Inap | 3

> Presentación

poner en discusión en el aspecto latinoame-ricano la cuestión dialéctica de las ideologías: gobiernos de izquierda y gobiernos de dere-cha.

Los artículos que aparecen en este número abordan una serie de cuestiones relacionadas con todo lo arriba menciona-do. En una sección especial dedicada a los gobiernos de izquierda en América Latina el reputado cientista político español Ma-nuel Alcántara pasa balance a esta cuestión. Acto seguido, Fernando Henrique Cardoso responde una serie de preguntas en las que pretende contextualizar el actual debate re-lativo a la nueva izquierda latinoamericana.

“Buen Gobierno” se viste de gala y re-produce sendos artículos de dos de los eco-nomistas más infl uyentes de nuestro tiempo y ambos ganadores del Premio Nobel de Economía. Amartya Sen y Paul Krugman. En su artículo sobre el impacto de la ética, Amartya Sen, hace importantes refl exiones pertinentes no sólo a la República Domi-nicana, sino al mundo en sentido general. Por su parte, Krugman refl exiona desde una perspectiva histórica sobre como im-pactaría en la economía norteamericana un incremento del gasto público tomando como punto centrales del análisis los tipos de interés y la inversión privada.

El destacado jurista colombiano y Ex Presidente de la Corte Constitucional de su País, Marco Monroy Cabra defi ende la tesis de que toda Constitución de una sociedad democrática debe incorporar un Tribunal

Constitucional autónomo, que sea garantía del Estado de Derecho.

Hemos dejado para último nuestra re-fl exión acerca del artículo central de esta re-vista. Se trata de una cronología de la vida del Profesor Juan Bosch, a propósito de celebrar-se el centenario de su nacimiento. La mayoría de los empleados y empleadas del INAP, in-cluido yo, no podemos decir que conocimos al Prócer de La Vega. Algunos por juventud y otros por circunstancias diversas sólo han tenido contacto con Don Juan a partir de la lectura de sus cuentos, de relatos de quienes le acompañaron en su vida política, así como de informaciones que se reproducen en los periódicos, radio y televisión. No obstante, hoy más que nunca resulta necesario que la vida de ese prohombre sea difundida a las presentes generaciones. Su ejemplo de vida íntegra; de estadista con visión de futuro; de ser humano lleno de civismo, amor a la patria y solidaridad con los más necesitados, debe ser multiplicado por todos los hombres y mujeres que laboran en instituciones gu-bernamentales. Al celebrar este ano 2009 el centenario de su nacimiento, honremos al Profesor Juan Bosch, de la manera en que él lo hubiera querido: reproduciendo su ejem-plo de vida.

Esperamos con cada artículo de esta pu-blicación contribuir con el enriquecimiento intelectual y cultural de cada lector en torno a la actual coyuntura histórica que vive nuestro país y el resto del mundo. Disfruten todos y todas este nuevo número de Buen Gobierno.

Roberto Obando PrestolDirector Nacional

Este nuevo número de la Revista “Buen Gobierno” promete ser una fuente valiosa de información y re-

ferencia para todos sus lectores. Desde la aparición de la edición ante-

rior en febrero pasado interesantes aconte-cimientos se han sucedido en el mundo de la administración pública dominicana y en el panorama internacional. Por una parte, la Asamblea Nacional inició sus sesiones en funciones de Asamblea Revisora de la Cons-titución. Temas de trascendencia, como el derecho a la vida, la penalización de la inte-rrupción del embarazo, el derecho a la nacio-nalidad, entre otros, han ocupado la atención pública y han motivado movilizaciones y debates entre quienes sostienen una posición y quienes sostienen lo contrario. Por otra parte, durante la celebración el pasado 29 de abril del “Día Nacional de la Ética” quedó nueva vez de manifi esto la importancia de tratar el tema de la ética pública dentro de la agenda gubernamental. En el campo inter-nacional merece especial atención la recien-te celebrada Cumbre de las Américas, en el que participara por primera vez el Presidente Norteamericano Barack Obama, así como la respuesta que distintos países han venido dando a la crisis económica global. Final-mente, las elecciones en Panamá volvieron a

4 | Inap

Introducción El proceso de reforma del Estado en

América Latina ha implicado grandes inver-siones de recursos humanos, fi nancieros y ca-pital político. Casi dos décadas de iniciativas de reforma han generado una multiplicidad de programas y proyectos de diversa índo-le y complejidad. Sin embargo esta riqueza de experiencias muchas veces ha carecido de sistematización y evaluación sistemática que permitan extraer lecciones sobre factores de éxito y/o fracaso en los procesos de reforma estatal. Para llenar este vacío ha surgido un creciente cuerpo teórico sobre la economía política de la reforma, vale decir sobre los confl ictos de poder y el comportamiento es-tratégico de los actores que explican el avan-ce o retroceso de los procesos de reforma.

En una primera etapa, dicha literatura hizo énfasis en el análisis de las reformas de política pública, especialmente de los procesos de liberalización comercial, esta-bilización macroeconómica, disciplina fi scal y desregulación de mercados inspirados en el denominado “Consenso de Washington” (Burki y Perry 1998a). La constatación de que dichas reformas no habían traído los re-sultados esperados generó el consenso entre académicos y hacedores de políticas de que

La economía políticade la reforma institucional

en la República Dominicana

Por: Ayacx Mercedes Contreras

era necesaria una “segunda generación de re-formas”, centrada en el cambio institucional (Fleury 1999 y Cunill 1999). Sin embargo, se verifi có un rezago parcial en los análisis de economía política de este tipo de reforma, siendo un área de investigación relativamen-te poco explorada (Burki y Perry 1998b) No es sino hasta principios de este siglo XXI, cuando comienza a confi gurarse un cuerpo teórico-empírico sobre economía política de la reforma institucional en America Latina y el Caribe (Lora 2006, BID 2006).

Este documento se ubica en esta tradi-ción de pensamiento y busca aplicar el marco analítico provisto por la nueva economía ins-titucional (Williamson 1985; North 1990) para analizar sistemáticamente los confl ictos de intereses, los silos institucionales y las lu-chas de poder que tantas veces caracterizan los procesos de reforma. Este marco teórico se aplicará a la experiencia de reforma del Poder Ejecutivo en la República Dominica-na en el período 2004¬2008, específi camen-te a los proyectos de reforma administrativa desarrollados por el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecu-tivo. Sus hallazgos buscan ser generalizables a la realidad más amplia de reforma institu-cional en América Latina.

Inap | 5

Marco conceptual Asumimos el concepto de institución

acuñado originalmente por North (1990). En este sentido, las instituciones “son las reglas de juego formales e informales que pautan la interacción entre los individuos y las organizaciones. Son el marco de incenti-vos y constreñimientos en el que se produce la interacción social” (PNUD 2005; 214). Es necesario diferenciar entre institución y organización, dos conceptos que suelen con-fundirse. Las organizaciones, de acuerdo a North (1990: 73), son “entidades útiles dise-ñadas… para maximizar la riqueza, ingresos u otros objetivos defi nidos por las oportuni-dades que proporciona la estructura institu-cional de la sociedad”.

Por reforma entenderemos un intento deliberado de modifi car el equilibrio polí-tico-económico de un ordenamiento insti-tucional determinado (Tomassi y Velasco, 1995). En la misma, el Gobierno intenta revertir y corregir lo que se perciben como errores en políticas públicas o en arreglos institucionales. En el primer caso, estamos hablando de reformas de políticas, lo que se ha dado en llamar “reformas de primera ge-neración” (Oszlak 1999). En el segundo, que es el que nos ocupa, el énfasis es el cambio institucional, también llamado “reformas de segunda generación”. Aunque en la práctica ambos tipos de reforma, no son excluyentes, se puede afi rmar que en el primero se bus-ca modifi car las políticas gubernamentales, mientras que en el otro se intenta alterar los arreglos institucionales, a partir de los cuales se ejercen las acciones de gobierno (García y Vergara 2002).

Resulta útil diferenciar entre institu-cionalidad formal (reglas legales y escritas) e institucionalidad informal (las reglas y pautas de comportamiento social efectiva-mente interiorizadas). La institucionalidad informal se defi ne como “todas aquellas normas políticas compartidas socialmen-te, habitualmente no escritas, que se crean, comunican y se hacen cumplir al margen de los mecanismos de sanción ofi cialmente establecidos” (PNUD 2005:216) En la Re-pública Dominicana prevalece claramente la informalidad institucional en contradicción con la formal, a la que anula y sustituye en los hechos (PNUD 2008). Ejemplos de ins-tituciones informales son la cultura política, con sus manifestaciones de paternalismo y

clientelismo (Duarte et al 1998), y la con-fi anza recíproca, importante para disminuir los costos de transacción y aumentar el capi-tal social (Putnam 1993)

Para Knowles (2003), el análisis social es un intento de razonamiento sistemático. En este artículo intentaremos refl exionar sistemáticamente sobre el proceso de refor-ma institucional en la República Domini-cana. Para estos fi nes, aplicaremos el marco conceptual desarrollado originalmente por Grindle y Th omas (1991). El mismo dis-tingue tres fases sucesivas en el proceso de reforma: a) conformación de la agenda; b) toma de decisión e c) implementación. A cada una de estas etapas le corresponde una pregunta central: a. Conformación de la agenda: ¿Cómo el

tema específi co de reforma entra en la agenda gubernamental?

b. Toma de decisión: ¿Cuáles criterios son importantes en la promoción o inhibi-ción del proceso de cambio?

c. Implementación: ¿Cuáles factores con-ducen a la sostenibilidad o abandono de las iniciativas de reforma?

El análisis parte de una serie de premisas teórico-metodológicas. La primera es que la reforma del Estado es conceptualizada como un proceso tecno-político, inherentemente confl ictivo ya que impone costos en algunos actores y brinda benefi cios a otros. La segun-da es que la intersección entre Estado y So-ciedad es la principal arena en donde se juega el futuro de la reforma y el cambio institu-cional. La tercera es que la implementación y sostenibilidad de la reforma no es única ni primordialmente un tema administrativo, sino intrínsicamente político. (Burki y Perry 1998b; Grindle y Th omas 1991)

Conformación de la agenda de reforma institucional

De acuerdo a Kingdon (1995), para que un problema social se transforme en una política publica debe abrirse una “ventana de oportunidad”, en la cual confl uyan tres corrientes, la de los problemas (percepcio-nes sociales de la ciudadanía y actores socia-les relevantes), la de la política (correlacio-nes de poder), y la de las políticas publicas (soluciones tecno-burocráticas a las proble-máticas planteadas).

En la República Dominicana, durante el periodo 2004-2008 se verifi có un ambicioso proceso de reforma del marco legal que nor-ma los principales sistemas transversales de gestión fi nanciera, presupuestación, plani-fi cación y recursos humanos del Gobierno Dominicano. En total se han modifi cado o aprobado unas 12 leyes, con sus respectivos reglamentos operativos, a saber:a. Ley Orgánica de la Secretaría de Eco-

nomía, Planifi cación y Desarrollo. b. Ley Orgánica de la Secretaría de Ha-

cienda. c. Ley que regula el sistema nacional de

planifi cación e inversión publica. d. Ley Orgánica de Presupuesto. e. Ley de Compras y Contrataciones. f. Ley de Crédito Público. g. Ley de Tesorería. h. Ley de Control Interno. i. Ley del Sistema Integrado de Adminis-

tración Financiera del Estado. j. Ley de la Función Pública y de la Se-

cretaría de Administración Pública. k. Ley de Autonomía de la Dirección Ge-

neral de Aduanas. l. Ley de Autonomía de la Dirección Ge-

neral de Impuestos Internos.

¿Cómo se explica este impresionante activismo legislativo en transformaciones de sistemas clave de la gestión publica? ¿Cuáles razones subyacen a que transfor-maciones institucionales que habían sido demandas históricas de la ciudadanía y el empresariado, como por ejemplo la reduc-ción del poder discrecional de la Presidencia en el manejo del presupuesto, o la regula-ción de los procedimientos de adquisicio-nes públicas, de repente entren en la agenda pública?

Un primer elemento es la crisis fi nan-ciera del 2002-2004, la cual originándose en un fraude bancario privado generó un agudo proceso devaluatorio e infl acionario y un aumento abrupto en los niveles de po-breza e indigencia. Es bien conocido en la literatura de los procesos de reforma que la percepción de crisis es un elemento impor-tante para incorporar a la agenda de refor-ma temas que hasta ese momento habían sido relegados (Kingdon 1995; Tomassi y Velasco 1995). Sin embargo, los procesos de reforma desencadenados por situacio-nes de crisis tienden a ser modifi caciones

6 | Inap

de políticas públicas, las cuales operando en la arena pública afectan a segmentos importantes de la población, con un efecto que se experimenta en el corto plazo. Las reformas que aquí hemos reseñado, por el contrario, son de tipo organizacional, cuyo efecto se experimenta primordialmente en la arena burocrática intra¬gubernamental, y no responden a la lógica de crisis, sino a la de política cotidiana, lo que Grindle y Th o-mas (1991) llaman “politics as usual”. La crisis económica-fi nanciera del 2002¬2004 no pudo -en si misma- haber modifi cado la agenda de reforma del Estado Dominica-no. El efecto, sin embargo, fue indirecto, a través de una triangulación que pasamos a explicar inmediatamente.

La respuesta a la crisis fi nanciera del 2002-2004 fue encabezada por la nueva administración del Presidente Fernández, quien asume el gobierno en agosto del 2004. La respuesta fue doble, por un lado mejorar las fi nanzas públicas mediante dos reformas tributarias. Por otro lado, recuperar la con-fi anza perdida de los agentes económicos a través de la fi rma de un acuerdo stand-by con el Fondo Monetario Internacional, el cual incluía condicionalidades de desem-peño macroeconómico y de índole institu-cional. Dentro de las últimas se incluía la modifi cación del marco legal de la gestión presupuestaria, fi nanciera y de planifi ca-ción. (BCRD 2005) El 75% del paquete legislativo anteriormente mencionado esta-ba incluido dentro de las condicionalidades del acuerdo con el FMI como criterios de desempeño estructural, y el gobierno do-minicano debía dar cuenta periódica de los avances alcanzados. Si nos concentramos en las modifi caciones de los sistemas transver-sales de gestión pública (recursos humanos, administración fi nanciera, planifi cación, presupuestación y control) dicho porcentaje se eleva a 90% (BCRD 2007)

Si no se cumplían dichos criterios de desempeño, se rompía el acuerdo con el FMI lo que a su vez ponía en riesgo el programa de estabilización y reactivación económica impulsada por el gobierno, y que muy pronto se convirtió en el principal logro político de la administración Fernán-dez. La crisis fi nanciera llevó a la fi rma con el FMI, y este acuerdo llevó a la aprobación legislativa de las reformas institucionales. Lo que no queda todavía claro es cómo di-

chas reformas fueron incluidas en el acuer-do con el Fondo Monetario. Este tema será dilucidado en el siguiente acápite.

Otro elemento del entorno que aumen-tó la ventana de oportunidad se centró en la puesta en marcha del Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos (DR-CAFTA). El mismo requería una serie de modifi caciones en las normas que pautan las transacciones comerciales: compras y contrataciones gubernamentales, derechos de propiedad intelectual, resolución de con-troversias, etc.

Toma de decisiones: el rol de los hacedores de políticas

El proceso descrito en el acápite anterior aparentaría ser un ejemplo más de una larga serie de reformas inducidas externamente por los organismos multilaterales mediante las controversiales condicionalidades, carac-terizadas por imposición de recetas unilate-rales y falta de apoderamiento por parte del gobierno receptor del fi nanciamiento (Bui-ra 2003). La realidad, sin embargo, es más compleja que esta narrativa lineal.

Las elites políticas de los países en de-sarrollo tienen un rol más proactivo del que tradicionalmente se les reconoce. Los hace-dores de política tienen espacio de maniobra para infl uenciar el contenido y la secuencia cronológica de las iniciativas de reformas. Esta infl uencia en el contenido incluye tan-to el diagnostico como las soluciones que se entienden viables. En este sentido, los pa-radigmas y construcciones intelectuales de la elite política de un país juegan un papel importante en los cursos de acción que se priorizan en el proceso de reforma (Grindle y Th omas 1991).

Estas construcciones intelectuales pue-den ser producto de experticio profesional, experiencias previas en el área temática, perspectivas ideológicas, o valores grupa-les. En el caso de la ciencia económica, la formación profesional genera perspectivas analíticas comunes. A la hora de negociar un acuerdo de estabilización económica, los representantes del Gobierno y los del FMI pueden encontrar muchos puntos comunes. Este caso no fue la excepción.

Entrevistas con actores clave del proce-so de negociación y seguimiento del acuer-do con el FMI revelan que un conjunto de

hacedores de política y asesores de alto nivel tenían el interés común de impulsar un con-junto de reformas institucionales en la ges-tión presupuestaria, fi nanciera y de planifi -cación estratégica gubernamental. Algunas de estas iniciativas eran parte de proyectos de reforma fi nanciados por el Banco Intera-mericano de Desarrollo, otras eran aspira-ciones de larga data de la intelligentsia lo-cal. Este grupo, en alianza con ofi ciales del BID, decidió incluir estas reformas -que ya estaban en sus planes y aspiraciones- dentro de las condicionalidades del Fondo Mone-tario Internacional.

En pocas palabras, se utilizó el po-der de negociación y apalancamiento de un organismo internacional para promo-ver una agenda de reforma local que no había podido ser impulsada ni mucho menos aprobada. La negociación con el FMI se convirtió en la ventana de opor-tunidad aprovechada por la elite política (hacedores de política y asesores) para vender como exigencia externa lo que era una agenda inconclusa de reforma. Sólo esta argucia estratégica explica que en un acuerdo Stand-by aparezca como condi-cionalidad el fortalecimiento del sistema nacional de planifi cación, un tema relati-vamente lejano a las prioridades tradicio-nales del Fondo Monetario Internacional.

De acuerdo a Grindle y Th omas (1991), los hacedores de política toman en cuenta los siguientes elementos a la hora de tomar decisiones que alteren el status quo de un determinado ordena-miento institucional: a. Contenido Técnico. b. Relaciones micro-políticas intra-buro-

cráticas y clientelares. c. Impacto macro-político en la estabili-

dad del régimen. d. El rol de apoyo u oposición asumido

por actores internacionales.

Como hemos visto, en el caso particular de este paquete de reformas las considera-ciones fundamentales fueron primeramen-te, el contenido técnico (consenso sobre la necesidad de las reformas institucionales para mejorar la efi ciencia gubernamental y promover un mejor desempeño econó-mico), y en segundo lugar, el apoyo de las agencias internacionales, especialmente el FMI.

Inap | 7

La implementación ysostenibilidad de las reformas

Los modelos tradicionales de política pública asumen la etapa anterior de toma de decisión como el núcleo del ciclo de políti-cas, relegando la etapa de implementación a una dimensión meramente logística o administrativa que puede delegarse en per-sonal jerárquico de segundo nivel. Muy por el contrario, tal y como concluyen Grindle y Th omas (1991), la implementación es en muchas ocasiones el elemento más crucial del proceso de desarrollo de las políticas pu-blicas y las reformas institucionales.

Es precisamente en la etapa de imple-mentación, cuando surgen las resistencias más enconadas, o cuando se manifi esta la falta de capacidad organizacional para llevar a cabo y sostener en el tiempo las acciones previstas. Esta fase requiere de la gestión estratégica de los procesos de cambio, me-diante un enfoque interactivo que anticipe las reacciones positivas y negativas de los involucrados, considere las posibilidades de sostener la reforma en el tiempo, y estime los recursos necesarios para una exitosa eje-cución.

Igualmente en sociedades como la do-minicana, caracterizadas por la preeminen-cia de normas informales, la aprobación de una ley, un reglamento, decreto presidencial o incluso de una enmienda constitucional, no garantizan que las mismas se traduz-can en práctica social u organizacional co-tidiana. Tal y como señala el más reciente Informe Nacional de Desarrollo Humano del PNUD (2008), en el país hay muchas leyes que son letra muerta, las cuales ni son exigidas por la ciudadanía ni son hechas cumplir por las autoridades. Esto genera un reto particular para las reformas que hemos analizado en la presente ponencia ya que es posible que se genere lo que Burki y Perry (1998b) llaman “contaminación legal”: ex-ceso de leyes sin cumplimiento, lo cual se constituye en la antitesis del estado de de-recho.

Un aspecto fundamental en esta fase es la distinción entre reformas que se desarro-llan primordialmente en la esfera pública, y aquellas que lo hacen en la esfera burocráti-ca intra¬gubernamental. Los cambios insti-tucionales analizados en el presente trabajo pertenecen fundamentalmente a la segunda categoría He aquí una breve descripción de

sus principales características (Grindle y Th omas 1991): a. No se tiene un impacto directo en am-

plios segmentos poblacionales. b. Los efectos de la reforma no son fácil-

mente percibidos por el público, sino por los actores internos gubernamenta-les.

c. Los riesgos y potenciales benefi cios son mas bajos que si la reforma se efectuase en la arena pública. No se pone en juego la legitimidad o estabilidad del régimen, ni la gobernabilidad.

d. Los costos y benefi cios se concentran en actores y organismos intra-guber-namentales, generando importantes transferencias de poder dentro de la bu-rocracia.

e. Requieren alto experticio técnico y ad-ministrativo.

f. El marco temporal es relativamente largo, lo cual genera retos gerenciales y abre la posibilidad para acciones de oposición activa, resistencia pasiva y sa-botaje clandestino.

Gestión estratégica del cambio En la reforma administrativa hay dos ele-

mentos básicos para determinar el éxito o fra-caso. El primero, si existe la capacidad de ge-renciar e implementar los cambios, el segundo si hay sufi ciente apoyo político para obligar a que la burocracia cumpla y obedezca con los lineamientos y objetivos de la reforma.

Dentro del paquete de reformas institu-cionales, analizaremos en detalle la imple-mentación de dos procesos cuya responsa-bilidad ejecutora o co-ejecutora recayó en el Programa de Apoyo a la Reforma del Poder Ejecutivo –Pro-Reforma- y sobre las cuales tenemos información de primera mano, a sa-ber: a) Creación y desarrollo organizacional de la Secretaría de Economía, Planifi cación y Desarrollo –SEEPyD-; y b) Creación y desarrollo organizacional de la Secretaría de Estado de Administración Pública –SEAP- . Dichas organizaciones han seguido dos iti-nerarios distintos de gestión estratégica del cambio. Haremos un contrapunto entre am-bos procesos, realizando un conjunto de pre-guntas clave, desde la perspectiva de la eco-nomía política y el nuevo institucionalismo:

¿Cómo llegan ambos procesos a la agenda nacional de reforma?

La SEEPyD mediante un proceso de arriba hacia abajo, en el cual los principales negociadores nacionales con el FMI, incluyen la creación de la misma como una de condicionalidades del acuerdo Stand-By. La SEAP a través de un proceso de abajo hacia arriba, generando consensos sociales y políticos y coaliciones de apoyo en espacios como el Diálogo Nacional (espacio multisectorial de concertación social) y el Congreso de la República, en donde logra la aprobación unánime de todas las fuerzas políticas con representación congresional.

¿Cómo se formulan las propuestas legislativas (toma de decisión)?

La SEEPyD mediante el trabajo de un pequeño comité interno, conformado por asesores internacionales y altos funcionarios. La propuesta fue remitida al Congreso bajo la premisa de que su no aprobación ponía en riesgo el acuerdo con el FMI. La SEAP mediante un amplio proceso de consulta ciudadana, y talleres de diseño y retroalimenta-ción con los congresistas. El bajo nivel de participación e involucramiento en el primer caso ha repercutido en el nivel de identifi cación de personal clave que todavía siente que la reforma se decidió sin tomar en cuenta sus insumos y aportes.

¿Cuál es el contenido del cambio organizacional?

En el caso de la SEEPYD se genera un proceso de fusión organizacional entre organismos que anteriormente eran independientes. Dicha fusión es aún incompleta, persistiendo distintas culturas organizacionales, patrones de comunicación, estructuras salariales y referentes simbólicas (Yunén 2008 y Espaillat 2008). En el de la SEAP se produce un aumento en el nivel jerárquico, pasando de Ofi cina Nacional a Secretaría de Estado (equivalente a Ministerio)

8 | Inap

¿A qué tipo de contexto social le dan atención los más altos directivos de la organización?

En la SEEPYD, el Secretario de Economía, al ser la cabeza del Gabinete Económi-co, se encontró lidiando con una situación de crisis, la cual consumía toda su atención. Los procesos internos de reforma fueron delegados en personal subordinado. La SEAP nunca estuvo enfrentando una situación de crisis por lo que la más alta autoridad se manejó en un contexto de “política cotidiana”.

¿Cuál es el nivel de involucramiento de la alta dirección en el proceso de cambio

organizacional?

En la SEEPYD, como se menciono anteriormente, la dirección máxima se encuen-tra bastante alejada de la implementación cotidiana de los procesos internos de reforma institucional. En la SEAP por su parte el Secretario de Estado se involucra directa-mente en dicha implementación. Esta diferencia puede estar sustentada parcialmente en estilos diferentes de liderazgo, pero se corresponde a una estructura diferenciada de incentivos. Como vimos en el acápite anterior, los riesgos y benefi cios potenciales de la reforma institucionales se concentran en la esfera burocrática: mejora de imagen, au-mento de recursos presupuestarios, mayor infl uencia en la toma de decisiones, y mayor poder. En el caso de la SEAP, estaba en juego el mejorar el posicionamiento jerárquico de la antigua Ofi cina Nacional de Administración y Personal, lo que infl uyó en una gestión estratégica del cambio con grandes niveles de involucramiento de la máxima autoridad y de sus reportes directos.

¿Cómo se distribuyen los costos y benefi cios de la reforma?

En la SEEPyD hay un claro perdedor del proceso, la Subsecretaría de Planifi ca-ción, la cual pierde atribuciones y competencias, especialmente la de formulación del presupuesto de ingresos y gastos, lo que se ha traducido en una perdida neta de poder burocrático y capacidad de negociación e incidencia frente a otros organismos guberna-mentales. En adición esta Subsecretaría, al perder su estatus de Ofi cina Nacional, con autonomía presupuestaria, también experimenta una perdida de recursos fi nancieros y fl exibilidad en la administración de recursos humanos. En la SEAP todas las unidades experimentan un aumento en su nivel jerárquico y de infl uencia. No existen, por tanto, perdedores explícitos.

¿Cuáles mecanismos de compensación se aplican?

En ninguna de las dos organizaciones se han aplicado mecanismos de compensa-ción. Esto resulta especialmente problemático en el caso de la SEEPyD en donde el mayor perdedor del proceso es a la vez la espina dorsal de la organización., siendo la ins-tancia responsable o co-responsable del 60% de las funciones y atribuciones sustantivas de la Secretaría.(SEEPyD 2008a)

¿Cuales han sido los principales logros de cambio organizacional?

En la SEEPyD ha sido la formulación del plan Estratégico Institucional 2008-2012, así como el avance en el diseño del sistema integrado de recursos humanos, específi camente en el modelo de competencias y el subsistema de evaluación del des-empeño. En el caso de la SEAP ha sido el cambio de nivel jerárquico de la antigua Ofi cina Nacional hasta la actual Secretaría de Estado, el diseño e implementación de un nuevo modelo de gestión de calidad, así como la implementación de un sistema informático de gestión integrada de Recursos Humanos que ya funciona en 9 orga-nismos gubernamentales.

El eslabón perdido: servicio civil y sistema de partidos

En 1991 fue aprobada la ley de servicio civil y carrera administrativa, destinada a fa-cilitar el desarrollo de un cuerpo burocráti-co estable, capacitado y meritocrático. En el 2006, sólo habían sido incorporados a este régimen unos 29,000 empleados públicos, equivalente a un 10 % de la empleomanía del Gobierno Central (Montero 2006). El ritmo de incorporación a la carrera admi-nistrativa es de menos de 1% por año. De seguir esta tendencia, tomaría 120 años para que el nivel de incorporación llegase a 80%.

A inicios del 2008 se promulga una nueva ley de función pública. La misma busca fortalecer el sistema de servicio civil, extendiéndolo a los gobiernos locales y or-ganismos descentralizados. En esta se fi ja un plazo de 8 años para la incorporación de los servidores públicos a los puestos de Ca-rrera Administrativa. Para que dicha previ-sión pueda cumplirse aún sea medianamen-te deben darse cambios fundamentales en la estructura de incentivos

(i.e marco institucional), tanto a nivel formal como a nivel informal.

Durante la vigencia de la primera ley de servicio Civil y carrera administrativa se sucedieron los tres principales partidos del sistema político dominicano. Ninguno de ellos realizó aportes signifi cativos en el avance en la conformación de una buro-cracia estable, característica según Weber (1968) de un Estado Moderno. La razón es que todos ellos comparten prácticas cul-turales basadas en el neo-patrimonialismo y las relaciones clientelares (Hartlyn 1998, Duarte et al 1998, PNUD 2005). Se trata de una extendida y perversa concepción del Estado como botín de guerra.

En la República Dominicana, el 53% de la población reporta conocer casos de clien-telismo, el nivel más alto de toda America Latina. (Villoria 2007: 100). En 1997, el 42% de la población afi rmaba que los parti-dos políticos defendían únicamente los in-tereses de su militancia (Duarte et al 1998). Diez años más tarde dicho porcentaje se había más que duplicado, hasta llegar a 90% (PNUD 2008).

Como bien señala Villoria (2007: 99), el “servicio civil meritocrático es uno de los más efi caces instrumentos contra el patro-nazgo y el clientelismo como forma de ejer-

Inap | 9

¿Cuáles son los principales retos y áreas de mejora?

En la SEEPyD a nivel interno se destacan los retos de a) culminación de la fusión organizacional e integración cultural y de procedimientos de trabajo entre las distintas subsecretarías y unidades funcionales; y b) establecimiento de una nueva estructura sa-larial con equidad horizontal y vertical que ayude a retener el talento humano (Yunén 2008, Espaillat 2008). A nivel externo, “la ausencia de una gestión estratégica plani-fi cada en el sector publico dominicano constituye el macro-problema que debe (…) orientar su accionar en los próximos años” (SEEPyD 2008b: 10).

En lo que concierne a la SEAP sobresalen los retos de consolidar su rol rector de la gestión de recursos humanos en todo el sector público, y el fortalecimiento del sistema de servicio civil y carrera administrativa. Dada su importancia nodal para el proceso de reforma institucional del Estado así como las fuertes resistencias confrontadas, dicho reto será trabajado comprensivamente en el siguiente acápite.

cer el poder”. Existe por tanto, una relación inversamente proporcional entre cliente-lismo y servicio civil basado en merito. Sin transformaciones profundas de la cultura política y del sistema de partidos no hay posibilidad alguna de fortalecimiento del servicio civil y la carrera administrativa. Se necesita, en consecuencia de un pacto social y político entre partidos políticos, organiza-ciones sociales y empresariales que rompa el equilibrio institucional de baja calidad que caracteriza a la administración pública en la República Dominicana.

A modo de conclusión

La República Dominicana ha sido rela-tivamente exitosa en realizar un conjunto de transformaciones en el marco legal y nor-mativo de funcionamiento estatal. Sin em-bargo, el comportamiento organizacional y social es normado tanto por las instituciones formales (Ej.: leyes, contratos), como por las informales (Ej.: patrones culturales, normas políticas) En esta ponencia se ha evaluado el caso de un paquete legislativo de doce le-yes de reforma de los sistemas transversales de gestión de la Administración Pública: administración fi nanciera, recursos huma-nos, planifi cación, y presupuestación.

Desde la óptica de la economía política, hemos analizado la evolución de dicho con-glomerado de reformas durante el periodo 2004-2008, Se han identifi cado factores de éxito y fracaso en cada una de las tres etapas del proceso de reforma defi nidas por Grindle y Th omas (1991): conformación de agenda, toma de decisión e implemen-tación.

En lo que respecta a la conformación de la agenda, el proceso ha sido exitoso en el uso de las relaciones con agencias inter-nacionales como mecanismo de apalanca-miento y mercadeo de las reformas como una exigencia externa ante la situación de crisis que había atravesado la nación du-rante el período 2002-2004. Un segundo factor de éxito en esta etapa fue la creación de consensos y formación de coaliciones de apoyo a la reforma e la ley de función pú-blica. En el primer caso se recurrió a una estrategia de arriba hacia abajo, en el segun-do de abajo hacia arriba, pero ambas fueron igualmente exitosas.

Al analizar la segunda etapa vemos que los hacedores de política, tienen un impor-tante margen de maniobra para impactar en el contenido y secuencia de las reformas. En el caso de los sistemas de administra-ción fi nanciera, planifi cación y presupues-tación se verifi co un pacto implícito entre organismos internacionales y hacedores de política nacionales para incluir las reformas deseadas por los locales como condicionali-dades del acuerdo Stand-By con el FMI. La ventana de oportunidad terminó de abrirse con la puesta en marcha del DR¬CAFTA, acuerdo de libre comercio con los EEUU que exigía una serie de modifi caciones ins-titucionales, específi camente en lo que se refi ere a presupuesto y compras guberna-mentales.

