia la

Corte sostuvo lo siguiente:

“De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar

contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta

al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por

ende se obligue en el campo contractual. Sin embargo, la Carta no autoriza que

el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico,



200

pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de

naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la

Constitución.”133

En el caso de los decretos dictados con base en leyes de autorizaciones, éstos son

expedidos en ejercicio de una función administrativa de carácter especial en cabeza

del Presidente de la República, que está consagrada directamente en la

Constitución, que requiere de la autorización expresa del Congreso mediante una ley

para su desarrollo. Resulta claro que en este caso el Gobierno igualmente está

desarrollando una función administrativa especial mediante estos decretos, pero en

virtud del carácter especial que ellos revisten, sobre ellos ejerce el control de

constitucionalidad el Consejo de Estado.

Adicionalmente, recuérdese que a partir de la reforma constitucional de 1945 la

Corte Suprema empezó a ejercer el control sobre los decretos expedidos con

fundamento en las autorizaciones otorgadas por el Congreso para celebrar

contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, de acuerdo con lo

dispuesto en el artículo 53 de la reforma que modificó el artículo 147 de la

Constitución, de acuerdo con la enumeración del momento. Posteriormente, en la

reforma de 1968, en el artículo 214 de la Carta (según la nueva enumeración), la

Corte mantuvo la competencia para ejercer el control de los decretos expedidos con

fundamento en el numeral 11 del artículo 76 de la Carta de 1886, referente al mismo

tema. Por el contrario, en la Constitución de 1991 la Corte Constitucional no es

133 Ibídem.


201

competente para conocer de dichos decretos los cuales ya no pueden ser

demandados mediante la acción de inconstitucionalidad; por esta razón, los

decretos expedidos en virtud de leyes de autorizaciones ahora se encuentran dentro

de la órbita de competencia del Consejo de Estado y contra ellos procede la acción

de nulidad por inconstitucionalidad.

3.4.4 Decretos expedidos con fundamento en leyes de mandato de

intervención en la economía

Las leyes de mandato de intervención en la economía son aquellas mediante las

cuales el Congreso con fundamento en el numeral 21 del artículo 150 superior,

precisa los fines y alcances y los límites a la libertad económica, y autoriza al

Gobierno para que intervenga en la explotación de los recursos naturales, en el uso

del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los

servicios públicos y privados; según el artículo 334 de la Carta, para racionalizar la

economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los

habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del

desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

Uno de los primeros antecedentes de las leyes de mandato de intervención en la

economía lo constituye la Ley 7ª de 1943 dictada con fundamento en el numeral 11

del artículo 76 de la Constitución Política de 1886, la cual rezaba:


202

Art. 1.- No podrán ser materia de indebidas especulaciones los artículos de

primera necesidad para el consumo del pueblo.

Art. 2.- El Gobierno dictará las medidas que sean necesarias para el

cumplimiento de los fines que persigue esta ley. Así podrá fijar los precios

máximos de venta o los mínimos e los distintos mercados del país de los

artículos señalados en la disposición anterior; las condiciones para otorgar

las licencias de importación, exportación y venta; las sanciones para la

efectividad de las medidas que se acuerden y la creación de los respectivos

servicios.

Art. 3.- Cuando el Gobierno lo considere necesario, para evitar indebidas

especulaciones, podrá ejecutar importaciones directamente o por medio de

contratos, en los cuales se asegure un precio equitativo para los artículos

objeto de la importación.

A partir de esta disposición, el Gobierno expidió el Decreto 46 de 1965, “por el cual

se dictan disposiciones sobre el control de precios”, el cual fue demandado ante la

Corte Suprema pues según lo dispuesto en el artículo 32 superior, la intervención en

las etapas del proceso económico debe hacerse por “mandato de la ley” y por

consiguiente se vulneró el artículo 76, al arrebatársele al Congreso una función que

le correspondía. El artículo 9º de dicho decreto, que señalaba que de acuerdo con la

gravedad de la infracción los actos de especulación y acaparamiento serían


203

sancionados por los Alcaldes Municipales e Inspectores de Policía con una serie de

medidas allí especificadas, también fue impugnado por considerar los accionantes

que el Gobierno no podía darle carácter penal a las violaciones de las normas sobre

control de precios, pues ésta era una facultad exclusiva del legislador.

Al estudiar la demanda de inconstitucionalidad, la Corte Suprema consideró que

mediante decretos se podía cumplir con la función en cabeza del Estado de

intervenir en la economía, siempre y cuando se cumplieran los presupuestos

establecidos en las normas constitucionales, y les otorgó el carácter de ley a los

decretos expedidos con fundamento en la atribución del numeral 11 del artículo 76.

En la sentencia que decidió sobre la constitucionalidad de la norma demandada la

Corte Suprema sostuvo:

“Anota la Corte, y así lo sostiene la vista fiscal, que no sólo por leyes

formales sino también en virtud de decretos con fuerza de ley, que son leyes

materiales, es dable cumplir la función del Estado a que se alude en esta

parte de la demanda, siempre que el acto del Presidente de la República que

así provea cumpla los presupuestos exigidos por la Constitución, según la

clase de ellos, conceptos éstos que se desprenden de los artículos 76-11 y

118-8 de la Carta.”134

134 Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 3 de marzo de 1971. Magistrado ponente: Dr. José Gabriel de la Vega.


204

Posteriormente, con fundamento en los artículos 30, 32 y 39 de la Carta, el

Congreso dictó la Ley 15 de 1959, “Por la cual se da mandato al Estado para

intervenir en la industria del transporte, se decreta el auxilio patronal del transporte,

se crea el fondo de transporte urbano y se dictan otras disposiciones”. Con

fundamento en esta nueva ley el Gobierno dictó el Decreto 1393 del 6 de agosto de

1970, denominado “Estatuto Nacional de Transporte Terrestre Automotor”, mediante

el cual se reguló el servicio de transporte automotor en todo el territorio nacional.

Al realizar el control de constitucionalidad sobre dicho decreto, la Corte Suprema

consideró que la Ley 15 del 59 señalaba una facultad determinada, circunscrita a un

objeto preciso y sin sujeción a un término específico, por lo cual se enmarcaba

dentro del concepto de una autorización especial concedida por el Congreso para

que el Gobierno ejerciera una función dentro de su órbita constitucional, en los

términos del numeral 11 del artículo 76 superior. De la misma manera, la Corte

concluyó que las disposiciones del Decreto 1393 tenían fuerza de ley, análisis que

aceptaba que el Gobierno podía cumplir funciones de regulación reservadas al

legislador ordinario en materias relacionadas con el transporte.135

Por su parte, el Consejo de Estado al referirse a los decretos expedidos en virtud de

las leyes de mandato de intervención en la economía, confirmó la posición de la

Corte Suprema acerca de su naturaleza jurídica. En sentencia del 7 de mayo de

1974, luego de hacer un breve análisis sobre esta figura jurídica, llegó a la

135 Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 27 de septiembre de 1972. Magistrado ponente: Dr. José Gabriel de la Vega. Gaceta Judicial No. 2364.


