régimen jurídico de las infracciones y sanciones

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109 R R é é g g i i m m e e n n j j u u r r í í d d i i c c o o d d e e l l a a s s i i n n f f r r a a c c c c i i o o n n e e s s y y s s a a n n c c i i o o n n e e s s a a d d m m i i n n i i s s t t r r a a t t i i v v a a s s e e n n e e l l á á m m b b i i t t o o d d e e l l a a s s a a l l u u d d p p ú ú b b l l i i c c a a Salvador Robles Fernández Jefe del Servicio de Asuntos Jurídicos de la Dirección General de Salud Pública del Ministerio de Sanidad y Consumo, y coordinador del Grupo de Trabajo de “Salud Pública” de la Asociación “Juristas de la Salud” SUMARIO: I. Introducción.- Il. Génesis de las Sanciones Administrativas en Salud Pública.- 1Il. La Normativa Existente: 1. Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (LGS). 2. La Legislación de Consumo. 3. La Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (LGDCU). 4. Real Decreto 1.945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria: a) Contenido, b) Naturaleza Jurídica. 5. La Restante Normativa de Aplicación: a) Reglamentaciones Específicas, b) Otra Le- gislación Estatal, c) La Normativa de las Comunidades Autónomas.- IV. Diagnóstico Situacional.- V. Hacia Nuevas For- mulaciones. 1. Crítica a la Nueva Formulación. 2. La Problemática de la "Reserva de Ley". 3. Las dificultades para la Im- plantación de la Nueva Formulación. - VI. Conclusión. Hace apenas tres meses, en una reunión en Barcelo- na con Ramon Mulleras, Jefe del Servicio Jurídico del Departament de Sanitat de la Generalitat de Catalunya y responsable, conmigo, de la coordinación del grupo de trabajo de salud pública de la Asociación, hablamos de lo interesante que sería realizar algún tipo de artículo o estudio sobre las Sanciones Administrativas en este ám- bito. Apenas había empezado a escribir este artículo, que pensaba contrastar con él, me llegó la noticia de su parti- da. Así, el recuerdo de Ramón, y la tristeza por no sen- tirle entre nosotros, han estado siempre presentes mien- tras escribía. Ahora, al comprobar que ya no puedo con- tar con su consejo y ayuda para enriquecer este trabajo, no puedo resistirme a lamentar la pérdida del profesional y la ausencia del amigo. Vaya, pues, con este artículo, mi recuerdo y un modesto homenaje. I. INTRODUCCIÓN La existencia de un adecuado régimen jurídico de infracciones y sanciones, eficaz y fácilmente aplicable por las autoridades competentes, se sigue configurando como la última garantía del efectivo cumplimiento de las disposiciones que regulan los distintos sectores sociales. En sentido contrario, un régimen sancionador deficiente o inaplicable condena al fracaso a la mejor de las regula- ciones, y lleva a la frustración o a la inhibición a los funcionarios más voluntariosos. Por ello, habida cuenta del creciente número de re- gulaciones elaboradas por las distintas Administraciones Públicas en aras de garantizar una protección suficiente de la salud pública, hemos considerado que sería de gran interés el realizar un análisis crítico de la situación del régimen sancionador vigente en España en este ámbito, de su estructuración, coherencia y aplicabilidad. Para este análisis, hemos elegido un esquema de de- sarrollo inspirado, en buena medida, en las metodologías más habituales en las ciencias de la salud. Así, iniciare- mos el artículo revisando la "ontogenia" del régimen de sanciones administrativas en esta materia, mediante un breve repaso de su génesis histórica. Pasaremos después a una detallada "exploración" del sistema, diseccionando las principales Disposiciones Normativas de aplicación. A la luz de esos elementos, formularemos un "diagnósti- co etiológico" de la situación. Por último, expondremos la "terapia" que creemos más adecuada para mejorar la situación, y que nosotros hemos aplicado en las últimas

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Salvador Robles FernándezJefe del Servicio de Asuntos Jurídicos de la Dirección General de Salud Pública del Ministerio de Sanidad y Consumo,

y coordinador del Grupo de Trabajo de “Salud Pública” de la Asociación “Juristas de la Salud”

SUMARIO: I. Introducción.- Il. Génesis de las Sanciones Administrativas en Salud Pública.- 1Il. La Normativa Existente:1. Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (LGS). 2. La Legislación de Consumo. 3. La Ley 26/1984, de 19 dejulio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (LGDCU). 4. Real Decreto 1.945/1983, de 22 de junio, porel que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria: a)Contenido, b) Naturaleza Jurídica. 5. La Restante Normativa de Aplicación: a) Reglamentaciones Específicas, b) Otra Le-gislación Estatal, c) La Normativa de las Comunidades Autónomas.- IV. Diagnóstico Situacional.- V. Hacia Nuevas For-mulaciones. 1. Crítica a la Nueva Formulación. 2. La Problemática de la "Reserva de Ley". 3. Las dificultades para la Im-plantación de la Nueva Formulación. - VI. Conclusión.

Hace apenas tres meses, en una reunión en Barcelo-na con Ramon Mulleras, Jefe del Servicio Jurídico delDepartament de Sanitat de la Generalitat de Catalunya yresponsable, conmigo, de la coordinación del grupo detrabajo de salud pública de la Asociación, hablamos de lointeresante que sería realizar algún tipo de artículo oestudio sobre las Sanciones Administrativas en este ám-bito. Apenas había empezado a escribir este artículo, quepensaba contrastar con él, me llegó la noticia de su parti-da. Así, el recuerdo de Ramón, y la tristeza por no sen-tirle entre nosotros, han estado siempre presentes mien-tras escribía. Ahora, al comprobar que ya no puedo con-tar con su consejo y ayuda para enriquecer este trabajo,no puedo resistirme a lamentar la pérdida del profesionaly la ausencia del amigo. Vaya, pues, con este artículo, mirecuerdo y un modesto homenaje.

I. INTRODUCCIÓNLa existencia de un adecuado régimen jurídico de

infracciones y sanciones, eficaz y fácilmente aplicablepor las autoridades competentes, se sigue configurandocomo la última garantía del efectivo cumplimiento de lasdisposiciones que regulan los distintos sectores sociales.

En sentido contrario, un régimen sancionador deficienteo inaplicable condena al fracaso a la mejor de las regula-ciones, y lleva a la frustración o a la inhibición a losfuncionarios más voluntariosos.

Por ello, habida cuenta del creciente número de re-gulaciones elaboradas por las distintas AdministracionesPúblicas en aras de garantizar una protección suficientede la salud pública, hemos considerado que sería de graninterés el realizar un análisis crítico de la situación delrégimen sancionador vigente en España en este ámbito,de su estructuración, coherencia y aplicabilidad.

Para este análisis, hemos elegido un esquema de de-sarrollo inspirado, en buena medida, en las metodologíasmás habituales en las ciencias de la salud. Así, iniciare-mos el artículo revisando la "ontogenia" del régimen desanciones administrativas en esta materia, mediante unbreve repaso de su génesis histórica. Pasaremos despuésa una detallada "exploración" del sistema, diseccionandolas principales Disposiciones Normativas de aplicación.A la luz de esos elementos, formularemos un "diagnósti-co etiológico" de la situación. Por último, expondremosla "terapia" que creemos más adecuada para mejorar lasituación, y que nosotros hemos aplicado en las últimas

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reglamentaciones en cuya elaboración hemos interveni-do, sin ocultar los "efectos secundarios" detectados tras laintroducción de esa nueva formulación.

Pero antes de entrar en materia, se hace necesariointroducir algunas precisiones, de cara a delimitar conclaridad el objeto de nuestro estudio. Para ello, hay queempezar por anunciar la renuncia a considerar los aspec-tos penales del tema, centrándonos en el régimen de lasinfracciones y sanciones administrativas (fundamental-mente las derivadas de la legislación de carácter "bási-co").

La traslación a esta materia específica del principiode "unidad del ius puniendi del Estado", implícito en elartículo 25.1 de nuestra Constitución

1 y consagrado ex-

presamente por nuestra jurisprudencia constituciona12,

debería llevamos a analizar la medida en que los ataquesal bien jurídico protegido van a encontrar respuesta en elCódigo Penal ("delitos contra la salud pública") o en elrégimen sancionador de las Administraciones Públicas,así como las cuestiones conexas con la existencia de estadualidad represiva: juego del principio non bis in idem ypapel subordinado de las sanciones administrativas, dis-tinta incidencia del "principio de culpabilidad" en ambosregímenes, etc. Ha de admitirse que la renuncia al abor-daje de estas cuestiones puede representar una pérdida deprofundidad teórica. Pero, si toda renuncia se asocia conuna opción, nuestra opción aquí se ha dirigido hacia elcampo de las relaciones entre administración y adminis-trados, y de las normas que regulan esas relaciones. Ma-teria esta siempre atractiva, por su cercanía, por su vivezae, incluso, por su conflictividad.

Otra de las cuestiones que deben esclarecerse concarácter previo es la del contenido y alcance del término"salud pública". Cuestión difícil donde las haya, y objetode eterna discusión entre las distintas escuelas y profe-sionales del ramo

3. A nuestros efectos, ha de optarse por

1 Art. 25.1 CE: "Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones

u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito,falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquelmomento".2 Entre otras: S.S.T.C. 18/1981 y 77/1983.

3 Entre las definiciones de salud pública que han tenido una mayor

trascendencia y aceptación, destacan la de CE Winslow (1920): "lasalud pública es el arte y la ciencia de prevenir las enfermedades,prolongar la vida y fomentar la salud y la eficiencia mediante el esfuer-zo organizado de la comunidad"; y la definición de J. H. Hanlon (1974):

una solución pragmática, considerando como propio ycaracterístico de la salud pública al conjunto de actuacio-nes que, en nuestro país, son realizadas por las distintasUnidades responsables de este área en las Administracio-nes Públicas territoriales. Una buena plasmación jurídicade lo anterior es la aportada por la Ley Foral 10/1990, de23 de noviembre, de la Comunidad Navarra, que dedicasu Capítulo 11 (artículo 13) a las actuaciones de aquellaComunidad Autónoma en relación con la salud pública,en los términos siguientes:

"Las Administraciones sanitarias de la ComunidadForal desarrollarán las siguientes actuaciones relacio-nadas con la salud pública:

a) Atención al medio en cuanto a su posible reper-cusión sobre la salud humana. Ello incluye el control ymejora del ciclo integral del agua, incluyendo su usorecreativo; residuos sólidos; aire; suelo; actividadesindustriales y comerciales; locales de convivencia, tra-bajo y recreo; control sanitario de los alimentos e in-dustrias, establecimientos e instalaciones que los pro-duzcan y elaboren; protección frente a las zoonosis;seguridad física frente a las radiaciones ionizantes y noionizantes; ruido y accidentes en sus diferentes formas;seguridad química frente al uso de sustancias potencial-mente peligrosas para la salud y, en general, el controlde todas aquellas actividades clasificadas por su reper-cusión sobre la salud.

b) Vigilancia e intervención epidemiológica frente abrotes epidémicos y situaciones de riesgo de transmisiónde enfermedades transmisibles y no transmisibles, yrecopilación, elaboración y análisis de las estadísticasvitales y de los registros de morbilidad que se establez-can, como así mismo el análisis de los factores de riesgomedioambientales, la farmacovigilancia y control dereacciones adversas medicamentosas.

c) Promoción de los hábitos de vida saludables en-tre la población, y atención a los grupos sociales demayor riesgo y, en especial, a niños, jóvenes, minusváli-dos, trabajadores y ancianos.

"la salud pública se dedica al logro común del más alto nivel físico,.mental y social de bienestar y longevidad, compatible con los conoci-mientos y recursos disponibles en un tiempo y lugar determinados.Busca este propósito como una contribución al efectivo y total desarro-llo y vida del individuo y de su sociedad". V. Mazzafero llegó a identi-ficar, en 1988, "salud pública" con "justicia".

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d) Fomento de la formación e investigación científi-ca en el ámbito de la salud pública".

De entre todas estas áreas, las relativas a los medi-camentos (farmacovigilancia y control de reaccionesmedicamentosas adversas) han adquirido, desde la pers-pectiva jurídica, una relevancia suficiente para constituirun área autónoma, con su propio régimen jurídico dife-renciado: la "legislación sobre productos farmacéuticos",cuyo carácter específico es recogido por la propia Cons-titución, en su artículo 149.1.16".

De entre las restantes áreas que se citan, las que tra-dicionalmente han tenido una mayor carga de actuacionesadministrativas de inspección y control y que, por tanto,van a exigir un mayor desarrollo y precisión del régimensancionador aplicable, son las relacionadas con el controlsanitario de alimentos, industrias y establecimientos;junto a las conexas con la sanidad ambiental (control desustancias y preparados peligrosos, de aguas, de residuos,de plaguicidas, de la contaminación atmosférica, etc.).Por último, ha de hacerse referencia también a una nor-mativa que ha irrumpido con fuerza en los últimos años,acompañada de un importante régimen sancionador: ladirigida a la limitación de hábitos y conductas atentato-rios a la salud, especialmente de todo lo relacionado conel consumo de tabaco.

II. GÉNESIS DE LAS SANCIONESADMINISTRATIVAS EN SALUDPÚBLICA

La salud pública ha sido históricamente -y siguesiéndolo en el presente- una de las áreas sobre la que seha proyectado con mayor intensidad la actuación de lospoderes públicos. Si nos situamos en el marco históricode los Estados modernos, surgidos tras el triunfo de losprincipios constitucionales y el asentamiento de la divi-sión de poderes, podremos distinguir tres grandes etapaso períodos sucesivos

4, con distinta incidencia de la inter-

vención administrativa:

La primera etapa, propia del siglo diecinueve, va aestar caracterizada por el ejercicio, por las autoridadesadministrativas, de funciones de "policía sanitaria"; 4 ROSEN, G.: A. History of Public Health; New York; MD Publica-

tions, 1958.

entendida ésta como la imposición obligatoria de deter-minadas limitaciones o prohibiciones a los particulares,en aras a garantizar la salubridad general. De hecho, ladefensa del orden y de la salud pública fueron los doselementos nucleares de la primitiva "policía de seguri-dad", tan estrechamente asociada a los estados liberales.

El segundo período se ha caracterizado por la pre-ponderancia del derecho individual a la salud, y por laprogresiva implicación de la Administración en su ga-rantía. También aquípodríamos identificar tres fasessucesivas

5: beneficencia pública para los más desfavore-

cidos; atención progresiva a colectivos específicos, fun-damentalmente mediante el desarrollo de los segurossociales y de sistemas de seguridad social; y, por último,universalización del derecho a la atención médica, conprestaciones asistenciales garantizadas para todos losciudadanos.

La última etapa, en la que actualmente nos encon-tramos, está caracterizada por la primacía del derecho ala promoción de la salud, individual y colectiva; en uncontexto en que por "salud" no se entiende ya la meraausencia de enfermedad, sino el logro de un estado debienestar, con profundas implicaciones psicológicas ysociales

6. Así, las Administraciones Sanitarias de nuestro

tiempo siguen ejerciendo sus funciones tradicionales,mediante la regulación y control de actividades y pro-ductos, y mediante la oferta de un catálogo amplio deprestaciones y servicios asistenciales. Pero, además, hanincorporado a sus actuaciones la realización de progra-mas específicos de promoción y de educación para lasalud.

Por lo que se refiere, en concreto, a la aparición deuna potestad sancionadora ejercida por el poder ejecuti-vo, hemos de situarla en la primera de las tres etapas queantes hemos enunciado, como una vertiente específica delas funciones de "policía" de la Administración

7 Así, las

autoridades correspondientes no limitaron su actuación ala mera prohibición o limitación de las actividades noci-

5 TERRIS, Milton: La Revolución Epidemiológica y la Medicina

Social; Edil. Siglo XXI, Madrid 1987.6 La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha definido a la "salud"

como "un completo estado de bienestar físico, mental y social, y no sólocomo la ausencia de enfermedad".7 NIETO, A.: Derecho Administrativo Sancionador; Edit. Tecnos,

Madrid 1994.