Las principales difi cultades del proceso de reforma surgieron en la etapa de imple-mentación, lo cual es coherente con la lite-ratura sobre el tema. Dentro de las mismas se destacan la inequidad en la distribución de los benefi cios y costos del proceso de re-

forma, así como la falta de mecanismos de compensación a los perdedores. (Burky y Perry 1998b, BID 2006). Una barrera adi-cional la representa la existencia de normas informales que sabotean y obstaculizan los avances en la normativa formal. El caso más llamativo es el del servicio civil meri-tocrático que más de quince años después de haberse aprobado la primera ley que lo instituía sólo representa el 10% de la em-pleomanía pública.

Ante este rezago, la respuesta de los re-formadores fue la de volver a modifi car la normativa legal sin afectar los constreñi-mientos culturales y el sistema de incentivos que impide la conformación de un segmen-to burocrático estable: la prevalencia del neo-patrimonialismo y las redes clientela-res. Esta actitud recuerda el aforismo atri-buido a Einstein, «Locura es hacer la misma cosa una y otra vez esperando obtener resul-tados distintos».

La economía política representa un re-ferente analítico-conceptual que nos ayuda a evitar este síndrome de locura de los re-formadores, modifi cando las iniciativas fa-llidas del pasado. Sin reforma del sistema de partidos y de la cultura política subyacente, la reforma institucional del Estado quedará trunca. Quedará limitada a normas legales y formales, sin permear las prácticas sociales y organizacionales cotidianas.

Bibliografía

• Banco Central de la República Dominicana –BCRD- (2005). Acuerdo

Stand-By entre el FMI y el Gobierno de la República Dominicana.

http://www.bancentral.gov.do/FMI/Acuerdo_FMI_2005-2006_Es-

panol.pdf, 25-08-08

• Banco Central de la República Dominicana –BCRD- (2007). Sép-

tima revisión del Acuerdo Stand-By entre el FMI y el Gobierno de la

República Dominicana. http://www.bancentral.gov.do/fmi/Acuer-

do_FMI_2007-08_Espanol.pdf, 25-08-08

• Banco Interamericano de Desarrollo-BID- (2006). Progreso Económico

y Social en America Latina y el Caribe: La política de las políticas pú-

blicas. Washington, BID.

• Buira, Ariel (2003). An analysis of IMF conditionality. Paper prepared

for the XVI Technical Group Meeting of the Intergovernmental Group of

24, Trinidad Tobago (mimeo)

• Burki, Shahid y Perry, Guillermo (1998a) La larga marcha: una agenda

de reformas para la próxima década en América latina y el Caribe. Was-

hington, Banco Mundial.

• Burki, Shahid y Perry, Guillermo (1998b). Más allá del consenso de

Washington: La hora de la reforma institucional. Washington, Banco

Mundial.

• Duarte, Isis, Brea, Ramonina y Tejada, Ramón (1998). La cultura políti-

ca dominicana: entre el paternalismo y la participación.

• Espaillat, Teresa (2007). Informe de Consultoría No 3: Encuesta de Cli-

ma Organizacional de la Secretaría de Estado de Economía, Planifi ca-

ción y Desarrollo. Santo Domingo, Pro-Reforma (mimeo)

10 | Inap

¿Qué impactopuede tener

la ética?Por: Amartya Sen

AMARTYA SEN

PREMIO NOBEL DE ECONOMÍA 1998

Muchas personas son renuentes a “ mezclar” la ética con la eco-nomía, y rehusarían igualmente

pronunciarse en materia de “ética y desa-rrollo” - tema de esta conferencia – por el mismo motivo por el que declinarían una invitación a beber y luego conducir un au-tomóvil. Es un reconocimiento al liderazgo de los organizadores de esta conferencia, - en especial a Bernardo Kliksberg – el ha-ber despertado tan amplio interés y haber atraído una participación tan estelar para una iniciativa que lucía arriesgada, pero que ha sido justifi cada con creces por la riqueza del programa de la conferencia. Puesto que tengo el privilegio de conocer al Presidente Enrique Iglesias desde hace mucho tiem-po, y conozco sus prioridades personales, puedo ver que tiene motivo de sobra para sentirse complacido. Los organizadores de la conferencia también han hecho gala de mucho tacto al no aprovechar la ocasión para arengar a un público cautivo acerca de la importancia de la ética y de la moral. Ta-

rea nada fácil, que entiendo debo asumir en lo que se ha llamado “ el discurso de clau-sura”. Trataré, entonces, de estar a la altura de la situación. ¿De qué manera infl uencia la ética los agentes primarios del desarrollo, entre los cuales fi guran por igual ciudada-nos y empresas comerciales, gobiernos y también la oposición, los medios de comu-nicación al igual que el mercado? ¿Qué ra-zones existen para que tan diversas personas e instituciones atiendan las exigencias de la ética con seriedad? ¿ Qué impacto puede tener la ética para marcar la diferencia?

Más allá de la Prudencia

Puede resultar útil empezar específi -camente por el comportamiento empresa-rial, y, de manera más general, con cálculos de corte económico, los cuales se suponen están motivados por objetivos que, por lo menos en función de una teoría, no tienen nada que ver con la ética.

El aforismo citado con mayor frecuen-

Inap | 11

cia en la economía es el comentario de Adam Smith acerca del carnicero, el pana-dero y el cervecero, que de hecho es lo único de Smith que algunos académicos selectivos leen (No dije en Chicago): “No es de la be-nevolencia del carnicero, del cervecero o del panadero que esperamos nuestra comida, sino de la consideración que ellos hacen de sus propios intereses. Apelamos no a su sen-tido humanitario sino a su amor por ellos mismos...” 1 Aunque nos moleste el que a Adam Smith se le califi que tan a menudo de economista de una sola frase (de hecho, el autor famoso de esta frase), obviamente esta afi rmación no tiene nada de malo, de hecho es sensata y también denota discer-nimiento..

El carnicero, el cervecero y el panadero quieren ganar dinero de nosotros, y noso-tros, --los consumidores – deseamos la car-ne, la cerveza y el pan que ellos tienen para vender.

1 Lo que se necesita para generar este deseo de intercambio es simplemente algo de “amor por uno mismo” (como lo llamaba Adam Smith) de parte de cada uno. Esta idea es, en sí, brillante. Ayuda a explicar por qué deseamos el intercambio. Pero no nos dice absolutamente nada acerca de cómo asegurar… (1 Adam Smith, “An Inquiry into the Nature and Causes

of the Wealth of Nations” (Indagación acerca de la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones) (1776; nueva edición, Londres : 1910), vol1, p.13 )

…que esos intercambios deseados se organicen y ocurran en la práctica – y ade-más en forma expedita. Smith nunca fusio-nó estos aspectos claramente diferenciados (otra época)

Para una negociación exitosa de un contrato aceptable y para la ejecución efi -ciente y adecuada del mismo, no basta la motivación.

Para el funcionamiento real de los con-tratos y su uso exitoso en la expansión eco-nómica se necesita mucho más. • Se requieren instituciones – para la

aplicación de la legislación, para el se-guimiento,

• auditoría y contabilidad. • Igualmente exige ética en el comporta-

miento, que podría facilitar acuerdos en condiciones justas de intercambio ante la existencia de alternativas de contra-tos diferentes (como suele ocurrir en los mundos que no son los de la competen-

cia pura y perfecta, es decir, casi siem-pre).

• Las normas de comportamiento tam-bién pueden ayudar a las partes a cum-plir promesas y respetar contratos (aun cuando las partes puedan preferir en un momento determinado un cumpli-miento parcial , y algunas veces una re-vocación total , en la medida en que las condiciones pueden resultar diferentes a las esperadas) .

• De hecho, las normas de comporta-miento pueden inducir a las personas a actuar en forma honorable sin nece-sidad de recurrir incesantemente a de-mandas entre las partes contratantes.

El Razonamiento,la Supervivencia y la Ética

del Comportamiento.Por lo tanto, la ética empresarial es ne-

cesaria inclusive para el comercio normal. Naturalmente resulta fácil explicar el mo-tivo por el cual aun las personas que per-siguen su benefi cio personal con frecuencia captan la clara conveniencia de actuar en una forma moralmente apropiada, debido a los requerimientos del “esclarecido interés propio” (la lúcida comprensión de la propia conveniencia) – lo que Smith llamaba “pru-dencia”. Por ejemplo, es útil para las per-sonas tener la reputación de ser íntegros y dignos de confi anza.

En la literatura reciente relativa a la su-pervivencia selectiva de normas de compor-tamiento y, de manera más general, acerca de la teoría evolutiva de los juegos, se ha aclarado el amplio alcance del razonamien-to ético en estas formas útiles a nivel ins-trumental.

2 Cabe preguntarse entonces si ese “es-clarecido interés propio” es sufi ciente para lograr una ética del comportamiento? Smi-th no lo creía así, y por ello siguió recalcan-do la importancia de otras virtudes que van mucho más allá de la prudencia, entre ellas la “comprensión”, la “generosidad” y el “ac-tuar en función del colectivo.

3 Si bien el cálculo estricto de nuestros benefi cios a largo plazo nos llevaría más allá de la limitada búsqueda del benefi cio personal para ubicarnos en el más amplio “esclarecido interés propio” y la prudencia, Smith abrigaba la esperanza de que una

consideración más plena de nuestro papel en la sociedad y de nuestras mutuas inter-dependencias nos conduciría mucho más allá de la búsqueda del bien personal, aún esclarecida.

En este contexto invocaba el apelar a re-cursos tales como la necesidad de imaginar lo que sugeriría un “espectador imparcial”. Nuestras vidas transcurren en situación de dependencia mutua, y nos debemos algo los unos a los otros, que se ubica más allá de aquello que nos aporta benefi cio personal a largo plazo.4

2 El papel de la teoría evolutiva de los juegos en este campo está ampliamente comentado en Jorgen Weibull, Evolutionary Game Theory (Cambridge, MA: MIT Press, 1995). Para temas relacionados , véase igualmente a Ken Binmore, Playing Fair (Cambridge, MA: MIT Press, 1994), y Avner Ben-Ner y Louis Putterman, eds., Economics, Values, and Organization (Cambridge: Cambridge University Press, 1998).

3 Adam Smith, The Theory of Moral Sentiments (1790; nueva edición, Oxford: Clarendon Press, 1976).

4 Estos temas los he analizado en otros textos, especialmente en “Rational Fools: A Critique of The Behavioural Foundations of Economic Theory,” Philosophy and Public Affairs, 6 (1977); “On Internal”.

Este es el tema más amplio de la ética del comportamiento que trasciende no sólo la conducta carente de ética, sino también el valor instrumental de la conducta ética en función del interés propio esclarecido. De cualquier manera, Smith no esperaba que este sería el comportamiento habitual de los hombre de negocios, puesto que en general el no esperaba un alto nivel de moralidad de la gente adinerada, de quienes desconfi aba enormemente (bastante más que alguien como Karl Marx, por ejemplo). Esbozó el benefi cio social derivado de tener en cuenta el bien público, pero dejó sin defi nir gran parte de lo que realmente cambiaría la con-ducta individual, especialmente la de los adinerados y de los poderosos. En cierta for-ma abrigaba la esperanza de que emergiesen normas de comportamiento que no estuvie-sen condicionadas por calculados intereses egoístas en cada caso, sino vinculadas a la consideración de ser las normas de com-portamiento “apropiadas”, que refl ejasen las convenciones establecidas y normativas de la conducta habitual. Muchas personas se comportan de manera muy decente, y a través de todas su vida evitan caer en en-tredicho y es muy posible que nunca hayan experimentado el sentimiento en el cual nosotros fundamos nuestra aprobación de su comportamiento, sino que se limitaron

12 | Inap

a actuar basándose en lo que consideraron ser las normas de comportamiento estable-cidas.5 Es evidente que es posible reforzar dichas normas mediante la supervivencia evolutiva, pero también hay procesos cog-noscitivos que pueden justifi car un razona-miento como éste aun cuando la mayoría de las personas podría actuar, como lo expresa-ba Smith “únicamente basándose en lo que consideraron ser las normas de comporta-miento establecidas”. Lo que cabe resaltar aquí es que esto abre un enorme espacio a la ética y la moralidad del comportamiento, que puede vincularse, por una parte al razo-namiento ético en nombre de la sociedad y, por la otra, relacionarse con la elección, ra-zonada o por inclinación, inspirada en la su-pervivencia evolutiva vinculada a benefi cios individuales a largo plazo y al éxito social. Estos temas se plantean en varios contextos prácticos, muchos de los cuales tienen ahora mayor importancia de la que tenían en la época de Adam Smith. 5 Smith, The Theory of Moral Sentiments, p. 162. 6 )

Un buen ejemplo, naturalmente, lo constituye el desafío del deterioro ambien-tal, tema que retomaré más adelante. La necesidad de integración requiere no so-lamente el reconocimiento de que tanto la ética del comportamiento como la reforma institucional tienen sus respectivos papeles en el abordaje del desafío ambiental, sino también el cuidadoso escudriñar de sus interrelaciones: cuán exactamente pueden reforzarse mutuamente, y, no menos impor-tante, cómo pueden también estar en con-fl icto. Los valores y las instituciones no son independientes unos de otras. Por supuesto tampoco lo son las consideraciones de efi -ciencia y equidad.

Si bien se reconocen con frecuencia las interrelaciones entre éstas últimas, el en-foque suele ubicarse en el contexto del se-ñalamiento de que la búsqueda de equidad puede a menudo entorpecer la efi ciencia, mediante una serie de efectos contrarios, especialmente debido a la erosión de incen-tivos. Ciertamente esta es una considera-ción importante en numerosas situaciones, y debe ser tenida en cuenta, pero también cabe señalar que los nexos pueden ser mu-cho más complejos. (De Consistency of Choice,” Econometrica, 61 (1993); “Maxi-mization and the Act of Choice,” Econo-metrica, 65 (1997).

He tratado de referirme en otros escri-tos a la razón por la cual la línea de razona-miento evolutivo complementa, y no reem-plaza, el análisis ético de corte Kantiano y Smithiano; ( véase “Maximization and the Act of Choice,” Econometrica, 65 (1997). 3 ) hecho, el atender el aspecto de equidad puede, en muchas circunstancias, ayudar a promover la efi ciencia (en vez de obstacu-lizarla), porque puede ser que la conducta de las personas dependa de su sentido de lo que es justo y de su lectura acerca de si el comportamiento de los demás lo es.

Ética Ambiental Las complejas inter-dependencias entre valores, instituciones y normas de comportamiento, así como en-tre la respectiva búsqueda de equidad en la distribución y efi ciencia en la producción requieren una investigación más amplia de la que suele acordárseles. Trataré de ilustrar los vínculos, primero con el problema de la protección ambiental y luego a través de al-gunas de las controversias contemporáneas acerca de políticas de desarrollo e inclusive algunas de los temas en el ámbito acalora-damente debatido de la globalización. Pen-semos por ejemplo en el mérito de resolver el problema ambiental mediante la creación de derechos de propiedad, tema explorado por numerosos economistas en forma escla-recedora. Efectivamente, el crear derechos de propiedad privada para reemplazar los recursos compartidos (genéricamente lla-mados “bien común”) puede conducir al interés de los proprietarios en el ambiente y eliminar así el desperdicio e inefi ciencia que surgen de los harto conocidos proble-mas de factores externos, no posibilidad de exclusión y aprovechamiento del bien ajeno.

Es posible que las parcelas asignadas como propiedad privada reciban mayor dedicación y atención que los recursos de propiedad y explotación compartidos por la comunidad. Teniendo en cuenta el limitado alcance de esta solución, resulta obvio se-ñalar que, en algunos casos, esta transfor-mación a propiedad privada puede no ser factible del todo. Por ejemplo, en lo que se refi ere a la atmósfera de la tierra y al manejo de los aspectos vinculados al calentamien-to global o a la preservación de la capa de ozono. Esto es sin duda evidente, pero está lejos de ser el único problema. Al uso de los recursos de propiedad común subyacen igualmente los aspectos de la equidad y de

la motivación de la conducta. Aun cuando es posible la transformación a propiedad privada (como en el ejemplo frecuente-mente citado de las praderas compartidas para pastar de los respectivos ganados de los diferentes miembros de la comunidad), tenemos que tener en cuenta las implicacio-nes posiblemente desfavorables que puede tener la privatización en la equidad de la distribución de los recursos, o en el acceso de los menos privilegiados a los benefi cios que deben ser compartidos.

En efecto, estos temas se encuentran en el meollo de las razones sociales que inspiran la idea de propiedad privada. Así, un programa de privatización, a pesar de las ventajas que presente en algunos as-pectos, puede, en otros casos, tergiversar el propósito original. Este aspecto está tam-bién estrechamente vinculado a la ética del comportamiento. El tipo de “psicología del compartir” que se requiere para lograr el uso compartido (total o parcial) puede ser, sin duda, muy valioso como recurso humano – aún en forma incompleta – para preservar y cuidar el ambiente.

Cuando dicho enfoque se reemplaza por un activo uso de incentivos y de cál-culos privados de benefi cios y utilidades personales, puede ocurrir que el éxito en materia de efi ciencia que se espera ( y que puede lograrse en parte) resulte adquirido a expensas de algún debilitamiento de los valores generales que fundamentan la ayuda y cooperación mutuas.

Los efectos de valoración generados por revisión institucional deben fi gurar entre las consideraciones que deben sopesarse al ele-gir entre diversas maneras de tratar de abor-dar los desafíos ambientales. Se encuentran entre las “variables de contexto” susceptibles de fomentar o desalentar la cooperación.

Los problemas ambientales requieren una combinación de enfoques, entre ellos reforma institucional: (como por ejemplo impuestos y subsidios especialmente dise-ñados, la creación de derechos individuales y el cultivar de la organización social), por una parte, y por otra, la formación de valo-res en general.

Es importante que la búsqueda de la respuesta necesaria no se haga con una óp-tica estrecha y excesivamente focalizada. No es adecuado centrarse exclusivamente en, por ejemplo, la creación de derechos

Inap | 13

de propiedad en materia de ambiente, o en prohibiciones legales, o solamente en im-puestos y subsidios. Tampoco lo es, por otra parte, el lanzar toques de clarín pidiendo más ética ambiental como la única vía hacia la sostenibilidad.

Existe la marcada necesidad de integrar el papel de la ética y de las instituciones dentro de un marco más amplio. También es importante reconocer que el admitir el papel crucial de los valores no nos exige desmerecer el papel del razonamiento eco-nómico, e inclusive recurrir al mismo para buscar las reformas institucionales que pue-den funcionar aun cuando no ocurra lo mis-mo con la formación de valores. La integra-ción del papel de las normas y valores con el razonamiento económico requiere ampliar el análisis económico, y no desecharlo.6

6 He tratado de analizar algunos de los vínculos en “Maximization and the Act of Choice” (1997). 9 Véase también Martha Nussbaum y Amartya Sen, eds., The Quality of Life (Oxford: Clarendon Press, 1993), y David Crocker y Toby Linden, eds., Ethics of Consumption (New York: Rowman and Littlefi eld, 1998).

Libertad y DesigualdadHa llegado el momento de ilustrar el

segundo punto: los desafíos planteados por las políticas de desarrollo en general (no so-lamente los aspectos ambientales del desa-rrollo en particular). Quisiera empezar por esbozar brevemente un enfoque que me ha resultado útil en la refl exión acerca del de-sarrollo, y que pienso se vincula en sentido amplio a las ideas básicas que Adam Smith trató de elaborar y de desarrollar. En virtud de este enfoque se afi rma que un buen pun-to de partida para el análisis del desarrollo puede ser el reconocimiento básico de que la libertad es a la vez (1) el objetivo primario y (2) el principal medio del desarrollo. La anterior afi rmación es evaluativa e incorpo-ra el reconocimiento del principio de que el desarrollo no puede ser medido sin tener en cuenta el estilo de vida que pueden llevar las personas y sus libertades reales.

En otras palabras, el concepto de desa-rrollo no puede limitarse al crecimiento de objetos inanimados de conveniencia, como incrementos del PNB (o del ingreso per-sonal), o la industrialización, o el progreso tecnológico, o la modernización social. Si bien estos son logros importantes- a menu-do cruciales- su valor debe estar relacionado con el efecto que tienen en las vidas y liber-

tades de las personas a quienes atañen.El vínculo entre libertad y desarrollo,

sin embargo, va mucho más allá de las co-nexiones constitutivas. La libertad, se afi r-ma, es no solamente el fi n último del de-sarrollo, sino también un medio de crucial efectividad.

Equidad y la Perspectivade Libertad

La retórica de la libertad ha sido am-pliamente utilizada por muchos pensado-res, quienes han demostrado relativamente poco interés por la equidad y algunas veces inclusive antipatía. De hecho, el pretendido confl icto entre libertad e igualdad ha sido ampliamente debatido por los adalides de la libertad, especialmente en el contexto de considerarlo como un argumento contrario a acordarle demasiada prioridad a la igual-dad. Sin embargo, resulta difícil entender una perspectiva de libertad que no tenga a la equidad como elemento central. Si la libertad es realmente importante, no pue-de ser correcto reservarla únicamente para unos pocos elegidos. En este contexto es importante reconocer que las negaciones y violaciones de la libertad se presentan típi-camente bajo la forma de negar los bene-fi cios de la libertad a algunos aun cuando otros tienen la plena oportunidad de disfru-tarlos. La desigualdad es una preocupación central en la perspectiva de la libertad. De hecho la libertad, además de ser una de las ideas más valiosas del mundo, también se encuentra entre las condiciones humanas más temidas. ¿Por qué ocurre esto? Si bien los psicólogos han debatido con frecuencia que la libertad de la propia vida puede ser vista como una causa de ansiedad y preocu-pación (especialmente porque la libertad se acompaña de responsabilidad), me atrevería sin embargo a sugerir que no es caracterís-tico de las personas el temer a la libertad en sus propias vidas.

Quienes temen a la libertad suelen temer a la de los demás.

Según las tendencias políticas de los críticos de la libertad, su temor ante la li-bertad de otros posiblemente se concentra en determinadas áreas en las cuales piensan que la libertad para todos sería especial-

mente negativa. Así, el miedo a la libertad se expresa de diferentes maneras y adop-ta muchas caras: temor, respectivamente, a la libertad de las clases descontentas de menores ingresos, a la de las masas rurales afl igidas, a la de las mujeres descontentas que rezongan por el “lugar” que les ha sido asignado, a la de la juventud rebelde que se niega a acatar y obedecer, y a la de los disidentes empecinados que protestan por el orden existente. Por ejemplo, quienes se oponen a considerar que las libertades po-líticas ( opinar, proponer, dialogar sobre te-mas que les competen vso ) son derechos políticos de las personas a las cuales todos tiene derecho, en forma característica no se niegan dichos derechos para sí mismos: el derecho de hablar, de expresarse libremente, de participar en la toma de decisiones, y así sucesivamente. A lo que tratan de oponerse es a la libertad política de otros, no a la li-bertad política para ellos.v

Es posible que la libertad compita con la utilidad o con el ingreso real por el “espa-cio” en el cual pueden defi nirse la igualdad o la efi ciencia, pero no es posible ver a la libertad, en sí misma, como antítesis de la igualdad, sin cometer un serio error de cate-goría 6 usualmente a numerosos comenta-ristas que expresan su oposición a la libertad en sus escritos, pero que nunca han estado dispuestos a renunciar a la propia. Por lo tanto, la necesidad de lograr la equidad es un elemento central dentro de la perspecti-va de la libertad en general, y en particular de la idea del “desarrollo como libertad”.

Diferentes Ámbitosy sus Interconexiones

Estas conexiones son muy importantes para visualizar la interdependencia entre equidad y efi ciencia, y entre valores e insti-tuciones. Si, por ejemplo, se le niegan a mu-chas personas las oportunidades sociales de la educación básica debido a una falta de acceso a escuelas, o si carecen de derechos económicos básicos debido a desigualda-des masivas en la propiedad (reforzadas por la ausencia de políticas para contra-rrestar dichas situaciones tales como refor-ma agraria, facilidades de microcréditos, etc….), los resultados no se limitarán úni-camente a la existencia de esa desigualdad, sino que abarcarán también otros efectos

14 | Inap

limitantes vinculados a la naturaleza de la expansión económica, el fl orecimiento de desarrollos políticos y culturales, e inclusi-ve las esperadas reducciones en las tasas de mortalidad y fertilidad – que se verían to-das alteradas debido a la existencia de des-igualdades en materia de oportunidades educativas o económicas. Por ejemplo, ha sido sobradamente demostrado que el for-talecimiento de capacidades de las mujeres y su consiguiente habilitación gracias a la escolaridad, las oportunidades de empleo, etc. surten los efectos de mayor alcance en la vida de todos los involucrados: hombres, mujeres y niños. Reduce la mortalidad in-fantil; aminora los riesgos para la salud de adultos que resultan de bajo peso al nacer; incrementa el espectro y efectividad de los debates públicos; y tiene mayor impacto en la moderación de las tasas de fertilidad que el crecimiento económico.1La desigualdad basada en el género en los ámbitos econó-mico y social puede, por lo tanto, lesionar considerablemente el desempeño global en numerosas y diversas áreas, afectando va-riables demográfi cas, médicas, económicas y sociales.

La falta de equidad en una esfera pue-de conducir a una pérdida de efi ciencia y desigualdades en otras. De igual manera, la negación de la democracia y de los derechos políticos y cívicos expone a la comunidad a diversas privaciones económicas a través de la falta de voz de los desposeídos. La posi-bilidad de hambrunas, asociada con regíme-nes autoritarios, es apenas un caso extremo de esta relación. De hecho, para ilustrar la idea con situaciones menos extremas, po-dríamos citar las experiencias de las crisis económicas asiáticas a partir de 1997. Los derechos políticos que no disfrutaban los ciudadanos de Corea del Sur o de Indonesia – a pesar de un crecimiento económico muy exitoso- hicieron particular falta al presen-tarse la crisis económica asiática y se sintió la imperiosa necesidad de la voz política que no fué escuchada por la desigualdad auto-ritaria

– especialmente para los nuevos des-poseídos que tenían muchos motivos para protestar y quejarse. No es de sorprender, entonces, que la democracia se ha converti-do en una de las principales exigencias, toda vez que la crisis económica devastó el Este y Sudeste Asiáticos.

Preocupaciones GlobalesTambién a nivel más global, estas in-

terconexiones afectan las perspectivas de las relaciones económicas y comerciales. He intentado argumentar en otras oportunida-des (especialmente durante mi alocución durante la ceremonia de graduación en la Universidad de Harvard en junio pasado) que esta consideración es válida inclusive en lo que respecta al fundamento institucional

del comercio y fi nanzas mundiales, entre cuyos diversos aspectos organizativos 12 Véase “Development as Freedom,” capítulos 8 y 9. 7 aparecen hay institutos tales como la Organización Mundial del Comercio, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Inter-nacional y así sucesivamente. Resulta anali-zar nuevamente el equilibrio de poder en el funcionamiento de las diversas instituciones que integran la arquitectura global.

La arquitectura institucional actual se creó mayormente a mediados de los años cuarenta, basada en la comprensión de las necesidades de la economía mundial se-gún la óptica de la Conferencia de Bretton Woods, celebrada en las postrimerías de la Segunda Guerra Mundial. Ese marco con-tribuyó a la evolución del comercio y del desarrollo, pero no ocurrió lo mismo en materia de equidad distributiva- ya sea en la esfera económica o política. De hecho el mundo era muy diferente durante la década de los cuarenta, al encontrarse la mayor par-te de Asia y África bajo régimen colonial de

uno u otro tipo, con Occidente emergien-do apenas de una depresión generalizada y una guerra muy destructiva, en la que había mucho más tolerancia en materia de inse-guridad y de pobreza y en la que era muy reducida la comprensión de las enormes perspectivas globales de democracia, desa-rrollo económico y derechos humanos en el mundo visto como un todo.

Las crecientes protestas contra la glo-balización han puesto cada vez más en evi-dencia que hay importantes aspectos de la equidad global que es necesario abordar. Los temas generales que han inspirado estos movimientos de protesta han sido siempre más importantes que las tesis rudi-mentarias aunque efectivas que han encon-trado su expresión en los lemas y carteles de dichos movimientos. Pero lo que es seguro es que el tratar de resolver las relaciones co-merciales y económicas globales sin atender simultáneamente los aspectos de equidad y trato justo a nivel global se topará con problemas de consideración. Este recono-cimiento de ninguna manera desmerece la valoración del papel constructivo de la eco-nomía de mercado global y su contribución a la base económica de un mundo próspero. Las protestas se han alimentado de la apari-ción de un conjunto de valores globales que se han manifestado con fi rmeza en el mun-do contemporáneo. No es sorprendente que las protestas contra la globalización, a su vez, han sido movimientos globales, y que atraen a personas provenientes de países de todo el mundo.

La división supuestamente nítida en-tre política y economía ha sido cruzada en esencia una y otra vez, y la barrera que separa las consideraciones de efi ciencia de los aspectos de la equidad también ha sido franqueada con notable frecuencia. Este es, entonces, el contenido del tema “ética y desarrollo” que los organizadores de esta conferencia, y en particular Bernardo Kliks-berg, han colocado ante nosotros.

Tenemos motivos para agradecerles el que nos encaminen hacia el estudio de esos asuntos. Tal vez no nos hayan arenga-do acerca de la importancia de la ética, pero sin duda es éste un tema excelente – y que se presta eminentemente a la “arenga”- Es en todo caso, el subterfugio al que apelo en torno a la temática de esta alocución de clausura.

La falta de equidad en una esfera puede conducir a

una pérdida de efi ciencia y desigualdades en otras. De igual manera, la nega-

ción de la democracia y de los derechos políticos y cívicos expone a la comu-nidad a diversas privacio-nes económicas a través

de la falta de voz de los desposeídos.

Inap | 15

La escala de la izquierdaLa ubicación ideológica de presidentes

y partidos de izquierda en América Latina

Por: Manuel Alcántara Sáez

Partiendo de una base de datos que recoge el resultado de entrevistas a parlamentarios y líderes políticos de América Lati-na, el artículo sitúa a los presidentes de izquierda y sus partidos en una esca-la ideológica. Los datos demuestran que, en un grupo mayoritario de paí-ses, el presidente se sitúa más a la izquierda que el partido al cual pertenece, jugando un papel polariza-dor en la vida política. Se trata, justamente,de aque-llos presidentes usualmen-teincluidos dentro de la categoría de«populistas». Esto permite confi rmar, sobrela base de un ejerci-cio empírico, lashipótesis acerca de la existencia de dosizquierdas diferencia-das en América Latina.

Introducción

El presente artículo pretende contribuir de una manera diferente al análisisde la iz-quierda en América Latina, a partir de la ubicación en la escalaideológica de actores relevantes como los legisladores nacionales y los líderespolíticos signifi cativos. Para ello se utiliza la base empírica elaboradapor el Proyecto Elites Parlamentarias Latinoame-ricanas (PELA)1, que recogelos resultados de entrevistas realizadas a legisladores na-cionales a losque se les pide que ubiquen a partidos y líderes en una escala ideológica izquierda-derecha2. Las clasifi caciones que surgen de estas ubicaciones permiten,en primer lugar, medir la presencia de la iz-quierda en el escenario políticode América Latina; en segundo lugar, dibujar las dife-

rencias existentesentre las distintas ofertas políticas nacionales; y, fi nalmente, presentar un escenariodual en función de la ubicación ideológica del presidente o líder respectode su partido o coalición, si se encuentra más a la izquierda o no, algonovedoso en la abun-dante literatura sobre el tema. Este ejerci-cio resulta especialmenteatractivo en una región en la que el presidencialismo es la nota dominante,pues permite formularnos la pregunta de si es el color del presidente–o el del gobierno en general o el de la mayoría parlamentaria que lo respalda–el que defi ne la posición ideológica del país. Pero antes es necesario desarrollaralgunas consideracio-nes preliminares en torno del concepto de izquierdahoy en América Latina.