205

conclusión que estos decretos tienen carácter de ley. En dicha providencia la

corporación señaló:

“Conforme al artículo 32 de la C.N., el ejercicio mismo del poder interventor

que, en esencia, consiste en la determinación de los medios para su

realización, le corresponde al Gobierno. Esto quedó completamente definido

en virtud del Acto Legislativo de 1945 que cambió la expresión “intervenir por

medio de leyes” por la intervención “por mandato de la ley”. Entonces operó

un traslado de competencia normativa, del Congreso al Gobierno. Durante

la vigencia del A.L. No. 1 de 1936 era de la competencia del Congreso no

sólo la definición de la política sobre la oportunidad o la conveniencia de

intervenir sino también el señalamiento de los medios a través de los cuales

se haría operante la intervención, de forma que al Gobierno le incumbía

únicamente la ejecución de la ley y la expedición de los reglamentos

necesarios para tal efecto, en ejercicio de su función administrativa ordinaria

y corriente. (C.N. 120-3) (ver sentencia de la C.S.J. septiembre 4 de 1939,

G.J.T. XLVIII pg. 610 y ss). Pero el Constituyente del año 45 consideró que

no era el Congreso sino el Gobierno, el órgano estatal adecuado y mejor

equipado para seleccionar los medios convenientes y eficaces para realizar

la intervención, y estimó además, que esos medios dada la versatilidad de

los hechos sociales y económicos, no debían tener la rigidez intrínseca de

las Leyes sino la agilidad propia de los actos del Gobierno. Por ello procedió


206

a instituir una redistribución de competencias en la materia, reservando al

Congreso únicamente la facultad de conferir el mandato de intervención,

vale decir, la atribución de hacer el juicio político sobre la conveniencia,

necesidad u oportunidad de la intervención, dejando en manos del Gobierno

todas las atribuciones necesarias para su efectividad. Lo anterior significó

que el Gobierno adquiriera un poder normativo que antes le correspondía al

Congreso, es decir que la Constitución le otorgó a aquél, facultades de

normación jurídica con fuerza equiparable a la ley. En otros términos, que

los decretos por medio de los cuales el Gobierno determina los medios para

realizar la intervención tienen fuerza de ley y, por lo mismo, son instrumentos

jurídicos idóneos para derogar disposiciones legales, siempre y cuando no

rebasen el ámbito material de la intervención señalado en el mandato

conferido por el Congreso (...).”136

En contraposición a la teoría que se venía sosteniendo, la Corte Suprema en

jurisprudencia de 1985, dijo que los decretos expedidos con fundamento en leyes de

mandato de intervención en la economía, por ser producto del ejercicio de una

actividad propia de la órbita constitucional del Gobierno, para lo cual requiere de la

autorización previa del Congreso de la República, forman parte del desarrollo normal

de las actividades del ejecutivo y por esta razón obedecen a función netamente

administrativa. En esta sentencia la Corte señaló:

136 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 6 de mayo de 1974. Magistrado ponente: Dr. Alfonso Arango Henao.


207

“3.- Con todo, frente a este tipo de leyes de facultades extraordinarias, esta

corporación siempre ha considerado que son distintas las denominadas

“leyes de autorizaciones especiales”, de que trata el artículo 76-11 de la

Constitución, sin que éstas correspondan por tanto a una especie de

tautología institucional en relación con aquellas. Por el contrario, las Leyes

de autorizaciones especiales, así en veces hayan sido confundidas, aún por

el propio legislador ordinario como en este caso, no sólo en su nomenclatura

(como de “facultades”) sino en su naturaleza (como si trataran asuntos

materialmente legislativos y con carácter pro tempore), han sido reconocidas

por el Constituyente y por el juez de constitucionalidad únicamente como

conferibles al ejecutivo para que éste ejerza “otras funciones dentro de la

órbita constitucional”, distintas de las del legislador extraordinario derivado

de la competencia de habilitación legislativa de aquéllas, por lo tanto sobre

materias propias o específicas y por lo común concretas del ámbito

tradicional y ordinario del Gobierno, de naturaleza apenas administrativa,

operativa, ejecutiva, o de mera gestión, pero eso sí, siempre que supongan

además una formal y previa colaboración legislativa del Congreso (...).”137

Sin embargo, al ejercer el control de constitucionalidad sobre el parágrafo del

artículo 15 del Decreto 588 de 1978, sobre sanciones por inexactitud en el registro

137 Corte Suprema de Justicia, Sala plena, Sentencia del 2 de mayo de 1985. Magistrado ponente: Dr. Manuel Gaona Cruz.


208

de vehículos de transporte público urbano, expedido con fundamento en las

autorizaciones concedidas mediante la Ley 15 de 1959, la Corte volvió a darle a

estos decretos carácter legislativo. En este sentido se pronunció la corporación:

“De tiempo atrás se tiene que esta corporación ha considerado que el

régimen constitucional de la intervención del Estado es la economía, en los

términos que lo permite el artículo 32 de la Carta, es compatible con las

leyes de autorizaciones y los decretos que las desarrollan, de conformidad

con el numeral 11 del artículo 76 del mismo estatuto superior.

“Además, forma parte de las funciones que le corresponde cumplir al

Presidente de la República, dentro de su órbita constitucional, la de

intervenir en la economía para racionalizar la producción, utilización,

distribución y consumo de bienes y servicios públicos, tal como se lo autoriza

la ley que manda la intervención en la citad industria del transporte.

“A este respecto pueden mencionarse las sentencias de la Corte, proferidas

el 4 de mayo de 1980, 7 de julio de 1983 y enero 22 de 1987 que reiteran lo

aquí considerado.

“También, y como lo sostiene la reiterada jurisprudencia de la Corte, el

reglamento necesario para cumplir las funciones de intervención que la

Constitución autoriza al Estado no tiene la índole de un simple decreto

reglamentario de la ley; todo lo contrario, constituye por su naturaleza el

desarrollo jurídico de la ley que ordena la intervención en la que el Estado


209

acude a sus propios mecanismos de acción, para lograr sus cometidos. En

este sentido la Carta ha dispuesto que exista unidad lógica y material y

continuidad normativa entre ambos preceptos, aunque sean de diferente

origen.

“Los decretos expedidos por el Gobierno para estos caso, no reglamentan la

ley sino que la hacen cumplir; además, son instrumentos de intervención del

Estado, que por su carácter legislativo y su generalidad, ponen en

funcionamiento varios organismos del mismo para que éste pueda

“racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral”.”138

En la Constitución de 1991 se mantuvo la figura de la intervención del Estado en la

economía por mandato de la ley de acuerdo con lo establecido en el artículo 334

superior. La Corte Constitucional hace referencia a la ampliación del alcance de

este concepto de la siguiente manera:

“La Constitución de 1991 conservó en el art. 334 el espíritu del artículo 32

de la Carta anterior. No obstante, se observan cambios en el alcance de la

intervención. Ella se extenderá al uso de los recursos naturales y del suelo,

sentando así las bases de un control mayor a los procesos de deterioro

ambiental y de urbanización acelerada. De otra parte, se hace énfasis en

cuatro nuevos aspectos: la calidad de vida, íntimamente relacionada con la

prestación de los servicios públicos básicos; el medio ambiente sano;

138 Ibídem.


210

competitividad y productividad y, finalmente, la distribución equitativa de

oportunidades para los ciudadanos y de recursos para las regiones, lo que

debe llevar a un desarrollo armónico, en aras de la equidad individual y

territorial.”139

Tal como lo señala la Carta en el numeral 21 del artículo 150, el Congreso tiene la

facultad de expedir las leyes de intervención previstas en el artículo 334, en las

cuales se deben precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica.

