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Research Collection

Doctoral Thesis

Stakeholder Management bei grossenVerkehrsinfrastrukturprojekten

Author(s): Wadenpohl, Frank

Publication Date: 2010

Permanent Link: https://doi.org/10.3929/ethz-a-006036064

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Stakeholder Management bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten

II

Meiner Familie


III

Aus den Erinnerungen des Projektleiters von einer der Fallstudien (Gespräch zwischen dem

Projektleiter und einer vom Projekt betroffenen Anwohnerin):

Betroffene Anwohnerin: „Wo genau wird der Tunnel unter meinem Haus liegen?“

Projektleiter: „Ich mache Ihnen einen Schnitt durchs Haus und zeige es Ihnen.“

Betroffene Anwohnerin: „Sie schneiden hier gar nichts!!!“


IV

Inhaltsverzeichnis

Kurzfassung .............................................................................................................. VII

Abstract ................................................................................................................... VIII

1 Problemstellung und Aufbau der Arbeit ......................................................... 1

1.1 Ausgangslage ................................................................................................ 1

1.2 Problemstellung ............................................................................................. 2

1.3 Zielsetzung..................................................................................................... 3

1.4 Aufbau der Arbeit ........................................................................................... 4

2 Theoretische Grundlagen............................................................................... 5

2.1 Ansätze aus den Wirtschaftswissenschaften ................................................. 5

2.1.1 Was ist ein Stake? .................................................................................. 5

2.1.2 Der Stakeholderansatz im Unternehmensmanagement ......................... 6

2.1.3 Identifizierung und Kategorisierung von Stakeholdern ............................ 8

2.1.4 Issue Management ............................................................................... 13

2.1.5 Der Stakeholderansatz im Projektmanagement .................................... 20

2.2 Ansätze aus dem Bauprojektmanagement .................................................. 32

2.2.1 Der Stakeholderansatz im Bauprojektmanagement .............................. 32

2.2.2 Stakeholdermanagement bei Verkehrsinfrastrukturprojekten ............... 38

2.2.3 Partizipative Planung ............................................................................ 40

3 Forschungskonzeption ................................................................................. 46

3.1 Forschungsobjekt ......................................................................................... 46

3.2 Abgrenzung.................................................................................................. 47

3.3 Forschungsmethodik .................................................................................... 48

3.3.1 Quantitative vs. qualitative Sozialforschung .......................................... 48

3.3.2 Grounded Theory .................................................................................. 50

3.3.3 Untersuchungsablauf ............................................................................ 51

4 Fallstudien.................................................................................................... 54

4.1 Das EU-Projekt NETLIPSE .......................................................................... 54

4.1.1 Zweck von NETLIPSE .......................................................................... 54

4.1.2 An NETLIPSE beteiligte Organisationen ............................................... 55

4.2 Übersicht über die Fallstudien ...................................................................... 57

4.2.1 Betuweroute .......................................................................................... 58

4.2.2 Autobahnring Bratislava ........................................................................ 65

4.2.3 Gotthard Basistunnel ............................................................................ 67

4.2.4 HSL Süd................................................................................................ 78

4.2.5 Autobahnbrücke Lezíria ........................................................................ 81

4.2.6 Eisenbahn-Hochgeschwindigkeitsstrecke Lissabon – Porto ................. 84


V

4.2.7 Lötschberg Basistunnel ......................................................................... 87

4.2.8 Maaswerken .......................................................................................... 93

4.2.9 Autobahn A2 ......................................................................................... 96

4.2.10 Autobahn A4 ...................................................................................... 98

4.2.11 Autobahn E18, Abschnitt Muurla – Lohja ..........................................100

4.2.12 Eisenbahn-Neubaustrecke Nürnberg – Ingolstadt ............................103

4.2.13 Øresund-Landverbindung .................................................................108

4.2.14 Unterinntaltrasse...............................................................................111

4.2.15 West Coast Main Line .......................................................................116

4.3 Zusammenfassende Erkenntnisse aus den NETLIPSE Fallstudien ............120

4.3.1 Einfluss der Stakeholder ......................................................................120

4.3.2 Bedeutung der Kommunikation ............................................................120

4.3.3 Einfluss der Planungstiefe....................................................................121

4.3.4 Auswirkungen langer Prozessdauern ..................................................121

4.3.5 Stakeholder-Monitoring ........................................................................122

4.3.6 Die Bedeutung von Vertrauen ..............................................................123

4.3.7 Organisation der Stakeholder ..............................................................123

4.3.8 Stakeholder spezifische Aufbauorganisation .......................................123

4.3.9 Kompensationsmassnahmen ...............................................................124

4.3.10 Projektvermarktung ...........................................................................125

5 Vergleich der Ist-Situationen im deutschsprachigen Europa .......................126

5.1 Prozesse Deutschland ................................................................................128

5.1.1 Der Bundesverkehrswegeplan .............................................................128

5.1.2 Bedarfspläne ........................................................................................131

5.1.3 Das Raumordnungsverfahren ..............................................................132

5.1.4 Verfahren vor dem Planfeststellungsverfahren ....................................135

5.1.5 Das Planfeststellungsverfahren ...........................................................135

5.1.6 Partizipation in Deutschland.................................................................137

5.1.7 Öffentlichkeitsbeteiligung in Planfeststellungsverfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung .........................................................................138

5.1.8 Fazit zur Partizipation in Deutschland ..................................................139

5.2 Prozesse Schweiz .......................................................................................140

5.2.1 Strategische Planung ...........................................................................140

5.2.2 Sachpläne des Bundes ........................................................................143

5.2.3 Vorprojekt.............................................................................................145

5.2.4 Plangenehmigungsverfahren ...............................................................145

5.2.5 Plangenehmigungsverfahren bei den NEAT-Projekten ........................147

5.2.6 Partizipation in der Schweiz .................................................................147


VI

5.2.7 Fazit zur Partizipation in der Schweiz ..................................................149

5.3 Prozesse Österreich ...................................................................................150

5.3.1 Strategische Prüfung ...........................................................................151

5.3.2 Ablauf der Strategischen Prüfung – Verkehr ........................................152

5.3.3 Von der Vorstudie zum Einreichprojekt ................................................154

5.3.4 Behördliche Genehmigungsverfahren ..................................................155

5.3.5 Partizipation in Österreich ....................................................................157

5.3.6 Fazit zur Partizipation in Österreich .....................................................160

6 Modellbildung ..............................................................................................161

6.1 Identifizierung von Stakeholdern bei Verkehrsinfrastrukturprojekten ..........161

6.2 Modell einer Stakeholderanalyse für grosse Verkehrsinfrastrukturprojekte 164

6.3 Entwicklung eines Modells für die partizipative Planung bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten ....................................................................167

6.4 Stakeholder spezifische Aufbauorganisation ..............................................177

6.5 Risiken in der Anwendbarkeit der Modelle ..................................................178

6.5.1 Äussere Chancen ................................................................................178

6.5.2 Innere Chancen ...................................................................................179

6.5.3 Äussere Gefahren ................................................................................179

6.5.4 Innere Gefahren ...................................................................................180

7 Schlussbemerkungen .................................................................................182

7.1 Zusammenfassende Erkenntnisse ..............................................................182

7.2 Kritik ............................................................................................................186

7.2.1 Statistische, interne und externe Validität ............................................186

7.2.2 Mangelnde Beweislage ........................................................................186

7.2.3 Ausschluss der menschlichen Komponente.........................................187

8 Quellen........................................................................................................188

8.1 Literatur .......................................................................................................188

8.2 Abbildungsverzeichnis ................................................................................196

9 Anhang........................................................................................................198

9.1 Anhang A: NETLIPSE Theme descriptions .................................................198

9.2 Anhang B: Kriterienkatalog für die Bewertung von Eisenbahnprojekten .....199

9.3 Anhang C: Übersicht über die 30 vorrangigen Achsen im transeuropäischen Transportnetzwerk ......................................................................................202


VII

Kurzfassung

In Europa befinden sich derzeit zahlreiche Verkehrsinfrastrukturprojekte, wie Eisenbahn-

Hochgeschwindigkeitsstrecken, Eisenbahn-Güterverkehrsstrecken und Autobahnen, in

Planung oder Ausführung, um den steigenden Anforderungen an die überregionale und

internationale Mobilität sowie der globalen Logistik Rechnung zu tragen. Die

gesellschaftliche, politische und volkswirtschaftliche Bedeutung sowie die Komplexität dieser

Vorhaben stellen eine grosse Herausforderung dar für die beteiligten Organisationen und

das Projektmanagement.

Bauprojekte sehen sich immer häufiger mit Erwartungen und Forderungen von Akteuren

ausserhalb der direkt beteiligten Organisationen konfrontiert. In besonderem Masse gilt dies

für grosse Verkehrsinfrastrukturprojekte, welche durch ihre finanzielle Bedeutung und ihre

Raumwirkung stets im Zentrum öffentlichen Interesses stehen. Die räumliche Ausdehnung

solcher Projekte trägt darüber hinaus dazu bei, dass die Anzahl der Anspruchsteller im

Vergleich zu kleineren Bauprojekten hoch ist. Frühere Studien führten als Grundlage für

diese Arbeit zu der Annahme, dass vor allem Stakeholder aus dem sozio-politischen Umfeld

einen signifikanten Einfluss auf die Projektziele haben und dass deren Einfluss bislang

häufig unterschätzt wurde. Basierend auf der Analyse von 15 Fallstudien zeigt die

vorliegende Arbeit den Einfluss dieser Stakeholder auf.

Als Produkt der Forschungsarbeit wurden mehrere sich ergänzende Konzepte und Modelle

für den Umgang mit sozio-politischen Stakeholdern bei grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten entwickelt. Als Grundlage dient hierfür ein generalisiertes

Phasenmodell für die Planung von grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten. Hierauf

aufbauend wird in einem ersten Schritt ein Konzept entwickelt, welches der Identifizierung

von Stakeholdern bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten dient. Dieses orientiert sich an

den Issues, welche bei der Planung und Durchführung solcher Projekte vorgebracht werden.

Im zweiten Schritt wird ein Modell für die Stakeholderanalyse bei grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten entworfen. Aufbauend auf bestehenden Theorien aus dem

Stakeholder Management und dem Issue Management werden hier die ‚Stakeholder-Issue-

Map„ und die ‚Interest / Impact Matrix„ als Hilfsmittel für die Bewertung von Ansprüchen

entwickelt.

Der dritte Schritt stellt den umfangreichsten Teil der Modellbildung dar. Er dient der

Entwicklung eines Modells für die partizipative Planung bei grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten, welches sich an dem oben erwähnten generalisierten

Phasenmodell für die Planung von grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten orientiert.


VIII

Abstract

To meet the continuously rising demands for interregional and international mobility, as well

as the ever-growing global logistics, numerous large infrastructure projects are being

developed in Europe. The societal, political and economical importance as well as the high

complexity of those projects mark a great challenge for the involved parties and the project

management.

To an increasing degree, the development and the implementation of construction projects

are facing expectations and requirements of the society. Notably large traffic infrastructure

projects are on the public agenda, for reasons of the financial significance and the impact on

the environment. Also, the size of such projects has an influence on the number of

stakeholders the project delivery organisation has to cope with. Previous investigations lead

to the assumption that non-directly involved stakeholders from the socio-political arena, such

as municipalities, environmental protection organization and residents, have a serious

influence on the goals of large infrastructure projects. This study shows alongside the

investigation of 15 case studies from the field of large traffic infrastructure projects the

influence of such stakeholders.

As result of this thesis, different frameworks for coping with stakeholder belongings in traffic

infrastructure projects have been developed. The first framework serves the identification of

stakeholders in an early project phase. It is recommended to identify stakeholders by means

of the issues they are bringing forward. For this purpose the Stakeholder-Issue-Map has

been developed. Such a map can show all stakeholders together with their issues. Each

stakeholder can bring forward different issues and the same issue can be brought forward by

different stakeholders, while different stakeholders may have different attitudes towards the

same issue. For each issue there may be one or multiple strategies, while one strategy also

may be appropriate for more than one issue.

Another framework serves the assessment of stakeholder demands. Therefore, an existing

approach has been refined to form the new „Interest / Impact Matrix‟, which allows to assess

stakeholders by means of their vested interest and the possible impact of their actions.

The last and main framework gives a guideline for participatory planning in large traffic

infrastructure projects. It is built on three different committees: an accompanying committee,

a regional committee and a local committee, while the committees are cross-linked by

different members. This framework shows when and how to involve which single stakeholder

or stakeholder group, in order to achieve minimum resistance and maximum benefits for the

project.


1

1 Problemstellung und Aufbau der Arbeit

1.1 Ausgangslage

Bauprojekte sehen sich immer häufiger mit Erwartungen und Forderungen von Akteuren

ausserhalb der direkt beteiligten Organisationen konfrontiert. In besonderem Masse gilt dies

für grosse Verkehrsinfrastrukturprojekte, welche durch ihre finanzielle Bedeutung und ihre

Raumwirkung stets im Zentrum öffentlichen Interesses stehen.1 Die räumliche Ausdehnung

solcher Projekte trägt darüber hinaus dazu bei, dass die Anzahl der Anspruchsteller im

Vergleich zu kleineren Bauprojekten hoch ist.

In Europa befinden sich derzeit zahlreiche Verkehrsinfrastrukturprojekte, wie Eisenbahn-

Hochgeschwindigkeitsstrecken, Eisenbahn-Güterverkehrsstrecken und Autobahnen, in

Planung oder Ausführung, um den steigenden Anforderungen an die überregionale und

internationale Mobilität sowie der globalen Logistik Rechnung zu tragen. Die

gesellschaftliche, politische und volkswirtschaftliche Bedeutung sowie die Komplexität dieser

Vorhaben stellen eine grosse Herausforderung dar für die beteiligten Organisationen und

das Projektmanagement.

Eine besonders schwierige Aufgabe für die politischen und operativen Verantwortungsträger

bildet hierbei in zunehmendem Umfang der Umgang mit Ansprüchen von Individuen oder

Gruppen, welche nicht direkt in die Projektorganisation eingebunden sind, jedoch die Ziele

eines Projektes und deren Umsetzung beeinflussen können oder durch diese beeinflusst

werden. Diese Anspruchsteller entscheiden selbst, wann und wie sie ihren Einfluss geltend

machen. Die Projektleitung kann sich ihre Stakeholder nicht aussuchen.2

Während betriebswirtschaftlich geführte Dienstleistungs- und Produktionsunternehmen die

Ausrichtung auf die Bedürfnisse der Stakeholder als legitime Ergänzung zur Befriedigung der

Shareholderinteressen anerkannt haben, stehen die Unternehmen der Bauwirtschaft und

hier insbesondere jene Vorhabenträger welche sich mit grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten befassen, in dieser Hinsicht noch am Anfang eines

Entwicklungsprozesses. Die Brisanz dieser Differenzierung wird um so deutlicher, wenn man

die Aussenwahrnehmung und die Dauerhaftigkeit grosser Verkehrsinfrastrukturprojekte in

Bezug zum Einfluss der unternehmerischen Tätigkeit von Dienstleistungs- und

Produktionsunternehmen auf die natürliche und soziale Umwelt setzt.

1 Vgl. TAWIAH, P. A.; RUSSELL, A. D. (2008), OLANDER, S.; LANDIN, A. (2005) und FLORICEL, S.; MILLER, R. (2001)

2 Vgl. VAN DER HEIJDEN, R. E. C. M. (1996)


2

1.2 Problemstellung

Grosse öffentliche Bauvorhaben wie Verkehrsinfrastrukturprojekten überschreiten durch ihre

geographische Ausdehnung fast immer kommunale und regionale, sowie mitunter auch

nationale Grenzen. Neben der einfachen Tatsache, dass dieser Umstand die Anzahl der

Anspruchsteller erhöht, sieht sich die Projektleitung darüber hinaus mit einer wesentlich

höheren Diversität in der Art der Ansprüche konfrontiert. Für die Vorhabenträger von grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten kommt im Dialog mit lokalen Anspruchstellern erschwerend

hinzu, dass die Wirkung solcher Vorhaben in der Regel ambivalent ist. Das heisst, der

Nutzen solcher Projekte liegt zumeist auf Seiten der überregionalen bis hin zur

internationalen Öffentlichkeit, wohingegen der lokale Anspruchsteller häufig Nachteile in Kauf

nehmen muss.3 Für den von Nachteilen betroffenen Einzelnen kann es jedoch nicht rational

sein, „wegen kollektiver Vorteile im Hinblick auf generell anerkannte Werte eigene Interessen

zurückzustecken oder gar faktische Nachteile in Kauf zu nehmen.“4 Wenn sogar nur andere

von solchen Projekten profitieren, „ist es gerade rational, den Eigennachteil im Einzelfall

kompensieren zu lassen und zu opponieren […].“5 Schlussendlich entstehen oftmals

dynamische Netzwerke verschiedener Interessensgruppen. Der Einfluss dieser Gruppen auf

die Projektziele wird häufig zu spät erkannt.

Bei Projekten mit langer Planungsdauer ist es grundsätzlich schwierig, die möglichen

Stakeholder frühzeitig und vollständig zu identifizieren (vgl. Abb. 1). Auch wenn sämtliche

Stakeholder identifiziert und deren Ansprüche erkannt wurden, muss bei grossen Projekten

mit einer ständigen Veränderung dieser Ansprüche gerechnet werden. Solche Änderungen

können beispielsweise aus modifizierten Rahmenbedingungen oder aus dem

Zusammenschluss verschiedener Stakeholder zu Interessensgemeinschaften resultieren.

Wird die Macht der Stakeholder unterschätzt, führt dies häufig zu Konflikten, da Forderungen

seitens der Stakeholder meist nicht mit den Projektzielen im engeren Sinn vereinbar sind.

Darüber hinaus lässt sich vermuten, dass sich durch den Einfluss von Stakeholdern auch

Chancen für ein Projekt ergeben, welche jedoch rechtzeitig erkannt und genutzt werden

müssen. In der allgemeinen Betriebswirtschaftslehre konnte der Einfluss kooperativen

Verhaltens seitens des Unternehmens auf die Wettbewerbsvorteile bereits nachgewiesen

werden.6 Für das Management von grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten im Speziellen

steht dieser Nachweis noch aus.7

3 Vgl. WALCHER, A. (2003)

4 LUHMANN, N. (1997), S.2

5 ebd.

6 Vgl. vertretend für viele JONES, T. M. (1995); ATKINSON, A. A.; WATERHOUSE, J. H.; et al. (1997); BERMAN, S. L.;

WICKS, A. C.; et al. (1999) 7 Vgl. HAGE, M. (2007), S.35


3

Auftraggeber

Industrie/Gewerbe

Gesetzgeber

Bürgerinitiativen

Kapitalgeber

Subunternehmer

Wissenschaft

Versicherungen

Mitarbeiter

Aufsichtsorgane

Gemeinden

Behörden

Regierungen

Nutzer

Arbeitnehmerverbände

NGOs

Anwohner

Lieferanten

Nachbarländer

Stimmvolk

Medien

Branchenverbände

Management

Abb. 1: Mögliche Stakeholder bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten

1.3 Zielsetzung

Vor dem Hintergrund der oben dargelegten Problemstellung ist das Ziel dieser Arbeit, den

Einfluss von sozio-politischen Stakeholdern auf grosse Verkehrsinfrastrukturprojekte zu

ergründen. Die Arbeit wird aufzeigen, wann und wie solche Stakeholder bei grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten aktiv werden und welche Macht sie haben, um ihre eigenen

Ziele durchzusetzen. Die Auswirkungen von Stakeholderinterventionen werden anhand von

Terminverzögerungen, welche im Zusammenhang mit denselben stehen, dargestellt. Darauf

aufbauend werden mehrere sich ergänzende Modelle für den Umgang mit sozio-politischen

Stakeholdern bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten entwickelt. Hierbei geht es vor

allem darum, die Chancen von partizipativer Planung für grosse

Verkehrsinfrastrukturprojekte hervorzuheben.

Die der vorliegenden Arbeit zugrunde liegenden forschungsleitenden Fragen dürfen

dementsprechend wie folgt formuliert werden:

Welche Möglichkeiten haben Stakeholder zur Einflussnahme bei grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten?

Wann und wie werden Stakeholder von sich aus aktiv?

Was sind die Auswirkungen von Stakeholderinterventionen?

Wie können Stakeholder in den Planungsprozess eingebunden werden?


4

1.4 Aufbau der Arbeit

Die vorliegende Arbeit ist inhaltlich in sieben Teile gegliedert, wovon der erste Teil einleitend

die Problemstellung und Zielsetzung der Arbeit aufzeigt.

Der zweite Teil dient der Darstellung des Stands der Forschung auf dem Gebiet des

Stakeholdermanagements. Hierin wird der Bogen geschlagen von den allgemeinen Theorien

zum Stakeholder Management aus den Wirtschaftswissenschaften hin zu den Ansätzen aus

dem Bauprojektmanagement. Im dritten Teil wird die der Arbeit zugrunde liegende

Forschungskonzeption eingehend erläutert. Es wird das Forschungsobjekt definiert und die

Forschungsfrage formuliert. Hier werden auch die Methoden und Werkzeuge erläutert, die in

dieser Arbeit Anwendung finden. Des Weiteren wird die Arbeit thematisch enger abgegrenzt.

Der vierte Teil der Arbeit befasst sich mit der Praxis zum Stakeholder Management. Hier

werden die 15 Fallstudien aus dem Bereich der grossen Verkehrsinfrastrukturprojekte in

Europa analysiert und die für diese Arbeit relevanten Erkenntnisse daraus

zusammengefasst. Im fünften Teil werden anhand der weitergehenden Analyse der

Bewilligungsverfahren und der gesetzlichen Rahmenbedingungen in den drei Ländern

Deutschland, Österreich und Schweiz die Möglichkeiten für die Einflussnahme von

Stakeholdern in den Planungs- und Bewilligungsprozessen aufgezeigt. Der sechste Teil

dient der Entwicklung mehrerer sich ergänzender Modelle für das Stakeholder Management

bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten. Als Grundlage für die Modelle dient ein

generalisiertes Phasenmodell für die Planung von grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten.

Darauf aufbauend werden Konzepte und Modelle für die Identifizierung von Stakeholdern

und die Bewertung von Ansprüchen entwickelt. Die Entwicklung eines Modells für die

Integration von Stakeholdern in den Planungsprozess von grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten hat in diesem Teil der Arbeit den grössten Umfang. Den

Abschluss dieses Teils bildet die Risikobetrachtung der Modelle. Der siebte Teil ist den

Schlussbemerkungen vorbehalten. Hier werden die Erkenntnisse zusammenfassend

dargestellt, sowie einer kritischen Betrachtung unterzogen.


5

2 Theoretische Grundlagen

Die theoretischen Grundlagen befassen sich in einem ersten Schritt mit den

branchenübergreifenden Ansätzen zum Stakeholder Management aus der Betriebswirtschaft

um dann auf die spezifischeren Ansätze im Bauprojektmanagement und konkret im

Management von grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten einzugehen.

2.1 Ansätze aus den Wirtschaftswissenschaften

2.1.1 Was ist ein Stake?

Um im weiteren Verlauf auf die Entstehung und Entwicklung der Stakeholderansätze

eingehen zu können, wird zunächst der Terminus „Stake“ als solcher näher erläutert. Carroll

unterscheidet hierzu zwischen Interesse, Recht und Besitztum (siehe Tabelle 1).

Tabelle 1: Was ist ein Stake?

8

Ein Interesse Ein Recht Besitztum

Wenn eine Person oder

eine Gruppe durch eine

Entscheidung beeinflusst

wird, so hat sie ein

Interesse an dieser

Entscheidung

Verbrieftes Recht:

Einer Person oder einer Gruppe kann

per Gesetz, Verordnung oder Vertrag

ein spezifisches Recht eingeräumt

werden.

Moralisches Recht:

Eine Person oder eine Gruppe kann

davon ausgehen, das moralische

Recht zu besitzen in einer bestimmten

Art und Weise behandelt

Eine Person oder eine

Gruppe kann rechtmässiger

Eigentümer oder Besitzer

einer betroffenen Sache

(Patent, Grundstück, …)

sein.

Beispiele:

Ein Anspruch basiert demnach auf einem Interesse, wenn z.B. ein Unternehmen

plant, einen Produktionsstandort zu schliessen und die Standortgemeinde davon

betroffen ist.

Ein Anspruch basiert auf einem verbrieften Recht, wenn z.B. Vertragsbeziehungen

mit Lieferanten oder Kapitalgebern betroffen sind.

Ein Anspruch basiert auf einem moralischen Recht, wenn z.B. Mitarbeiter Fairness,

Gerechtigkeit und Gleichbehandlung im Angestelltenverhältnis erwarten.

Ein Anspruch basiert auf Besitztum, wenn man z.B. Anteile an einem Unternehmen

besitzt.

8 Vgl. CARROLL, A. B. (1993), S.61


6

2.1.2 Der Stakeholderansatz im Unternehmensmanagement

Der Stakeholderansatz im Unternehmensmanagement wird als konsequente

Weiterentwicklung der ursprünglich nur auf die Anteilseigner eines Unternehmens

ausgerichteten Theorien verstanden. Der Ansatz definiert die Beziehungen eines

Unternehmens in seinem dynamischen Umfeld. In der betriebswirtschaftlichen Literatur

wurde der Begriff „Stakeholder“ erstmalig 1963 in einem internen Memorandum des

damaligen Stanford Research Institute9 verwendet. Hierin wurden Stakeholder als jene

Gruppierungen bezeichnet, „ohne deren Beteiligung ein Unternehmen nicht existieren

kann“10. Der Stakeholderansatz wurde jedoch erst 1984 durch R. Edward Freeman

systematisiert. Freeman11 fasste die seinerzeit zunächst noch rudimentär vorhandenen

Ansätze aus den Disziplinen der Strategischen Planung, der Systemtheorie, der Corporate

Social Responsibility sowie der Organisationstheorie unter dem Dach des Strategischen

Managements zusammen. Er entwickelte in diesem Zusammenhang das erste und heute

noch immer als Standard anerkannte Modell für ein Stakeholdermanagement und die damit

verbundene Definition von Stakeholdern als jener Gruppe, welche einen Einfluss auf die

unternehmerische Tätigkeit hat, oder von dieser beeinflusst wird. Dies betrifft z.B.

Lieferanten, Anteilseigner, Kunden, Gemeinden, Medien, etc. Abb. 2 stellt die möglichen

Stakeholder eines Unternehmens nach Freeman dar.

9 Heute: SRI International

10 Zitiert in FREEMAN, R. E. (1984), S. 33

11 FREEMAN, R. E. (1984)

Gemeinden

Regierungen

Arbeitnehmer Medien

Mitbewerber

Kunden

Konsumenten-

anwälte

Anteilseigner

Unternehmen

Lieferanten

Umweltschutz-

organisationen

Bürgerinitiativen


7

Abb. 2: Stakeholder eines Unternehmens12

Gemäss Freeman unterliegt ein Unternehmen den Einflüssen interner und externer

Veränderungen, wobei Anteilseigner, Kunden, Arbeitnehmer sowie Lieferanten zunächst für

die internen Veränderungen verantwortlich zeichnen13. Freeman bietet somit zugleich die

erste Möglichkeit zur Kategorisierung von Stakeholdern. In den 1990er Jahren wurde

Freemans Ansatz unter anderem durch Brenner und Cochran14, Carroll15, Donaldson und

Preston16, Savage et al.17 sowie Mitchell et al..18 und später Friedman und Miles19 auf ein

theoretisches wissenschaftliches Fundament gestellt. Auf breite Zustimmung stösst hier

insbesondere der Versuch einer systematischen Klärung und Rechtfertigung des

Stakeholderkonzeptes durch Donaldson und Preston. Donaldson und Preston unterscheiden

zwischen deskriptiven, instrumentellen und normativen Ansätzen um die bis dato in der

Literatur sehr unterschiedlich verwendeten Begriffe und Argumente zu strukturieren.

Deskriptiv wird Stakeholdertheorie dann verwendet, wenn bestimmte Eigenschaften oder

bestimmte Verhaltensweisen eines Unternehmens beschrieben werden. Deskriptive Modelle

können dazu dienen, ein Unternehmen im Wettbewerb mit der Konkurrenz zu vergleichen

oder instrumentelle Stakeholdertheorien empirisch zu überprüfen.20

In instrumenteller Hinsicht beschreibt die Stakeholdertheorie die kausalen Zusammenhänge

zwischen Aktion und Reaktion. Hier werden die Auswirkungen bestimmter Stakeholder

orientierter Verhaltensweisen in Bezug auf den unternehmerischen Erfolg aufgezeigt.

Instrumentelle Ansätze sind hypothetisch und postulieren, dass zur Erzielung eines

bestimmten Ergebnisses diese und jene Massnahmen ergriffen werden müssen.21

Der normative Ansatz hingegen ist weniger hypothetisch sondern vielmehr kategorisch. Der

Zusammenhang zwischen Theorie und empirischen Fakten spielt hier ebensowenig eine

Rolle wie der Einfluss bestimmter Ansätze auf das messbare betriebliche Ergebnis.

Normative Ansätze folgen primär moralischen oder philosophischen Prinzipien nach dem

Grundsatz etwas zu tun oder nicht zu tun, weil es für richtig oder falsch erachtet wird.22

12

In Anlehnung an FREEMAN, R. E. (1984), S.25 13

FREEMAN, R. E. (1984), S. 12 14

BRENNER, S. N.; COCHRAN, P. L. (1991) 15

CARROLL, A. B. (1993) 16

DONALDSON, T.; PRESTON, L. E. (1995) 17

SAVAGE, G. T.; NIX, T. W.; et al. (1991) 18

MITCHELL, R. K.; AGLE, B. R.; et al. (1997) 19

FRIEDMAN, A. L.; MILES, S. (2006) 20

Vgl. DONALDSON, T.; PRESTON, L. E. (1995), S.66 21

Vgl. DONALDSON, T.; PRESTON, L. E. (1995), S.72 22

Vgl. DONALDSON, T.; PRESTON, L. E. (1995), S.72


8

2.1.3 Identifizierung und Kategorisierung von Stakeholdern

Um geeignete Ansätze für den Umgang mit Stakeholdern entwickeln zu können, müssen die

relevanten Anspruchsgruppen zunächst identifiziert werden.23 In engem Kontext mit der

Identifizierung steht hierbei die Frage nach der Legitimation von Ansprüchen sowie der

sinnvollen Kategorisierung von Stakeholdern. Carroll24 stellt in diesem Zusammenhang vier

grundlegende Fragen:

1. Who are our stakeholders?

2. What are their stakes?

3. What opportunities and challenges do our stakeholders present to our firm?

4. What responsibilities (economic, legal, ethical, philantrophic) does our firm have to all

its stakeholders?