16 | Inap

Consideraciones preliminaresLos conceptos de izquierda y derecha se

basan fundamentalmente en un componen-te simplifi cador del confl icto político. Tam-bién juegan un papel orientadora la hora de tipifi car las distintas orientaciones políticas por parte de electores y simpatizantes, e incluso contribuyen a desarrollar una tarea pedagógica y de construcción de identida-des en torno de marcos de referencia e in-terpretativos explícitos. La literatura sobre este tema es tan prolífi ca que no vale la pena detenerse en ella, y lo mismo ocurre con aquellos trabajos que aluden al crepúsculo de dichos términos o que incluso sostienen la no validez de estos para América Latina3. Pero la evidencia empírica ha mostrado la plena vigencia de la escala: al preguntara diferentes actores por su ubicación en el es-pectro ideológico, la de los líderes y la de los partidos políticos, porcentajes muy ele-vados, superiores a 90%, entienden esta eva-luación y aceptan utilizarla. La subsiguiente elaboración de un promedio permite situar con mayor precisión al actor cuestionado. Se trata, pues, de una manera de medir

percepciones sobre lo que la persona,que se convierte en analista, ve, interpreta, evalúa y decide. El tratamiento de estas observacio-nes en el nivel muestral brinda una valora-ción de conjunto sobre el objeto evaluado. Los estudios llevados a cabo muestran tan-to la vigencia de la escala izquierda-derecha

como la correlación entre esta y otras esca-las que miden distintos asuntos que defi nen la polarización en la vida política de los países latinoamericanos. Entre los variados ejes de confl icto o antagonismo político que

pueden defi nir posiciones de izquierda o de derecha hay, al menos, diez que resultan es-pecialmente signifi cativos:1. Libertad frente a igualdad, siendo la

igualdad en mayor medida patrimonio de la izquierda y la libertad de la dere-cha.

2. Autonomía individual frente a colecti-vismo, donde las posturas favorables a la autonomía individual estarían más identifi cadas con la derecha y lo colecti-vo con la izquierda, aunque esta poco a poco se ha ido apropiando de reclamos individualistas.

3. Monocultura frente a multiculturalis-mo, siendo la defensa de la multicultu-ralidad sobre bases lingüísticas, étnicas y de género un valor en alza en la iz-quierda, frente a las visiones más homo-geneizadoras de la derecha.

4. Desarrollo insostenible frente a ecolo-gismo. La apuesta por el desarrollo en-tendido como crecimiento a cualquier precio es una posición clásica de la derecha, mientras que la reivindicación del desarrollo sostenible y cuidadoso del medio ambiente es un nuevo valor de la izquierda.

5. Clericalismo frente a laicismo. El rol privilegiado de la Iglesia como orien-tadora moral y educativa constituye un valor de la derecha, mientras que la izquierda reivindica la separación real y efectiva de la Iglesia y el Estado.

6. Mercado frente a Estado, una diferen-ciación clásica que ubica a la derecha como defensora del libre comercio y a la izquierda a favor de un mayor inter-vencionismo estatal.

7. Democracia representativa frente a de-mocracia participativa, en donde la iz-quierda es más proclive a esta última, ya que considera que la sociedad debe re-presentarse a sí misma, mientras que la derecha sostiene una posición de mayor frialdad institucional ante las instancias participativas.

8. Partido político frente a movimiento social. La izquierda reivindica el papel de los movimientos sociales como ám-bitos de expresión más auténtica y me-nos mediatizada, frente a la apuesta por la institucionalización organizada de la derecha a favor del partido.

9. Librecambismo frente a nacionalismo

Diversos trabajos con fuerte soporte empírico

han demostrado que, en los últimos cinco años, el

principal eje que ayuda a defi nir con precisión lo que signifi ca ser de

izquierda es la dicotomía Estado-mercado

Inap | 17

económico. La derecha reivindica los tratados de libre comercio, fundamen-talmente –aunque no solo– con Estados Unidos, mientras que la izquierda plan-tea el retorno a patrones nacionalistas o el desarrollo de nuevos esquemas regio-nales.

10. Antiglobalización frente a internacio-nalización de la globalización. Paradó-jicamente, la internacionalización, antes una bandera de la izquierda, hoy es un estandarte de la derecha, al tiempo que la izquierda se identifi ca con los postu-lados contrarios a la globalización.Estos ejes de confl icto defi nen la vida

pública de buena parte de los países de América Latina y, al menos desde una pers-pectiva declarativa, están presentes en los posicionamientos de los legisladores4. Sin embargo, no todos los actores entrevistados se ubican de la misma manera en todos los ejes, lo que permite establecer todo tipo de clasifi caciones5. En cualquier caso, diversos trabajos con fuerte soporte empírico han demostrado que, en los últimos cinco años, el principal eje que ayuda a defi nir con pre-cisión lo que signifi ca ser de izquierda es la dicotomía Estado-mercado6, fruto del re-pudio a una larga década de «pensamiento único» bajo el paraguas del neoliberalismo. A este eje fundamental se suman otros, de carácter más político, como el papel de las Fuerzas Armadas, la democratización, la delincuencia y la corrupción, junto a algu-nos de tono cultural, como la posición con respecto al aborto y al divorcio7.

¿Es el color del presidente el que defi ne la posición

ideológica del país?Los países latinoamericanos adopta-

ron el modelo presidencialista. Por lo tanto, para evaluar el color de su política es ne-cesario mirar con atención la composición de un poder que es por defi nición dual. En efecto, presidentes y congresos son elegidos por sufragio popular y gozan de igual legi-timidad. Al mismo tiempo, los presidentes integran partidos políticos a los que en ge-neral les deben cierto tipo de corresponden-cia; del mismo modo, los partidos están pre-sentes, con mayor o menor intensidad, en el Poder Legislativo. Por ello, afi rmar que la izquierda está en el poder en determinado

país implica tener en cuenta al menos cua-tro variables: la relación del presidente con el Congreso; la relación del presidente con el partido (o coalición de partidos) que lo

apoya; la relación del presidente con el sis-tema de partidos; y, fi nalmente, el carácter del liderazgo del presidente.

El primer punto –el pulso entre presi-dente y Congreso– no es siempre el mis-mo. De hecho, en América Latina conviven casos muy diferentes. Un estudio reciente8 ha puesto de relieve que los presidentes de Chile, Colombia, Ecuador y Panamá cuen-tan con mayores poderes legislativos, desde un estricto punto de vista formal-constitu-cional, que los de Costa Rica, Argentina, Paraguay, Guatemala, Honduras, Bolivia o México9. Esto impide hablar de un único patrón regional y complica los análisis mo-nocolores a la hora de defi nir la política de un determinado país. Podría decirse que, para defi nir el color político de un país, el control de la Presidencia es más importan-te en Chile, Colombia y Ecuador, pues allí

El elevado número de países con líderes ubi-

cados en la izquierda que en agosto de 2008 son presidentes, o que

recientemente estuvieron cerca de convertirse en

tales, es una muestra de la creciente apertura del espectro político latino-

americano

18 | Inap

los presidentes «mandan más» que en Costa Rica y Argentina.

Al mismo tiempo, los presidentes cuen-tan con diferentes tipos de mayoría en el Congreso y, como consecuencia, desarrollan con ellas distintos tipos de relación. Pueden tener cómodas mayorías absolutas10 que les permiten implementar políticas públicas sin trabas, pero a su vez esas mayorías pueden ser propias o el resultado de coaliciones, que pueden ser de carácter estable o coyuntu-ral11. Solo cuando la mayoría es absoluta y propia –o resultado de una coalición esta-ble– la orientación ideológica del presidente defi ne con nitidez el color de la política del país. En estos casos, si el presidente está, por ejemplo, identifi cado con la izquierda, segu-ramente puede hablarse de «la izquierda en el poder». Si, en cambio, el presidente no cuenta con una mayoría propia, o si la tiene pero como resultado de alianzas inestables, la defi nición se torna más imprecisa12.

El segundo punto para evaluar el color político de un país –y determinar si es cierto que la izquierda está en el poder a partir de la orientación de su presidente– es el análi-sis del vínculo entre el presidente y los par-tidos o coaliciones que lo apoyan. Este vín-culo depende de tres variables: la relación histórica entre el presidente y el partido, la forma en que se produjo su designación como candidato y el grado de disciplina in-terna del partido. Estas tres variables defi -nen dos escenarios: presidentes con un lide-razgo fuerte sobre el partido (o partidos) del que fueron candidatos13; o presidentes con un liderazgo más débil14. Solo en el primer caso es posible traducir el color político del presidente al ámbito nacional.

En tercer lugar, hay que considerar la relación entre el presidente y el sistema de partidos en función del mayor o menor grado de polarización de este15 y el mayor o menor número efectivo de partidos que lo componen16, aunque en un escenario frag-mentado la importancia del sistema de par-tidos depende básicamente de la condición mayoritaria o minoritaria del presidente, más allá de si su apoyo proviene de un par-tido o de una coalición17.

El último factor que debe tenerse en cuenta para evaluar hasta qué punto el color del presidente defi ne la política del país es el carácter de su liderazgo. Aunque se trata de un tema difícil de abordar, pueden iden-

tifi carse algunos elementos, como su expe-riencia política, si ha desempeñado antes cargos de elección popular, si ha participado de alguna manera en la vida política18 y su formación.

En suma, solamente considerando las cuatro variables que se acaban de enunciar –y su frecuente yuxtaposición– es posible responder a la pregunta formulada en el encabezado de esta sección. Naturalmen-te, presidentes con poderes constituciona-les amplios, una mayoría homogénea en el Congreso con un fuerte liderazgo sobre esta (sea resultado de un partido o una coa-lición) y en una situación de alta polariza-ción colorean notablemente la vida política de su país. La incidencia del presidente es en cambio mucho menor si cuenta con es-casos poderes constitucionales frente a un Congreso poderoso, si su mayoría legislativa es efímera o débil, si su liderazgo sobre el partido o la coalición que lo llevó al poder es frágil y si la polarización es baja o el nú-

mero de partidos es alto. Las situaciones in-termedias generan escenarios más difíciles de defi nir.

Presidentes, líderes y partidos: diferentes intensidades de

izquierdaEl PELA analizó 18 países latinoame-

ricanos cuyos líderes son elegidos mediante procesos electorales periódicos, competiti-vos y libres19: en 14 de esos países existen líderes y partidos políticos signifi cativos cuya ubicación ideológica es inferior a 5 en la escala ideológica, es decir, están ubicados del centro a la izquierda20. En los cuatro restantes –Honduras, Panamá, Paraguay y República Dominicana21–, la polarización ideológica es muy baja y/o la clase política se concentra en el espacio comprendido en-tre el 5 y el 10.

El elevado número de países –14 en total– con líderes ubicados en la izquier-

Cuadro 1

La izquierda con representación parlamentaria en la escala ideológica

Partido político(periodo legislativo)

País Media del valor en la escala ideológica*

PJ (2007-2011) Argentina 4,77 (57)

UNE (2008-2012) Guatemala 4,76 (61)

PT (2003-2007) Brasil 4,44 (107)

PAC (2006-2010) Costa Rica 4,00 (37)

PPD (2005-2009) Chile 3,82 (73)

MVR (2000-2005) Venezuela 3,29 (48)

MPAIS (Asamblea Constituyente)

Ecuador 3,24 (38)

FA (2005-2010) Uruguay 2,82 (38)

MAS (2006-2010) Bolivia 2,76 (43)

UPP (2006-2011) Perú 2,67 (57)

PS (2005-2009) Chile 2,51 (78)

FSLN (2007-2011) Nicaragua 2,34 (38)

PRD (2006-2009) México 2,30 (94)

Polo Democrático(2006-2010)

Colombia 2,14 (101)

FMLN (2006-2009) El Salvador 1,51 (45)* Escala construida con las respuestas a la pregunta: «En una escala en donde la izquierda es 1 y la derecha 10, ¿dónde ubicaría usted al partido…?». Entre paréntesis se señala el número de entrevistados que respondieron. Fuente: PELA.

Inap | 19

fi ca que la coloración de izquierda, con los matices que imponen las diferencias que se señalan a continuación, se extiende por la mitad de los 18 países de América Latina aquí considerados.

Pero las diferencias entre estos parti-dos son notables. Para ordenar el análisis, se divide el espacio de la izquierda en tres grupos: los partidos de extrema izquierda se ubican entre 1 y 2,49 de la escala, los de iz-quierda entre 2,50 y 3,99 y los de centroiz-quierda entre 4 y 4,99. En el primer grupo se ubicarían el FMLN de El Salvador, el Polo Democrático de Colombia, el PRD de México y el Frente Sandinista de Libera-ción Nacional (FSLN) de Nicaragua. En el segundo, el Partido Socialista (PS) de Chile, Unión Por el Perú (UPP), el Movimiento al Socialismo (MAS) de Bolivia, el Frente Amplio (FA) de Uruguay, el Movimiento PAIS (MPAIS) de Ecuador, el Movimien-to V República (MVR) de Venezuela y el Partido Por la Democracia (PPD) de Chile. En el tercer grupo se incluirían el Partido

da que en agosto de 2008 son presidentes, o que recientemente estuvieron cerca de convertirse en tales, y con partidos políticos relevantes de izquierda, es una muestra de la creciente apertura del espectro político latinoamericano. También es una evidencia de los logros de la democracia en el último cuarto de siglo, ya que esta situación sería inimaginable en el pasado inmediato.

El cuadro 1 muestra los valores medios de 15 partidos políticos de estos 14 países (Chile aporta dos partidos) ubicados en la izquierda de la escala. De estos partidos, únicamente cuatro no lideraban o forma-ban parte del gobierno en agosto de 2008 y se encontraban en la oposición: se trata de Unión por el Perú (UPP), el Partido de la Revolución Democrática (PRD) de Méxi-co, el Polo Democrático de Colombia y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) de El Salvador. Dicho de otra manera, diez partidos, de nueve países, determinan de una manera u otra la política cotidiana de sus países. Esto signi-

Cuadro 2

Valoración ideológica media de líderes de la izquierda latinoamericana

Líder político País Media del valor en la escala ideológica*

Álvaro Colom Guatemala 4,48 (31)

Cristina Fernández Argentina 4,40 (57)

Arlindo Chinaglia** Brasil 4,34 (108)

Otton Solís Costa Rica 4,03 (37)

Tabaré Vázquez Uruguay 3,71 (39)

Michelle Bachelet Chile 3,27 (78)

Rafael Correa Ecuador 3,26 (38)

Hugo Chávez Venezuela 2,82 (48)

Ollanta Humala Perú 2,70 (89)

Carlos Gaviria Colombia 2,32 (101)

Evo Morales Bolivia 2,30 (43)

Manuel A. López Obrador México 2,03 (95)

Daniel Ortega Nicaragua 1,90 (39)

Medardo González*** El Salvador 1,56 (44)

* Escala construida con las respuestas a la pregunta: «En una escala en donde la izquierda es 1 y la derecha 10, ¿dónde ubicaría usted al líder…?». Entre paréntesis se señala el número de entrevistados que respondieron.** Presidente del Congreso de Brasil.** Coordinador general del FMLN.Fuente: PELA.

Acción Ciudadana (PAC) de Costa Rica, el Partido de los Trabajadores (PT) de Brasil, el Partido Justicialista (PJ) de Argentina y la Unión Nacional de la Esperanza (UNE) de Guatemala.

El cuadro 2 sintetiza la ubicación ideo-lógica de los líderes de la izquierda lati-noamericana revalidados en las diferentes carreras presidenciales en los 14 países22. En agosto de 2008 –luego del triunfo de Lugo en Paraguay– solo hay tres países la-tinoamericanos en donde no existe un líder signifi cativo de izquierda, ya sea que se en-cuentre en el poder o que haya obtenido un resultado importante en las elecciones pre-sidenciales: se trata de Honduras, Panamá y República Dominicana.

Un reagrupamiento similar al llevado a cabo con los partidos políticos arroja los siguientes resultados: Medardo González, Daniel Ortega, Manuel A. López Obrador, Evo Morales y Carlos Gaviria se situarían en la extrema izquierda; Ollanta Huma-la, Hugo Chávez, Rafael Correa, Michelle Bachelet y Tabaré Vázquez se ubican en la izquierda; y Otton Solís, Arlindo Chinaglia, Cristina Fernández de Kirchner y Álvaro Colom se sitúan en la centroizquierda.

Una vez situados partidos y líderes en la escala, es posible elaborar un análisis de conjunto. Salvo en el caso de Ollanta Hu-mala y la UPP, que en su momento fue una alianza puramente instrumental, en el resto la vinculación entre líderes y partidos es es-trecha, en algunos casos resultado del hecho de que el líder es el fundador (o estuvo en el núcleo fundacional) del partido: esta es la situación de Otton Solis y el PAC, Ra-fael Correa y MPAIS, Daniel Ortega y el FSLN, Hugo Chávez y el MVR, Álvaro Colom y UNE, Carlos Gaviria y el Polo Democrático, Andrés M. López Obrador y el PRD, Evo Morales y el MAS y Medardo González y el FMLN. En otros casos, el lí-der tiene una larga historia de militancia en su fuerza política, como sucede con Cristina Fernández y el PJ, Tabaré Vázquez y el FA y Michelle Bachelet y el PS. En otras pa-labras, salvo en el caso de Humala, la rela-ción entre el partido y el líder es tan intensa antes como después de las elecciones. Por otra parte, el grado de institucionalización de estos partidos, con la salvedad del MVR, MPAIS y UPP, es moderadamente alto23.

La estrecha vinculación entre líderes

20 | Inap

y partidos permite analizar, fi nalmente, la relación entre ambos en la escala aquí planteada24. En este sentido, se constata la existencia de dos patrones de relación. Por una parte, aquellos líderes que se encuen-tran ubicados más a la izquierda que sus partidos: es el caso de Arlindo Chinaglia con respecto al PT, Cristina Fernández con relación al PJ, Rafael Correa y el MPAIS, Evo Morales y el MAS, Manuel A. López Obrador y el PRD, Hugo Chávez y el MVR y Daniel Ortega y el FSLN. Solamente el Polo Democrático, el PS chileno y el FA de Uruguay se encuentran más a la izquierda que sus líderes, Gaviria, Bachelet25 y Váz-quez, respectivamente. Medardo González y el FMLN, Otton Solís y el PAC y Ollanta Humala y la UPP se ubican en el mismo lu-gar que su partido (aunque ninguno de ellos ocupa la Presidencia de su país).

Si se limita el análisis a los líderes que, en agosto de 2008, ocupaban el Poder Eje-cutivo, los dos bloques cobran un especial signifi cado. En la mayoría de los países en los que los líderes de izquierda se encuen-tran en el poder –Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Nicaragua y Venezuela–, los presidentes se ubican más a la izquierda que los partidos de los que proceden. En otros (Chile y Uru-guay), se sitúan más al centro que sus parti-dos. Esto implica que, en el primer grupo, se registra una suerte de fenómeno de arrastre en el posicionamiento izquierdista por par-te de los líderes que tienen, por consiguien-te, un efecto polarizante. Por el contrario, en Chile y Uruguay el papel de la Presidencia es claramente moderador.

Al cruzar este dato con la diferencia-ción dentro del universo de la izquierda a que se aludía más arriba elaborada por

diferentes autores, quienes diferencian entre una izquierda populista y otra so-cialdemócrata, la tendencia se confi rma. En efecto, los presidentes ubicados más a la izquierda que sus partidos coinciden con la denominada «izquierda populista», mientras que aquellos situados más al centro que sus fuerzas políticas o coali-ciones pertenecen a la izquierda socialde-mócrata. El liderazgo más personalista26 de Chávez, Ortega, Morales, Correa y Fernández tiene, por lo tanto, un correla-to, cuya evidencia es su capacidad de po-larizar la vida política.

Conclusiones

Este artículo ha llevado a cabo una re-fl exión sobre el signifi cado actual de lo que se esconde en la política latinoamericana detrás de la defi nición de izquierda. Se ha puesto de relieve, con sólidas evidencias empíricas, cuáles son los actores, líderes y partidos que se sitúan en el terreno de la izquierda y dónde se ubican en la escala de medición establecida. Los datos per-miten confi rmar la existencia, dentro de la izquierda, de un grupo populista y otro socialdemócrata, lo que revalida algunos de los trabajos más recientes.

La naturaleza descriptiva e informa-tiva del artículo no debe hacernos pasar por alto la necesidad de profundizar el análisis de otros aspectos relevantes para un mayor conocimiento de la izquierda. El carácter del liderazgo y la naturaleza de la heterogeneidad de la coalición que apoya al líder son temas sobre los que hay que volver con mayor precisión y bagaje empírico. Sin caer en aproximaciones es-trictamente psicológicas, parece evidente que un mayor conocimiento del proceso formativo, de construcción de identidad política y del entorno intelectual del lí-der resulta imprescindible para conocer su capacidad de infl uencia en proyectos colectivos que de por sí suelen ser extre-madamente variopintos. También debe profundizarse el análisis de las correlacio-nes que pudieran existir entre los valores medios de las ubicaciones de los objetos de estudio en los ejes temáticos explici-tados en el primer epígrafe, pues podría echar luz sobre el peso de dichos temas en la confi guración del «ser de izquierda».

Inap | 21

1. PELA: Elites parlamentarias latinoamericanas, Manuel Alcántara (dir.), Universidad de Salamanca, Salamanca, 1994-2008.

2. La evidencia utilizada en este artículo proviene de entrevistas formuladas a muestras representativas de legisladores nacionales, es decir personal político profesional con una presencia activa en la vida política. El mecanismo utilizado por el PELA es el siguiente: se pide a los entrevistados que ubiquen a partidos políticos o a candidatos en una escala donde el 1 es la izquierda y el 10 la derecha. El promedio da como resultado un guarismo que defi ne la posición en la escala de la instancia evaluada. Por consiguiente, se deja de lado una visión más centrada en la sociedad y que captan perfectamente los estudios de opinión pública, los cuales refl ejan que son Uruguay, Nicaragua y Venezuela los países con porcentajes más altos de ciudadanos situados en la izquierda y la centroizquierda. Ver Margarita Corral: «Is Latin America Going Left?», Latin America Public Opinion Project, Vanderbilt University, 2008, <http://sitemason.vanderbilt.edu/fi les/hcwpQ4/ Corral.pdf>.

3. Los diferentes argumentos se pueden encontrar en M. Alcántara Sáez: ¿Instituciones o máquinas ideológicas? Origen, programa y organización de los partidos latinoamericanos, ICPS, Barcelona, 2004, y en varios capítulos de M. Alcántara Sáez (ed.): Políticos y política en América Latina, Siglo XXI editores / Fundación Carolina, Madrid, 2006.

4. Cristina Rivas señala que «la mayor polarización entre partidos se produce en cuatro dimensiones bien diferenciadas: dos dimensiones tradicionales, la religiosa y la intervención estatal en políticas públicas, y dos que son producto de la experiencia autoritaria, la de Fuerzas Armadas y democracia vs. autoritarismo (…) [aunque] (…) existe una superposición del clivaje Fuerzas Armadas y democracia». C. Rivas: «Las dimensiones de la polarización en los parlamentos latinoamericanos » en M. Alcántara Sáez (ed.): Políticos y política en América Latina, cit., p. 248.

5. Por ejemplo, Teodoro Petkoff señala la existencia de dos bloques bien diferenciados dentro de la izquierda que, posteriormente, Francisco Panizza defi ne como «populistas» y «socialdemócratas». Ver T. Petkoff: «Las dos izquierdas» en Nueva Sociedad No 197, 5-6/2005, pp. 114-128, disponible en <www.nuso.org/upload/articulos/3263_1.pdf>, y F. Panizza: «La marea rosa» en M. Alcántara Sáez y Fátima García Diez (eds.): Elecciones y política en América Latina, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2008, pp. 15-33.

6. Patricia Marenghi articula su análisis sobre cuatro subejes: el grado de neoliberalismo o estatismo; las funciones tradicionales que se atribuyen al Estado; el gasto público y su fi nanciación; y las privatizaciones. Salvador Martí y Salvador Santiuste cuestionan parcialmente esta visión al encontrar menos entusiasmo estatista que el previsto en los 12 partidos de izquierda estudiados, aunque especulan con la hipótesis de que ello podría deberse a la mayor o menor experiencia de estos partidos en el poder y a su mayor o menor éxito en su desempeño gubernamental al aplicar políticas del repertorio de la «vieja» izquierda. P. Marenghi: «¿Estado o mercado? Los diputados latinoamericanos frente a las reformas estructurales» en Agustín Ferraro (ed.): En busca del buen gobierno. Nuevas perspectivas sobre política y gestión del Estado en América Latina, Bellaterra,

Barcelona, 2007; S. Martí y S. Santiuste: «La izquierda parlamentaria en América Latina: ¿nuevas percepciones sobre la democracia y el mercado?» en M. Alcántara Sáez (ed.): Políticos y política en América Latina, cit., p. 339.

7. Estas cuestiones han sido plenamente identifi cadas como constitutivas de 14 partidos de derecha. Ver M. Alcántara Sáez e Iván Llamazares: «Los partidos de derecha en los Legislativos latinoamericanos » en M. Alcántara Sáez (ed.): Políticos y política en América Latina, cit., pp. 343-365.

8. Mercedes García Montero ha probado fehacientemente esta enorme diversidad a través de la introducción del índice de potencialidad institucional legislativa (IPIL) de los presidentes. Este se construye sobre la base de cinco indicadores que tienen en cuenta la etapa de iniciativa legislativa, la etapa constitutiva legislativa, la uni- o bicameralidad, la etapa de efi cacia legislativa y el procedimiento legislativo extraordinario. M. García Montero: «Presidentes y parlamentos: un análisis sobre el control de la actividad legislativa en América Latina», tesis doctoral, Universidad de Salamanca, 2007, pp. 168-171.

9. Sin olvidar el caso de Brasil, donde «el gobierno puede funcionar como si hubiera fusión entre los poderes Ejecutivo y Legislativo». Argelina Cheibub Figueiredo y Fernando Limongi: «Instituciones políticas y gobernabilidad: desempeño del gobierno y apoyo legislativo en la democracia brasileña» en M. Alcántara Sáez y Carlos Arnulfo (eds.): La democracia brasileña. Balance y perspectivas para el siglo XXI, Ediciones de la Universidad de Salamanca, Salamanca, 2008, p. 119.

10. En agosto de 2008 esta era la situación de Cristina Fernández de Kirchner en Argentina, Evo Morales en Bolivia, Álvaro Uribe en Colombia, Rafael Correa en Ecuador, Martín Torrijos en Panamá, Leonel Fernández en República Dominicana, Tabaré Vázquez en Uruguay y Hugo Chávez en Venezuela.

11. En agosto de 2008 era el caso de Michelle Bachelet en Chile y de Lula en Brasil.

12. En agosto de 2008 era el caso de Oscar Arias en Costa Rica, Antonio Sacca en El Salvador, Álvaro Colom en Guatemala, Manuel Zelaya en Honduras, Felipe Calderón en México, Daniel Ortega en Nicaragua, Fernando Lugo en Paraguay y Alan García en Perú.

13. Es el caso de Lula en Brasil, Álvaro Uribe en Colombia, Oscar Arias en Costa Rica, Rafael Correa en Ecuador, Antonio Sacca en El Salvador, Álvaro Colom en Guatemala, Manuel Zelaya en Honduras, Felipe Calderón en México, Daniel Ortega en Nicaragua, Martín Torrijos en Panamá, Alan García en Perú, Leonel Fernández en República Dominicana y Hugo Chávez en Venezuela.

14. Es el caso de Cristina Fernández en Argentina, Evo Morales en Bolivia, Fernando Lugo en Paraguay y Tabaré Vázquez en Uruguay.

15. De acuerdo con los datos del PELA, se registra una alta polarización en Chile, El Salvador, México, Nicaragua y Uruguay, mientras que es baja en Argentina, Perú, Panamá, Paraguay y República Dominicana.

16. El número efectivo de partidos con presencia legislativa es muy alto en Brasil, Colombia, Chile y Guatemala y muy bajo en Bolivia, Honduras, Nicaragua, Panamá, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Ver <http://americo.usal.es/oir/Opal/

indicadores.htm>. 17. En Chile, el número de partidos es alto mientras

que en Uruguay es bajo. Sin embargo, la existencia de una amplia coalición estable en Chile acerca su situación a la de Uruguay, donde el presidente es apoyado por un partido mayoritario.

18. En América Latina, los presidentes tienen diversos orígenes: algunos prácticamente carecían de trayectoria política al momento de acceder al poder, como Fernando Lugo o Hugo Chávez. Otros, por el contrario, desarrollaron previamente largas carreras políticas, como Alan García, Oscar Arias, Daniel Ortega y Leonel Fernández.

19. Los diputados entrevistados pertenecen a congresos que en agosto de 2008 están plenamente en funciones, salvo para los casos de Brasil, ya que se trata del Congreso 2002-2006, y de Venezuela, del Congreso 2000-2005.

20. Se toman los valores medios de las respuestas de muestras representativas de diputados de los otros partidos diferentes al del líder o del partido por el que se está preguntando.

21. En Honduras, en el Congreso Nacional hay un grupo muy minoritario (cinco diputados de 128) del Partido de Unifi cación Democrática (PUD) que es ubicado en 1,99. Su líder, César Ham, está ubicado en 2,2. El PRD panameño es situado en el 5,39 y su líder y presidente, Martín Torrijos, en el 5,79. Paraguay ha sufrido un cambio profundo tras las elecciones presidenciales de abril de 2008, en las que triunfó Fernando Lugo, pero por el momento no hay datos disponibles. En República Dominicana, en el Congreso de 2003-2008 el PPS tenía una ubicación de 3,73 y Carlos Filizzola, de 3,61. A Leonel Fernández se lo ubica en el 5,67 y a su partido, en el 5,78.

22. Se han seleccionado aquellos que recoge el PELA y que o bien son, en agosto de 2008, presidentes de sus respectivos países, o bien fueron los candidatos presidenciales perdedores en las últimas elecciones (es el caso de Otton Solís, Ollanta Humala, Carlos Gaviria y Manuel A. López Obrador). Lamentablemente, no se cuenta con la ubicación de Lula por parte de los legisladores brasileños y en su lugar se ofrece la ubicación de otro miembro relevante del PT: el presidente del Congreso, Arlindo Chinaglia. Tampoco se tiene la ubicación de Schafi k Handal, candidato del FMLN en las elecciones presidenciales de 2004, ya fallecido, y en su lugar se ofrece la ubicación del coordinador general del partido, Medardo González.

23. Esto es así aunque, por supuesto, se registran notables diferencias entre ellos como consecuencia de naturalezas e historias distintas: algunos partidos tienen una vocación de frente o movimiento (el FA, el Polo Democrático, el PJ y el MAS), otros tienen una estructura más estable e institucionalizada (el PS, el FSLN, el FMLN y el PRD); un tercer grupo, de constitución muy reciente, todavía resulta difícil de ubicar (PAC y UNE).

24. Puesto que han sido posicionados en el mismo momento de la entrevista por idénticos evaluadores.

25. La presidenta chilena se sitúa no tan a la izquierda como su partido porque lidera una coalición integrada por fuerzas políticas, como la Democracia Cristiana, ubicadas más al centro.

26. Si bien no habría que dejar de considerar como otro factor explicativo el nivel de fuerte heterogeneidad de la coalición de gobierno que lideran.

22 | Inap

«Las líneas de separación entre

IZQUIERDAY DERECHA

son otras, pero existen» Por: José Natanson

Entrevista a Fernando Henrique Cardoso

El Instituto Fernando Henrique Cardoso está ubicado en el corazón de ese infi erno de hormigón y autos que es San Pablo, pero apenas uno ingresa a sus ofi cinas la pesadilla

del esmog y las bocinas queda atrás y prevalece el silencio de una recepción amplia, elegantemente decorada con un jarrón chino, un cuenco con inscripciones en árabe y un reloj de pie que da las cam-panadas puntualmente. El despacho, a una puerta de distancia, tam-bién es grande y de decoración despojada, con una elegante mesa de reuniones, pinturas modernas y unos sillones blancos. Cardoso saluda amablemente y apaga su computadora, en la que le estaba dando los toques fi nales a su próxima conferencia. Es que, antes de ser presidente de Brasil, Cardoso era uno de los sociólogos más importantes de la región, famoso sobre todo por Dependencia y

desarrollo en América Latina, el libro escrito junto con el chi-leno Enzo Faletto de cuya publicación se cumplieron el año pasa-do cuatro décadas. Más tarde senador, luego canciller, ministro de Hacienda y fi nal-mente presidente, Cardoso fue el responsable del ajuste neoliberal en Brasil (para algunos) o el hombre que condu-jo el mayor proceso de modernización del país desde la posguerra (para otros). En cualquier caso, hoy se lo ve tranquilo con su vida de seminarios intelectuales e intervenciones políticas meditadas y puntuales. Saluda con amabilidad y se predispone para la entrevista, que solo será interrumpida por un bip indescifrable. «Estos celulares modernos», se queja.

Izquierda y Estado en la globalización

¿Cómo cree que impactó la globalización en el imaginario y la praxis

de la izquierda, sobre todo teniendo en cuenta que la globalización

JOSÉ NATANSON

PERIODISTA Y POLITÓLOGO ARGENTINO,ACTUALMENTE ES JEFE DE REDACCIÓN DE NUEVA SOCIEDAD

implica, entre otras cosas, un debilitamiento de las capacidades del

Estado, y que la izquierda siempre enfatizó un rol fuerte del Estado?