De esta manera el Congreso debe fijar los parámetros a seguir para el ejercicio de la

intervención en la economía por parte del Gobierno, con miras a lograr los objetivos

planteados en la Constitución. Sobre este punto la Corte anotó:

“El Congreso mantiene su función de dictar los lineamientos de la

intervención. En efecto, el art. 150-21, al reconocer la facultad del Congreso

de expedir las leyes de intervención económica, exige que esta competencia

se ejerza de manera precisa, para definir fines y alcances y,

particularmente, dejando diáfanamente trazados los límites de la libertad

económica. Puede decirse que la facultad de intervenir en la economía

dentro del sistema constitucional colombiano, en lo esencial, descansa

139 Corte Constitucional, sentencia C-478 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.


211

primordialmente en el Congreso y por esto es una función que se ejerce en

atención a intereses nacionales y unitarios.”140

De la misma manera, esta corporación pone de relieve el papel del Congreso de la

República en materia económica y señala la importancia de los requisitos

consagrados en el numeral 21 del artículo 150, según los cuales el órgano legislativo

debe señalar el ámbito y los fines de la intervención estatal para garantizarle la

seguridad jurídica a los particulares sobre el alcance de dicha intervención. En

sentencia C-176 de 1996 la Corte hizo las siguientes consideraciones:

“10- La Corte coincide con los actores en que, en términos generales, la

Constitución de 1991 devuelve protagonismo al Congreso en materia

económica, por lo cual corresponde al Legislador definir en lo esencial el

ámbito y los fines de la intervención estatal en los procesos económicos. Ya

había señalado al respecto esta corporación que "puede decirse que la

facultad de intervenir en la economía dentro del sistema constitucional

colombiano, en lo esencial, descansa primordialmente en el Congreso."141

“Igualmente, la Corte considera que los actores tienen razón al señalar que

este reparto de competencias no sólo busca fortalecer la deliberación pública

democrática en el campo económico sino que constituye también una garantía

institucional a la libertad de empresa. Las exigencias del ordinal 21 del artículo

140 Ibídem. 141 Ibídem.


212

150 sobre las leyes de intervención no son entonces caprichosas, ya que por

medio de ellas se busca que el particular tenga seguridad jurídica sobre los

alcances y fines de la intervención gubernamental, así como sobre el espacio

en el cual conserva su libertad económica. Esta corporación ya había señalado

que "las limitaciones a la libertad económica deben estar hoy, más que nunca,

expresamente autorizadas por la ley, como quiera que el Constituyente de

1991 quiso de manera clara y expresa no sólo ampliar su ámbito sino rodearla

de las garantías necesarias para su ejercicio142."143

Por su parte, el Presidente de la República cumple un papel fundamental en materia

económica no sólo mediante la intervención con fundamento en las leyes que así lo

indican, sino también mediante figuras como las facultades extraordinarias y el

desarrollo de las leyes generales, entre otros. Enmarcado en el principio de la

colaboración armónica de los diferentes órganos para la realización de los fines del

Estado, de manera conjunta con el Congreso, el Presidente cuenta con instrumentos

a través de los cuales participa en el manejo de la economía. Sobre este punto la

Corte indicó:

“A pesar de la parcial disminución de sus atribuciones directas en materia

económica dentro de la Constitución, el Presidente sigue siendo un factor

importante, fundamental podría decirse, del manejo económico. Y al igual

142 Corte Constitucional, sentencia T-425 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barón. 143 Corte Constitucional, sentencia C-176 de 1996. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.


213

que el Congreso, representa la presencia de lo nacional, de lo unitario y de

lo macroeconómico en esa "Constitución Económica" que en 1991 se ha

expandido hasta tener un capítulo propio. El Presidente conserva la

capacidad de regular legislativamente la economía mediante el uso de las

facultades extraordinarias que le otorgue por no más de seis (6) meses el

Congreso, sin que pueda por esta vía decretar impuestos (art. 150-10 C.P.).

Puede también hacer uso de sus poderes de emergencia económica, que le

permiten si se hace necesario adoptar temporalmente normas tributarias

(art. 215 C.P.). En ausencia de la acción legislativa para la expedición de la

ley del plan (art. 341 C.P) y de la ley de Presupuesto (arts. 348, 349), podrá

el Presidente ponerlas en vigor mediante decretos que tienen fuerza de

leyes. Asimismo puede el Presidente hacer uso de su facultad reguladora

reglamentaria de que dispone para desarrollar el contenido general de las

leyes-marco que expida el Congreso en ciertas materias económicas (art.

189-25). Finalmente, en el campo económico detenta importantes facultades

de inspección, las que se ejercen mediante las Superintendencias. (nums.

21.22.23.24.26 del art. 189 C.P.).”144

Existen pues varios instrumentos jurídicos mediante los cuales el Congreso y el

Presidente participan en la dirección de la economía, que son diferenciables unos de

otros y cuya utilización ha sido determinada por la Constitución de acuerdo con los

asuntos sobre los cuales se trate. En algunas ocasiones la dirección del Estado se 144 Corte Constitucional, sentencia T-425 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barón.


214

desarrolla por medio de las leyes de mandato de intervención en la economía y los

decretos expedidos con fundamento en ellas, y en otros se hará por medio de las leyes

generales y los decretos que regulen las materias respectivas con sujeción a los

objetivos y límites planteados en las mismas.

En ese sentido, al decidir una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 35 de

enero 5 de 1993 mediante la cual “se dictan normas generales y se señalan en ellas

los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular

las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el

manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se dictan

otras disposiciones en materia financiera y aseguradora", la Corte puso de presente

la diferencia existente entre la conducción de la economía por parte del Estado

mediante las leyes de mandato de intervención y la utilización de las leyes

generales. En la sentencia C-675 de 1998 se hizo énfasis en que la intervención del

Gobierno en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra

relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados

del público, debe realizarse a través de una ley general y no conforme al esquema

contenido en el numeral 21 del artículo 150, mediante el cual se busca una

racionalización de la economía respecto de las materias señaladas en el artículo 334

superior.

En conclusión, dentro del marco de la Constitución de 1991, y siguiendo el análisis

que se ha adelantado hasta ahora, creemos que las observaciones sobre la


215

naturaleza jurídica de los decretos de autorizaciones son plenamente aplicables a

los decretos expedidos con fundamento en leyes de mandato de intervención en la

economía. Ya se ha puesto de presente que no ha habido un criterio unificado

frente a la naturaleza de estos actos, sin embargo, de acuerdo con la concepción

constitucional actual, consideramos que estos decretos obedecen al ejercicio de una

atribución expresamente consagrada en la Carta, siendo un ejemplo claro del

desarrollo de una función administrativa especial por parte del Presidente de la

República, la cual requiere de la previa autorización del Congreso de la República.


216


3.5.1 Requisitos

Sobre la necesidad de que el acto que se ataca mediante la nulidad por

inconstitucionalidad exista antes de la presentación de la demanda, el Consejo de

Estado ha señalado que se da total aplicación a la tesis aceptada para el caso de los

actos administrativos de carácter general, según la cual, aunque estos hayan sido

derogados, debe existir un pronunciamiento de fondo para resolver el asunto. En

sentencia de nulidad por inconstitucionalidad esta corporación señaló lo siguiente

refiriéndose a la excepción propuesta por la parte demandada en la cual atacaba la

procedencia de una decisión de fondo ante la inexistencia del acto impugnado por su

derogatoria total:

“Se trata de una oposición a las pretensiones, similar a la que ya fue

resuelta por esta corporación, en la sentencia de Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo, proferida el 14 de enero de 1991, con ponencia

del Consejero doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, dentro del proceso Nº

S157, por cuanto, según consta en autos, la demanda que aquí se decide

fue presentada cuando aún se encontraba vigente el decreto acusado, toda


217

vez que aquella se interpuso el 13 de junio de 1995, en tanto que éste fue

derogado el día 28 del mes inmediatamente siguiente, de suerte que se

estaba demandado un acto que tenía existencia jurídica; sentencia cuyo

sentido ha sido reiterado por la Sección Primera en la que fue expedida,

dentro del proceso de nulidad impetrado por la sociedad Green Cargo de

Colombia Ltda., radicado bajo el Nº 3350, con ponencia del Consejero

doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, de fecha 23 de febrero de 1996, sin

que se observe motivo para que en este caso haya que apartarse del

mismo.

“Se dijo en ambas providencias que, frente a la impugnación de actos

administrativos de carácter general, aunque hayan sido derogados, es

imperativo un pronunciamiento sobre el fondo de la demanda, “... pues

solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso

popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el

restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma

acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la

norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez

administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma,

aún si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la

ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular

que hubiesen sido expedidos durante su vigencia.”145



218

La jurisprudencia anteriormente mencionada se aplica a los casos de impugnación

por vía de acción de nulidad por inconstitucionalidad, de los decretos de carácter

general dictados por el Gobierno Nacional, aunque estos sean derogados antes del

fallo de nulidad. Una decisión de fondo será necesaria ya que la constitucionalidad

del decreto no se recobra por la sola derogatoria de éste sino por el pronunciamiento

definitivo del Consejo de Estado; sólo mediante sentencia de la corporación se

logrará el restablecimiento de la Constitución, que fue vulnerada por la norma que la

desconoció. Mientras ese pronunciamiento no se dé, este decreto, aunque estando

derogado, goza de la presunción de legalidad y de constitucionalidad, alcanzando en

sus efectos a los actos de contenido particular que se hayan expedido durante su

vigencia.