Die Frage, wer Stakeholder eines Unternehmens ist, lässt sich mit Hilfe einer

Kategorisierung der Anspruchsgruppen vereinfacht angehen. Seit Freemans wegweisendem

Werk25 wurden durch zahlreiche Autoren bis heute und noch andauernd eine Reihe von

Versuchen unternommen, verschiedene Stakeholdergruppen differenzierenden Kategorien

zuzuweisen.26 In der Fachliteratur lassen sich diverse Kriterien für die Kategorisierung

unterscheiden. Stakeholder können demzufolge unterschieden werden nach Ihrem

organisatorischen Standpunkt aus Sicht des Unternehmens einerseits und ihrem Zustand,

ihrem Einfluss oder ihrer Priorisierung im System andererseits. Tabelle 2 stellt die möglichen

Arten zur Klassifizierung von Stakeholdergruppen zusammenfassend dar.

Tabelle 2: Überblick der möglichen Kategorien zur Klassifizierung von Stakeholdergruppen

Organisatorischer Standpunkt

intern / extern27 Freeman unterschied bereits 1984 zwischen internen und externen

Einflüssen. Die internen Einflüsse gehen demnach unter anderem von

Kunden, Mitarbeitern und deren Gewerkschaften, Anteilseignern und

Zulieferern aus. Die externen Einflüsse haben seiner Meinung nach

ihren Ursprung in der Unternehmensumwelt. Hierzu gehören unter

anderem Regierungen und Behörden, Mitbewerber am Markt,

Konsumentenschützer, Medien, Umweltschutzorganisationen und

andere Nicht-Regierungsorganisationen.

23

Vgl. vertretend für viele SCHUPPISSER, S. W. (2002). S.15 24

Vgl. CARROLL, A. B. (1993), S.66 25

FREEMAN, R. E. (1984) 26

Vgl. CARROLL, A. B. (1993); FRIEDMAN, A. L.; MILES, S. (2006); STARIK, M. (1994); ATKINSON, A. A.; WATERHOUSE, J. H.; et al. (1997); POST, J. E.; PRESTON, L. E.; et al. (2002); CLARKSON, M. B. E. (1998); SCHMITT, R. (2007) 27

Vgl. FREEMAN, R. E. (1984), S.8 ff.; CARROLL, A. B. (1993), S.61


9

vertraglich / nicht-

vertraglich28

In Carrolls früher Definition der Unterscheidung zwischen primären und

sekundären Stakeholdern spielte die formale bzw. vertragliche

Verbindung zwischen Unternehmen und Stakeholdern noch eine Rolle.

Primäre Stakeholder waren demzufolge jene Gruppen oder Personen,

zu denen ein Unternehmen eine formale, offizielle oder vertragliche

Beziehung pflegte. Alle anderen wurden als sekundäre Stakeholder

klassifiziert.

ressourcenbasiert /

gewerblich / sozio-

politisch29

Post, Preston und Sachs unterscheiden Stakeholder in der

strategischen Umwelt eines Unternehmens nach den drei Dimensionen

„ressourcenbasiert“, „gewerblich“ und „sozio-politisch“ (siehe auch Abb.

3). Zu der Ressourcenbasis eines Unternehmens gehören demzufolge

jene Stakeholder, welche einen elementaren Beitrag zum Humankapital

oder den finanziellen Mitteln eines Unternehmens leisten. Zur

gewerblichen Dimension zählen jene Stakeholder, welche in direkten

Geschäfts- oder Konkurrenzbeziehungen mit dem Unternehmen stehen

oder durch Verträge oder Verordnungen Einfluss auf die

unternehmerische Tätigkeit ausüben. Zum sozio-politschen Umfeld

zählen letztendlich alle weiteren Anspruchsgruppen wie zum Beispiel

Anwohner, Umweltschutzverbände, Gemeinden und Regierungen.

Post, Preston und Sachs betonen ausdrücklich, dass in unten

stehender Darstellung die relative Nähe einer Kategorie zum

Unternehmen keine Aussage über die Wichtigkeit oder den Einfluss

einer Stakeholdergruppe impliziert.

Abb. 3: Die Stakeholder-Sicht eines Unternehmens gemäss Post, Preston und Sachs30

28

Vgl. CARROLL, A. B. (1993), S.62 29

Vgl. POST, J. E.; PRESTON, L. E.; et al. (2002), S.55 30

Vgl. POST, J. E.; PRESTON, L. E.; et al. (2002), S.55 (eigene Übersetzung)

Nicht-Regierungs-

Organisationen

Gemeinden

und

AnwohnerMitbewerber

Arbeitnehmer-

verbände

Behörden

Lieferanten

Mitarbeiter

Kapitalgeber

Kunden

und

NutzerManagement

Geschäfts-

partner

Politiker

und

Parteien


10

marktlich / nicht-marktlich31 Schuppissers Arbeit liegt die Differenzierung zwischen marktlichen und

nicht-marktlichen Stakeholdern zugrunde. Marktliche Stakeholder folgen

hierbei betriebswirtschaftlichen Grundsätzen, wie z.B. „der

Bereitstellung und marktlichen Verwertung von Leistungen zur

Bedarfsdeckung von Dritten mit dem Ziel, einen finanziellen Gewinn zu

erzielen.“32 Nicht-marktliche Stakeholder hingegen verfolgen primär

Zwecke, „die auf die Veränderung der Gesellschaft als ganzes oder

einzelner Bereiche, wie etwa der Wirtschaft ausgerichtet sind.“33 Zu den

Letzteren können Umweltschutz-, Konsumentenschutz- oder

Entwicklungshilfsorganisationen gezählt werden. Die Beziehungen

zwischen Unternehmungen und der Gesellschaft oder auch einzelnen

Personen klammert Schuppisser in seiner Arbeit jedoch aus, weswegen

die Differenzierung nach marktlich und nicht-marktlich im Sinne der

Klassifizierung aller Stakeholder eines Unternehmens als nicht

vollständig erachtet werden kann.

ökonomisch / sozial /

ökologisch34

Schmitt baut mit der Unterscheidung nach ökonomischen, sozialen und

ökologischen Gesichtspunkten auf Post, Preston und Sachs35 sowie auf

Schuppisser36 auf. Die Stakeholder der sozialen und ökologischen

Sphäre werden zusammen wiederum als nicht-marktlich bezeichnet und

der sozio-politischen Umwelt zugeordnet.

environmental / process37 Atkinson, Waterhouse und Wells benennen als die fünf wesentlichen

Stakeholdergruppen Kunden, Mitarbeiter, Lieferanten, Anteilseigner und

die Gesellschaft. Diese Gruppen werden hierbei in die beiden

Kategorien „Unternehmensumwelt“ und „Prozess“ unterteilt. Kunden,

Anteilseigner und die Gesellschaft zählen demnach zur externen

Umwelt. Diese Kategorie definiert gemäss Atkinson, Waterhouse und

Wells die kritischen Elemente der Wettbewerbsstrategie eines

Unternehmens. Mitarbeiter und Lieferanten hingegen zählen zu den

prozessualen Stakeholdern. Sie bewegen sich in dem von den externen

Stakeholdern definierten Umfeld entlang der Prozesse, welche zur

Erstellung der Güter und Dienstleistungen für die Kunden geplant und

implementiert werden.

Zustand, Einfluss, Priorisierung

tatsächlich / potentiell38 Starik klassifiziert vereinfacht nach tatsächlichen und potentiellen

Stakeholdern, wobei zu den tatsächlichen Stakeholdern jene Gruppen

oder Individuen gehören, welche ihre berechtigten Ansprüche geltend

machen können und auch von diesem Recht Gebrauch machen. Auf

31

Vgl. SCHUPPISSER, S. W. (2002), S.91 ff. 32

SCHUPPISSER, S. W. (2002), S.92 33

SCHUPPISSER, S. W. (2002), S.92 34

Vgl. SCHMITT, R. (2007), S.11 35

Vgl. POST, J. E.; PRESTON, L. E.; et al. (2002) 36

Vgl. SCHUPPISSER, S. W. (2002) 37

Vgl. ATKINSON, A. A.; WATERHOUSE, J. H.; et al. (1997), S.27 38

Vgl. STARIK, M. (1994), S.90 f.


11

der anderen Seite stehen solche Gruppen oder Individuen, welche

durch ein Unternehmen beeinflusst werden oder dieses potentiell

beinflussen könnten, unabhängig davon, ob die Betroffenheit bereits

eingetreten ist oder der Einfluss ausgeübt wird oder nicht. Eine andere

mögliche Bezeichnung dieser Kategorien ist „fokussiert“ und „weit“.

direkt / indirekt39 Die Unterscheidung nach direkten und indirekten Stakeholdern wird

Freeman zugeschrieben. Hierbei sind die direkten Stakeholder jene,

welche unmittelbar mit dem Unternehmen interagieren. Die Indirekten

Stakeholder interagieren mit den direkten Stakeholdern und stehen

somit nicht unmittelbar mit dem Unternehmen in Kontakt.40 Gemäss

Key41 wurde die Unterscheidung nach direkt und indirekt in der Literatur

durch primär und sekundär ersetzt.

freiwillig / unfreiwillig42 Dem Ansatz Clarksons folgend, sind freiwillige Stakeholder solche,

welche selbst entschieden haben, einen Anspruch am Unternehmen

wahrzunehmen und das damit verbundene Risiko zu tragen, in der

Annahme, durch diese Beteiligung einen Gewinn oder Mehrwert zu

erzielen. Zu dieser Kategorie können beispielsweise Anteilseigner,

Investoren, Mitarbeiter, Kunden und Lieferanten gezählt werden.

Unfreiwillige Stakeholder sind jene, welche theoretisch oder faktisch

und zunächst unwissend den Risiken der unternehmerischen Tätigkeit

ausgesetzt werden und dadurch geschädigt werden können oder auch

davon profitieren. Zu dieser Kategorie zählen Regierungen,

Gemeinden, die Gesellschaft und die natürliche Umwelt.

primär / sekundär43 Gemäss Carrolls jüngerer Definition von primären und sekundären

Stakeholdern spielt die formale bzw. vertragliche Bindung zwischen

dem Unternehmen und den Anspruchstellern keine Rolle mehr. Primäre

Stakeholder haben demzufolge einen direkten Anspruch an das

Unternehmen und dessen Erfolg und besitzen somit erheblichen

Einfluss. Sekundäre Stakeholder können ebenfalls Einfluss besitzen,

vor allem wenn es um den Ruf oder das öffentliche Ansehen eines

Unternehmens geht. Ihr Anspruch an das Unternehmen ist jedoch

überwiegend repräsentativer Natur und beruht mehr auf dem

öffentlichen Interesse als auf direktem Einfluss. Zu den primären

Stakeholdern dürfen Anteilseigner, Investoren, Mitarbeiter, Kunden,

Gemeinden und Lieferanten gezählt werden. Zu den sekundären

Stakeholdern zählen Regierungen und Behörden, öffentliche

Einrichtungen, Bürgerbewegungen, die Medien und Wettbewerber.44

39

Vgl. FREEMAN, R. E. (1984), zitiert nach KEY, S. (1999), S.320 40

Vgl. VANDEKERCKHOVE, W.; DENTCHEV, N. A. (2005), S.226 41

Vgl. KEY, S. (1999). S.320 42

Vgl. CLARKSON, M. B. E. (1998), S.2 43

Vgl. CARROLL, A. B.; BUCHHOLTZ, A. K. (2006), S.70; CLARKSON, M. B. E. (1995), S.105 44

Vgl. auch WHEELER, D.; SILLANPÄÄ, M. (1997), S.167


12

Die in Tabelle 2 erläuterten Kategorien zur Klassifizierung von Stakeholdern bauen teilweise

aufeinander auf und unterscheiden sich demzufolge oftmals nur unwesentlich bzw. ergänzen

einander. Hage45 hat die für die vorliegende Arbeit bedeutendsten Unterscheidungsmerkmale

in einen schlüssigen Zusammenhang gebracht. Er lehnt sich dabei an die Definitionen von

Post, Preston und Sachs46 an (siehe auch Abb. 3) und bringt diese in Verbindung mit

Clarksons47 Unterscheidung nach freiwilligen und unfreiwilligen Beziehungen sowie Carrolls

Unterscheidung nach formellen (vertraglichen) und informellen48 (nicht-vertraglichen) bzw.

primären und sekundären49 Stakeholdern (siehe Abb. 4). Eine Verschiebung zwischen den

drei Sphären sozio-politisch, gewerblich und ressourcenbasiert geht demnach einher mit

einer Verschiebung auf den Achsen formell-informell und freiwillig-unfreiwillig. Konkret

bedeutet dies, dass Stakeholder aus dem ressourcenbasierten Umfeld meist eine freiwillige

und vertraglich geregelte Beziehung zum Unternehmen führen. Auf der Ebene des

gewerblichen Umfelds werden die Beziehungen zwischen Unternehmen und

Anspruchsgruppen ebenfalls noch auf freiwilliger Basis gepflegt, wenngleich nicht mehr in

derselben Intensität. Auf der Ebene des sozio-politischen Umfelds lassen sich zumeist kaum

noch formell geregelte Beziehungen erkennen und die Beteiligung der Anspruchsgruppen

findet zwar häufig freiwillig, in den meisten Fällen aber notgedrungen statt. Die Öffentlichkeit

und private Institutionen entscheiden sich somit zwar selber für eine Partizipation, sie würden

dies jedoch nicht in Erwägung ziehen, wenn das Unternehmen durch entsprechendes

Verhalten zuvor nicht den Anstoss dazu gegeben hätte. Die Verstrickung von Stakeholdern

des sozio-politischen Umfelds erfolgt reaktiv und kann somit als wenig freiwillig und kaum

formal bezeichnet werden.50

Die zuvor erwähnte Verschiebung zwischen den Sphären muss nicht zwangsläufig linear

vonstatten gehen sondern kann in einer gewissen Bandbreite stattfinden. Aus dem sozio-

politischen Umfeld liegen zum Beispiel Umweltschutzorganisationen im Vergleich zu

Gemeinden stärker in Richtung freiwilliger Beziehung, hingegen rangieren sie tendenziell

niedriger in formeller Hinsicht.

45

Vgl. HAGE, M. (2007), S.71 ff. 46

Vgl. POST, J. E.; PRESTON, L. E.; et al. (2002), S.55 47

Vgl. CLARKSON, M. B. E. (1998), S.2 48

Vgl. CARROLL, A. B. (1993), S.62 49

Vgl. CARROLL, A. B.; BUCHHOLTZ, A. K. (2006), S.70 50

Vgl. HAGE, M. (2007), S.72


13

Abb. 4: Stakeholder und die Art der Beziehungen51

Trotz der Tatsache, dass sich die meisten Stakeholder eindeutigen Kategorien zuordnen

lassen, bedingt die Komplexität des Systems, dass einzelne Stakeholder auch verschiedene

Identitäten annehmen können.52 Ein Individuum kann so im ressourcenbasierten, im

gewerblichen sowie im sozio-politischen Umfeld unterschiedliche Rollen spielen. Dieses

Individuum kann als Mitarbeiter zu den Ressourcen eines Unternehmens gehören und

gleichzeitig als Gewerkschaftler zum gewerblichen Umfeld zählen sowie als betroffener

Anwohner im sozio-politischen Umfeld eine Rolle spielen. Vor diesem Hintergrund erscheint

es sinnvoll, Stakeholder im Zusammenhang mit den vorgebrachten Themen („Issues“) zu

klassifizieren. Im Folgenden wird hierzu das Issue Management ergründet.

2.1.4 Issue Management

Wenn über Stakeholder und deren Interaktionen gesprochen wird, so sollten diese in

Verbindung mit den Issues gebracht werden, welche sie in erster Instanz zur Interaktion

bewegen und die Basis für die Interdependenz-Formen Konflikt, Konkurrenz, Austausch und

Kooperation bilden.53

51

Vgl. HAGE, M. (2007), S.74 52

Vgl. FERRARY, M. (2005), S.112f. 53

Vgl. SCHUPPISSER, S. W. (2002) und SCHMITT, R. (2007)

Sozio-politisches

Umfeld

Gewerbliches

Umfeld

Ressourcenbasiertes

Umfeld

Unfreiwillige Beziehung Freiwillige Beziehung

Informell / Ohne

vertragliche Beziehung

Formell / Mit vertrag-

licher Beziehung


14

2.1.4.1 Was sind Issues?

Das Issue Management ist eine der wenigen Disziplinen aus den Public Relations, deren

Ursprung sich eindeutig bestimmen lässt.54 Die Entwicklung des Begriffs Issue

Management55 und der ersten Konzepte hierzu geht auf das Jahr 1976 zurück und wird

Howard Chase zugeschrieben56. Chase selbst definiert einen Issue als „an unsettled matter

which is ready for decision“.57 Im deutschsprachigen Raum bietet z.B. Hoechst eine plausible

Umschreibung für den Terminus. Issues werden dort definiert als „Entwicklungen, die im

gesellschaftlichen Umfeld des Unternehmens ihren Ursprung haben. Sie beginnen als

Ansprüche von Interessengruppen und können sich über öffentliche Debatten zu politischen

und gesetzgeberischen Anforderungen entwickeln, welche die Handlungsfähigkeit eines

Unternehmens einschränken bzw. ihm schaden können. Sie können aber auch – wenn sie

frühzeitig und richtig aufgegriffen werden – Chancen bieten.“58 Ein wesentliches

Bewertungsmerkmal für einen Issue ist die Grösse der Aufmerksamkeit, die dieser in der

öffentlichen Diskussion erzielt. Abb. 5 stellt die Entwicklung dieser Aufmerksamkeit über die

Zeit hinweg dar.

Abb. 5: Aufmerksamkeit eines Issues59

2.1.4.2 Lebenszyklus eine Issues

Der Verlauf eines Issues lässt sich typischerweise in fünf Phasen gliedern, welche den

Lebenszyklus bilden (vgl. Abb. 6).60 In der ersten Phase ist ein Issue ruhend bzw. latent. Erst

54

Vgl. JAQUES, T. (2008), S.336 55

Die Begriffe Issue Management und Issues Management werden in der Literatur gleichbedeutend verwendet. Hier wird mit Verweis auf den Begründer der Begriff Issue Management verwendet. 56

Vgl. CHASE, W. H. (1976), S.1, zitiert in JAQUES, T. (2008), S.336 57

CHASE, W. H. (1984), S.38 58

HOECHST AG (1997), zitiert in BENTELE, G.; RUTSCH, D. (2001), S.144 59

Vgl. LIEBL, F. (2001), S.31

Kosten der

Bewältigung

Aufmerk-

samkeit

Handlungs-

spielraum

Zeit


15

durch ein Auslöser bzw. ein Ereignis geht dieser in den Status eines potentiellen Issues

über. Ein potentieller Issue hat noch nicht die Aufmerksamkeit der breiten Öffentlichkeit

erregt, obwohl bereits einige Experten oder einzelne Individuen aus dem Umfeld einer

Organisation Kenntnis von der Existenz des Themas haben.

„The situation can be viewed as a rallying point at which a public establishes a level of

credibility in an area of public concern and solicits the help of other influencers. It is a point

where a public experiences a general sense of uneasiness and frustration, recognizing that a

problem exists, and proposes changing the organization.”61

Sobald die Öffentlichkeit einen Issue wahrnimmt oder durch ein bestimmtes Ereignis über

dessen Existenz informiert wird, ist diese Erkenntnis stets begleitet von einem Enthusiasmus

über die Gelegenheit in relativ kurzer Zeit etwas für die Gesellschaft bewegen zu können. In

dieser Phase des Issue-Lebenszyklus strebt die Öffentlichkeit nach einer Lösung durch den

Aufbau von Druck auf die Organisation.62 „Dabei wird der Kern des Issues definiert, dessen

Grenzen abgesteckt und eine Deutung vorgenommen. Das Issue kann sich nur entwickeln,

wenn sich andere Gruppen angesprochen fühlen.“63

Abb. 6: Lebenszyklusmodell eines Issues64

60

Das hier erläuterte Phasenmodell ist eine Synthese und Weiterentwicklung aus verschiedenen in der Literatur vorhandenen Modellen. Vergleiche exemplarisch CRABLE, R. E.; VIBBERT, S. L. (1985), HAINSWORTH, B. E. (1990), MENG, M. (1992)b, LÜTGENS, S. (2001), STEMPKOWSKI, R.; JODL, H.-G.; et al. (2003)b 61

MENG, M. (1992)a 62

Vgl. MENG, M. (1992)a 63

STEMPKOWSKI, R.; JODL, H.-G.; et al. (2003)b, vgl. auch CRABLE, R. E.; VIBBERT, S. L. (1985) 64

Eigene Darstellung; weiterentwickelt nach CRABLE, R. E.; VIBBERT, S. L. (1985), HAINSWORTH, B. E. (1990), LÜTGENS, S. (2001) und STEMPKOWSKI, R.; JODL, H.-G.; et al. (2003)b

Dru

ck

Zeit

Ereignis /

Auslöser

latent potentiell immanent gegenwärtig kritisch latent

Lösungs-

entscheid

Me

dia

le

Ve

rbre

itu

ng

Früh-

aufklärung


16

Ein Issue kann immanent werden, wenn das Potential auch von weiteren Individuen

anerkannt wird. Ein Issue wird zum Beispiel durch die Billigung eines Meinungsführers

legitimiert. In dieser Phase gewinnt das Issue an Dynamik und der Druck nimmt weiter zu.

Einzelne Individuen oder Gruppen aus dem Umfeld beginnen Beziehungen zueinander zu

erkennen und auszubauen. Das Issue wird hier jedoch von der Unternehmensführung noch

nicht als wichtig wahrgenommen und die Diskussion hat auch noch nicht die breite

Öffentlichkeit erfasst.65 „Durch eine erste Berichterstattung vor allem in Fachmedien

erkennen andere Teilöffentlichkeiten ihre Betroffenheit oder ihr Interesse. Das Issue hat

bereits eine Deutung erfahren. Die weitere Entwicklung ist noch nicht festgelegt. Positionen

sind noch nicht endgültig bezogen.“66 Der Handlungsspielraum für ein Unternehmen beginnt

hier bereits abzunehmen. In dieser Phase könnte eine Organisation bereits intervenieren um

die weitere Entwicklung des Issues zu unterbinden. Die Dringlichkeit des Issues ist jedoch in

dieser Phase noch schwer einzuschätzen, da es kaum vorhersagbar ist, ob das Issue

moderat bleiben wird oder ob der Druck weiter zunimmt. Auch ist es noch nicht abzusehen,

ob das Issue sich auf einen kleinen und genau zu bestimmenden Teil des

unternehmerischen Umfelds beschränkt oder ob es die breite Öffentlichkeit erfasst.67

Wenn ein Issue gegenwärtig wird, offenbart er einer Organisation sein volles Potential. Folgt

man den Auslegungen Crables und Vibberts68, so hat der Begriff „gegenwärtig“ (‚current„)

hier zwei Bedeutungen. Zum Einen betrifft es die tatsächliche Präsenz und das nun

vorhandene Interesse am Issue. Zum Anderen führt die Anerkennung und Akzeptanz eines

Issues dazu, dass ihm ein Wert beigemessen wird. Ein Issue wird gegenwärtig sobald (1) er

über Kanäle mit hoher Verteilerfunktion verbreitet wird (z.B. Massenmedien), (2) diese

Kanäle Informationen filtern und verstärken sowie beginnen Partei zu beziehen, (3) einzelne

öffentliche Individuen oder Gruppen dezidierte Rollen wählen oder dafür bestimmt werden. In

dieser Phase nimmt der Druck auf eine Organisation formale Gestalt an und es werden

organisierte Versuche unternommen, das Verhalten der Organisation zu beeinflussen und zu

verändern.69 Spätestens in dieser Phase sollte die Frühaufklärung im Sinne des Issue

Management eines Unternehmens gegriffen haben.

Sobald Individuen oder Gruppen beginnen, sich mit einer Seite des Issues zu identifizieren,

wird ein Issue kritisch. „Aktive Teilnehmer der Auseinandersetzung arbeiten auf eine Lösung

in ihrem Sinne hin. Das Ergebnis kann entweder eine politische, regulatorische oder

rechtliche Entscheidung sein. Unternehmen, die erst zu diesem Zeitpunkt in die Diskussion

65

Vgl. CRABLE, R. E.; VIBBERT, S. L. (1985) 66

STEMPKOWSKI, R.; JODL, H.-G.; et al. (2003)b 67

Vgl. MENG, M. (1992)a 68

Vgl. CRABLE, R. E.; VIBBERT, S. L. (1985) 69

Vgl. MENG, M. (1992)a


17

eingreifen, haben geringe Möglichkeiten ihre Interessen durchzusetzen.“70 Der Druck auf

eine Organisation ist in dieser Phase so hoch, dass dieser keine andere Alternative bleibt als

das Issue zu akzeptieren und das eigene Verhalten zu ändern.71

Nachdem eine Lösung gefunden wurde, kehrt ein Issue vorläufig wieder in den latenten

Zustand zurück. Ein Issue sollte jedoch niemals als endgültig gelöst oder beigelegt

betrachtet werden. Auch wenn alle Beteiligten mit dem Ergebnis der Lösung zufrieden zu

sein scheinen, ruht ein Issue nur solange, bis er von anderen Individuen oder in einer

veränderten Situation erneut thematisiert wird.72

Von gleichbedeutender Wichtigkeit wie der Umstand, dass ein latenter Issue jederzeit wieder

neu aufgegriffen werden kann, ist die Tatsache, dass ein Issue nicht zwangsläufig alle

Phasen im Lebenszyklus sequentiell durchlaufen muss. Er kann demnach bereits zu

früheren Phasen wieder in einen ruhenden Zustand fallen. Als potentieller Issue kann ein

Thema zum Beispiel mangels einflussreicher Meinungsbildner wieder fallen gelassen

werden. Ein immanenter Issue kann zum Beispiel mangels medialen Interesses wieder in

den Ruhezustand zurückkehren und sogar ein gegenwärtiger Issue kann im Falle zu hoher

Komplexität zu schwierig für eine Lösung sein und somit wieder latent werden. In all diesen

Fällen wird ein Issue weiterhin warten, bis ihm die notwendige Aufmerksamkeit zuteil wird,

um dann von neuem den Lebenszyklus zu starten.73

2.1.4.3 Entwicklung des Issue Management

Chase selber sah Issue Management als eine Erweiterung des Public Relations-Konzeptes

und so wird es heute häufig als Funktion des strategischen Managements gesehen und ist

im Unternehmen am ehesten den Bereichen Unternehmenskommunikation, Public Relations

oder Öffentlichkeitsarbeit zugeordnet.74 Beim Issue Management handelt es sich um die

systematische Auseinandersetzung einer Organisation mit den Anliegen ihrer Umwelt. Dabei

geht es darum, in der Öffentlichkeit aufkommende, organisationsrelevante Themen frühzeitig

zu erkennen und entsprechend vorausschauend zu handeln. Das kann durch Beteiligung am

öffentlichen Meinungsbildungsprozess geschehen oder durch Anpassung der

Organisationspolitik. Darüber hinaus gehören auch Massnahmen einer Organisation,

Themen selbst in die öffentliche Diskussion zu bringen, zum Issue Management.75

Durch Chase entwickelte sich das Issue Management zunächst in der Disziplin der

Kommunikationswissenschaft, fasste dann aber schnell Fuss in der Betriebswirtschaftslehre

und entwickelte sich hier parallel. Im Laufe der Jahre nahmen sich auch andere

70

STEMPKOWSKI, R.; JODL, H.-G.; et al. (2003)b 71

Vgl. HAINSWORTH, B. E. (1990) und LIEBL, F. (2001) 72

Vgl. LIEBL, F. (2001), HAINSWORTH, B. E. (1990), MENG, M. (1992)a, STEMPKOWSKI, R.; JODL, H.-G.; et al. (2003)b 73

ebenda 74

Vgl. z.B. WILL, M. (2001), LÜTGENS, S. (2001), BENTELE, G.; RUTSCH, D. (2001) und JAQUES, T. (2008) 75

Vgl. SCHMIDT, O. S. (2001) und HAINSWORTH, B.; MENG, M. (1988)


18

Wissenschaftsdisziplinen sowie die Politologie und die Zukunftsforschung diesem Thema an,

wobei die Auseinandersetzung damit in den Kommunikationswissenschaften und in der

Betriebswirtschaftslehre deutlich intensiver ist.76 In jüngerer Zeit haben sich auch die

Ingenieurwissenschaften mit dem Issue Management befasst. Das Thema wird hierbei im

Rahmen des Projektmarketings und der Projektkommunikation abgehandelt.77

In seiner ursprünglichen Ausrichtung nach kommunikationswissenschaftlichen Konzepten

legt das Issue Management einen deutlichen Schwerpunkt auf die Beziehungsgestaltung

zwischen Organisation und Stakeholdern. Es basiert somit auf den Prinzipien der

allgemeinen Systemtheorie. Hierbei geht es vereinfacht formuliert um die Wechselwirkung

und gegenseitige Abhängigkeit verschiedener offener Subsysteme in einem Übersystem von

organisierter Komplexität. In der Praxis dient dieser Ansatz im Wesentlichen zur

Früherkennung von aufkommenden Themen, um Überraschungen aus dem Umfeld zu

vermeiden.