Al principio, la izquierda quedó un poco perpleja con lo que pasaba en el mundo a partir de que se desataron los procesos de glo-balización. No entendió qué ocurría, y soñó el sueño de poder parar las fuerzas de la globalización, un poco como los ludditas, los obre-ros que en plena Revolución Industrial destruían las máquinas para oponerse a la tecnifi cación. Por momentos, parecía que se actuaba como si la globalización fuera una conspiración de los poderosos y no el resultado de un cambio estructural. Se creó un ambiente donde se impuso la idea de que la globalización necesariamente provocaría un daño a la sociedad. Pero los datos no confi rman eso. La pobreza en el mundo ha disminuido. La participación ciudadana, lejos de estancarse, se ha intensifi cado. Las mismas fuerzas que desataron el proceso de globalización, básicamente la evolución acelerada de las tecnologías de información, comunicación y transporte, abren posi-bilidades inéditas para una ampliación de los espacios de conexión de la sociedad y de otras formas de actuación y participación polí-tica. Sobre la base de esta evidencia, últimamente algunos sectores de la izquierda se reposicionan respecto de la globalización. Pero si hubo una forma errada de entender la

globalización por parte de la izquierda, también la hubo por parte de la derecha: la ilusión de asociar globalización con neolibe-ralismo, de lo cual se derivaba la idea de que era necesario desarti-

Inap | 23

cular el Estado y dejar que todo se solucionara gracias al mercado. Esa visión también se está desmitifi cando.

¿Usted cree, entonces, que la izquierda entiende que la globaliza-

ción es inevitable y que genera desafíos pero también oportunidades?

Creo que conceptualmente la izquierda no ha asumido esta evi-dencia, pero que sí lo ha hecho en la práctica. Miremos si no lo que pasa en Chile, en Brasil, los cambios ocurridos en partidos como el socialismo o el Partido de los Trabajadores (PT), que ya no pelean más contra las fuerzas de la globalización. Por el contrario, buscan cómo aprovecharlas. Pero eso es en la práctica: conceptualmente no se ha dado la misma evolución, lo que implica una desfase entre la ideología y la vida, entre las formas de teorizar y de actuar.

Es curioso, porque la izquierda siempre se ha caracterizado por un desarrollo teórico muy denso, siempre tendió a pensarse a sí mis-ma, incluso excesivamente.

Eso era en el pasado. Pero hoy yo creo que la izquierda ha per-dido su capacidad de ser la vanguardia del pensamiento. Quedó des-conectada por lo que pasó en el mundo en los últimos años.

Volviendo al tema del Estado, ¿cuál debería ser su rol en este con-

texto de globalización?

Yo no creo que las fuerzas del mercado deban prevalecer to-talmente. A los países les conviene que el Estado mantenga cierta presencia, que fortalezca su lugar como agente de regulación, pero incluso que desarrolle una acción productiva para garantizar la com-petencia. Lo malo no es ni el Estado ni el mercado, sino el monopo-lio. Normalmente, la visión estatizante, a la que se inclina un sector de la izquierda latinoamericana, es monopolista. Yo no me opongo a la intervención estatal, incluso en la producción, con la condición de que no sea a través de un monopolio. El Estado puede y debe actuar como contrapeso, justamente para evitar el monopolio privado. No hay economía moderna sin un Estado robusto, lo cual no quiere decir grande, sino efi caz.

¿Y cuál debería ser su función?

Garantizar la ley y el Estado de derecho, por supuesto. Mante-ner su rol tradicional en la seguridad de las personas e incluso pro-veer educación y salud. Estas últimas dos funciones son claves sobre todo en los países en desarrollo, pero no solo en ellos: miremos si no el problema del sistema de salud de Estados Unidos ante la falta de un rol activo del Estado. Ese va a seguir siendo un espacio para que el Estado actúe. Pero además la globalización no signifi ca que todos los países son iguales. Existen diferentes poderes, desbalances globales, y el Estado debe actuar en eso también.

¿Los Estados latinoamericanos van en ese camino?

Pocos. Chile lo entendió bien: no solo el Estado, sino también el país, la clase política, todos se han adaptado efi cazmente a las nuevas condiciones globales, un poco como ocurrió en España. Pero tomemos otros casos: Costa Rica, por ejemplo, que es un país pa-recido a Chile en muchos aspectos, que se ha modernizado mucho, aún no ha defi nido totalmente el rol del Estado. Persisten muchas dudas. En México, el Estado jugó siempre un rol central, luego se inició un proceso de integración, vía mercado, con EEUU, pero

que no fue acompañado, a mi modo de ver, con una transforma-ción estatal en el sentido de ampliar sus competencias y garantizar su función de regulación. El Estado mexicano actúa monopólica-mente en algunos sectores de la economía, sobre todo en temas de energía vía Pemex, pero en otras áreas muestra muchos problemas. En Argentina, en cambio, el Estado se ha debilitado demasiado. Uruguay puede seguir el camino de Chile: tiene un Estado grande, es cierto, pero que no parece que pueda ser un obstáculo para su desarrollo. En Brasil avanzamos mucho. Aunque todavía persisten algunos rasgos dirigistas, el país ha cambiado mucho: la sociedad, las fuerzas de mercado, la prensa, las universidades, la sociedad civil, se han transformado. Las posiciones estatizantes en sentido antiguo, aunque se manifi estan por momentos, no tienen la sufi ciente fuerza como para marcar el rumbo. Y el rumbo es el de una economía de mercado, en el contexto de una sociedad democrática que requiere un Estado regulador, aunque presente en algunas actividades pro-ductivas directas.

Populismo y socialdemocracia

En una reciente conferencia usted dijo que América Latina adoptó

la maquinaria pero no el alma de la democracia, ¿qué signifi ca exacta-

mente?

Vivimos todavía en sociedades de privilegios, en las que la ley no tiene el mismo valor para todos. De ahí deriva el sentimiento de impunidad y la corrupción. Se ven aspectos de modernización, des-de luego, pero también movimientos de retroceso. La ley, en Amé-

24 | Inap

rica Latina, no es igual para todos, persisten los privilegios. Y para que una democracia funcione plenamente debe haber igualdad ante, por lo menos, la ley. Si no hay igualdad ante la ley, menos todavía habrá igualdad frente al mercado. Pero esa idea de que la ley vale para todos es algo que nos falta.

¿Es una herencia colonial?

Hasta cierto punto sí. Es una marca patrimonial, pero también hay que reconocer que ni en España ni en Portugal es así ahora, por lo que sería injusto responsabilizarlos a ellos. Hace mucho tiempo ya que nos independizamos y deberíamos asumir nuestras propias características y responsabilidades. El problema es que mucha gente cree que el liberalismo es siempre de derecha, pero se ignora que hay una raíz popular en el liberalismo, que descansa en la idea de igualdad ante la ley. El liberalismo no es solo sinónimo de libertad, de que los poderosos pueden hacer lo que se les da la gana. Signifi ca también que todos somos iguales ante la ley. Ese liberalismo

de cariz popular siempre estuvo ausente en América Latina. La izquierda siempre criticó cualquier tipo de liberalismo, como si todos fueran de derecha, lo cual debilitó sus cuestionamientos a los privilegios y el patrimonialismo propio de las sociedades de la región. La izquierda siempre tuvo problemas para pelear por una sociedad en la que la ley prevalezca para todos, por esta conside-ración de la ley como sinónimo de explotación de clases. Siempre percibió la ley con la nariz tapada, con la idea de que la ley es monopolio de los poderosos, un instrumento de la burguesía. Pero

la ley, si es igual para todos, es una garantía para el pueblo: una garantía frente a los poderosos y, lo que es igual de importante, frente al Estado.

Pero si uno compara a la izquierda de hoy con la de los 60 y 70, que

tenía una visión netamente instrumental de la democracia, la situación

cambió mucho. ¿No cree que la izquierda hoy asume la democracia como

algo sustancial más que como una mera concesión táctica?

Sí, claro. Aun cuando no existe un sentimiento profundo y arraigado acerca del valor de la ley, no se puede decir que persista el desprecio por la democracia que se veía en el pasado. La izquierda hoy cree en las elecciones. Pero a veces eso lleva a otra confusión: que la elección legitima todo. Y no es así: la elección es una parte muy importante de la vida en democracia, pero no sufi ciente. No alcanza con tener la mayoría para luego hacer lo que quiero.

¿Usted percibe una tendencia al mayoritarismo en América Lati-

na?

Sí.

¿Y comparte la idea de que algunos países de la región re-gistran un revival del populismo?

Hasta cierto punto sí. Pero depende del país. En Brasil, por ejemplo, Lula, como persona, como líder político, tiene ciertos ras-gos populistas, de conexión directa con el pueblo, de utilización de su carisma para ir más allá de la ley. Pero en general respeta las

Inap | 25

instituciones democráticas. Por otra parte, desde el punto de vista económico no se lo puede califi car de populista. En el caso de Hugo Chávez, no sé si se lo podría califi car de populista. Es un populismo más militar. Su fuerza radica más en su propia convicción que en el pueblo, y creo que se orienta sobre todo por su antinorteamericanis-mo y su visión estatizante. Tiene en común con los populismos clá-sicos, tipo Perón o Vargas, el énfasis en la redistribución, pero tiene un enfoque antimercado y antinorteamericano que los populismos de antes no tenían. Tal vez sea demasiado hablar de populismo.

En Europa se habla mucho del giro al centro, de que todas las fuer-

zas políticas convergen en una misma dirección. Algunos creen que esto

es justamente lo que ocurre en algunos países de América Latina, como

Chile, Uruguay y Brasil, donde partidos de izquierda han asumido po-

siciones moderadas una vez que llegaron al poder. ¿Se han borroneado

las líneas ideológicas que tradicionalmente separaban izquierda de de-

recha?

Las líneas tradicionales sí. En el pasado, con diferentes mati-ces, la izquierda proponía una ruptura con el orden establecido y la construcción de un sistema alternativo

a partir del liderazgo del Estado y de la acción de una clase social particular. Hoy ese ya no es el programa de ningún partido de izquierda, salvo casos excepcionales como Cuba o Corea del Nor-te. Pero eso no quiere decir que no haya líneas divisorias. Lo que ocurre es que son otras líneas, menos estructurales, diferentes de las del pasado. Usted mencionó el caso de Europa. Ahora vemos allí una fuerte corriente en favor de la criminalización de la migración, una tendencia claramente de derecha. Los que se oponen están a la izquierda. Esa es una frontera. En América Latina, una división importante entre izquierda y derecha se da en la cuestión de la se-guridad: es un tema que atañe a todos y donde se ven claramente posiciones de derecha y de izquierda. Hay otros temas que afectan a toda la sociedad, que la cortan transversalmente, que no son propios de una clase. Además de la seguridad, que afecta a todos, la ecología. Hay posiciones de derecha en temas de ecología, propuestas que no quieren avanzar, que no se dan cuenta de que hay que preservar el medio ambiente. Eso marca diferencias importantes. Entonces, las líneas de separación entre izquierda y derecha son otras, pero eso no signifi ca que no existan.

En su famoso libro Derecha e izquierda, Norberto Bobbio afi r-maba que lo que separa a una de otra es la búsqueda de la igualdad.

Estoy de acuerdo, siempre que se entienda como igualdad de oportunidades, de acceso a la educación, la salud, la seguridad social y, por ende, menos desigualdad económica. Esa idea de igualdad de oportunidades, que en realidad no se origina en la izquierda sino en la democracia occidental, sigue vigente.

¿Puede haber una socialdemocracia en América Latina?

Sí. Pero para eso habría que preguntarse qué signifi ca una polí-tica socialdemocrática en América Latina en tiempos de globaliza-ción. Evidentemente, no puede ser lo mismo que en Europa. Pero hay todo un conjunto de políticas sociales, de salud, de educación, que se están desarrollando en Brasil, Chile, México, que tienen un cariz socialdemócrata. Son políticas que tienden a generar igual-dad de oportunidades, incluir a los ciudadanos más pobres. Y creo

que hay también una visión de la fi scalidad que puede ser califi cada como socialdemócrata. Eso sí: nosotros tenemos nuestra especifi ci-dad, es absurdo pensar que en algún momento podemos ser Norue-ga. Eso no solamente en función de las diferencias poblacionales y de la proporción de pobres, sino también porque en América Latina el Estado es insufi ciente para mitigar las necesidades sociales. Cada vez más, las organizaciones no gubernamentales y otras formas nue-vas de asociación entre el sector público y el privado se hacen nece-sarias para proporcionar un mayor bienestar a las sociedades

La Teoría de la Dependencia hoy

El año pasado se cumplieron 40 años de la publicación de Dependencia y desarrollo en América Latina. Allí se diferencia-ban dos tipos de situaciones de dependencia: la de aquellos paí-ses con economías de enclave, sustentadas en las exportaciones de recursos naturales, minerales e hidrocarburos, con una fuerte presencia del capital extranjero y una industria nacional débil. Esto generaba estructuras económicas poco diferenciadas que excluían a la gran mayoría de la población de los benefi cios del crecimiento. Por otro lado, los países con cierto capital nacional, primero orientado a la agricultura y luego volcado a la industria, que lograron ampliar los sectores medios y fortalecer el Estado. Entre los primeros se encontraban, entre otros, Bolivia y Ecua-dor; entre los segundos, Brasil y Argentina. Hoy vemos que el primer grupo de países es el que ha sufrido los sacudones polí-

26 | Inap

ticos e institucionales más fuertes y donde prosperan líderes que tienden a califi carse de populistas, mientras que en el segundo los cambios parecen más graduales.

¿Hay una relación entre la situación de dependencia del pasado y la

coyuntura política actual?

Sí. Hay una cierta relación que se explica por razones estruc-turales. En aquel trabajo partimos de un análisis bastante abstracto del modo en que funcionaba el capital, cómo operaban los ciclos capitalistas internacionales y cómo se estructuraban las relaciones centro-periferia. Señalamos las diferencias que usted menciona y agregamos que, en casos como Brasil, Argentina y en menor medida Chile, se produjo una alianza entre el capital nacional y el extranje-ro. En estos casos, el Estado intervino, vía impuestos, en la amplia-ción de los sectores medios, que obtuvieron una mayor participación en la distribución de la renta. Esto disminuye las chances de que emerjan alternativas políticas populistas o paternalistas.

El enfoque del libro no era determinista, es decir que dejaba abierta la posibilidad de que los países rompieran la relación de de-pendencia y se relacionaran de otra forma con el mercado mundial.

Claro. Nuestra idea era justamente discutir con estas visiones deterministas. Pero el libro muchas veces se leyó desde la óptica de André Gunder Frank o des-de la visión del Che Guevara. Se lo puso dentro de la teoría del imperialismo, como si la dependen-cia fuera una imposición de los poderosos. Nos englobaron en esa corriente y ahora me cobran algo que en realidad nunca fui. Lo que hicimos fue analizar las razones estructurales que generan esa dependencia como paso previo para la construcción de alternativas. Dijimos que los Estados que habían logrado cierto desarrollo del mercado interno, como Argentina y Brasil, debían buscar la forma de comenzar a exportar no solo materias primas, sino también bie-nes manufacturados. En aquel momento todavía no se hablaba de globalización, le decíamos internacionalización del mercado. Pero ya pensábamos que era necesario orientar la economía al mercado externo para que los países siguieran creciendo. Esto implicaba dar vuelta el razonamiento inicial de que el Estado debía volcarse a for-talecer el mercado interno. En suma, destacamos las condiciones y las alternativas, pero no cerramos ninguna posibilidad.

Cuarenta años después, ¿qué país latinoamericano logró superar

más exitosamente estos escollos?

Probablemente Chile. Antes dependía crucialmente de las ex-portaciones de cobre. Hoy, aunque sigue exportando cobre, tiene una economía mucho más diversifi cada. El ajuste se hizo durante el gobierno de Pinochet, aunque sin el éxito económico del que siem-pre se habla. Luego, con la democracia, Chile consiguió construir una agenda consensuada entre gobierno y oposición, algo que muy pocos países lograron, que además cuenta con un sólido apoyo so-cial. Esto permitió reformar las instituciones democráticas y conso-lidar un alto crecimiento. En el caso de Brasil, lo interesante es que, a diferencia de Chile, donde se construyó una política consensuada en la Concertación, las discrepancias entre el PSDB [Partido de la Socialdemocracia Brasileña] y el PT no impidieron la continuidad del proceso de modernización de la economía, la sociedad y el Es-

tado. Las diferencias tenían que ver más con la lucha por el poder que con la ideología.

¿Y qué ocurrió con los países con economías de enclave?

Tuvieron muchas difi cultades para compatibilizar los ajustes económicos con la continuidad democrática. Esto produjo las crisis de fi nes de los 90 en Venezuela, Bolivia y Ecuador. Hubo un desfa-se entre las presiones modernizadoras provenientes de la economía globalizada y la escasa diferenciación productiva, que derivó en cri-sis económicas muy profundas. Esto se sumó a los problemas de las instituciones políticas. Y a ellos se suma el fenómeno indigenista, que no tiene nada que ver con el populismo.

Pero que a veces se superpone...

Sí, aunque no son lo mismo. Hay enormes poblaciones indíge-nas social, política y culturalmente no integradas. Es lo que ocurre en Bolivia, Ecuador, Guatemala, Perú, el sur de México. Es muy distinto de lo que ocurre con la población negra en Brasil, donde no hay una cultura específi camente negra, ni una cultura no negra. Hay una asi-milación cultural en Brasil que marca una diferencia muy importante con el fenómeno indigenista. Que, por otra parte, no es, como piensan algunos, un fenómeno propio del pasado. Son movimientos muy ac-tuales, que nacieron en plena globalización y que en parte se explican por ella. Recuerdo que hace tiempo viajé a Bolivia a una reunión de presidentes en Santa Cruz de la Sierra. El entonces presidente de Bo-livia, Carlos Mesa, sufría muchas presiones de los movimientos indí-genas que reclamaban poder expresarse en esa reunión, una Cumbre Iberoamericana en la que estaban el rey de España, las autoridades de Portugal y los presidentes de América Latina. Finalmente, Mesa le dio la palabra a un representante de los pueblos indígenas. Cuando habló, criticó la colonización, el rol de los españoles, reivindicó la mita como forma de ocupación de la tierra y además defendió... el matri-monio homosexual. Eso demuestra que los movimientos indígenas no son apenas un refl ejo del pasado sino un fenómeno bien actual, conectado con la sociedad civil y las ONG internacionales.

¿Cómo analiza la situación de Brasil en este contexto?

Brasil ya sobrepasó el riesgo de no poder marchar hacia adelan-te. Los motores de la economía son muy potentes. La moderniza-ción del Estado ha avanzado mucho, lo mismo ocurrió con la socie-dad. Brasil tiene la capacidad para consolidar y ampliar sus recursos materiales e intelectuales. Esto se ve en los desarrollos tecnológicos: se busca petróleo en áreas profundas con tecnología brasileña, nos hemos transformado en una gran potencia agrícola también con tecnología propia, sobre todo generada por la empresa estatal Em-brapa, que cuenta con mil Ph.D. que trabajan allí. Las nuevas comu-nicaciones, internet, todo eso ha avanzado mucho. Innovamos en la fabricación de aviones, progresó la fabricación de cemento, celulosa. Y, algo que es central, una diferencia muy grande con otros países de la región, es que tenemos un sistema fi nanciero. El ahorro aquí se hace fundamentalmente en moneda nacional. Durante mi gobierno abrimos el sistema fi nanciero y entraron muchos bancos extranjeros, pero cuando se ve la nómina de los bancos se comprueba que la mitad de los depósitos está en manos de bancos estatales. El banco más grande es el Banco de Brasil, el segundo es la Caja de Ahorro,

Inap | 27

préstamos es más grande que la del Banco Mundial. Hay además otros factores que permiten ser optimistas, como el demográfi co. Brasil ha sufrido mucho por el crecimiento brutal y acelerado de la población y la migración del campo a la ciudad. En los años 40, solo 20% de la población vivía en la ciudad. Hoy, más del 80% vive en ciudad. Las ciudades se infl aron, San Pablo crecía 5% al año en los 60, la administración pública colapsó. Esto está en la base de muchas cosas: el populismo, el autoritarismo militar. Pero se terminó. Hoy la población crece a 1,2%, la tasa de fecundidad es de 2,2 hijos por cada mujer. En los próximos 20 o 30 años, la población no va a ser tan joven como antes, pero tampoco tan vieja como en Europa.

Esto genera una ventana de oportunidad enorme. Entonces, creo que Brasil tiene mucha fuerza económica, un desarrollo del mercado interno importante, ha dado un impulso a las exportacio-nes, aunque todavía falta mucho, tiene una buena posición ener-gética, una oportunidad demográfi ca. Si Brasil logra construir una estrategia que tenga en cuenta sus posibilidades y sus límites en el mundo actual, entonces tenemos chances de dar un salto de de-sarrollo. Pero, volviendo a la idea de dependencia, no alcanza con mirar la situación estructural. Es necesario construir una estrategia. Y eso depende de nosotros.

también estatal. Y los que siguen, aunque privados, son brasileños, como Itaú, Bradesco. El esquema, aproximadamente, es un 50% es-tatal, 30% privado nacional y 20% extranjero.

¿No se privatizaron bancos durante su gobierno?

Sí, pero los estaduales. Lo importante es que hicimos cambios en la gestión de los bancos estatales. El Banco de Brasil comenzó a funcionar como una verdadera corporación. En Brasil, muchas empresas estatales tuvieron desde siempre accionistas privados, incluso Petrobras, desde Vargas. Lo que hicimos nosotros fue pri-vatizar algunas compañías, como Vale do Rio Doce, hoy una de las empresas mineras más grandes del mundo. Pero lo central es que aquellas empresas que no privatizamos fueron transformadas en una corporación. Es el caso de Petrobras: tiene un CEO, cotiza en la Bolsa de Nueva York y funciona de manera transparente. El Banco de Brasil estaba copado por los partidos políticos e hicimos un esfuerzo por modernizarlo y desburocratizarlo, y gracias a eso mejoró mucho. Nuestro objetivo era modernizar, volver efi cientes, mejorar estas empresas, no venderlas. Eso marca una diferencia importante, por ejemplo con Argentina. Nosotros no privatizamos Petrobras ni los bancos nacionales y además mantuvimos el Banco de Desarrollo Económico y Social, el BNDES, cuya cartera de

28 | Inap

Por: Paul Krugman

ANALISIS: Economía global

¿Dañará el gasto de hoya la economía de mañana?

Hay ahora mismo un intenso deba-te sobre lo dinámicos que debe-rían ser los intentos del Gobierno

de EE UU por invertir la marcha de la eco-nomía. Muchos economistas, entre los que me incluyo, están pidiendo una gran expan-sión fi scal que impida que la economía en-tre en caída libre. A otros, sin embargo, les preocupa el lastre que unos grandes défi cit presupuestarios puedan suponer para las generaciones futuras.

Pero quienes se preocupan por el défi cit están completamente equivocados. En las condiciones actuales, no hay que sacrifi car lo que es bueno a largo plazo por lo que lo es a corto plazo; una expansión fi scal fuerte

mejoraría realmente las perspectivas econó-micas a largo plazo.

La afi rmación de que los défi cit pre-supuestarios empobrecen a la larga la eco-nomía se basa en la creencia de que los préstamos adquiridos por el Gobierno ex-cluyen a la fuerza la inversión privada: que el Gobierno, al emitir grandes cantidades de deuda, impulsa al alza los tipos de interés, lo que hace que las empresas sean reacias a invertir en nuevas plantas y equipos, lo cual, a su vez, reduce la tasa de crecimiento económico a largo plazo. En circunstancias normales, este argumento tendría mucho a su favor.

Pero ahora mismo las circunstancias

son de todo menos normales. Plantéense lo que sucedería el año que viene si la Admi-nistración de Obama cediese ante los hal-cones del défi cit y redujese la escala de sus planes fi scales. ¿Haría esto que bajasen los tipos? Está claro que no conduciría a una disminución a corto plazo de los tipos de interés, que están más o menos controlados por la Reserva Federal. La Reserva ya está manteniendo esos tipos tan bajos como le es posible -prácticamente a cero- y no variará su política a menos que vea alguna señal de que la economía amenaza con recalentarse.

PAUL KRUGMAN

PREMIO NÓBEL DE ECONOMÍA 2008

Inap | 29

Y esa perspectiva no parece realista por el momento.

¿Y qué hay de los tipos a más largo plazo? Estos tipos, que ya están en su nivel mínimo desde hace medio siglo, son princi-palmente el refl ejo de los tipos a corto plazo que se esperan para el futuro. La austeridad fi scal podría hacerlos bajar aún más, pero a costa de generar expectativas de que la economía siga profundamente deprimida durante mucho tiempo, lo cual reduciría la inversión privada en lugar de incrementarla.

La idea de que, cuando la economía está deprimida, una política fi scal rígida reduce de hecho la inversión privada no es sim-plemente un razonamiento hipotético: es exactamente lo que sucedió en dos episo-dios históricos importantes.

El primero tuvo lugar en 1937, cuando Franklin Roosevelt cometió el error de se-guir los consejos de quienes se preocupaban por el défi cit en aquella época. Redujo radi-calmente el gasto del Gobierno recortando a la mitad la inversión en la Administración para la Mejora del Trabajo y subiendo los impuestos, entre otras cosas. El resultado fue una grave recesión y una caída pronun-ciada de la inversión privada.

El segundo episodio tuvo lugar en Japón 60 años después. En 1996 y 1997, el Gobier-no japonés intentó equilibrar su presupuesto recortando el gasto y subiendo los impuestos.

Y, de nuevo, la recesión que provocó indujo una caída pronunciada de la inversión privada.

Para que quede claro, no estoy argu-mentando que tratar de reducir el défi cit presupuestario sea siempre negativo para la inversión privada. Se puede afi rmar razona-blemente que la moderación fi scal de Bill Clinton en los años noventa contribuyó a alimentar la gran explosión de la inversión que se produjo en EE UU durante esa déca-da, la cual, a su vez, llevó a una recuperación en el crecimiento de la productividad.

Lo que hizo que la austeridad fi scal fuese tan mala idea tanto en los EE UU de Roosevelt como en el Japón de los años noventa fue el hecho de que se daban unas circunstancias especiales: en ambos casos, el Gobierno dio marcha atrás frente a una trampa de la liquidez, una situación en la que, a pesar de que la autoridad monetaria había recortado los tipos de interés todo lo posible, la economía seguía funcionando muy por debajo de su capacidad.

Y ahora nos encontramos ante la misma clase de trampa, y por eso quienes se preocu-pan por el défi cit están fuera de contexto.

Una cosa más: la expansión fi scal será todavía mejor para el futuro de EE UU si una gran parte de ella se lleva a cabo en forma de inversión pública: construcción de carreteras, reparación de puentes y desarro-llo de nuevas tecnologías, todo lo cual hará

más rico al país a largo plazo.¿Debería el Gobierno mantener in-

definidamente una política de grandes déficit presupuestarios? Desde luego que no. Aunque la deuda pública no es tan mala como mucha gente cree -bá-sicamente, es dinero que nos debemos a nosotros mismos-, a la larga, el Go-bierno, al igual que los particulares, tiene que compensar sus gastos con sus ingresos.

Pero ahora mismo tenemos un défi cit básico en el gasto privado: los consumi-dores están redescubriendo las ventajas del ahorro en el mismo momento en que las empresas, quemadas por los excesos del pasado e incapacitadas por las di-fi cultades del sistema fi nanciero, están recortando sus inversiones. Ese desfase terminará por corregirse, pero, hasta que lo haga, el gasto del Gobierno debe cargar con el muerto. De otro modo, la inversión privada, y la economía en su conjunto, se hundirán aún más.

Resumiendo: la gente que piensa que una expansión fi scal hoy será mala para las generaciones futuras se equivoca radical-mente. La mejor línea de actuación, tanto para los trabajadores de hoy como para sus hijos, es hacer todo lo que haga falta para poner esta economía en el camino hacia su recuperación.

30 | Inap

Cronología de

Juan Bosch

Al publicar esta cronología de la vida del profesor Juan Bosch, el INAP recuerda su ejemplo moral como gober-nante así como su legado de patriotismo y civismo. Sus

valores éticos, amor a su pueblo, liderazgo y vocación de servicio, se constituyen en referentes para las pre-

sentes y futuras generaciones.

Por: Guillermo Piña Contreras

Juan Emilio Bosch Gaviño1837. 19 de Junio Nace en Tortosa, Barcelona, España, Francisco Bosch Ximeno, abuelo paterno

de Juan Bosch.Hacia 1840 Nace en Tortosa, Barcelona, España, Maria Cinta Subirats, abuela paterna de

Juan Bosch.Hacia 1850 Nace en San Lorenzo de la Guardia, en Galicia, España, Juan Gaviño, abuelo

materno de Juan Bosch.Entre 1870-1880 Juan Gaviño emigra de España a Puerto Rico en donde se casa con Petronila

Costales, con quien procrea tres hijos: Juan, Rosa y Ángela.1877. 16 de Julio Nace en Tortosa, Barcelona, España, el padre de Juan Bosch, José Bosch

Subirats, hijo de Francisco Bosch y María Cinta Subirats.1886. 30 de agosto: Nace en Juana Díaz, Puerto Rico, Ángela Gaviño Costales, madre de Juan

Bosch.Hacia 1890 Juan Gaviño enviuda y se casa con Vicenta Cintrón.Hacia 1897 Juan Gaviño se traslada de Puerto Rico a la República Dominicana con toda

su familia. Primero trabaja en el ingenio Puerto Rico propiedad de la familia Serrallés en San Pedro de Macorís. Luego se dedica a la agricultura en Río Verde, La Vega.

Hacia 1898 José Bosch Subirats, desde Barcelona, se traslada a Marsella, Francia, luego a Marruecos y a Brasil. En Manao trabajó como albañil en la construcción de La Opera. Mas tarde se trasladó a Curazao.

1899. 26 de julio Ulises Heureaux, presidente de la República Dominicana, es abatido en la ciudad de Moca.

Inap | 31

1900. 1 de enero José Bosch Subirats llega a Santo Domingo. Trabaja en la construcción del Palacio Presidencial, construye la chimenea de ladrillo del ingenio Italia (hoy CAEI). Luego se establece en La Vega. Trabaja en la construcción del Palacio de don Zoilo y del Teatro La Progresista.

1906. 6 de noviembre José Bosch Subirats y Ángela Gaviño se casan en La Vega.1907.30 de noviembre Nace en La Vega el primer hijo de la familia Bosch-Gaviño: José Andrés.

1909. 30 de junio: Nace en La Vega Juan Emilio, segundo hijo del matrimonio Bosch-Gaviño.

29 de agosto Nace en La Vega Mario Sánchez Guzmán, compañero de infancia y adolescencia de Juan Bosch.

1911. Principios de año Ante la crisis social y política imperante en la República Dominicana, la familia Bosch-Gaviño se traslada a Haití.

17 de agosto Nace en Cabo Haitiano Ángela Bosch Gaviño.19 de noviembre Ramón Cáceres, Presidente de la República Dominicana, es asesinado en Santo

Domingo.1913 Nace en Cabo Haitiano Francisco Bosch Gaviño.1914. 19 de noviembre Nace en Santo Domingo Isabel Aguiar García, quien se casaría con Juan Bosch

el 19 de junio de 1934.1915. 29 de abril Nace en Santiago de Cuba Carmen Quidiello, quien se casaría con Juan Bosch

el 30 de junio de 1949, en La Habana.Agosto La familia Bosch-Gaviño vuelve a La Vega, República Dominicana.28 de julio Intervención militar de los Estados Unidos en Haití.Septiembre Juan Bosch es inscrito en el colegio San Sebastián de La Vega.23 de septiembre Nace en La Vega María Josefi na Bosch-Gaviño.1916. 29 de agosto Intervención militar de los Estados Unidos en República Dominicana.1917 Nace en La Vega Ana Leticia Bosch-Gaviño.1918. Durante el año Juan Bosch pronuncia un discurso ante la tumba de un profesor vegano.

Escribe sus primeros cuentos, estos textos se perdieron en el fuego que destruyó la biblioteca del escritor cubano-dominicano Federico García-Godoy. Edita y dirige, junto a Mario Sánchez Guzmán, el periódico escolar El Infante.

Juan Bosch acompaña a su padre en sus viajes por la Línea Noroeste de la República Dominicana.

Hacia 1923 Juan Bosch comienza a publicar poesía en Las Brisas del Birán de Barahona1924. Principios de año Juan Bosch viaja a la Capital. Comienza a trabajar en la casa Lavandero de

Santo Domingo.

32 | Inap

26 de junio Nace en La Vega Ana Dolores Bosch Gaviño, última hija del matrimonio Bosch-Gaviño.

13 de julio Las tropas del ejército de los Estados Unidos desocupan la República Dominicana.