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vas o peligrosas, sino que estaban habilitadas tambiénpara infringir un castigo (una sanción) a quienes con suconducta atentaban contra la salud pública.

Una característica de la policía sanitaria del sigloXIX en España es la de su ejercicio, de forma casi exclu-siva, por autoridades de ámbito local. Así, ya la Constitu-ción de 1812, en su artículo 321, atribuía a los Ayunta-mientos el ejercicio de la "policía de salubridad". En lamisma línea, la Instrucción para el Gobierno Económicoy Político de las Provincias, de 13 de julio de 1813, ins-truía sobre las actuaciones a ejercer en este ámbito porlos Ayuntamientos y por las autoridades provinciales(entonces de reciente creación). El protagonismo encuanto a la descripción de las actividades prohibidas olimitadas y la concreción de las sanciones a imponer fueasumida por las Ordenanzas Municipales. De gran interésfue la legislación elaborada durante el trienio liberal. Así,en el Código Penal de 1822, puede observarse un primerintento de separar, según su gravedad, las conductascontra la salud pública que deberían ser consideradascomo delictivas, cuya sanción quedaría en la esfera delderecho penal, de aquellas otras que, por su menor gra-vedad y transcendencia, se situarían en el ámbito sancio-nador propio de las autoridades administrativas

8. De esta

misma época, son igualmente destacables la Ley de Cor-tes de 3 de febrero de 1823, sobre el Gobierno Político-Administrativo de las Provincias, que mantenía el prota-gonismo de las autoridades locales en esta materia, y elproyecto de Código Sanitario de 1822, que no llegó a verla luz, y en el que, entre otras, se recopilaba una buenaparte de las medidas relativas a la defensa de la saludpública y al castigo de sus perturbadores.

III. LA NORMATIVA EXISTENTELa potestad normativa en salud pública es una com-

petencia repartida entre las distintas AdministracionesTerritoriales. Como es bien sabido, los artículos148.1.21." y 149.1.16." de nuestra Constitución han ve-nido a establecer un modelo según el cual la competencianormativa en sanidad interior e higiene (conceptos a losque es reconducible el de salud pública) se reparte entre

8 Artículo 135 del Código Penal de 1822: "Son culpas o delitos públi-

cos: ... 3.°) todas las contravenciones a los reglamentos generales, depolicía y sanidad, siempre que cedan en perjuicio del público".

la Administración Estatal (que elaborará la normativa decarácter "básico") y las Comunidades Autónomas (aquienes compete aprobar la normativa de desarrollo).Este esquema teórico de competencias concurrentes parael ejercicio de la potestad normativa en salud pública seconcreta a través del juego de lo establecido en los dis-tintos Estatutos de Autonomía y en la Ley General deSanidad (LGS), que en sus artículos 40 y 41 aborda delleno el tema.

Junto a esta limitación derivada de la distribución decompetencias en materia de sanidad interior, las Comu-nidades Autónomas han de afrontar otras limitacionesconstitucionales, que afectan a su potestad sancionadora.Así, será fundamentalla limitación resultante del artículo149.1.1." CE, que atribuye a la Administración Central la"competencia exclusiva para la Regulación de las condi-ciones básicas que garanticen la igualdad de todos losespañoles en el ejercicio de los derechos y en el cumpli-miento de los deberes constitucionales". De esta compe-tencia estatal se infiere entre otras, según nuestro Tribu-nal Constitucional, la consecuencia de que "no toda re-gulación en este extremo sea de exclusiva competenciadel Estado, pero, la normativa sancionadora autonómicahabrá de atenerse a lo dispuesto en el artículo 149.1.1.°CE, de modo que no podrá introducir tipos ni preversanciones que difieran, sin fundamento razonable, de losya recogidos en la normación válida para todo el territo-rio”

9. Además, el artículo 149.1.18." CE impone el que

en materia de procedimiento sancionador deberán respe-tarse las bases establecidas en la regulación estatal delprocedimiento administrativo común.

Junto a la división de la potestad normativa existenteen esta materia entre Estado y Comunidades Autónomas,no debe olvidarse la subsistencia de competencias muni-cipales en materia de salud pública, tal como recogen losartículos 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Ba-ses de Régimen Local, y la propia LGS, en su artículo 42.Estas competencias municipales van a ejercerse, en loque podríamos considerar como el plano normativo,mediante las correspondientes Ordenanzas Municipales.

Este hecho nos obliga a detenemos brevemente en lanaturaleza y alcance actual de las Ordenanzas Municipa-les; que, como ya se ha comentado, han sido un instru- 9 STC 87/1985, de 16 de julio, fundamento jurídico 8. Ver también lo

expuesto más adelante, en el apartado m.5.c) de este mismo artículo

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mento jurídico capital en el desarrollo histórico de lasmedidas de policía sanitaria en nuestro país. Ese destaca-do papel histórico de las Ordenanzas Municipales ha sidojustificado por un sector de la doctrina por una supuestaequiparación, para sus ámbitos específicos, con las Leyesde Cortes. Según ese enfoque, las Ordenanzas son apro-badas por órganos electos directamente representativosde la voluntad popular, de forma similar a como sonaprobadas las leyes. Esta concepción maximalista, queaún mantiene un importante sector de nuestra doctrinaactual?, aporta en defensa de esa supuesta amplia capaci-dad dispositiva de las Ordenanzas, lo dispuesto en el arto55 del Texto Refundido de Régimen Local

10, que sólo

exige a las Ordenanzas Municipales que "no contenganpreceptos opuestos a las leyes" (¡sólo faltaría!).

Con todo, esta concepción ha ido cediendo ante lacreciente afirmación del principio de legalidad en elámbito sancionador, lo que ha llevado a una progresivalimitación del papel de las Ordenanzas Municipales,hasta considerar que sólo les es dado el desarrollar ocomplementar las previsiones sancionatorias contenidasen la legislación estatal o autonómica. Papel similar, portanto, al atribuido a los Reglamentos Administrativos(que más adelante se analiza).

Un tanto ecléctica es la postura adoptada por el Re-glamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Po-testad Sancionadora, aprobado por Real Decreto1.398/1993, de 4 de agosto, que aborda directamente lacuestión, proclamando en su preámbulo la necesidad deley habilitante, y estableciendo, en su artículo 2.2 losiguiente:

"Así mismo, las Entidades que integran la Adminis-tración Local, cuando tipifiquen como infracciones he-chos y conductas mediante ordenanzas, y tipifiquen comoinfracción de ordenanzas el incumplimiento total o par-cial de las obligaciones o prohibiciones establecidas enlas mismas, al aplicarlas deberán respetar en todo casolas tipificaciones previstas en la Ley".

Con esta redacción un tanto confusa, el Reglamentodel Procedimiento Sancionador (que no tiene el carácterde norma básica) considera a las Ordenanzas Municipalescomo instrumento jurídico suficiente para "tipificar"

10

Aprobado mediante Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 deabril (BB.OO.EE. de 22 y 23 de abril de 1986).

infracciones, siempre que "respeten en todo caso lastipificaciones previstas en la ley". Esta postura ha origi-nado una considerable crítica, al considerarse excesivo elgrado de autonomía que atribuye a las Ordenanzas Muni-cipales

11. A nuestro entender, la obligación impuesta a las

Ordenanzas, en el citado artículo 2.2., de respetar lastipificaciones previstas en la Leyes equivalente a exigir laexistencia de una ley previa tipificadora.

La actuación de los Ayuntamientos en salud públicaha estado marcada, en los últimos 30 años, por el Regla-mento de Industrias Molestas, Insalubres, Nocivas yPeligrosas, aprobado por Decreto de 30 de noviembre de1961

12, que ha ido siendo desplazado por la normativa

aprobada por las distintas Comunidades Autónomas. EsteReal Decreto reguló las más diversas actividades, en lamedida en que pudieran "alterar las condiciones normalesde salubridad e higiene del medio ambiente... o impli-quen riesgos graves para las personas o los bienes". Lasactuaciones de policía y sancionatoria se hacían recaerfundamentalmente sobre el alcalde, y en determinadossupuestos de mayor gravedad en el gobernador civil.

Más recientemente, la Disposición Adicional Quintade la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de PresupuestosGenerales del Estado para 1991 (BOE de 28 de diciem-bre) estableció que las infracciones en materia de sanidady consumo podrán ser sancionadas por las AutoridadesLocales, conforme a lo establecido en los artículos 32 a37 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad,y 32 a 38 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General parala Defensa de los Consumidores y Usuarios y disposicio-nes concordantes, hasta el límite de 2.500.000 pesetas demulta. Cuando por la naturaleza y gravedad de la infrac-ción haya de superarse dicha cuantía, se remitirá el expe-diente, con la oportuna propuesta, a la autoridad queresulte competente.

11

GARCÍA DE ENTERRÍA, E.: "La problemática puesta en aplicaciónde la LRJ-PAC: el caso del Real Decreto 1.398/1993, de 4 de agosto,que aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de lapotestad sancionadora. Nulidad radical del Reglamento y desintegracióngeneral del nuevo sistema legal"; REDA.12

Desarrollado por Orden de 15 de marzo de 1963 (BOE del 2 de abril)que concretó, entre otros aspectos, el contenido mínimo que deberíanincorporar las Ordenanzas Municipales que se aprobaran sobre cadaactividad. Ambas disposiciones fueron declaradas vigentes por el RealDecreto 1.346/1976, de 9 de abril, por el que se aprobó el Texto Refun-dido de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

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Si hasta aquí se ha considerado la fragmentaciónexistente en nuestro ordenamiento jurídico en cuanto alestablecimiento, por las distintas Administraciones Te-rritoriales, de regímenes sancionadores en el ámbito de lasalud pública, ha de considerarse, además, el papel prota-gonista que en las reglamentaciones de este ámbito ha idoasumiendo la Unión Europea en los últimos años.

El Tratado de la Unión Europea13

introdujo en elTratado de la Comunidad Económica Europea (Tratadode Roma) la previsión de nuevas políticas y objetivos.Entre ellas, la preocupación por la salud pública (art.129) Y por la salud y seguridad de los consumidores (art.129A). Sin embargo, la introducción, por el mismo Tra-tado de la Unión, del "principio de subsidiariedad" (artí-culo 3-B)

14 supone un freno para el abordaje normativo

directo de estas materias por los órganos de la UniónEuropea, al desplazar la responsabilidad primaria deelaborar la normativa aplicable en estas materias hacialas Autoridades competentes de cada estado miembro.

A pesar de lo anterior, la normativa Comunitaria conincidencia sobre este área ha sido muy importante, y seha venido produciendo en virtud de otros títulos habili-tantes: la política agrícola común (artículos 39 a 46TCEE), y el establecimiento del mercado interior comu-nitario. Mercado interior que exige una homogeneizaciónde las disposiciones legales y reglamentarias de los esta-dos miembros que posibilite la libre circulación de pro-ductos y servicios (artículo 100 TCEE). Ha de tenerse encuenta, en este sentido, que el arto 1O0-A del TCEEobliga a que en los instrumentos jurídicos elaborados porel Consejo de la Unión para lograr esa aproximación delas normativas de los estados miembros (habitualmenteDirectivas sectoriales específicas), deba buscarse siempreun "nivel elevado de protección de la salud". Es necesarioseñalar que estas Disposiciones Comunitarias relaciona-

13

Tratado firmado en Maastrich el 7 de febrero de 1992.14

Artículo 3-B: La Comunidad actuará dentro de los límites de lascompetencias que le atribuye el presente Tratado y los objetivos queéste le asigna.En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidadintervendrá, confonne al principio de subsidiariedad, sólo en la medidaen que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzadosde manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente,puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de laacción contemplada, a nivel comunitario.Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcan-zar los objetivos del presente Tratado.

das con el mercado interior no han incorporado un régi-men sancionador propio, aplicable en todos los países dela Unión. Razón por la cual el establecimiento de lasinfracciones y sanciones que garanticen el cumplimientode la Normativa Comunitaria sigue siendo de la plenaresponsabilidad de cada uno de los Estados miembros.

Seguidamente, vamos a revisar las principales Dis-posiciones Normativas existentes en el ámbito de la saludpública, atendiendo especialmente al régimen sanciona-dor por ellas establecido. Así, vamos a analizar lo dis-puesto en la LGS y en las disposiciones que la completany desarrollan. Igualmente, se revisa la legislación para ladefensa de los consumidores y usuarios, en la medida enque la misma resulte reconducible a legislación de natu-raleza sanitaria. Por último, se considera la restante nor-mativa de aplicación en esta materia.

1. Ley 14/1986, de 25 de abril, General deSanidad (LGS)15

Puede afirmarse que la LGS ha realizado cuatrograndes funciones: 1) Dar cumplimiento al mandatoprevisto en el artículo 43 de nuestra Constitución, quereconoce el derecho a la protección de la salud. 2) Orde-nar nuestro Sector Sanitario, mediante la configuracióndel Sistema Nacional de Salud. 3) Concretar las compe-tencias que en materia de sanidad corresponden a lasdistintas Administraciones Públicas y 4) Marcar las lí-neas generales de las actividades que en materia sanitariadeberán realizarse por las distintas Administraciones,dentro de las cuales se incluyen las típicas actividades de"policía sanitaria" y las relacionadas con el ejercicio de lapotestad sancionadora.

El artículo 2.° de la LGS proclama su carácter de"norma básica" (aplicable en todas las ComunidadesAutónomas), salvo lo dispuesto en los artículos 57 a 69(organización de las Áreas y Zonas de Salud) y en el31.1. b) y c) (relativo a la realización de determinadaspruebas y toma de muestras). Este carácter de norma"básica" se extiende, por tanto, al régimen sancionador ya las medidas de policía sanitaria contenidos en la Ley.

Las medidas más próximas al concepto tradicionalde policía sanitaria quedan recogidas en el Capítulo V del

15

Boletín Oficial del Estado de 29 de abril de 1986.

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115

Título I de la LGS; que contempla las de exigencia deautorizaciones, obligación de inscripción en registrossanitarios, establecimiento de prohibiciones y requisitosmínimos para el uso y tráfico de bienes, control de lapublicidad y propaganda y, en general, la previsión deque cualquier actividad, pública o privada, que, directa oindirectamente, pueda tener consecuencias negativas parala salud, podrá ser sometida por los órganos competentesa limitaciones preventivas de carácter administrativo(arlo 24).

El régimen de infracciones y sanciones es estableci-do por el Capítulo VI del Título I de la Ley que, dado sucarácter de "norma básica", pasará a constituirse en elnúcleo central del régimen administrativo sancionador ensalud pública. Dentro del marco establecido por estecapítulo deberá moverse toda la normativa sancionadorasanitaria, tanto estatal como autonómica.

Se inicia el citado Capítulo VI recogiendo una seriede principios generales del derecho sancionador, am-pliamente presentes en la legislación general y en la ju-risprudencia, tales como: necesidad de instrucción deexpediente sancionador, principio non bis in idem y pri-macía del proceso penal sobre el administrativo (artículos32 y 33), etc. Seguidamente, pasa la Ley a tipificar lasdistintas infracciones sanitarias, previa la consideración,en el artículo 34, de los criterios que deberán tenerse encuenta para su calificación como leves, graves, o muygraves. La tipificación de las infracciones es realizadapor el artículo 35, que se inicia con la afirmación "Setipifican como infracciones sanitarias las siguientes:...";detallando a continuación las que se considerarán leves(35,A), graves (35,B), o muy graves (35,C).

En la tipificación que la Ley establece, destaca laremisión que se hace a la normativa específica, regulado-ra de las distintas áreas de la salud pública: artículo35,A),lª: "Las simples irregularidades en la observaciónde la normativa sanitaria vigente, sin trascendencia di-recta para la salud pública" (infracciones leves); artículo35,B),lª: "Las que reciban expresamente dicha califica-ción en la normativa especial aplicable en cada caso"(infracciones graves); artículo 35,C)lª: "Las que recibanexpresamente dicha calificación en la normativa especialaplicable en cada caso" (infracciones muy graves).