Eine zweite grundlegende Richtung nennt sich Strategic Issues Management (SIM) und geht

insbesondere auf Igor Ansoff78 zurück. Diese Richtung entwickelte sich ab Mitte 80er Jahre

des 20. Jahrhunderts nicht aus der Disziplin der Kommunikationswissenschaft, sondern dem

Strategischen Management.79 Das SIM fokussiert primär auf die unternehmensinterne

Identifikation und Bewertung von internen und externen Issues in Bezug auf ihre strategische

Relevanz.80

Herger sieht das Issue Management gar als Transformator von Informationen zwischen den

bis anhin noch ungenügend verknüpften Feldern der strategischen Planungs- und

Entscheidungsprozesse von Organisationen und der Organisationskommunikation (siehe

Abb. 7).81

Abb. 7: Issue Management als Transformator von Informationen82

76

Vgl. SCHMIDT, O. S. (2001) 77

Vgl. STEMPKOWSKI, R.; JODL, H.-G.; et al. (2003)b 78

Vgl. ANSOFF, H. I. (1984) 79

Vgl. MERTEN, K. (2001) 80

Vgl. LÜTGENS, S. (2001) 81

Vgl. HERGER, N. (2001) 82

HERGER, N. (2001), S.86

Issue

Management

Strategischer

Planungs- und

Entscheidungs-

prozess

Organisations-

kommunikation

(Aufgaben und

Instrumente)

Transfor-

mationen

Transfor-

mationen


19

2.1.4.4 Prozess des Issue Management

Liebl schlägt als Prozess für das Management von Issues bei betriebswirtschaftlich

ausgerichteten Unternehmen eine systematische Herangehensweise vor, welche die

einzelnen Prozessschritte in die drei übergeordneten Phasen Informationsbeschaffung,

Diagnose und Strategieentwicklung gliedert (vgl. Abb. 8).

Abb. 8: Prozess des Managements von Issues83

Die praktische Umsetzung des Issues Management-Konzeptes erfolgt idealtypisch in Form

der folgenden, sechsstufigen Prozesskette, die das operative Rückgrat des gesamten

Konzeptes bildet:84

1. Suche und Identifizierung relevanter Issues

2. Priorisierung der identifizierten Issues

3. Detail-Analyse der Top-Issues

4. Strategie-Entwicklung zur Behandlung der Top-Issues

5. Planung/Durchführung von Aktions- und Kommunikations-Programmen

6. Ergebniskontrolle/Prozessevaluierung

Für die Analyse und laufende Beobachtung der Issues schlägt wiederum Liebl eine Matrix

vor, welche ein Issue anhand seines Aufmerksamkeitswerts und des Stellenwerts des

Stakeholders beurteilt (vgl. Abb. 9)

83

LIEBL, F. (2001), S.24 84

Vgl. LÜTGENS, S. (2001)

Informations-

beschaffung

Scanning

Monitoring

Strategie-

entwicklung

Entwicklung von

strategischen

Optionen

Bewertung von

strategischen

Optionen

Komponenten eines

Themas erfassen

Auswahl strategisch

relevanter Themen

Trend weiterdenken

Möglichkeitsräume

entwickeln

Tiefen-Analyse Agenda-BuildingPotential-Synthese

Diagnose


20

Abb. 9: Die Matrix der Issues: Bewertung der Eigendynamik85

2.1.5 Der Stakeholderansatz im Projektmanagement

Was ist das Besondere am Management von Projekten im Vergleich zum Management eines

Betriebs? Zur Beantwortung dieser Frage darf hier folgende Definition zitiert werden: „Ein

Projekt ist ein zeitlich begrenztes Vorhaben zur Schaffung eines einmaligen Produktes, einer

Dienstleistung oder eines Ergebnisses.“86 Jedes Projekt hat einen definierten Anfang und ein

definiertes Ende. „Das Ende ist erreicht, wenn die Projektziele erreicht wurden, oder wenn

deutlich wird, dass die Projektziele nicht erreicht werden bzw. nicht erreicht werden können,

oder wenn der Bedarf für das Projekt nicht mehr besteht und das Projekt beendet wird.“87 Die

Zielsetzungen von Projekten und des Betriebs sind grundsätzlich verschieden. Die Aufgabe

eines Projekts ist die Erreichung der gesetzten Projektziele und sein Abschluss. Umgekehrt

ist die Zielsetzung eines Betriebs die Aufrechterhaltung der Geschäftstätigkeit. Der

Unterschied liegt also darin, dass das Projekt beendet wird, sobald die festgesetzten Ziele

erreicht wurden, während die Arbeit im Betrieb weiter andauert.88 Welchen Einfluss diese

Unterscheidung auf das Management der Stakeholder hat, soll im Folgenden erörtert

werden.

Ungefähr zur gleichen Zeit, als Freeman sich mit Stakeholdern im

Unternehmensmanagement befasste, fanden im angewandten Projektmanagement durch

Gerald Gilbert erste Auseinandersetzungen mit dem Einfluss der „äusseren Projektumwelt“

auf die Projektziele statt.89 Auf wissenschaftlicher Basis erlangte der Stakeholderansatz im

Jahr 1986 durch David Cleland den Durchbruch im Projektmanagement. Cleland,

Wegbereiter des modernen Projektmanagements und Verfasser des „Project Management

85

LIEBL, F. (2001), S.35 86

PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE (PMI) (2004)b, S.5 87

Ebd. 88

Vgl. PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE (PMI) (2004)b, S.7 und MORRIS, P. W. G. (2002) 89

Vgl. FREEMAN, R. E.; REED, D. L. (1983) und GILBERT, G. P. (1983)

Hoch

Augenblicklich

unwichtig

Luftblase in den

Medien

Niedrig

Zeitbombe

Drohende KriseHoch

Niedrig

Stellenwert des

StakeholdersAufmerk-

samkeitswert

des Issues


21

Handbook“90, erkannte die Bedeutung und den Einfluss von Stakeholdern im Lebenszyklus

eines Projektes.91 Cleland unterscheidet hierbei wie Freeman in seinem frühen Werk nach

internen und externen Stakeholdern.92 Cleland prägte den Terminus „Project Stakeholder

Management“(PSM) und entwarf zugleich einen ersten Regelkreis der Prozessschritte im

PSM (siehe Abb. 10).

Abb. 10: Projekt Stakeholder Management Prozess nach Cleland93

Unter dem Einfluss von Cleland verhalfen die Veröffentlichungen des Project Management

Institute (PMI) ab 1986 zur weiteren Verbreitung des Begriffs der Stakeholder in der Praxis

des Projektmanagements. Zunächst wurden Stakeholder hier allgemein als sämtliche von

einem Projekt Betroffenen bezeichnet.94 Dass Stakeholder im Umkehrschluss auch Einfluss

auf die Projektziele nehmen können, wurde erst im Jahr 2000 ergänzt. Das PMI definiert

hiernach in seinem Standardwerk Projektstakeholder wie folgt: „Projektstakeholder sind

Einzelpersonen und Organisationen, die aktiv am Projekt beteiligt sind oder deren Interessen

90

CLELAND, D. I.; KING, W. R. (1983) 91

Vgl. CLELAND, D. I. (1986) 92

Siehe hierzu Kapitel 2.1.3 93

Vgl. CLELAND, D. I. (1986), S.39 94

Vgl. PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE (PMI) (1996), S.15

Project

Management

Team

Gather

Information on

Stakeholders

Identify

Stakeholders’

Mission

Determine

Stakeholder

Strengths and

WeaknessesIdentify

Stakeholder

Strategy

Predict

Stakeholder

Behavior

Implement

Stakeholder

Management

Strategy

Identify

Stakeholders


22

als Ergebnis der Ausführung oder des Abschlusses des Projekts beeinflusst werden können.

Eventuell verfügen sie auch über Einfluss auf die Ziele und Ausgangswerte des Projekts.“95

Stakeholdermanagement als eigene Disziplin innerhalb des Projektmanagements fand sogar

erst im Jahr 2004 Einzug in die Schriften des PMI: „Stakeholdermanagement bedeutet, die

Kommunikationsabläufe so zu managen, dass die Bedürfnisse der Projekt-Stakeholder erfüllt

und Probleme gemeinsam mit den Stakeholdern gelöst werden können. Durch aktive

Betreuung der Stakeholder steigt die Wahrscheinlichkeit, dass das Projekt nicht aus dem

Ruder läuft, weil Stakeholder-Probleme unbeantwortet bleiben. Ausserdem lassen sich auf

diese Weise die Möglichkeiten des Zusammenwirkens der Personen verbessern und

Störungen im Projektverlauf begrenzen. Das Stakeholdermanagement fällt in der Regel in

den Verantwortungsbereich des Projektleiters.“96

2.1.5.1 Der Projekt Stakeholder Management Zyklus

Die oben genannte Zuordnung der Verantwortung konnte Jan Karlsen empirisch

nachweisen, indem er eine Befragung von 78 Unternehmen der Norwegischen Gesellschaft

für Projektmanagement durchführte. Aufbauend auf diese Untersuchung und unter Anderem

auf die Arbeit von Cleland entwickelte Karlsen einen sechsstufigen flexiblen Stakeholder

Management Prozess, welcher es der Projektleitung erlaubt, bei Bedarf einen Schritt

zurückzugehen (vgl. Abb. 11).

Abb. 11: Stakeholder Management Prozess

Ausgehend von diesem Prozess wurde für die vorliegende Arbeit der Projekt Stakeholder

Management Zyklus entwickelt (siehe Abb. 12).97

95

Vgl. PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE (PMI) (2000), S.16 und für die deutsche Übersetzung PROJECT

MANAGEMENT INSTITUTE (PMI) (2004)b, S.24 96

PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE (PMI) (2004)b, S.235 97

Vgl. hierzu und im Folgenden KARLSEN, J. T. (2002)

NachverfolgenPlanen Identifizieren HandelnKommunizierenAnalysieren

Schritt 1 Schritt 6Schritt 5Schritt 4Schritt 3Schritt 2


23

Abb. 12: Der Projekt Stakeholder Management Zyklus98

Im ersten Schritt werden die zur Verfügung stehenden Ressourcen sowie die

Verantwortlichkeiten für das Stakeholder Management im Projekt definiert.

Der zweite Schritt dient der Identifizierung der Stakeholder. Der Identifizierungsprozess

betrifft sowohl die tatsächlichen als auch die potentiellen Stakeholder. Zur Identifizierung gibt

es diverse hilfreiche Techniken wie zum Beispiel Experteninterviews, Brainstormings in

Gruppenmeetings, sowie die Anwendung von Checklisten. Gemäss Karlsen ist es hier

wichtig ein interdisziplinäres Team zusammen zu stellen, um eine möglichst grosse

Bandbreite an Stakeholdern erfassen zu können, da unterschiedliche potentielle Stakeholder

für ein Teammitglied offensichtlich sein können und von einem anderen erst gar nicht

erkannt werden.

Der dritte Schritt dient der Analyse der Stakeholder im Zusammenhang mit ausgewählten

Issues. Untersuchungsfelder sind hier der jeweils betroffene (Teil-)Bereich des Projektes und

der Bezug der Stakeholder zum Projekt. Es sollen hierbei die möglichen Gefahren aber auch

die Chancen bewertet werden, die von Stakeholdern ausgehen können. Gemäss Karlsen

wird der Projektleitung durch diese Bewertung ermöglicht, die Stakeholder in die folgenden

vier Klassen einzuteilen: (1) unterstützend [supportive], (2) unbedeutend [marginal], (3) nicht

98

Eigene Darstellung frei nach KARLSEN, J. T. (2002), S.23


24

unterstützend [nonsupportive] sowie (4) heikel [mixed blessing].99 Diese Klassen lassen sich

mit Hilfe einer Matrix darstellen (siehe Abb. 13).

Abb. 13: Project stakeholder categories and strategies100

Gemäss dieser Matrix wird ein Stakeholder dann „Supportive“, wenn seine Bereitschaft zur

Zusammenarbeit hoch ist und von ihm keine Bedrohung ausgeht. „Marginal“ sind solche

Stakeholder, die weder ein Potential für eine Zusammenarbeit aufweisen noch eine

Bedrohung für das Projekt darstellen101. „Nonsupportive“ sind Stakeholder mit einem hohen

Bedrohungspotential und einem nur geringen Willen zur Zusammenarbeit. Als „Mixed

Blessing“ kann man letztendlich jene Stakeholder bezeichnen, welche sowohl eine hohe

Bereitschaft zur Zusammenarbeit zeigen, als auch eine potentielle Gefahr für das Projekt

darstellen können. Obermeier fasst die Stakeholder Analyse wie folgt zusammen: „Kenne die

Ideologie, die Sprach- und die Zeichencodes, die Systemlogik, die Organisationsform und

die Machtmittel der wichtigsten Stakeholder – daher die Bedeutung der

Stakeholderanalyse.“102

Der vierte Schritt im Stakeholder Management Zyklus dient dazu, die Ergebnisse der

Stakeholderanalyse in der Projektleitung und unter den Projektbeteiligten zu kommunizieren.

Es sollen alle Beteiligten ein Verständnis für die möglichen Chancen und Gefahren durch

Stakeholderinterventionen entwickeln um so zu einem gemeinsamen Verständnis für die

Ausarbeitung von Strategien für den Umgang mit Stakeholdern zu erlangen.

99

Eigene Übersetzung, vgl. auch SAVAGE, G. T.; NIX, T. W.; et al. (1991), S.65 100

In Anlehnung an SAVAGE, G. T.; NIX, T. W.; et al. (1991), S.65 und KARLSEN, J. T. (2002), S.24 101

Interessanterweise nennt Karlsen als typische Vertreter der unbedeutenden Stakeholder namentlich Anwohner und Umweltschutzorganisationen, wohingegen Savage ‚non-profit community organizations„ zu den unterstützenden Stakeholdern zählt. Im weiteren Verlauf dieser Arbeit wird hierauf nochmals eingegangen. 102

OBERMEIER, O.-P. (2001), S.71

Stakeholder Type 1:

SUPPORTIVE

Strategy:

INVOLVE

Stakeholder Type 3:

NONSUPPORTIVE

Strategy:

DEFEND

Stakeholder Type 2:

MARGINAL

Strategy:

MONITOR

Stakeholder Type 4:

MIXED BLESSING

Strategy:

COLLABORATE

Potential to affect the project

Po

ten

tia

l fo

r co

llab

otio

n w

ith

th

e p

roje

ct

LOW HIGH

HIGH


25

Der fünfte Schritt dient daher der Entwicklung von Strategien für den Umgang mit

Stakeholdern. Im Zusammenhang mit der oben besprochenen Einteilung in vier Klassen

können hier stark verallgemeinert vier Strategien angewendet werden (siehe auch Abb.

13).103

1. Involvieren [involve]: Clarkson gibt zu bedenken, dass in der Praxis die

unterstützenden [supportive] Stakeholder häufig vernachlässigt werden, weil sie

keine Bedrohung für das Projekt darstellen. Seiner Meinung nach sollte jedoch

gerade bei dieser Gruppe das Potential für eine konstruktive Zusammenarbeit voll

ausgeschöpft werden.

2. Beobachten [monitor]: Die empfohlene Strategie für unbedeutende [marginal]

Stakeholder lautet ‚beobachten„. Die Interessen dieser Stakeholder werden als eher

begrenzt und Issue spezifisch angesehen. Der Ressourcenaufwand im Projekt sollte

sich hier auf das notwendige Minimum beschränken. In dem Fall, dass ein Issue,

welcher für diese Stakeholder einen hohen Stellenwert besitzt, von einer

strategischen Entscheidung betroffen ist, sollte die Projektleitung den Aufwand für die

Einbindung oder die Abwehr der Stakeholder erhöhen.

3. Abwehren [defend]: Nicht unterstützende [nonsupportive] Stakeholder können

gemäss Clarkson mit einer Verteidigungsstrategie gemanagt werden. Teil dieser

Strategie kann es sein, die Abhängigkeit des Projekts von solchen Stakeholdern zu

reduzieren, indem der Kern des Issues angegangen und gegebenenfalls beseitigt

wird, um so die Grundlage für einen Konflikt auszuräumen, bevor dieser überhaupt

entstehen kann. Darüber hinaus sollte die Projektleitung stets nach Mitteln und

Wegen suchen um den Status der nicht unterstützenden Stakeholder zu ändern.

4. Zusammenarbeiten [collaborate]: Die heiklen Stakeholder als vierter und letzter

Typus können am besten durch Zusammenarbeit gemanagt werden. Durch Ihre

Macht sowohl auf der Seite der Chancen als auch auf der Seite der Gefahren spielen

sie eine besonders wichtige Rolle im Projekt. Wenn die Anliegen dieser Stakeholder

nicht angemessen beachtet werden, können sie schnell zu nicht unterstützenden

Stakeholdern werden.

Der sechste und letzte Schritt im Projekt Stakeholder Management Zyklus dient der

Nachverfolgung der umgesetzten Strategien. Wenn sich das Verhältnis zwischen den

Stakeholdern und dem Projekt ändern sollte, können im Bedarfsfall neue Strategien und

Massnahmen entwickelt bzw. ergriffen werden.

103

Vgl. KARLSEN, J. T. (2002), S.23 und SAVAGE, G. T.; NIX, T. W.; et al. (1991), S.65 f.


26

2.1.5.2 Das Stakeholder Mapping

Graham Winch propagiert als wertvolle Ergänzung zu oben erläutertem Prozess ein Mapping

der Stakeholder und der dazugehörigen Issues.104 Zu diesem Zweck wurde ein Modell

entwickelt, welches dabei hilft, Stakeholder in Befürworter und Gegner zu unterteilen sowie

die Probleme und Lösungen im Einzelnen abzubilden (siehe Abb. 14). Hierbei wird

angenommen, dass jeder Stakeholder einen oder mehrere Issues im Zusammenhang mit

dem Projekt hat und zu jedem Issue eine oder mehrere eigene Lösungen in seinem Sinne.

Wenn die Lösungsvorschläge eines Stakeholders nicht mit den Vorschlägen der

Projektleitung zu vereinbaren sind, so ist dieser Stakeholder im Zusammenhang mit diesem

Issue als Gegner einzustufen. Sollten sich hingegen die Lösungsvorschläge eines

Stakeholders mit den Vorschlägen der Projektleitung decken, so ist dieser Stakeholder als

Befürworter einzustufen. Auch in diesem Ansatz ist es erstrebenswert, Gegner durch

geeignete Massnahmen zu Befürwortern zu machen.

Abb. 14: Mapping Stakeholders105

Sobald eine Stakeholder Map (wie in Abb. 15 beispielhaft dargestellt) erstellt wurde, kann

wie im oben erläuterten dritten Schritt im Projekt Stakeholder Management Zyklus mit der

Potentialanalyse der Stakeholder fortgefahren werden. Neben der in Abb. 13 dargestellten

Analyse gibt es noch weitere in der Wissenschaft weit verbreitete und anerkannte Methoden.

Exemplarisch sollen im Folgenden kurz die Power/Interest-Matrix nach Johnson/Scholes

sowie das Power, Legitimacy and Urgency Model von Mitchell, Agle und Wood vorgestellt

werden.

104

Vgl. WINCH, G. M. (2007), S.274 f. 105

Vgl. WINCH, G. M. (2007), S.275

Problem Proponents

OpponentsSolutions

Project

Mission


27

Abb. 15: Beispiel für eine Stakeholder Map106

2.1.5.3 Die Power / Interest Matrix

Die Power / Interest Matrix geht auf Johnson und Scholes107 zurück, welche das Konzept des

‚environmental scanning„ von Mendelow108 zu einem Ansatz des Stakeholder Mapping weiter

entwickelten. Die Power / Interest Matrix besteht aus zwei Dimensionen: Die Grösse des

Interesses eines Stakeholders, seine eigenen Erwartungen in einem Projekt durchzusetzen,

sowie die Macht um diese Erwartungen geltend machen zu können (siehe Abb. 16). Die

Grösse des Interesses lässt hierbei sich relativ einfach bemessen. Sie steht in engem

Zusammenhang mit dem zu erwartenden Nutzen oder Schaden, welcher für den Stakeholder

aus dem Projekt hervorgeht. Die Macht des einzelnen Stakeholders ist wesentlich

schwieriger einzustufen. Hierauf wird in Kapitel 2.1.5.5 näher eingegangen.

Die Matrix hilft dabei Stakeholder in vier Kategorien einzuteilen. Die erste Gruppe ist jene,

deren Management im Projekt minimalen Aufwand erfordert. Sie sind weder in bedeutendem

106

Eigene Darstellung, frei nach WINCH, G. M. (2007), S.283, für ein Anwendungsbeispiel siehe auch WINCH, G. M. (2002), S.84 107

Vgl. JOHNSON, G.; SCHOLES, K.; et al. (2006), S.181 f. 108

MENDELOW, A. L. (1981)

Problem 10

Proponent

i

Opponent d

Solution m

Project

Mission

Opponent b

Opponent c

Proponent

e

Proponent

f

Proponent

a

Proponent

g

Problem 7

Problem 6

Problem 5

Problem 4

Problem 3

Problem 2

Problem 1

Problem 11

Problem 8

Problem 9

Solution g

Solution f

Solution e

Solution d

Solution c

Solution bSolution a

Solution n

Solution i

Solution h

Solution j

Solution k

Solution l


28

Umfang vom Projekt betroffen, noch besitzen sie hinreichende Macht. Die Interessen dieser

Stakeholder sollten mittels einfacher Öffentlichkeitsarbeit so handhabbar sein, dass

potentielle Gegner des Projektes weiterhin in dieser Gruppe verharren und nicht dazu

tendieren, sich in Richtung einer höher gewichteten Kategorie zu bewegen.109

Zur zweiten Gruppe gehören jene Stakeholder, welche einen höheren direkten

Informationsbedarf haben. Zu Beginn eines Projektes zählen hierzu standardmässig

Anwohner und Umweltaktivisten. Wenn Stakeholder dieser Gruppe sich zu gut organisierten

Koalitionen zusammenschliessen, können sie schnell zu ‚Key players„ werden, was für ein

Projekt Verzögerungen, Unterbrechungen oder gar den Abbruch zur Folge haben kann.

Zur dritten Gruppe gehören jene Stakeholder, deren Anliegen befriedigt werden sollte. Hierzu

können zum Beispiel Genehmigungsbehörden zählen. Genehmigungsbehörden sind

gewissermassen das institutionalisierte Organ niedriger gestellter Stakeholder. Sie stellen

unter Anderem mittels einer obligatorischen Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) ein Forum

zur Verfügung, welches Anwohnern, Landeigentümern und lokalen Verwaltungen eine

Stimme verleiht.

Die vierte und letzte Gruppe besteht aus den ‚Key players„. Hier sind gemäss Winch

Auftraggeber und Kapitalgeber von zentraler Bedeutung.

Abb. 16: Power / Interest Matrix110

109

Vgl. hierzu und im Folgenden WINCH, G. M. (2007), S.276 110

In Anlehnung an JOHNSON, G.; SCHOLES, K.; et al. (2006), S.182

C: Keep satisfied

B: Keep informedA: Minimal effort

D: Key players

Level of Interest

Po

we

r o

f In

flu

en

ce

LOW HIGH

HIGH


29

2.1.5.4 Das Power, Legitimacy and Urgency Model

Das Power, Legitimacy and Urgency Model entstand 1994 während der ‚Second Toronto

Conference on Stakeholder Theory„ und wird auf Ronald Mitchell und Donna Wood unter

späterer Mitarbeit von Bradley Agle zurückgeführt.111 Dieser Ansatz bildet eine Brücke

zwischen verschiedenen anderen Ansätzen indem Legitimität und Macht erstmals kombiniert

werden können und nicht als sich gegenseitig ausschliessende Kriterien dargestellt

werden.112 Zusätzlich zu den beiden genannten Kriterien wird die Dringlichkeit als drittes

Kriterium herangezogen. Für ein Projekt ist ein Stakeholder demzufolge umso bedeutender,

je mehr Kriterien er erfüllt. Je nach Anzahl der erfüllten Kriterien (1, 2 oder 3) unterscheiden

Mitchell, Agle und Wood zwischen ‚latenten Stakeholdern„, ‚erwartungsvollen Stakeholdern„

und ‚definitiven Stakeholdern„ (siehe Abb. 17)

Abb. 17: Stakeholder-Typologie nach Mitchell, Agle und Wood113

Latente Stakeholder

Aufgrund im Projekt nur begrenzt zur Verfügung stehender Ressourcen ist bei den latenten

Stakeholdern, welche nur eins der drei Attribute besitzen, die Wahrscheinlichkeit am

grössten, dass ihnen nur geringe Aufmerksamkeit zuteil wird. Hierzu zählt der Typus der

‚Dormant [ruhenden] Stakeholder, welcher zwar Macht besitzt, welchem es jedoch an einer

111

Vgl. CLARKSON, M. B. E. (1994) und MITCHELL, R. K.; AGLE, B. R.; et al. (1997) 112

Vgl. SCHUPPISSER, S. W. (2002), S.31 113

Vgl. MITCHELL, R. K.; AGLE, B. R.; et al. (1997), S.874


30

legitimen Beziehung zum Projekt sowie einem dringenden Issue mangelt. Der zweite Typus

dieser Kategorie ist der ‚Discretionary Stakeholder„. Für den englischen Begriff gibt es in der

deutschsprachigen Literatur bislang nur die unzureichende Übersetzung

„vernachlässigbar“114. Dieser Typus hat ein legitimes Verhältnis zum Projekt, jedoch besitzt er

weder Macht noch hat er ein dringliches Issue. Eine bessere Übersetzung für ‚discretionary„

könnte in diesem Zusammenhang der deutsche Terminus ‚ungefährlich„ oder ‚zurückhaltend„

sein, da ‚vernachlässigbar„ unmittelbar eine Strategie seitens der Projektleitung suggeriert.

Der dritte Typus der latenten Stakeholder ist der ‚Demanding [fordernde] Stakeholder,

welcher innerhalb eines Projekts seine eigenen Interessen durchsetzen wollen, jedoch nicht

über die Legitimität und die Macht dazu verfügen.

Erwartungsvolle Stakeholder

Stakeholder, die jeweils zwei der drei Merkmale Macht, Dringlichkeit und Legitimität

aufweisen, werden als erwartungsvolle Stakeholder bezeichnet. Der erste Typus dieser

Kategorie ist der ‚Dominante Stakeholder„, welcher mittels Macht und Legitimität einen

grossen Einfluss im Projekt ausüben kann, jedoch bislang keinen Anlass sieht, um seine

Interessen durchzusetzen. Der zweite Typus ist der ‚Dangerous [gefährliche] Stakeholder,

welcher einen dringlichen Issue auf der Agenda hat und ebenfalls Macht besitzt. In

Ermangelung von Legitimität ist ein solcher Stakeholder gefährlich für ein Projekt, da er dazu

neigen könnte, seine Interessen mit Gewalt durchzusetzen. Der dritte Typus ist der

‚Dependent [abhängige] Stakeholder, welcher mit Legitimität einen dringlichen Issue

vorbringt, jedoch alleine nicht die Macht besitzt um seine Interessen durchzusetzen.

Definitive Stakeholder

Definitive Stakeholder können sich auf alle drei Merkmale zur Durchsetzung ihrer Interessen

berufen. Definitive Stakeholder gehen zumeist aus den dominanten Stakeholdern hervor, die

ihre Interessen im Projekt nicht länger gewahrt sehen. Ebenso können abhängige

Stakeholder Allianzen bilden und damit ihren Status erhöhen. Ferner können auch

gefährliche Stakeholder im Laufe eines Projektes Legitimität erlangen.

Das Power, Legitimacy and Urgency Model eignet sich im Kontext dieser Arbeit gut, um die

Relevanz eines Stakeholders während der Dauer eines längeren Projektes in regelmässigen

Abständen neu zu bewerten. Es wird demzufolge im weiteren Verlauf der Arbeit Anwendung

finden.

114

Vgl. THEUVSEN, L. (2001), S.10


31

2.1.5.5 Die Macht der Stakeholder

Um die Macht in Beziehungsverhältnissen zu verstehen, lohnt es sich einen Blick auf die

grundlegenden Definitionen von Steven Lukes zu werfen115. Lukes differenziert zwischen drei

verschiedenen Ausprägungen von Macht, welche sich nach der Art der Wahrnehmbarkeit

unterscheiden:

1. Offenkundige Macht: Die Fähigkeit in einem direkten Konflikt eine Meinung

durchzusetzen

2. Verborgene Macht: Die Fähigkeit, die Rahmenbedingungen so zu beeinflussen, dass

unliebsame Optionen „aus der Agenda“ fallen

3. Institutionalisierte Macht: Die Fähigkeit, die Realität selbst zu definieren, so dass nur

noch eine Option bei der Entscheidungsfindung möglich ist

Zum weiteren Verständnis von offenkundiger Macht unterscheidet Charles Handy116

zwischen fünf Quellen derselben:

1. Physische Macht: wird in Organisationen eher selten angewendet und spielt beim

Projekt Stakeholder Management keine Rolle.

2. Stellungsmacht: Diese Art der Macht ergibt aus der Position innerhalb eines

hierarchisch organisierten Gefüges bzw. aus Vertragsverhältnissen und aus

Amtsgewalt.

3. Ressourcenmacht: Diejenigen, welche mit Ressourcen (typischerweise finanzielle

Mittel) zu einem Projekt beitragen, üben durch die Mitbestimmung über die

Verwendung der Ressourcen Macht aus.

4. Expertenmacht: Wenn jemand über notwendiges Wissen in einem Projekt verfügt,

das nirgendwo anders verfügbar ist, so ist dieses Wissen gleichzusetzen mit Macht.

5. Innere Macht: ist die Fähigkeit charismatischer Individuen, Meinungen zu

beeinflussen und Diskussionen durch die Kraft ihres Charakters zu gewinnen.

Gemäss Winch sollte diese Art der Macht in Projekten nicht unterschätzt werden.117

Ein praktisches Beispiel für verborgene Macht im Management von Projekten ergibt sich aus

der Durchführung von Nutzwertanalysen. Sollte eine Nutzwertanalyse bei der Bewertung von

Projektalternativen ein unerwünschtes Ergebnis liefern, so können an entsprechender Stelle

von befugten Individuen einzelne Parameter so angepasst werden, dass unliebsame

Optionen vom Tisch fallen.118

115

Vgl. LUKES, S. (2005) 116

Vgl. HANDY, C. (1999) S.123 ff., vgl. auch WINCH, G. M. (2007), S.278 117

Vgl. WINCH, G. M. (2007), S.278 118

Auf die Nutzwertanalyse als Werkzeug zur Bewertung und Auswahl von Projektalternativen soll im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter eingegangen werden. Für eine Einführung zu diesem Thema siehe exemplarisch ZANGEMEISTER, C. (1976)


32

Als praktisches Beispiel für institutionalisierte Macht führt Winch das sogenannte ‚Jahr 2000

Computerproblem„ an.119 IT-Experten rund um den Globus haben seinerzeit propagiert, dass

der Jahreswechsel 1999 – 2000 für ältere Computer ein derart grosses Problem darstellen

wird, dass Systemausfälle zu befürchten wären. Unternehmen und Behörden, deren Arbeit

von Computern abhing, sahen sich dadurch gezwungen ihre Systeme durch Spezialisten

kostspielig überprüfen und gegebenenfalls erneuern zu lassen. Im Nachhinein hat sich

gezeigt, dass das Thema in hohem Masse überbewertet wurde. Länder wie Italien, die das

Problem weitgehend ignorierten, hatten ebensowenige Systemausfälle zu verzeichnen wie

Länder, die sich des Problems angenommen hatten.