1925. 19 de diciembre Muere en La Vega Juan Gaviño.1925-1926 Juan Bosch trabaja en la casa comercial de Ramón Corripio.1927-1927 Por motivo de salud Juan Bosch vuelve a La Vega y luego se traslada a

Constanza.1927-1928 En la Capital, Bosch trabaja en la casa Font Gamundi y Cía.Durante los años 1925-1929 Comienza a publicar cuentos y poemas en revistas y periódicos de provincia.

En su poesía utiliza el seudónimo de Rigoberto de Fresni.1929. Durante el año Juan Bosch comienza a publicar cuentos y artículos en periódicos de Santo

Domingo, El Mundo y Listín Diario.1929-1930 Los padres de Juan Bosch deciden enviarlo a Barcelona, donde su familia

paterna.Junio La familia Bosch-Gaviño se traslada a la ciudad de Santo Domingo.1930.16 de agosto Rafael L. Trujillo Molina toma posesión del cargo de Presidente de la República

Dominicana.3 de septiembre El ciclón San Zenón devasta la ciudad de Santo Domingo.Noviembre Bosch viaja de Barcelona a Caracas, a Curazao y Martinica.

Agosto: Regresa a Santo Domingo.1933. Durante el año: Rafael Américo Henríquez, Héctor Incháustegui Cabral, Manuel del Cabral,

Franklin Mieses Burgos, entre otros, constituyen con Bosch el grupo que se conoce hoy en la historia literaria dominicana como La Cueva. “La Mujer” es traducido al francés por Georges Pillement, e incluido en la antología Les Conteurs Hispanoamericains.

24 de noviembre: Bosch publica Camino Real, su primer libro de cuentos.1934. Enero: Juan Bosch es apresado por la Policía de Trujillo. Es acusado de conspirar

contra el régimen.19 de junio: Juan Bosch se casa con Isabel García Aguiar.1935. Durante el año: Juan Bosch colabora de manera regular con la revista Bahoruco, dirigida por el

escritor venezolano Horacio Blanco Fombona; dirige la sección literaria del Listín Diario. Publica su segundo libro: Indios, apuntes históricos y leyendas.

Inap | 33

Primavera: Bosch es nombrado en la Dirección General de Estadísticas. Organiza, bajo la dirección de Mario Fermín Cabral el Censo Nacional de Población de la República Dominicana.

1936 Primera edición de La Mañosa: la novela de las revoluciones.26 de diciembre: Nace su hijo León Bosch García.1937. 1ro de noviembre: Bosch es nombrado Jefe del Servicio de Información de la Dirección General de

Estadísticas.Finales de año: Es elegido Presidente de la Sección de Periodismo y Literatura del Ateneo

Dominicano.1938. 13 de enero: Ante la proposición de Trujillo de hacerle diputado, Bosch decide salir de la

República Dominicana para Puerto Rico con la excusa de quebrantos de salud de su esposa. Le acompañan su esposa, Isabel García, y su hijo León.

Febrero: Dirige la recopilación de obras completas de Eugenio María de Hostos.27 de febrero: Renuncia a su cargo de Jefe de Servicios de Información de la Dirección

General de Estadísticas de la República Dominicana.14 de marzo: Nace en San Juan, Puerto Rico, su hija Carolina.7 de noviembre: Publica en Puerto Rico Mujeres en la vida de Hostos.1939. 21 de enero: Bosch participa en la fundación del Partido Revolucionario Dominicano (PRD).1941. Durante el año: Se desempeña como vendedor de productos farmacéuticos por toda

Cuba. Escribe para la emisora CMQ en La Habana. Segunda edición de La Mañosa. Obtiene en Santo Domingo el primer premio de los Juegos Florales Hispanoamericanos con su cuento El Socio. Publica en Cuba Dos pesos de agua.

21 de noviembre-7 de diciembre Junto a Juan Isidro Jiménez Grullón viaja a México para asistir, como representante del PRD, al Primer Congreso de la Central de Trabajadores de América Latina (CETAL). Encuentro con Ángel Miolán. Dejan constituida la Sección de México del PRD.

1942. Abril: Viaja a Nueva York para formar la Seccional del PRD en esa ciudad.1943.29 de marzo-7 de abril: Primer Congreso del PRD en La Habana. En esa ocasión, por presiones

de Trujillo al gobierno de Cuba, el PRD fue bautizado Unión Democrática Antinazista Dominicana (UDAD). Bosch es elegido Secretario General.

Junio: Obtiene el premio Hernández-Catá de Cuba por su cuento Luis Pie.30 de junio: Se casa en La Habana con Carmen Quidiello.Finales de año: Es nombrado Director de la ofi cina del Senado Carlos Prío Socarrás.1944. 3 de marzo: Obtiene el Premio Extraordinario Hatuey, otorgado por la Sociedad

Colombista Panamericana en La Habana, con motivo del 1er. Centenario de la Independencia Dominicana. Se desempeñaba entonces como asesor del Primer Ministro de Cuba Carlos Prío Socarrás.

34 | Inap

19 de julio: José Bosch Subirats, padre de Juan Bosch, es acusado por la policía de Trujillo de proxenetismo en represalia a las actividades políticas de su hijo en Cuba. Fue liberado el 25 del mismo mes.

9 de noviembre: Bosch es enviado a México por el PRD para intensifi car la campaña de denuncia de la dictadura de Trujillo en República Dominicana.

Diciembre de 1944-enero de 1945 Viaja a México, Guatemala (Juan José Arévalo era Presidente de la República), y Venezuela, como enviado del PRD. En Caracas, donde llega en enero de 1945, hace amistad con el novelista Rómulo Gallegos y con el poeta Andrés Eloy Blanco.

1945. Abril: Viaja a El Salvador y Panamá para hacer campaña en contra de la dictadura de Trujillo.

Agosto: Bosch es nombrado secretario particular del Primer Ministro de Cuba Carlos Prío Socarrás. Dirige Siempre, órgano del Partido Revolucionario Cubano Auténtico. Bosch aceptó con la condición de que su nombre no apareciera nunca en las páginas del periódico.

Durante el año: Integra junto al General Juan Rodríguez, Leovigildo Cuello, Ángel Morales y Juan Isidro Jiménez Grullón, la Junta Revolucionaria que dirigió la expedición contra Trujillo en Cayo Confi tes, Cuba.

1946. 20 de Junio Nace en La Habana Patricio Bosch Quidiello, primer hijo de Juan Bosch y Carmen Quidiello.

1947.28 de septiembre: La expedición militar de Cayo Confi tes es interceptada por fragatas de la Marina de Guerra cubana en alta mar cuando navegaba rumbo a la República Dominicana para derrocar a Trujillo.

Durante el año: Bosch publica en La Habana Ocho cuentos.1948. Principios de año: Juan Bosch acompaña al presidente electo de Cuba, Carlos Prío Socarrás, a

México, Guatemala, Costa Rica y Venezuela.Durante el año: Desaparece el archivo de Bosch. Se pierden los originales de Callejón Pontón.Noviembre: Acompañada de Pompeyo Alfau, viaja a Costa Rica a llevar las armas que

Carlos Prío Socarrás enviara a José Figueres para que se defendiera de la agresión del dictador Gomosa de Nicaragua.

1949. Junio Desembarca en Luperón, República Dominicana, una expedición militar integrada por dominicanos con la fi nalidad de derrocar a Trujillo. Esta expedición fracasaría unos días más tarde.

1950. Principio de año: Reorganización del PRD en La Habana.1951. 20 de diciembre: Nace en San José, Costa Rica, Bárbara Bosch Quidiello.1952. Verano: Luego de haber recibido presión de varios Estados latinoamericanos, Trujillo

acepta dejar salir hacia Puerto Rico a los padres de Juan Bosch.Durante el año: 3er. Congreso del PRD en La Habana.1953. 26 de julio: Fidel Castro, junto a un grupo de jóvenes asalta el cuartel Moncada en Cuba.

Bosch es acusado de haber participado en ese asalto, se asila en la Embajada de Costa Rica, donde su amigo José Figueres había sido elegido presidente.

Inap | 35

1954. Abril: Por presiones del dictador Somoza, Juan Bosch sale de San José, Costa Rica, para Bolivia.

Agosto: Termina la redacción de Judas Iscariote, el calumniador en Molinos de Nieblas, Chile.

Octubre: Se traslada a Santiago de Chile. Le acompaña su hijo León y Pompeyo Alfau.1955. Durante el año: Redacta Póker de espanto en el Caribe, que tras haberse perdido, sería

publicado en 1988. publica en Chile Judas Iscariote, el calumniado, La Muchacha de La Guaira y Cuba, la isla fascinante.

1956. Julio: Invitado al Congreso de los Trabajadores del Transporte, Bosch viaja a Viena, Austria, vía Bélgica, con Ángel Miolán y Nicolás Silfa para solicitar el bloqueo contra Trujillo.

Agosto: Publica en Chile Cuento de Navidad.26 de septiembre: Termina de redactar David, biografía de un rey.1958. 26-29 de marzo: Bosch es hecho preso por la policía de Batista en La Habana. Es liberado por

presión de intelectuales y el 4 de abril viaja a Caracas.18 de noviembre: Inicia un ciclo de conferencias sobre la técnica del cuento en la Universidad

Central de Caracas.Durante el año: En la antología Les Vingt Melleures Nouvelles de l’Amerique Latine (París), se

incluye la traducción en francés de El indio Manuel Sicuri.1959. 27 de febrero: Conferencia de Bosch en la Universidad Central de Caracas sobre la dictadura

de Trujillo. De esa conferencia saldrá luego su libro Trujillo: causas de una tiranía sin ejemplo.

14 de junio: Expedición de Constanza, Maimón y Estero Hondo, integrada por dominicanos, cubanos, venezolanos, americanos y otros latinoamericanos que luchaban por la libertad de la República Dominicana.

1960. 24 de junio: Rómulo Betancourt, Presidente de Venezuela, es objeto de un atentado por órdenes de Trujillo.

25 de noviembre: Las hermanas Patria, Minerva y María Teresa Mirabal son asesinadas por órdenes de Trujillo.

27 de diciembre: Termina de escribir Simón Bolivar, biografía para escolares. Este libro lleva, por iniciativa de Carmen Valverde de Betancourt, un prólogo de Rómulo Gallegos.

1961. Abril: Bosch es nombrado profesor del Instituto de Educación Política de Costa Rica.30 de Mayo: Rafael L. Trujillo Molina es ajusticiado en las afueras de Santo Domingo.5 de julio: Llega a Santo Domingo la Comisión Ejecutiva del PRD, integrada por Ángel

Milóna, Nicolás Silfa y Ramón Castillo. Se difunde por La Voz Dominicana un mensaje de Juan Bosch al pueblo dominicano.

11 de julio: Se forma en Santo Domingo la Unión Cívica Nacional.

36 | Inap

16 de julio: Primer mitin del PRD en Santo Domingo.17 de octubre: El gobierno dominicano expide documento de viaje a Juan Bosch para regresar

a la República Dominicana.20 de Octubre: Regresa a Santo Domingo luego de 24 años de exilio.

19 de octubre: Ramfi s Trujillo ejecuta a los supervivientes del complot contra su padre.28 de diciembre: Disolución del Partido Dominicano.1962. Durante el año: La Librería Dominicana publica dos libros de Cuentos de Juan Bosch: Cuentos

escritos en el exilio, Mas cuentos escritos en el exilio y una interpretación de la historia Costarricense.

17 de diciembre: Debate, transmitido por radio y televisión, entre Juan Bosch y el padre Láutico García.

20 de diciembre: Juan Bosch, candidato del Partido Revolucionario Dominicano, es elegido Presidente de la Republica.

1963. 2 de enero - 10 de febrero: El presidente electo, Juan Bosch, se entrevista con los presidentes Kennedy, en Estados Unidos; De Gaulle en Francia y con el primer ministro Harold MacMillan en Inglaterra.

27 de febrero: Juan Bosch y Segundo Armando González Tamayo se juramentan como Presidente y Vice-presidente de la Republica ante la Asamblea Nacional.

6 de marzo: Muere en Santo Domingo Ángela Gaviño de Bosch, madre de Juan Bosch. Poco más tarde, el 20 de abril, muere su padre, José Bosch Subirats.

Inap | 37

Durante el año: Primera edición de David, biografía de un rey.14-17 de septiembre: Visita de Estado del Presidente Juan Bosch a México.25 de septiembre: Golpe de Estado militar contra el gobierno de Juan Bosch. El Presidente es

hecho preso en el Palacio Nacional de Santo Domingo.

28 de septiembre: El depuesto Presidente Bosch es recibido en el aeropuerto de San Juan, Puerto Rico por el Gobernador Luis Muñoz Marín.

21 de diciembre: Manolo Taváres Justo y un grupo de militantes del 14 de junio que se habían sublevado en las montanas en protesta contra el golpe de Estado, caen abatidos.

1964. Durante el año: Bosch termina de escribir, en enero, El oro y la paz; en abril, Bolívar y la guerra social, y, a fi nales de julio, Crisis de la democracia de América en la República Dominicana.

1965. 24 de abril: Golpe de Estado contra el gobierno de facto de la República Dominicana. Estalla un levantamiento popular por el retorno de Bosch a la Presidencia de la República.

28 de abril: Tropas del ejército de los Estados Unidos ocupan militarmente la República Dominicana. Todos los intentos de Bosch por regresar a su país se vieron frustrados.

28 de junio: Juan Bosch sale ileso de un atentado en su contra en San Juan, Puerto Rico.3 de septiembre: El Dr. Héctor García-Godoy es nombrado Presidente Provisional de la República

Dominicana.25 de septiembre: Juan Bosch regresa a Santo Domingo.Finales de año: Se publica en Paris, Saint-Domingue, Crise de la Democratie en Amerique

Latine. El mismo libro es traducido al inglés bajo el título: The unfi nished Experiment: Democracy in the Dominican Republic.

1966. Principios de año: Se publica en Londres y Nueva York la traducción de David, biografía de un rey bajo el titulo de David, The Biography of a King. Se edita en Londres The Unfi nished Experiment: Democracy in the Dominican Republic.

1 de junio: Se celebran elecciones generales en Republica Dominicana, aún con las tropas de intervención de Estados Unidos en el país. Joaquín Balaguer, candidato del Partido Reformista, resultó electo Presidente de la República.

Septiembre: Las Tropas del ejército de los Estados Unidos desocupan la República Dominicana.

38 | Inap

27 de noviembre: Bosch parte para España donde escribirá Composición social dominicana, de Cristóbal Colón a Fidel Castro y El pentagonismo, sustituto del imperialismo. Esta última sería traducida a más de doce idiomas.

1967. Durante el año: La Universidad de Los Andes (Venezuela) publica los Apuntes sobre el arte de escribir cuentos de Juan Bosch, bajo el título: Teoría del cuento. Pentagonismen, traducción al danés de El Pentagonismo, se publica en Dinamarca.

1968. Mediados de año: El cuento de Juan Bosch En un bohío es premiado en Madrid.Octubre: Juan Bosch es invitado por el Mariscal Tito a Yugoslavia. También viaja por

otros países de Europa del Este. Se edita en inglés Pentagonism de Juan Bosch.

1969. Principios: Les Editions du Seuil, París, publica Le Pentagonisme; también es traducido al sueco bajo el título de Pentagonismen.

6 de mayo: Juan Bosch termina la redacción de la Tesis de la Dictadura con respaldo popular. Desde hace unos meses residía en París donde terminó de redactar el 6 de julio, su monumental historia del Caribe: De Cristóbal Colón a Fidel Castro.

Octubre-noviembre: Viajes a los Antípodas: Corea, China, Vietnam y Cambolia.1970. Principios de 1970: O Pentagonismo, substituto do imperialismo se publica en Portugal17 de Abril de 1970: Regreso de Juan Bosch a Santo Domingo. Días antes había terminado su Breve

historia de la Oligarquía, y en Santo Domingo se acababa de publicar su obra Composición Social Dominicana.

Agosto: Bosch inicia la publicación de la Colección Estudios Sociales, una serie de folletos para la capacitación política de los militantes del PRD.

1971.20 de agosto: Se pone en circulación en Santo Domingo Tres conferencias sobre el feudalismo de Juan Bosch.

1972. Durante el año: Juan Bosch intensifi ca sus charlas radiales con la fi nalidad de educar políticamente al pueblo. Se pública el primer número de la revista Política, Teoría y Acción, órgano teórico del PRD.

1973. 18 de noviembre: Bosch renuncia del Partido Revolucionario Dominicano el cual, junto a otros dominicanos del exilio, había fundado en 1939 en la Habana, Cuba.

15 de diciembre: Juan Bosch, junto a quienes renunciaron con él del PRD, funda el Partido de la Liberación Dominicana (PLD).

1974. 1ero. De agosto: Se pone en circulación el periódico Vanguardia del Pueblo, órgano ofi cial del Partido de la Liberación Dominicana (PLD).

1975. 11-18 de enero: Forma parte de los miembros del Tribunal Rusell II en Bruselas, Bélgica.Abril: Las ediciones Vanguardia publican el folleto De México a Kampuchea de Juan

Bosch. En octubre se publica el segundo folleto: Guerrilleros y crisis eléctrica.

Inap | 39

Julio: Se publica Cuentos escritos en el exilio.Octubre: El oro y la paz, segunda novela de Bosch, sale a la luz pública.1973. 13 de febrero: Ediciones Vanguardia publican De la concordia a la corrupción, de Juan Bosch.24 de abril: Juan Bosch obtiene el Premio Nacional de Novela de la República Dominicana

con El oro y la paz, editado por primera vez en 1975.Mediados de año: Primera edición en Santo Domingo de EL Napoleón de las guerrillas.1977. 30 de septiembre: Puesta en circulación de nuevas ediciones de las obras de Juan Bosch: Bolívar

y la guerra social, Breve historia de la oligarquía, Tres conferencias sobre el feudalismo, El Napoleón de las guerrillas y Judas Iscariote, el calumniado, en el Centro Cultural Masónico de Santo Domingo.

1978. Principios de año: Se pone en circulación la obra de Juan Bosch Viaje a los Antípodas.16 de mayo: Antonio Guzmán, candidato del PRD, es elegido como Presidente de la

República. El PLD, participa por primera vez en elecciones.1979. Finales de junio: Escritores e intelectuales de renombre internacional visitan a Bosch.1980. Enero: Comienza a circular el primer número de Política: Teoría y Acción, revista teórica

del Partido de la Liberación Dominicana.1982.Durante el año: Bosch en colaboración con el venezolano Luis Cordero Velásquez, publica en

Caracas, Venezuela, Juan Vicente Gómez: camino del poder.20 de octubre: El gobierno cubano condecora a Juan Bosch con la Orden Félix Varela.Durante el año: Publica La Guerra de la Restauración y Las clases sociales en República

Dominicana.

1983.Marzo: Casa de las Américas de Cuba publica una selección de cuentos de Juan Bosch: Cuentos.

23 de abril: Conferencias y artículos de Juan Bosch sale a la luz pública en Santo Domingo.Noviembre: Juan Bosch publica El partido: concepción, organización y desarrollo.1985 Se publican dos libros de Bosch en Santo Domingo: La pequeña burguesía en la

historia de la República Dominicana y La fortuna de Trujillo.1986. 16 de mayo: Joaquín Balaguer es elegido Presidente de la República. El PLD, obtiene dos

senadores y 19 diputados. Bosch publica, en septiembre, El capitalismo tardío en la República Dominicana.

1987.Marzo: Se edita en Santo Domingo Máximo Gómez: de Monte Cristi a la gloria, Tres años de guerra en Cuba.

15 de septiembre: Es puesto en circulación en Santo Domingo un nuevo libro de Bosch: El Estado: sus orígenes y desarrollo.

40 | Inap

1988. Enero: La editora Alfa y Omega publica Textos culturales y literarios de Juan Bosch.28 de febrero: El Partido de la Liberación Dominicana adopta el Boschismo como teoría del

Partido.24 de marzo: Es puesta en circulación, en La Maison de l’Amorique Latine de Paris, la

colección de cuentos de Juan Bosch, traducidos por Guillermo Piña Contreras y Francoise Mironneau, Vers le port d’Origine.

10 de junio: El Presidente Fidel Castro condecora a Juan Bosch con la Orden de José Martí, la más alta distinción que otorga el gobierno cubano.

Septiembre-octubre: Se pone en circulación tres obras de Bosch: Las dictaduras dominicanas, 33 artículos de temas políticos de Póker de espanto en el Caribe.

2 de noviembre: La sala capitular del Ayuntamiento de la Vega designa una calle con el nombre de José Bosch Subirats.

15 de noviembre: Juan Bosch obtiene el premio de mejor libro de cuentos extranjeros, de la Fundación FNAC de París, por su libro Vers le port d’Origine.

9 de diciembre: Juan Bosch es proclamado candidato a la Presidencia de la República Dominicana por el Partido de la Liberación Dominicana para las elecciones del 16 de mayo de 1990.

1989.4 de abril: Las Américas Society de la Universidad de Columbia, Nueva York, invita a Juan Bosch a dictar una serie de conferencias sobre Eugenio María de Hostos y sobre política dominicana. El 7 de abril, el Departamento de Español de la Universidad de Nueva York organiza un panel de discusión sobre su obra.

23 de junio: Se inicia las festividades del ochenta aniversario de Juan Bosch y cincuenta años de actividad política organizadas por le comité Pro-Homenaje.

26 de junio: En acto celebrado en el Palacio Nacional, el Presidente de la República, Joaquín Balaguer, impone a Juan Bosch la condecoración de la Orden del Mérito de Duarte, Sánchez y Mella, Gran Cruz Placa de Oro.

30 de junio: En un acto solemne en el Teatro Nacional de Santo Domingo, se ponen en circulación los dos primeros volúmenes de las Obras completas de Juan Bosch.

14 de Julio: Se publica en Santo Domingo El PLD, Un partido nuevo en América, de Juan Bosch.

29 de octubre: Juan Bosch viaja a Venezuela en donde fue objeto de varios homenajes del Congreso venezolano y del Ateneo de Caracas. Dicta conferencia en la Universidad Central de Venezuela; La gobernación del Estado de Miranda le hace Huésped Distinguido. Se entrevista con el Presidente Carlos Andrés Pérez.

5 de noviembre: Juan Bosch, invitado por el Departamento de Lenguas Románicas de la Universidad de Harvard, dicta conferencia sobre literatura y política. Luego dicta una conferencia en el Instituto Tecnológico de Massachuttes (MIT) y en la Northeastern University.

1990. Durante el año: La Editora Alfa y Omega publica Temas económicos I y II y El PLD: Colección de Estudios Sociales.

6 de febrero: Juan Bosch obtiene el Premio Nacional de Literatura de la Fundación Corripio, Santo Domingo.

13 de Marzo: El PLD, Colección de Estudios Sociales, de Juan Bosch sale a la luz en Santo Domingo.

26 de abril: Se publica el tomo 3 de las Obras completas de Juan Bosch.

Inap | 41

16 de mayo: Joaquín Balaguer es elegido por quinta vez, en elecciones discutidas, como Presidente de la República. Bosch, candidato del Partido de la Liberación Dominicana, inconforme con los resultados, denuncia irregularidades en el conteo de los votos.

El 21, se publica el tomo 4 de las Obras completas de Juan Bosch.

6 de junio: En protesta por los resultados de las elecciones del 16 de mayo, Juan Bosch devuelve al Presidente Balaguer la condecoración de la Orden del Mérito Duarte, Sánchez y Mella que había recibido el 26 de junio de 1989.

20 de junio: La editora Dipa Verlag de Frankfurt, Alemania, publica analogía de cuentos de Juan Bosch, traducidos por Klaus Jetz, bajo el título de Das Madchem aus La Guaira.

30 de junio: Puesta en circulación de los tomos III y IV de las Obras completas de Juan Bosch.

10 de agosto: Puesta en circulación del tomo II de Temas económicos de Juan Bosch.1991. Marzo: Juan Bosch publica Temas históricos (I).22 de marzo: Puesta en circulación de las obras de Bosch: Breve historia de los pueblos

árabes y Temas históricos (II).24 de junio: Se publica el tomo V de las Obras completas de Juan Bosch.3 de septiembre: Sale a la luz el tomo VI de las Obras completas de Juan Bosch.19-25 de octubre: Bosch visita, como invitado especial, la República de Taiwán. El 24 se publica el

tomo VII de sus Obras completas en Santo Domingo.1992. 1 de enero: Publicación del tomo VIII de las Obras completas de Juan Bosch.7 de abril: El embajador de Ecuador en República Dominicana, Horacio Sevilla Borja,

hace la presentación de la edición dominicana de Simón Bolivar: biografía para escolares de Juan Bosch.

10 de Septiembre: Juan Bosch es investido como profesor Honorario de las Facultades de Humanidades, Ciencias Económicas y Sociales, y Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD).

10 de noviembre: Muere en Santo Domingo Isabel García Aguiar, primera esposa de Juan Bosch.27 de noviembre: La fundación Ayacucho de Venezuela publica una antología de cuentos de Juan

Bosch: Cuentos selectos.13 de diciembre: Juan Bosch es proclamado candidato a la Presidencia por el PLD, para las

elecciones presidenciales del 16 de mayo de 1994.1993.19 de enero: Juan Bosch es investido como Doctor Honoris Causa de la Universidad

Autónoma de Santo Domingo (UASD).28 de mayo: Juan Bosch es investido como Doctor Honoris Causa en Letras por el City

College de la Universidad de Nueva York.

42 | Inap

29 de junio: Puesta en circulación del tomo IX de las Obras completas de Juan Bosch en Casa de Bastidas, Santo Domingo.

30 de junio: En ocasión del natalicio de Juan Bosch y de sus bodas de oro con Carmen Quidiello de Bosch, una serie de actos son realizados en su honor por el PLD y el comité de Homenaje a Juan Bosch.

2 de julio: Puesta en circulación del cassette Cuentos de Juan Bosch, narrados por Freddy Ortiz, con los siguientes cuentos: Lado A: 1) La mujer, 2)El cuchillo, 3)En un bohío, 4) El resguardo, Lado B: 1)Los amos, 2) El algarrobo, 3) El alzado, 4) Un niño.

1994. Principios de abril: Juan Bosch es operado de cataratas en Boca Ratón, West Palm Beach, Florida. Regresa al país el 21 de abril.

16 de mayo: En la República Dominicana, tras elecciones discutidas, Joaquín Balaguer, candidato a la presidencia de la República por el Partido Reformista Social Cristiano, resulta triunfador en las elecciones presidenciales derrotando a José Francisco Peña Gómez, candidato del Partido Revolucionario Dominicano.

19 de junio: En el II Pleno Nacional de Dirigentes, Juan Bosch renuncia a sus posiciones ejecutivas en el PLD poniendo fi n a 56 años de actividad política.

10 de octubre: El V Congreso del Partido de la Liberación Dominicana proclama a Juan Bosch Presidente Ad Vitam del Partido.

21 de octubre: Juan Bosch es investido como Doctor Honoris Causa en Humanidades de la Universidad O & M de Santo Domingo.

24 de noviembre: El Senado y la Cámara de Diputados de la República Dominicana declaran a Juan Bosch Maestro de la Política y Gloria Nacional.

1995. 26 de enero: Juan Bosch recibe el premio El Guachupitazo de Oro, por su trascendencia en la vida nacional.

7 de abril: Juan Bosch es declarado miembro honorario de la Asociación Médica Dominicana (AMD).

28 de abril: Puesta en circulación de la pieza de teatro La eterna Eva y el insoportable Adán, de Carmen Quidiello de Bosch.

30 de junio: 86 aniversario de Juan Bosch. Transmisión de Programa Especial sobre la Vida y Obra de Juan Bosch a través de una cadena de emisoras en todo el territorio nacional. Encuentro de confraternidad en homenaje a Juan Bosch con la participación de personalidades políticas, empresariales e intelectuales entre los que se distinguen al presidente de la República Joaquín Balaguer a José Francisco Peña Gómez y al Cardenal Nicolás de Jesús López Rodríguez.

24 de septiembre: Juan Bosch es investido como Doctor Honoris Causa de la Universidad Tecnológica de Santiago (UTESA).

Inap | 43

1996. 29 de enero: Juan Bosch recibe placa de reconocimiento por sus aportes a la cultura Dominicana y por su condición de ciudadano ejemplar, durante la ceremonia de entrega de los Premios Casandra.

7 de marzo: Henri Vidal, embajador de Francia en República Dominicana impone a Juan Bosch la Orden del Mérito en el grado de Comendador de Artes y Letras.

2 de junio: El Partido de la Liberación Dominicana y el Partido Reformista Social Cristiano fi rman un Pacto Patriótico Nacional en apoyo al candidato del PLD Leonel Fernández, para la segunda vuelta de las elecciones presidenciales del 30 de junio.

30 de junio: Leonel Fernández, candidato del PLD es elegido Presidente de la República Dominicana. Juan Bosch cumple 87 años.

16 de agosto: Leonel Fernández Reyna se juramenta como Presidente de la República Dominicana.

1997.30 de junio: Juan Bosch celebra en la Habana su 88 aniversario.27 de julio: Vanguardia del Pueblo, órgano del PLD, rinde homenaje a Juan Bosch y le hace

entrega de una placa de reconocimiento por su obra política y literaria.15 de diciembre: El PLD celebra sus 24 años de fundación.18 de diciembre: Una nueva especie de palmera es bautizada con el nombre de Coccothinax

boschiana en honor a Juan Bosch. La planta, endémica de la isla, fue sembrada formalmente durante un acto celebrado en la Plaza Central del Jardín Botánico Nacional.

1998. Durante el año: La Universidad de Puerto Rico edita una Antología personal de Juan Bosch. El PLD publica en un libro sus trabajos en Vanguardia del Pueblo bajo el título de El Periódico del Partido y la comunicación de masas, y la Presidencia de la República dos volúmenes de sus Discursos políticos.

7 de mayo: Juan Bosch es condecorado por el gobierno francés con la Legión de Honor, en el grado de Gran Ofi cial.

Durante el mes de junio: Es investido como Doctor Honoris Causa en Humanidades de la Universidad Tecnológica del Cibao.

30 de junio: Es investido como Doctor Honoris Causa en humanidades de la Universidad Pedro Henríquez Ureña.

44 | Inap

1999. 23 de junio: Un sello de la serie escritores contemporáneos Dominicanos del Instituto Postal Dominicano es emitido en honor a Juan Bosch en ocasión de su 90 aniversario.

Finales de junio: En ocasión del 90 aniversario de Juan Bosch, el senado de la república le otorga un pergamino que lo acredita como uno de los más grandes líderes dominicanos del siglo XX. La embajada dominicana en Quito, Ecuador inaugura una biblioteca especializada con el nombre de Juan Bosch.

5 de julio: Puesta en circulación de las ediciones gemelas de Cuba la isla fascinante, de Juan Bosch. Acto simultáneo en la Biblioteca Nacional José Martí de la Habana, y en la Biblioteca Nacional de Santo Domingo, República Dominicana. Puesta en circulación de Novelas y leyendas completas, de los tomos 3 y 4 de sus Discursos políticos y una edición de Prólogos de Juan Bosch.

15 de octubre: La Universidad, la Biblioteca Nacional y la Sociedad de Escritores de Chile hacen homenaje a Juan Bosch por su aporte a la literatura de lengua española. Bosch estuvo representado por su esposa Carmen Quidiello de Bosch.

20 de diciembre: La Federación Latinoamericana de Periodistas (FELPA) acoge la propuesta de la Asociación de Periodistas Profesionales (APP) de la República Dominicana para otorgar a Juan Bosch el Premio José Martí a la Excelencia del Periodismo Dominicana, en su mención Escritor Destacado del Siglo.

Inap | 45

Escogiendoun futuro mejoren las Américas

Al acercarse la Cumbre de las Amé-ricas, nuestro hemisferio enfrenta una opción clara. Podemos superar

los desafíos que compartimos con un sentido de unión en este propósito común o pode-mos seguir enfrascados en los trillados deba-tes del pasado. Por el bien de todos nuestros pueblos, debemos optar por el futuro.

Demasiadas veces, Estados Unidos no ha buscado ni mantenido las relaciones con sus vecinos. Nos hemos dejado distraer por otras prioridades, sin darnos cuenta de que nuestro progreso está directamente vincula-do al progreso en todo el continente ameri-cano. Mi gobierno se ha comprometido con la promesa de un nuevo día. Renovaremos y mantendremos relaciones más extensas en-tre Estados Unidos y el hemisferio, por el bien de nuestra prosperidad común y nues-tra seguridad común.

Con antelación a la cumbre, hemos co-menzado a avanzar en esa nueva dirección. Esta semana, modifi camos una política ha-cia Cuba que durante décadas no ha logra-do promover la libertad ni oportunidades

Por: Barack Obama

a favor del pueblo cubano. En particular, prohibir que los cubanoamericanos visiten a sus familiares en la isla o les brinden re-cursos carecía de sentido, especialmente tras años de difi cultades económicas en Cuba y los devastadores huracanes del año pasado. Ahora, esa política ha cambiado.