Junto a estas infracciones tipificadas de forma in-completa (que se completa mediante remisión a las dis-

posiciones específicas que resulten de aplicación), la Leyprevé otros dos tipos de infracciones sanitarias de carác-ter genérico y horizontal:

- Las derivadas del incumplimiento de requeri-mientos específicos formulados por las Autoridades Sa-nitarias (artículos 35,B,4ª y 35C,4ª).

- Las resultantes de resistencia, obstrucción o impe-dimentos a la actuación de las Autoridades Sanitarias osus agentes (artículos 35,B,5:, 35,C,5: y 6:).

En el mismo artículo 35, se incluyen otros criterios oelementos que incidirán en la calificación de las infrac-ciones que se produzcan, tales como: falta de controles yprecauciones exigibles, concurrencia de otras infraccio-nes sanitarias, grado de culpabilidad, reincidencia.

Por último, para las infracciones "muy graves", pa-rece contemplar el artículo 35,C,2ª

16 un supuesto de tipi-

ficación por el resultado producido ("un daño grave"),con independencia de la existencia o no de una regla-mentación previa que se vulnere, pero con la exigencia,en estos caso, de que tal resultado se haya producido deforma dolos a ("realizadas de forma consciente y delibe-rada").

Por lo que 'se refiere a las sanciones con que se cas-tigarán las distintas conductas punibles, el artículo 36 dela LGS se inicia estableciendo, terminantemente, que:"Las infracciones en materia de sanidad serán sanciona-das con multas, de acuerdo con la siguiente gradua-ción...", lo que viene seguido de la cuantía de las multasimponibles a los tres tipos de infracciones (hasta 500.000pts. para las leves; de 500.001 a 2.500.000 pts. para lasgraves, y de 2.500.001 a 100.000.000 pts. para las muygraves). Además, para los supuestos de infracciones muygraves se prevé que por el Consejo de Ministros (o, en sucaso por los Consejos de Gobierno de las ComunidadesAutónomas), se podrá decretar el cierre temporal delestablecimiento, instalación o servicio, por un plazo má-ximo de cinco años.

El sistema así diseñado puede definirse como unsistema básicamente abierto, que necesita, para su cierre,integrarse o completarse con las especificaciones que se

16

Artículo 35,C,2ª: LGS: Infracciones muy graves: "las que se realicende forma consciente y deliberada, siempre que se produzca un dañograve".

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establezcan en las distintas reglamentaciones sectoriales.Sistema este que no puede identificarse exactamente conuna "tipificación indirecta" (por remisión a otras Nor-mas), ya que los elementos esenciales de los tipos quedanya predeterminados en la propia Ley (riesgos para lasalud, grado de intencionalidad, gravedad de la alteraciónsanitaria y social producida, etc.). En nuestra opinión,difícilmente podría haberse adoptado otra solución enuna materia de naturaleza tan heterogénea como ésta, quese ve sometida, además, a continuas innovaciones y revi-siones.

2. La Legislación de ConsumoEl artículo 51 de nuestra Constitución establece la

obligación, para los poderes públicos, de garantizar ladefensa de los consumidores y usuarios, de su salud,seguridad y legítimos intereses económicos. Esta protec-ción genérica tiene, por tanto, un carácter plural, que seconcretará en actuaciones sobre ámbitos diversos. Estecarácter heterogéneo de la materia "defensa de los con-sumidores" ha sido reiteradamente proclamado por nues-tro Tribunal Constitucional, que ya en su Sentencia71/1982, afirmó que: "esta materia se caracteriza, antetodo, por su contenido pluridisciplinario, en el que seconcita una amplia variedad de materias".

Esa naturaleza plural de la defensa de los consumi-dores obliga a determinar, en cada caso, en qué ámbitomaterial específico será encuadrable una actuación deuna Administración Pública bajo su cobertura, ya que eseámbito material vendrá a delimitar los títulos competen-ciales que correspondan. En este sentido, la STC 15/89señaló que: "la defensa del consumidor y del usuario nossitúa, en efecto, a grandes rasgos y sin necesidad ahorade mayores precisiones, ante cuestiones propias de lalegislación civil y mercantil, de la protección de la salud(sanidad) y seguridad física, de los intereses económicosy del derecho a la información y a la educación en rela-ción con el consumo, de la actividad económica y, en fin,de otra serie de derechos respecto de los cuales pudieracorresponder al Estado la regulación de las condicionesbásicas que garanticen la igualdad en su ejercicio y en elcumplimiento de sus deberes (art. 149.1, en sus números1, 6, 8, 10, 13, 16 y 29 CE, principalmente)".

Su carácter plural, y la necesidad de encuadrar endistintos ámbitos materiales la defensa de los consumido-res y usuarios, ha sido recogido también expresamente

por el legislador. Así, la Ley Orgánica 9/1992, de 23 dediciembre

17, de Transferencia de competencias a las Co-

munidades Autónomas que accedieron a la autonomíapor la vía del artículo 143 de la Constitución, estableció,mediante su artículo 3.b), la transferencia de competen-cias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de"Defensa del Consumidor y Usuario" a Asturias, Canta-bria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha,Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y León.Después, dedica la Ley un artículo a esta competencia (elartículo 13), en el que señala lo siguiente: "El ejerciciode la competencia sobre defensa del consumidor y usua-rio se realizará de acuerdo con las bases y coordinacióngeneral de la sanidad, las bases y la ordenación de laactividad económica general y la política monetaria delEstado; de acuerdo con el artículo 149.1.16, y los artí-culos 38, 131 y 149.1.11 y 13 de la Constitución".

3. La Ley 26/1984, de 19 de julio, General parala Defensa de los Consumidores y Usuarios(LGDCU)18

Cuanto se ha dicho en el apartado anterior sobre lalegislación relacionada con la defensa de los consumido-res y usuarios, es especialmente aplicable a la LGDCU,buena parte de la cual deberá considerarse como legisla-ción de naturaleza sanitaria. Así, la STC 15/89, antescitada, establece lo siguiente: "el capítulo Segundo de laLey examinada se encuentra colocado dentro de unarúbrica de 'protección de la salud y seguridad'... El he-cho de que las normas contenidas en este capítulo tenganpor objeto específico la protección de la salud de losciudadanos en cuanto consumidores y usuarios obliga acontrastar sus preceptos con las competencias que elEstado ostenta en la materia y, en especial, con el art.149.1.16. o CE, que otorga al Estado competencias sobre lasbases y coordinación de la sanidad", confirmando más adelanteque los artículos del capítulo segundo de la Ley deben ser con-siderados como preceptos de carácter básico en materia sanita-ria.

Sin perjuicio de lo anterior, ha de señalarse que laLGS, aprobada con posterioridad, vino a incorporar (sinderogarlos expresamente) la mayor parte de los concep-

17

Boletín Oficial del Estado de 24 de diciembre de 1992.18

Boletín Oficial del Estado de 24 de julio de 1984.

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tos contenidos en el capítulo segundo de la LGDCU. Deesta forma, hoy sólo puede atribuirse a la LGDCU, enmateria de salud pública, un papel de complementación alo previsto en la propia LGS. No obstante ese papel su-bordinado, es necesario tener en cuenta algunos de loselementos de la LGDCU que no fueron incorporados porla LGS y que vienen a complementar las previsiones dela Ley Sanitaria.

En concreto, ha de destacarse aquí lo previsto en elartículo 4.°1. de la LGDCU, en que se detalla el conteni-do que deberán tener los reglamentos de las distintasactividades y servicios, lo que permite completar lo previstoen el artículo 40.2 de la LGS, que se limita a recoger la compe-tencia estatal para la determinación reglamentaria de los requi-sitos sanitarios de los alimentos, servicios o productos, sin darmás indicaciones sobre el contenido de tales reglamentos regu-ladores. En lo que a nosotros nos interesa, el artículo 4.°1. de laLGDCU incluye, en su apartado h), como contenido propio delos reglamentos, el establecimiento de las "garantías, responsa-bilidades, infracciones y sanciones".

Debe recordarse ahora que el artículo 4.°1. de laLGDCU que ahora nos ocupa, fue analizado detenida-mente por la tan repetida STC 15/89, que proclamó suconstitucionalidad y su carácter de norma básica: "Ellegislador estatal impone una exigencia a esos regla-mentos -estatales o no- que, sin fijar criterio algunorespecto de la regulación que puedan establecer, se jus-tifica en las propias competencias del estado para fijarlas 'bases de sanidad', tal como establece el arto .1.16.ºCE ... De esta manera, en relación a los diferentes pro-ductos, actividades o servicios quedan garantizadas unascondiciones mínimas que, no obstante, toda ComunidadAutónoma con competencias sanitarias podrá ampliar odesarrollar en la medida en que así estime oportuno yadecuado. En consecuencia, la previsión impugnada,establecida por Ley votada en Cortes y de la cual seinfiere con facilidad su carácter básico, no sólo no incu-rre en inconstitucionalidad, sino que es resultado delejercicio efectivo de la competencia que al Estado cons-titucionalmente corresponde de fijar las bases de la sa-nidad, por lo que vincula necesariamente a todas lasComunidades Autónomas".

Todo cuanto se ha dicho para el Capítulo II de laLGDCU (protección de la salud de los consumidores) esigualmente aplicable a su Capítulo IX (infracciones ysanciones), en cuanto se refiere a conductas atentatorias a

la salud de los consumidores y usuarios; dada la conexiónde los preceptos sancionadores respecto a la regulaciónmaterial sustantiva39.

Pero, sentado lo anterior, ha de advertirse que tam-bién en materia de infracciones y sanciones la posteriorLGS siguió el esquema prefijado por la LGDCU, deforma que existe una identidad sustancial entre los regí-menes sancionadores de ambas leyes. Así, al igual de loque posteriormente haría la LGS, la LGDCU no realizauna tipificación exhaustiva de las conductas sanciona-bles, sino que deja abierta su concreción a lo dispuesto enotras Disposiciones más específicas, tal como puedededucirse de su artículo 34:

"Se considerarán infracciones. 1. El incumplimientode los requisitos, condiciones, obligaciones o prohibicio-nes de naturaleza sanitaria. 9. En general, el incumpli-miento de los requisitos, obligaciones o prohibicionesestablecidas en esta Ley y disposiciones que la desarro-llen".

Por tanto, el análisis del régimen sancionador de laLGDCU debe centrarse en comprobar si sus previsioneshan sido totalmente incorporadas en el régimen sancio-nador de la LGS, o si, por el contrario, puede aún encon-trarse en la LGDCU algún elemento diferenciador pro-pio. Si ello fuera así, esos elementos propios y exclusivospasarían a completar el régimen de infracciones y san-ciones establecido por la LGS. En una primera lectura,pueden encontrarse en la LGDCU los mismos criterios yprincipios generales y los mismos tres tipos de infraccio-nes sanitarias que identificábamos en la LGS: infraccio-nes por vulneración de lo previsto en reglamentacionesespecíficas; infracciones por incumplimiento de requeri-mientos administrativos; infracciones por obstrucción alas autoridades o sus agentes.

Pero, además, en la LGDCU existe un "plus" enmateria de infracciones, respecto a la LGS. Ese elementodiferencial de la LGDCU es la mayor presencia en ella delas infracciones por resultado; al considerar sancionablesaquellas conductas que producen un determinado efectolesivo (riesgo o daño efectivo, inducción al engaño oconfusión), sin exigir que tal resultado objetivo se hayaproducido con ocasión de vulnerar una concreta previsiónreglamentaria.

Tal sería la previsión del artículo 34.2: "Las accio-nes u omisiones que produzcan riesgos o daños efectivos

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para la salud de los consumidores y usuarios, ya sea deforma consciente o deliberada, ya por abandono de ladiligencia y precauciones exigibles en la actividad, servi-cio o instalación de que se trate" y probablemente tam-bién, la contenida en el último inciso del artículo 34.4: "yen general, cualquier situación que induzca a engaño oconfusión, o que impida reconocer la verdadera naturale-za del producto o servicio" (en este supuesto, cuando setratara de productos o servicios con implicaciones para lasalud de los consumidores).

Ya habíamos visto en la LGS un rastro de esta tipifi-cación, pero que se limitaba a los casos en que se produ-jera de forma dolosa un daño grave. Sin embargo, en laLGDCU desaparecen aquellas limitaciones, considerán-dose también como infracción la producción de "riesgos",aunque los mismos no se hayan generado "de formaconsciente y deliberada". Así pues, la LGDCU mantienela exigencia de algún grado de culpabilidad en el autor(dolo, culpa o negligencia), sin que llegue a admitir unaactuación sancionadora basada en situaciones de respon-sabilidad objetiva; como no podría ser de otra forma ennuestro actual ordenamiento legal y constitucional (STS3.' de 16-III-88, STC 149/91, STC 150/91, etc.). Pero,existiendo culpabilidad (en cualquier grado), la infrac-ción se tipificará mediante una valoración del riesgo,daño, o resultado producidos.

Las infracciones así tipificadas, nos sitúan ante unacierta inseguridad jurídica, con un amplio margen deapreciación discrecional, por la Autoridad sancionadora,de los "riesgos" supuestamente producidos. Si bien lautilización de conceptos indeterminados en materia san-cionadora no resulta per se incompatible con nuestroordenamiento jurídico, tal como ha reiterado en numero-sas ocasiones nuestro Tribunal Constitucional (STC219/89, STC 149/91), pueden surgir dudas sobre la sufi-ciencia, en este caso concreto, de la tipificación de in-fracciones resultante. Esto va a limitar considerablementela utilización de las previsiones de esos apartados de laLGDCU como fundamento de actuaciones sancionadorasadministrativas.

Por lo que se refiere a las sanciones, la LGDCU es-tablece un régimen de multas para las distintas infraccio-nes, idéntico en su cuantía al posteriormente previsto porla LGS. Al igual que en ella, la LGDCU prevé que lascuantías de las mismas serán revisadas y actualizadasperiódicamente por el Gobierno, teniendo en cuenta la

variación de los índices de precios al consumo (la LGSprevé expresamente que estas revisiones y actualizacio-nes serán realizadas mediante Real Decreto). Por todoello, puede considerarse que se ha producido, nueva-mente, una subsunción generalizada en la LGS de loprevisto en la LGDCU. Pero también en materia de san-ciones aparece en la LGDCU un elemento que poste-riormente no fue incorporado por la LGS.

Se trata, en este caso, de la medida contenida en elartículo 38 de la LGDCU, que prevé, como "sanciónaccesoria", el decomiso de la mercancía adulterada, dete-riorada, falsificada, fraudulenta, no identificada, o quepueda entrañar riesgo para el consumidor. En nuestraopinión, y pese a la redacción terminante del artículo 36de la LGS ("las infracciones en materias de sanidad,serán sancionadas con multas de acuerdo con..."), loprevisto en este artículo 38 de la LGDCU no se opone alas previsiones de la LGS, sino que, una vez más, lascomplementa, al no haber considerado la LGS el caso delas sanciones accesorias y abordar sólo lo relativo a lassanciones principales (que consistirán siempre en multaspecuniarias). Por ello, lo previsto en este artículo debeseguir considerándose como integrante del régimen san-cionador básico aplicable en salud pública.

4. Real Decreto 1.945/1983, de 22 de junio, porel que se regulan las infracciones y sanciones enmateria de defensa del consumidor y de laproducción agroalimentaria19

Este Real Decreto ha jugado un papel preponderanteen el régimen de infracciones y sanciones administrativasen salud pública, principalmente en materia alimentaria,aunque las referencias al mismo se han incorporado tam-bién, de forma bastante incomprensible, a otras disposi-ciones de salud pública de naturaleza distinta a la ali-mentaria. La desmedida importancia que se ha venidootorgando durante años a este Real Decreto ha sido unade las causas fundamentales de la deficiente articulacióndel régimen sancionador en salud pública.

El Real Decreto surgió a raíz del triste episodio delsíndrome tóxico por utilización inadecuada de aceite de

19

Boletín Oficial del Estado de 15 de julio.