En el texto del numeral 7º del artículo 33, de la Ley 446 de 1998, se pueden

identificar algunas de las características de la acción de nulidad por

inconstitucionalidad, especialmente en lo relativo al aspecto procesal; las demás se

desprenden de la Ley 270 de 1996 y de la jurisprudencia del Consejo de Estado

referente al tema. Las características más relevantes, propias de la acción de

nulidad por inconstitucionalidad, son las siguientes:


219

- La acción de nulidad por inconstitucionalidad es un derecho radicado en

cabeza de los ciudadanos al igual que sucede con la acción de

inconstitucionalidad. Se diferencia radicalmente de la acción de simple

nulidad, pues ésta es de carácter público y puede ser interpuesta por

cualquier persona, natural o jurídica, nacional o extranjera, sin que se tenga la

condición de ciudadano.

- La pretensión de la demanda debe estar encaminada exclusivamente a

solicitar la declaratoria de nulidad del decreto dictado por el Gobierno

Nacional que desconoce alguna norma de la Constitución que le sirvió de

fundamento. No se podrá pedir la nulidad por inconstitucionalidad si la

violación es de carácter simplemente legal, pues en caso de presentarse el

desconocimiento de la ley se deberá intentar la acción de simple nulidad. En

el proceso iniciado por la interposición de una acción de nulidad por

inconstitucionalidad se mirará la correspondencia entre el acto demandado y

la Constitución, confrontándolos directamente.

- Por medio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad se pretende

preservar la prevalencia de la Constitución, sacando del ordenamiento jurídico

un decreto que desconoce y viola la Carta. Sobre este punto existe

semejanza con la acción de inconstitucionalidad pues ésta también busca la

preservación de la supremacía del ordenamiento jurídico constitucional; la

diferencia con la acción de simple nulidad radica en que mediante su


220

interposición lo que se busca es el restablecimiento de la legalidad objetiva,

no sólo de las disposiciones constitucionales, sino de todo el ordenamiento

jurídico.

- Esta acción procede contra los decretos generales dictados por el Gobierno

Nacional que obedecen al ejercicio de función administrativa de carácter

especial y cuyo conocimiento no corresponde a la Corte Constitucional. Aquí

se advierte una gran diferencia con la acción de inconstitucionalidad, pues

ésta procede contra los actos reformatorios de la Constitución, las leyes y los

decretos con fuerza de ley, sobre los cuales la Corte ejerce un control

constitucional por vía activa. Por su parte la acción de simple nulidad procede

contra todo acto de carácter administrativo que se encuentre incurso en

alguna de las causales contempladas en el Código Contencioso.

- La sentencia que se profiere al término de un proceso iniciado por la

instauración de una demanda de nulidad por inconstitucionalidad es de

carácter declarativo, pues ésta sólo indica si el decreto expedido por el

Gobierno Nacional viola la Constitución y en consecuencia es excluido del

ordenamiento jurídico. El mismo carácter tienen las sentencias proferidas en

los procesos de inconstitucionalidad.

- La acción de nulidad por inconstitucionalidad está regida por el principio de

gratuidad pues no se condenará en costas al demandante si obtiene

resultados adversos. Lo mismo ocurre en los procesos de

inconstitucionalidad.


221

- Según el artículo 33, numeral 7º, de la ley 446 de 1998, el conocimiento y fallo

de los procesos de nulidad por inconstitucionalidad corresponde a la Sala

Plena de lo Contencioso Administrativo, y la sustanciación y ponencia estará

a cargo de uno de los consejeros de la Sección que corresponda según la

materia. En estos casos, debido a la singularidad propia de la acción

ejercida, el Consejo de Estado no actúa como Tribunal Supremo de lo

Contencioso Administrativo, condición que sí detenta en los procesos por

acción de simple nulidad. Por su parte, la acción de inconstitucionalidad se

promueve ante la Corte Constitucional según lo establecido en el artículo 241

de la Constitución Política.

- Esta acción se tramita con sujeción al procedimiento ordinario contemplado

en el Código Contencioso Administrativo, atendiendo algunas variantes. En el

caso del periodo probatorio, de llegar a ser éste necesario, tendrá un término

máximo de 10 días; en este proceso el periodo para practicar pruebas se

reduce por tratarse regularmente de un asunto de puro derecho. Otra

variante del proceso se observa en lo relativo a los términos establecidos para

la realización del proyecto de fallo y la adopción del mismo. En el primer caso

el ponente deberá registrar el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días

siguientes a la fecha de entrada a despacho para sentencia, y dentro de los

veinte (20) días siguientes deberá la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo adoptar la decisión definitiva, exceptuando el caso en que


222

deban considerarse proyectos que gocen de prelación constitucional, como es

el caso de la acción de tutela.146

- Contra los autos proferidos por el Consejero ponente sólo procede el recurso

de reposición, y contra las providencias proferidas por la Sección respectiva

mediante las cuales se resuelva la petición de suspensión provisional, se

decrete la inadmisión de la demanda, se ponga fin al proceso o se decreten

nulidades procesales relativas, también procederá el mismo recurso.

- Las acciones de nulidad por inconstitucionalidad cuyo conocimiento compete

al Consejo de Estado según lo dispuesto en el artículo 237, numeral 2º, de la

Constitución, “son aquellas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se

establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política”.147

- La suspensión provisional del acto demandado por medio de la acción de

nulidad por inconstitucional es procedente, al igual que en el caso de un

proceso por simple nulidad. Esta medida se resolverá en el auto que admita

la demanda el cual debe ser proferido por la Sala.148

- Para que se interponga una acción de nulidad por inconstitucionalidad debe

existir una confrontación directa entre el decreto que se va a demandar y la

Constitución Política; si la confrontación existente se presenta frente a otras

normas del ordenamiento jurídico, ésta acción no será procedente.

146 Ver PALACIO HINCAPIÉ. Derecho Procesal Administrativo, cit., Pág.245. 147 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de Julio de 1996. Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. 148 Código Contencioso Administrativo, Artículo 207, numeral 6º, inciso segundo.


223

- El desistimiento en la acción de nulidad por inconstitucionalidad no está

permitido pues una vez interpuesta la acción, el Consejo de Estado está en la

obligación de adelantar el proceso hasta que se dicte sentencia; lo anterior

se presenta por cuanto la acción se promueve en interés general, ya que el

pronunciamiento se hará sobre la constitucionalidad de un decreto dictado por

el Gobierno Nacional. La imposibilidad del desistimiento también se presenta

en la acción de inconstitucionalidad.

- Como mecanismo de solución de conflictos, la conciliación tampoco procede

frente a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, pues en la Ley 446 de

1998 se establece que ésta será viable sólo en aquellos asuntos donde se

ventilen intereses patrimoniales que se relacionen con las acciones que se

indican en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo. Al

no debatirse intereses patrimoniales en el proceso de nulidad por

inconstitucionalidad la conciliación no será procedente.

- De la misma manera que la acción de nulidad por inconstitucionalidad no es

desistible, tampoco es transigible, pues aquí se discute la constitucionalidad

de un decreto y ésta no puede ser negociada; al no existir controversia sobre

intereses particulares sino impersonales y generales, el contrato de

transacción no procede en esta acción.

- A partir de la remisión del numeral 7º del artículo 97 del Código Contencioso

Administrativo y al no existir norma especial al respecto, se entiende que


224

cualquier ciudadano puede intervenir como parte ya sea impugnando o como

coadyuvante, de acuerdo con lo establecido para el proceso ordinario.