La relación entre Estados Unidos y Cuba es ejemplo de un debate en el conti-nente que no sale del siglo XX. Para hacer-le frente a nuestra crisis económica, no es necesario debatir si es mejor una economía rígida y dirigida por el gobierno o un capi-talismo desenfrenado y sin reglamentar; es necesario tomar medidas pragmáticas y res-ponsables que promuevan nuestra prosperi-dad común. Para combatir la criminalidad y la violencia, no es necesario debatir si la culpa la tienen los paramilitares de derecha o los insurgentes de izquierda; es necesaria la cooperación práctica para reforzar nues-tra seguridad común.

Debemos optar por el futuro en vez del pasado, porque sabemos que el futuro ofrece enormes oportunidades si trabajamos jun-

tos. Es por eso que líderes desde Santiago y Brasilia hasta Ciudad de México procuran renovar la sociedad de las Américas para que alcance logros en asuntos fundamenta-les como la recuperación económica, ener-gía y seguridad.

No hay tiempo que perder. La crisis económica mundial ha perjudicado mucho al continente, particularmente a nuestros pobladores más vulnerables. Años de pro-greso en combatir la pobreza y la desigual-dad ahora están en juego. Estados Unidos está trabajando para promover la prosperi-dad en el hemisferio impulsando su propia recuperación. Al hacerlo, ayudaremos a es-timular el comercio, la inversión, las remesas y el turismo que le dan una base más amplia a la prosperidad del hemisferio.

También necesitamos actuar colecti-vamente. En la reciente cumbre del G-20, los Estados Unidos prometimos buscar casi $500 millones en asistencia inmediata a po-blaciones vulnerables, y a la vez trabajar con nuestros aliados del G-20 para asignar re-cursos considerables para ayudar a países a

46 | Inap

adaptarnos a nuevas amenazas y coordinar nuestros esfuerzos.

Finalmente, la cumbre le da a todo lí-der que ha sido elegido democráticamente la oportunidad de reiterar los valores que compartimos. Cada uno de nuestros países ha emprendido su propio camino democrá-tico, pero debemos estar unidos en nuestro compromiso con la libertad, igualdad y los derechos humanos. Por eso anhelo que lle-gue el día en que todos los países del hemis-ferio puedan tomar su lugar ante la mesa, conforme a la Carta Democrática Intera-mericana. Y así como Estados Unidos va en pos de ese objetivo en su acercamiento al pueblo cubano, esperamos que todos nues-tros amigos en el hemisferio se nos unan para apoyar la libertad, igualdad y los dere-chos humanos de todos los cubanos.

Esta cumbre ofrece la oportunidad de un nuevo inicio. La promoción de la pros-peridad, seguridad y libertad a favor de los pueblos americanos depende de actualizar las sociedades del siglo XXI, sin adoptar las poses infl exibles del pasado. Ése es el lide-razgo y la colaboración como socios que Es-tados Unidos está listo a proporcionar.

sobrellevar momentos difíciles. Hemos ins-tado al Banco Interamericano de Desarrollo a que maximice los préstamos para reanudar el fl ujo de crédito y estamos listos para exa-minar la necesidad y capacidad futura del BID. Además, estamos trabajando para im-plementar normas estrictas y claras que sean apropiadas para el siglo XXI, a fi n de evitar los abusos que causaron la actual crisis.

Al hacerle frente a esta crisis, debemos establecer nuevos cimientos para la prospe-ridad a largo plazo. Un sector que promete muchísimo es el de energía. Nuestro hemis-ferio tiene abundantes recursos naturales que podrían producir abundante energía renovable de manera sostenible, y a la vez, generar empleo para nuestra gente. En el proceso, podemos hacerle frente al cambio climático que amenaza con elevar el nivel del mar Caribe, reducir los glaciares an-dinos y producir potentes tormentas en la costa del Golfo de Estados Unidos.

Juntos, tenemos tanto la responsabili-dad de actuar como la oportunidad de dejar un legado de mayor prosperidad y seguri-dad. Es por eso que estoy deseoso de crear una nueva Sociedad de las Américas en

materia de Energía y Clima que nos ayude a aprender unos de otros, compartir tecno-logía, potenciar la inversión y maximizar nuestra ventaja comparativa.

Así como promovemos nuestra prospe-ridad común, debemos promover nuestra seguridad común. Demasiadas personas en nuestro hemisferio se ven forzadas a vivir con temor. Es por eso que Estados Unidos respaldará fi rmemente el respeto por el es-tado de derecho, la mejor observancia de la ley y la mayor solidez de las instituciones judiciales.

La seguridad de nuestros ciudadanos se debe promover por medio de nuestro compromiso de aliarnos con quienes com-baten valientemente los carteles de drogas, las pandillas y otras redes criminales en to-das las Américas. Y debemos empezar por casa. Si reducimos la demanda de drogas y restringimos el fl ujo de armas y grandes cantidades de dinero en efectivo a través de nuestra frontera sur, podemos promover la seguridad en Estados Unidos y en otros países. Y en el futuro, mantendremos un diálogo duradero en el hemisferio para ase-gurarnos de desarrollar prácticas óptimas,

Juntos, tenemos tanto la responsabilidad de actuar como la oportuni-dad de dejar un legado de mayor prosperidad y seguridad.

Inap | 47

Creación y desarrollo de los tribunales constitucionales en

el mundo

Los tribunales constitucionales existen hoy en casi toda Europa, América Latina, Asia y África. En su obra sobre estos tribu-nales expresa Louis Favoreu: “El desarrollo de la justicia constitucional es, ciertamente, el acontecimiento más destacado del Dere-cho Constitucional europeo de la segunda mitad del siglo XX. No se concibe hoy día, un sistema constitucional que no reserve un

Necesidad e importanciade los tribunales constitucionalesen un Estado social de Derecho

Por: Marco Gerardo Monroy Cabra

MARCO GERARDO

MONROY CABRA

EX PRESIDENTE DE LA CORTE

CONSTITUCIONAL.PRIMER VICEPRESIDENTE DE LA ACADEMIA

COLOMBIANA DE JURISPRUDENCIA.

Introducción

El presente trabajo tiene como objetivo destacar la necesidad e importancia de los tribunales constitu-cionales en un Estado constitucional democrático y

social. Para estos efectos, se inicia haciendo un breve resumen de la creación y el desarrollo de los tribunales constitucionales. Luego, se hace un análisis del funda-

mento, naturaleza, funciones y misión de estos tribuna-les para demostrar su signifi cación dentro del sistema democrático. Se realiza además un breve recuento del desarrollo de la jurisdicción constitucional en Colom-

bia explicando la razón de su existencia. Por último, se deducen las conclusiones sobre la necesidad e impor-

tancia de los tribunales constitucionales.

48 | Inap

lugar a esta institución, y en Europa todas las nuevas Constituciones han previsto la existencia de un Tribunal Constitucional”.

Si bien existen antecedentes, la apa-rición del control constitucional se pro-dujo con la sentencia del juez Marshall en 1803 en el caso Marbury v. Madison. Los argumentos del Juez Marshall fueron los siguientes, según el resumen de Pedro José González-Trevijano Sánchez: “Una afi rmación de principio: La Constitución escrita ha sido considerada siempre como Ley Fundamental y Superior de la Na-ción y consecuentemente la teoría de tales Gobiernos ha de ser que un acto de la le-gislatura que repugne a la Constitución es nulo”, y “la necesidad de optar por una de las normas (Constitución/ley) en confl icto”: Si una ley está en oposición a la Constitu-ción, si ambas, la ley y la Constitución, son aplicables al caso particular, el Tribunal tie-ne que determinar cuál de estas reglas en confl icto es la que rige el caso. “La lógica preeminencia de la Constitución: Si los Tri-bunales han de observar la Constitución, y la Constitución es superior a cualquier acto ordinario de la legislatura, la Constitución y no tal acto ordinario ha de regir el caso a que ambas se aplican, ya que otra cosa sería subvertir el verdadero fundamento de todas las constituciones escritas”.

En cuanto al origen de los tribunales constitucionales es célebre la polémica en-tre Carl Schmitt, quien en 1931 publicó La defensa de la Constitución. Estudio acerca de las diversas especies y posibilidades de salvaguardia de la Constitución, a la cual Hans Kelsen contestó con un libro que se llamó ¿Quién debe ser el defensor de la Constitución? No hay duda de que la his-toria le dio la razón a Kelsen, quien sostenía que a los tribunales constitucionales se les debe confi ar la función de ser garantes de la Constitución. Al efecto expresó:

Defensor de la Constitución, signifi ca en el

sentido originario del término, un órgano cuya

función es defender la Constitución contra las

violaciones […] Como toda norma también la

Constitución puede ser violada sólo por aqué-

llos que deben cumplirla.

De esta polémica surge la conclusión de que, si bien el control constitucional lo puede ejercer el Poder Ejecutivo o el Poder

Legislativo, es más democrático que esté a cargo de un órgano independiente y autó-nomo, aunque nada obsta para que forme parte del Poder Judicial. Como recuerda Favoreu, la historia de los tribunales cons-titucionales empieza con la creación del Tribunal Constitucional checoslovaco y el Alto Tribunal Constitucional de Austria en 1920.

Posteriormente, se crearían el Tribunal de Garantías Constitucionales de España en 1931, el Tribunal Constitucional italia-no en 1948, el Tribunal Constitucional ale-mán en 1949, el turco (1961) y el yugoslavo (1963). Sobre las circunstancias históricas de aparición de los tribunales constitucio-nales expresa Javier Pérez Royo:

El Tribunal Constitucional, por el contra-

rio, responde a una anomalía histórica presente

y con proyección de futuro. El Tribunal Consti-

tucional nace en el siglo XX, después de la Pri-

mera Guerra Mundial, con el constitucionalis-

mo que hemos defi nido en muchas ocasiones a

lo largo del curso como constitucionalismo de-

mocrático. La anomalía histórica que está de-

trás de él es una anomalía democrática o, mejor

dicho, una anomalía en el proceso de transición

a la democracia de determinados países. Por eso,

el Tribunal Constitucional no existe en todos

los países europeos, sino únicamente en aquellos

que tuvieron excepcionales difi cultades para

transitar del Estado liberal del XIX al Estado

democrático del siglo XX: Austria, Alemania,

Italia, Portugal y España.

A estos tribunales hay que agregar la creación del Consejo Constitucional fran-cés en 1959, el Tribunal Constitucional portugués en la Constitución de 1976, re-visada en 1982, y en cierta medida el Tri-bunal Especial Superior griego en 1975. Este movimiento se extendió a Bélgica, con el Tribunal de Arbitraje (1983), y se ha desarrollado en Europa del Este: Polo-nia (1985), Hungría (1989), Checoslova-quia (1991), Rumania (1991) y Bulgaria (1991). En Latinoamérica la jurisdicción constitucional se ha extendido a Perú en la Constitución de 1979; en Chile se instaló nuevamente un Tribunal Constitucional en 1980; en El Salvador se previó el Tri-bunal Constitucional en la Constitución de 1982; Guatemala estableció un Tribunal Constitucional en 1985; Costa Rica creó en

1989 una Sala Constitucional en la Corte Suprema de Justicia; Colombia instauró en 1991 la Corte Constitucional; Ecuador creó el Tribunal en 1945 y lo reinstaló en 1998; Paraguay creó una Sala Constitucional en 1992; Bolivia estableció el Tribunal Cons-titucional en 1994; Nicaragua creó una Sala Constitucional en 1995; México, mediante las reformas constitucionales de 1994, 1996 y 1999, estableció a la Corte Suprema de Justicia como Tribunal Constitucional; y en Honduras se creó en 2001.

Los sistemas o modelos de control constitucional en América del Sur se pue-den clasifi car, según Humberto Nogueira Alcalá:

1. Sistema judicial difuso (Argentina).2. Sistema judicial concentrado en la Cor-

te Suprema (Uruguay).3. Sistema judicial concentrado en la

Corte Suprema de Justicia y en su Sala Constitucional (Paraguay).

4. Sistema de control judicial difuso y control concentrado en el Tribunal Su-premo (Brasil).

5. Sistema de control judicial difuso y control concentrado en el Tribunal Constitucional (Bolivia, Colombia).

6. Sistema de control constitucional dua-lista (Perú, Ecuador).

7. Sistema de doble control concentrado de constitucionalidad (Chile).

En los tribunales constitucionales de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú las competencias se refi eren al control cons-titucional normativo, control de constitu-cionalidad de confl ictos de competencias y control de constitucionalidad a través del amparo de derechos fundamentales y sus garantías. En resumen, como dice Losing, la jurisdicción constitucional en Europa “se evidencia como presupuesto irrenunciable de la conservación, operatividad, y desa-rrollo ulterior del Estado constitucional y democrático o, en otras palabras, como la culminación del Estado de Derecho”, y lo mismo se puede decir respecto de otras par-tes del mundo.

En cuanto a la importancia de los tri-bunales constitucionales dice Javier Pérez Royo: [Son] una institución vigorosa, que no sólo no se ha difuminado con el paso del tiempo, sino que se ha ido convirtiendo

Inap | 49

en una institución cada vez más importante en el Estado Constitucional democrático. En los países europeos que tienen Tribunal Constitucional la historia de la democracia y la de la justicia constitucional han ido jun-tas, alimentándose la una a la otra. Esta es la razón por la que el Tribunal Constitucional es una institución de sólido prestigio, con una aceptación muy amplia tanto en la opi-nión especializada como en la opinión pú-blica en general: de hecho, suele ser una de las instituciones mejor valoradas en todas las encuestas.

Por su parte, Mauro Cappelletti ex-presa: Parece que ningún país europeo que salga de alguna forma de régimen no de-mocrático o de una tensión interna impor-tante puede encontrar mejor respuesta a la exigencia de reaccionar contra demonios pasados, y posiblemente para impedir su vuelta, que la de introducir la Justicia Cons-titucional en su forma de gobierno […] Ésta es la razón por la cual los tribunales constitucionales se están imponiendo en los países orientales europeos tras la caída del Muro de Berlín: Polonia, Hungría, Repú-blicas Checa y Eslovaca.

Fundamento de la jurisdicción constitucional

El fundamento de la jurisdicción consti-tucional depende del concepto que se tenga de la Constitución, de las normas constitu-cionales y de su efectividad. La doctrina ha dicho que para que pueda existir un sistema de control constitucional son necesarios:

1. la existencia de una Constitución total o parcialmente rígida; y

2. un órgano estatal independiente y autó-nomo que desarrolle el control de cons-titucionalidad con facultad decisoria dentro de plazos determinados.

El jurista Manuel Aragón Reyes dice sobre las relaciones entre control consti-tucional y Constitución: […] hablar de Constitución tiene sentido cuando se la concibe como un instrumento de limita-ción y control del poder. Efectivamente, el control es un elemento inseparable del concepto de Constitución si se quiere do-tar de operatividad al mismo, es decir, si se pretende que la Constitución se “realice”,

en expresión, bien conocida de Hesse; o dicho en otras palabras, si la Constitución es norma y no mero programa puramente retórico. El control no forma parte úni-camente de un concepto “político” de la Constitución, como sostenía Schmitt, sino de su concepto jurídico, de tal manera que sólo si existe control de la actividad estatal puede la Constitución desplegar su fuerza normativa y sólo si el control forma parte del concepto de Constitución puede ser entendida ésta como norma”.

Por tanto, la doctrina sostiene que el control es elemento indispensable del con-cepto de Constitución y dicho control es ejercido por la jurisdicción constitucional. El tratadista Javier Pérez Royo sostiene que las características de los tribunales constitu-cionales son las siguientes:

1. Como un órgano único, en el que se concentra la interpretación defi nitiva-mente vinculante de la Constitución.

2. Como un órgano jurisdiccional, aunque no integrado en el Poder Judicial. “El hecho de ser un Tribunal que actúa a instancia de parte y que obtiene infor-mación, la procesa y la traduce en una sentencia, como lo hacen los Tribunales de Justicia, se adecua muy bien a su na-turaleza defensiva”.

3. Su composición tiende a refl ejar el compromiso entre la mayoría y la mi-noría que presidió la aprobación de la Constitución.

4. Su competencia básica consiste en el control de constitucionalidad de la ley y, por tanto, en imponer a la mayoría par-lamentaria que la aprueba el respeto del pacto constituyente.

5. Sus competencias adicionales van en la misma dirección: protección de los de-rechos fundamentales, esto es, defensa del individuo y de la sociedad frente al Estado; protección de la distribución territorial del poder y por tanto de la existencia de minorías territoriales; pro-tección de la división de poderes, esto es, protección de la sociedad frente a la concentración indebida de poder en uno de los órganos del Estado.

A lo anterior habría que agregar que los tribunales constitucionales controlan el ejercicio del poder del Estado y comple-

mentan la división de poderes mediante el control constitucional. En palabras de Kel-sen:

La Justicia Constitucional desempeña una

función de protección efi caz de la minoría con-

tra el avasallamiento de la mayoría, cuyo do-

minio sólo es soportable en la medida en que se

ejerce jurídicamente.

Por otra parte, los tribunales constitu-cionales han sido una institución defenso-ra del régimen constitucional democrático. Garantizan la supremacía e integridad de la Constitución como norma de normas y fuente de fuentes del derecho. Además, como se ha dicho, estos tribunales garan-tizan el respeto de los derechos fundamen-tales y las libertades públicas de los ciuda-danos.

José Asensi Sabater al referirse al papel preponderante de los tribunales constitu-cionales dice:Es hoy opinión generalizada

que el juez constitucional desarrolla cada vez

más una función activa que abarca desde la

represión de las leyes inconstitucionales hasta

una función de dirección integradora, de estí-

mulo, y más genéricamente, de garantía activa

de los fi nes de la Constitución. […] La volun-

tad democrática representada en el parlamento

queda decisivamente limitada por la existencia

de estas normas superiores cuyo intérprete es el

tribunal constitucional. De ahí que, en conso-

nancia con otras características que afl oran en

el constitucionalismo actual, pueda decidirse

que el anterior estado legislativo-parlamenta-

rio está dejando paso a un estado jurisdiccional

(Rusconi, 1997). O lo que es igual, la sobera-

nía popular se está transformando en soberanía

constitucional.

La creación de una Constitución escrita que no pueda ser modifi cada sino mediante un procedimiento especial y determinado dio origen al control constitucional.

El artículo VI § 2 de la Constitución estadounidense de 1789 declaró la Consti-tución como ley suprema del país y obliga-toria para todos los jueces. De esta norma se desarrolló la doctrina del judicial review que fue formulada por el juez Marshall en el caso Marbury v. Madison: “Es evidente que, o los jueces prefi eren la Constitución a las leyes que la contravienen, o el legislador puede modifi car la Constitución median-

50 | Inap

te la legislación ordinaria”. Por tanto, si la Constitución es el derecho supremo, la ley inconstitucional deberá ceder ante ella.

Norbert Lösing encuentra antecedentes en la distinción en Atenas entre nomoi (ley en sentido estricto) y pséphisma (decreto), el derecho natural como límite del poder del gobernante, y la creación de un higher law o common law. Agrega que como hi-tos importantes hay que añadir el amparo en México, en Suiza la queja constitucional o el recours de droit public para imponer la supremacía del derecho federal sobre los derechos cantonales.

Mauro Cappelletti considera que en Noruega, Dinamarca, Rumania, Grecia y Portugal, aun antes de la primera guerra mundial, se reconocen los inicios de un control constitucional por vía judicial, si bien éstos en principio no se pudieron apli-car a largo plazo.Ya se ha visto que luego de la primera guerra mundial la jurisdicción constitucional adquirió importancia gra-cias a los esfuerzos de Hans Kelsen y Franz Wyer.

Los primeros tribunales constituciona-les, como se expresó, fueron los de Austria y Checoslovaquia, creados en 1920. Hay que dejar establecido que la justicia constitucio-nal se ubica dentro de la defensa constitu-cional. Los tribunales constitucionales son uno de los mecanismos de defensa de la Constitución. Puede haber otros mecanis-mos, como las normas sobre reforma de la Constitución.

Desde un punto de vista objetivo, la justicia constitucional está formada por las funciones jurisdiccionales realizadas para la garantía y defensa de la Constitución, pero hay que tener en que, además, el control de constitucionalidad no es el único objeto de la justicia constitucional. Actualmente se agregan la tutela de los derechos funda-mentales y, en algunos Estados, la decisión de los confl ictos entre los órganos constitu-cionales del Estado y la denominada justicia política. Además, en Estados federales se plantea la resolución de confl ictos entre el Estado central y las entidades políticamente descentralizadas.

Los mecanismos de defensa de la Constitución pueden atribuirse a órganos políticos como el Parlamento, que sería juez y parte de sus propias decisiones, a órganos ejecutivos o a órganos judiciales, que son

propiamente los denominados de justicia constitucional.

En la atribución a órganos judiciales hay dos sistemas:

a. El sistema austriaco se caracteriza por la atribución a un Tribunal ad hoc de las competencias de justicia constitucional. Es el sistema de justicia constitucional concentrado. Las sentencias del Tribu-nal Constitucional producen, en caso afi rmativo, la nulidad de la disposición impugnada. Este sistema infl uyó en los modelos alemán, italiano y español.

b. El sistema norteamericano, que se de-nomina judicial review. Se trata de un control difuso, ya que todos los tribu-nales son competentes en este sentido, aunque están vinculados por el princi-pio stare decisis. Además, únicamente se admite la vía indirecta en el control de constitucionalidad de las leyes; no se produce la nulidad de la disposición afectada sino únicamente su inaplicabi-lidad al caso concreto objeto del proceso.

Los tratadistas Lucio Cabrera y Fix-Za-

mudio expresan:

La contribución de América a la de-fensa constitucional consiste en que en este continente surgió la verdadera y propia garantía jurisdiccional de la Constitución, en contraste con el continente europeo, en donde se ensayó primeramente la búsqueda de una defensa política de la Constitución, una de cuyas manifestaciones fue la defensa por Sieyes de la necesidad de crear un “Jury de Constitution” o “Jury constitutionnel”.

Hay que tener en cuenta que en la ac-tualidad la justicia constitucional de los dis-tintos Estados tiene características especia-les y por tanto no responde a los modelos antes mencionados. Expresa el tratadista Álvarez Conde refi riéndose a los modelos citados:

La fi losofía política subyacente a ambos

sistemas es muy diferente. Mientras el sistema

norteamericano tiene, al menos en sus orígenes,

como fi nalidad fundamental la consagración

del principio federal, el sistema europeo tiene

como fi nalidad la garantía de la libertad. Pen-

semos que en 1803 todavía existe en Nortea-

mérica la esclavitud y que en 1920, en Europa,

las célebres disputas entre Kelsen y Schmitt,

para quien la existencia de una jurisdicción

constitucional politiza la justicia en vez de ju-

dicializar la política, se convierten en auténti-

cas confrontaciones entre Democracia y Dicta-

dura, Sin embargo, es muy difícil dar una regla

general; depende de la Constitución de cada

Estado consagrar un modelo que se ajuste a sus

especiales circunstancias históricas, políticas, y

sociales.

Naturaleza de los tribunales constitucionales

A partir de la segunda guerra mundial se produce un renacimiento de la justicia constitucional. Ello obedece, según Álvarez Conde, a estas consideraciones:

a. La justicia constitucional surge como reacción ante la crisis del concepto clá-sico de la Constitución. Se acepta que la Constitución deje de ser una simple declaración de principios y se convierta en norma directamente aplicable.

b. La justicia constitucional es consecuen-cia del principio de la supremacía de la Constitución, por lo cual la doctrina ha dicho que sólo es posible en aquellos sistemas políticos dotados de Constitu-ción rígida.

c. La justicia constitucional debe ser con-siderada como una manifestación del Estado de Derecho, en cuanto supone la consagración del principio de legali-dad constitucional, la tutela de los de-rechos y libertades y la aceptación del principio de división de poderes, tanto en su aspecto horizontal como vertical.

Nosotros agregaríamos que los tribuna-les constitucionales son el instrumento de defensa de la Constitución por excelencia. Pero debe entenderse que la Constitución comprende el Preámbulo, las normas cons-titucionales y los principios y valores cons-titucionales, todo lo cual forma una unidad sistemática. Hay que tener en cuenta que la interpretación constitucional de los tri-bunales constitucionales vincula a los ciu-dadanos y a los poderes públicos. Estos tribunales son órganos constitucionales. En efecto, tienen competencia constitucional; su existencia, funciones y estructura básica son establecidas por la Constitución. Por tanto, el juez constitucional se diferencia del juez ordinario.

Inap | 51

En cuanto a su naturaleza, los tribu-nales constitucionales se pueden concebir como órganos estrictamente judiciales des-de un punto de vista estrictamente jurídico, pero también al respecto hay varias teorías. Algunos autores (Tesauro y Lavagna) afi r-man la naturaleza jurisdiccional; otros (Ca-lamandrei, Kelsen y Villari) sostienen su cariz legislativo; y unos pocos, la naturaleza administrativa (Balladore Pallieri). Parte de la doctrina hace hincapié en que son órga-nos de justicia política (Mortati, Martinres y Cheli).

Louis Favoreu expresa: La cuestión de la composición no puede plantearse de manera neutral, ya que, habida cuenta de la repercusión de sus decisiones, el juez consti-tucional desempeña necesariamente un pa-pel o una función política. […] toda juris-dicción constitucional, incluso el Tribunal Supremo de los Estados Unidos, tiene un carácter político, pues si no, no se trata de una verdadera jurisdicción constitucional.

El profesor Martínez Sospedra enume-ra seis razones para afi rmar el carácter juris-diccional de los tribunales constitucionales:

1) la sujeción de su función a un método jurídico de interpretación;

2) el carácter reglado de la acción del tri-bunal constitucional en cuanto la acti-vidad de conocimiento jurídico y no de oportunidad política;

3) su actuación que sólo opera a instancia de parte;

4) la vinculación de su actividad a un pro-ceso jurisdiccional especial y contradic-torio;

5) los principios de neutralidad e inde-pendencia a que está sujeta la actividad jurisdiccional; y

6) su posición de tercero súper partes.

En Colombia la Corte Constitucional forma parte del Poder Judicial y las funcio-nes que se le adscribieron en el artículo 241 de la Constitución Política son jurídicas. Sin embargo, el análisis jurídico no es puro, sino que debe tener en consideración la rea-lidad constitucional que incluye aspectos político-económico-sociales.

Los tribunales constitucionales, como dice Pablo Lucas Verdú, deben tener como fundamento lo que denomina la “fórmu-la política de la Constitución”. Este autor

sostiene que las normas constitucionales expresan una ideología jurídicamente orga-nizada en una estructura social.

Verdú, como Rotteck y Welcker, habla de política constitucional y aun de inge-niería constitucional. Esto signifi ca que la Constitución tiene en cuenta el proceso político que se ajusta a los acontecimientos políticos. El autor defi ne política constitu-cional como: […] el proceso político que conduce a la elaboración de las normas y a la confi guración de institutos, de acuerdo con un instrumento jurídico, codifi cado y sistemático (Constitución) y con su legis-lación complementaria que confi guran la organización y ejercicio del poder y el res-guardo de los derechos humanos.

Se ha dicho que la justicia constitucio-nal está viciada por su naturaleza política. La crítica más dura respecto a la ausencia de legitimidad de los tribunales constitu-cionales la formuló Carl Schmitt, quien en 1929 se hizo eco de la afi rmación de Guizot de que, en tales casos, “la justicia tiene todo que perder y la política nada que ganar”.Schmitt creía que la defensa de la Consti-tución no se debía encomendar a la justicia constitucional, sino, de acuerdo con el ar-tículo 48 de la Constitución de Weimar, al presidente de la República.

Dijo que los tribunales constitucionales con jurisdicción concentrada se aproximan al papel del Senado en la Constitución na-poleónica, que no dice el derecho sino que lo hace.

Hans Kelsen refutó la tesis de Schmitt en su libro ¿Quién debe ser el defensor de la Constitución? Sostuvo que toda sentencia del tribunal constitucional tiene la fuerza de una ley posterior que deroga otra ante-rior, lo cual lo convierte en una suerte de “legislador negativo”.

Si bien es innegable que la justicia constitucional puede conocer de confl ictos de carácter político, como dice Pedro José González-Trevijano Sánchez, “nada de ello impide que éstos se resuelvan de confor-midad con un criterio jurídico y una me-todología jurídica, cualesquiera que sean los concretos métodos utilizados”. Bachof expresa:

El carácter político de un acto no exclu-ye un conocimiento jurídico del mismo, ni el resultado político de dicho conocimiento lo despoja de su carácter jurídico. […] Con ello no puede desconocerse que el juez pue-de estar vinculado a prejuicios propios de su origen social, de su concepción política o de su visión del mundo; que de ningún hombre se puede eliminar un último resto de subjetividad. Pero el juez experimentado conoce los peligros del trasfondo emocional e irracional de su actividad y, precisamente, por regla general sabe eliminarlos. Toda su formación profesional, la necesidad de un continuo enfrentamiento con otras opi-niones, el ininterrumpido “diálogo” al que ya hemos referido; todo esto garantiza un nivel de objetividad que, aunque no sea ab-soluto, es muy elevado. Si se necesitase aún otra prueba, la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional la ha aportado, elimina-do todas las especulaciones iniciales sobre las diversas tendencias políticas de sus Salas.

Francisco Tomás y Valiente, refi riéndo-se a la realidad política y la independencia de los tribunales constitucionales, expresa la siguiente conclusión, que compartimos:

La realidad política es confl ictiva y el Tribunal Constitucional, que resuelve en forma jurídica confl ictos de contenido siempre político, no puede hacerse nunca la ilusión de estar situado, ante la opinión pú-blica, por encima de contiendas que él mis-mo ha de juzgar. Su posición es eminente, la propia de un juez. Pero su imparcialidad objetiva y la independencia de criterio de sus magistrados no son garantía intangible a los ojos de muchos, porque afectando sus resoluciones a temas clave de la organiza-

52 | Inap

ción del Estado y de la esfera de libre acción de los ciudadanos en la sociedad, es inevi-table que los confl ictos salpiquen al órgano que los resuelve. Lo esencial es que la po-litización del litigio jurídico y del paralelo debate social no infl uya en la resolución del Tribunal.

Lo imposible es que la sentencia, adop-tada con plenitud de independencia, satis-faga a todos los contendientes, es decir, a quienes litigaron como partes procesales y a quienes lo hicieron libre, pero desintere-sadamente, en el gran foro de los medios de comunicación.

Misión de los tribunalesconstitucionales

La misión principal de los tribunales constitucionales es la defensa de la Consti-tución. En su famoso ensayo de 1928 sobre la jurisdicción constitucional, Kelsen expre-só: “Una constitución a la que le falta la ga-rantía de anulabilidad de los actos inconsti-tucionales no es plenamente obligatoria en su sentido técnico”.Y agregó: “Una consti-tución en la que los actos inconstitucionales y en particular las leyes inconstitucionales se mantienen válidos —no pudiéndose anular su inconstitucionalidad— equivale más o menos, desde el punto de vista es-trictamente jurídico, a un deseo sin fuerza obligatoria”.

A esta aseveración hay que agregar que tal garantía no existe sino cuando la decla-ratoria de inconstitucionalidad corresponde a un órgano completamente diferente e in-dependiente de aquel que produjo la norma inconstitucional.

Smend asigna a los tribunales constitu-cionales una triple tarea: Por una parte, crea orden en el amplio espacio de las cuestio-nes jurídico constitucionales, en las que sólo puede crear un orden auténtico una justicia independiente del más alto rango.

En segundo lugar, fortalece las bases de nuestra existencia política, en la que nos permite a los ciudadanos experimen-tar la vivencia de la condición de Estado de Derecho de nuestra comunidad y de la dignidad garantizada de ciudadanos libres. Finalmente, lucha por el imperio de los derechos y los bienes al tomar como moti-vación expresa de sus decisiones estos más altos valores de la tierra.

Klaus Richter afi rma: La jurisdicción constitucional se puede apoyar, en el Estado de Derecho, en el principio constitucional de la sujeción del poder del Estado al dere-cho y a la ley. En esto, la norma fundante es la constitución del Estado de Derecho, que constituye también la base para la labor del Tribunal Constitucional.

Se ha preguntado la doctrina: ¿Quién controla al control? La respuesta es que existen dos medios para controlar el arbitrio judicial:a. el juicio como procedimiento para ha-

cer efectiva la responsabilidad de los jueces y,

b. en forma indirecta, las “cláusulas pro-gramáticas” de la Constitución, que in-tegran la parte ideológica de las normas del Estado.