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119

colza desnaturalizado20

. Así, el Congreso de los Diputa-dos, en sesión de 17 de septiembre de 1981, aprobó un"Plan de medidas urgentes de defensa de la salud y apoyoa los afectados por la neumonía tóxica". Este Plan cons-taba de un total de veinticuatro medidas, siendo la segun-da un mandato al Gobierno para la refundición y actuali-zación de las normas aplicables sobre inspección, vigi-lancia y régimen sancionador. Como consecuencia deeste mandato surgió el Real Decreto que ahora nos ocu-pa, con una triple vertiente de innovación, ordenación yrefundición de la normativa anterior (mucha de ella pre-constitucional). Tres fueron las áreas cuyo régimen san-cionador fue considerado en esta norma:

- Infracciones sanitarias en materia de alimentos.-Incorporando al efecto lo previsto en el Decreto197/1975 (actualizado por el R.D. 3.596/1977), así comoen otras normas dispersas que se remontaban hasta elReal Decreto de 22 de diciembre de 1908.

- Disciplina de mercado.- Se incorporó el contenidode la refundición realizada por el Decreto de 20 de di-ciembre de 1974 (refundición hecha en virtud de la auto-rización al Gobierno contenida en el Decreto-Ley de 27de noviembre de 1974)

21.

- Fraude en el régimen de los productos agroali-mentarios. En este ámbito, la principal incorporación fuela del Decreto 2.177/1973, en el que se contemplaban lasinfracciones y sanciones aplicables en esta materia.

La principal objeción jurídica que se ha formuladocontra el Real Decreto 1.945/1983 es la de su insuficientecobertura legal (incumplimiento de la "reserva de ley"exigida por el artículo 25 de nuestra Constitución). Estacarencia de habilitación legal era especialmente notoriapara las infracciones de carácter sanitario

22. Consciente el

20

REBOLLO, M.; Potestad Sancionadora, Alimentación y SaludPública; INAP, Madrid 1989.21

Entre las Disposiciones incorporadas a la refundición hecha por elDecreto de 20 de diciembre de 1974 destacan el Decreto 3.052/1966, elDecreto-Ley 12/1973 y el Decreto 1.552/1974.22

La STC 29/1989, de 6 de febrero, estableció que, en su origen, el RD1.945/1983 violaba la reserva de ley en las innovaciones que introducía,siendo admisible sólo aquello del Real Decreto que "no innove elordenamiento sancionador y constituya una mera reordenación sistemá-tica en un texto único de normas perfectamente válidas y vigentes".Todo ello con el agravante de que los preceptos de este Real Decretoreguladores de infracciones sanitarias son más innovadores que refun-didores.

legislador de esta deficiencia, trató de aportar la necesariacobertura legal mediante la Disposición Final Segunda dela Ley 26/1984 (LGDCU), que estableció lo siguiente: "Aefectos de lo establecido en el Capítulo IX (infraccionesy sanciones) será de aplicación el Real Decreto1.945/1983, de 22 de junio, sin perjuicio de sus modifi-caciones o adaptaciones por el Gobierno". De esta forma,se trató de subsanar el "pecado original" de este RealDecreto, aun cuando ello se hiciera mediante una técnicatan heterodoxa como la de ofrecer una cobertura legalmediante ley posterior en el tiempo.

a) Contenido.- En este Real Decreto podemos en-contrar dos tipos de preceptos: los que pueden recondu-cirse a "normas de procedimiento" en este área específicay los que se refieren específicamente a régimen sancionador.Entre los primeros (artículos 13 a 18) podemos encontrar losque hacen referencia al ejercicio de las funciones de inspección,a la toma de muestras, realización de análisis, derechos proce-sales del sancionado, etc. Dentro de los segundos, incorpora elReal Decreto una serie de principios generales sobre la materia,tales como los relativos a sujetos responsables, prescripción,caducidad, órganos competentes para la imposición de sancio-nes, etc., seguidos de la tipificación de infracciones y la previ-sión de las sanciones a imponer.

En cuanto a la tipificación de las infracciones, seestablecen tres grandes grupos, según su naturaleza:infracciones sanitarias (contenidas en el artículo 2.°),infracciones en materia de protección al consumidor(artículo 3.°), e infracciones en materia de defensa de lacalidad de la producción agroalimentaria (artículo 4.°).Las infracciones relativas a la protección al consumidor ya la calidad de la producción agroalimentaria puedenconsiderarse como dos vertientes de una misma materia:las infracciones por alteración a la disciplina del merca-do. El Real Decreto contempla también (en su artículo5.°) una serie de infracciones que pueden considerarsecomunes para los distintos ámbitos: negativa a suminis-trar datos a las autoridades competentes; resistencia,coacción o represalia a los funcionarios, etc. Por último,en los artículos 6.°, 7.° Y 8.° se procede a realizar unacalificación y catalogación de las distintas infraccionesen leves, graves y muy graves.

Por lo que se refiere a las infracciones sanitarias,debe señalarse que, en contra de lo que habitualmente seha pretendido, este Real Decreto contiene una tipifica-ción limitada de las mismas, pues, al igual que poste-

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riormente hicieron la LGDCU y la LGS, se estructura enbase a remitirse a la normativa específica aplicable encada caso. Así, esta sección se inicia (artículo 2.1)mediante la fórmula: .. Son infracciones sanitarias: l.El incumplimiento de los requisitos, condiciones, obliga-ciones o prohibiciones de naturaleza sanitaria determi-nados en la normativa a que se refiere el artículo 1" (elartículo 1 se refiere a las Reglamentaciones Técnico-Sanitarias y demás disposiciones que regulen las distintasactividades o productos).

De hecho, la tipificación de infracciones sanitariascontenida en este Real Decreto es sustancialmente idénti-ca a la realizada por las Leyes posteriores; delimitando,al igual que ellas, tres grandes grupos de infracciones:incumplimientos de las reglamentaciones específicasaplicables; incumplimientos de los requerimientos de laAdministración; obstrucción o entorpecimiento de laacción de las autoridades y sus agentes. También consi-dera el Real Decreto las infracción por riesgo o dañoefectivo a la salud, aun sin infracción de la normativaexistente. Infracción esta que, como se ha comentado, esconsiderada también por la LGDCU.

Junto a lo anterior, se tipifican algunos supuestosmás concretos, de naturaleza alimentaria, que son losúnicos que no fueron incorporados posteriormente en laLGDCU ni en la LGS. Así:

- "La promoción o venta para uso alimentario o lautilización o tenencia de aditivos o sustancias extrañascuyo uso no esté autorizado por la normativa vigente enla elaboración del producto alimenticio o alimentario deque se trate" (que se calificará como infracción grave, sino produce riesgos graves o directos para la salud de losconsumidores, y como muy grave si se llegan a producirriesgos graves y directos para la salud de los consumido-res; artículos 2.3.2. y 2.4.3.).

- "Elaboración, distribución, suministro o venta depreparados alimenticios, cuando en su presentación seinduzca a confusión al consumidor sobre sus verdaderascaracterísticas sanitarias o nutricionales" (artículo 2.3.3.).

- "Preparación, distribución, suministro o venta de.alimentos que contengan gérmenes, sustancias químicaso radiactivas, tóxicas o parásitos capaces de producir otransmitir enfermedades al hombre o que superen loslímites o tolerancias reglamentariamente establecidas enla materia" (artículo 2.4.2.).

- "Desvío para consumo humano de productos noaptos para ello o destinados específicamente para otrosusos" (artículo 2.4.4.).

Por lo tanto, a pesar de su pretendido carácter ex-haustivo, la aportación actual del Real Decreto1.945/1983 al régimen de infracciones y sanciones admi-nistrativas en materia de salud pública es bien modesto,ya que se limita a las conductas en materia alimentariaexpuestas en los cuatro guiones anteriores. Lo restante desu contenido ha quedado subsumido en lo previsto por lalegislación sectorial posterior. Además, ha de insistirsenuevamente en que, para la tipificación de las infraccio-nes sanitarias, utiliza el Real Decreto la técnica de remi-sión a la normativa específica aplicable en cada caso.Técnica que, como ya se ha comentado, resulta casi ine-vitable, dada la heterogeneidad y mutabilidad de estamateria, y que fue utilizada también, posteriormente, porla LGDCU y por la LGS.

Por lo que se refiere al cuadro de sanciones previstasen el artículo 10.° del Real Decreto, ha de decirse que lasmismas coinciden con las establecidas posteriormentepor la LGDCU (incluyendo la consideración, como san-ción accesoria, del decomiso de mercancía), de formaque tampoco en este aspecto aporta hoy esta norma nin-gún elemento propio a la legislación aplicable.

b) Naturaleza Jurídica.- En la valoración de esteReal Decreto, se ha producido una curiosa bipolariza-ción: La mayor parte de la doctrina le ha criticado condureza, alegando su presunta ilegalidad y sus múltiplesdefectos formales y de contenido20,23

. En la otra parte, losactores que han protagonizado tradicionalmente el proce-so de elaboración de la normativa estatal en salud pública(fundamentalmente a través de su participación en laCIOA)36 han defendido, de forma casi militante, lassupuestas bondades y cualidades de esta norma, no du-dando en calificada como "norma básica en materia desanidad", llegando a postular que "ha venido funcionandode hecho como reglamento de la LGS en materia de in-fracciones sanitarias". Por nuestra parte, ya hemos avan-zado nuestra opinión de que la injustificada importancia

23

BERCOVITZ, A.: "La Protección del Consumidor en el DerechoEspañol", y con SALAS, J. en "Comentarios a la Ley General para laDefensa de los Consumidores y Usuarios". MUÑOZ MACHADO, S. yJIMÉNEZ BLANCO, A.; La Protección de la Salud de los Consumido-res.

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dada a este Real Decreto ha sido una de las causas deter-minantes de las deficiencias del sistema sancionador ensalud pública; al pretenderse que el Real Decreto regula-ba de forma exhaustiva esta materia, tipificando todas lasconductas sancionables, cuando en realidad su aportaciónactual es bastante modesta y limitada.

La principal crítica esgrimida por la doctrina contraeste Real Decreto hace referencia a la posible vulneraciónpor el mismo del "principio de legalidad", dada la irre-gular (y tal vez insuficiente) habilitación realizada "aposteriori" por la LGDCU. Pese a los múltiples argu-mentos esgrimidos en pro de esta tesis, ha de reconocerseque la misma ha sido sistemáticamente desestimada porlos Tribunales. En este sentido, creemos de interés reco-ger lo dispuesto al efecto por la Sentencia del TribunalSupremo 3.", de 3-1-90, cuyo texto reproducimos a con-tinuación:

"Procede decir, en cuanto a la cuestionada legali-dad del RD 1.945/1983, de 22-6, regulador de las infrac-ciones y sanciones en materia de defensa del consumidory de la producción agro-alimentaria, que la validez delmismo ha sido proclamada por las SSTS. 10-2 y 6-6-88recaídas ambas en recursos directos que se habían for-mulado contra él; y que este propio Tribunal ha aplicadoy dado validez a dicho Real Decreto en otros muchosrecursos indirectos anteriores y posteriores (tales comolos de las SSTS. 2-3, de 15-12-87, 12 y 22-4, 12-7,3 Y 8-10-88 y 25-1, 18-2 y 7-3-89, entre otras); por lo que nose puede dudar ya de la indudable legalidad de ese RD22-6-83".

El segundo aspecto controvertido sobre este RealDecreto es el de su carácter de "norma básica", aplicabledirectamente en todas las Comunidades Autónomas, o elde su carácter de norma meramente supletoria; cuestiónesta que no ha sido sentenciada de forma expresa por elTribunal Constitucional. Por ello, se hace necesario unanálisis sistemático del mismo y de la jurisprudenciaconstitucional relacionada. Podemos avanzar ya nuestracreencia de que no existe base alguna para considerar aeste Real Decreto, en bloque, como "norma básica enmateria de sanidad".

En un análisis sistemático, el primer aspecto a con-siderar es el de la necesidad de aplicar a este Real De-creto los mismos criterios valorativos que se aplican a laLGDCU que le habilita, y a la que desarrolla en algunos

aspectos específicos. Como no podía ser de otra forma,dado el carácter subordinado de los Reglamentos y comoha declarado, expresamente, para este Real Decreto, elTribunal Constitucional, al declarar en su Sentencia15/89 que, siendo válida constitucionalmente la remisiónque realiza la ley a este reglamento, "el ámbito de aplica-ción y eficacia de éste será el mismo que el de la propiaLey".

De esta forma, si se acepta pacíficamente que laLGDCU sólo retiene hoy en día, en cuanto a salud públi-ca se refiere, un carácter de complemento a la legislaciónpropiamente sanitaria (la LGS y Disposiciones que ladesarrollan), nada puede justificar que, aplicando idénti-cos criterios valorativos a este Real Decreto de desarrollode la LGDCU, no se llegue a las mismas conclusiones:Ley y Real Decreto se encuadran dentro de la materia"consumo" (defensa de los consumidores y usuarios), conlo que les será de aplicación a ambos la misma jurispru-dencia constitucional sobre esta materia. Si de esa juris-prudencia ha de inferirse el carácter complementario, enmateria sanitaria, de la Ley, no puede inferirse, de lamisma jurisprudencia, otro carácter distinto para el RealDecreto; salvo que, deliberadamente, se hagan dos valo-raciones distintas de la misma jurisprudencia para cadauna de estas dos Disposiciones.

Si el análisis del título formalmente utilizado para laaprobación de este Real Decreto (defensa de los consu-midores y usuarios) sólo permite atribuir al mismo elcarácter de "norma secundaria en materia de sanidadinterior", procede analizar a continuación si de su es-tructura formal, o de su concreto contenido, puede dedu-cirse su carácter de norma básica.

El Real Decreto no cumple los requisitos de carácter for-mal exigibles con carácter general a la normativa básica, para laque una reiterada jurisprudencia constitucional exige el rangode ley formal, admitiéndose sólo con carácter excepcional laatribución de tal carácter a las disposiciones reglamentarias:"En la definición de lo básico deben observarse también lasimprescindibles garantías de certidumbre jurídica... A estafinalidad se orienta la exigencia de que las 'bases' se regulen,en principio, por Ley formal y de que la propia Ley declareexpresamente el alcance básico de todas o parte de sus normaso, al menos, permita inferir esta condición de las mismas sinespecial dificultad" (STC 69/1988, de 19 de abril, fund. Jur.

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122

6º)24

.

Todo esto nos lleva, como último recurso, a analizarel contenido concreto del RD 1.945/1983, tratando dedescubrir en ese contenido material los elementos quepermitieran atribuirle el carácter de norma básica enmateria de sanidad interior. Tal como se ha descrito ante-riormente, en este RD podemos encontrar dos tipos depreceptos distintos: unas previsiones de tipo procedi-mental (toma de muestras, realización de análisis, etc.) yotras específicamente reguladoras del régimen sanciona-dor (como la tipificación de infracciones y el estableci-miento de las sanciones correspondientes).

Por lo que se refiere a las previsiones de tipo proce-dimental, debe recordarse que el procedimiento para elejercicio de la potestad sancionadora forma parte delprocedimiento administrativo común, y que en esta mate-ria sólo tiene carácter de norma básica, por definiciónexpresa de la Ley, lo establecido en el Capítulo 11 delTítulo IX de la LRJAP. Los concretos procedimientossancionadores para las distintas materias se estableceránlegal o reglamentariamente por la Administración quecorresponda, ajustándose a lo previsto en la LRJAP. Porello, las previsiones de procedimiento contenidas en elReal Decreto 1.945/83 (previsiones específicas para lasmaterias de alimentos, producción agroalimentaria, etc.)no podrán considerarse, en ningún caso, como de carácterbásico. La propia LGS proclama, en su artículo 2.1, elcarácter "no básico" de los apartados de aquella Ley (art.31.1. b, y c,) conexos con las cuestiones que ahora nosocupan (realización de pruebas, toma de muestras). Amayor abundamiento, ha de recordarse la pacífica coe-xistencia de distintas normas autonómicas que establecenregulaciones procedimentales propias para estas materias:

- Ley 1/90, de 8 de enero, de la Generalitat de Ca-taluña, sobre la disciplina del mercado y de defensa delos consumidores y usuarios (arts. 25 y 27); desarrollada,en estos aspectos, por el Decreto 206/1990, de 30 dejulio, sobre inspección de disciplina del mercado y con-sumo.