- El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el

artículo 44 de la Ley 446 de 1998, no hace mención alguna sobre el término

de caducidad de la acción de nulidad por inconstitucionalidad. A partir de la

esencia de la acción y teniendo en cuenta que por medio de ésta se busca la

preservación de la supremacía de las disposiciones constitucionales, se

puede concluir que ésta podrá ejercerse en cualquier momento, a partir de la

expedición del decreto respectivo. Al igual que la acción de

inconstitucionalidad (salvo los casos en que los actos se demanden por vicios

de procedimiento en su formación), la acción de nulidad por

inconstitucionalidad no está sujeta a un término de caducidad.

- La acción de nulidad por inconstitucionalidad puede ser ejercida directamente

por cualquier ciudadano sin que se requiera del concurso de abogado. En

caso de presentarse la demanda por intermedio de apoderado, se considera

que ésta será procedente siempre y cuando el mandatario también tenga la

condición de ciudadano.


225

3.6 TITULARES

De acuerdo con lo establecido en el numeral 7º del artículo 97 del Código

Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, la

acción de nulidad por inconstitucionalidad sólo puede ser ejercida por quien tenga el

carácter de ciudadano, diferenciándose así de la acción de simple nulidad que

puede ser interpuesta por cualquier persona. Esta disposición excluye en

consecuencia a las personas jurídicas y a las personas naturales que no hayan

obtenido la ciudadanía o la hayan perdido; sin embargo, sobre este punto no ha

habido un criterio unificado a partir de la expedición de la Constitución de 1991, pues

el Consejo de Estado consideró anteriormente que las personas jurídicas sí podían

ejercitar la acción de nulidad por inconstitucionalidad.

El numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política, en el cual se consagra el

fundamento de la acción de inconstitucionalidad, no señala expresamente quiénes

pueden interponerla y se limita a determinar la competencia en cabeza del Consejo

de Estado. Por esta razón, y al no existir una norma anterior a la Ley 446 que

definiera explícitamente quiénes podían ejercer esta acción, el Consejo de Estado

abrió inicialmente la puerta para que se admitieran demandas instauradas por

personas jurídicas. En auto del 19 de mayo de 1995, el Consejo de Estado admitió

una demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada por la Fundación


226

Universitaria San Martín en la cual demandaba el artículo 154, numeral 4º, del

Decreto Extraordinario No. 1421 de 21 de julio de 1993, expedido por el Gobierno

Nacional, por el cual se dictó el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe

de Bogotá, aduciendo que en el escrito que contenía la demanda se reunían los

requisitos de forma exigidos por los artículos 137 y siguientes del Código

Contencioso Administrativo, sin analizar lo referente a la titularidad de la acción. Sin

embargo, en su salvamento de voto el Dr. GUILLERMO CHAÍN LIZCANO explica las

razones por las cuales consideró que la demanda debió ser inadmitida por ser el

actor una persona jurídica, lo cual contradecía lo establecido en la Constitución

Política. El honorable Consejero, en su salvamento de voto expresó lo siguiente:

“Considero que la demanda ha debido ser inadmitida en razón de que como

queda claro de lo relatado anteriormente, el accionante es persona jurídica

que por dicha razón no puede ejercer acciones como la presente reservadas

por la Carta Política a los ciudadanos. No cabe duda tampoco, de la lectura

de los antecedentes referidos, que se trata con la demanda aludida de

ejercer una acción pública de nulidad por inconstitucionalidad, que por

expresa definición constitucional corresponde tramitar y decidir al Consejo

de Estado (...).

“Los anteriores elementos de juicio permiten afirmar que no es admisible

una demanda que ejercita una acción pública de nulidad por

inconstitucionalidad –y las de ilegalidad también quedan subsumidas bajo


227

esta denominación– por persona distinta a la que constitucionalmente fue

determinada como titular de dicha acción: el ciudadano. (...)

“Para arribar a la conclusión de que el derecho de establecer acciones

públicas de nulidad por inconstitucionalidad o ilegalidad es un derecho

político que tiene como exclusivo titular al ciudadano y por lo tanto supone la

existencia de una persona natural, mayor de 18 años, en ejercicio pleno de

los derechos políticos, basta leer cinco normas de la Constitución de 1991

que de conformidad con el principio de supremacía de la Carta deben

aplicarse preferentemente a lo que hayan dispuesto leyes anteriores o

posteriores a ella.

“Tales normas son:

“(...) 3.- Así mismo, los artículos 237 y 241, que disponen que las acciones

públicas por inconstitucionalidad e ilegalidad se tramitarán por el Consejo de

Estado y por la Corte Constitucional de conformidad con la taxativa

distribución de materias que respectivamente establecen tales normas.”149

Posteriormente, el Dr. CHAÍN LIZCANO expone su posición en relación con la

inadecuada interpretación, según la cual, se considera que la acción de nulidad por

inconstitucionalidad puede ser ejercida por cualquier persona con fundamento en lo

149 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Auto del 19 de mayo de 1995. Salvamento de Voto: Dr. Guillermo Chaín Lizcano.


228

dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ya que ésta es

una acción especial que tiene fundamento directo en la Constitución. Sobre este

punto el Consejero señaló:

“No es de ninguna manera admisible esgrimir como argumento para que el

Consejo de Estado o los Tribunales de lo Contencioso Administrativo

tramiten acciones públicas de nulidad por inconstitucionalidad o ilegalidad,

que como el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo expresa que

“toda persona” podrá solicitar que se declare la nulidad de los actos

administrativos, todas las personas, naturales (ciudadanos o no) y jurídicas,

son titulares de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad o

ilegalidad. Este parecer pudo ser válido hasta antes de que se expidiera la

Constitución de 1991 pues las normas que ella contiene sobre esta materia,

a las cuales hicimos referencia, definieron tales acciones como expresiones

puras del derecho político. Expedida la Constitución de 1991 no se puede,

bajo ningún aspecto, dársele al artículo 84 del Código Contencioso

Administrativo el entendimiento que se le venía dando y que es el que

inspira el auto del cual me aparto mediante este salvamento de voto. Ello

equivale a privilegiar la aplicación de una norma legal sobre lo dispuesto por

la Carta Política, lo que entraña desconocimiento y vulneración de lo que

ella prevé en su artículo 4o., en el sentido de que la Constitución es norma


229

de normas y que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la

ley u otra norma jurídica se aplicarán las disposiciones constitucionales.”150

Con posterioridad a este auto, la Ley 446 de 1998 señaló expresamente que los

titulares de esta acción son los ciudadanos, concluyendo así la diferencia existente

al interior del Consejo de Estado de manera definitiva. De esta manera, la acción de

nulidad por inconstitucionalidad, al igual que la acción de inconstitucionalidad

consagrada en el artículo 241 superior, sólo podrán ser ejercidas por aquellas

personas que tengan el carácter de ciudadanos.151

150 Ibídem. 151 Cfr. 2.6 Titulares de la acción de inconstitucionalidad.


230

3.7 COMPETENCIA

Los artículos 241 y 237 de la Constitución determinan la competencia de la Corte

Constitucional y del Consejo de Estado, respectivamente, para que ejerzan el control

constitucional. Las normas de competencia del sistema difuso de control

constitucional que en Colombia rigen la organización jurídico legal, han señalado

que para el Consejo de Estado será el artículo 237 numeral 2º, el que fija su

competencia en materia de control constitucional.

La Corte es quien debe velar por la integridad y supremacía de la Constitución

teniendo en cuenta que la Carta “es un compendio de normas superiores que deben

respetarse individual y conjuntamente consideradas, pero limitando la función de

control a las puntualizaciones que la misma norma estableció, sin duda con el

propósito de que un exceso de celo no convierta al guardador en constituyente

permanente”152.