El tratadista Vanossi dice al respecto: Estamos frente a un problema análogo al de la cuadratura del círculo: o no hay con-trol, y entonces podemos desembocar en la ilimitación del ejercicio de los poderes, que signifi ca el quebrantamiento de las com-petencias y limitaciones establecidas por la Constitución; o establecemos el órgano de control, pero enseguida se plantea el pro-blema de quién controla al control, al surgir el riesgo de que dicho órgano asuma una verdadera “dictadura” interpretativa de los textos constitucionales, y descalifi que todos aquellos actos o normas que no se compa-dezcan con las valoraciones que él explicita. Como vemos, todos los caminos conducen a la interpretación; y la enorme importancia de ésta queda en evidencia cuando percibi-mos que toda la función de control está fi -nalmente subsumida en la tarea de interpre-tación que cumple el órgano especializado.

La segunda misión de los tribunales constitucionales es la defensa de los dere-chos fundamentales de las personas, para lo cual, no sólo se hace un amplio catálogo de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, sino que se regulan los mecanismos de protección como las accio-nes de amparo (en Colombia se denomina acción de tutela), las acciones populares, las acciones de grupo y las acciones de cum-plimiento. Además de lo anterior, los tribu-nales constitucionales tienen como misión aplicar los principios y valores constitucio-nales.

La Constitución Política de Colombia, en el artículo 1º, dice que Colombia: […] es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentrali-zada, con autonomía de sus entidades terri-toriales, democrática, participativa y plura-lista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

Los valores y los principios fundamen-tales contenidos en el título 1º de la Cons-titución son suprapositivos y su contenido esencial debe ser respetado por la legisla-ción. Además, todo el ordenamiento jurídi-co se debe interpretar a la luz de los valores y principios constitucionales, incluido el preámbulo de la Constitución. La justicia constitucional ha de operar para consolidar el Estado social de Derecho, para asegurar a los integrantes de la nacionalidad colom-biana la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la li-bertad y la paz, como lo dice el Preámbulo, “dentro de un marco jurídico democrático y participativo que garantice un orden políti-co, económico y social justo”.

La justicia constitucional tiende a estas características:a. Defi ende la Constitución. Ha dicho la

doctrina que Constitución y Tribunal Constitucional son categorías interde-pendientes. García Enterría afi rma que “una Constitución sin Tribunal Consti-tucional que imponga su interpretación y la efectividad de la misma en los casos cuestionados es una Constitución heri-da de muerte”.

b. La justicia constitucional vela por la protección de los derechos fundamen-tales de las personas y el sistema demo-crático.

c. El Tribunal Constitucional vela por el mantenimiento del núcleo duro de los derechos fundamentales que garantiza en condiciones de igualdad la Consti-tución.

d. La justicia constitucional es uno de los elementos esenciales del Estado de De-recho que hoy conlleva el principio de constitucionalidad, porque la Consti-tución es la norma suprema. Van Der Meersch ha señalado: “no existe Estado de Derecho sin Tribunal Constitucional”.

Inap | 53

e. La justicia constitucional es un poder de cierre del propio sistema. La justicia constitucional garantiza la supremacía de la Constitución. Además, se asegura la limitación y sujeción del poder al de-recho.

Importancia de los tribunales constitucionales en un Estado

social de DerechoDentro de un Estado social de Dere-

cho los tribunales constitucionales no sólo son necesarios sino que también son tras-cendentales para la realización de los ob-jetivos de una democracia que conlleva la existencia de controles, el más importante de los cuales es el control constitucional. La existencia de los tribunales constitucionales supone la aceptación de la supremacía de la Constitución y el reconocimiento de que ésta es una norma suprema que está en la cúspide el ordenamiento jurídico. Dice el profesor Pedro de Vega:

Si jurídicamente el control de consti-tucionalidad sólo se concibe desde la defi -nición previa de la Constitución como ley suprema, política y científi camente sólo es lícito sostener la existencia de una justicia constitucional cuando la Constitución se entiende como realidad normativa y no como una mera confi guración nominal y semántica.

Proceder de otro modo supondría con-denar la teoría constitucional y la labor de los constitucionalistas al más menesteroso y errante de los quehaceres.

Hans Kelsen, quien fue el artífi ce de la justicia constitucional, dice que la garantía de la Constitución presupone, para resolver una noción clara de Constitución, entender-la como la cúspide de la teoría escalonada del orden jurídico (Stufenbauttheorie), es decir, la Constitución como norma supre-ma. Sin embargo, reconoce que “la Consti-tución expresa, jurídicamente, el equilibrio de las fuerzas políticas en un momento de-terminado”.

Los tribunales constitucionales que se crearon inicialmente y los que han venido a crearse con posterioridad tienen en esen-cia estas funciones: control constitucional de las leyes (abstracto o en concreto), re-solución de confl ictos constitucionales, de atribuciones y competencias, y protección

de los derechos fundamentales mediante la acción de amparo o de tutela.

La importancia de los tribunales cons-titucionales se fundamenta en las funciones que cumplen en orden a preservar el equili-brio de poderes y sus atribuciones, proteger los derechos fundamentales y garantizar la supremacía de la Constitución.

Se trata de órganos límites en materia constitucional y por eso la interpretación que hagan de las normas constitucionales se considera integrada a la Constitución y constituye el precedente que deben seguir los mismos tribunales y que se impone a los jueces en la aplicación de las normas.

Los tribunales constitucionales interpre-tan con autoridad la Constitución. Además, el ordenamiento jurídico debe interpretarse según los principios y valores constituciona-les como han sido interpretados por el res-pectivo Tribunal Constitucional.

Estos tribunales son órganos autóno-mos, se autogobiernan y son independientes de los otros poderes públicos, aunque pue-den formar parte del Poder Judicial —es el

caso de la Corte Constitucional colombia-na—. Expresa Pablo Lucas Verdú:

La doctrina es unánime en conside-rar que la jurisdicción constitucional es la máxima expresión del Estado de Derecho […] mediante la justicia constitucional, se cumple y asegura el orden fundamental en la medida en que se aplican a casos concre-tos las normas constitucionales, se esclarece el ámbito de aplicación de todas las nor-mas, se garantiza el cumplimiento de la ley fundamental, que prevalece sobre la norma ordinaria, e incluso se va integrando el De-recho constitucional.

Se ha dicho que el Estado de Derecho supone limitación de poder, garantía de los derechos fundamentales y supremacía de la Constitución. El órgano que garantiza el cumplimiento de los propósitos del Estado de Derecho es el Tribunal Constitucional.

Refi riéndose a la conexión entre el Es-tado de Derecho y el Tribunal Constitucio-nal en España, el presidente de este tribu-nal, Manuel García Pelayo, expresó que la función de este órgano es “perfeccionar la

54 | Inap

vigencia del Estado de Derecho en el que se constituye la Nación española en virtud de una decisión fundamental expresada en el preámbulo y en el artículo 1º, 1 de la Cons-titución”.

Esta afi rmación es aplicable en Colom-bia, ya que según el Preámbulo y el artículo 1º de la Constitución Colombia se consti-tuye como “Estado social de derecho” den-tro de un marco jurídico democrático y par-ticipativo para garantizar un orden político, económico y social justo.

Esto signifi ca lo siguiente:a. que el pueblo colombiano decidió cons-

tituirse en un Estado de Derecho califi -cado de social y democrático-participa-tivo;

b. que existe conexión formal y funcio-nal entre el Estado social de Derecho previsto en la Constitución y la Corte Constitucional; y

c. que la Corte Constitucional perfec-ciona el Estado de Derecho; la Cons-titución se debe interpretar como un sistema coherente y esta función com-pete a la Corte Constitucional como intérprete supremo de la Constitución e independiente de los demás órganos constitucionales.

Razón de la existencia de los tribunales constitucionales

Las razones que explican la existencia de los tribunales constitucionales son las siguientes:

El cambio de la supremacía de la ley por la

supremacía de la Constitución

Los tribunales constitucionales se ex-plican dentro del Estado Constitucional que privilegia la Constitución por sobre la ley. Dentro del Estado liberal de Derecho se sacralizó la ley. Como dice Louis Favoreu: La sacralización de la ley es una primera explicación. A partir de la Revolución de 1789, a lo largo del siglo XIX y a comienzos del XX, el dogma rousseauniano de la infa-bilidad de la ley se impone y difícilmente se discute. El reino del derecho es el reino de la ley. […] El concepto de legitimidad […] coincide con el de legalidad, es decir, con la conformidad de las actividades pú-blicas y privadas a las leyes votadas por el

Parlamento. El “derecho” (jus, law, diritto, derecho, Recht) se identifi ca cada vez más estrechamente con las leyes del Parlamento (Lex, statute, legge, ley, Gesetz).

Es indudable que actualmente lo sagra-do es la Constitución como “norma de nor-mas”, y como norma suprema requiere un órgano encargado de defender su integridad y supremacía.

El control constitucional y la jurisdicción

ordinaria

¿Puede la justicia ordinaria ser el ór-gano de control de constitucionalidad? La respuesta negativa la dio Mauro Cappe-lletti: Los jueces de la Europa continental son habitualmente magistrados de “carrera”, poco aptos para cumplir una tarea de con-trol de las leyes, tarea que, como veremos, es inevitablemente creadora y va mucho más lejos de su función tradicional de “meros intérpretes” y “fi eles servidores” de las le-yes. La interpretación misma de las normas constitucionales, y especialmente del núcleo central de éstas, que es la Declaración de los derechos fundamentales o “Bill of Rights”, suele ser muy distinta de la interpretación de las leyes ordinarias. Requiere una aproxi-mación que se conjuga mal con la tradicio-nal “debilidad y timidez” del juez según el modelo continental.

Si bien en algunos Estados la jurisdic-ción ordinaria ejerce el control constitucio-nal, la tendencia actual, como se ha visto de la lista de los Estados que han creado tribunales constitucionales, es la de crear un órgano especializado, autónomo e inde-pendiente que se encargue del control juris-diccional y de la protección de los derechos fundamentales. En este aspecto histórica-mente se puede mencionar el Tribunal del Imperio, que tenía atribuciones de tribunal constitucional en lo concerniente a litigios federales (1848) en Austria en 1867, el Jury Constitutionnel de Sieyès en Francia, y en España el Tribunal de Garantías Constitu-cionales de la II República.

La existencia de tribunales constitucio-

nales no es contraria a la separación de

poderes

Como la Constitución es norma funda-mental y no contiene sólo reglas sobre los órganos y procedimiento de la legislación, incluye también un catálogo de derechos

fundamentales de las personas. La garantía de la Constitución reposa en la posibilidad de anulación de los actos que sean contra-rios a ella. Ahora bien, el órgano encarga-do de declarar inconstitucionales las leyes contrarias a la Constitución es el Tribunal Constitucional. No puede ser el Congreso, por las razones que expone Hans Kelsen:

El órgano legislativo se considera en realidad como un creador libre del derecho y no un órgano de aplicación del derecho, vinculado por la Constitución, como lo es en teoría, si bien en una medida relativa-mente restringida. No se puede contar, pues, con el propio Parlamento para realizar su subordinación a la Constitución. Se trata de un órgano diferente de él, independiente de él y, en consecuencia, también de cualquier otra autoridad estatal, a quien le compete la anulación de los actos inconstitucionales; es decir, una jurisdicción o Tribunal Cons-titucional.

Kelsen dice que la existencia de tribu-nales constitucionales no viola el principio de la separación de poderes porque éstos son “legisladores negativos” que están de-terminados exclusivamente por la Consti-tución.

Los tribunales constitucionales existen en Estados dotados de régimen parlamen-tario (Alemania, Italia, España, Bélgica), semiparlamentario (Francia, Austria, Por-tugal) o presidencial (Estados Unidos de América, Colombia, Perú, Ecuador, Guate-mala, etcétera).

Los tribunales constitucionales son in-dependientes de cualquier otra autoridad estatal y tienen un estatuto que defi ne su or-ganización, funcionamiento y atribuciones. Poseen el monopolio del control constitu-cional, si bien hay sistemas mixtos, como el colombiano, en que tanto la Corte Consti-tucional como el Consejo de Estado tienen el control constitucional según el reparto de competencias fi jado en la Constitución. La designación de los jueces constitucionales se hacen por autoridades políticas.

Por regla general la jurisdicción cons-titucional está fuera del aparato jurisdic-cional. Es un poder independiente de los demás poderes del Estado. La esencia de los tribunales constitucionales es el control de constitucionalidad de las leyes, es decir, que tienen la competencia de hacer justicia con autoridad de cosa juzgada y producir decla-

Inap | 55

raciones de inconstitucionalidad con efec-tos erga omnes. Otra de las funciones de los tribunales constitucionales es la protección de los derechos fundamentales por medio de la acción de amparo. Debe tenerse en cuenta que hay diversos sistemas de orga-nización de la jurisdicción constitucional y ello depende de las circunstancias políticas y sociales de cada Estado.

Críticas a la existencia de los tribunales constitucionales

Las principales críticas que se han formulado a la existencia de los tribunales constitucionales son las siguientes:

1. Se dice que la justicia constitucional es un poder soberano. Sin embargo, estos tribunales constituyen un poder que, como todos los poderes públicos, está subordinado a la Constitución.

2. Se afi rma que la justicia constitucional usurpa la función legislativa del Con-greso. Es cierto que estos tribunales declaran la inconstitucionalidad de una ley y al hacerlo asumen el papel de le-gislador negativo, pero ello obedece a la supremacía de la Constitución, estable-cida en todas las Cartas Fundamentales.

3. Se argumenta que los tribunales cons-titucionales favorecen la inseguridad jurídica, pero hay que considerar que el papel de la justicia constitucional es el máximo protector de los derechos fundamentales y libertades públicas del ciudadano.

4. Se critica a la justicia constitucional el estar viciada por su naturaleza polí-tica. Quienes así lo afi rman recuerdan a Schmitt, quien en 1929 se hacía eco de la afi rmación de Guizot ya citada: “La justicia tiene todo que perder y la política nada que ganar”. Sin embargo, esta crítica no es exacta, ya que todas las decisiones de los tribunales constitucio-nales deben tomarse con criterios y me-todología jurídica independientemente de la naturaleza de los confl ictos.

5. Se le critica a la justicia constitucional que carece de legitimidad. A este res-

pecto hay que observar que, si bien la legitimidad no es directa, en la mayoría de las Constituciones está previsto que los magistrados de los tribunales cons-titucionales, en todo o en parte, sean elegidos por el Congreso. No puede ol-vidarse que este tribunal es tan órgano del pueblo como los demás órganos del Estado, incluido el Parlamento. Por lo antes visto, carecen de razón las críticas que se han formulado contra la existen-cia de los tribunales constitucionales.

La jurisdicción constitucional en Colombia

El desarrollo constitucional en Colom-bia se remonta a la Constitución de 1821, en la cual el Senado podía suspender por motivos de inconstitucionalidad una ley ex-pedida por el Legislativo, hasta el siguiente período, lo cual permitía un nuevo control político por un Parlamento diferente.

Si bien la Constitución de 1821 preveía en su artículo 157 la posibilidad de ejercer la acción popular de inconstitucionalidad, el control constitucional por vía judicial se estableció en la Carta de 1853. Se restringía al control de las ordenanzas municipales y a su conformidad con el derecho nacional y la Constitución.

En la Constitución de 1858 se amplió el control judicial de las normas a todas las leyes de los estados miembros. La Corte Suprema podía suspender las leyes de los

estados miembros que considerara incons-titucionales, aunque, de conformidad con el artículo 50 de la Constitución, sólo mien-tras el Senado decidía defi nitivamente.

Éste era informado de inmediato por la Corte Suprema de Justicia de la suspensión provisional de la vigencia de una ley de un estado miembro. La Constitución de 1863 adoptó el modelo de la Constitución de 1858, pero para la suspensión de las leyes de los estados se exigía la decisión unánime de la Corte Suprema de Justicia. De confor-midad con el artículo 72 de la Constitución de 1863 la decisión defi nitiva seguía siendo del Senado.

En la Constitución de 1886 la compe-tencia para decidir la inconstitucionalidad de una ley se reservó a la Corte Suprema de Justicia, pero la posibilidad de solicitar el control se restringió al presidente de la República. Sin embargo, el artículo 6º de la ley 153 de 1887 determinó la aplicación de toda ley que hubiese expedido luego de la Constitución de 1886, “aun cuando parezca contraria a la Constitución”.

En la reforma constitucional de 1910 se introdujo el control constitucional de las le-yes que podía ser iniciado por cualquier per-sona. El artículo 40 de la Constitución de 1886, en la forma como fue reformado por el acto legislativo nº 3 de 1910, establecía la supremacía de la Constitución al decir: “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley se aplicarán de pre-ferencia las disposiciones constitucionales”.

56 | Inap

El artículo 41 le dio competencia a la Corte Suprema de Justicia para conocer de las demandas de inconstitucionalidad pre-sentadas por cualquier ciudadano y sobre las objeciones presidenciales a los proyectos de ley. Esta norma decía: A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la inte-gridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confi eren ésta y las leyes, tendrá las siguientes:

Decidir defi nitivamente sobre la exequi-bilidad de los Actos Legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decre-tos acusados ante ella por cualquier ciudada-no como inconstitucionales, previa audien-cia del Procurador General de la Nación.

El artículo 40 antes citado estableció el control difuso y el artículo 41 el control concentrado.

Con la reforma de 1945 se le asignó al Consejo de Estado la última instancia en asuntos contencioso-administrativos, y la competencia para conocer del control de constitucionalidad de los decretos del Eje-cutivo que no tuvieren fuerza de ley. En lo restante, la competencia la tenía la Corte Suprema de Justicia, según el artículo 214 de la Constitución.

En la reforma constitucional de 1968 se creó en la Corte Suprema de Justicia una Sala Constitucional que debía proyectar sentencias en casos de control de consti-tucionalidad, los que eran decididos por la Sala Plena de dicha Corporación. Además, se estableció el control automático sobre los decretos que expidiera el presidente durante el estado de sitio. El Consejo de Estado siguió conociendo de los decretos ejecutivos y reglamentarios, o sea, los que no fueran expedidos con base en el artículo 76 números 11 y 12 y el artículo 121 de la Constitución.

En la Constitución de 1991 se creó la Corte Constitucional, que entró en funcio-nes el 17 de febrero de 1992. El artículo 241 de la Constitución Política de 1991 dice que a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, “en los estrictos y precisos términos de este artículo”. Este artículo otorga a la Corte las siguientes funciones:

1. Decidir sobre las demandas de incons-titucionalidad que promuevan los ciu-

dadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedi-miento en su formación.

2. Decidir, con anterioridad al pronuncia-miento popular, sobre la constituciona-lidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea constituyente para re-formar la Constitución, solo por vicios de procedimiento en su formación.

3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las con-sultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos solo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.

4. Decidir sobre las demandas de incons-titucionalidad que presenten los ciu-dadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

5. Decidir sobre las demandas de incons-titucionalidad que presenten los ciuda-danos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con funda-mento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su conte-nido material o por vicios de procedi-miento en su formación.

6. Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de la Constitución.

7. Decidir defi nitivamente sobre la consti-tucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.

8. Decidir defi nitivamente sobre la consti-tucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucional y de los proyec-tos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales.

10. Decidir defi nitivamente sobre la exe-quibilidad de los tratados internacio-nales y de las leyes que los aprueben. Con tal fi n, el gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días si-guientes a la sanción de la ley. Cual-quier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucio-nalidad. Si la Corte los declara consti-tucionales, el gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratifi cados.Cuando una o varias normas de un tra-

tado multilateral sean declaradas inexequi-bles por la Corte Constitucional, el Presi-dente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspon-diente reserva. Darse su propio reglamento. Como se ha visto, el artículo 241 adopta el principio de la supremacía constitucional.

La Constitución la concibe en el artícu-lo 4º como “norma de normas”. Esto con-vierte a la Constitución en fuente de dere-cho y le otorga efi cacia directa, por lo cual los jueces pueden aplicarla directamente.

La Constitución Política de 1991 estable-

ce un sistema mixto que tiene estas cate-

gorías:

a. Control por vía de acción pública. Es ejercido por las personas naturales na-cionales que gozan de ciudadanía. Ade-más, es posible que los servidores públi-cos ejerzan dicha acción. Las personas jurídicas no pueden solicitar la decla-ratoria de inexequibilidad (sentencia C-275 de 20 de junio de 1996, M. P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

b. Control por vía de excepción o inciden-tal. Este control difuso está consagra-do en el artículo 4º de la Constitución Política, que dice: “En todo caso de in-compatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.

c. Control por vicios de procedimiento para la convocatoria a un referendo o a una asamblea constituyente para refor-mar la Carta (Constitución Política, ar-tículo 241, numeral 2º), como también respecto a los referendos sobre leyes, consultas populares y plebiscitos del orden nacional (Constitución Política,

Inap | 57

artículo 241 numeral 3º).d. Control sobre los decretos legislativos

expedidos con fundamento en los artí-culos 212, 213 y 215 de la Constitución.

e. Control sobre los proyectos de leyes es-tatutarias (artículo 153 de la Constitu-ción Política).

f. Control sobre los proyectos de ley obje-tados por el presidente de la República (artículo 167 de la Constitución Política).

g. Control sobre los tratados internacio-nales y las leyes que los aprueben. El control de constitucionalidad es tam-bién ejercido por la jurisdicción con-tencioso administrativa. El artículo 237 ordinal 2º de la Constitución estable-ce como competencia del Consejo de Estado: “Conocer de las acciones de inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. Igual competencia la cumplen los tribunales administrativos a nivel departamental y municipal (ley 270 de 1996, artículo 49).

Conclusiones

1. La tendencia actual es hacia la crea-ción de tribunales constitucionales y con-solidación de los existentes. No hay prece-dente reciente de supresión de tribunales constitucionales. La razón reside en que el actual Estado constitucional democrático y social dispone de diversos mecanismos para asegurar la supremacía de la Constitución y el principal es el control constitucional. La tendencia hacia el incremento de los tribu-nales constitucionales puede observarse en lo sucedido en Europa del Este y en La-tinoamérica. Norbert Lösing, después de estudiar los sistemas de jurisdicción consti-tucional en Latinoamérica, concluye:

A pesar de los retrocesos (aun de aque-llos que todavía se pueden esperar) el de-sarrollo de la jurisdicción constitucional en Latinoamérica se puede evaluar por com-pleto como positivo. Es parte básica en el proceso de promoción del orden constitu-cional; sin embargo, no se puede convertir por sí sola en piedra angular. La tendencia que se percibe en algunos países es la del desarrollo de Tribunales Constitucionales (o Salas Constitucionales) que remplacen o que por lo menos corrijan regularmente

los procedimientos que se llevan ante los tribunales ordinarios. Esta situación es so-portable solo de manera provisional, hasta que las reformas necesarias de la jurisdic-ción ordinaria se lleven a cabo y den sus primeros frutos.

Hasta ahora la jurisdicción constitucio-nal y los derechos constitucionales que le pertenecen han sido el eje y centro del de-sarrollo del orden constitucional. A quienes se oponen a una jurisdicción constitucional fuerte se les argumenta que ésta es un poder que sólo actúa a través de la palabra y que no le ha costado la vida a ningún ciudada-no, pero que sin embargo sí ha protegido a algunos frente a graves violaciones de los derechos.

2. El control jurisdiccional es insepara-ble del concepto de Constitución si se pre-tende que ésta se realice como norma y no en forma únicamente programática.

3. El sistema europeo de control cons-titucional ideado por Kelsen ha sido adop-tado por la mayoría de las Constituciones vigentes en dicho continente. Si bien las funciones de los tribunales constituciona-les son diferentes, hay uniformidad en que siempre exista un órgano ad hoc, diferente de la jurisdicción ordinaria, que conforme una jurisdicción especial a la cual se le atri-buye el control constitucional de las leyes.

Desde luego que existen sistemas dis-tintos de control constitucional (difuso, concentrado, mixto), pero la tendencia es a la creación de un órgano especializado que es el de los tribunales constitucionales.

4. La existencia de los tribunales consti-tucionales supone necesariamente la fuerza normativa obligatoria de la Constitución como norma fundamental y suprema. Al respecto expresa Marc Carrillo en el pró-logo al libro de Favoreu sobre el tema: La consolidación de justicia constitucional ha exacerbado la fuerza normativa de la Cons-titución. Su exigibilidad jurídica ante jue-ces y tribunales constituye uno de los pre-supuestos básicos del Estado democrático. Así mismo, la llamada juridifi cación de la vida política y del confl icto social latente encuentra en los tribunales constitucionales un instrumento esencial, aunque no exclu-sivo, de garantía del respeto a la Constitu-

ción de los poderes públicos y también de los particulares.

5. Los tribunales constitucionales son los intérpretes máximos de la Constitución.

La interpretación constitucional de los tribunales constitucionales ha servido para la adecuación de la ley a las circunstancias de cada caso. El Tribunal Constitucional tiene la función, según García-Pelayo, de “interpretar y custodiar la línea divisoria entre el poder constituyente, objetivado en el texto constitucional, y los poderes cons-tituidos”.

6. La importancia de los tribunales constitucionales reside en que son órganos de defensa de la supremacía e integridad de la Constitución, y de los derechos fun-damentales de las personas. Así mismo, son órganos de defensa de la democracia, del sistema de división de poderes y de los prin-cipios y valores del Estado constitucional.

7. Los tribunales constitucionales re-presentan el cambio del constitucionalismo liberal por el constitucionalismo democrá-tico y social adoptado en nuestra Constitu-ción de 1991.

8. La necesidad de un órgano indepen-diente con función de control constitucio-nal ha sido percibida desde Kelsen como condición inherente a la supremacía, inte-gridad y obligatoriedad de la Constitución que está establecida en nuestra Constitu-ción en el artículo 4º.

9. El control constitucional —sea el judicial review norteamericano, el control constitucional especializado y concentrado europeo o el sistema mixto como el colom-biano— ha sido benefi cioso para el Estado de Derecho democrático y social.

10. Los tribunales constitucionales, a través del recurso de amparo y otras accio-nes constitucionales, han sido los principa-les defensores de los derechos fundamenta-les de las personas. Por esta razón, Mauro Cappelletti defi ne la justicia constitucional como la jurisdicción de la libertad. Los tribunales constitucionales defi enden los derechos fundamentales por medio de la interpretación y defensa de la supremacía

58 | Inap

de la Constitución incluso frente al legis-lador. Los derechos fundamentales respon-den a un sistema de valores y principios de alcance universal aceptados en los tratados sobre derechos humanos; vinculan en for-ma directa a todos los poderes; su natura-leza deriva de los valores superiores y de la dignidad de la persona humana; y tienen un efecto expansivo, de modo que todo el orde-namiento jurídico debe ser interpretado en función de ellos.

11. La justicia constitucional es un po-der de cierre del propio sistema que asegura la supremacía de la Constitución.

12. Los tribunales constitucionales han creado conciencia constitucional en la po-blación, han producido una interpretación constitucional uniforme, han garantizado la protección de los derechos fundamenta-les de las personales a través del recurso de amparo y de otras acciones constitucionales,

han preservado la división de poderes, han controlado los poderes públicos y han sig-nifi cado un instrumento importante para la preservación del sistema democrático.

13. Los tribunales constitucionales aplican las normas constitucionales que no se consideran hoy como normas programá-ticas sino que tienen carácter obligatorio. Es decir, que en la Constitución son normas obligatorias el Preámbulo, los principios y valores constitucionales, así como la totali-dad de reglas constitucionales.

14. Por último, los tribunales constitu-cionales son esenciales para la existencia del Estado social de Derecho. Además, son ne-cesarios e importantes para el cumplimiento de los principios y fi nes del Estado y como un control de los poderes públicos que es altamente benefi cioso para la preservación y el fortalecimiento de la democracia.

Por esta razón puede decir Van Der

Meersch que “no existe Estado de Derecho sin Tribunal Constitucional”. En el mis-mo sentido, asevera Pedro José González-Trevijano Sánchez: “La Constitución vive y transpira a través de la justicia constitu-cional”.

Para terminar, los tribunales consti-tucionales deben observar la más absoluta imparcialidad; decidir siempre con criterio jurídico pero tomando en cuenta la realidad constitucional, y aceptar la crítica democrá-tica. Nos parece que Francisco Tomás y Va-liente acertó al decir lo siguiente:

El Tribunal no debe obsesionarse nun-ca por el eco de sus resoluciones. Ni ha de buscar el aplauso ni ha de huir de la censura, porque en una sociedad democrática dotada de las libertades que el propio Tribunal am-para, siempre habrá, en cada caso, ante cada sentencia no rutinaria, aplausos y censuras, sea cual sea la intensidad relativa de unos y otras y sean quienes sean en cada ocasión los conformes y los disconformes.

Inap | 59

El análisis del sistema político y su funcionamiento ha sido un gran ausente a la hora de explicar el así

llamado fracaso del desarrollo latinoame-ricano. Obviamente, las conexiones entre la política y el desarrollo son diversas. En términos del desarrollo latinoamericano, la conexión que más se destacó en los diversos estudios, sobre todo en aquellos reali¬zados durante la segunda mitad del siglo XX, fue la que asociaba la considerada crónica ines-tabilidad política —por cuartelazos, revolu-ciones, golpes de Estado, revueltas socia¬les, etc.— con los fracasos del desarrollo. Esto no es, desde luego, una cuestión de poca importancia. En un ambiente de periódica redefi nición de las reglas del juego y de las relaciones de poder, es muy difícil tener un proceso de crecimiento sostenido.

No obstante, los considerados fracasos o fallas del desarrollo latinoamericano durante el siglo XX (Th orp, 1998), están directamen-te vinculados con la “calidad” del crecimiento, es decir, de su sostenibilidad, cohesión social interna y renovación periódica de las bases del mismo. En efecto, América Latina creció considerablemente durante el siglo pasado y

su progreso social no es despreciable. Pero salió de ese siglo con défi cit sociales abruma-dores y niveles de desarrollo por debajo de lo esperado. Además, la posición de la región dentro de la economía mundial se ha venido deteriorando ya que pese al signifi cativo pro-ceso de reformas económicas emprendidas hace un cuarto de siglo, los países de la re-gión, con la excepción signifi cativa de Chile, han crecido poco y muy erráticamente. Es decir, a los temas de calidad del desarrollo del siglo pasado, se ha agregado la incapaci-dad de la región de retomar y sostener, bajo un nuevo paradigma, las tasas de crecimiento del pasado.

En relación con esos problemas de ca-lidad del crecimiento, en primer lugar, y luego de su intensidad y sostenibilidad, los vínculos entre política y desarrollo emergen con di¬mensiones más estructurales y de largo plazo. En este capítulo se examinan, precisamente, esos vínculos a través de dos grandes etapas: la del modelo de crecimien-to prevaleciente entre el fi n de la Segun-da Guerra Mundial y la crisis de los años ochenta, y la etapa de las reformas econó-micas iniciadas a raíz de esa crisis.

En los debates académicos se discute si hay o no sufi ciente

evidencia empírica sobre la existencia de una re¬lación

de causalidad entre demo-cracia y desarrollo. Hay, sin

embargo, acuerdo en cuanto a otras condiciones para el

desarrollo, como, por ejemplo, la existencia de una burocracia

competente, independiente y basada en el mérito; o bien la

seguridad y confi anza jurídica y política. Pues bien, por las ra-

zones que aquí se analizan no es posible reunir esas condicio-nes en América Latina —como lo demuestra la larga tradición autoritaria, en un sentido; o el éxito relativo de países como

Chile, Uruguay y Costa Rica, en sentido contrario— al margen de un efectivo régimen demo-

crático.

ARTICULO TOMADO DEL LIBRO

“LA POLÍTICA IMPORTA”PUBLICADO POR EL BID, 2006

60 | Inap

Desarrollo de América Latina 1950-1980: el costo del “défi -

cit democrático”

El Estado grande, planifi cador e inter-ventor, comprometido con el desarrollo y la protec¬ción social, surgió en América Lati-na como una respuesta a la crisis de los años treinta, que derrumbó los mercados inter-nacionales de exportación de productos pri-marios que habían sido la base de las eco-nomías de los países desde la época colonial. Debido a la brusca extinción de sus fuentes de divisas, los gobiernos de la región se en-contraron, de la noche a la mañana, ante la imposibilidad de continuar importando los bienes de capital y manu¬facturados de los cuales dependían sus incipientes procesos de desarrollo. La respuesta a esa crisis fue intentar producir localmente lo que antes se importaba. La creación de la Nacional Financiera en México y de la Corporación del Fomento de la Producción en Chile, durante el decenio de 1930, para citar un par de ejemplos, fueron algunas de las pri-meras expresiones visibles de las políticas de industrialización que surgieron como respuesta al agotamiento del modelo im-portador. Ese movimiento que se había ini-ciado en los años treinta en México y en la mayoría de los países sudamericanos, habría de extenderse a los países de Centroaméri-ca con el proceso de integración subregional iniciado a fi nes de los años cincuenta.