- Decreto 132/1989, de 16 de septiembre, de la Ge-neralitat Valenciana, por el que se regulan las infraccio-

24

En el mismo sentido, entre otras: STC 80/1988, fund. jur. 5 y STC15/1989, fundo juro 3. Ver también lo que se dice al respecto másadelante, en el apartado 4.a) de este artículo, sobre las reglamentaciones

nes, el procedimiento y la competencia sancionadora enmateria de defensa de los consumidores y usuarios.

En el ámbito estatal, el propio Real Decreto50/1993, de 15 de enero, por el que se regula el controloficial de los productos alimenticios (que incorpora anuestro Ordenamiento Jurídico lo previsto en la DirectivaComunitaria 89/ 397/CEE)

25 ha venido a admitir lo ante-

rior, al establecer en su Disposición Adicional Única que:"Las disposiciones relativas a inspección, toma demuestras, obligaciones de los interesados y análisis,serán las contenidas en los artículos 13 a 16 del RD1.945/1983, de 22 de junio, y demás disposiciones queresulten de aplicación en cada caso" (esto último enobvia referencia a las Normas Autonómicas correspon-dientes).

Por lo que se refiere al posible carácter de "normabásica sanitaria" de las "infracciones y sanitarias" pre-vistas en el artículo 2.° del Real Decreto 1.945/83, cre-emos que debe descartarse tal hipótesis, a partir de undetallado análisis de lo expuesto por la STC 87/85; Sen-tencia mediante la que se analizó la posible inconstitu-cionalidad del régimen de infracciones y sanciones pre-visto en la Ley 15/83, de la Generalitat de Catalunya, deHigiene y Control Alimentarios.

En esta Sentencia procedió el Alto Tribunal a com-parar el cuadro de infracciones y sanciones existente enambas Disposiciones (la Ley catalana y el RD1.945/1983), lo que le llevó a imponer, en su fallo, unapequeña modificación en el art. 22.1 de la Ley catalana, quecontenía una divergencia con respecto al régimen establecido enel Real Decreto. Divergencia que el Tribunal consideró sustan-cial

26.

Pero lo que consideramos fundamental es que estaimposición la hizo el Tribunal Constitucional a pesar deconsiderar al Real Decreto como norma de rango secun-dario en materia sanitaria, y en base, exclusivamente, aque "la norma sancionadora autonómica habrá de ate-

25

Boletín Oficial del Estado de ll de febrero de 1993.26

El artículo 23.1 de la Ley catalana preveía como sánción comple-mentaria la clausura temporal o definitiva de la empresa, estableci-miento o industria autora de infracción muy grave: mientras que el RD1.945/1983 prevé sólo, en su artículo 10.5, como sanción accesoria elcierre temporal por un máximo de cinco años. Ante esta divergencia, laSentencia impuso la supresión de la expresión "o definitivo" de la Leycatalana.

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nerse a lo dispuesto en el artículo 149.1.1. a de la CE, demodo que no podrá introducir tipos, ni prever sancionesque difieran, sin fundamento razonable, de los que yaestán recogidos en la normativa válida para todo el te-rritorio".

A nuestro entender, de este juicio se desprende cla-ramente que el carácter básico del RD 1.945/1983 veníadado (en el momento de la Sentencia) por su conexióncon el artículo 149.1.1." de la CE, como manifestaciónespecífica de la atribución a la Administración del Estadode la regulación de las condiciones básicas que garanti-cen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio delos derechos y en el cumplimiento de los deberes. Lapotestad atribuida al Estado de aprobar esas regulaciones,determina la imposibilidad de establecer, por las Comu-nidades Autónomas, cuadros de infracciones y sancionescon divergencias sustanciales respecto a los vigentes enel conjunto del Estado. En este sentido, ha de tenerse encuenta que en el momento de aprobarse la Ley catalanade higiene y control alimentarios, la única normativaestatal existente en materia de infracciones y sancionesen el ámbito alimentario era, precisamente, el RD1.945/1983 Y que, por lo tanto, la discrepancia entreambas Disposiciones (estatal y autonómica) determinabauna quiebra de lo establecido por el artículo 149.1.1: CE.

Vemos, pues, que en estos casos se produce un des-plazamiento competencial desde lo sustantivo (sanidadinterior, 149.1.16: CE) hacia la obligación de garantizarla igualdad de deberes y derechos para todos los ciudada-nos (impuesta por el artículo 149.1.1: CE). Este criterioes doctrina constante del Tribunal Constitucional y hasido igualmente manifestado para otras materias distin-tas: STC 48/1988 sobre las Leyes catalana y gallega deCajas de Ahorro, STC 227/1988 sobre la Ley de Aguas,etc.

Visto lo anterior, conviene recordar ahora que lamayor parte de las previsiones contempladas en materiade infracciones y sanciones sanitarias por el RD1.945/1983, fueron incorporadas por la LGDCU y poste-riormente por la LGS. Ley específica que será por tanto,ahora, el marco de referencia sobre el que jugará tambiénel principio de igualdad de derechos y deberes ante laLey. Sin perjuicio de lo anterior, debe reconocerse que eldesplazamiento del RD 1.945/1983 por la Ley de Sanidadno ha sido absoluto; ya que, como antes se ha visto,existen algunas conductas puntuales (en materia de hi-

giene alimentaria) tipificadas en el mismo, que no hansido recogidas por la legislación sanitaria posterior (artí-culos 2.3.2.,2.3.3.,2.4.2.,2.4.3. y 2.4.4. del Real Decreto).

Por ello, en nuestra opinión, sólo los preceptos reco-gidos en esos concretos apartados del Real Decreto retie-nen en la actualidad el carácter de norma básica, y ello enrazón de su conexión con el artículo 149.1.1. de la CE(regulación por el Estado de las condiciones que supon-gan la igualdad de deberes y derechos de todos los ciuda-danos), y no por su conexión con el artículo 149.1.16: dela CE (bases de la sanidad interior). Todo ello, con inde-pendencia de la vigencia que mantenga en lo que se refie-re a infracciones de naturaleza distinta a la sanitaria (in-fracciones a la disciplina de mercado).

Podemos concluir, pues, que la aportación actual deeste Real Decreto al régimen sancionador de carácterbásico en materia de salud pública es bien modesta, nosiendo mayor que la de cualquier reglamentación Técni-co-Sanitaria que delimite las conductas sancionables parasu materia o ámbito de aplicación específicos.

5. La restante normativa de aplicaciónLa restante normativa de carácter básico en materia

de salud pública, que vamos a repasar brevemente a con-tinuación, está constituida, esencialmente, por las distin-tas Reglamentaciones Técnico-Sanitarias y demás Re-glamentos aprobados por la Administración del Estado endesarrollo de la Ley General de Sanidad, de acuerdo conlas previsiones establecidas en el artículo 40.2 y .4 de lapropia LGS.

Junto a los distintos Reglamentos de las actividades,servicios y productos, han de citarse también algunasLeyes que se han aprobado para la regulación de distintosaspectos específicos. En este sentido, han de considerarsetambién las previsiones contenidas en la legislación pre-via a la LGS. Legislación en muchos casos preconstitu-cional, por lo que ha de procederse, a una valoración dela vigencia y alcance actuales de su contenido material.

a) Reglamentaciones específicas.- Tal como ya seha comentado, la jurisprudencia constitucional ha esta-blecido la exigencia formal de que la normativa de ca-rácter básico debe de establecerse, como regla general,mediante Ley votada en Cortes, así como que esa Leydebe declarar expresamente el carácter básico de lospreceptos en ella contenidos, o verse dotada de una es-

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tructura que permita inferir ese carácter (STC 69/1988antes citada).

El propio Tribunal Constitucional ha establecido loscasos en que, con carácter excepcional, podrá considerar-se como suficiente el rango reglamentario para normas decarácter básico. Así, ha señalado lo siguiente: "Por otraparte, cabe también una regulación reglamentaria dematerias básicas, cuando se ya se hayan dictado normaslegales posconstitucionales definidoras de lo básico, siesa regulación resultara primeramente, de una habilita-ción legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamenta-rio viniera justificado por tratarse de materias cuyanaturaleza exigiera un tratamiento para el que las nor-mas legales resultaran inadecuadas por sus mismascaracterísticas" (STC 77/1985).

Tal sería el caso de las reglamentaciones sanitariasque nos ocupan, en las que la "norma legal posconstitu-cional definidora de lo básico y habilitante" será la LGS.Así, en este ámbito, la excepción se ha convertido enregla y casi la totalidad de la normativa básica en saludpública se ha aprobado mediante reglamentaciones quedesarrollan la LGS. Un factor determinante para la adop-ción de este esquema ha de encontrarse en el hecho deque la mayor parte de la normativa estatal producida enlos últimos años en este ámbito ha estado constituida pornormas para la incorporación de directivas comunitarias anuestro ordenamiento jurídico. Incorporación que se haprocurado hacer, siempre que ha sido posible, mediantenormas reglamentarias, por razones evidentes de agilidady de economía legislativa.

La mayor parte de las Reglamentaciones Sanitariasasí aprobadas no han incorporado precisiones sobre lasinfracciones que corresponderían a la actividad por ellasregulada, limitándose a hacer una remisión al régimensancionador general, contenido en la LGS y en el RealDecreto 1.945/83. Esta carencia se ha convertido en elauténtico punto negro del sistema sancionador en saludpública. Puede afirmarse que tales carencias han puestoen cuestión la operatividad de todo el sistema.

Así, tal como se ha descrito, la LGS (como tambiénhacen la LGDCU y el RD 1.945/1983) remite a la nor-mativa específica para la concreción y plena delimitaciónde las infracciones punibles. Pero, he aquí que esos re-glamentos específicos en vez de desarrollar el régimensancionador aplicable en cada área específica, se limitan,

en la mayor parte de los casos, a realizar a su vez unanueva remisión a la legislación general. De esta forma, laDisposición remitida remite a las remitentes, creándoseun círculo vicioso cuyo resultado es que los tipos no seconcretan y el régimen sancionador en salud públicaqueda privado de lo que debería ser su parte mas sustan-tiva.

Esta renuncia de las reglamentaciones de salud pú-blica a concretar el régimen sancionador aplicable a cadauna de las actividades o productos tiene mayor gravedadpor su carácter de "normas básicas", por lo que deberíanvenir acompañadas de un régimen sancionador que ga-rantizara la igualdad de deberes y derechos de todos losciudadanos, tal como exige el artículo 149.1.1. de la CE;todo ello según reiteradajurisprudencia constitucional(STC 87/85, STC 137/86, STC 48/88, STC 227/88, etc.).

Dicho todo lo anterior, debe reconocerse que la re-nuncia de las reglamentaciones sanitarias a concretar elrégimen sancionador aplicable en cada actividad, no seha producido en todas ellas: la carencia es casi absolutaen las reglamentaciones más asociadas a la salud pública,mientras que en los reglamentos reguladores de cuestio-nes más conexas con la asistencia sanitaria sí se hanrealizado notorios esfuerzos por determinar un régimensancionador cerrado y completo.

Un buen ejemplo de esto último es el régimen san-cionador contenido en el Real Decreto 1.945/1985, de 9de octubre, por el que se regula la Hemodonación y losBancos de Sangre

27, cuyo capítulo VII ("Faltas y Sancio-

nes") desarrolla una tipificación completa de las conduc-tas sancionables. Frente a la "timidez" observada en losReales Decretos conexos con la salud pública, este RealDecreto presenta, incluso, un considerable "atrevimien-to", al tipificar un régimen de infracciones prácticamenteex novo, sin apoyo en habilitación legal concreta. Sólo ensu artículo 22, referente a las sanciones imponibles y alas autoridades competentes para imponerlas, hace elReal Decreto una vaga referencia a la Ley 26/1984(LGDCU).

En nuestra opinión, el régimen sancionador así esta-blecido vulnera las exigencias derivada del principio dereserva de ley imperante en materia de infracciones ysanciones administrativas (VC" más adelante el apartado

27

Boletín Oficial del Estado de 24 de octubre.

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125

dedicado a la problemática de la reserva de ley). Sinembargo, en el Conflicto Positivo de Competencias,planteado por la Generalitat de Catalunya ante el Tribu-nal Constitucional, por distintos artículos de este RealDecreto, no se cuestionó la validez de su régimen sancio-nador; de forma que el mismo no fue específicamenteanalizado en la STC de 22 de junio de 1993 que resolvióel conflicto planteado. No hace falta decir que a falta deanulación judicial tal régimen sancionador permaneceplenamente vigente.

b) Otra Legislación Estatal.- Puede decirse que lalegislación estatal en esta materia ha quedado práctica-mente cerrada con la LGS (complementada por laLGDCU en los aspectos ya vistos). Habida cuenta de laamplia habilitación contenida en el arto 40 de la LGSpara dictar normas reglamentarias sobre los distintosproductos, actividades o servicios, con carácter de nor-mas básicas, la preeminencia del uso de la potestad re-glamentaria para la regulación de estas materias ha sidoabsoluta.

No obstante, se han producido importantes excepciones alsistema antes expuesto, con la aprobación de distintas leyesreguladoras de cuestiones de sanidad interior o de protección almedio ambiente relacionadas, en algún grado, con la saludpública. Varias de esas Leyes han incorporado regímenes san-cionadores propios. Así, de forma indicativa, podemos citar lassiguientes:

- Ley 20/86, de Residuos Tóxicos y Peligrosos28

,aprobada en ejercicio del título competencial que asignaal Estado la elaboración de la normativa básica en mate-ria medioambiental (149.1.23ª)33 y que desarrolla, en sucapítulo III, un sistema de infracciones y sanciones parala materia que regula.

- Ley 35/1988, de 22 de noviembre, sobre Técnicasde Reproducción Asistida

29, cuyo capítulo VI se dedica al

régimen sancionador; señalando que serán de aplicaciónlas normas sobre infracciones y sanciones contenidas enlos artículos 32 a 37 de la Ley General de Sanidad, ytipificando, además, nuevas infracciones de carácter"grave" y de carácter "muy grave" para conductas especí-ficamente relacionadas con la materia objeto de la Ley.

28

Boletín Oficial del Estado de 20 de mayo de 1986.29

Boletín Oficial del Estado de 24 de noviembre de 1988.

- Ley 42/1988, de 28 de diciembre, de Donación yUtilización de Embriones y Fetos Humanos o de susCélulas, Tejidos u Órganos

30, cuyo capítulo IV establece

un régimen sancionador del mismo tipo que el desarro-llado por la Ley 35/1988.

- Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medica-mento

31. En tomo a esta Ley se ha ido elaborando la

vigente "legislación sobre productos farmacéuticos".Materia esta atribuida al Estado por el artículo 149.1.16:CEo La Ley del Medicamento incorpora, en el capítulo11 de su Título IX, un régimen detallado y exhaustivo deinfracciones y sanciones. A pesar de ello, aún puedeencontrase en el mismo algún elemento de tipificaciónindirecta o incompleta, como el previsto en su artículo108.2.a).15:, donde se tipifica como infracción leve "elincumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibi-ciones establecidas en esta Ley y disposiciones que ladesarrollan...".

Por otra parte, esta Ley recoge también, en su artí-culo 110, la posibilidad de imposición, por la Autoridadcompetente, de otras medidas de "policía sanitaria", me-didas dirigidas a garantizar la salud pública, e indepen-dientes de las sanciones administrativas que en su casoprocedan.

- Ley 15/1994, de 3 de junio, por la que se estableceel Régimen Jurídico de la Utilización Confinada, Libera-ción V 0luntaria y Comercialización de OrganismosModificados Genéticamente

32. Esta Ley se orienta a pre-

venir los riesgos que para la salud humana y para el me-dio ambiente puedan derivarse por esta materia. Me-diante la misma, se incorporaron a nuestro OrdenamientoJurídico las Directivas 90/219/CEE y 90/220/CEE. Seelaboró en uso de la competencia estatal para dictar lanormativa básica en materia de sanidad interior (art.149.1.16:) y en materia de protección del medio ambiente(art. 149.1.23:). El régimen sancionador fue establecidoen su Capítulo VI.