2.2 Ansätze aus dem Bauprojektmanagement

2.2.1 Der Stakeholderansatz im Bauprojektmanagement

Was unterscheidet Bauprojekte von anderen Projekten? Bauprojekte haben im Regelfall eine

wahrnehmbare und dauerhafte Veränderung der Umwelt zur Folge und die Durchführung

eines Bauprojekts ist zumeist mit spürbaren Emissionen verbunden. Diese Faktoren tragen

dazu bei, dass Bauprojekte stärker in das Zentrum öffentlichen Interesses gerückt werden

als andersartige Projekte.120

Clarksons121 Definitionen für primäre („A primary stakeholder group is one without whose

continuing participation the corporation cannot survive as a going concern.”) und sekundäre

Stakeholder (“Secondary stakeholder groups are defined as those who influence or affect, or

are influenced or affected by, the corporation, but they are not engaged in transactions with

the corporation and are not essential for its survival.”) können im Bauprojektmanagement nur

eingeschränkt Anwendung finden, da die Erfahrung zeigt, dass bei Bauprojekten selbst

sekundäre Stakeholder erfolgskritischen Einfluss ausüben können. Winch122 postuliert, dass

Stakeholder bei Bauprojekten selbst bestimmen, ob ein Anspruch berechtigt ist oder nicht.

Demzufolge spielen Dringlichkeit, Legitimität und Macht als Attribute zur Klassifizierung von

Stakeholdern eine weniger gewichtige Rolle. Demnach soll für Stakeholder in Bauprojekten

folgende allgemeine Definition gelten:

Stakeholder eines Bauprojektes sind Individuen oder Organisationen, welche aktiv am

Projekt beteiligt sind oder deren Belange direkt oder indirekt durch die Projektdurchführung

tangiert werden, bzw. deren Handeln einen Einfluss auf die Projektziele, die Projektprozesse

und Projektergebnisse haben kann.

119

Vgl. WINCH, G. M. (2007), S.278 120

Vgl. PERSSON, U.; OLANDER, S. (2004) 121

CLARKSON, M. B. E. (1995) 122

Vgl. WINCH, G. M. (2007), S.272 f.


33

Noch bis heute beschränkt sich in der Fachliteratur zum Bauprojektmanagement der

Einbezug der Stakeholder häufig auf die Gruppen aus dem ressourcenbasierten sowie dem

gewerblichen Umfeld123, wohingegen der Einfluss der sozio-politischen Stakeholder zumeist

nur am Rande abgehandelt wird.124 Jergeas et al. vertreten darüber hinaus die These, dass

die Klassifizierung von Stakeholdern kaum praktischen Nutzen im Projektmanagement

bringt.125 Den wenigen tatsächlich vorhandenen Studien zum Einfluss sozio-politischer

Stakeholder auf Bauprojekte steht die Abhandlung von David Cleland aus dem Jahr 1986

voran, wobei die darin enthaltenen Untersuchungen sich nicht explizit mit dem Einfluss von

Stakeholdern auf Bauprojekte sondern auf Projekte im Allgemeinen beziehen.126 Da zu den

aufgeführten Fallbeispielen aber auch Bauprojekte gehören, kann diese Quelle als der erste

Stakeholderansatz im Bauprojektmanagement betrachtet werden. Zur Kategorisierung der

Stakeholder bedient sich Cleland Freemans Unterscheidung und befasst sich mit den zuvor

definierten externen oder auch „outside“ Stakeholdern. Als allgemeingültige

Zusammenstellung von externen Stakeholdern benennt Cleland Unternehmer,

Subunternehmer, Wettbewerber, Lieferanten, Geldgeber, Behörden, Regierungen, die

allgemeine Öffentlichkeit, welche durch NGO vertreten wird sowie die betroffene lokale

Öffentlichkeit.

2.2.1.1 Identifizierung von Stakeholdern bei Bauprojekten

Zur Identifizierung der tatsächlichen Gruppen oder Individuen schlägt Cleland die

Entwicklung einer Liste der strategischen Issues vor. Hierbei soll es sich um Issues handeln,

welche die Mutterorganisation des Projektes aktuell beschäftigen oder in der Vergangenheit

beschäftigt haben. Somit können selbst wenig offensichtliche Stakeholder in sehr frühen

Phasen des Projektes identifiziert werden.

Obwohl Jergeas et al. zunächst postulieren, dass eine Kategorisierung von Stakeholdern

kaum praktischen Nutzen im Projektmanagement bringt, kommen sie zu dem Schluss, dass

in den untersuchten Fallstudien insbesondere den indirekten Stakeholdern nur reaktiv

begegnet wird und zwar erst in dem Moment, in dem sie zu einem Risiko für die

Durchführung des Projektes werden.127 Ein erster Ansatz, das Stakeholder Mapping auf die

sekundären Stakeholder (siehe Kapitel 2.1.3) von Bauprojekten auszuweiten kommt von

Robert Newcombe.128 So kommt Newcombe in seinen Ausführungen zu dem Schluss, dass

die Interessen aller Stakeholder gleichermassen zu wahren sind, ohne jedoch auf die

Auswirkungen von Stakeholderinterventionen im Einzelnen einzugehen.

123

Vgl. LEUNG, M.-Y.; CHONG, A.; et al. (2004) 124

Vgl. z.B. BARRETT, P. (2008), S.20 und S.216 f. 125

Vgl. JERGEAS, G. F.; WILLIAMSON, E.; et al. (2000), S. PM.12.1 126

CLELAND, D. I. (1986) 127

Vgl. JERGEAS, G. F.; WILLIAMSON, E.; et al. (2000), S. PM.12.4 128

Vgl. NEWCOMBE, R. (2003)


34

Tabelle 3: Exemplarische Checkliste erfolgskritischer Issues129

Technische Issues Wirtschaftliche Issues

Qualität der Planung und Planungsfehler Konstruktive Ausführung Bautechnische Ausführbarkeit Schnittstellenprobleme Architektonische Qualität Behindertengerechtes Bauen Qualitätsstandards z.B. im Brandschutz

Technische Qualität und Qualität der Ausführung

Lebensdauer von Bauteilen und Bauwerken Einhaltung von Standards, Bauschäden Oberflächen Technische Risiken und Auswirkungen von Katastrophen, z.B. Erdbeben, Hochwasser, Muren, Lawinen, Bergsturz Gewährleistung und Gewährleistungsrisiken

Sicherheit in der Ausführungsphase

Unfälle Arbeitnehmerschutz

Betriebssicherheit

Kosten und Kosteneinhaltung: Kostentragung bei Kostenüberschreitung Finanzierung

Budgetbelastungen, Finanzierungskosten Finanzierungsmodelle, Förderungen Eigentum, Privatisierung

Lebenszykluskosten

Betriebskosten Unterhaltskosten Instandsetzungskosten Nachnutzungskosten

Nachhaltigkeit von Bauwerken Flexibilität in der Nutzung Bauzeit und Verzögerungen: wirtschaftliche Konsequenzen

Rechtliche Issues Gesellschaftliche und politische Issues

Genehmigungsverfahren Bauvertragliche Themen

Haftung und Gewährleistung im Rahmen des Bauvertrags Risikoübertragung von Auftraggeber auf Auftragnehmer Nutzungsverträge

UVP-Verfahren

Rechte der Anwohner Bürgerbeteiligung

Privatrechtliche Fragen

Eigentumsfragen, Ablöse- und Enteignungsproblematik Nutzungsrechte, Servitute

Bedarf und Nutzen Budget und Finanzierung Standort und Trasse Raumordnung, Städtebau, Ortsbild Verkehrs-, wirtschafts- und industriepolitische Ziele

Arbeitsmarkt Konjunktur Tourismus Wirtschaftsstandort

Umweltwirkung in der Bauzeit und im Betrieb

Gesundheit Ökologie Ressourcenverbrauch Landschaftsschutz, Flächennutzung

Ästhetik, Architektur, Traditionen, Kulturpolitik

Das Konzept des Issue Management im Zusammenhang mit dem Management von

Stakeholdern bei Bauprojekten greifen auch Stempkowski, Jodl und Kovar wieder auf.130 Sie

vereinen die Theorien des Stakeholder Managements, des Issue Managements und des

Risikomanagements unter den Dächern des Projektmarketings bzw. den Public Affairs für

Bauprojekte. So werden mittels einer Stakeholder Analyse zunächst die relevanten

Anspruchsgruppen ermittelt. Das Issue Management bietet im Anschluss die Möglichkeit,

„das gesellschaftliche und politische Terrain, im dem eine Organisation agiert, zu

129

Vgl.STEMPKOWSKI, R.; JODL, H.-G.; et al. (2003)b, S.177f. 130

Vgl. STEMPKOWSKI, R.; JODL, H.-G.; et al. (2003)b und KOVAR, A.; STEMPKOWSKI, R.; et al. (2003)


35

analysieren, Optionen zu beschreiben und systemische Massnahmen zu setzen“.131 Die

Werkzeuge und Methoden des Risikomanagements können letztendlich Projektträgern dazu

dienen, Gefahren aber auch Chancen „zu identifizieren, qualitativ und quantitativ zu

bewerten, zu berücksichtigen und die einer Risikopolitik entsprechenden Programme

umzusetzen“.132 Anhand der Erfahrung aus der Praxis konnten Stempkowski, Jodl und Kovar

eine Checkliste der häufigsten erfolgskritischen Issues bei Bauprojekten erstellen, welche

neben technischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Themen auch gesellschaftliche und

politische Fragestellungen berücksichtigt (siehe Tabelle 3).

2.2.1.2 Auswirkungen von Stakeholderinterventionen bei Bauprojekten

Erste empirische Studien über die Auswirkungen von Stakeholderinterventionen bei

Bauprojekten haben vornehmlich in jüngerer Zeit stattgefunden und gehen auf Olander,

Persson und Landin zurück.133 Zu deren wichtigsten Erkenntnissen zählt die Feststellung,

dass externe Stakeholder sich über die teilweise lange Dauer von Bauprojekten ständig neu

organisieren und spontane Allianzen bilden. Solche Allianzen führen zu einer permanenten

Anpassung der Machtbasis134 und somit gemäss des zuvor besprochenen Power, Legitimacy

and Urgency Model gegebenenfalls zu einem Zugewinn an Bedeutung des Stakeholders für

das Projekt. Dies ist ein Punkt, den die Projektleitung im Lebenszyklus eines Bauprojektes

im Auge behalten muss. In diesem Zusammenhang konnten drei weitere Erkenntnisse

gewonnen werden. (1) Bei Bauprojekten sollten nicht nur die quantifizierbaren

technologischen und ökonomischen Kriterien berücksichtigt werden, sondern auch

qualitative Aspekte aus potentiellem Einfluss externer Stakeholder. Hierzu sollte seitens der

Projektleitung ein Set von Lösungsalternativen in Betracht gezogen werden. (2) Zur

letztendlich gewählten Lösung muss die Projektleitung alle Vor- und Nachteile mit Bezug auf

die verworfenen Alternativen offen und ehrlich kommunizieren, um eine Vertrauensbasis zu

schaffen. (3) In jeder Phase eines Projektes müssen vor wichtigen Entscheidungen die

möglichen Auswirkungen auf die Belange der Stakeholder neu evaluiert werden, um im

Bedarfsfall schnell handeln zu können.

2.2.1.3 Bewertung von Stakeholdern bei Bauprojekten

Aufbauend auf oben besprochenen Erkenntnissen (siehe Abschnitt 2.2.1.2) und in

Verbindung mit Anleihen aus den etablierten Theorien des Risikomanagements entwickelte

Olander die Power / Interest Matrix von Johnson, Scholes und Whittigton (vgl. Abb. 16)

weiter zur ‚Level of impact / Probability of impact Matrix„ (vgl. Abb. 18). Olander postuliert,

dass sowohl Macht als auch Interesse nur schwer zu quantifizieren sind und setzt deswegen

131

KOVAR, A.; STEMPKOWSKI, R.; et al. (2003), S.32 132

ebd. 133

Vgl. OLANDER, S. (2003); PERSSON, U.; OLANDER, S. (2004); OLANDER, S.; LANDIN, A. (2005); OLANDER, S. (2007) 134

Vgl. hierzu auch AALTONEN, K.; JAAKKO, K.; et al. (2008) und AALTONEN, K.; SIVONEN, R. (2009)


36

Macht mit dem möglichen bewertbaren Ausmass (Schaden oder Nutzen) gleich und

Interesse mit der Eintretenswahrscheinlichkeit.135

Abb. 18: Level of impact / Probability of impact Matrix

Bourne und Walker136 entwickelten hieraus ihrerseits den ‚Vested interest-Impact Index (ViII)„.

Das Konzept besteht aus den Parametern ‚vested interest level (v)„ (entspricht der

Eintretenswahrscheinlichkeit bei Olander) und ‚influence impact level (i)„ (entspricht dem

Ausmass bei Olander). Diese Parameter werden auf einer fünfstufigen Skala qualitativ

bewertet, wobei 5 = sehr hoch, 4 = hoch, 3 = neutral, 2 = niedrig und 1 = sehr niedrig

bedeutet. Der Vested interest-Impact Index wird hiernach gemäss folgender Formel

berechnet:

25

v iViII

Aus der Berechnung resultieren Werte zwischen 0.2 (sehr niedrig) und 1.0 (sehr hoch).

Um den absoluten Stellenwert eines Stakeholders für ein Projekt zu ermitteln bedarf es

gemäss Olander weiterer Schritte. Olander bringt hierzu die Stakeholder Kategorien von

Mitchell, Agle und Wood (vgl. Kapitel 2.1.5.4) und die relative Beziehung eines Stakeholders

zum Projekt (Befürworter oder Gegner – vgl. Kapitel 2.1.5.2) in Zusammenhang mit dem

Vested interest-Impact Index. Um Befürworter und Gegner besser zu differenzieren, greift er

135

Vgl. OLANDER, S. (2007) 136

Vgl. BOURNE, L.; WALKER, D. H. T. (2005)b

Keep satisfied

Keep informedMinimal effort

Key players

Probability of impact

Le

ve

l o

f im

pa

ct

LOW HIGH

HIGH


37

auf die fünf möglichen Standpunkte eines Stakeholders von McElroy und Mills137 zurück: (1)

Aktiver Gegner, (2) Passiver Gegner, (3) Neutral, (4) Passiver Befürworter und (5) Aktiver

Befürworter. Aus dem jeweiligen Standpunkt ergibt sich der mögliche negative oder positive

Einfluss auf das Projekt. Um schlussendlich einen ‚stakeholder impact index„ (SII) errechnen

zu können, werden die möglichen Standpunkte (Pos) durch positive oder negative

Zahlenwerte ersetzt: Aktiver Gegner (Pos= -1), Passiver Gegner (Pos=-0.5), Neutral

(Pos=0), Passiver Befürworter (Pos=0.5) und Aktiver Befürworter (Pos=1). Ebenso werden

die drei Kriterien Macht, Dringlichkeit und Legitimität nach Mitchell, Agle und Wood durch

Faktoren ersetzt, die in der Summe 1 ergeben müssen. Anhand eines Beispiels wird Macht

mit p=0.4, Legitimität mit l=0.3 und Dringlichkeit mit u=0.3 angegeben, wobei diese Werte in

Abhängigkeit des jeweiligen Projektes anzupassen sind. Je nachdem, wie viele Kriterien ein

Stakeholder erfüllt, ergibt sich ein Stakeholder-Typologie-Wert (A) von maximal 1.

Der stakeholder impact index errechnet sich wie folgt:

SII ViII A Pos

Der totale stakeholder impact index für ein Projekt ergibt sich gemäss Olander aus der

Summe der einzelnen Werte:

1

k

kSIIproj SII

Wobei k der Anzahl der Stakeholder entspricht.

2.2.1.4 Kritische Anmerkungen zur Bewertung von Stakeholdern bei Bauprojekten

Bei kritischer Betrachtung weist Olanders Konzept jedoch einige Schwächen auf. Die

Kriterien Macht und Dringlichkeit werden in seiner Berechnung indirekt doppelt

berücksichtigt, da die Faktoren ‚level of impact„ (bzw. ‚influence impact level„) und probability

of impact (bzw. „vested interest level‟) zuvor stellvertretend für die Begriffe „power‟ und

„interest‟ nach Johnson und Scholes eingesetzt werden, wobei ‚interest„ wiederum der

Dringlichkeit nach Mitchell, Agle und Wood entspricht.138 Darüber hinaus ist es fragwürdig, ob

es vorteilhaft ist, einen neutralen Stakeholder mit dem Faktor 0 zu beziffern, wodurch als

Endergebnis für den stakeholder impact index ebenfalls Null resultiert und dieser

Stakeholder somit keine Rolle zu spielen scheint. Der Faktor der relativen Position spiegelt

sich zudem ebenfalls im Kriterium Dringlichkeit wider, was sich aus Olanders

Beispielrechungen daher ableiten lässt, dass ein neutraler Stakeholder stets keinen Wert für

Dringlichkeit zugeordnet bekommt. Zuletzt lässt sich noch kritisch die Aussagekraft der

137

Eigene Übersetzung, Vgl. MCELROY, B.; MILLS, C. (2008) 138

Vgl. OLANDER, S. (2007), S.280; JOHNSON, G.; SCHOLES, K.; et al. (2006), S.181f.; MITCHELL, R. K.; AGLE, B. R.; et al. (1997), S.872f.


38

Aufsummierung der einzelnen Werte zu einem totalen stakeholder impact index in Frage

stellen. Im Idealfall heben sich positive und negative Einflüsse gegenseitig völlig auf, was

den Eindruck erwecken könnte, dass in einem betroffenen Projekt nur minimaler Aufwand für

das Stakeholder Management betrieben werden muss. Der Vested interest-Impact Index

nach Bourne und Walker für sich betrachtet erscheint hingegen im Sinne dieser Arbeit als

geeignetes Werkzeug zur Bewertung von Stakeholder Ansprüchen bei Bauprojekten.

2.2.2 Stakeholdermanagement bei Verkehrsinfrastrukturprojekten

Was unterscheidet Projekte der Verkehrsinfrastruktur von anderen Bauprojekten? Zunächst

einmal haben Projekte der Verkehrsinfrastruktur ebenso wie alle anderen Bauprojekte im

Regelfall eine wahrnehmbare und dauerhafte Veränderung der Umwelt zur Folge und die

Durchführung derselben ist zumeist mit spürbaren Emissionen verbunden.139 Darüber hinaus

überschreiten grössere Verkehrsinfrastrukturprojekte durch ihre geographische Ausdehnung

fast immer kommunale und regionale, sowie mitunter auch nationale Grenzen. Neben der

einfachen Tatsache, dass dieser Umstand die Anzahl der Anspruchsteller erhöht, sieht sich

die Projektleitung mit einer wesentlich höheren Diversität in der Art der Ansprüche

konfrontiert. Gemäss Ali Jaafari ist ein wesentliches Merkmal von grossen Projekten die

ihnen innewohnende Komplexität, welche vornehmlich auf die externe Projektumwelt sowie

auf den komplexen Projektaufbau selbst zurückzuführen sind.140

Ein weiterer Faktor ist der Umstand, dass bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten die

technische, finanzielle und organisatorische Komplexität stetig steigt. Hierdurch sehen sich

solche Projekte mit einer im gleichen Masse wachsenden Fülle von Vorschriften, Regeln und

Standards (z.B. Arbeits- und Betriebssicherheit) konfrontiert. Mit der steigenden Zahl der

Bestimmungen steigt zugleich die Zahl der beteiligten externen Anspruchsteller.141 Zusätzlich

haben sich in den letzten Jahren die kulturellen, gesellschaftlichen und politischen

Rahmenbedingungen für Verkehrsinfrastrukturprojekte merklich verändert. Die breite

Bevölkerung und gesellschaftliche Gruppierungen bringen sich selbst stärker in den

Entscheidungsprozess ein.

In Europa hat insbesondere die Einführung einer EU-Richtlinie „über die

Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten“142

der betroffenen Öffentlichkeit sowie Umweltschutzorganisationen und weiteren Institutionen

die rechtliche Basis für die Berücksichtigung der Belange dieser Gruppierungen bereitet. Die

EU-Mitgliedsstaaten und die Schweiz haben ihrerseits diese Richtlinie in nationale Gesetze

139

Vgl. KOVAR, A.; STEMPKOWSKI, R.; et al. (2003), S.30 140

Vgl. JAAFARI, A. (2007), S.145 141

Vgl. VAN DER HEIJDEN, R. E. C. M. (1996), S.18 142

Vgl. die Richtlinie 85/337/EWG


39

umgewandelt, deren Auslegungen variieren. Auf die gesetzlichen Rahmenbedingungen soll

im weiteren Verlauf dieser Arbeit näher eingegangen werden.

Der traditionelle top-down Ansatz bei der Planung und Durchführung von insbesondere

staatlich geplanten nationalen und internationalen Verkehrsinfrastrukturprojekten verliert

zusätzlich durch die weit verbreitete Privatisierung von Vorhabenträgern (z.B.

Eisenbahngesellschaften) mehr und mehr an Bedeutung.143 Beim nunmehr überholten

Planungsansatz standen noch die reinen Ingenieursleistungen im Vordergrund, die sich aus

den technischen Rahmenbedingungen und den geforderten technischen Leistungen eines

Verkehrsinfrastrukturprojektes ergeben.

Das sich wandelnde Rollenbild des Ingenieurs bei der Planung und Durchführung von

Verkehrsinfrastrukturprojekten erkannten erstmals Perez und Ardaman. Sie postulierten

bereits im Jahr 1988, dass Ingenieure sich in zunehmendem Masse auch mit

Verwaltungsrechtlichen, finanziellen und politischen Fragestellungen auseinandersetzen

müssen.144 Dennoch scheint es, als ob auch heute noch viele Verkehrsinfrastrukturprojekte

mit einem strengen Fokus auf die technischen Aspekte geplant werden. Als Ergebnis solcher

Arbeit entsprechen die Pläne vollumfänglich den technischen Anforderungen und die

beteiligten Ingenieure sind der Überzeugung, dass sie bestmögliche Arbeit geleistet haben.145

Als weitere Charakteristik vom Umgang mit externen Anspruchstellern bei

Verkehrsinfrastrukturprojekten lokalisiert Rob van der Heijden die spezifischen

Problemlösungsmethoden von Fachleuten mit einem technischen Hintergrund. Es ist bis

heute fester Bestandteil der in der Ausbildung von Ingenieuren, die Lösung von Problemen

als logische Sequenz zu vermitteln.

Solche deterministischen Modelle passen jedoch nicht mehr oder nur noch eingeschränkt in

die von gesellschaftlicher und politischer Dynamik geprägte Projektumwelt. Das ignorieren

dieser Dynamik kann mitunter in grossen Konflikten zwischen den optimierten technischen

Plänen und den Interessen einflussreicher Gruppierungen aus dem gesellschaftlichen

Umfeld eines Projektes resultieren.146

2.2.2.1 Auswirkungen von Stakeholderinterventionen bei Bauprojekten

Statistische Untersuchungen mit quantitativen Aussagen über die Auswirkungen von

Stakeholder Interventionen bei Verkehrsinfrastrukturprojekten scheint es bis dato nicht zu

geben. Hingegen gibt es einige wenige Arbeiten mit qualitativen Aussagen sowie einzelne,

auf das Management von Verkehrsinfrastrukturprojekten angepasste Modelle für ein

143

Vgl. VAN DER HEIJDEN, R. E. C. M. (1996), S.18 und ABBOTT, M. (2007), S26 144

Vgl. PEREZ, A. I.; ARDAMANN, A. K. (1988), S.71 145

Vgl. VAN DER HEIJDEN, R. E. C. M. (1996), S.18 146

ULRICH, H.; PROBST, G. J. B. (1988), S.19


40

Stakeholder Management, wobei sich jene Modelle kaum von den zuvor besprochenen

Stakeholderansätzen im Bauprojektmanagement unterscheiden.147 Dennoch lässt sich aus

diesen Arbeiten der allgemeine Tenor ableiten, dass Ansätze zur partizipativen Planung ein

geeignetes Mittel zu sein scheinen, um die Vielfältigkeit der externen Ansprüche steuern zu

können. Hierauf wird im Folgenden näher eingegangen.

2.2.3 Partizipative Planung

Im Rahmen von Planungs- und Entscheidungsvorgängen bei Bauvorhaben wird Partizipation

in der Regel verstanden als Teilnahme oder Teilhabe der betroffenen Öffentlichkeit an

politischen und sozialen Entscheidungsprozessen.148 Unter der Annahme, dass in komplexen

Entscheidungsfindungsverfahren das Ergebnis der Bewertung der Lösungsalternativen keine

allgemeingültige Wahrheit erbringen wird, dient Partizipation in erster Linie dazu, einen

tragbaren Konsens zu erarbeiten und damit Legitimität zu erlangen.149 Neben der Erlangung

von Legitimität als Hauptziel kann Partizipation auch noch dazu dienen, die Ergebnisse der

Entscheidungsfindung zu verbessern.150

2.2.3.1 Methoden zur partizipativen Planung

Partizipation ist keine absolute Grösse, sondern kann in unterschiedlichen Ausprägungen

stattfinden. Je nach dem Grad der Einbindung in Entscheidungsprozesse lassen sich

verschiedene Stufen der Partizipation unterscheiden. In der Literatur existieren hierzu

verschiedene Modelle, welche zumeist auf den acht Stufen der ‚Ladder of Citizen

Participation„ von Sherry R. Arnstein151 aufbauen. Mit Bezug auf das Stakeholder

Management entwickelte Pretty hieraus ein Modell mit sieben (vgl. Tabelle 4) sowie

Friedman und Miles152 eine zwölfstufige Skala, welche sich jedoch nur in der Abstufung und

in Details von den anderen Ansätzen unterscheidet.

147

Vgl. VAN DER HEIJDEN, R. E. C. M. (1996); WOLTJER, J. (2002); U.S. GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE (2003)a; U.S. GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE (2003)b; KUMARASWAMY, M. M.; NG, S. T.; et al. (2004); VOS, J. F. J.; ACHTERKAMP, M. C. (2006); DE BRUIJN, H.; LEIJTEN, M. (2007); ABBOTT, M. (2007); BAUMANN, M.; RASCHLE, T. (2007) 148

Vgl. FÜRST, D.; SCHOLLES, F.; et al. (2001)b, S.356 149

Vgl. hierzu auch LUHMANN, N. (1997) 150

Vgl. HATHWAY, T. (1997) 151

Vgl. ARNSTEIN, S. R. (1969) 152

Vgl. FRIEDMAN, A. L.; MILES, S. (2006), S.160f.


41

Tabelle 4: Eine Typologie der Partizipation153

Bezeichnung Beschreibung

1. Manipulative

Partizipation

Partizipation findet nur zum Schein statt mit Volksvertretern auf offiziellen

Positionen. Diese sind jedoch nicht gewählt und haben keinerlei Macht.

2. Passive Partizipation Stakeholder werden über gefällte Entscheidungen oder Handlungen der

Vergangenheit informiert. Entgegnungen finden hierbei keine Beachtung.

3. Partizipation durch

Konsultation

Stakeholder werden um ihre Meinung zu einem von Experten definierten

Problem und zu Lösungsvorschlägen gebeten. Es ist möglich, dass

Lösungsvorschläge auf Grund dieser Konsultation modifiziert werden; die

Entscheidung darüber treffen die Experten.

4. Partizipation auf Grund

materieller Anreize

Stakeholder stellen Ressourcen zur Verfügung, z. B. Arbeitskraft oder Fläche,

um im Gegenzug Geld oder andere Dinge zu erhalten. Sobald diese Anreize

entfallen erlischt auch die Bereitschaft der Stakeholder zur Partizipation.

5. Funktionale

Partizipation

Stakeholder schliessen sich auf Impuls von aussen zu Gruppen zusammen, um

extern vorgegebene, entwicklungsbezogene Ziele zu erreichen. Diese

Beteiligung erfolgt in der Regel, nachdem grundsätzliche Entscheidungen durch

Dritte gefällt wurden. Die Gruppen werden meist durch externe Moderation

unterstützt und können eine eigene Dynamik erlangen.

6. Interaktive Partizipation Stakeholder sind an der gemeinsamen Situationsanalyse beteiligt, die zu einem

gemeinsamen Aktionsplan und zur Bildung oder Stärkung lokaler Institutionen

führt, unter Nutzung multidisziplinärer Methoden und mit multiplen Perspektiven.

Diese Gruppen übernehmen die Kontrolle über lokale Entscheidungen und

haben so Verantwortung und Interesse an der Aufrechterhaltung veränderter

Strukturen und Verhaltensweisen.

7. Selbstorganisation Stakeholder partizipieren, indem sie unabhängig von externen Organisationen

Veränderungsinitiativen entwickeln. Sie knüpfen externe Kontakte für finanzielle

oder technische Unterstützung, aber die Kontrolle über die lokalen Ressourcen

bleibt vor Ort.

Neben den zahlreichen theoretischen Modellen gibt es auch wissenschaftliche

Untersuchungen über die Auswirkung von Partizipation auf das Betriebsergebnis bzw. auf

die Projektziele. Bereits 1984 konnte Robert Axelrod154 nachweisen, dass eine auf Vertrauen

basierte Kooperation langfristig zu besseren Ergebnissen führt als das Ausnutzen von

Schwächen der anderen Seite. Mit der Einbindung von lokalen Anspruchstellern in die

Entscheidungsfindungsprozesse lassen sich in der Regel auch bei Projekten, die eine

Veränderung der gebauten Umwelt zur Folge haben die besten Ergebnisse erzielen.155

Projekte, in denen einen Beteiligung lediglich auf Information und Erläuterung abzielt, weisen

nachweislich schlechtere Ergebnisse aus hinsichtlich Akzeptanz und Umsetzung der

153

In Anlehnung an PRETTY, J. N. (1995), teilweise mit Übersetzung nach KNIERIM, A.; LIEBE, F. (2003) 154

Vgl. AXELROD, R. (2005) 155

Vgl. OELS, A. (2003) und WISSEN, U. (2007)


42

Planung.156 Die Effekte von partizipativer Planung bei Verkehrsinfrastrukturprojekten wurden

jedoch erst in jüngerer Zeit ergründet.157

Erste empirische Untersuchungen zur partizipativen Planung bei

Verkehrsinfrastrukturprojekten im europäischen Raum fanden durch Johan Woltjer statt.158 Im

Versuch der theoretischen Begründung unterscheidet Woltjer zunächst zwischen normativen

und instrumentellen Funktionen der partizipativen Planung (siehe Tabelle 5).