Sólo los numerales 5º y 7º del artículo 241 de la Constitución señalan que la Corte

Constitucional conocerá de las demandas contra los decretos que dicte el gobierno

con fundamento en los artículos 150 numeral 10, 212, 213, 215 y 341 de la Carta,

por lo que el control en esta materia es restringido y determinado.

152 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 12 de mayo de 1995. Consejero ponente: Dr. Delio Gómez Leyva.


231

El artículo 237 superior señala que existe una competencia residual en relación con

el control constitucional que se le otorga al Consejo de Estado para que conozca de

las acciones de nulidad por inconstitucional de los decretos dictados por el Gobierno

Nacional, sobre los cuales no conoce la Corte constitucional.

La competencia para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad

está en cabeza del Consejo de Estado; en Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo se conocerá y decidirá el asunto, y en sus respectivas secciones

según la materia de que se trate, se hará la sustanciación y se elaborará la

ponencia. En las secciones se escogerá un ponente, para que terminado el tramite

se registre el proyecto de decisión ante la Sala Plena, dentro de los 15 días

siguientes a la entrada a despacho del proceso. La Sala Plena decidirá dentro de

los veinte días siguientes, a menos que existan otros trámites que gocen de

prelación constitucional.

Las providencias serán dictadas por el ponente, excepto las que resuelvan la

suspensión provisional, la inadmisión de la demanda o las que pongan fin al proceso

o decreten nulidades procesales, pues éstas deberán ser resueltas por las

correspondientes secciones.

El artículo 49 de la Ley 270 de 1996 establece la competencia para conocer de la

acción de nulidad por inconstitucional, de la siguiente manera:

Articulo 49. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS

DICTADOS POR EL GOBIERNO CUTA COMPETENCIA NO HAYA SIDO


232

ATRIBUIDA A LA CORTE CONSTITUCIONAL DE CONFORMIDAD CON EL

NUMERAL SEGUNDO DEL ARTICULO 237 DE LA CONSTITUCIÓN

POLÍTICA. El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por

inconstitucionalidad de los decretos dictado por el Gobierno nacional, cuya

competencia no corresponda a la Corte Constitucional.

La Decisión será adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado.”153

Quien debe dictar el fallo al concluir el proceso iniciado por la acción de nulidad por

inconstitucionalidad, es la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo

de Estado, pues el artículo 49 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 33 de la Ley 446

de 1998, así lo establecen. A partir de estas dos disposiciones, se considera

equivocada la teoría adoptada en la sentencia del Consejo de Estado del 18 de

mayo de 2000, con ponencia de la Consejera Dra. OLGA INÉS NAVARRETE

BARRERO. En este fallo la corporación determinó que la competencia para conocer

de una demanda de nulidad por inconstitucionalidad correspondía a la Sección

Primera y no a la Sala Plena, argumentando lo siguiente:

“(...) si bien es cierto que el numeral 2° del artículo 237 de la Constitución

Política señala como atribución del Consejo de Estado conocer de las

acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el

Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte

153 Confrontar 3.3 Origen y Evolución de la Acción de Nulidad por Inconstitucionalidad.


233

Constitucional, no lo es menos que del contenido de la norma constitucional

no se desprende que sea de la Sala Plena la que ejerce dicha atribución, en

cambio el artículo 33 de la Ley 446 de 1.998, numeral 7° modifica el artículo

97 del C.C.A. de la Sala de lo Contencioso Administrativo, y establece:

(...)

“Las acciones de nulidad de los demás decretos del orden nacional, dictados

por el Gobierno Nacional, se tramitarán y decidirán por las secciones

respectivas, conforme a las reglas generales de este código y el reglamento

de la corporación”.

“De acuerdo con este ultimo inciso del artículo 33 numeral 7º trascrito, los

decretos de orden nacional acusados en acción de nulidad por

inconstitucionalidad que no obedezcan a una función propiamente

administrativa serán decididos por las secciones respectivas de conformidad

con el Consejo de Estado.”154

Se puede advertir que en esta sentencia hay un total desconocimiento de las normas

que regulan la materia, argumentado que al no establecer la Constitución que la

Sala Plena debe tomar la decisión en relación con la acción de nulidad por

inconstitucionalidad que se instaure ante esta corporación, nada impide que sean las

respectivas secciones las que produzcan el fallo. Es claro que tanto la Ley 446 del

98, como la Ley 270 del 96, han establecido que el fallo de la acción de nulidad por

154 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 18 de mayo de 2000. Consejera ponente: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero.


234

inconstitucionalidad lo adoptará la Sala Plena; adicionalmente, según el Acuerdo

No. 18 de mayo 7 de 1996, proferido por el Consejo de Estado, es la Sala Plena de

lo Contencioso Administrativo a quien le corresponde la decisión de las acciones de

nulidad por inconstitucionalidad.

Con base en lo anterior, se puede concluir que la sentencia señalada no está de

acuerdo con la normatividad que regula la materia y sostiene una interpretación

errada del último inciso del numeral 7º del artículo 33 de la Ley 446 de 1998, pues lo

que éste pretende significar es que sobre los decretos diferentes a aquellos de

carácter general dictados por el Gobierno Nacional y que no obedezcan a una

función propiamente administrativa, podrán decidir las secciones respectivas de

conformidad con las normas establecidas.


235

3.8 CAUSAL

La acción de nulidad por inconstitucionalidad, según el artículo 33 de la Ley 446 de

1998, procede contra algunos decretos especiales “cuya inconformidad con el

ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la

Constitución Política”. De aquí se desprende el único motivo por el cual procede

esta acción, cuando el decreto general sobre el cual no ejerce control la Corte

Constitucional resulta directamente contrario a la Constitución.

La razón por la cual la comparación entre la norma demandada sólo debe hacerse

en relación con la Carta, radica en la condición especial de los actos que pueden ser

impugnados mediante el ejercicio de esta acción. Al respecto, el Consejo de Estado

ha señalado lo siguiente:

“Por tratarse de normas jurídicas con rango de ley, su confrontación no

puede hacerse con otras de igual categoría sino con las que, en la escala

jerárquica ocupan lugar preferente, o sea, la Constitución misma.

“En conclusión, para los efectos de la controversia planteada, la

confrontación habrá de hacerse sólo en relación con las disposiciones


236

constitucionales, quedando descartadas cualesquiera otras leyes, así sean

éstas especiales (...).” 155

En segundo lugar, la determinación de la inconformidad del acto demandado con las

disposiciones constitucionales debe hacerse mediante la confrontación directa de las

normas sin que se tengan en cuenta otro tipo de disposiciones de diferente

categoría. Dada la situación en que sea necesario realizar la comparación entre el

acto impugnado con una norma diferente a la Constitución, la vía adecuada no será

la acción de nulidad por inconstitucionalidad. Sobre este punto el Consejo de

Estado indicó:

“En ese orden de ideas, y por exclusión, las “acciones de nulidad por

inconstitucionalidad” atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el

numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya

conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su

confrontación directa de la Constitución Política.

“En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en

forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así

pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía

155 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 24 de marzo de 1995. Consejero ponente: Dr. Jaime Abella Zárate.


237

para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por

antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa.”156

En caso que se presente una demanda de nulidad por inconstitucionalidad, y una

vez admitida se determine que la norma transgredida es de tipo legal, ésta deberá

tramitarse con fundamento en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo

en el cual se consagra la acción de simple nulidad, y será la sala correspondiente

quién adelante el proceso. En relación con el tema la corporación sostuvo:

“Ya se ha pronunciado esta corporación en el sentido de que la acción de

nulidad por inconstitucionalidad, cuya decisión corresponde a la Sala Plena

Contencioso Administrativa, solo se da cuando la transgresión por parte del

acto se presenta directamente y en forma inmediata frente a normas

constitucionales, es decir, cuando la norma violada resulta serlo

directamente la constitucional; pero, cuando la norma que se transgrede

directamente es la ley, aunque con tal transgresión también resulte

vulnerada la norma constitucional en forma mediata como sucede en el sub

exámine, donde como consecuencia de la violación de la ley reglamentada

se vulnera la norma constitucional que confiere la función reglamentaria de

156 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de julio de 1996. Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.