Mucho más difícil resulta delimitar las disposicionessancionadoras que deben considerarse vigentes de entrelas contenidas en la legislación anterior a la LGS, espe-

30

Boletín Oficial del Estado de 31 de diciembre de 1988.31

Boletín Oficial del Estado de 22 de diciembre de 1990.32

Boletín Oficial del Estado de 4 de junio de 1994.

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126

cialmente en aquella que es, además, preconstitucionales.Debe recordarse que el mandato contenido en las Dispo-siciones Finales Primera, Segunda y Quinta de la LGSpara la regularización, refundición y armonización de losdistintos textos normativos preexistentes ha sido incum-plido. A ello, se suma el hecho de que en la incorpora-ción de la normativa europea a nuestro derecho interno,ha primado más la cantidad y la celeridad que la calidady la buena técnica normativa; de forma que es raro en-contrar en las normas nacionales de transposición dedirectivas comunitarias las necesarias precisiones sobrela normativa anterior que debe quedar derogada; limitán-dose, a 10 sumo, a las consabidas fórmulas genéricas.Todo ello se ha traducido en una considerable inseguri-dad jurídica sobre el grado de vigencia de muchas de esasNormas preconstitucionales. Inseguridad que se ha acre-centado con la aparición de la normativa propia de lasComunidades Autónomas. Normativa que, en muchoscasos, ha crecido sobre la falta de certeza y determina-ción de la legislación estatal que debería considerarsecomo vigente y de carácter básico.

Así, si resulta difícil el determinar hoy en día el gra-do de vigencia de numerosas Disposiciones estatalesrelacionadas con la Salud Pública elaboradas con anterio-ridad a nuestra Constitución, más difícil aún es pronun-ciarse sobre la vigencia de las infracciones que las mis-mas incorporan asociado a su incumplimiento.

Entre las infracciones contenidas en normas anterio-res a la Constitución que aún siguen siendo utilizadaspara la imposición de sanciones administrativas, pode-mos citar a las contenidas en el título VII del Decreto833/75, de 6 de febrero de 1975, por el que se desarrollala Ley de 22 de diciembre de 1972, de Protección delAmbiente Atmosférico; las contenidas en el Reglamentode Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligro-sas, aprobado por Decreto de 30 de noviembre de1961!2; o las contenidas la Legislación de Epizootias(Ley de 20 de diciembre de 1952 y Reglamento que ladesarrolla, aprobado por Decreto de 4 de febrero de1955).

e) La Normativa de las Comunidades Autóno-mas.- Por lo que se refiere a la legislación de las Comu-nidades Autónomas, ha de recordarse la competencia dedesarrollo normativo de la legislación básica estatal enmateria de sanidad interior, que les confiere el artículo149.1.16: de la CE; que configura así un sistema de com-

petencias concurrentes sobre la potestad normativa enesta materia. Similar esquema se sigue con respecto aotros ámbitos competenciales, conexos también con lasalud pública y que frecuentemente se superponen con elestrictamente sanitario (protección del medio ambiente

33,

ordenación de mercado, etc.).

Como ya se comentó, además de la limitación exis-tente en razón de la competencia estatal para establecer lanormativa básica en estas materias, las ComunidadesAutónomas han de someterse también a lo previsto en elartículo 149.1.1. a CE; lo que en materia de sancionesadministrativas se traduce en la obligación de que por lasComunidades Autónomas se tenga en cuenta el régimensancionatorio existente en las disposiciones estatalesvigentes, de forma que no pueden introducir nuevas tipi-ficaciones o graduaciones sancionatorias que suponganmodificaciones sustanciales del régimen estatal.

Esta limitación ha sido recogida, expresamente, enla citada STC 87/1985, sobre la Ley catalana de higienede los alimentos, que señala lo siguiente: "Las Comuni-dades Autónomas pueden adoptar normas administrati-vas sancionadoras cuando, teniendo competencias sobrela materia sustantiva de que se trate, tales disposicionesse acomoden a las garantías constitucionales dispuestasen este ámbito del Derecho Sancionador (art. 25.1 de laConstitución básicamente) y no introduzcan divergenciasirrazonables y desproporcionadas al fin perseguido res-pecto del régimen jurídico aplicable en otras partes delterritorio ".

La cuestión ha sido ampliamente abordada por laSTC 136/1991, que establece: "En la comparación entrela norma estatal y la norma autonómica debe hacerse undoble

juicio, el de equivalencia para comprobar que setrata de situaciones comparables y el de la justificación,en su caso, de la desigualdad de trato; o sea, si la mismatiene un fundamento razonable y proporcionado en rela-ción al fin perseguido... para que pueda operar ese límiteespecífico y excepcional del artículo 149.1.1, en su fun-

33

De acuerdo con la redacción textual del artículo 149.1.23." CE, lajurisprudencia constitucional ha establecido que "en materia de medioambiente la competencia asumida por las Comunidades Autónomas noes la de desarrollar la legislación básica, sino la de complementariamediante normas adicionales de protección (STC 69/1988 y concor-dantes).

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127

ción de asegurar la igualdad en el ejercicio de derechos ycumplimiento de deberes constitucionales en todo elterritorio del Estado, han de darse dos condiciones: enprimer lugar, la existencia de un 'esquema sancionatorio'estatal, que afecte a estos derechos y deberes constitucio-nales, y, en segundo lugar, que la normativa sancionadoraautonómica suponga una divergencia cualitativa sustan-cial respecto a esa normativa sancionadora estatal queproduzca una ruptura de la unidad en lo fundamental delesquema sancionador que pueda calificarse, además, deirrazonable y desproporcionada al fin perseguido por lanorma autonómica ".

La necesidad de someterse, en materia sancionato-ria, a los límites determinados por la legislación sanitariaestatal, ha sido expresamente recogida en varias de lasleyes autonómicas que regulan, con carácter general, suorganización sanitaria. Así, por ejemplo:

- Ley 4/1992, de 15 de julio, del Servicio Balear deSalud, en su artículo 62.1: "Se tipifican como infraccio-nes las establecidas en la normativa sanitaria estatal yde la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares queresulte de aplicación en cada caso, especialmente lascometidas por el incumplimiento de las obligaciones quese establecen en las Reglamentaciones Técnico-Sanitarias vigentes, así como en la Ley General de Sani-dad y en el Real Decreto

1.945/1983, de 22 de junio, sobre infracciones ysanciones en materia sanitaria y, en general, el incum-plimiento de los requisitos, condiciones, obligaciones oprohibiciones de carácter sanitario establecidos en lanormativa correspondiente, tanto estatal como propia dela Comunidad Autónoma de las Islas Baleares que re-sulte aplicable. "

- Ley 1/1993, de 16 de abril, de Ordenación del Sis-tema Sanitario de Castilla y León, en su artículo 36.1.:"Constituyen infracciones administrativas las acciones uomisiones que contravengan las prescripciones estable-cidas en esta Ley, en la Ley General de Sanidad, asícomo en los reglamentos dictados en aplicación de am-bas y demás normativa aplicable en cada caso".

En cuanto se refiere a la elaboración de leyes especí-ficas para los distintos sectores de actividad, incluibles enel ámbito de la salud pública, o fuertemente relacionadoscon la misma, se ha producido una gran heterogeneidadentre las distintas Comunidades Autónomas, con distinto

nivel de desarrollo legislativo. Por lo que se refiere alrégimen sancionador contenido en las mismas, y en sin-tonía con lo antes expuesto, a menor desarrollo o certezadel régimen estatal vigente, mayor desarrollo en la legis-lación autonómica

34.

IV. DIAGNÓSTICO SITUACIONALDe todo cuanto hemos visto, podemos concluir que

el régimen sancionador administrativo de carácter básicoen salud pública es, fundamentalmente, el contenido en laLey General de Sanidad y en las reglamentaciones esta-tales que la desarrollan. Este núcleo central se ve com-plementado con las previsiones contenidas en otra nor-mativa. A saber:

a) Lo previsto en la legislación estatal sobre defensade la salud de los consumidores que no fue incorporado ala LGS. En concreto, lo previsto en los artículos 34.2,34.4, Y 38 de la LGDCU, sobre infracciones de resultadoy sobre sanción accesoria de decomiso de mercancías; ylo previsto en los apartados 2.3.2., 2.3.3., 2.4.2., 2.4.3. Y2.4.4. del RD 1.945/1983, sobre aspectos concretos dehigiene alimentaria.

b) Lo previsto en Leyes estatales posteriores a laLGS y reguladoras de materias sanitarias o medioam-bientales, conexas con la salud pública (tales como laLey de Residuos Tóxicos y Peligrosos, la Ley de Técni-cas de Reproducción Asistida, la Ley de Utilización de

34

Entre las CCAA que han desarrollado un ordenamiento más com-pleto en salud pública está la Generalitat de Catalunya, de la que pode-mos citar las siguientes leyes:- Ley 15/1983, de 14 de julio, de higiene y control alimentarios. (Comoya se ha visto, esta Ley fue objeto de la STC 87/1985, en la que, entreotras materias, se comparó el régimen sancionador en la misma previstocon el marco estatal de sanciones administrativas a la sazón vigentes,constituido por el RD 1.945/1983).- Ley 22/1983, de 21 de noviembre, de protección del ambiente atmos-férico.- Ley 20/1985, de 25 de junio, de prevención y asistencia en materia desustancias que puedan generar dependencia, modificada por la Ley10/1991, de 10 de mayo, y desarrollada en lo que al ejercicio de lapotestad sancionatoria se refiere, por el Decreto 266/1991, de 11 dediciembre.- Ley 1/1990, de 8 de enero, sobre la disciplina del mercado y defensade los consumidores y usuarios.- Ley 3/1993, de 5 de marzo, del estatuto del consumidor. - Ley 6/1993,de 15 de julio, reguladora de los residuos.

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Embriones y Fetos, la Ley del Medicamento, o la Ley deOrganismos Modificados Genéticamente).

e) Lo previsto en Disposiciones Normativas de dis-tinto rango, anteriores a la LGS y posteriores a la Cons-titución, que regulan aspectos específicos de sanidadinterior. Así, por ejemplo, lo establecido en el capítuloVII del Real Decreto 1.945/1985, regulador de la Hemo-terapia y los Bancos de Sangre.

d) Lo que deba seguir considerándose como vigentey de carácter básico de las distintas Normas Preconstitu-cionales relacionadas con este área; tales como las relati-vas a Protección del Medio Ambiente Atmosférico; aActividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas;o a Epizootias. En nuestra opinión, el régimen sanciona-dor de carácter básico en materia de salud pública, cuyocontenido acabamos de esquematizar, es manifiestamenteinsuficiente, no llegando a constituirse en una garantíasuficiente para el cabal cumplimiento de las distintasprevisiones normativas. Esta opinión se ha visto lamen-tablemente confirmada por distintas Sentencias del Tri-bunal Supremo y de varios Tribunales Superiores deJusticia que han revocado sanciones administrativas porinfracciones presuntamente graves o muy graves contrala salud pública (o las han reconducido hacia sancionesleves), ante la insuficiente tipificación, en la normativavigente, de las conductas sancionadas.

La responsabilidad directa de esta situación es la de-ficiente técnica normativa utilizada en las reglamentacio-nes de salud pública. En particular, debe denunciarse lacarencia en esas reglamentaciones de las previsionessancionatorias que serían necesarias. Carencia originada,en buena medida, por la injustificada sobrevaloración deque ha sido objeto el Real Decreto 1.945/1983. La mani-festación contenida en muchas de esas reglamentacionessobre la aplicabilidad del régimen sancionador de la LGSy del RD 1.945/1983 resulta a todas luces superflua ysólo lleva a un vacío de contenido real.

Pero si la causa inmediata de la insuficiencia del ré-gimen sancionador estatal aplicable en salud públicaresulta fácilmente identificable, es necesario avanzar unpaso más y tratar de identificar también los factores sub-yacentes, auténticas causas profundas de esta situación.

En primer lugar, ha de denunciarse la insuficienciade nuestra legislación general de sanciones administrati-vas. Así, la doctrina20 ha señalado reiteradamente los

problemas que para nuestro Derecho Administrativo sederivan de la carencia de una "Ley General de Infraccio-nes y Sanciones de las Administraciones Públicas". Estacarencia se ve agravada, en el ámbito de la salud pública,por la inexistencia de una legislación específica de in-fracciones y sanciones en esta materia, como las existen-tes en otros ámbitos (tráfico, orden social, etcétera).

La aparición de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídi-co de las Administraciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común (LRJAP) y del Real Decreto1.398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprobó el Re-glamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Po-testad Sancionadora, no han venido a cubrir el vacíoexistente. Antes bien, al recoger automáticamente princi-pios acuñados en el ámbito del Derecho Penal (sin teneren consideración las numerosas matizaciones aportadaspor la jurisprudencia en cuanto se refiere a la aplicaciónde esos principios en el ámbito de las infracciones admi-nistrativas) han supuesto, en algunos aspectos, una nuevafuente de dificultades en el empeño de lograr un sistemasancionador coherente y realista.

Junto a las deficiencias de nuestro derecho adminis-trativo sancionador, aparecen, en primera línea, las difi-cultades que surgen de la propia naturaleza de nuestramateria (la salud pública).

Así, al tratarse de una disciplina caracterizada por sugran heterogeneidad

35, en la que podemos encontrar cen-

tenares de reglamentaciones de los productos y activida-des más diversas, resulta prácticamente imposible, por supropia naturaleza, una aplicación estricta del principio de"reserva de ley", para la tipificación de las infracciones.Baste pensar, como ejemplo, que sólo en los tres últimosaños nuestro Servicio ha intervenido en la elaboración deunos cuarenta Reales Decretos, en los que se han aborda-do cuestiones tan diversas como el etiquetado de lascajetillas del tabaco, el Registro Sanitario de Alimentos,las condiciones de elaboración de productos cárnicos, eltratamiento de los residuos hospitalarios, la vigilanciaepidemiológica, la elaboración de fichas de seguridadpara las sustancias y preparados peligrosos, o los contro-les de sanidad exterior... La imposibilidad de elaborartantas leyes tipificadoras como actividades existen ensalud pública no merece mayor comentario. 35

ÁLVAREZ, R.; "Salud Pública y Medicina Preventiva"; Editorial ElManual Moderno, México, 1992.

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129

Tampoco puede ignorarse en este diagnóstico la ele-vada cuota de influencia que ha conseguido el sectoreconómico afectado sobre los órganos y autoridadesadministrativas responsables de la elaboración de la nor-mativa de salud pública. Esta influencia ha sido espe-cialmente notoria en el ámbito de la ordenación alimenta-ria, con una elevada presencia y peso específico de larepresentación del sector en la Comisión Interministerialde Ordenación Alimentaria (CIOA)

36, órgano de la Ad-

ministración Central que durante mucho tiempo se cons-tituyó en el principal redactor de la normativa alimenta-ria36. Esta presencia del sector económico-empresarialdebe valorarse positivamente, pues ha supuesto aporta-ciones enriquecedoras a la normativa aprobada. Sin em-bargo, puede admitirse que entre sus prioridades no hafigurado siempre la del establecimiento de un régimensancionador adecuado.