Tabelle 5: Normative und instrumentelle Funktionen der partizipativen Planung159

Normativ Instrumentell

Aus Sicht der

Vorhabenträger

Funktionsweise der Demokratie:

Demokratische Legitimität des

Entscheidungsfindungsprozesses

Schaffung einer gemeinsamen

Verantwortung und Legitimität

bezüglich relevanter Entscheidungen

mit Auswirkungen auf die Umwelt

Einfluss:

Monitoring und Würdigung durch

Stakeholder

Effektivität:

Eine zusätzliche Quelle an Wissen,

Ideen und Informationen

Ausweitung der öffentlichen

Unterstützung für spezifische

Entscheidungen

Effizienz:

Vermeidung von Widerstand und

Einsprüchen

Aus Sicht der

Stakeholder

Mündigkeit und Selbstentfaltung von

Individuen und Gruppierungen

Übernahme von Verantwortung und

Erlangung von Wissen über

Umweltthemen betreffend die

Gesellschaft

Wahrung der Interessen der Stakeholder

Die normativen Funktionen der partizipativen Planung beziehen sich demnach auf die

Wertevorstellungen des demokratischen Rechtsstaates. In einer Demokratie sollte die

Meinung der mündigen Bevölkerung angehört werden. Darüber hinaus trägt Partizipation zur

156

Vgl. BASS, S.; DALAL-CLAYTON, B.; et al. (1995) 157

Vgl., HATHWAY, T. (1997), WOLTJER, J. (2002), HÖDL, R.; STEMPKOWSKI, A. (2003), KOHL, B.; SMETANIG, H.; et al. (2003), BÜCHL-KRAMERSTÄTTER, K. (2003), STEMPKOWSKI, R.; HÖDL, R.; et al. (2003)a, WALCHER, A. (2003), FRAME, T. M.; GUNTON, T.; et al. (2004), BARTH, R.; KALLENBACH-HERBERT, B.; et al. (2006), KRÜTLI, P.; STAUFFACHER, M.; et al. (2006), ABBOTT, M. (2007) und BAUMANN, M.; RASCHLE, T. (2007) 158

Vgl. WOLTJER, J. (2002) 159

Eigene Darstellung in Anlehnung an WOLTJER, J. (2002) und COENEN, F. H. J. M. (2009)


43

Legitimation des Entscheidungsfindungsprozesses bei und sensibilisiert die Gesellschaft

ihrerseits für die Hintergründe betreffend umweltrelevanter Entscheidungen.

Die instrumentellen Funktionen der partizipativen Planung zielen darauf ab, die Effizienz und

Effektivität des Planungsprozesses und zugleich die Qualität der Planungsergebnisse zu

erhöhen. Da ‚Qualität„ ein relatives Kriterium ist, soll an dieser Stelle ein qualitativ

hochwertiges Planungsergebnis als solches definiert werden, dass unter Berücksichtigung

aller zum Zeitpunkt der Entscheidungsfindung zur Verfügung stehenden Informationen in den

Augen einer tragfähigen Mehrheit der Beteiligten besser abschneidet als die unter den

gleichen Bedingungen bewerteten Alternativen. Durch die Wahrung der Interessen der

Öffentlichkeit mittels Beteiligung an den Entscheidungsprozessen kann zusätzliches lokales

und Fachwissen abgeschöpft werden. Diese Integration führt zu einer breiteren

Unterstützung der gefällten Entscheidungen und damit zur Vermeidung von Widerstand und

Einsprüchen in und aus der Bevölkerung. Woltjer160 kommt darüber hinaus zu dem Schluss,

dass partizipative Planung trotz eines anfänglich höheren Verwaltungsaufwands die

Planungs-, Bewilligungs- und Genehmigungsprozesse und damit die gesamte Projektdauer

verkürzen kann.

Seine Hypothesen konnte Woltjer im Anschluss mittels Befragungen von Mitarbeitern des

niederländischen Verkehrsministeriums untermauern. In einer ersten Befragung wurden 58

Experten zu ihren Erwartungen an die partizipative Planung befragt. Zum Zweck der

Befragung wurden die Hypothesen zu fünf Gruppen geclustert: (1) Wissensabschöpfung und

Mobilisierung von innovativen Ideen, (2) Einhaltung der Projektziele, (3) langfristig

betrachtete Verkürzung der Prozessdauern, (4) langfristig betrachtete Senkung der

Planungskosten, (5) Schaffung von Win-Win Situationen und (6) Schaffung von Konsens,

Akzeptanz und Unterstützung. Den höchsten Zuspruch erhielten hierbei die Schaffung von

Win-Win Situationen sowie von Konsens, Akzeptanz und Unterstützung. Im zweiten Schritt

wurden die Experten nach den tatsächlichen Resultaten der partizipativen Planung befragt.

Sowohl die Schaffung von Win-Win Situationen als auch jene von Konsens, Akzeptanz und

Unterstützung konnten die Erwartungen nicht ganz erfüllen, wobei die Schaffung von

Konsens, Akzeptanz und Unterstützung relativ gesehen immer noch das beste Ergebnis

erzielte. Der Aspekt der Abschöpfung von zusätzlichem Wissen mitsamt der Mobilisierung

von innovativen Ideen konnte hingegen die Erwartungen der Experten deutlich übertreffen.

In einer zweiten Befragung wurden 126 erfahrene Mitarbeiter desselben Ministeriums dazu

befragt, bei welcher Art von Projekten sie die grössten Erfolgsaussichten für partizipative

Planung erwarten oder erfahren haben. Das Ergebnis der Befragung zeigt auf, dass die

Grösse und die Kosten eines Projektes für die partizipative Planung eine eher

160

Vgl. WOLTJER, J. (2002) und WOLTJER, J. (2009)


44

untergeordnete Rolle zu spielen scheinen. Hingegen gewinnt die partizipative Planung an

Bedeutung bei Projekten mit einer hohen Anzahl an Beteiligten und zahlreichen

verschiedenen Meinungen sowie drohenden Interventionen der Stakeholder.

Limitierend muss hier angemerkt werden, dass partizipative Planung in den Niederlanden

zumeist durch die repräsentative Demokratie mittels Volksvertretern in bestimmten Gremien

stattfindet. In den Augen der Experten sollten solche Stakeholder wie die betroffene

Bevölkerung oder sonstige Interessensgruppen nicht direkt an den Entscheidungsprozessen

beteiligt werden, sondern – wenn überhaupt – nur indirekt durch eben diese Volksvertreter.

Selbst bei der Beteiligung kommunaler Verwaltungsorgane gehen die Meinungen der

Experten auseinander und nur ein geringer Teil der in den Studien Befragten befürwortet die

direkte Partizipation dieser Stakeholder.

Andere Studien gehen hier noch einen Schritt weiter und untersuchen die Wirkungsweise der

direkten Beteiligung von Bürgern am Planungsprozess, wobei diesen Studien bislang das

wissenschaftliche Fundament fehlt und sie eher als Erfahrungsberichte einzustufen sind.161

Auf einzelne Aspekte dieser Arbeiten soll an dieser Stelle dennoch im Detail eingegangen

werden. So beschäftigt sich die Studie von Kohl und Kollegen162 mit dem

Bürgermitarbeitermodell eines Eisenbahnprojektes in Österreich. Das besondere an diesem

Modell ist, dass der Start des Bügermitarbeitsprozesses vor dem eigentlichen Beginn der

Fachplanung stattfand, was sich im Nachhinein als grosser Vorteil für den gesamten Prozess

herausstellte. „So war es möglich, sich vor Entstehen eines Konfliktes gegenseitig

kennenzulernen und Vertrauen aufzubauen. Dies wirkte sich vor allem – trotz harter

inhaltlicher Konflikte – auf die Atmosphäre des Prozesses und den Stil des gegenseitigen

Umganges aus.“163

2.2.3.2 Erfolgsfaktoren für partizipative Planung

Der Erfolg von partizipativer Planung hängt von verschiedenen politischen

Rahmenbedingungen sowie inneren Faktoren ab. Die wichtigste politische Grundlage für die

Berücksichtigung öffentlicher Belange wurde im europäischen Raum Anfang der 90er Jahre

durch die Einführung der nationalen UVP-Gesetze geschaffen. Die darin vorgesehenen

knappen Fristen für Stellungnahmen seitens der berührten Öffentlichkeit stellen jedoch hohe

Anforderungen an die dem Prozess innewohnenden Erfolgsfaktoren. Es tragen insbesondere

die folgenden Faktoren zum Gelingen partizipativer Planung bei164:

161

Vgl. WALCHER, A. (2003), HÖDL, R.; STEMPKOWSKI, A. (2003), BÜCHL-KRAMERSTÄTTER, K. (2003), KOHL, B.; SMETANIG, H.; et al. (2003), STEMPKOWSKI, R.; HÖDL, R.; et al. (2003)a, BAUMANN, M.; RASCHLE, T. (2007) 162

Vgl. KOHL, B.; SMETANIG, H.; et al. (2003) 163

KOHL, B.; SMETANIG, H.; et al. (2003), S. 52 164

Vgl. FÜRST, D.; SCHOLLES, F.; et al. (2001)c


45

Weiterbildung: Allen beteiligten Parteien (politische Instanzen, Vorhabenträger,

Betroffene, …) muss die Funktionsweise der partizipativen Planung im Vorhinein

vermittelt werden. Ein allfällig vorherrschendes Informationsgefälle ist hierbei

abzubauen, um für alle Beteiligten die gleiche Ausgangslage zu schaffen.

Verständliche Kommunikation: Abläufe und Sprache müssen für alle Beteiligten

verständlich sein. Das betrifft sowohl das gesprochene Wort („Fachchinesisch“), als

auch die kryptischen Fachpläne, welche für den Partizipationsprozess zumeist zuviel

und codierte Information enthält.165

Wirkliche Beteiligung: partizipative Planung kann nur dann erfolgreich sein, wenn

keine Scheinpartizipation erfolgt. Hierzu müssen die Betroffenen vor dem Fällen von

Entscheidungen eingebunden werden und Zugang zu den relevanten Informationen

haben sowie im direkten Kontakt mit Entscheidungsträgern verhandeln.

Partnerschaftliches Klima: Verhandlungen müssen auf Augenhöhe erfolgen. Dazu ist

das Schaffen einer gegenseitigen Vertrauensbasis unabdingbar. „Weder darf die

Verwaltung versuchen, die Partizipation manipulativ zu missbrauchen, noch darf die

Führungselite der Betroffenen die Interaktion dazu missbrauchen, sich auf Kosten

einer effektiven Planung zu profilieren.“166

Institutionalisierung: Die Verarbeitung der Information und die Umsetzung der

ausgehandelten Ergebnisse setzt auf allen Seiten die Integration des

Partizipationsprozesses in legitimierte Entscheidungsstrukturen voraus. Nur so kann

sichergestellt werden, dass Verhandlungsergebnisse auch in angemessener Zeit

umgesetzt werden können. Hierzu müssen auf allen Seiten entscheidungsbefugte

Ansprechpartner sitzen, deren Zusagen verbindlich für die dahinter stehende Partei

sind.

Akzeptanz von aussen: Repräsentanten aus der Politik sowie Vertreter aus der

betroffenen Bürgerschaft oder sonstigen Verbänden benötigen die Akzeptanz aus

ihren eigenen Reihen bezüglich der Teilnahme an Partizipationsprozessen. Der

Partizipationsprozess darf nicht als Konkurrenz zu anderen Aktivitäten der jeweiligen

Gruppierungen angesehen werden.

165

Vgl. hierzu auch WISSEN, U. (2007) 166

FÜRST, D.; SCHOLLES, F.; et al. (2001)c, S.372


46

3 Forschungskonzeption

3.1 Forschungsobjekt

Vor dem Hintergrund der theoretischen Grundlagen konzentriert sich die vorliegende Arbeit

im weiteren Verlauf auf den Einfluss von Stakeholdern aus dem sozio-politischen Umfeld

gemäss der zuvor besprochenen Definitionen von Post, Preston und Sachs167 sowie Hage168,

da der Einfluss dieser Anspruchsgruppen auf grosse Verkehrsinfrastrukturprojekte bis dato

nur unzureichend ergründet ist (vgl. Abb. 20). Die Begriffe Stakeholder und

Anspruchsgruppe werden im Folgenden synonym für sozio-politische Stakeholder

verwendet. Hierzu zählen bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten zum Beispiel

Anwohner, Umweltschutzverbände, Gemeinden, Kantone bzw. Bundesländer,

Bürgerinitiativen sowie Regierungen (vgl. Abb. 19).

Abb. 19: Sozio-politische Stakeholder bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten169

167

Siehe Kapitel 2.1.3 und vgl. POST, J. E.; PRESTON, L. E.; et al. (2002) 168

Vgl. HAGE, M. (2007) 169

Eigene Darstellung in Erweiterung zu POST, J. E.; PRESTON, L. E.; et al. (2002), S.55

Politker

und

Parteien

Büger-

initiativen

Bundesländer/

Kantone

Stimmvolk

Anwohner

Nicht-Regierungs-

Organisationen

Gemeinden

Industrie /

GewerbeSubunter-

nehmer

Wissenschaft

Branchen-

verbände

Arbeitnehmer-

verbände

Aufsichts-

organe

Medien

Genehmigungs-

behörden

Lieferanten

Mitarbeiter

Kapitalgeber Auftraggeber

Nutzer

Management


47

Hohe Erfolgsquote der Umweltorganisationen vor Bundesgericht

Bern, 30.10.2008 - In den Jahren 1996 bis 2007 erhielten die Umweltverbände vor Bundesgericht in 61,2

Prozent der Fälle recht. Dies zeigt eine aktualisierte Erhebung im Auftrag des BAFU.

Das Bundesamt für Umwelt hat die Daten aus dem Jahr 2005 über die Erfolgsquote der Umweltorganisationen

vor Bundesgericht durch die Universität Genf aktualisieren lassen. Dies mit Blick auf die Volksabstimmung zum

Verbandsbeschwerderecht vom 30. November 2008.

Insgesamt ergibt sich für die Jahre 1996 bis 2007 eine hohe Erfolgsquote von 61,2 Prozent für die

Umweltorganisationen in Beschwerdeverfahren vor dem Bundesgericht. Untersucht wurden alle Fälle, in den die

beschwerdeberichtigten Organisationen entweder selber vor Bundesgericht gelangt oder in denen eine

Drittpartei das höchste Gericht angerufen hatte.

Die hohe Erfolgsquote bestätigt frühere Erhebungen der Universität Genf und zeigt, mit welcher Wirkung die

Organisationen das Instrument der Verbandsbeschwerde zur Einhaltung der Natur- und Umweltgesetze

einsetzen.

Abb. 20: Medienmitteilung des Bundesamts für Umwelt vom 30.10.2008

3.2 Abgrenzung

Bei den in den Untersuchungen betrachteten Fallbeispielen handelt es sich ausschliesslich

um Grossprojekte aus der Verkehrsinfrastruktur. Da ein quantitativer Vergleich aufgrund der

Seltenheit solcher Projekte auf nationaler Ebene nicht möglich ist, werden Projekte im

europäischen Raum in die Analysen mit einbezogen.

Den stärksten Einfluss auf solche Bauprojekte können sozio-politische Stakeholder in der

Planungs- und Genehmigungsphase, sowie bei der Bewilligung und Freigabe der finanziellen

Mittel ausüben, da ihnen hier der grösste rechtliche Spielraum eingeräumt wird. Deshalb

stehen bei den Untersuchungen die Prozesse von der Projektinitiierung bis zur

rechtskräftigen Erteilung der Baubewilligung im Vordergrund. Die Projektinitiierung ist direkt

von nationalen Gegebenheiten abhängig. Es kann sich hierbei um einen parlamentarischen

Beschluss oder eine Volksabstimmung handeln. In Anlehnung an die Schweizer Norm SN

508112 (Ordnung SIA 112) erstreckt sich die Arbeit auf die Phasen 2 und 3 (siehe Abb. 21:

Betrachtungsfeld im Rahmen der SIA 112)


48

Phasen Teilphasen

1 Strategische Planung 11 Bedürfnisformulierung,

Lösungsalternativen

2 Vorstudien 21 Projektdefinition,

Machbarkeitsstudie

22 Konkurrenzverfahren

3 Projektierung 31 Vorprojekt

32 Bauprojekt

Betrachtungsfeld

33 Bewilligungsverfahren /

Auflageprojekt

4 Ausschreibung 41 Ausschreibung, Offert-

vergleich, Vergabeantrag

5 Realisierung 51 Ausführungsprojekt

52 Ausführung

53 Inbetriebsetzung,

Abschluss

6 Bewirtschaftung 61 Betrieb

62 Erhaltung

Abb. 21: Betrachtungsfeld im Rahmen der SIA 112

3.3 Forschungsmethodik

Die Beantwortung der forschungsleitenden Fragestellungen und die Überprüfung der

Hypothesen liesse sich grundsätzlich durch zwei unterschiedliche sozialempirische

Forschungsarten bewerkstelligen: die quantitative und die qualitative Sozialforschung. Um

die Zweckmässigkeit des einen oder des anderen Ansatzes im Sinne einer konkreten

Forschungsarbeit festzustellen, empfiehlt sich eine Abwägung, wobei eine Kombination

beider Herangehensweisen ebenfalls zulässig ist.170

3.3.1 Quantitative vs. qualitative Sozialforschung

Quantitative und qualitative Sozialforschung wurden lange Zeit als gegensätzlich betrachtet,

wobei die qualitative Sozialforschung häufig als pseudowissenschaftlich kritisiert wurde.171

170

Vgl. DIEKMANN, A. (2008) 171

Vgl. LAMNEK, S. (2005) und DIEKMANN, A. (2008)


49

Quantitative Sozialforschung setzt voraus, dass zu Beginn der Arbeit konkrete Hypothesen

aufgestellt werden, welche dann mittels einer repräsentativen Datenmenge getestet werden.

Die erhobenen Daten müssen hierbei eindeutig quantifizierbar sein um zur numerischen

Darstellung eines empirisch überprüften Sachverhalts dienen zu können. Die Ergebnisse

lassen kaum Interpretationsspielraum und sollen somit einer systematischen Überprüfung

standhalten können. Auch die Art der Datenerhebung lässt dem Forscher wenig Spielraum,

da z.B. Interviews nur mit einem standardisierten Fragebogen durchgeführt werden können,

ohne dass der Forschende sich im Einzelfall auf die zu Befragenden Subjekte einstellen

kann.172

Bei der qualitativen Sozialforschung erfolgt die Datenerhebung in weniger standardisierter

Form wie z.B. mittels offener Interviews. Im Gegensatz zur quantitativen Sozialforschung

steht hierbei nicht die argumentative Verallgemeinerung von Theorien im Vordergrund,

sondern vielmehr die induktive Generierung von Theorien und Hypothesen. Gleichwohl

besitzen auch qualitative Forschungsansätze deduktive Elemente, vor allem dann, wenn es

um die Erarbeitung der theoretischen Grundlagen und die vorbereitende

Informationsbeschaffung für die Fallstudienanalyse geht.173 Da die Ergebnisse der

qualitativen Ansätze zumeist aus einer subjektiven Sichtweise resultieren und aufgrund der

Heterogenität der Informationen durch Interpretation erschlossen werden müssen, bekommt

die Dokumentation des Forschungsprozesses für die Nachvollziehbarkeit eine umso

grössere Bedeutung.174 Das Ziel qualitativer Sozialforschung kann z.B. die Entwicklung

anwendungsorientierter Handlungsempfehlungen oder die Entwicklung von Hypothesen bzw.

Ansätzen von neuen Theorien sein.175

Im Bezug auf die vorliegende Arbeit liegen die Vorteile der qualitativen Sozialforschung

darin, dass auch wenig beachtete Eigenschaften oder Einflussgrössen in die Generierung

neuer anwendungsorientierter Handlungsempfehlungen oder Hypothesen einfliessen

können. „Zudem können Relevanzhorizonte entdeckt werden, über die [bislang] keine

theoretischen Annahmen vorlagen, und neue Perspektiven in etablierte Theorien eingebracht

werden.“176 Forschungsfragen, bei denen ein qualitativer Ansatz sinnvoll ist, sind solche, bei

denen der Untersuchungsgegenstand nicht isoliert, sondern möglichst umfassend im

Gesamtzusammenhang betrachtet werden soll. Dies trifft vor allem bei der Analyse

komplexer Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge zu, wo die Historie und eventuell politische

Rahmenbedingungen eine wichtige Rolle spielen.177

172

Vgl. DIEKMANN, A. (2008) 173

Vgl. FLICK, U.; VON KARDORFF, E.; et al. (2008) 174

Vgl. LAMNEK, S. (2005) und FLICK, U.; VON KARDORFF, E.; et al. (2008) 175

Vgl. STRAUSS, A. L.; CORBIN, J. M.; et al. (1996) und WISSEN, U. (2007) 176

WISSEN, U. (2007) 177

Vgl. FLICK, U.; VON KARDORFF, E.; et al. (2008)


50

3.3.2 Grounded Theory

Diese Arbeit zielt darauf ab, deskriptive Modelle auf der Basis von ‚best practices„ aus der

empirischen Analyse von Fallstudien zu entwickeln. Eine Methode, um induktiv erarbeitete

theoretische Modelle empirisch abzusichern eröffnet sich aus der Vorgehensweise der

„Grounded Theory“, welche im Rahmen dieser Arbeit Anwendung findet. Die Grounded

Theory178 ist hierbei keine für sich alleine stehende wissenschaftliche Methode, sondern eine

systematische Aneinanderreihung verschiedener Verfahren, „um eine induktiv abgeleitete,

gegenstandsverankerte Theorie über ein Phänomen zu entwickeln. (…) Durch diese

Methodologie werden die Konzepte und ihre Beziehungen zueinander nicht nur erzeugt,

sondern sie werden auch vorläufig getestet“179 (vgl. Abb. 22)

Abb. 22: Generische Darstellung des Vorgehens nach Grounded Theory

Grounded Theory liefert plausible theoretische Modelle bei nur limitiertem Vorwissen,

dadurch dass empirisch erhobene Phänomene kontinuierlich mit Ansätzen aus der Praxis

sowie aus der Literatur abgeglichen werden. Das Ziel hierbei ist es, eine Theorie oder ein

theoretisches Modell zu erarbeiten, welches induktiv aus anderen in der Wissenschaft

178

Zu Deutsch auch „gegenstandsverankerte / gegenstandsnahe / gegenstandsbezogene Theoriebildung“ 179

STRAUSS, A. L.; CORBIN, J. M.; et al. (1996)

Kritische

Betrachtung durch

den Wissenschaftler

und den Praktiker

sowie permanente

Interaktion

Minimalistische Antizipation

betreffend den Untersuchungs-

gegenstand

Untersuchungen in der Praxis

Sukzessive Bildung von Theorien

Generalisierung

Studium

vorhandener

Unterlagen;

Fallstudienanalyse;

Interviews;

Workshops


51

bereits etablierten Theorien sowie praxisnahen und anderen Studien abgeleitet wird. Zu

Beginn der Forschung steht hierbei zumeist nur eine grobe Idee, welche im Laufe der Arbeit

durch permanent zufliessende Erkenntnisse hin zu einer neuen Theorie konkretisiert werden

soll.

3.3.3 Untersuchungsablauf

Die Forschungsarbeit baut auf eine am Institut für Bauplanung und Baubetrieb der ETH

Zürich durchgeführte Studie über grosse Verkehrsinfrastrukturprojekte in Europa auf. Diese

Studie beschäftigt sich mit dem Management von Komplexität und dem Umgang mit

Unsicherheitsfaktoren bei grossen Projekten im Eisenbahn-, Nationalstrassen-, und

Tunnelbau. Sie ist eingebunden in das EU-Forschungsprojekt NETLIPSE (siehe Kapitel 4.1).

Kernstück der Arbeit sind 15 Fallbeispiele aus dem Umfeld aktueller oder abgeschlossener

Verkehrsinfrastrukturprojekte in Europa. Die Auswahl der Fallstudien erfolgte anhand einer

Reihe zuvor festgelegter Kriterien, welche die Vergleichbarkeit der Projekte gewährleisteten.

Von zentraler Bedeutung war hierbei zunächst die Grösse eines Projektes, welche sich

durch die geographische Ausdehnung, die hohe Anzahl der Projektbeteiligten sowie durch

den finanziellen Umfang auszeichnete. Des Weiteren war es für die Zuverlässigkeit der

Datenlage unerlässlich, dass die Fallstudien sich zum Zeitpunkt der Datenerhebung

zumindest in der Ausführungsphase befanden oder bereits zum Abschluss gekommen

waren, um aussagekräftige Rückschlüsse über den Verlauf der Planungs- und

Genehmigungsphasen ziehen zu können.

Abb. 23: Ablauf der Forschung im Rahmen dieser Arbeit auf Basis der Grounded Theory Methode

Die Untersuchungen begannen mit der chronologischen Aufarbeitung der einzelnen

Projektgeschichten sowie der Sammlung von Hintergrundinformationen (Phase I, siehe Abb.

23). Die Daten hierzu stammen aus allgemein zugänglichen Veröffentlichungen, aus Artikeln

in Zeitschriften und lokalen, regionalen oder nationalen Zeitungen, aus internen, aber für den

Zweck der Forschungsarbeit freigegebenen Dokumenten sowie aus mündlichen

Phase IV:

Abgleich mit etablierten

wissenschaftlichen Theorien

Phase III:

Untersuchung von 15

Fallstudien

Phase I:

Sammlung von

Hintergrund-

informationen

Minimalistische

Antizipation

betreffend den

Untersuchungs-

gegenstand

Phase V:

Generalisierung

und Entwicklung

neuer

anwendungs-

orientierter

Modelle

Phase II:

Pilot mit drei

Fallstudien


52

Überlieferungen von Projektbeteiligten. Im Anschluss folgte als Pilotphase eine erste

Interviewrunde mit nur drei Fallstudien, die sich dadurch auszeichneten, dass die relevanten

Informationen in herausragender Quantität und Qualität zur Verfügung standen (Phase II). In

dieser Phase fand das episodische Interview180 Anwendung. Das episodische Interview zielt

darauf ab, vom Befragten das narrativ-episodische Wissen zu erfassen, welches aus

unmittelbaren Erfahrungen in Zusammenhang mit konkreten Begebenheiten aus dem Projekt

besteht. Darüber hinaus soll das semantische Wissen erfasst werden, welches aus den

Erfahrungen abgeleitet wird und zu Generalisierungen und Abstraktionen der Situation führt.

Dem Interviewpartner wurde hierzu die spezifische Vorgehensweise im Vorfeld erläutert. Ein

Leitfaden mit allen anzusprechenden Themen lag den einzelnen Interviews zugrunde. Der

Befragte wurde jeweils ermutigt frei aus seinen Erfahrungen heraus zu erzählen, wobei

gezielte Zwischenfragen zur Steuerung genutzt wurden. Diese Kombination aus Erzählung

und Befragung ermöglichte Interviews, welche von der Form weitgehend einem

Alltagsgespräch entsprechen.

Im Weiteren wurde ein Fragebogen für Interviews entworfen, welcher auf den Erfahrungen

aus den Gesprächen der Pilotphase aufbaute. Die Interviews in der zweiten Phase

erstreckten sich über sämtliche Fallstudien (Phase III). Gesprächspartner waren jeweils

Vertreter der parlamentarischen Oberaufsicht, des Bestellers, des Erstellers, der Kantone

bzw. Provinzen, der Gemeinden sowie von Umweltschutzverbänden. Die Interviewmethode

verschob sich hierbei vom episodischen zum fokussierten Interview181: Beim fokussierten

Interview kennt der Forscher bereits reale Vorkommnisse aus dem Erfahrungsschatz des

Befragten. Aus dieser Kenntnis wird ein Leitfaden entwickelt, welcher im Laufe des

Interviews zwischenzeitlich verlassen werden kann, um umfassende Aussagen zu erhalten.

Ziel des fokussierten Interviews ist es, eine vom Forscher zuvor analysierte Situation aus

dem Blickwinkel der subjektiven Erfahrungen des Befragten zu validieren. Gegebenenfalls

müssen vorangestellte Annahmen neu bewertet oder verworfen werden.

Aufgrund der Erkenntnisse aus den Gesprächen der ersten Phase wurden demzufolge drei

Themenschwerpunkte vertieft angegangen: (i) Analyse der Beziehungen und

Zusammenarbeit zwischen der Projektorganisation und den nicht direkt involvierten

Stakeholdern, (ii) Analyse der gesetzlichen und verfahrenstechnischen Rahmenbedingungen

und die damit verbundenen Möglichkeiten zur externen Einflussnahme auf das Projekt und

(iii) Analyse der Zusammenhänge zwischen konkreten Stakeholderinterventionen und deren

Einfluss auf die Projektkosten und -termine. Hierzu erfolgte parallel der laufende Abgleich mit

den relevanten wissenschaftlichen Theorien (Phase IV).

180

Vgl. LAMNEK, S. (2005) 181

Vgl. LAMNEK, S. (2005)


53

Die Interviews wurden zumeist in einer Umgebung nach Wahl der Befragten und wenn

möglich in der jeweiligen Landessprache geführt. In der Pilotphase wurden rund 20

Interviews noch auf Tonband aufgezeichnet und zur späteren Auswertung transkribiert,

wobei zu stark fragmentierte Sätze, wo nötig, möglichst inhaltsgetreu ergänzt und die Syntax

der Schriftsprache angepasst wurde. In Einzelfällen wurde der gesprochene Originalwortlaut

widergegeben, um den innewohnenden Charakter einer Aussage zu betonen. Nach

Abschluss der Pilotphase wurde auf die Aufzeichnung und das damit verbundene

zeitintensive Transkribieren verzichtet. Es wurden im weiteren Verlauf handschriftliche, oder

wenn möglich elektronische Notizen gemacht.