Las refl exiones iniciales de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL), muy infl uenciadas por el economista argentino Raúl Prebisch, fueron en verdad una ra-cionalización de esas políticas. Esta nueva estrategia de “crecimiento hacia adentro” requería una variedad de instrumentos arancelarios, fi scales, cambiarios y crediti-cios favorables al sector industrial, que fue-ron aplicados y fi nanciados por el Estado. Al mismo tiempo, los nuevos grupos sociales que generó el proceso de in¬dustrialización plantearon demandas de desarrollo urbano, educación, salud y seguridad social que tu-vieron que ser atendidas a través de polí-ticas y servicios sociales igualmente fi nan-ciados por el Estado. Este adquirió el papel de actor central del desarrollo y confi ¬guró una amplia burocracia que empezó a absor-ber un número creciente de recursos. Los

ministerios y ofi cinas de planifi cación, que surgieron a fi nes de los años cincuenta y que recibieron un fuerte impulso de la Alianza para el Progreso al comenzar los sesenta, apa¬recen como el rasgo institucional más representativo de este modelo de Estado, y fueron establecidos con la fi nalidad de ar-ticular racionalmente la asignación de los recursos de la inversión pública.

Desde el punto de vista de las ideas, detrás de ese modelo de desarrollo que se conso¬lidó después de la Segunda Guerra Mundial, se pueden apreciar tres corrientes básicas: la desconfi anza hacia el mercado alimentada por la crisis de los años treinta, el pensamiento de Keynes y los debates so-bre el socialismo.

Este modelo de desarrollo fuertemente basado en el papel del Estado cambió el per-fi l de unas sociedades predominantemente rurales con el surgimiento de importantes secto¬res urbanos e industriales, lo que mejoró el nivel de vida de una parte de la población. Así, entre 1950 y 1970 la región creció a una media anual del 5% y, pese a un extraordinario cre¬cimiento demográfi co, casi todos los países lograron duplicar el in-greso per cápita aunque no se redujeron las grandes inequidades históricas de las socie-dades latinoamericanas; a la vez, las expor-taciones crecieron lentamente y se fueron deteriorando los términos del intercambio, lo cual, unido al papel extendido del Estado, condujo a la acumulación de importantes desequilibrios fi scales-fi nancieros y en el

Rómulo Bentancourt, Venezuela

sector externo. Las consecuen¬cias de la devaluación del dólar en 1971 y el shock petrolero de mediados de esa década exte-riorizaron el agotamiento del modelo. Los países de la región, en el contexto de una gran liquidez internacional y liberalidad crediticia de la banca privada internacio-nal para reciclar los petrodólares, acudieron al endeudamiento externo para conservar el statu quo. En ese proceso acumularon grandes obligaciones que desencadenaron la crisis de los años ochenta y el cambio de paradigma en el modelo de desarrollo.

Se ha considerado la crisis de este mo-delo de desarrollo a partir de tres grandes desequilibrios: primero, el deterioro de la balanza comercial de los países como conse¬cuencia del elevado proteccionismo y una base exportadora poco diversifi cada y carente de incentivos; segundo, el deterio-ro del equilibrio fi scal de los países como consecuencia de las crecientes responsabili-dades asumidas por los Estados y la endé-mica debilidad de sus recursos, en especial los procedentes del capital y del ingreso; tercero y como consecuencia del anterior, el desborde infl acionario generado por la monetización de los défi cit fi scales. En de-fi nitiva, hizo crisis un modelo que depositó una excesiva confi anza en la planifi cación y el voluntarismo estatal, teniendo el Estado una muy limitada base de recursos, y siendo los mercados inefi cientes a causa del inter-vencionismo público.

Tras ese modelo subyacía la idea de que el desarrollo era un problema de carác-ter más bien técnico. Ampliar y fortalecer técnicamente el aparato estatal o algunos componen¬tes esenciales del mismo era la base para generar e implementar las políti-cas de desarrollo de los países. Ahora bien, ¿no son estos los supuestos que han guiado con éxito el desarrollo de los llamados tigres asiáticos en las últimas décadas?, ¿cuáles serían enton¬ces las diferencias?, ¿por qué América Latina no consigue despegar en esos años como una economía industrial viable y sí lo logran las economías asiáticas? Más allá de explicaciones basadas en dife-rencias de política económica (comercial y fi nanciera) o del grado de sofi sticación de la política industrial en las dos regiones, hay otra explica¬ción adicional, probablemente más importante desde la perspectiva que se considera en este trabajo.

Inap | 61

Francisco Franco, España

El Estado en América Latina ha pade-cido históricamente debilidades estructura-les que lo han convertido en un actor poco capacitado para jugar con éxito el papel que se le atribuía. En los países asiáticos más exitosos, la autonomía del Estado en rela-ción con intereses particulares, así como su fortaleza, han sido amparadas por siglos de tradición burocrática (China o Japón) o por la herencia de administraciones coloniales (Malasia, Singapur o, incluso, Corea del Sur bajo la ocupación norteamericana), que han creado un aparato estatal efi caz y autónomo, capaz de actuar por encima de los intereses particulares.

La situación en la generalidad de los países latinoamericanos no ha podido ser más diferente. Dos razones son causa de su debilidad estructural: por un lado, una base fi scal insufi ciente, fruto de la inexistencia histórica de un pacto redistributivo con los receptores de las rentas más altas; por otro lado, la “captura” de los recursos fi scales y del propio aparato estatal por intereses par-ticulares que acumulaban el poder político y económico. A lo largo de todo este perío-do, se puede apreciar en la mayoría de los países una suerte de “privatización perversa” del Estado (Chehabi y Linz, 1998), esto es, su “cap¬tura” por parte de intereses particu-lares (de un partido político, grupo econó-mico, gremio, grupos locales o territoriales y, en casos extremos pero no infrecuentes, de “sultanismo” por parte de un caudillo o dictador y sus allegados).

Lo anterior explica que una de las prin-cipales diferencias entre las políticas de indus¬trialización en Asia y en América Latina no ha sido tanto su diseño, sino su implantación, como consecuencia de la in-capacidad política de la burocracia de impo-nerse sobre los in¬tereses privados, estable-ciendo mecanismos activos de regulación del mercado —concen¬traciones, reestruc-turaciones, barreras a la entrada, etc.—, ne-cesarios para una mayor efi ¬cacia y efi cien-cia productiva de los sectores. Esto explica también el carácter mayormente clientelista del empleo público y de la gestión del gasto, utilizados como recurso político por los re-gímenes autoritarios o escasamente demo-cráticos vigentes en la mayoría de los países durante ese período. El Estado latinoameri-cano se ha caracterizado por una mezcla de omnipresencia, centralización y captura, lo

que constituye una combinación desastrosa para poder ejercer como un agente efi caz y sostenible del desarrollo.

Las respuestas autoritarias a las recu-rrentes crisis políticas que, de forma pe-riódica, otorgaron el control del Estado al ejército tampoco sirvieron como factor de fortaleci¬miento y racionalización del apara-to estatal para dotarlo de autonomía (como excepción a esto, el caso del Brasil de Getu-lio Vargas ha sido citado con frecuencia). El ejército, que apareció como el garante coerci-tivo de la estabilidad cuando la misma se vio amenazada, tampoco fue un ejército autóno-mo capaz de actuar como árbitro, sino que en general par¬ticipó de la misma captura que el resto del aparato estatal.

Si alguna conclusión puede extraer-se de la experiencia de esos años es que la efi cien¬cia de las intervenciones del Es-tado no depende tanto de su racionalidad técnico-instru¬mental como de su auto-nomía política en relación con intereses particulares. Y eso no se pudo lograr en las condiciones políticas que prevalecieron en ese período.

A fi n de identifi car los principales de-safíos que la región enfrenta, es importante des¬tacar que durante ese período muy po-cos países avanzaron en la construcción de un sólido Estado de Derecho Democrático. Este es indispensable, por un lado, para que el Estado tenga grados razonables de auto-nomía en relación con intereses particulares y, por otro lado, para asegurar las condicio-nes de estabilidad y confi anza jurídica y política indispen¬sables para el ahorro y la inversión productiva, local y extranjera, de largo plazo. La norma, por el contrario, fue la crónica inestabilidad política y un per-sistente “défi cit democrático”. Tres factores básicos explicarían esa inestabilidad y défi -cit político-institucional:i) La virulencia en la mayoría de los países

del confl icto político-ideológico entre ca¬pitalismo y democracia liberal, por una parte, y socialismo por otra. Hasta bien avanzada la década de 1970 en al menos la mitad de los países continen-tales, ese confl icto tendió a expresarse incluso por los medios armados revo-lucionarios. Visto desde otro ángulo, se puede decir que la mayoría de las so-ciedades carecían de una causa ideoló-gica común y muchas subsistían bajo las amenazas de redistribuciones radicales del poder y cambios de las reglas del juego.

ii) La persistencia, pese al signifi cativo progreso social asociado al fuerte cre-cimiento económico de esas tres déca-das, de la pobreza y la desigualdad. Las arcaicas estructuras agrarias fueron un factor de expulsión de población, que se acumuló en los grandes cen¬tros urba-nos donde la industrialización y los ser-vicios, pese a su expansión, no pudieron absorberla productivamente.

iii) La vigencia a nivel hemisférico de una doctrina de seguridad nacional que puso un premio en los gobiernos auto-ritarios, normalmente militares, refor- Lázaro Cárdenas, Méxcio

62 | Inap

zando las históricas tendencias autori-tarias y hacia el caudillismo de muchos de esos países.

Como resultado de esos procesos, se ha visto que “históricamente ha existido en la región una relación defi ciente entre el Esta-do y el mercado, por una parte, y el Estado y los ciudadanos, por otra, que se ha traducido en una erosión de las posibilidades de un desarrollo sustentable y equitativo. En efec-to, el diagnóstico histórico reconoce la exis-tencia, con diferencias entre los países, de un “défi cit democrático” que, en ocasiones, se ha expresado en fenómenos de autorita-rismo, clientelismo, populismo, corrupción y captura de las instituciones y políticas públicas por intereses particulares, que han conducido a intervenciones estatales desin-centivadoras de un funcionamiento efi cien-te del mercado y promotoras del rentismo y la especulación. A la vez, esos mismos fenó¬menos han impedido que las políticas públicas puedan procesar, agregar y respon-der a las demandas de todos los ciudadanos, contribuyendo a la exclusión de amplios sectores de la población de los benefi cios del crecimiento” (Banco Interamericano de Desarrollo [BID] 2003, p. 4).

Como se señala en el documento ci-tado, en ese crónico “défi cit democrático” se han incubado los mayores factores de exclusión social; por lo tanto, al mismo se puede atri¬buir la paradoja de que la región haya tenido largos períodos de signifi cativo

Raul Prebisch, Argentina

Salvador Allende, Chile

crecimiento económico, como el que se dio entre la posguerra y mediados de los años setenta, sin alcanzar simultáneamente, salvo excepciones, grados razonables de cohesión social. Así, también, a esa inadecuada rela-ción entre el Estado y los ciudadanos puede atribuirse la crónica inestabilidad política y las redistribuciones radicales del poder y de las reglas del juego, que han sido obstáculos críticos para el ahorro y la inversión, otro de los factores que han lastrado las posibilida-des de crecimiento sostenido.

Etapa de reformas (1980-2005) y persistencia del

“défi cit democrático” En la transición de los años setenta

a los ochenta, se inició en la región, y en forma para¬lela, un profundo proceso de transformaciones políticas que condujo a una progresiva generalización de regíme-nes democráticos, y un proceso de reformas económicas que cambiaron, también signi-fi cativamente, el modelo de desarrollo que se había agotado. Pese al profundo impacto que sobre el Estado han tenido las reformas económicas, estas, en general y como se verá más adelante, se han realizado de espaldas a la política y al mismo Estado, por la per-sistencia de la idea de que el desarrollo es un problema de carác¬ter más bien técnico-instrumental —y no estrechamente ligado al cambio de modelo—. Así, el balance de las transformaciones es de luces y sombras.

Dentro de la heterogeneidad que caracte-riza a la región, se han realizado progresos signifi cativos, pero quedan muchas tareas pendientes, algunas de las cuales se han complicado como consecuencia de efectos implícitos en las propias reformas.

En el análisis de estas transformacio-nes, de su direccionamiento, pero también de sus éxitos y fracasos, el plano político se destaca por encima de los demás. América Latina experimenta desde fi nes de los años setenta un ciclo de transformaciones polí-ticas en el que quiebran los viejos modelos de una gobernabilidad excluyente, ya sea bajo gobiernos militares, movimientos re-volucionarios o democracias tuteladas por partidos tradicionales.

De hecho, en este período la región ha experimentado el movimiento hacia la de-mocracia más amplio, intenso y duradero de toda su historia; además, se sentaron las ba-ses y surgie¬ron expectativas de otras trans-formaciones, pero también se generaron nuevos riesgos que no acaban de conjurarse. En el pasado, se podía hablar de democracia sólo en algunos paí¬ses, por períodos cor-tos de tiempo o en unas condiciones que limitaban el acceso al poder político a una parte pequeña de la población. Hoy en día la realidad es bien diferente. Los índices internacionales que miden los derechos ci-viles y políticos han alcanzado valores que se comparan favorablemente con otras re-giones del mundo y se acercan mucho a los de los países de altos ingresos.

La democratización ha supuesto, en ge-neral, una redistribución real de poder polí-tico. En primer lugar, los derechos y liberta-des políticas han avanzado enormemente; el voto libre y competitivo se ha convertido en el factor más importante del proceso políti-co, y ha dado a la mayoría de la población el poder de, al menos, generar la incertidumbre que caracteriza la alternancia política. Adi-cionalmente, el poder se ha redistribuido y democra¬tizado territorialmente a través de un amplio proceso de descentralización ha-cia regiones y municipios, que presenta, no obstante, riesgos fi scales y administrativos no poco impor¬tantes y en algunos países, incluso, tensiones políticas. Por último, las minorías étnicas y las mujeres han alcanza-do espacios de representación muy superio-res, impensables hace algunas décadas, que se hacen sentir cada vez con más fuerza en

Inap | 63

es necesario recordar que la historia de la expansión de la democracia en los paí¬ses más desarrollados ha estado ligada a ciclos vigorosos de crecimiento y redistribución, que han hecho evolucionar en paralelo a la democracia política y la democracia econó-mica y social. Así, el pacto político, el pacto social y el pacto fi scal han sido casi coinci-dentes y coherentes en el tiempo, y se han reforzado mutuamente. No ha sido este el caso de la región en los últimos años. En verdad, no se puede explicar la valoración

países, como ocurrió en el caso de Chile y Uruguay, que sufrieron in¬terrupciones au-toritarias pero que habían avanzado mucho en la construcción de Estados de Derecho Democrático.

En un grupo mayor de países, de me-nos tradición y densidad democrática, los cam¬bios recientes han hecho que se reto-mara el proceso de construcción democrá-tica inte¬rrumpido por repetidas y/o pro-longadas experiencias autoritarias; y en otro grupo de países —como Guatemala, Nica-ragua y El Salvador, con 12, 11 y 10 años de experiencia democrática en el siglo XX res-pectivamente—, recién se estaría iniciando ese proceso de construcción democrática.

Adicionalmente, la expansión de la de-mocracia se ha producido en un contexto eco¬nómico adverso en el que no ha sido fácil para la mayoría de la población visua-lizar sus lo¬gros. Los recién instaurados regímenes democráticos han tenido que convivir con períodos recesivos o de escaso crecimiento, y con shocks externos que han impedido que aquellos rindieran de acuerdo con las expectativas de la población. Como se indicó al principio y se muestra en el cua-dro 1.1, durante el período de 25 años de la etapa de las reformas eco¬nómicas la región ha crecido poco y en forma desigual y errá-tica; además, los indicadores de pobreza y desigualdad no han mejorado y en algunos casos se han deteriorado. En este contexto,

el proceso político. El problema es que, como se sabe, unas

elecciones libres son condición necesaria, pero no sufi ciente para que una democra-cia funcione y dé respuesta efectiva a las expecta¬tivas mayoritarias. Es imprescin-dible, además, que se desarrolle un proce-so de mediación que convierta la voluntad popular en políticas y programas que, res-pondiendo a los man¬datos y sin ignorar los condicionantes de la realidad, sean efecti-vos y capaces de mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos. Este es un proceso de agregación de voluntades dispares y de expectativas y realidades contrastadas, en el que se requieren instituciones intermedias, como los partidos, el sistema electoral, los órganos de representación y las organi-zaciones de la sociedad civil. Es en estos cuerpos intermedios, claves para que la de-mocracia funcione, donde la transformación política de la región experimenta su mayor limitación, y donde ni el pasado acaba de morir, ni el futuro acaba de nacer.

Con progresos políticos signifi cativos en términos de derechos civiles y políticos, pero con graves debilidades y carencias ins-titucionales, el “défi cit democrático” persis-te. A él se debe la inestabilidad política, la precariedad de algunos gobernantes demo-cráticamente elegidos, el recurso fácil al po-pulismo, el soporte de las viejas estructuras políticas en las redes clientelistas, o incluso el poder antidemocrático de la calle que se observa en algunos países. Construir las ins-tituciones que hacen posible la intermedia-ción entre las preferencias de los ciudadanos y las decisiones públicas, así como las que garantizan esta¬bilidad y seguridad jurídica y política, queda como el reto central de la profundización de la democracia en la re-gión.

Al examinar el panorama democráti-co de la región e identifi car una agenda de refor¬mas políticas pendientes (Hurtado, 2005), quizá sea necesario considerar una tipología diferente de la tradicionalmente utilizada en los estudios existentes sobre la democracia o las transiciones democráticas en la región. En efecto, una apropiada va-loración de las transformaciones políticas ocurridas en los últimos 25 años debe tomar nota de que la generalización de regímenes democráticos signifi có la recuperación de la democracia sola¬mente en muy pocos Rafael Leónidas Trujillo, Rep. Dom.

64 | Inap

social y política de las reformas económicas sin reparar en las expectativas de los ciuda-danos que son con¬sustanciales a la demo-cracia. Con esta los ciudadanos esperan más de los gobiernos y, por tanto, del Estado; sin embargo, en algunos casos han recibido menos.

A partir de lo anterior cabe preguntar-se: ¿por qué los resultados son tan magros?, ¿dónde está la falla central de estas más de dos décadas de reformas? Es necesario ale-jarse de explicaciones simplistas y reconocer que las causas son varias y que están entre-lazadas. Entre ellas, hay una que debe des-tacarse desde la perspectiva de este trabajo: en una de las tantas migraciones radicales de paradigmas, que han caracterizado la historia de la región, se terminó dando la espalda al Estado, pretendiendo construir la democracia, el mercado o luchar contra la desigualdad y la pobreza minimizando su papel, o bien reduciendo el Estado a una colección de reglas abstractas o expulsando a la política de la gestión de lo público. Por

Fidel Castro, Cuba

fortuna, la refl exión sobre las experiencias exitosas está conduciendo a ver las cosas de otro modo. Ni la democracia, ni el mercado, ni la lucha contra la pobreza y la inequidad son posibles con Estados débiles y fi scal-mente anémicos. La recuperación del papel del Estado para el desarrollo y para la de-mocracia es particularmente importante en América Latina porque, como se ha visto, su mal funcionamiento ha sido uno de los lastres de la historia contemporánea de mu-chos países de la región. El Estado ha po-dido ser grande en algunos países, pero casi nunca ha sido fuerte y menos autónomo, con capa¬cidad de arbitrar entre intereses en confl icto.

Desde esta perspectiva, en un intento de recuperación de lo público y del papel del Estado, nadie apostaría por volver al viejo Estado, grande pero no fuerte y, peor aún, cap¬turado por intereses particulares. Es aquí donde se observa la necesidad ur-gente de un salto de calidad en la política y en la institucionalidad de los países de la

región. El Estado, puesto en segundo plano por las reformas, sigue presentando además grandes debilida¬des, tanto en su relación con los ciudadanos como en su vínculo con los mercados.

En relación con los ciudadanos, en muchos países de la región siguen sin estar pre¬sentes los requerimientos básicos de un Estado de Derecho efectivo. El resulta-do es una justicia poco confi able y desigual, que deniega o difi culta el acceso a amplios segmentos de la población, que no tiene capacidad para proporcionar seguridad ju-rídica y por tanto para garantizar el ejer-cicio de los derechos y obligaciones, o que no ejerce una función sancionadora efec-tiva para detener el incremento de las di-versas formas de delincuencia y amenazas a la seguridad ciudadana. Al mismo tiem-po, la limitada capacidad redistributiva del Estado se expresa en una restricción tanto de los servicios sociales básicos como de la capacidad para habilitar a los ciudadanos en términos de una inserción productiva y efi ciente, aspectos que son indispensables para la expansión de la ciudadanía.

La relación entre el Estado y el mer-cado ha experimentado cambios impor-tantes deri¬vados del proceso de reformas económicas impulsadas en las últimas décadas. Se puede constatar la apertura al mercado de sectores enteros de la ac-tividad productiva, antes do¬minados por monopolios estatales inefi cientes. Sin em-bargo, el tránsito hacia un mayor prota-gonismo del mercado no ha sido sufi cien-

Augusto Pinochet, Chile

Inap | 65

cual, además de las limitaciones antes se-ñaladas, el Estado ha visto restringida su capacidad de inversión en capital humano e infraestructura, en expansión de los mer-cados y en la creación de exter¬nalidades económicas y sociales indispensables para el crecimiento de la inversión privada y el funcionamiento efi ciente del mercado.

La relación del Estado, tanto con los ciudadanos como con los mercados, está con¬dicionada por la capacidad de las ad-ministraciones públicas para la elabora-ción e im¬plantación de políticas. En este ámbito, las reformas de las administracio-nes públicas en las últimas dos décadas se han realizado, en general, bajo los apre-mios de crisis fi scales severas y de shocks externos recurrentes. Más que de reformas de las administraciones, se puede hablar de consecuencias administrativas del ajus-te fi scal, cuyo efecto ha sido la reducción del aparato administrativo del Estado en la mayoría de los países. En las tenta¬tivas de reforma, se ha privilegiado una orienta-ción tecnocrática de procesos, estructuras y sistemas que, al ignorar las condiciones políticas del aparato administrativo, no han podido incidir en transformaciones de fondo de las instituciones. Sigue faltando en la ma¬yoría de los países una burocra-cia pública, estable, competente, seleccio-nada por mérito y bien incentivada, que constituye la columna vertebral de un Es-tado sólido y una gestión pública efi caz y efi ciente.

Cuadro 1.1. Crecimiento Económico 1980 - 2004

temente acompañado por el desarrollo de marcos de regulación que promuevan la competencia y protejan los intereses de los consumidores; además, el tránsito al mercado ha sido desigual y, en no pocos casos, ha estado en función de la capaci-dad de los intereses organizados de tomar ventaja o resistir la apertura. Se advierte la ausencia de mecanismos de concerta-ción social de amplia base en los que se den cita, junto a los intereses afectados por las reformas, aquellos que se benefi -

cien de las mismas, de tal forma que los países puedan tener estrategias de largo plazo basadas en amplios consensos socia-les. Al mismo tiempo, como consecuencia de los apremios fi scales se ha producido en paralelo el abandono de políticas e institu-ciones de promoción y apoyo a los sectores productivos.

Tampoco se ha avanzado sufi ciente-mente en reformas fi scales que amplíen las bases de tributación y repartan la car-ga impositiva con mayor equidad con lo

Dwight D. Eisenhower, EE. UU.

66 | Inap

Hacia adelante: centralidad de la política y las instituciones Al interrogarse sobre las causas del cre-

ciente rezago de América Latina en relación con otras regiones del mundo que tan solo hace dos o tres décadas tenían un menor nivel de desarrollo, Beato y Vives (2005) identifi can como una de las principales causas de ese rezago la ausencia de consen-sos sociales básicos que den continuidad a las políticas. Los países han ido migrando constantemente entre paradigmas ideo-lógicos excluyentes, con la consecuente volatilidad de las reglas del juego. Particu-larmente, dos extremos en la his¬toria de la región han tenido efectos negativos sobre su desarrollo. Por un lado, atribuir a fallas del mercado ciertos fenómenos como la pobreza y la concentración de los benefi -cios del crecimiento, mientras estos debe-rían atribuirse a fallas del sistema político, que han impedido intervenciones públicas apropiadas para la distribución de los bene-fi cios del crecimiento. En ese diagnóstico equivocado se han nutrido los fundamenta-lismos antimer¬cado que han abierto cami-no a las recurrentes tentaciones populistas o voluntaristas. Por otro lado, atribuir a fallas del Estado las intervenciones estatales que desalientan el fun¬cionamiento efi ciente

del mercado. La verdad es que la “privati-zación perversa” del Estado, a la que se hizo referencia anteriormente, es la que ha con-ducido a esas intervenciones estatales per-versas. Es decir, en un extremo se cree que ha habido mucho Estado; en otro extremo se piensa que ha habido mucho mercado, cuando un examen objetivo revela que, en términos del desarrollo, en la región hace falta más y mejor Estado, y hace falta más y mejor mercado.

Cuando la inversión, el empleo y la producción no se materializan, no es posi-ble crear economías de mercado dinámicas solamente mediante reformas macroeconó-micas. De manera similar, la compleja tarea de transformar las economías de países an-teriormente comunistas demuestra que las economías de mercado necesitan sólidos ci-mientos institu¬cionales. La satisfacción de los requerimientos clave del desarrollo —sistemas fi nancieros sólidos, mercados com-petitivos, coherencia legal, protección de los derechos de propiedad, inversiones efecti-vas en infraestructura, constante aumento de la capacitación y la produc¬tividad de la fuerza laboral— depende de reformas insti-tucionales amplias y profundas. Aunque el ámbito de la actividad estatal se redujo en muchos casos, se hizo evidente la necesidad

John F. Kennedy, EE. UU.

de un desempeño efi caz e imparcial de las funciones que el Estado aún conserva.

Fue necesario crear normas que gober-naran la competencia y las transacciones en merca¬dos diversos, entre ellas las relativas a la mano de obra, el capital y los bienes y servicios y, al mismo tiempo, fortalecer y dotar de mayor autonomía a las entidades reguladoras y a los tribunales encargados de dictar y aplicar esas normas. Los sistemas impositivos requirieron reformas profundas y las agencias de recaudación debieron ser fortalecidas.

Al mismo tiempo, el Estado tenía que administrar el uso de sus recursos dispo-nibles para asegurar la provisión efi caz de infraestructura, así como el acceso equita-tivo a la educación y a servicios de salud de una calidad razonable. Sin embargo, por su misma na¬turaleza, la puesta en práctica de las reformas institucionales —que algunos observadores denominaron reformas de “se-gunda generación”— es considerablemente más compleja que la adopción de las típi-cas medidas macroeconómicas instauradas en respuesta a las crisis de fi nanciamiento público de los años ochenta y principios de los noventa (Naím, 1995; Graham y Naím, 1998). Los aumentos en los impuestos, las reducciones en los sub¬sidios estatales, la eliminación de controles de precios, los recortes a los salarios del sec¬tor público y la reducción de los aranceles comerciales se aplicaron en algunos casos por la vía del

Francois Duvalier, Haití

Inap | 67

razonamiento, las insti¬tuciones políticas democráticas pueden verse como “metains-tituciones” subyacentes de un universo más amplio de instituciones que apoyan la eco-nomía de mercado. Como se indica en el documento Desarrollo más allá de la eco-nomía. Informe de progreso económico y social en América Latina (BID, 2000), la política “ejerce su impacto más importante en el desarrollo a través de su efecto en las instituciones. El razonamiento es claro: si la política es importante para las instituciones y las instituciones son importantes para el desarrollo, la política debe importar para el desarrollo”.

Podría decirse, entonces, que el ejercicio efectivo de la democracia es fundamental para contar con un sector público efi caz y para el establecimiento de un marco legal que propicie el desarrollo social y económi-co. La adopción de políticas públicas efi -caces, jus¬tas y sustentables, la asignación justa y efi ciente de los recursos públicos y la provisión efectiva de servicios públicos de-penden de la existencia de instituciones re-presentativas que permitan tomar en cuenta las preferencias e intereses de la ciudadanía. Es necesario que la adopción y aplicación de políticas públicas considere plenamente las opiniones de la extensa gama de organiza-ciones de la sociedad civil, sin caer presa de

decreto ejecutivo y, en otros, mediante la aprobación de un solo proyecto de ley en el Congreso.

Por otra parte, para mejorar la gestión de las instituciones públicas, crear un Po-der Judicial más independiente y efi caz y establecer marcos regulatorios, se necesita coordina¬ción y acuerdos entre una amplia gama de instituciones públicas y actores so-ciales, al igual que la aplicación de una serie de medidas legislativas y burocráticas du-rante un período prolongado. Además, los benefi cios de una reforma institucional son perceptibles si al mismo tiempo se realizan cambios organizacionales y legales.

Sin duda alguna, es mucho lo que hay en juego con la creación de marcos regulato-rios y la reestructuración de las instituciones públicas y de los sistemas para la provisión de servicios. Inevitablemente, esos cambios implican tomar en cuenta poderosos inte-reses y privilegiar a ciertos sectores sociales en detrimento de otros. Si los benefi cios de un cambio institucional terminan por enfo-carse demasiado en los intereses de grupos rela¬tivamente reducidos, los sectores más amplios, como los consumidores, trabajado-res y empresarios, se verán perjudicados. Por ejemplo, las reformas administrativas en el sector público —la mayor transparencia en el área gubernamental, el control de la co-

Lyndon Johnson, EE. UU.

rrupción o el establecimiento de un servicio civil profesional— exigen a las autoridades políticas de turno renunciar al ejercicio clientelista del poder para someter su con-ducta y sus decisio¬nes a un escrutinio pú-blico más intenso.

En consecuencia, resulta claro que la política importa en el proceso de crear, con-cretar y garantizar la sostenibilidad de ins-tituciones legítimas y adoptar políticas pú-blicas que funcionen en benefi cio de toda la ciudadanía. En términos más precisos, es la calidad de la democracia lo que importa. El ejercicio de los derechos políticos y civiles no sólo tiene el valor democrático intrín-seco de ampliar el rango de posibilidades y opciones de la ciuda¬danía; también tiene el valor instrumental de identifi car y con-ceptualizar sus necesidades, y de estructurar políticas e instituciones para abordarlas de la manera más efi caz (Sen, 1999). Por lo tanto, y en oposición a una línea de pen-samiento vigente en el pasado, la tarea de construir un sistema democrático legítimo, representativo y efi caz no es algo que pueda postergarse hasta que exista un nivel ade-cuado de desarrollo. Más bien, consideran-do que es indispensable para fortalecer las instituciones y poner en práctica políticas públicas efectivas y duraderas, el buen fun-cionamiento democrático es una condición sine qua non para un desarrollo equitativo y sostenible.

Como lo señaló Dani Rodrik (2000), las instituciones “relacionadas con la economía de mercado” están necesariamente “inmer-sas” en un conjunto de instituciones “políti-cas” ajenas a esa economía. Para contar con instituciones efi cientes relacionadas con la eco¬nomía de mercado, pareciera necesario disponer de instituciones políticas demo-cráticas que permitan garantizar la creación de normas justas y efi cientes, que se dicten y apliquen de manera equitativa y sistemá-tica. Para ser adecuadas y efi caces, estas ins-tituciones relacionadas con la economía de mercado deben adaptarse a las condiciones sociales, económicas, históricas y culturales y a las necesidades propias del país en cues-tión. Dada la imposibilidad de contar con modelos de validez universal, la creación y la permanencia de las instituciones depen-den de una participación ciudadana amplia y efi caz mediante instituciones representa-tivas y bien desarrolladas. A la luz de este

Richard Nixon, EE. UU.

68 | Inap

ningún grupo particular ni de un conjunto estrecho de intereses. Ello requiere que los ciudadanos y las organizaciones de la socie-dad civil tengan la oportunidad de expresar sus preferencias e incidir en la toma de de-cisiones, y que las instituciones representa-tivas puedan incorporar esas preferencias en políticas de consenso que cuenten con bases amplias de apoyo social. La toma de deci-siones en estos términos no sólo será efi -caz, pues tales decisiones respon¬derán a las Carlos Salinas de Gortari, México

Javier Pérez de Cuéllar, Perú

preferencias y necesidades de la sociedad, sino que también es más probable que estas gocen de observancia y legitimidad sociales y que sean duraderas.

Resulta sorprendente que, pese a esa centralidad de las políticas y las institucio-nes, durante mucho tiempo no se realizaran grandes esfuerzos para estudiar de manera sistesistemática y ampliamente comparativa las reformas políticas del período, y evaluar hasta qué punto albergan o no la posibilidad de aliviar los problemas de gobernabilidad que tanto afectan las posibilidades del desa-rrollo. ¿Cuáles han sido las principales ten-dencias regionales en materia de reformas con respecto a las diferentes dimensiones institucionales? ¿Cuáles han sido y son los efectos probables de estos cambios en el funcionamiento de la democracia? ¿Qué su-gieren estas experiencias sobre los tipos de reforma política que se requieren con mayor urgencia para el futuro inmediato?

Inap | 69

70 | Inap