238

las leyes al ejecutivo, la acción de nulidad se tramita y decide por la

correspondiente sección de la Sala Contencioso Administrativa.”157

Aquí radica una de las grandes diferencias entre la acción de simple nulidad y la de

nulidad por inconstitucionalidad, pues en ejercicio de la primera un acto

administrativo puede ser demandado cuando se configure cualquiera de las

causales contempladas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo

(cuando el acto infrinja las normas en que debería fundarse, cuando haya sido

expedido por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, cuando

se haya desconocido el derecho de audiencia y de defensa, cuando haya existido

una falsa motivación, o cuando se haya presentado desviación de poder). Por el

contrario, la acción de nulidad por inconstitucionalidad sólo podrá ser ejercida

alegando que el acto demandado resulta directamente violatorio de la Constitución.

En el primer caso, los decretos podrán ser impugnados tanto por razones de

inconstitucionalidad como por ilegalidad, y en el segundo, únicamente cuando la

norma superior transgredida sea la Carta Fundamental, y la violación existente sea

directa sin que haya lugar a considerar la inconformidad con una ley.

157 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia 11120. Consejero ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández.


239


Aunque es clara la existencia en nuestro ordenamiento jurídico de un control de

constitucionalidad difuso ejercido conjuntamente por la Corte Constitucional con

fundamento en el artículo 241 superior y de manera residual por el Consejo de

Estado en relación con los decretos general dictados por el Gobierno Nacional cuyo

conocimiento no le corresponde a la Corte, únicamente esta última corporación

puede ser considerada como Tribunal Constitucional.

En la sentencia C-037 de 1996, por medio de la cual se realizó el control de

constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de Administración de Justicia, en

las consideraciones hechas al original artículo 49 que establecía que para efectos de

adoptar las decisiones sobre las demandas de nulidad por inconstitucionalidad, el

Consejo de Estado obraría como Tribunal Constitucional, la Corte señaló que el

único órgano que reviste dicha connotación es esa corporación. Reconoce la

existencia de un control de constitucionalidad difuso que contempla que el Consejo

de Estado conozca de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, más sin

embargo, considera que la ley no puede establecer dicha equiparación pues se le

estaría otorgando al Consejo de Estado una condición que no contempla la Carta.

De acuerdo con lo consagrado en la Constitución, aunque el control de

constitucionalidad por vía activa es realizado a partir del ejercicio de las acciones de


240

inconstitucionalidad y de nulidad por inconstitucionalidad, según sea el caso, los

efectos de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional y por el Consejo de

Estado tienen efectos distintos. Aunque en ambos casos los pronunciamientos

tienen efectos erga omnes, los fallos de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada

constitucional y los del Consejo de Estado hacen tránsito simplemente a cosa

juzgada. En sentencia C-600 de 1998, al hacer alusión al control de

constitucionalidad en abstracto, la Corte estableció de manera general la existencia

de dicha diferencia al determinar el tipo de control ejercido por cada uno de estos

órganos, de la siguiente manera:

“La Corte Constitucional, en lo que hace a las normas sometidas a su

examen, define, con la fuerza de la cosa juzgada constitucional (art. 243

C.P.), su exequibilidad o inexequibilidad, total o parcial, con efectos erga

omnes y con carácter obligatorio general, oponible a todas las personas y a

las autoridades públicas, sin excepción alguna.

El Consejo de Estado, también con carácter general, ante el ejercicio de

acciones de nulidad por inconstitucionalidad, decide si están llamadas a

prosperar las pretensiones de los accionantes, y en caso afirmativo anula el

acto administrativo correspondiente, retirándolo del ordenamiento jurídico.”158



241

Por lo expuesto sobre la acción de inconstitucionalidad, resulta claro que los fallos

de la Corte Constitucional tienen efectos generales y no inter partes. En el caso de

las sentencias del Consejo de Estado, en virtud del artículo 175 del Código

Contencioso Administrativo, las sentencias que declaren la nulidad de un acto o que

nieguen la nulidad pedida, en este caso la nulidad por inconstitucionalidad, tienen

igualmente efectos erga omnes. Sin embargo, el efecto de cosa juzgada

constitucional contemplado en el artículo 243 superior, está atribuido únicamente a

los fallos de la Corte Constitucional y no puede hacerse extensiva dicha connotación

a las providencias del Consejo de Estado, así esté ejerciendo un control de

constitucionalidad. Por esta razón, los pronunciamientos del Consejo de Estado sólo

harán tránsito a cosa juzgada con fundamento en el artículo 175 del Código

Contencioso.

De las características de la cosa juzgada constitucional señaladas por la Corte en la

sentencia C-131 de 1993,159 se puede destacar su expreso y directo fundamento

constitucional contemplado en el artículo 243 superior, que no se aplica a las

sentencias del Consejo de Estado. En cuanto a la imposibilidad de realizar un nuevo

juicio alrededor de los mismos motivos, igual situación se presenta en los dos casos

pues ésta es una característica propia de cualquier sentencia que hace tránsito a

cosa juzgada.

En cuanto al cotejo de la norma demandada con la Constitución, la Corte

Constitucional debe confrontarla con la totalidad de la Carta para guardar la

integridad y la supremacía de la misma; por el contrario, el Consejo de Estado

159 Ver 2.9 Efectos de la sentencia de la acción de inconstitucionalidad.


242

siempre deberá hacer el análisis limitándose a los motivos expuestos por el

demandante y no podrá examinar otras posibles violaciones al ordenamiento

constitucional.

De lo anterior se deriva la relatividad del efecto de cosa juzgada de las sentencias

que niegan la petición de declaración de nulidad por inconstitucionalidad. En el caso

en que se aceptan los motivos del demandante y se declara la nulidad de la norma

impugnada, resulta claro que dicha disposición saldrá del ordenamiento jurídico y

sobre ella no podrá generarse nueva controversia. Por el contrario, en el evento en

que sean denegadas las pretensiones del accionante, el fallo hará tránsito a cosa

juzgada pero sólo en relación con la causa petendi juzgada y será posible intentar

una nueva demanda alegando motivos diferentes.

Las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en la cuales se declara

exequible una norma, en principio hacen tránsito a cosa juzgada absoluta salvo que

en el mismo pronunciamiento se haya hecho claridad sobre el alcance del juicio de

constitucionalidad limitándolo a ciertos preceptos, situación en la cual se configurará

la cosa juzgada relativa y será viable una nueva demanda con fundamentos

diferentes. En el caso de los fallos del Consejo de Estado, cuando se deniegan las

pretensiones del demandante, la cosa juzgada siempre será relativa a los

fundamentos estudiados y siempre existirá la posibilidad de demandar nuevamente

la disposición, presentando argumentos nuevos.160

160 Nótese que por medio de los fallos de la Corte Constitucional, una norma puede ser declarada exequible o inexequible, dependiendo de si está conforme o no con el ordenamiento constitucional. En el caso de las providencias del Consejo de Estado, cuando la disposición impugnada no contradice la Carta, no hay una declaratoria de conformidad con la misma y simplemente se deniegan


243

Una vez haya sido declarada la nulidad por inconstitucionalidad de un decreto, al

igual que sucede con las normas declaradas inexequibles, éste no podrá ser

reproducido. Según el inciso 2º del artículo 243 superior, “ninguna autoridad puede

reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones

de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer

la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.” En el caso de los

decretos generales dictados por el Gobierno Nacional cuyo conocimiento no

corresponda a la Corte Constitucional, que hayan sido declarados por el Consejo de

Estado como nulos por inconstitucionalidad, se aplicará lo dispuesto en el artículo

158 del Código Contencioso Administrativo que establece que el acto anulado no

podrá ser reproducido por quien lo dictó si conserva en esencia las mismas

disposiciones anuladas, a menos que con posterioridad a la sentencia hayan

desaparecido los fundamentos de la anulación.