Por último, no puede olvidarse otro factor estructu-ral que frena el desarrollo del régimen sancionador eneste área, como es el de la creciente desprofesionaliza-ción de la Administración de la Salud Pública Estatal; enla que hemos asistido, en los últimos tiempos, a un des-plazamiento de los Técnicos de la Administración delEstado y de otros profesionales cualificados, de lospuestos de responsabilidad, sustituidos por personal pró-ximo a la autoridad política de turno. Como no podía serde otra forma, la pérdida de independencia y de nivelprofesional va acompañada de pérdida de calidad técnicaen la normativa que se elabora. Así, muchos de los fun-cionarios sobre los que acaba recayendo la responsabili-dad de elaborar la normativa van a limitarse a copiar casiliteralmente las directivas comunitarias a transponer y arepetir fórmulas rituales en lo que se refiere al régimensancionador. De esta forma, acaba desapareciendo tantola preocupación por el encaje de las nuevas normas en elordenamiento jurídico preexistente, como el interés por el 36

La actual composición y funciones de la Comisión Interdepartamen-tal para la Ordenación Alimentaria (CIOA) son las recogidas en el RealDecreto 1.456/1982, de 18 de junio (BOE de 2 de julio). Yendo másallá de lo previsto en ese Real Decreto, esta Comisión se convirtió,durante muchos años, en el principal órgano de la Administración delEstado en lo que se refiere a la elaboración de la normativa aplicable enestas materias; tanto la de derecho interno como la derivada de lasDirectivas Comunitarias cuya transposición le era asignada. La entradaen funcionamiento de nuestro Servicio supuso un desplazamiento de esafunción haca la Dirección General de Salud Pública del Ministerio deSanidad y Consumo (y, correlativamente, hacia las Direcciones Gene-rales de otros Departamentos en las materias de su respectiva compe-tencia).

seguimiento de su posterior "vida jurídica": efectos queproducen, jurisprudencia que surge de su aplicación ydoctrina que las analiza son desconocidos o, en el mejorde los casos, obviados.

V. HACIA NUEVASFORMULACIONES

Sí, tal como se ha visto, el régimen sancionador pre-visto en la Ley General de Sanidad y demás disposicio-nes complementarias es un régimen esencialmenteabierto (que remite para su concreción a las disposicionesespecíficas para cada actividad o producto), se hace nece-sario introducir, en las distintas reglamentaciones, lascorrespondientes especificaciones sobre las conductassancionables, máxime cuando es un hecho constatadoque la ausencia de tales concreciones y especificacionesha sido causa determinante de la impunidad de muchasconductas claramente atentatorias contra la salud pública.

Así, en las últimas Reglamentaciones Sanitarias encuya elaboración intervino nuestro Servicio, se ha intro-ducido una nueva formulación del régimen sancionador,consistente en concretar, para cada actividad o producto,los tipos generales de infracciones establecidos en elartículo 35 de la LGS. En esta formulación se han segui-do los criterios sentados al efecto por el artículo 34 de laLGS. Además, en el catálogo de infracciones que se haincluido en cada Reglamentación, se ha hecho mención,de forma expresa, al artículo y apartado(s) concreto(s) dela LGS que en cada caso se estaba desarrollando, si-guiendo las exigencias impuestas por la última Jurispru-dencia Constitucional

37. Este nuevo enfoque ha venido a

quebrar la formulación tradicional de las reglamentacio-nes técnico-sanitarias y restantes reglamentos de saludpública que, como se ha comentado, se limitan a remitiral régimen sancionador de la LGS y del RD 1.945/1983(en ocasiones también al de la LGDCU). Esta nuevaformulación ha quedado plasmada, entre otras, en lassiguientes Reglamentaciones del ámbito alimentario:

- RD 1.904/1993, de 29 de octubre, por el que seestablecen las condiciones sanitarias de producción ycomercialización de productos cárnicos y de otros deter-minados productos de origen animal. (Art. 14.)

37

Ver, más adelante, comentarios a la STC 341/1993.

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130

- RD 1.543/1994, de 8 de julio, por el que se establecenlos requisitos sanitarios y de policía sanitaria aplicables a laproducción y a la comercialización de carne de conejo domésti-co y de caza de granja. (Art. 17.)

- RD 1.679/1994, de 22 de julio, por el que se esta-blecen las condiciones sanitarias aplicables a la produc-ción y comercialización de leche cruda, leche tratadatérmicamente y productos lácteos. (Art. 19.)

- RD 2.044/1994, de 14 de octubre, por el que seestablecen las condiciones sanitarias y de sanidad animalaplicables al sacrificio de animales de caza silvestre y ala producción y comercialización de sus carnes. (Art. 12.)

- RD 2.087/1994, de 20 de octubre, por el que seestablecen las condiciones sanitarias de producción ycomercialización de carnes frescas de aves de corral.(Art. 17.)

La nueva formulación se ha incorporado, también, aotras normas distintas a las Reglamentaciones alimenta-rias. Así, por ejemplo, en lo que se refiere a las regla-mentaciones de sanidad ambiental, puede observarse estecambio en la normativa sobre sustancias y preparadospeligrosos, ya que el RD 1.078/1993, de 2 de julio, por elque se aprueba el Reglamento sobre Clasificación, Enva-sado y Etiquetado de Preparados Peligrosos, sigue laformulación tradicional, remitiendo en su artículo 15 a laLGS y al R.D. 1.945/1983, para cuanto se refiera al ré-gimen sancionador. Sin embargo, el nuevo Real Decretopor el que se aprueba el Reglamento sobre Notificaciónde Sustancias Nuevas y Clasificación, Envasado y Eti-quetado de Sustancias Peligrosas, aprobado en Consejode Ministros de 10 de marzo y de inmediata publicaciónen el BOE, incorpora ya un desarrollo pormenorizado delas conductas punibles en esta materia.

En otras áreas en las que no ha existido la rémora deantiguas formulaciones, ha sido más fácil la introduccióndel nuevo enfoque. Ejemplo de lo anterior es la normati-va sobre tabaco, en la que se ha incorporado el régimensancionador descrito a los tres últimos Decretos aproba-dos:

- RD 192/1988, de 4 de marzo, sobre limitaciones enla venta y uso del tabaco para protección de la salud de lapoblación (art. 11).

-RD 510/1992, de 14 de mayo, por el que se regulael etiquetado de los productos del tabaco, y se establecendeterminados límites en aeronave s comerciales (art. 9).

- RD 1.185/1994, de 3 de junio, sobre etiquetado deproductos del tabaco distintos de los cigarrillos y por elque se prohíben determinados tabacos de uso oral y seactualiza el régimen sancionador en materia de tabaco(art. 6 y Disposición Adicional Segunda).

Es obligado reconocer que en distintos Decretos devarias Comunidades Autónomas, aprobados en uso de sucompetencia de desarrollo de la legislación básica estatal,se ha optado por la misma fórmula, incorporando unrégimen sancionador en el que las infracciones corres-pondientes se han caracterizado como concreciones, parasu ámbito específico, de los tipos generales establecidospor la Ley General de Sanidad.

1. Crítica a la Nueva FormulaciónLa introducción en el régimen sancionador de los

nuevos reglamentos de la formulación antes expuesta harecibido numerosas críticas y observaciones. Principal-mente por aquellos agentes sobre los que, tradicional-mente, había venido recayendo la responsabilidad deelaborar los proyectos correspondientes. El elementocomún a todas las observaciones de carácter jurídicoformuladas ha sido el de la posible vulneración de la"reserva de ley" exigida para el establecimiento de in-fracciones y sanciones administrativas, que conllevaría lanecesidad de una plena tipificación mediante ley formalde las conductas sancionadas.

En las críticas más radicales llegó a alegarse, ade-más, la posible incompetencia estatal para introducirprevisión sancionatoria alguna en estas reglamentaciones.El argumento utilizado para ello se basaba en el hecho deque la mayor parte de estas Reglamentaciones sanitariasson normas por las que se transponen a nuestro Ordena-miento Jurídico Directivas Comunitarias. Se afirmabaque, al no incluir esas Directivas previsión alguna decarácter sancionador, la norma estatal de transposicióndebería circunscribirse a la mera transcripción de lo pre-ceptuado en las Directivas Comunitarias, siendo compe-tentes para todo lo demás las Comunidades Autónomasque, en su caso, deberían establecer "por leyes de susrespectivos parlamentos" el régimen sancionador aplica-ble.

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Fácilmente puede deducirse la inviabilidad de estapostura extrema, que convertiría al régimen sancionadoren materia de salud pública en un auténtico dislate. Bastepensar en lo que significaría el aprobar 17 leyes autonó-micas para cada uno de los cerca de 40 Reales Decretosde carácter básico aprobados en los últimos 3 años enmateria de Salud Pública... El mare mágnum legislativoque se produciría sería de tales dimensiones que sólopodría ser abordado a través de los postulados cuasi exo-térico s de la teoría del caos.

Pero, al margen de esa inviabilidad operativa, re-sulta evidente que un régimen como el propuesto podríafácilmente entrar en conflicto con lo previsto en el artí-culo 149.1.1. a CE, y que además, chocaría también conla reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitu-cional, que ha sentenciado repetidamente la conexiónexistente entre las competencias y regulaciones sustanti-vas y las sancionadoras, considerando a los preceptos deeste carácter como un complemento necesario de lasprevisiones y regulaciones materiales

38.

2. La Problemática de la "Reserva de Ley"Sin duda alguna, el alcance de la "reserva de ley" en

materia de infracciones y sanciones administrativas es eltema central en lo que se refiere al contenido sancionato-rio que pueden incorporar las disposiciones reglamenta-rias. Según cual sea ese alcance, así podrán intervenir enmayor o menor medida los reglamentos en la delimita-ción de infracciones y sanciones.

Como es bien conocido, la exigencia de reserva deley para el establecimiento de un régimen sancionador hasido uno de los principios que se han elaborado en elseno del Derecho Penal. Incorporado tempranamente pornuestra jurisprudencia, quedó reflejado en el artículo 25.1de la CE, que hace referencia a la "legislación vigente".Tanto nuestro Tribunal Supremo como nuestro TribunalConstitucional, han establecido que esa referencia cons-titucional a la "legislación vigente" debe entenderse co-mo una referencia a disposiciones con rango de ley. Almismo tiempo, han sancionado el carácter absoluto de lareserva de ley en el ámbito penal, mientras admitían una

38

Entre otras, la STC 85/1985 y la STC 149/1991, que señala que lapotestad normativa de establecer deberes y obligaciones, "implicatambién la de prever sanciones en caso de incumplimiento".

cierta relativización de la misma en el ámbito del derechoadministrativo sancionador

39.

Una concreción interesante de los criterios anterio-res, en lo que se refiere a la tipificación de las infraccio-nes, es la aportada por la STC 3/1988, al establecer quemientras en el derecho penal la ley ha de tipificar deforma completa las conductas punibles, en el derechoadministrativo sancionador será suficiente con que la leydetermine "los elementos esenciales de la conducta an-tijurídica". De esta forma, la cuestión se desplaza hacialo que deba entenderse como "elementos esenciales" dela conducta sancionada. Con ello, nos encontramos,ciertamente, ante un concepto jurídico indeterminado, encuya aquilatación se han realizado las más diversas inter-pretaciones. Por ello, debe acudirse nuevamente a lajurisprudencia, en busca de una clara determinación de loque debe identificarse como "elementos esenciales de laconducta sancionada". En la jurisprudencia, podremos,igualmente, identificar supuestos concretos en que se haavalado expresamente la legalidad de una intervenciónreglamentaria en la delimitación del régimen sancionadoraplicable.

Así, destaca, en primer lugar, la reiterada imposiciónde un límite preciso a la actuación de los reglamentos enesta materia: los reglamentos no podrán nunca estableceruna regulación independiente de la ley, que tipifique exnovo sanciones punibles o altere el cuadro de las estable-cidas por norma con rango de ley (STC 83/1984, STC42/1987, STC 6/1994).

Ese límite absoluto ha sido escrupulosamente res-petado en la formulación del régimen sancionador incor-porada a las últimas reglamentaciones de salud pública,que en todo momento se remiten al cuadro general deinfracciones establecido en la LGS. Cuadro que no semodifica, sino que es completado mediante una mayorconcreción y determinación de las conductas punibles encada actividad específica. De la misma forma, la tabla desanciones impuesta por la LGS se ha asumido siempreíntegramente, sin ningún tipo de modificación o añadido.

39

Existe al respecto una prolongada jurisprudencia del Tribunal Su-premo, siendo destacables las SSTS, 4." de 9 de marzo de 1985 y de 28de enero de 1986, SSTS 3." 2." de 28 de septiembre de 1990 y de 29 deenero de 1992. La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional cristalizóen la STC 18/1981, cuya fundamentación es sistemáticamente recogidapor numerosas sentencias posteriores.

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Por lo que se refiere a los supuestos concretos en losque la jurisprudencia constitucional ha avalado la legali-dad de la intervención reglamentaria en la delimitacióndel régimen sancionador aplicable, son destacables losrecogidos en las Sentencias siguientes:

- STC 50/1983, al afirmar que "es legítimo, pues,que sea una norma reglamentaria la que lleve a cabo ladescripción detallada de la conducta típica pero, eso sí,siempre que la misma siga las directrices generales mar-cadas por la Ley que desarrolla". (En el mismo sentido,las SSTS 4.ª de 18 de abril de 1983,5.ª de 21 de octubrede 1987, 3.ª 3.ª de 14 de junio y 4 de julio de 1989.)

- SSTC 42/1987, 3/1988, 101/1988, que hacen refe-rencia al carácter en cierto modo insuprimible de la po-testad reglamentaria por razones de oportunidad, en fun-ción de los distintos ámbitos de ordenación territoriales omateriales, admitiendo la validez de aplicar un sistemapreestablecido por la Ley "al objeto particularizado de supropia regulación material, sin innovar el sistema deinfracciones y sanciones en vigor... en realidad se tratamás bien de una reiteración de reglas sancionadoras esta-blecidas en otras normas más generales, por aplicación auna materia singularizada incluida en el ámbito generalde aquéllas". (En el mismo sentido, SSTS 3.ª 2.ª de 4 demayo y de 6 de julio de 1992.)

Creemos que supuestos como los anteriores son,precisamente, los que más se ajustan a nuestro caso, enque se ha procedido a completar, por vía reglamentaria,la tipificación general establecida por la LGS, aplicán-dolas a cada materia singularizada del amplio ámbito dela salud pública. Cabe recordar, en este sentido, la redac-ción contundente que nuestros legisladores dieron alartículo 35 de la LGS al decir que: "Se tipifican comoinfracciones sanitarias... las que reciban expresamentedicha calificación en la normativa especial aplicable encada caso". Según esto, las concreciones introducidas enlas reglamentaciones vienen a completar la tipificaciónestablecida en la Ley, siendo necesaria esa colaboraciónen función de los distintos ámbitos materiales regulados.

Algunos tratadistas han creído ver en la LRJAP undecantamiento hacia una más rígida exigencia de la re-serva de ley en materia de infracciones y sanciones ad-ministrativas, que se derivaría de la redacción de sus

artículos 127.40

y 12941

. Se ha postulado también que laaprobación de esta Ley habría supuesto un cambio de ladoctrina del Tribunal Constitucional, hacia un mayorrigor en la exigencia de la reserva de ley. Cambio decriterio que se habría manifestado en la STC 341/1993,sobre la Ley Orgánica 1/1992, de Seguridad Ciudadana,y en otras Sentencias, como la STC 305/1993.

La STC 341/1993 declaró la inconstitucionalidad delartículo 26 j) de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudada-na; artículo que identifica como "infracciones leves de laseguridad ciudadana" a las siguientes: "Todas aquellasque, no estando calificadas como graves o muy graves,constituyan incumplimientos de las obligaciones o vulne-ración de las prohibiciones establecidas en la presenteLey o en leyes especiales relativas a la seguridad ciuda-dana, en las reglamentaciones específicas, o en las nor-mas de policía dictadas en ejecución de las mismas"..

La STC 305/1993, por su parte, y con ocasión de unrecurso de amparo contra Resolución de la Delegacióndel Gobierno en Aragón (confirmada finalmente porSentencia del Tribunal Supremo), sobre sanción a unestablecimiento público por incumplimiento del horariode cierre nocturno, vino a establecer la insuficiencia derango del Reglamento General de Policía de Espectáculosy Actividades Recreativas, aprobado por Real Decreto2.816/1982, de 27 de agosto, para el establecimiento deinfracciones y sanciones administrativas, no pudiendoconsiderarse como habilitación legal suficiente para. ellola previsión del arto 2.1. de la Ley de Orden Público (hoyderogada por la Ley Orgánica 1/1992), que define como"contrarios al orden público aquellos actos que alterenla paz pública o la convivencia social".