Auf Basis der Interview-Daten und der zuvor zusammengetragenen Informationen wurden

die bereits erstellten chronologischen Projektgeschichten der einzelnen Fallstudien überprüft

und gegebenenfalls überarbeitet oder ergänzt. Parallel hierzu wurden die gesetzlichen und

verfahrenstechnischen Rahmenbedingungen der drei Staaten Deutschland, Österreich und

Schweiz vertieft untersucht und miteinander abgeglichen, um eine Generalisierung der

Erkenntnisse gewährleisten zu können. Hierzu wurden die länderspezifischen Planungs-,

Bewilligungs- und Genehmigungsprozesse abgebildet. Anhand dieser Prozesse wurde

aufgezeigt, wann Stakeholder aktiv geworden sind und welche Verzögerungen im Prozess

diese Interventionen zur Folge hatten. Aufbauend auf den Erkenntnissen aus den 15

Fallstudien sowie den analysierten Rahmenbedingungen für die Planung und Genehmigung

von Verkehrsinfrastrukturprojekten in Deutschland, Österreich und der Schweiz, wurden

abschliessend mehrere sich ergänzende Modelle für den Umgang mit sozio-politischen

Stakeholdern im dynamischen Umfeld grosser Verkehrsinfrastrukturprojekte entwickelt

(Phase VI).


54

4 Fallstudien

In diesem Teil der Arbeit werden die 15 Fallstudien ausgewertet, welche im Rahmen des EU

Projekts NETLIPSE für diese Dissertation untersucht worden sind.

4.1 Das EU-Projekt NETLIPSE

Industrialisierte Gesellschaften benötigen Transportnetzwerke, um das Wachstum von

Wohlstand und Beschäftigung zu fördern. Darüber hinaus steigt das Bedürfnis nach

individueller Mobilität stetig. Um diesen Ansprüchen gerecht zu werden, befinden sich derzeit

in Europa zahlreiche Eisenbahn-, Autobahn- und Wasserstrassenprojekte in Planung und

Ausführung. Die Europäische Kommission hat 30 vorrangige Projekte182 (siehe Anhang)

benannt, welche grenzüberschreitend die Mitgliedstaaten der Union verbinden werden. Im

Jahr 2005 veranschlagte die Europäische Kommission den Investitionsbedarf für ein

geschlossenes transeuropäisches Transportnetzwerk auf eine Summe von 600 Mrd. Euro.

Die Anforderungen an die Ausführung dieser Projekte sind hoch und nicht selten kommt es

zu substantiellen Termin- und Kostenüberschreitungen, was häufig auf die hohe Komplexität

solch grosser Verkehrsinfrastrukturprojekte zurückgeführt wird.

Grosse Verkehrsinfrastrukturprojekte sind komplex in vielerlei Hinsicht. Von der Initialisierung

bis zur Inbetriebnahme vergehen nicht selten zwei Jahrzehnte oder mehr. Mit einer Länge

von mehreren zehn bis zu mehreren hundert Kilometern sind die Anforderungen an die

Planung und Ausführung dementsprechend hoch. Viele Projekte erfordern die Entwicklung

und den Einsatz neuartiger Technologien für die Realisierung und den Betrieb. Grosse

Verkehrsinfrastrukturprojekte haben einen signifikanten Einfluss auf ihre Umwelt und

zahlreiche interne und externe Anspruchsteller sind darin involviert oder davon betroffen.

Zusätzlich steigen die inneren und äusseren Anforderungen an derartige Projekte konstant.

Vor dem Hintergrund dieser Herausforderungen sehen sich die Projektbeteiligten in einem

dynamischen Umfeld mit der Aufgabe konfrontiert, ständig neues Wissen zu erwerben und

umzusetzen.

4.1.1 Zweck von NETLIPSE

Das von der EU finanzierte Projekt NETLIPSE befasst sich vor diesem Hintergrund mit dem

Management und der Organisation von grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten. NETLIPSE

steht als Akronym für „Network for the dissemination of knowledge on the management and

organisation of Large Infrastructure Projects in Europe”. NETLIPSE ist ein Forschungsprojekt

im 6. Europäischen Framework Programme (FP6) der Europäischen Kommission. Die

Arbeiten wurden im Mai 2006 begonnen und im April 2008 erfolgreich abgeschlossen. Das

182

siehe Entscheidung Nr. 884/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Änderung der Entscheidung Nr. 1692/96/EG über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes, Amtsblatt der Europäischen Union L 167 vom 30. April 2004


55

Herzstück von NETLIPSE bildet die Untersuchung von 15 Fallstudien aus dem Bereich der

grossen Verkehrsinfrastrukturprojekte in Europa. Eine umfassende Übersicht über die

Fallbeispiele findet sich in Kapitel 0.

Die Forschung unter NETLIPSE baut methodisch auf einem Cluster aus acht

Themenschwerpunkten auf: (1) Objectives and scope, (2) Stakeholders, (3) Finance, (4)

Organisation and management processes, (5) Risks (threats and opportunities), (6)

Contracting, (7) Legal consents, (8) Knowledge and technology. Die im Projekt verwendeten

Kurzbeschreibungen zu diesen Themen finden sich im Anhang.

NETLIPSE hat sich zum Ziel gesetzt, der Europäischen Kommission sowie interessierten

Organisationen ein Werkzeug zur Hand zu geben, welches dem strukturierten Aufbau sowie

der zielorientierten Steuerung und Überwachung von grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten

dienen wird. NETLIPSE wird darüber hinaus weiterhin die Basis für einen organisierten,

internationalen Wissens- und Erfahrungsaustausch bilden.

Zwischenzeitlich wurde als Nachfolgeprojekt im Jahr 2008 das Projekt NETLIPSE2 initiiert,

welches bis Sommer 2010 andauern wird und zum Ziel hat, aufbauend auf den

Erkenntnissen aus dem ersten Projekt ein Werkzeug zu entwickeln, welches der Bewertung

von grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten dient.

4.1.2 An NETLIPSE beteiligte Organisationen

Das Projekt NETLIPSE wurde in der ersten Phase durch ein Konsortium von verschiedenen

Regierungsorganisationen, wissenschaftlichen Instituten sowie privatwirtschaftlichen

Unternehmen durchgeführt. Bei den Konsortialpartnern handelt es sich im Einzelnen um:

Regierungsorganisationen

Ministerium für Verkehr (Ministerie van Verkeer en Waterstaat), Niederlande

Department for Transport, Rail Projects, United Kingdom

Bundesamt für Verkehr, Schweiz

Wissenschaftliche Institute

Erasmus Universität Rotterdam, Niederlande

Institut für Bauplanung und Baubetrieb, ETH Zürich, Schweiz

Road and Bridge Research Institute, Warschau, Polen

Laboratório Nacional de Engenharia Civil, Portugal

Privatwirtschaftliche Unternehmen

KPC GmbH, Schweiz

AT Osborne, Niederlande


56

Abb. 24: Projektorganisation NETLIPSE

Die Aufgabe des Verfassers dieser Arbeit im Projekt NETLIPSE bestand vor allem darin, als

Mitglied des „Knowledge Team Alps“ (siehe Abb. 24) vier Fallstudien zu untersuchen sowie

inhaltliche und redaktionelle Beiträge zum Buch183 zu leisten. Neben diesem Buch sind des

Weiteren zwei Dissertationen aus dem Projekt NETLIPSE hervorgegangen, wobei es sich

zum Einen um die vorliegende Arbeit handelt und zum Anderen um die Arbeit von Marcel

Hertogh und Eddy Westerveld an der Erasmus Universität Rotterdam handelt184.

183

Siehe HERTOGH, M.; BAKER, S.; et al. (2008) 184

HERTOGH, M.; WESTERVELD, E. (2010)

Consortium

Case Studie

Executive Board

Ad

vis

ory

Bo

ard

Project Management

Knowledge Team

South Europe

Knowledge Team

East Europe

Knowledge Team

North and West

Europe

Knowledge Team

Alps

General

Knowledge Team

Technical Verification

Board

Case Studie

Case Studie

Case Studie

Case Studie

Case Studie

Case Studie

Case Studie

Case Studie

Case Studie

Case Studie

Case Studie

Case Studie

Case Studie

Case Studie


57

4.2 Übersicht über die Fallstudien

Um den Einfluss von Stakeholdern auf grosse Verkehrsinfrastrukturprojekte zu ergründen

wurden im Rahmen des EU Forschungsprojektes NETLISPE 15 Fallstudien untersucht. Die

Fallstudienanalyse fokussiert darauf, welcher Ansatz in den Projekten verfolgt wurde, um mit

Stakeholdern und deren Ansprüchen umzugehen und was die Auswirkungen von

Stakeholderinterventionen im Einzelfall gewesen sind. Im Folgenden werden die für diese

Arbeit relevanten Inhalte der 15 Fallstudienberichte in Kurzform wiedergegeben, wobei

limitierend angemerkt werden muss, dass die beiden polnischen Fallstudien keinen Beitrag

zu dieser Arbeit leisten konnten und nur der Vollständigkeit halber aufgeführt werden (siehe

auch Tabelle 6).185

Tabelle 6: Zahlen und Fakten zu den NETLIPSE Fallstudien im Überblick

Projektname Land Art Länge Budget (Mio.) Jahr / Preisbasis

Dauer

Betuweroute Niederlande Schiene 160 km € 3„861 (`07/`95) 1989 – 2007

Autobahnring Bratislava Slowakische Republik Strasse 12 km € 242 (`07/`07) 1972 – 2007

Gotthard Basistunnel Schweiz Schiene 57 km € 6„386 (`08/`98) 1992 – 2017

HSL Süd Niederlande Schiene 125 km € 5„282 (`08/`95) 1987 – 2008

Autobahnbrücke Lezíria Portugal Strasse 12 km € 243 (`07/`05) 2001 – 2007

Lissabon – Porto Portugal Schiene 305 km € 4„700 (`05/`05) 1999 – 2015

Lötschberg Basistunnel Schweiz Schiene 35 km € 2„800 (`06/`98) 1992 – 2007

Maaswerken Niederlande Wasser 222 km € 1„211 (`07/`07) 1997 – 2022

Autobahn A2 Polen Strasse 194 km € 638 (`04/`04) 1994 – 2004

Autobahn A4 Polen Strasse 61 km € 125 (`01/`00) 1994 – 2001

Autobahn E18 Finnland Strasse 51 km € 638 (`05/`04) 1990 – 2008

Nürnberg – Ingolstadt Deutschland Schiene 89 km € 3„551 (`07/`07) 1991 – 2006

Øresund Landverbindung Dänemark – Schweden Strasse 16 km € 1„990 (`00/`90) 1990 – 2000

Unterinntaltrasse Österreich Schiene 40 km € 1„933 (`05/`05) 1995 – 2012

West Coast Mainline Grossbritannien Schiene 650 km € 10„342 (`08/`06) 1996 – 2008

185

Vgl. auch HERTOGH, M.; BAKER, S.; et al. (2008)


58

4.2.1 Betuweroute

Abb. 25: Lageplan der Betuweroute

Zahlen und Fakten

Land Niederlande

Bauart Neubaustrecke

Verkehrsträger Schiene

Bestimmung Güterverkehr

Länge 160km Doppelspur

Kapazität 74 Mio Tonnen Fracht pro Jahr

Finanzierung öffentliche Mittel, teilweise von der EU gefördert

Status in Betrieb

Zeitplan

1995 Fertigstellung geplant für Anfang 2005

2004 Fertigstellung geplant für Ende 2006

Tatsächliche Fertigstellung 16. Juni 2007

Kostenplanung

1996 3„744 Mio € (geplante Kosten zum Startzeitpunkt)

2007 3„861 Mio € (tatsächliche Kosten)


59

Die sogenannte Betuweroute ist eine doppelspurige Eisenbahnstrecke, welche alleine dem

Güterverkehr vorbehalten ist. Sie erstreckt sich über 160km quer durch die Niederlande vom

Hafen in Rotterdam bis an die Deutsche Grenze bei Zevenaar bzw. Emmerich. Die Strecke

durchquert hierbei im Osten der Niederlande ein ländliches Gebiet mit dem Namen ‚Betuwe„,

woher sie ihren Namen erhalten hat. Weiter im Westen durchquert die Strecke auf einer

Länge von etwa 60km ein dicht besiedeltes Gebiet.

Die Initiative zum Bau wurde auf politischer Ebene in den späten 1980er Jahren ergriffen.

Eine erste Absichtserklärung zum Bau erfolgte im Jahr 1991. Die Betuweroute sollte als

Musterbeispiel für umwelt- und sozialverträgliches Bauen im Infrastrukturbereich gelten. Zu

dieser Zeit wurden jedoch mehr und mehr Stimmen in den Niederlanden laut, welche die Art

der Raumplanung kritisierten und mehr Mitspracherecht für die Bevölkerung verlangten. Vor

diesem Hintergrund wurde mit der Planung der Betuweroute zu einem denkbar ungünstigen

Zeitpunkt begonnen.

Die mit der Planung beauftragte Niederländische Eisenbahngesellschaft (Nederlandse

Spoorwegen, NS) legte im Jahr 1992 einen Bericht vor, aus welchem hervorgeht, dass einer

Neubaustrecke im Vergleich mit dem Ausbau der Bestandstrecke der Vorzug gegeben

würde. Zur gleichen Zeit wurde bereits ein detailliert ausgearbeiteter Plan mit der gemäss NS

optimalen Linienführung publiziert. Die Linienführung wurde unter Anwendung des folgenden

Verfahrens ermittelt: zunächst wurde der gesamte Planungskorridor in vier Sektoren

unterteilt. Für jeden Teil wurden unterschiedliche Varianten ausgearbeitet, für welche im

nächsten Schritt die Umweltauswirkungen mit Hilfe von geografischen Informationssystemen

(GIS) abgeschätzt wurden. Pro Sektor wurde dann mittels ‚Multi-Criteria-Evaluation„ die

vermeintlich beste Alternative ausgewählt. Zusammengesetzt ergaben die Teilstücke die

optimale Linienführung.186

Von Ende 1992 bis Anfang 1993 wurden durch das seinerzeit zuständige Staatsministerium

öffentliche Anhörungen durchgeführt. Die betroffenen Anwohner, kommunale Behörden,

Behörden der Provinzen sowie zahlreiche sonstige Organisationen reagierten geschockt auf

die Pläne und enormer Widerstand machte sich breit. Nichtsdestotrotz stellte sich die

niederländische Regierung hinter den Plan der NS. Auf die Veröffentlichung der

‚Planologische Kernbeslissing„ (PKB)187 im Mai 1994 wurde dementsprechend von Seiten der

Bevölkerung mit 5„500 schriftlichen Einsprachen reagiert. Diese Einsprachen stellten zumeist

die Notwendigkeit des Projektes in Frage. Nichtsdestotrotz erfolgte im Jahr 1995 die

186

Vgl. VAN DER HEIJDEN, R. E. C. M. (1996) 187

Zu Deutsch: Planerische Kernentscheidung; In der Planologische Kernbeslissing wird beschrieben, weshalb die Betuweroute gebaut wird, wie ihre ungefähre geografische Lage ist und welche Folgen der Bau für die Raumordnung nach sich zieht.


60

Freigabe für das Projekt im Parlament. Der Trassenbeschluss, welcher die geografische

Lage der Bahnlinie beschreibt detailliert, wurde im November 1996 festgestellt.

Eine im Jahr 1998 abgeschlossene Studie des Institute for Environmental Studies der

Universität Amsterdam zeigt, dass von 5288 schriftlichen Beschwerden, welche zwischen

März und Dezember 1996 zum Projekt Betuweroute eingereicht worden sind, 25% auf

Unzufriedenheit mit dem Planungsprozess als solchem zurückzuführen waren (vgl. Abb. 26).

Darin enthalten sind Aspekte wie die Einbeziehung lokaler Stakeholder in den

Entscheidungsprozess und die Terminierung von Entscheidungen. Unter den

Einwendungen, welche von nicht direkt involvierten Stakeholdern eingereicht wurden, betrug

der Anteil derer, die mit dem Planungsprozess unzufrieden waren, je nach Region sogar bis

zu 42% (vgl. Abb. 27).188 Die erwähnte Studie gibt leider keinen Aufschluss darüber, woher

die unterschiede zwischen den einzelnen Regionen kommen. Solche Zahlen lassen jedoch

vermuten, dass Einsprachen häufig nicht sachbezogene, sondern emotionale Gründe haben.

Abb. 26: Aufteilung aller schriftlichen Beschwerden zum Projekt Betuweroute nach Beweggründen189

188

Vgl. BEINAT, E.; DRUNEN, M. V.; et al. (1998) 189

BEINAT, E.; DRUNEN, M. V.; et al. (1998)

25.3%

3.1%

27.1%

5.1%

5.0%

9.9%

8.5%

16.1%

Aufteilung aller schriftlichen Beschwerdenzur Betuweroute nach Beweggründen Prozesse (Beteiligung, Timing

der Entscheidungen,…)

Umwelt (Luftverschmutzung, Wasserverschmutzung,…)

Lärm

Natur und Landschaft (Ökologie, Geschichte,…)

Gesundheit und Risiken (Unfälle,…)

Andere (Störungen während der Bauphase,…)

Erreichbarkeit (räumliche Trennung,…)

Schäden (individuelles Eigentum, …)


61

Abb. 27: Aufteilung der Beschwerden von Bewohnern / Stakeholdern aus der Provinz Süd-Holland nach Beweggründen

190

Die Entwicklung des niederländischen Raumplanungsgesetzes und die regierungsseitigen

Bestrebungen, Plangenehmigungsverfahren für grosse Verkehrsinfrastrukturprojekte zu

verkürzen, belegen diese These. Im europäischen Raum waren die Niederlande lange Zeit

für eine ausgesprochen partizipative Planung bekannt, bei der Akteure kooperieren, in einen

Prozess der gemeinsamen Ideenentwicklung einbezogen werden und dadurch gezwungen

sind, in derselben Sprache zu kommunizieren. Die regelmässige Blockade neuer

Verkehrsinfrastrukturprojekte, welche für die wirtschaftliche Entwicklung in den Niederlanden

als notwendig betrachtet wurden, veranlasste jedoch die Regierung, das

Raumplanungsgesetz mehrfach zu überarbeiten und um ein Verkehrswegegesetz

(Tracéwet) zu ergänzen. Zusammen geben diese beiden Gesetze dem Ministerium für

Wohnbau, Raumordnung und Umwelt (VROM) sowie der Provinzregierung die Kompetenz,

konkrete Bodennutzungen in Flächennutzungsplänen durchzusetzen. Wenn die Kommune

sich weigert, kann das Ministerium den Flächennutzungsplan selbst festlegen. An der

Betuweroute wurde dieses Verfahren erstmalig angewendet. Sie wurde somit zum Modellfall

für das Verkehrswegegesetz und für die Zentralisierung der Infrastrukturplanung.

Eine zweimalige Befragung im Abstand von zwei Jahren (1999 und 2001) von 1.200

Anwohnern der Betuweroute und 550 Personen aus dem übrigen Teil der Niederlande durch

190

BEINAT, E.; DRUNEN, M. V.; et al. (1998)

41.7%

2.5%

18.2%3.1%

4.6%

12.3%

2.2%15.4%

Beschwerden von Bewohnern / Stakeholdern

aus Gemeinden der Provinz Süd-Holland Prozesse (Beteiligung, Timing der Entscheidungen,…)

Umwelt (Luftverschmutzung, Wasserverschmutzung,…)

Lärm

Natur und Landschaft (Ökologie, Geschichte,…)

Gesundheit und Risiken (Unfälle,…)

Andere (Störungen während der Bauphase,…)

Erreichbarkeit (räumliche Trennung,…)

Schäden (individuelles Eigentum, …)


62

das Büro Research voor Beleid (Büro für Forschungen zur Politik) aus Leiden hat gezeigt,

dass sich die Einstellung der direkt betroffenen Bevölkerung zum Projekt deutlich

verschlechtert hat, während die Einstellung der restlichen Bevölkerung annähernd gleich

geblieben ist (vgl. Abb. 28 bis Abb. 31)

Abb. 28: Einstellung der Anwohner zur Betuweroute im Jahr 1999

Abb. 29: Einstellung der restlichen Bevölkerung der Niederlande zur Betuweroute im Jahr 1999

3%

28%

27%

28%

14%

Einstellung der Anwohner zum Projekt im Jahr 1999

sehr positiv

positiv

weder positiv noch negativ

negativ

sehr negativ

4%

31%

28%

31%

6%

Einstellung der restlichen Bevölkerung der Niederlande zum Projekt im Jahr 1999

sehr positiv

positiv


negativ

sehr negativ


63

Abb. 30: Einstellung der Anwohner zur Betuweroute im Jahr 2001

Abb. 31: Einstellung der restlichen Bevölkerung der Niederlande zur Betuweroute im Jahr 2001

Van der Heijden identifiziert die Fehler auf den Ebenen der Planung und der Organisation

wie folgt: Die Betuweroute wurde der Öffentlichkeit als Lösung für ein Problem vorgestellt,

welches selber noch gar nicht genau definiert war und dementsprechend von der

Bevölkerung noch nicht als Problem erkannt worden ist. Die Diskussion über das eigentliche

Problem wurde erst begonnen, nachdem die scheinbar optimale Lösung bereits präsentiert

worden ist.191 Hinzu kommt, dass die Planung sich von Anfang an auf einen Verkehrsträger –

nämlich die Schiene – beschränkt hat und nicht strategisch und somit Verkehrsträger

191

Vgl. VAN DER HEIJDEN, R. E. C. M. (1996)

2%

20%

25%38%

13%

2%

Einstellung der Anwohner zum Projekt im Jahr 2001

sehr positiv

positiv


negativ

sehr negativ

keine Meinung

2%

33%

27%

26%

4%8%

Einstellung der restlichen Bevölkerung der Niederlande zum Projekt im Jahr 2001

sehr positiv

positiv


negativ

sehr negativ

keine Meinung


64

übergreifend durchgeführt worden ist. Dieser Umstand steht in direktem Zusammenhang

damit, dass die Planung an eine nicht unabhängige Partei – die Niederländische

Eisenbahngesellschaft – übertragen wurde, welche ebenfalls federführend in der

Kommunikation und der Öffentlichkeitsarbeit war. Demzufolge orientierte sich die Planung

auch vornehmlich an den technischen Parametern und weniger an den gesellschaftlich

relevanten Kriterien. So wurde eine strukturierte Diskussion mit der betroffenen Öffentlichkeit

von Anfang an verunmöglicht. Der Widerstand aus der Bevölkerung in Verbindung mit den

zahlreichen zivilrechtlichen Klagen hat für das Projekt spürbare terminliche Verzögerungen

sowie hohe Kosten für die Beilegung der Rechtstreite zur Folge gehabt.

Ein Umdenken hin zu mehr Öffentlichkeitsarbeit fand erst nach 1996 und hauptsächlich im

Zusammenhang mit den Bauarbeiten statt. Für die Anwohner und die interessierte

Öffentlichkeit wurden entlang der Strecke mehrere Informationspavillons eingerichtet und die

Projektorganisation wurde durch einen Stakeholderbeauftragten ergänzt.

In der Folge befassten sich mehrere wissenschaftliche Einrichtungen mit den Fehlern aus

dem Projekt Betuweroute192. Im Ergebnis sind sich die Studien darüber einig, dass einzig ein

partizipativer Planungsansatz dazu beitragen kann, die Fehler der Betuweroute bei

zukünftigen Projekten zu vermeiden.

Limitierend muss hier angemerkt werden, dass partizipative Planung in den Niederlanden

zumeist durch die repräsentative Demokratie mittels Volksvertretern in bestimmten Gremien

stattfindet. In den Augen der Experten sollten Stakeholder wie die betroffene Bevölkerung

oder sonstige Interessensgruppen nicht direkt an den Entscheidungsprozessen beteiligt

werden, sondern – wenn überhaupt – nur indirekt durch eben diese Volksvertreter erfolgen.

Selbst bei der Beteiligung kommunaler Verwaltungsorgane gehen die Meinungen der

Experten auseinander und nur ein geringer Teil der in den Studien Befragten befürwortet die

direkte Partizipation dieser Stakeholder.193

192

Vgl. VAN DER HEIJDEN, R. E. C. M. (1996), BEINAT, E.; DRUNEN, M. V.; et al. (1998), WOLTJER, J. (2002), PRIEMUS, H. (2007), WOLTJER, J. (2009) 193

WOLTJER, J. (2002), S.449


65

4.2.2 Autobahnring Bratislava

Abb. 32: Lageplan des Autobahnrings Bratislava

Zahlen und Fakten

Land Slowakische Republik

Bauart Neubaustrecke mit Brücken und Tunnel

Verkehrsträger Strasse

Bestimmung Kapazitätserweiterung

Länge 12.7km

Kapazität Vierspurig (zwei Spuren je Richtung)

Finanzierung EU Kohäsionsfonds, Kredite der Europäischen

Investitionsbank, Kredite von Geschäftsbanken,

Verkauf von Vignetten, Mittel aus dem Staatshaushalt

Status in Betrieb

Zeitplan

1999-2005 Östlicher Abschnitt: 6.7km von Mierova bis Senecká

2003-2005 Mittlerer Abschnitt: 3km von Viedenská bis Pristavny

Most

2003-2007 Westlicher Abschnitt: 3km (Abschnitt Lamač)

Kosten

2007 242 Mio € (tatsächliche Kosten bei Fertigstellung)

Der Autobahnring um Bratislava ist weniger ein strategisch geplantes Projekt, als vielmehr

das zufällige Ergebnis zweier Autobahnachsen (D1: Ost-West und D2: Nord-Süd), welche

sich bei Bratislava treffen. Der Autobahnring ist hierbei eines der ersten Stücke dieser

Achsen, welches bereits fertig gestellt wurde.

Die Projektleitung und damit auch die Verantwortung für das Stakeholder Management liegt

in der Hand slowakischen Autobahngesellschaft (Národná diaľničná spoločnost, NDS). Auch


66

wenn das Projekt entsprechend den Massstäben der Europäischen Union eine

Umweltverträglichkeitsprüfung durchlaufen musste, hält die Planung keinem Vergleich mit

westeuropäischen Standards stand. Die übergeordnete UVP liegt zunächst noch im

Verantwortungsbereich des Umweltministeriums. Dieses verfügt jedoch nicht über die

notwendige Expertise zur Beurteilung von ingenieurtechnischen Fragestellungen und kann

deswegen nicht zwischen ökologischen und technischen Aspekten abwägen. Ist das

Umweltverträglichkeitsgutachten einmal erstellt, so hängt die Planung im weiteren Verlauf

von dem Goodwill zahlreicher Stakeholder – verkörpert durch die kommunalen

Verwaltungsorgane – ab. NDS ist in dem Sinne abhängig von den Kommunen, als dass für

den Bau auf Gemeindegebiet jeweils eine kommunale Baubewilligung benötigt wird. Diese

wird in der Regel durch den Gemeindevorsteher oder Bürgermeister ausgestellt. Ein

übergeordnetes Planungs- und Bewilligungsorgan hat es zu diesem Zeitpunkt noch nicht

gegeben. Verhandlungen wurden mit jedem Gemeindevorsteher einzeln geführt. Solche

Verhandlungen führten nicht selten zu völlig überzogenen Forderungen seitens der

Gemeinden, welche sich die NDS mangels anderer Handhabe zu erfüllen gezwungen sah.

Es wurde von einem Fall berichtet, in dem eine Gemeinde die NDS erfolgreich zum Bau

eines neuen Fussballstadions zwang, für welches sich nach Fertigstellung zeigte, dass die

Gemeinde über keinerlei finanzielle oder personelle Mittel zur Instandhaltung verfügte.

War die Bewilligung von der Gemeinde einmal erteilt, so hatte die Gemeinde im weiteren

Prozess kaum noch Einfluss auf das Projekt. Die Verantwortung für das Stakeholder

Management wurde im Zuge der Bauausführung von der NDS auf den Generalunternehmer

übertragen. Die Kommunikation mit der Öffentlichkeit beschränkte sich im weiteren Verlauf

lediglich auf das Reagieren auf Beschwerden von Seiten der Bevölkerung. Kommunikation

auf der Basis von Eigeninitiative wurde vom Generalunternehmer nicht mehr betrieben.

An dieser Stelle muss angemerkt werden, dass die Probleme von der slowakischen

Regierung bereits erkannt wurden und dass umfassende Änderungen in den slowakischen

Planungsgesetzen vorgenommen worden sind. Die Belange von Gemeinden werden nun

radikal den Interessen der nationalen Verkehrsplanung untergeordnet. Erfahrungen mit dem

neuen Verfahren aus der Praxis stehen noch aus.


67

4.2.3 Gotthard Basistunnel

Abb. 33: Lageplan des Gotthard Basistunnel

Zahlen und Fakten

Land Schweiz

Bauart Neubaustrecke, Tunnel mit Zulaufstrecken


Bestimmung Personen- und Güterverkehr, Verlagerung des

alpenquerenden Güterverkehrs von der Strasse auf

die Schiene

Länge 57km (nur Tunnel, zwei Einspurröhren)

Kapazität 29% des alpenquerenden Güterverkehrs ab 2020

Finanzierung Spezialfonds, zusammengesetzt mit Mitteln aus der

Mineralölsteuer, der Mehrwertsteuer sowie der

leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA)

Status Im Bau

Zeitplan

1996 Fertigstellung geplant für 2009

1999-2000 Fertigstellung geplant für 2011



Aktuell Fertigstellung geplant für 2017

Kostenplanung

1999 CHF 5„264 Mio (ca. 3„474 Mio €)

Ende 2008 CHF 9„675 Mio (ca. 6„386 Mio €)


68

Rahmenbedingungen

Der Gotthard Basistunnel ist Bestandteil einer von zwei alpenquerenden Eisenbahnstrecken

aus dem Gesamtvorhaben ‚AlpTransit„ bzw. NEAT (Neue Eisenbahn-Alpentransversale). Der

Gotthard Basistunnel besteht aus zwei Einspurröhren und erstreckt sich auf einer Länge von

57km von Erstfeld im Kanton Uri (Nordportal) bis Bodio im Kanton Tessin (Südportal). Zur

Gesamtachse Gotthard zählen ausserdem noch die nördlichen und südlichen Zulaufstrecken

sowie der 15.4km lange Ceneri Basistunnel von Vigana (Nordportal bei Bellinzona im Kanton

Tessin) bis Vezia (Südportal bei Lugano im Kanton Tessin). Der Ceneri Basistunnel ist

jedoch nicht Bestandteil dieser Fallstudie. Das zweite grosse Projekt aus dem

Gesamtvorhaben AlpTransit ist der Lötschberg Basistunnel, welcher im Rahmen dieser

Arbeit als eigene Fallstudie abgehandelt wird.