Finalmente, en lo referente a los efectos en el tiempo de la sentencia, a diferencia de

lo que sucede con los fallos de la Corte, los cuales inicialmente tienen efectos hacia

el futuro, salvo que la misma corporación resuelva lo contrario, los pronunciamientos

del Consejo de Estado en los cuales se decidan las demandas de nulidad por

inconstitucionalidad, producirán efectos en forma similar a las sentencias de simple

nulidad. En esta medida, la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad implica

el reconocimiento de que el acto estaba viciado de invalidez desde el momento de

su expedición, razón por la cual las cosas volverán al estado anterior al momento en

las pretensiones del accionante; si por el contrario la norma resulta contradictoria, el Consejo procederá a declarar su nulidad, lo que implica su retiro del ordenamiento jurídico.


244

que éste fue proferido; a contrario sensu de lo que sucede con las sentencias que

declaran la inexequibilidad de una norma, los fallos de nulidad por

inconstitucionalidad tienen efectos retroactivos y se entenderá como si nunca

hubiese existido el acto declarado nulo.


245

4. CONCLUSIONES

Una vez concluido el análisis de los elementos propios de estas dos acciones,

presentamos algunas anotaciones que consideramos pertinentes. En primer lugar,

el extenso desarrollo jurisprudencial sobre la acción de inconstitucionalidad ha

llevado a esta institución a convertirse en el principal instrumento de defensa del

orden constitucional, con una gran incidencia sobre nuestro ordenamiento jurídico

por medio de las decisiones judiciales.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha introducido muchos elementos

nuevos a la acción de inconstitucionalidad, y le ha dado nuevos alcances a los

pronunciamientos derivados de su ejercicio. Uno de los aspectos en los cuales se

han implementado modificaciones en torno al tema, es la menor exigencia en

relación con los requisitos exigidos para el ejercicio de la acción. Aunque se sigue

reconociendo la importancia del cumplimiento de ciertos requerimientos mínimos

para la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, la Corte ha

propendido por una mayor flexibilización que permita la prevalencia del derecho

sustancial sobre las formas, y que facilite el ejercicio de esta acción por parte de

cualquier ciudadano.


246

Referente al control constitucional, uno de los aciertos de la Carta de 1991 fue la

definición exacta y precisa de las funciones de la nueva Corte Constitucional,

conjuntamente con la consagración de la acción de nulidad por inconstitucionalidad.

De esta manera se logró una total claridad sobre la órbita de competencia de las

corporaciones que ejercen el control judicial de constitucionalidad por vía activa,

evitando que se presenten colisiones como las que sucedieron después de la

reforma de 1945.

El numeral 2º del artículo 237 superior, estableció que el Consejo de Estado debe

realizar el control sobre los decretos expedidos por el Gobierno Nacional cuyo

conocimiento no corresponda a la Corte Constitucional; competencia de naturaleza

diferente a la comprendida en el numeral 1º del mismo artículo, según la cual, la

corporación revisará la legalidad y la constitucionalidad de los actos de la

administración. De esta manera, la Carta le confirió al Consejo de Estado la

potestad para conocer sobre determinados actos, configurando un sistema difuso de

control constitucional.

Por consiguiente, cualquier ciudadano podrá ejercer la nueva acción de nulidad por

inconstitucionalidad contra ciertos actos de carácter especial, cuando éstos resulten

violatorios de la Constitución. A diferencia de lo que sucede con la competencia de

la Corte Constitucional, circunscrita a ciertos actos taxativamente señalados, en el


247

caso de la acción de nulidad por inconstitucionalidad no existe una disposición que

determine expresamente cuáles normas podrán ser acusadas por este medio. Sin

embargo, sin excluir la posibilidad que otros actos puedan llegar a ser impugnados

mediante el ejercicio de esta acción, en la actualidad los decretos que por su

naturaleza encuadran dentro del supuesto del numeral 2º del artículo 237, son los

decretos autónomos, los decretos especiales con sujeción a leyes generales, cuadro

o marco, los expedidos con fundamento en leyes de autorizaciones, y los expedidos

con fundamento en leyes de mandato de intervención en la economía.

Tal como se expuso a lo largo de este análisis, dichos decretos obedecen al ejercicio

de función administrativa de carácter especial, pues no se limitan únicamente a la

reglamentación y la aplicación de la ley. En lo relativo a los decretos autónomos, la

atribución reguladora la ejerce directamente el Presidente con fundamento directo en

la Constitución, sin que exista de por medio una norma con carácter de ley. En el

caso de los tres últimos, el ejercicio de la potestad requiere de la participación del

Congreso mediante la expedición de una ley a la cual deberá sujetarse el Gobierno

para el desarrollo de la actividad.

En cuanto a las sentencias dictadas por el Consejo de Estado al culminar un trámite

de nulidad por inconstitucionalidad, consideramos desacertado que éstas no

produzcan el efecto de cosa juzgada constitucional. Si el objeto de esta acción es la

preservación de la supremacía de la Carta, el pronunciamiento del Consejo de


248

Estado debe determinar en forma definitiva la constitucionalidad de la norma

acusada en desarrollo de un verdadero control constitucional. Para cumplir con este

propósito, la revisión que se adelante debería hacerse de manera integral frente a

las disposiciones de la Constitución, y el pronunciamiento de la corporación no

debería limitarse únicamente a conceder o a denegar las pretensiones del

demandante.

Finalmente, hemos notado que muchos de los vacíos existentes en relación con la

acción de nulidad por inconstitucionalidad se han venido llenando con las normas

propias de la acción de simple nulidad. Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de

esta nueva acción, consideramos que los elementos que no estén perfectamente

definidos en la normatividad que la regula, deben ser asimilados de la acción de

inconstitucionalidad, pues las dos ponen en funcionamiento el control judicial para la

guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución.


249

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Barón.

Corte Constitucional, sentencia C-016 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Ciro

Angarita Barón.

Corte Constitucional, sentencia C-027 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Simón

Rodríguez Rodríguez.



Corte Constitucional, sentencia C-113 de 1993. Magistrado ponente: Jorge Arango

Mejía.




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Corte Constitucional, sentencia C-276 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Vladimiro

Naranjo Mesa.

Corte Constitucional, sentencia C-504 de 1993. Magistrados ponentes: Dr. Eduardo

Cifuentes Muñoz y Dr. Carlos Gaviria Díaz.



Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994. Magistrado ponente: Dr. Hernando

Herrera Vergara.



Corte Constitucional, sentencia C-262 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Fabio

Morón Díaz.

Corte Constitucional, sentencia C-397 de 1995. Magistrado ponente: Dr. José

Gregorio Hernández Galindo.


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Cifuentes Muñoz.

Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996. Magistrado ponente: Dr. Vladimiro

Naranjo Mesa.




Gregorio Hernández.



Corte Constitucional, sentencia C-232 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Jorge

Arango Mejía.




256





Corte Constitucional, sentencia C-493 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Fabio

Morón Díaz.










257





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Gaviria Díaz.

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Sentencia del 6 de mayo de 1974. Magistrado ponente: Dr. Alfonso Arango Henao.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Sentencia del 14 de junio de 1974. Consejero ponente: Dr. Humberto Mora Osejo.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia del 24 de marzo de 1995. Consejero ponente: Dr. Jaime Abella Zárate.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia del 12 de mayo de 1995. Consejero ponente: Dr. Delio Gómez Leyva.


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Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Auto del

19 de mayo de 1995.

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Expediente número 11120 de 1995. Consejero ponente: Dr. Daniel Suárez

Hernández.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23

de julio de 1996, Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 19 de febrero de 1998, Consejero ponente: Dr. Libardo Rodríguez

Rodríguez.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 18 de

mayo de 2000. Consejera ponente: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero.

resumen las acciones pÚblicas para la …...resumen las acciones pÚblicas para la guarda de la...

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