En nuestra opinión, tanto de la LRJAP como de lajurisprudencia constitucional expuesta, no puede afirmar-se que se haya producido un cambio legal o jurispruden-cial de los criterios tradicionales sobre la legalidad de

40

Artículo 127.1.: "La potestad sancionadora de las AdministracionesPúblicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sidoexpresamente atribuida por una norma con rango de Ley, con aplicacióndel procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo esta-blecido en este Título".41

Artículo 129.1.: "Sólo constituyen infracciones administrativas lasvulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales infrac-ciones por una Ley.Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves,graves y muy graves".

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133

determinadas intervenciones de los reglamentos en latipificación de las infracciones administrativas.

Así, por lo que se refiera a la LRJAP, creemos queesta posibilidad encuentra acogida suficiente en lo pre-visto en su artículo 129.3.

42, y en este mismo sentido se

ha pronunciado el Consejo de Estado en recientes Dictá-menes, que más adelante se reproducen.

Por lo que se refiere a la STC 341/1993, ha de anali-zarse la auténtica naturaleza de la misma, que no es otraque la realización de un análisis de la posible inconstitu-cionalidad de determinados artículos de una Ley. Así, loque la Sentencia declara inconstitucional es la posibilidadde que la Ley habilite a futuros reglamentos para realizaruna tipificación ex nava de infracciones sancionables,tipificación desvinculadada de los criterios y tipos esta-blecidos en la propia Ley.

La traslación de esta Sentencia al ámbito de la saludpública debería llevamos, en todo caso, a una valoraciónde la constitucionalidad de las habilitaciones a la norma-tiva sectorial contenidas en las Leyes de aplicación enesta materia: la LGS y la LGDCU; por si tales Leyeshubieran incurrido en los mismos vicios en que incurrióla Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana. A nuestroentender, existen diferencias suficientes entre estas le-gislaciones, como para poder afirmar que no existe ana-logía en este punto entre la LOSC y la legislación sanita-ria. El elemento diferenciador clave estaría en que lasLeyes Sanitarias (LGS y LGDCU) acotan claramente elcampo en que podrá moverse la futura colaboración re-glamentaria, mientras que en el artículo impugnado de laLOSC no se establecen las tipificaciones generales de lasinfracciones que predeterminarán el campo de actuaciónfutura de los reglamentos posteriores.

En cualquier caso, el análisis se centraría siempre enla posible inconstitucionalidad de los artículos corres-pondientes de las leyes sanitarias. Pero debe recordarseque el artículo 35 de la LGS no ha sido impugnado nunca, yque el artículo 4.1.g) de la LGDCU, que cuenta entre sus previ-siones la de que las reglamentaciones específicas incluyan lo 42

Artículo 129.3: "Las disposiciones reglamentarias de desarrollopodrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de lasinfracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituirnuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de lasque la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación delas conductas o a la más precisa determinación de las sanciones corres-pondientes"

relativo a régimen sancionador, fue expresamente analizado ydeclarado constitucional por la STC 15/89, tal como ya sedescribió.

Pero si todo ello se refiere a los requisitos exigiblesa las leyes, no debe pasar desapercibido que la propiaSTC 341/1993 hace referencia, también, en su funda-mento jurídico 9, a un requisito formal que deberán cum-plir, en todo caso, las disposiciones reglamentarias quevayan a concretar, para ámbitos específicos, las previsio-nes sancionatorias contenidas en la Ley, al señalar que:

"Sí debe hacerse constar, con todo, que los regla-mentos en los que se configuran 'obligaciones' y 'prohi-biciones' sancionables con arreglo al precepto que enjui-ciamos deberán contener -para asegurar, precisamente,estas exigencias de seguridad y certeza- una referenciaexpresa al precepto legal (artículo 26, j, de la LOPSC)en cuya virtud aquellos imperativos serán, caso de con-travención, calificados de infracción leve y en cuantotales sancionados".

Este nuevo requisito, de mención expresa del con-creto precepto o apartado de la Ley que se esté comple-tando con la regulación reglamentaria, ha sido escrupulo-samente cumplido en la formulación de las últimas re-glamentaciones sanitarias, en las que se hace una men-ción expresa, e incluso reiterativa, de los apartados ysubapartados del artículo 35 de la LGS que sirven decobertura para la regulación que se establece.

La STC 305/1993, que también ha sido ocasional-mente alegada como indicativa de un mayor rigor delTribunal Constitucional en la exigencia de la reserva deley en esta materia, resulta aún menos aplicable a nuestrocaso.

Así, el Reglamento General de Policía de Espectá-culos y Actividades Recreativas, al que la Sentencia serefiere, tipifica como infracción (art. 81, apartado 35) elretraso en el comienzo o terminación de los espectáculospúblicos respecto de los horarios prevenidos (para lo queestablece distintas sanciones posibles). Todo ello sinfundamentar ese régimen sancionador en habilitaciónlegal alguna. La alegación formulada en defensa de sulegalidad por la existencia de una habilitación tácita de surégimen sancionador en lo dispuesto por el artículo 2.1.de la Ley de Orden Público (que define como "contrariosal orden público" aquellos actos que alteren la paz públi-ca o la convivencia social) no puede admitirse; ya que tal

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conexión no puede inferirse de precepto alguno y, encualquier caso, lo que resulta más importante es que elcitado artículo 2.1. de la Ley de Orden Público no realizatipificación alguna de infracciones administrativas, sinoque se limita a señalar el carácter antijurídico de determi-nados comportamientos. La diferencia entre antijuridici-dad y tipicidad es bien conocida y no merece mayorescomentarios.

Sin perjuicio de lo anterior, y dado lo relativo delcampo en que nos movemos, debe reconocerse el funda-mento de las interpretaciones divergentes. Así, dentro dela propia Administración del Estado, otros Departamen-tos y Organismos han defendido, en ocasiones, que lasespecificaciones sancionatorias contenidas en las últimasreglamentaciones de salud pública podían vulnerar lasexigencias del principio de "reserva de ley" para la tipifi-cación de las infracciones. Planteada la discrepancia, eltema fue abordado por el Consejo de Estado en sus pre-ceptivos dictámenes a las reglamentaciones en las que seintrodujo la nueva formulación.

Debe recordarse, ahora, que el Consejo de Estado havenido admitiendo tradicionalmente la legalidad de laintervención reglamentaria en la delimitación de las in-fracciones y sanciones administrativas, siempre que lamisma se mantuviera dentro de límites estrictos, siguien-do así el criterio mayoritario en la jurisprudencia

43. Re-

sultaba, por tanto, de interés conocer si esta posicióntradicional del Consejo de Estado se había modificadotras la nueva legislación de régimen jurídico y de proce-dimiento administrativo común, y la última jurispruden-cia del Tribunal Constitucional.

En su Dictamen 980/94, sobre el proyecto de RealDecreto por el que se establecen los requisitos sanitariosy de policía sanitaria aplicables a la producción y a lacomercialización de carne de conejo doméstico y de cazade granja, el Consejo de Estado abordó directamente lacuestión, recogiendo la existencia de un distinto plantea-miento del tema entre la Dirección General de SaludPública y la Dirección General de Régimen Jurídico delMinisterio para las Administraciones Públicas. En el 43

Esta doctrina del Consejo de Estado quedó formulada en sus dictá-menes 73/82, de 1 de julio, 210/82, de 15 de octubre, y 203/82, de 14 deoctubre, que señala: "Las modalidades concretas que pueden revestir lasinfracciones y la determinación, dentro de los límites señalados, de lassanciones, puede realizarse mediante norma reglamentaria, si la Leyexpresamente lo autoriza".

cuerpo de su dictamen, el Consejo de Estado acepta lavalidez de la formulación por nosotros propuesta, asu-miendo los argumentos aportados en defensa de la mis-ma, al señalar:

"En este mismo campo de las atribuciones compe-tenciales referidas, juntamente con las exigencias for-males de legalidad que debe presidir el derecho sancio-nador, se ha movido el tema del Capítulo V del proyecto,relativo al 'régimen sancionador y medidas de policíasanitaria'. El examen de la Ley General de Sanidad, loscriterios del Tribunal Constitucional, la jurisprudenciadel Tribunal Supremo y la doctrina sentada por esteConsejo de Estado, así como la insistencia de la Direc-ción General de la Salud Pública sobre la necesidad deregular en el proyecto esta materia, han llevado a susti-tuir la simple referencia a las normas sancionadoras dela Ley General de Sanidad por la articulación de lasinfracciones y sanciones en dicho Capítulo V. En el mis-mo, y con carácter básico, con apoyo en la Ley Generalde Sanidad, se definen las infracciones con concreciónde los tipos de aquella Ley señalados para esta específi-ca área de salud pública (concerniente a las condicioneshigiénico-sanitarias de la carne de conejo doméstico y decaza de granja), 'precisando conceptos indeterminados,reduciendo márgenes de discrecionalidad y afianzando,en suma, la seguridad jurídica'. Se parte de que la LeyGeneral de Sanidad, tras establecer, en su artículo 34,unos criterios generales respecto a las infracciones en sumateria, remite, en el 35, a la normativa especial aplica-ble en cada caso para una más concreta delimitación delas infracciones, como no podía ser de otra manera,dada la variedad de áreas y supuestos a los que es apli-cable aquella Ley, debiendo respetarse el contenidoesencial por ella delimitado. En este mismo sentido sepronuncia el artículo 129.3 de la Ley 30/1992, de 26 denoviembre, de Régimen Jurídico de las AdministracionesPúblicas y del Procedimiento Administrativo Común. "

Aún más recientemente, en el dictamen 2.605/94, alproyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Re-glamento sobre Notificación de Sustancias Nuevas yClasificación, Envasado y Etiquetado de Sustancias Peli-grosas, expedido con fecha de 21 de febrero de 1995, elConsejo de Estado ha vuelto a admitir la legalidad de laformulación del régimen sancionador incorporada alproyecto:

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"En cuanto a infracciones y sanciones, campo tandominado por el principio de legalidad, en los artículosdel Reglamento no se procede a realizar una tipificaciónnueva de infracciones sino propiamente a realizar lanecesaria adaptación de los tipos definidos en la LeyGeneral de Sanidad, precisando las modalidades con-cretas que pueden presentar las infracciones en estaespecífica área de salud pública (régimen de las sustan-cias peligrosas). La propia Ley mencionada (artículo 35)permite la especificación, que se ha hecho precisandoconceptos indeterminados, reduciendo márgenes dediscrecionalidad y afianzando, más bien, la seguridadju-rídica".

3. Las dificultades para la Implantación de laNueva Formulación

La nueva formulación del régimen sancionador in-troducida en las últimas reglamentaciones de salud públi-ca de carácter básico, antes descrita, supone, a nuestroentender, el cierre del sistema sancionador previsto en laLGS, llenándolo de contenido real. No obstante, no pue-de ocultarse que esta mayor concreción puede implicartambién la aparición de algunas dificultades que no sepresentaban con la formulación tradicional.

Así, al establecer una completa tipificación de lasinfracciones, existen más posibilidades de que se produz-can fenómenos de "concurrencia de normas sancionado-ras". Puede darse, por ejemplo, concurrencia entre 10previsto en alguna de las nuevas Reglamentaciones Sa-nitarias y lo previsto en el RD 1.945/1983; o entre 10previsto en alguna de estas normas estatales y lo previstoen norma autonómica (posibilidad esta que sólo podrádarse en el caso de que entre ambas no exista una claradivergencia, pues, entonces, y tal como ya se ha visto, lanorma autonómica chocaría con las previsiones del artí-culo 149.1.1." de la CE).

En estos casos de concurrencia, será necesario de-terminar la norma que resultará aplicable. Para ello, seránde aplicación los principios generales de determinaciónde la norma aplicable en caso de concurrencia (prevalen-cia de la norma especial, aplicación de criterios de alter-natividad, etc.). Sin embargo, más allá de estos princi-pios, va a ser la voluntad de la Administración actuante laque, en cada caso concreto, va a determinar la norma deaplicación.

Así, una Comunidad Autónoma tenderá a moverse,en la medida de lo posible, dentro del OrdenamientoJurídico por ella elaborado, por lo que basará su actua-ción, caso de concurrencia, en la norma autonómica. Enel caso de que se trate de concurrencia de dos Disposi-ciones emanadas de la misma Administración, se tenderáa tomar como base, para el ejercicio de la potestad san-cionadora, aquella norma en la que se tipifique de formamás clara y completa el supuesto de hecho, ya que ellosupondrá una mayor garantía de permanencia de la san-ción impuesta, frente a posibles impugnaciones conten-ciosas. Por último, en el caso de que la concurrencia seproduzca entre normas emanadas de la misma Adminis-tración y que las dos contengan una tipificación sufi-ciente de la conducta sancionada, imperará el criteriocronológico, de forma que lo normal será la aplicación dela Disposición más reciente, ya que la misma demostraráuna voluntad de sancionar esa conducta más cercana enel tiempo y, por lo tanto, de mayor vigencia.

Sin perjuicio de que puedan surgir dificultades deltipo de la antes expuesta, entendemos que el principalobstáculo para la efectiva implantación de la formulacióndel régimen sancionador introducida en las últimas re-glamentaciones de salud pública, viene de que la mismase introdujo más por el voluntarismo de quienes partici-pamos en su elaboración que por una asunción institucio-nal de la problemática de las sanciones administrativas enesta materia y su transcendencia. Baste con observar lasreglamentaciones originadas en otros DepartamentosMinisteriales, e incluso en otras Unidades del Ministeriode Sanidad y Consumo, para comprobar como en ellassigue manteniéndose la formulación tradicional de remi-sión, para el régimen sancionador, a la LGS y al RD1.945/1983

44.

VI. CONCLUSIÓNDe acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.1.'

CE y en el artículo 149.1.16: CE, el régimen sancionadorde carácter básico en materia de salud pública es, actual-mente, el constituido por lo previsto en la LGS, en losReglamentos de carácter básico que la desarrollan y en 44

Así, por ejemplo, el recientemente aprobado Real Decreto 53/1995,de 20 de enero, por el que se aprueba la Reglamentación Técnico-Sanitaria para la Elaboración, Circulación y Comercio de la Cerveza yde la Malta Líquida.

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DS Vol. 3, Enero-Diciembre 1995

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algunas Leyes reguladoras de actividades o productosconcretos. Este régimen es complementado por lo pre-visto en algunos apartados de la LGDCU y del RD1.945/1983, conexo s con la salud pública y que no fue-ron incorporados a la legislación sanitaria posterior.

El centro de gravedad de este sistema sancionadordebería situarse en las numerosas reglamentaciones que,desarrollando lo previsto en la LGS, han regulado lasdistintas actividades o productos. Por ello, la renuncia aintroducir en las mismas las necesarias concreciones yprevisiones ha llevado a una manifiesta insuficiencia detodo el sistema. La remisión que tradicionalmente se hahecho en esas reglamentaciones al régimen sancionadorde la LGS y del RD 1.945/1983 carece de contenido realy su sistemática utilización se ha debido a una supuesta(no real) exhaustividad del RD 1.945/1983 en cuanto atipificación de infracciones sanitarias.

En las últimas Reglamentaciones de Salud Pública(como las relativas a la carne de conejo, a las sustancias

peligrosas, o al consumo de tabaco) se ha tratado de rom-per esa inercia. Para ello, se ha incorporado a los regla-mentos un régimen sancionador propio, con las especifi-caciones necesarias para dar vida a los tipos generales deinfracciones previstos en la LGS. En esta nueva formula-ción, se ha teniendo en cuenta las limitaciones derivadasdel principio de "reserva de ley" imperante en esta mate-ria, así como la jurisprudencia del Tribunal Constitucio-nal y del Tribunal Supremo sobre la aplicación de esteprincipio en el ámbito administrativo. El Consejo deEstado ha avalado en distintos dictámenes la adecuacióny suficiencia de la solución adoptada.

La consolidación y pervivencia de este nuevo enfo-que dependerá de su recepción y aceptación institucionalpor las distintas autoridades con responsabilidad en laelaboración de la normativa aplicable en salud pública.