Die generelle Planung für eine alpenquerende Flachbahn begann bereits in den 1960er

Jahren, wobei die Untersuchungen darauf abzielten, eine einzige Achse für die gesamte

Schweiz zu realisieren. Zwischen 1963 und 1983 gab es bereits Zwischenbeschlüsse und

ein Streit über grossräumige Lage der Strecke entbrannte zwischen den Regionen. In den

1980er Jahren wurde auf politischer Ebene anerkannt, dass nur eine Achse im Falle eines

Volksentscheides nicht mehrheitsfähig gewesen wäre.

Die Planung für das Gesamtvorhaben mit zwei Hauptachsen begann auf Bundesebene im

Jahr 1986, wobei zu diesem Zeitpunkt lediglich die Absichtserklärung für den Bau einer

Alpentransversale bestand und die geografische Lage derselben noch Bestandteil von

Diskussionen war. Ein erster Höhepunkt der Planung auf Bundesebene wurde 1990 erreicht,

als der Bundesrat dem Parlament die Botschaft zur NEAT vorlegte, welche jeweils einen

Basistunnel am Gotthardmassiv und einen am Lötschberg vorsah. Die Linienführung geht zu

diesem Zeitpunkt noch nicht über den Massstab Trassenkorridor hinaus. Weitere zwei Jahr

später – nach intensiven Diskussionen im Parlament – bekommt zum ersten Mal auch das

Volk ein Mitspracherecht.

Die direkte Demokratie sieht in der Schweiz die Möglichkeit der Einflussnahme durch die

Öffentlichkeit vor, von welcher in der Praxis im direkten und indirekten Zusammenhang mit

den NEAT-Bauvorhaben mehrmals Gebrauch gemacht wurde.

Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse unterliegen in der Schweiz dem fakultativen

Referendum. Somit kommt es zu einer Volksabstimmung über den Beschluss, falls dies

50„000 Bürgerinnen und Bürger innerhalb von 100 Tagen nach der Publikation des

Beschlusses mittels Unterschrift verlangen.

So wurde vom Volk erstmalig am 29. September 1992 über die Vorlage zum Bau der

Projekte der NEAT abgestimmt. In der Folge betrafen weitere Abstimmungen mehr oder


69

weniger direkt die NEAT. Am 20. Februar 1994 wurde die sogenannte „Alpen-Initiative“ vom

Volk angenommen, welche den Schutz des Alpengebietes vor dem Transitverkehr

bezweckte. Seither ist der Alpenschutz Bestandteil der Schweizerischen Bundesverfassung.

Diese Initiative bildet auch eine der Grundlagen für das im Jahr 1999 verabschiedete

Verlagerungsgesetz für die Verlagerung von Gütern von der Strasse auf die Schiene.

Am 27. September 1998 wurde über die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA)

abgestimmt, welche zu einem Teil den weiter oben erläuterten FinöV-Fonds zur

Finanzierung der NEAT-Projekte begünstigt. Über FinöV selbst wurde am 29. November

1998 abgestimmt. Am gleichen Tag wurde dem Volk auch das Landverkehrsabkommen

vorgelegt, welches die Öffnung der Schweiz für den europäischen Schwerverkehr betrifft und

zugleich die Verlagerung desselben auf die Schiene regelt.

Dem Instrument der Volksabstimmung wird häufig nachgesagt, dass es

Entscheidungsprozesse unnötig verzögert. In der Praxis zeigt sich jedoch, dass der

Souverän durch die direkte Demokratie dazu genötigt ist, Beschlüsse mehrheitsfähig

auszugestalten und dem Volk in geeigneter Weise zu kommunizieren. Im Fall der NEAT-

Projekte lässt sich hier nur vermuten, dass die Annahme der Vorlagen durch das Volk zum

Einen zu einer höheren Akzeptanz der Projekte geführt und zum Anderen das Bewusstsein

der Öffentlichkeit für diese Projekte frühzeitig auf einer Sachebene angesprochen hat.

Planung mit Hindernissen

Im September 1993 übernimmt die Projektorganisation AlpTransit der Schweizerischen

Bundesbahnen (SBB) die Verantwortung für die Planung und den Bau der Gotthardachse.

Zu diesem Zeitpunkt hat sich im Kanton Uri bereits grosser Widerstand gegen das Projekt

formiert. Der Widerstand findet auf der Ebene des Urner Regierungsrates, der

Gemeindeverwaltungen sowie mehrerer Bürgerinitiativen statt, welche allesamt die offene

Linienführung der nördlichen Zulaufstrecke zum Basistunnel durch den Kanton Uri ablehnen.

Beachtlich ist, dass sich bereits im Jahr 1981, das Komitee ‚Basis-Tunnel Nein„ bildete,

welchem zu diesem Zeitpunkt 600 Bewohner des Kantons angehörten. Dieses Komitee

wurde zwar als Reaktion auf die früheren Planungen gegründet, es hat jedoch dazu geführt,

dass die Bevölkerung im Kanton Uri bereits sensibilisiert war, als die aktuelle Planung in den

1990er Jahren begann.

Ungeachtet des offenen Widerstands legte die SBB im Herbst des Jahres 1994 dem

Bundesrat die Pläne für die Bewilligung der Linienführung vor. 1995 wurde vom Bundesrat in

erster Instanz jedoch nur die Linienführung des Basistunnels sowie die der südlichen

Zulaufstrecke bewilligt. In der Folge wurden noch im gleichen Jahr die dazu gehörigen Pläne

für die einzelnen Bauabschnitte im ordentlichen Plangenehmigungsverfahren öffentlich

aufgelegt und im Regelfall im Jahr 1999 genehmigt. Während die Bauarbeiten zum ersten


70

Zwischenangriff bereits im Jahr 1996 begannen, konnte das Gesuch für die

Plangenehmigung im Abschnitt Uri erst Ende 1997 wieder eingereicht werden. Trotz erneuter

grosser Proteste wurden die Pläne hierzu Anfang 1998 öffentlich im Kanton Uri aufgelegt.

Abermals scheiterte die Genehmigung am Widerstand der Bevölkerung.

Im Mai 1998 ging aus der Projektorganisation AlpTransit der SBB die neu gegründete

AlpTransit Gotthard AG (ATG) als 100% Tochter der SBB hervor. Die Gesellschaft ist

gegenüber dem Bund verantwortlich für die Einhaltung der Termine und Budgets im Projekt.

Mit der Gründung der ATG trat in einer überaus sensiblen Projektphase ein neuer Akteur in

Erscheinung. In der Überzeugung, zwischenzeitlich ein technisch perfektes Projekt

ausgearbeitet zu haben, wurde der Plan im Juni 2001 durch die ATG erneut öffentlich

aufgelegt. Als Reaktion darauf gingen beim zuständigen Bundesamt über 900 schriftliche

Einsprachen ein. Das Projekt wurde nun den Vorstellungen des Kantons angepasst sowie

etappiert und im Januar 2003 wieder öffentlich aufgelegt. Für die erste Etappe konnte

letztendlich im März 2004 die Plangenehmigungsverfügung erteilt werden. Die Bauarbeiten

in diesem Abschnitt begannen im Juni 2004. Das Projekt für die zweite Etappe in diesem

Abschnitt wurde am 24. April 2006 öffentlich aufgelegt. Im Oktober 2007 wurde für das letzte

Stück der Gotthardachse die Baubewilligung erteilt. Nach wie vor sind jedoch Verhandlungen

zwischen der Erstellergesellschaft, dem Bundesamt für Verkehr sowie dem Kanton Uri im

Gange, um das Projekt weiter im Sinne aller Beteiligten zu optimieren. Vom ersten

Plangenehmigungsgesuch bis zur Erteilung der letzten Baubewilligung sind somit genau 13

Jahre vergangen. Im gleichen Zeitraum hat sich der prognostizierte Inbetriebnahmetermin

des Gotthard Basistunnels um beinahe neun Jahre nach hinten verschoben (vgl. Abb. 36).

Vergleicht man die Zielvorstellungen des BAV von 1992 (siehe Abb. 34) mit den

tatsächlichen Dauern der Planungs- und Genehmigungsphasen (siehe Abb. 35), so ergibt

sich beim Abschluss der Plangenehmigungsverfahren eine Differenz von zwölf Jahren,

wobei die Abweichung in der Zielvorstellung betreffend den Abschluss des

Plangenehmigungsverfahrens (PGV) bis zur tatsächlichen Erteilung der ersten

Plangenehmigungsverfügung schon alleine drei Jahre beträgt.

In dieser Zeitspanne änderte sich die Art der Kommunikation zwischen Erstellergesellschaft

und den Stakeholdern signifikant. Zu Beginn der Planung wurden die Gespräche

hauptsächlich auf der technischen Ebene zwischen der Erstellergesellschaft und dem

Kanton Uri geführt. Die betroffenen Gemeinden konnten erst zum Zeitpunkt der Planauflage

zum Projekt Stellung nehmen und sie taten dies in Form von Einsprachen. Der damalige

Gemeindevorsteher einer direkt betroffenen Gemeinde sagte 2004 im Interview:

„In die Planung sind wir Gemeinden nicht einbezogen worden, der Kanton zum Teil jedoch

schon. Da sind sicher Gespräche geführt worden, an denen unsere Regierung teilnehmen


71

konnte, aber wir Gemeinden weniger. Wir bekamen das Auflageverfahren präsentiert und

konnten dann reagieren. […] Es wäre schön, wenn wir rechtzeitig einbezogen würden.“

Im weiteren Verlauf wurden auch andere Kanäle gewählt, um einen gleichberechtigten

Dialog mit den betroffenen Stakeholdern zu ermöglichen. Unter Anderem wurden nach der

ersten gescheiterten Planauflage durch das BAV Podiumsdiskussionen im Kanton Uri

durchgeführt.

Abb. 34: Zielvorstellung des BAV für den Ablauf der Planung (Stand 1992)194

Abb. 35: Tatsächliche Bearbeitungs- und Verfahrenszeiten für die Auflageprojekte im Plangenehmigungsverfahren (Stand 2009)

194

Quelle: AlpTransit Gotthard AG

Genereller Planungsablauf - Zielvorstellungen BAV - Stand Aug. 1992

1992 1993 1996

Phasen Vorprojekt

RechtsgültigeVolksab-

stimmung

Entscheide

Evaluation /

LinienführungGrob-

variante

Fein-

variante

Bestvar.

Vorprojekt

Detailprojekt

Gotthard-Basistunnel

Ausschreibung

Vergabe Verg.

Ausschreibung

Zwischenphase Ausführung

Baubewilligung

Basistunnel

Baubeginn

Basistunnel

1991

BauprojektPGV

Auflage- und Bauprojekt

1994 1995

Vernehm-

lassung

Vorprojektge-

nehmigung BR

Auflage- und

Vorstudien

Volksabstimmung über den Bau

Planung Vorprojekt durch die SBB

Genehmigungsverfahren Vorprojekt

Genehmigung der Linienführung durch den Bundesrat

Planung Teilprojekte

Baubeginn Sedrun (vorgezogene Nebenbaumassnahme)

Gründung der AlpTransit Gotthard AG

Plangenehmigungsverfahren Teilprojekte

PGVf Teilprojekte PGVf Uri I PGVf Uri II

Bau Gotthard Basistunnel

PGVf: Plangenehmigungsverfügung (Baubewilligung)

2006 2007 2008 20092003 2004 20051992 1993 1994 1995 1996 20021997 1998 1999 2000 2001


72

Abb. 36: Prognostizierter Inbetriebsetzungstermin des Gotthard Basistunnels in Verbindung mit dem Verlauf des Plangenehmigungsverfahrens im Kanton Uri

Dass ein Grossteil der Verzögerungen tatsächlich aus den Problemen mit den

Plangenehmigungsverfahren hervorgeht, belegt die im Folgenden wiedergegebene Liste mit

wörtlichen Zitaten aus den „NEAT-Standberichten“195, welche halbjährlich vom BAV im

Auftrag des UVEK herausgegeben werden. Die Jahreszahl vor den Zitaten bezieht sich auf

das Berichtshalbjahr.

I/1996 Die ursprüngliche Terminplanung geht von einer integralen Betriebsaufnahme der ganzen Achse Gotthard auf den Fahrplanwechsel 2007 aus.

Das Vorprojekt Gotthard Nord wurde am 28. Februar 1994 eingereicht. Dessen Genehmigung wird infolge der Verzögerung bei den Abklärungen für eine Bergvariante erst auf Ende April 1997 erwartet. Die SBB haben vom Bundesrat den Auftrag erhalten, zusammen mit dem Kanton Uri ein Vorprojekt für eine Bergvariante auszuarbeiten. Die Auflageprojekte werden aufgrund des Bundesratsbeschlusses vom 24. April 1996 zurückgestellt.

II/1996 Mit dem Verzug der Plangenehmigung und wegen des vorläufig gesperrten Teils des zweiten Verpflichtungskredites verspätet sich der Baubeginn für den Gotthard-Basistunnel in Amsteg, Faido und Bodio um mindestens ein Jahr, das heisst auf 1997.

I/1997 Aufgrund des nicht vorhandenen Linienführungsentscheides des Bundesrates, der ausstehenden Plangenehmigungsverfügungen, der noch ungeklärten Finanzierung und der Verzögerungen in der Piora dürfte der Zeitpunkt der Inbetriebsetzung nicht mehr Ende 2007, sondern im Bereich 2009 bis 2011 liegen.

195

Gemäss Artikel 4 des Bundesbeschlusses über den neuen NEAT-Gesamtkredit vom 8. Dezember 1999 erstattet das Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) der Finanzdelegation der beiden Räte und der NEAT-Aufsichtsdelegation halbjährlich Bericht über den Fortschritt der Bauarbeiten und über die Entwicklung der Kosten. Sämtliche NEAT-Standberichte liegen dem Verfasser dieser Arbeit im Volltext vor.

1 Beginn der Bauarbeiten

am ersten Zwischenangriff

2 Erste öffentliche Planauflage

im Kanton Uri

3 Zweite öffentliche Planauflage

im Kanton Uri

5 Verfügung der Plangenehmigung

und Baubeginn im Kanton Uri

4 Dritte öffentliche Planauflage

im Kanton Uri

6 Auflageprojekt Uri 2006 wird

aufgelegt

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

Inb

etr

ieb

setz

un

gste

rmin

Berichtsjahr

Prognostizierter Inbetriebsetzungstermin Gotthard Basistunnel

7 Erteilung der letzten Bau-

bewilligung im Kanton Uri

1

2

3

45

76


73

I/1999 Linienführungsentscheid im Kanton Uri ist zeitkritisch für Gotthard-Basistunnel

I/2000 Eröffnung Basistunnel Gotthard voraussichtlich erst 1 Jahr später (2012), aufgrund verzögerter Festsetzung der Basistunnel Linienführung im Kanton Uri.

Erstfeld und Altdorf/Rynächt liegen auf dem kritischen Weg.

II/2000 Die Abschnitte Erstfeld und Altdorf/Rynächt liegen auf dem zeitkritischen Weg für die Inbetriebnahme des Gotthard-Basistunnels. Aus diesem Grund werden Auflage- und Bauprojekt gleichzeitig bearbeitet und in zeitlicher Hinsicht mit dem Auflageprojekt Altdorf/Rynächt koordiniert.

Das Bereinigungsverfahren für die Linienführung in Uri führt zu einer Verschiebung des Endtermins von bis zu zwei Jahren. Die Verzögerungen bei den Bauarbeiten Sedrun und bei der Ausschreibung und Vergabe der Haupttunnellose sind aus Sicht der ATG nicht relevant und stehen in einem kausalen Zusammenhang zu Uri.

I/2001 Der Abschnitt Gotthard Nord liegt zusammen mit dem Teilabschnitt Erstfeld auf dem zeitkritischen Weg. Der Linienführungsentscheid vom Juni 2000 und die Ablehnung des Auflageprojekts durch die Urner Bevölkerung führen zu einer Situation, die eine Verschiebung des Endtermins um bis zu 2 Jahre nach sich ziehen kann.

Meilenstein C, „Vortrieb Tunnel Erstfeld“: Die ATG weist wegen der weiterhin strittigen Linienführung im Kanton Uri und der dadurch noch nicht vorliegenden Plangenehmigung eine Verzögerung von 18 Monaten aus.

II/2001 Ziel ist es, bis Mitte 2002 einen verfahrensleitenden Entscheid über die Fortführung des Plangenehmigungsverfahrens Uri herbeizuführen. Ziel ist ein Abschluss des Plangenehmigungsverfahrens bis Ende 2003. Gemäss ATG wirken sich weitere Verzögerung direkt auf den Termin der Inbetriebnahme aus. Die übrigen, in den folgenden Abschnitten festgestellten Verzögerungen, haben keinen Einfluss auf die Inbetriebnahme.

I/2002 Meilenstein C, „Vortrieb Tunnel Erstfeld“: Der Meilenstein kann nicht eingehalten werden. Nachdem der Bundesrat im Juni 2002 den Grundsatzentscheid zur Linienführung gefällt hat, soll das überarbeitete Projekt neu aufgelegt werden und das Plangenehmigungsverfahren bis Ende 2003 abgeschlossen werden. Der Meilenstein wird aus heutiger Sicht im November 2008 – mit knapp 3 Jahren Verspätung – erreicht werden.

Basierend auf den bisher abgeschlossenen Werkverträgen, den bisher eingetretenen Verzögerungen sowie der Annahme eines zügigen Ablaufs bis zur Plangenehmigung in Uri hat die ATG das Gesamtterminprogramm überarbeitet. Die Bereitstellung zur Inbetriebnahme der Neubaustrecke erfolgt nun voraussichtlich 2013 (Verzug von 2 Jahren und 4 Monaten).

Weil der Teilabschnitt Erstfeld auf dem zeitkritischen Weg liegt, wird sich jede Terminänderung direkt auf den mutmasslichen Inbetriebsetzungstermin auswirken. Es gilt die Entwicklung der Terminprognose des Teilabschnitts Erstfeld genau zu verfolgen. Dem prognostizierten Verzug Abschluss Bauarbeiten Tunnel Erstfeld (3 Jahre 8 Monate) ist wie von der ATG angekündigt durch Steuerungsmassnahmen entgegen zu wirken.

II/2002 Meilenstein C, „Vortrieb Tunnel Erstfeld“: Die Prognose basiert auf der Annahme einer Plangenehmigungsverfügung Uri Ende 2003. Werden Rechtsmittel ergriffen, kann sich der Termin verzögern.

Als Folge der Verzögerungen beim Linienführungsentscheid Uri und anderer Projektentwicklungen konnte am vereinbarten Terminziel nicht mehr festgehalten werden und die Terminplanung wurde überarbeitet.

Aufgrund der Forderung des Kantons Uri, der Gemeinden sowie zahlreicher weiterer Einsprechenden nach einer etappierten Genehmigung des Auflageprojekts wird eine Teilgenehmigung geprüft.

Infolge der noch ausstehenden Plangenehmigungsverfügung Uri liegt der Teilabschnitt Erstfeld auf dem zeitkritischen Weg. Bei unverändertem Bauablauf wird sich jede Terminänderung auf den Inbetriebsetzungstermin auswirken. Es gilt die Entwicklung der Terminprognose des Teilabschnitts Erstfeld genau zu verfolgen.


74

I/2003 Die Arbeiten an der Achse Gotthard sind im Norden geprägt durch das Plangenehmigungsverfahren in Uri. Um das Terminrisiko klein zu halten, hat das BAV der ATG am 28. Juli 2003 den Auftrag zur Vorbereitung einer etappierten Genehmigung des Auflageprojekts Uri 2003 erteilt. Nur damit ist eine Genehmigung der zeitkritischen Tunnelstrecken per Ende 2003 und ein Baubeginn in Erstfeld im Jahr 2004 realistisch.

II/2003 Die Arbeiten an der Achse Gotthard im Abschnitt Nord sind geprägt durch die noch nicht vollständig genehmigte Linienführung im Kanton Uri. Dank der etappierten Genehmigung des Auflageprojektes 2003 Uri [Versand der Plangenehmigung: 12. März 2004] können die zeitkritischen Projektteile (insbesondere die Tunnelstrecke ab Erstfeld) nun weiterbearbeitet werden. Die Bereitstellung zur Inbetriebnahme im 2014 bleibt realisierbar.

I/2004 Die Plangenehmigung für die Projektteile südlich des Knickpunktes erfolgte im März 2004. Mit der etappierten Plangenehmigung können die zeitkritischen Projektteile (Tunnel Erstfeld) nun rasch realisiert werden. Der Baubeginn für die Vorarbeiten erfolgte am 19. Juli 2004.

Selbst wenn bei der Suche nach Gründen für die Verzögerung vorsichtig vorgegangen wird,

so können immer noch ca. fünf Jahre auf die Probleme beim Plangenehmigungsverfahren im

Kanton Uri zurückgeführt werden. Limitierend muss hierbei angemerkt werden, dass die

meisten der oben aufgeführten Zitate direkt von der damaligen Projektleitung stammen,

welche möglicherweise versuchte, hierdurch den Problemen im Kanton Uri besonderes

Gewicht zu verleihen. Aus der Berechnung der Verzögerung lässt sich im Umkehrschluss

nicht folgern, dass das Projekt fünf Jahr früher fertig zu stellen gewesen wäre, wenn die

Plangenehmigungsverfahren wie ursprünglich geplant verlaufen wären.

Bei der Berücksichtigung der Interessen von Seiten der Umweltschutzverbände hat die

Projektleitung im Gegensatz zu dem Beispiel mit der Bevölkerung im Kanton Uri von Anfang

an einen wesentlich vorausschauenderen Weg eingeschlagen. Noch vor der Planauflage des

ersten Vorprojektes wurden die Umweltschutzverbände bereits im Jahr 1994 zur Diskussion

über die Pläne eingeladen. Acht schweizweit agierende und demzufolge

beschwerdeberechtigte Umweltschutzorganisationen haben sich ähnlich frühzeitig für die

Bestellung eines Stakeholderrepräsentanten entschieden. Dieser unabhängige

Stakeholderrepräsentant wurde von den in Abb. 37 aufgeführten Organisationen beauftragt

und tritt in deren Namen als alleiniger und mit allen Kompetenzen ausgestatteter

Verhandlungspartner gegenüber der Erstellerorganisation AlpTransit Gotthard AG auf. Der

Zusammenschluss erlaubt die effiziente Bearbeitung der Anliegen der vertretenen

Organisationen und hat für den Ersteller den Vorteil, jeweils einer gemeinsamen,

koordinierten Meinung der Verbände gegenüberzustehen. Gemäss einer Verfügung des

Eidgenössischen Departments für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK)

betreffend Parteientschädigung im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens zum

Auflageprojekt Uri 2003, haben die Umweltschutzorganisationen in der oben erwähnten

Konstellation „auch die Funktion einer weiteren Umweltfach- und Beratungsstelle

übernommen, die den Verfahrensbeteiligten präzise, gut begründete und termingerechte


75

Vorschläge unterbreitete“. In Anbetracht dieser Würdigung kann man hier von einer

erfolgreichen Integration der Stakeholder in den Planungsprozess sprechen.

Abb. 37: Interessenpluralistische Steuerung durch einen Stakeholderrepräsentanten am Beispiel der NEAT-Projekte Gotthard und Lötschberg

Die Wichtigkeit der frühzeitigen Einbindung der Umweltschutzverbände hob auch der

Stakeholderbeauftragte im Interview hervor: „[Bezüglich Projektdauerverkürzung] gibt es eine

Grundhaltung, welche wir mit Überzeugung vertreten: Wenn die Rahmenbedingungen, was

die Umwelt betrifft, rechtzeitig und von Anfang an in die Planung einbezogen werden und

kompetente und konsequente Leute in den frühen Phasen einbezogen werden, gibt es

später keine Verzögerungen. Die Projektdauerverkürzung sehe ich in diesem Sinne. Wichtig

ist dann dabei, die Leute, die man dann von Anfang an einbezieht, nicht nur zur Dekoration,

sondern ernsthaft mit einzubeziehen. Hier spreche ich aus Erfahrung.“

Bei der Arbeit mit den Umweltschutzverbänden hat sicherlich auch zum Erfolg mit

beigetragen, dass sich das Projekt schon sehr früh als „grösstes Umweltschutzprojekt der

Schweiz“ vermarktet hat, was darauf zurückzuführen ist, dass der Bau der

Basistunnelstrecken die Voraussetzung für die Verlagerung des alpenquerenden

Güterverkehrs ist.

Management

ATG / BLS AT

Stiftung

Landschaftsschutz

Schweiz (SL)

Equiterre

Pro Natura

Verkehrs-Club der

Schweiz (VCS)

WWF –

World Wide Fund

For Nature

Rheinaubund

Schweizer

Vogelschutz

(SVS)

Schweizer

Heimatschutz

(SHS)

Stakeholder

Repräsentant


76

Ähnlich effizient wie die Integration der Umweltschutzverbände wurde bei den NEAT

Projekten das Thema der politischen Unterstützung behandelt. Nachdem im Sommer des

Jahres 1994 zwischen zwei damals zuständigen Bundesräten aus unterschiedlichen

politischen Lagern Diskussionen über die generelle Notwendigkeit und die Finanzierung der

NEAT Projekte entbrannten, wurden die Projekte redimensioniert und auf eine neue

finanzielle Grundlage gestellt. In diesem Zusammenhang wurde auch die Neat-

Aufsichtsdelegation (NAD) im Jahr 1998 in den Alpentransitbeschluss (AtB; SR 742.104)

aufgenommen.196

Das Parlament folgte damit letztlich einer Initiative der Finanzdelegation und zwei

Mitberichten der Finanzkommissionen (FK). Zuvor hatte die Finanzdelegation die einzelnen

Sondierungs- und Vorbereitungsarbeiten zur NEAT überwacht. Angesichts der

milliardenschweren Investitionen und einer Verwirklichungsdauer von über zwanzig Jahren

fand das Parlament die Schaffung einer speziellen Delegation aus Mitgliedern der

Kontrollkommissionen (Finanzkommission und Geschäftsprüfungskommission) sowie der

zuständigen Legislativkommission (Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen) beider

Räte (Nationalrat und Ständerat) mehr als gerechtfertigt. In guter Erinnerung waren die

negativen Erfahrungen mit Kostenüberschreitungen bei früheren grossen

Tunnelbauvorhaben. Im Dezember 1998 nahm die NAD ihre umfangreiche Tätigkeit auf.

Seither ist es ihr oberstes Ziel, frühzeitig und sachlich auf risikoreiche Entwicklungen und

Abweichungen hinzuweisen. Ihre Hauptaufgabe liegt darin, die Verwirklichung der NEAT in

Bezug auf die Einhaltung der bestellten Leistungen, der Termine, der Finanzen (Kosten und

Kredite) sowie der rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen aus der

politischen Warte der parlamentarischen Oberaufsicht zu überwachen und laufend zu

begleiten. Gegenüber den Beaufsichtigten – dem Bundesrat, den zuständigen

Verwaltungsstellen und den mit der Umsetzung betrauten Erstellergesellschaften AlpTransit

Gotthard AG (ATG) und BLS Alptransit AG (BLS AT) – interveniert sie mittels Empfehlungen

wie Anregungen und Beanstandungen. Die NAD trägt somit dazu bei, die politischen

Diskussionen auf der Sachebene zu halten und macht die NEAT Projekte damit ein Stück

unabhängiger von parteipolitischen Machtspielen.

Ein weiteres effektives Mittel zur Vertrauensbildung und zur Schaffung einer Plattform für

den Dialog zwischen Projektleitung und Stakeholdern wurde durch das Eidgenössische

Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK eingerichtet. Das

UVEK hat im Zuge der Realisation der NEAT-Projekte ein umfassendes Controlling-

Instrument entwickelt: die Weisung über die Projektsteuerung, Projektaufsicht und

Berichterstattung im Rahmen des Gesamtvorhabens AlpTransit – NEAT-Controlling-Weisung

196

Vergleiche hierzu und im Folgenden die Internetseiten des Schweizer Parlaments unter http://www.parlament.ch/d/mm/2002/Seiten/mm_2002-11-07_000_01.aspx vom 28.08.2009


77

(NCW). Dieses Instrument dient den Behörden zum Einen als Frühwarnsystem und stellt

zum Anderen die Transparenz im Projektmanagement sicher. Die NCW regelt sämtliche

Schnittstellenprozesse zwischen dem BAV als Aufsichts-, Finanzierungs- und

Genehmigungsbehörde und den Erstellerorganisationen.

Im Sinne der Partizipation hat die NCW dahingehend Auswirkungen, dass sie durch die

Festlegung bestimmter Gremien Foren für die Mitwirkung bei der Planung schafft. So dient

beispielsweise das Gremium ‚Behördendelegation„ der Behandlung kantonsspezifischer

Probleme. Die Kantone sind darin durch die zuständigen Regierungsmitglieder und die

verantwortlichen Leiter der betroffenen Verwaltungsstellen oder Ämter vertreten.

Die AlpTransit Gotthard AG hat ihrerseits die Vorgaben aus der NCW dahingehend

umgesetzt, dass in der Folge ein eigenes Managementhandbuch entwickelt wurde. Hierin

wird auf die Stakeholder insbesondere im Kapitel Kommunikation eingegangen, wobei

Stakeholder als ‚Interessenspartner„ bezeichnet werden (vgl. Abb. 38).

Abb. 38: Interessenspartner der AlpTransit Gotthard AG197

197

Quelle: AlpTransit Gotthard AG

Politiker und

Behörden

Projektbeteiligte

Fachwelt

Partner-

organisationen

Verbände und

Organisationen

MedienAlpTransit

Gotthard AG

Interessierte /

Private

Unmittelbar

Beteiligte

Experten

Personen in

Fachausbildung

Fachorganisationen

Fachverbände

Hochschulen Mutterhaus SBB

BLS AlpTransit AG

Umweltschutzverbände

Arbeitnehmerorganisationen

Arbeitssicherheitsorganisationen

Arbeitgeberverbände

Auftragnehmer:

Experten, Planer,

örtliche Bauleitung,

Unternehmer,

Lieferanten und ihre

Mitarbeitenden

Mitarbeitende der ATG

Allgemein

Interessierte

Bahnbegeisterte

Tunnelfans

Regionalmedien der

beteiligten Gebiete

Nationale Medien

Internationale Medien

Fachmedien

Periodisch erscheinende

Publikationen

Gemeindebehörden der

beteiligten Gemeinden in

allen Regionen

Kantonsbehörden der

beteiligten Kantone

Kantonsregierungen der

beteiligten Kantone

Politiker aus der ganzen

Schweiz

Bundesämter

Bundesrat

Anstösser (Landeigentümer,

direkte Anwohner, Nachbarn)

Lokales Gewerbe,

Gewerbeverbände,

Tourismusorganisationen

Bewohner der Gemeinden mit

ATG Baustellen

Einwohner der Regionen

Bürgerinnen und Bürger der

Schweiz


78

4.2.4 HSL Süd

Abb. 39: Lageplan der HSL Süd

Zahlen und Fakten

Land Niederlande

Bauart Neubaustrecke sowie Ausbau der existierenden

Strecke und Anpassung der betroffenen Autobahnen


Bestimmung Anbindung der Niederlande an das europäische

Hochgeschwindigkeitsnetz

Länge 125km

Entwurfsgeschwindigkeit 300km/h

Kapazität Ab 2010: 7Mio internationale und 17Mio nationale

Passagiere pro Jahr

Finanzierung Public-Private-Partnership

Status Fertig gestellt. Betrieb ab 2009

Zeitplan

1994 Fertigstellung geplant für Anfang 2005

1997 Fertigstellung geplant für Herbst 2005

2002 Fertigstellung geplant für Herbst 2007

2007 Fertigstellung geplant für Oktober 2008

Kostenplanung




79

Die HSL Zuid (Hogesnelheidslijn-Zuid / Hochgeschwindigkeitslinie Süd) ist eine Eisenbahn-

Hochgeschwindigkeitsstrecke von Amsterdam bis zur niederländisch-belgischen Grenze.

Das Ziel des Projekts ist es, die Niederlande an das europäische Eisenbahn-

Hochgeschwindigkeitsnetz anzubinden und dadurch eine Verlagerung des

Personenverkehrs von der Luftfahrt auf die Schiene zu bewirken.

Erste Konzepte für eine Hochgeschwindigkeitstrecke auf dieser Achse wurden bereits seit

1973 durch eine Arbeitsgruppe der betroffenen Ministerien entwickelt. Der Abschlussbericht

der Arbeitsgruppe wurde 1977 vorgelegt. Hiernach passierte lange Zeit nahezu nichts mehr

in Sachen Projektentwicklung und -planung. Im Jahr 1987 wurde durch die niederländische

Regierung der formale Raumplanungsprozess gestartet, welcher bis 1996 andauerte. Nach

zahlreichen Planungsänderungen wurde die Planerische Kernentscheidung (PKB) im Jahr

1997 vom Parlament abgesegnet, wodurch die HSL Süd rechtlichen Status erlangte. Im Jahr

1999 wurde die Linienführung vom Parlament abgesegnet. Die Bauarbeiten begannen im

März 2000.

Das niederländische Transportministerium nimmt bei der HSL Süd die Rolle des Bauherrn

wahr. In seiner Funktion als persönlicher Verantwortlicher berichtet der Minister mittels

halbjährlicher Reports der zweiten Kammer des Parlaments. Für die Übernahme der

Projektleitungsfunktionen wurde zunächst eine relativ autonom agierende spezielle

‚Projektorganisation HSL Süd„ im Verantwortungsbereich der Generaldirektion

Passagiertransport eingerichtet. Später wurde diese Funktion an eine leitende Dienststelle

der Generaldirektion ‚Rijkswaterstaat„ übergeben. Als Grund für die Verschiebung der

Kompetenzen wurde die Verlagerung der Schwerpunkte im Verlauf der Projektphasen

angegeben.

Dem Stakeholder Management wurde im Projekt grosser Stellenwert beigemessen. Dennoch

hat die praktische Anwendung einige Hürden überwinden müssen. So wurden nicht gleich zu

Beginn des Projektes die Interessen der einzelnen Stakeholder (vgl. Abb. 40) evaluiert, um

die Kommunikation strategisch darauf ausrichten zu können. Das hatte im Verlauf des

Projektes teilweise langwierige Diskussionen zur Folge, welche gemäss Ansicht der

Projektleitung vermieden hätten werden können, wenn zuvor eine Stakeholderanalyse

durchgeführt worden wäre.

Als problematisch hat sich ausserdem erwiesen, dass das Stakeholder Management

dezentral nach Planungs- / Vertragsabschnitten organisiert wurden, wobei ein Stakeholder

Manager jeweils einem Vertragsteam zugeordnet gewesen ist. Für den Umgang mit

Stakeholdern gab es keine generellen Empfehlungen oder Handlungsanweisungen. Dadurch

kam es zu Missverständnissen zwischen den einzelnen Stakeholder Managern. Im

Nachhinein betrachtet hätte die Projektleitung gemäss eigener Aussage das Stakeholder


80

Management zentralisiert gesteuert, wobei die Verantwortung für die Kommunikation

weiterhin vor Ort angesiedelt worden wäre.

Trotz solcher struktureller Probleme haben Stakeholder zu keinem Zeitpunkt eine grosse

Gefahr für das Projekt dargestellt. Die wichtigsten Issues seitens der Stakeholder bezogen

sich auf die nicht sehr transparente Kommunikation (von Seiten der Politik vorgetragen)

sowie auf die Art der Verwendung von Steuergeldern vor dem Hintergrund falscher

Annahmen bezüglich Reisezeitverkürzung und Passagierzahlen (von Seiten der

Bevölkerung). Ein Einfluss der Stakeholder auf die Dauer der Prozesse war in dieser

Fallstudie nicht nachweisbar.

Abb. 40: Stakeholder der HSL Süd198

198

Markt-

umfeld

Direktes

Umfeld

Soziales

Umfeld

HSL Süd

Behörden-

umfeld

Politisches

Umfeld

Medien

Bürgerinitiativen

Einzelpersonen

Anwohner

Unternehmen

Finanzministerium

Transportministerium

Bauunternehmen

Rollmaterial-

produzenten

Infrastrukturprovider

Eisenbahnverkehrs-

unternehmen

Schutz- und

Rettungsorganisationen

Gemeinden

Provinzen

Polderausschüsse

Repräsentantenhaus

Rechnungshof

Minister

Senat

Kabinett

Belgien

Frankreich

EU


81

4.2.5 Autobahnbrücke Lezíria

Abb. 41: Lageplan der Autobahnbrücke Lezíria

Zahlen und Fakten

Land Portugal

Bauart Neubaustrecke, Brücke über den Fluss Tagus


Bestimmung Entlastung

Länge 11.9km

Kapazität Sechsspurig (drei Spuren je Fahrtrichtung)

Finanzierung Internationale Kredite, Bankdarlehen, Mittel aus dem

Staatshaushalt, Mittel der europäischen

Investmentbank, Eigenmittel des Konzessionärs

Status in Betrieb

Zeitplan

2003 Planung

2003-2004 Ausschreibung und Vergabe

2004-2005 Umweltverträglichkeitsprüfung, Landerwerb

2005-2007 Bau

Juli 2007 Eröffnung

Kostenplanung

2007 243 Mio € (tatsächliche Kosten)


82

Die Autobahnbrücke Lezíria ist Teil eines grösseren Projektes, welches den Bau der

Autobahnen A10 und A13 beinhaltet. Das Gesamtprojekt dient dazu, die Hauptachse A1 und

damit die Metropolregion Lissabon zu entlasten. Das Teilstück dieser Fallstudie besteht aus

einer Brücke über den Fluss Tagus sowie den an den Enden anschliessenden Viadukten.

Die Rolle des Bauherrn wurde vom portugiesischen Autobahnbetreiber ‚Brisa - Auto-estradas

de Portugal S.A.„ wahrgenommen. Dieser hat seinerzeit die Projektleitungsfunktionen an

seine Tochtergesellschaft Brisa Engenharia e Gestão (BEG) übertragen. Brisa ist

spezialisiert auf den Bau und Betrieb von mautpflichtigen Strassen und zählt sich zu den

weltweit grössten Betreibern solcher Infrastrukturen. BEG als Tochtergesellschaft von Brisa

ist spezialisiert auf das Projektmanagement und beschränkt die Kompetenzen nicht nur auf

den Strassenbau sondern ist auch in Projekten anderer Verkehrsinfrastrukturen tätig.

Innerhalb des Projektteams für den Bau der Autobahnbrücke Lezíria gab es designierte

Mitarbeiter für das Management der Beziehungen zu den Stakeholdern. Diese Mitarbeiter

folgten den klaren Vorgaben und Richtlinien der Muttergesellschaft Brisa. Brisa versteht

Stakeholder Management als festen Bestandteil der Unternehmenspolitik im Rahmen der

unternehmerischen Verantwortung gegenüber der Gesellschaft (Stichwort: Corporate Social

Responsibility / CSR). So haben die Anweisungen für den Umgang mit Stakeholdern einen

festen Platz im öffentlich einsehbaren Unternehmenskodex („Code of Ethics“). Zu den

Grundsätzen der Kommunikation in diesem Kodex zählen Offenheit, Transparenz, Ehrlichkeit

und Verständlichkeit. Im Sinne der Transparenz veröffentlicht Brisa jährlich einen

Nachhaltigkeitsbericht, worin auch sämtliche Stakeholder (vgl. Abb. 42) des Unternehmens

mit ihren Issues und Brisas Antworten darauf wiedergegeben sind. Brisa bedient sich hierbei

wissenschaftlicher Hilfsmittel wie der systematischen Stakeholder Analyse und dem

Stakeholder Mapping.

Einer der grössten Issues, mit dem BEG während der Planung konfrontiert wurde, waren die

stetig steigenden Anforderungen an den Umweltschutz. Da die Brücke ein landwirtschaftlich

wertvolles Gebiet durchquert, durfte das anfallende Oberflächenwasser nicht auf dem

üblichen Weg mittels Vorfluter abgeführt werden. In enger Zusammenarbeit mit den

Umweltschutzverbänden wurde für die Brücke ein eigenes System zur Abwasserentsorgung

entwickelt, wozu auch diverse Pumpstationen gehören, welche im Betrieb der Autobahn

permanent überwacht werden.

Generell kann bei dieser Fallstudie gesagt werden, dass Stakeholder keinen nennenswerten

negativen Einfluss auf die Projektziele ausgeübt haben. Ein wichtiger Erfolgsfaktor scheint

hierbei die regelmässige und konsequente Schulung der Mitarbeiter und auch der

Auftragnehmer gewesen zu sein. Sämtliche am Projekt beteiligten Individuen und


83

Organisationen wurden entsprechend dem Unternehmensleitbild für den Umgang mit

Stakeholdern sensibilisiert.

Abb. 42: Stakeholder von Brisa199

199

Gemeinden

Konzessions-

geber

Arbeitnehmer

Medien

Andere

Infrastruktur-

betreiber

Kunden

Konsumenten-

anwälte

Anteilseigner /

Kapitalgeber

Brisa

Auto-estradas de

Portugal

Lieferanten

Umweltschutz-

organisationen

Bürgerinitiativen

Wissenschaft

& Forschung


84

4.2.6 Eisenbahn-Hochgeschwindigkeitsstrecke Lissabon – Porto

Abb. 43: Lageplan der Eisenbahn-Hochgeschwindigkeitsstrecke Lissabon – Porto

Zahlen und Fakten

Land Portugal


Verkehrsträger Schiene (Hochgeschwindigkeit)

Bestimmung Schnellere Verbindung zwischen Metropolregionen,

dadurch Verlagerung des Verkehrs auf die Schiene

und Entlastung der Umwelt

Länge 305km

Entwurfsgeschwindigkeit 300km/h

Finanzierung PPP, wobei rund 55% aus dem Staatshaushalt und

aus EU-Mitteln stammen. Die restlichen 45% werden

mit Erträgen aus dem Projekt gedeckt.

Status Ausschreibung und Vergabe

Zeitplan

1999 Einrichtung einer Arbeitsgruppe

2003 Machbarkeitsstudien abgeschlossen

2008 Abschluss der UVP

Ca. 2013 Abschluss der Bauarbeiten

Ca. 2015 Inbetriebnahme

Kostenplanung

2005 4„700 Mio € (erwartete Kosten)


85

Die Hochgeschwindigkeitsstrecke von Lissabon nach Porto ist Teil eines umfassenden

Hochgeschwindigkeitsnetzes, welches die iberischen Metropolregionen Madrid, Porto und

Lissabon stärker miteinander verknüpfen soll. Die Neubaustrecke bleibt dem

Personentransport vorbehalten und wird so die alten Bestandstrecken entlasten, auf welchen

dann wiederum der Pendlerverkehr ausgebaut werden soll. Die übergeordneten Ziele sind

zum Einen die deutliche Verkürzung der Reisezeiten (bis zu 60%) und zum Anderen die

Verlagerung des Personenverkehrs von der Strasse und aus der Luft auf die Schiene.

Insbesondere der zweite Aspekt wird strategisch dahingehend ausgenutzt, um das Projekt

als besonders umweltfreundlich zu vermarkten.

Für die Durchführung der Planungs- und Projektleitungsfunktionen wurde im Jahr 2000 die

Aktiengesellschaft Rede Ferroviária de Alta Velocidade, S.A (RAVE) gegründet, welche sich

zu 60% im Besitz der Portugiesischen Regierung und zu 40% im Besitz des nationalen

Eisenbahninfrastrukturbetreibers REFER befindet.

Das Projekt ist eine der jüngeren Fallstudien im Forschungsprojekt NETLIPSE und

dementsprechend noch am wenigsten weit vorangeschritten. Zum aktuellen Zeitpunkt ist die

Umweltverträglichkeitsprüfung abgeschlossen und die Phase von Ausschreibung und

Vergabe hat begonnen. Dennoch lassen sich anhand dieser Fallstudie einige Beispiele für

gute Ansätze im Stakeholder Management in der Praxis finden. So wurde bereits zu einem

sehr frühen Zeitpunkt eine gründliche Stakeholder Analyse durchgeführt, wobei die

identifizierten Stakeholder in acht Gruppen unterteilt wurden (vgl. Abb. 44).

Trotz dass das Stakeholder Management sehr früh und systematisch angegangen worden

ist, hat es zunächst nur informellen Charakter genossen. Erst mit fortschreitender Planung

wurden die Kompetenzen hierfür zentralisiert und institutionalisiert. Nichtsdestotrotz hat die

Berücksichtigung der öffentlichen Interessen von Anfang an eine grosse Rolle gespielt.

Diese Berücksichtigung zielt auf eine aktive Einbindung der Stakeholder in den

Planungsprozess ab und soll einen konstruktiven Dialog ermöglichen. Offene, ehrliche und

transparente Kommunikation wird hierbei von der Projektleitung als Schlüsselerfolgsfaktor

angesehen. Zur Kommunikationsstrategie in diesem Sinne gehört auch, die Informationen für

die jeweiligen Stakeholder verständlich aufzuarbeiten und diese zum gegebenen Zeitpunkt

nur mit solchen Informationen zu versorgen, die zur Entscheidungsfindung notwendig sind.


86

Abb. 44: Stakeholder von RAVE

RAVE betrachtet Stakeholder Management als einen dynamischen Ansatz, bei dem die

Entwicklung der Issues und die Einstellung der Stakeholder zum Projekt permanent zu

beobachten und gegebenenfalls neu zu bewerten sind. Durch diese Strategie konnte RAVE

im Laufe des Projektes auch feststellen, dass einige Stakeholder (z.B.

Umweltschutzorganisationen) über nützliches Wissen für das Projekt verfügen. Für die

zukünftige Ausrichtung ist es geplant, systematischer Nutzen für das Projekt aus dem

Wissen und der Erfahrung der Stakeholder zu generieren.

In Hinblick auf die Auswirkungen von Stakeholder Interventionen auf die Projektziele lässt

sich zu diesem Zeitpunkt lediglich feststellen, dass die ambitionierten Terminziele bislang

eingehalten werden konnten. Zur Entwicklung der Kosten konnten zum Zeitpunkt der

Datenerhebung keine verbindlichen Aussagen gemacht werden.

Politik

Gesellschaft /

Öffentlichkeit

Tourismus

Kultur und

Umwelt

Finanzen

Wissenschaft

RAVE

Rede Ferroviária

de Alta Velocidade,

S.A.

Industrie /

Gewerbe

Transport

Nationale

Tourismusverbände

Regionale / kommunale

Tourismusverbände Nationale Behörden

Umweltschutz-

organisationen

Nationale Banken

Europäische Banken

Sonstige Institutionen

Universitäten

Forschungs-

einrichtungen

Nationale

Unternehmerverbände

Regionale


Spanische


Bauunternehmen und

deren Gewerkschaften

Rollmaterialhersteller

Nationale Behörden

Spanische Behörden

Europäische Behörden

Regionale Behörden

(Portugal)

Regionale Behörden

(Spanien)

Kunden

Personentransport

Kunden Gütertransport

Konsumentenschutz-

organisationen

Medien

Meinungsbildner Eisenbahntransport

Strassentransport

Lufttransport

Wassertransport


87

4.2.7 Lötschberg Basistunnel

Abb. 45: Lageplan des Lötschberg Basistunnels

Zahlen und Fakten

Land Schweiz

Bauart Neubaustrecke, Tunnel mit Zulaufstrecken


Bestimmung Personen- und Güterverkehr, Verlagerung des

alpenquerenden Güterverkehrs von der Strasse auf

die Schiene

Länge 34.6km (nur Tunnel, zwei Einspurröhren)

Kapazität Zu Beginn 110 Züge pro Tag; im Vollausbau 296 Züge

pro Tag

Finanzierung Spezialfonds, zusammengesetzt mit Mitteln aus der

Mineralölsteuer, der Mehrwertsteuer sowie der

leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA)

Status In Betrieb

Zeitplan

1993 Beschluss über den Bau

1999 Baubeginn

2005 Tunnelausbruch abgeschlossen, Beginn des Ausbaus

2007 Inbetriebnahme

Kostenplanung

1999 CHF 3„410 Mio (ca. 2„248 Mio €)

Ende 2008 CHF 4„247 Mio (ca. 2„800 Mio €)


88

Der Lötschberg Basistunnel ist Bestandteil einer von zwei alpenquerenden

Eisenbahnstrecken aus dem Gesamtvorhaben ‚AlpTransit„ bzw. NEAT (Neue Eisenbahn-

Alpentransversale). Der Lötschberg Basistunnel besteht aus zwei Einspurröhren, wobei zum

aktuellen Zeitpunkt eine der beiden Röhren noch nicht vollständig ausgebrochen ist und nur

zur Hälfte ausgerüstet und genutzt wird. Der Tunnel erstreckt sich auf einer Länge von knapp

35km von Frutigen im Kanton Bern (Nordportal) bis Raron im Kanton Wallis (Südportal). Das

zweite grosse Projekt aus dem Gesamtvorhaben AlpTransit ist der Gotthard Basistunnel,

welcher im Rahmen dieser Arbeit als eigene Fallstudie abgehandelt wird.

Die generelle Planung für eine alpenquerende Flachbahn begann bereits in den 1960er

Jahren, wobei die Untersuchungen darauf abzielten, eine einzige Achse für die gesamte

Schweiz zu realisieren. Zwischen 1963 und 1983 gab es bereits Zwischenbeschlüsse und

ein Streit über grossräumige Lage der Strecke entbrannte zwischen den Regionen. In den

1980er Jahren wurde auf politischer Ebene anerkannt, dass nur eine Achse im Falle eines

Volksentscheides nicht mehrheitsfähig gewesen wäre.

Die Planung für das Gesamtvorhaben begann auf Bundesebene im Jahr 1986, wobei zu

diesem Zeitpunkt lediglich die Absichtserklärung für den Bau einer Alpentransversale

bestand und die geografische Lage derselben noch Bestandteil von Diskussionen war. Ein

erster Höhepunkt der Planung auf Bundesebene wurde 1990 erreicht, als der Bundesrat dem

Parlament die Botschaft zur NEAT vorlegte, welche jeweils einen Basistunnel am

Gotthardmassiv und einen am Lötschberg vorsah. Die Linienführung geht zu diesem

Zeitpunkt noch nicht über den Massstab Trassenkorridor hinaus. Weitere zwei Jahr später –

nach intensiven Diskussionen im Parlament – bekommt zum ersten Mal auch das Volk ein

Mitspracherecht.

Zur Projektierung des Lötschberg Basistunnels kam es weniger aus technischen

Überlegungen oder aus einer unmittelbaren Bedarfsfeststellung. Vielmehr standen dabei

politische Überlegungen im Zusammenhang mit der in der Schweiz möglichen direkten

Demokratie200 im Vordergrund. Es gab Befürchtungen, dass der Bau einer einzigen Achse

am Gotthard keine Mehrheit im Volk gefunden hätte.

Für die Übernahme der Erstellerfunktionen wurde 1993 als Tochtergesellschaft der grössten

privaten Bahngesellschaft der Schweiz – BLS AG – die BLS Alptransit AG mit Sitz in Thun

gegründet. Die Gesellschaft war gegenüber dem Bund verantwortlich für die Einhaltung der

Termine und Budgets. Mit der Inbetriebnahme des Tunnels und nach Abwicklung der

Restgeschäfte wurden die Infrastrukturen der BLS Alptransit AG gemeinsam mit den

Infrastrukturen der BLS AG in die neue BLS Netz AG überführt.

200

siehe hierzu die Erläuterungen in der Fallstudie zum Gotthard Basistunnel in Kapitel 4.2.3


89

Die generellen Rahmenbedingungen der Planung entsprechen denjenigen der Fallstudie

Gotthard Basistunnel. So wird auch das Management der politischen Stakeholder (Stichwort:

NEAT-Aufsichtsdelegation) und der Umweltschutzverbände analog gehandhabt (vgl. Kapitel

4.2.3). Ebenso zeigt die Identifizierung der relevanten Stakeholder einige Gemeinsamkeiten

mit der Schwestergesellschaft AlpTransit Gotthard AG (vgl. Abb. 46).

Abb. 46: Stakeholder der BLS AlpTransit AG

Wesentliche Unterschiede im Vergleich zur Schwesterorganisation AlpTransit Gotthard AG

zeigen sich bei der Herangehensweise in Bezug auf die Ansprüche aus den Gemeinden

sowie aus der Bevölkerung. Während bei der Planung des Gotthard Basistunnels den

öffentlichen Anliegen zunächst offensichtlich nicht genug Aufmerksamkeit geschenkt worden

ist, wurde beim Lötschberg Basistunnel von Anfang an ein anderer Ansatz verfolgt.

Am Beispiel des Lötschberg Basistunnels zeigt sich, dass Konflikte mit Stakeholdern aus

dem sozialen Umfeld eines Projektes durch eine frühe und umfassende Kommunikation

vermieden werden konnten. Das wichtigste Hilfsmittel hierfür scheinen Begleitkommissionen

gewesen zu sein, in welchen Vertreter der Erstellerorganisation und Anspruchsgruppen

bilaterale Verhandlungen führen konnten. Der Erfolg solcher Begleitkommissionen hängt

wiederum stark von den Entscheidungskompetenzen der Mitglieder ab. Dies gilt sowohl für

Politik und

Behörden

Projektbeteiligte

Fachwelt

Partner-

organisationen

Verbände und

Organisationen

MedienBLS AlpTransit AGInteressierte /

Private

Unmittelbar

Involvierte

Experten

Personen in

Fachausbildung

Fachorganisationen

Fachverbände

Mutterhaus BLS

AlpTransit Gotthard AG

Umweltschutz-

verbände

Arbeitnehmer-

organisationen

Arbeitssicherheits-

organisationen

Unternehmer,

Auftragnehmer und

ihre Mitarbeitenden

Mitarbeitende der

BLS AT

Bärenführer

Allgemein

Interessierte

Bahnbegeisterte

Tunnelfans

Regionalmedien der

beteiligten Gebiete

Nationale Medien

Fachmedien

Periodisch erscheinende

Publikationen

Gemeindebehörden der

betroffene Regionen

Kantonsbehörden der

beteiligten Kantone

Kantonsregierungen der

beteiligten Kantone

Politiker der beteiligten

Kantone

Bundesbehörden

Bundesrat

Anstösser (Landeigentümer,

direkte Anwohner, Nachbarn)

Lokales Gewerbe,

Gewerbeverbände,

Tourismusorganisationen

Bewohner der Gemeinden, in

welchen sich eine Baustelle

befindet

Einwohner der Regionen


90

Vertreter der Ersteller als auch für Vertreter von Stakeholderorganisationen. Ein Beispiel für

eine erfolgreiche Zusammenarbeit innerhalb einer Begleitkommission ist die „BeKo Frutigen“

der BLS Alptransit AG. Aufgrund der umfangreichen Projektanpassungen im Zuge der

Redimensionierung des Gesamtvorhabens NEAT von 1995 bis 1996 wäre auf dem

Gemeindegebiet von Frutigen nur noch eine der ursprünglich zwei geplanten Tunnelröhren

nötig gewesen, wobei bei einem mittel- bis langfristigen Vollausbau wiederum eine zweite

Röhre in offener Bauweise hätte erstellt werden müssen. Mit den erforderlichen

Kompetenzen ausgestattet, konnte der Gemeindepräsident von Frutigen mit der

Erstellerorganisation Zugeständnisse auf beiden Seiten aushandeln und somit den

Widerstand in der betroffenen Bevölkerung weitgehend eliminieren. Das grösste

Zugeständnis auf Seiten des Erstellers betrifft hierbei den gleichzeitigen Bau von zwei

Röhren auf dem Gemeindegebiet, obwohl nur eine Röhre nötig gewesen wäre. So konnte

die Gemeinde langfristig geplant eine eventuelle spätere erneute Belästigung verhindern. Ein

Indiz für die erfolgreiche Zusammenarbeit innerhalb von Begleitkommissionen ist darüber

hinaus die Tatsache, dass der Lötschberg-Basistunnel trotz 15jähriger Planungs- und

Bauzeit termingerecht in Betrieb genommen werden konnte (vgl. Abb. 47). Kein einziges der

Genehmigungsverfahren auf der Achse Lötschberg wurde durch Einsprachen von

Stakeholdern verzögert.


91

Abb. 47: Prognostizierter Inbetriebsetzungstermin des Lötschberg-Basistunnels im Vergleich mit dem Gotthard-Basistunnel

Die Verhandlungsbereitschaft des Erstellers ging in dieser Fallstudie jedoch noch über den

offiziellen Rahmen der Begleitkommissionen hinaus. Prominentestes Beispiel hierfür ist die

Errichtung eines Tropenhauses auf dem Gebiet der Gemeinde Frutigen durch eine private

Gesellschaft mit Unterstützung der Gemeinde. Das Tropenhaus nutzt das im Tunnel

anfallende warme Bergwasser zur Wärmegewinnung. Ohne das Tropenhaus hätte der

Ersteller eine Anlage zur Kühlung des warmen Bergwassers installieren müssen. Diese

Anlage konnte entfallen und die so eingesparten Kosten konnten dank bilateraler

Verhandlungen in das Projekt Tropenhaus fliessen. Dieses Entgegenkommen des Erstellers

zeugt von Besonnenheit, Flexibilität und Weitsicht. So konnte völlig kostenneutral auf

Anliegen von Seiten der Stakeholder eingegangen werden.

Die Entwicklung der mutmasslichen Endkosten (vgl. Abb. 48) zeigt zum Ende des Projektes

eine Unterschreitung der Kostenbezugsbasis auf, wobei sich die Kostenbezugsbasis auf die

tatsächliche Bestellung des Bundes bezieht. Im Anstieg der Kostenbezugsbasis sind jedoch

auch die Mehrkosten für den gleichzeitigen Bau von zwei Tunnelröhren in der Gemeinde

Frutigen enthalten. In diesem Fall hat die zuständige Behörde die Zweckmässigkeit der

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

Inb

etr

ieb

setz

un

gste

rmin

Berichtsjahr

Prognostizierter Inbetriebsetzungstermin Lötschberg vs. Gotthard

Gotthard

Lötschberg


92

Kompromisslösung anerkannt: „…dort haben wir zusammen mit den Regionsvertretern

gesagt, es sei ja wahnsinnig das ganz Tal aufzureissen und zu bauen und die ganze

Infrastruktur aufzustellen, um dann nach 15 Jahren die ganze Übung noch einmal zu

machen. Darum hat der Bund noch einmal Geld gegeben, damit wir zwei

Tagbautunnelröhren bauen konnten.“201

Abb. 48: Entwicklung der mutmasslichen Endkosten der Achse Lötschberg

201

Interview vom 20. April 2005 mit Peter Teuscher, dem damaligen Projektleiter der Achse Lötschberg

2500.00

2700.00

2900.00

3100.00

3300.00

3500.00

3700.00

3900.00

4100.00

4300.00

4500.00

Mio

CH

F

Berichtsjahr

Mutmassliche Endkosten der Achse Lötschberg (Preisbasis 1998)

Mutmassliche Endkosten

AKB (NTI98)


93

4.2.8 Maaswerken

Abb. 49: Lageplan des Projekts Maaswerken

Zahlen und Fakten

Land Niederlande

Bauart Neu- und Ausbau

Verkehrsträger Wasserweg

Bestimmung Hochwasserschutz, verbesserte Navigierbarkeit,

Umweltschutzmassnahmen

Länge 222km betroffene Flusslänge, 40km Deichlänge in der

ersten Phase, später weitere 50km, 80Mio Tonnen

Aushub

Kapazität Kapazitätserhöhung der Schleusen und Freigabe für

grössere Binnenschiffe soll eine Verlagerung des

Güterverkehrs von der Strasse auf den Wasserweg

bewirken

Finanzierung Mix aus privater und öffentlicher Finanzierung sowie

Erträge aus dem Verkauf von Aushubmaterial

Status Teilweise in Betrieb

Zeitplan

1997 ‚Deltaplan„ mit dem Konzept für Hochwasserschutz


Fertigstellung 2015 (Zandmaas); 2014 (Maasroute); 2022

(Grensmaas)

Kostenplanung

2007 1„211 Mio € (geplante Kosten)


94

Das Projekt Maaswerken ist die Lösung für mehrere verschiedenartige Probleme in der

Provinz Limburg und den angrenzenden Provinzen. Die Ausgangslage in den frühen 1990er

Jahren war davon bestimmt, dass sich in der Region der Widerstand gegen den gross

angelegten Abbau von Bodenmaterial für die niederländische Bauindustrie mehrte. Die

Provinz Limburg ist der Hauptlieferant für Bodenmaterial in den Niederlanden und ist mit

einer stetig steigenden Nachfrage konfrontiert. Hinzu kamen die zwei grossen

Überschwemmungen von 1993 und 1995, welche glücklicherweise keine menschlichen

Verluste, dafür aber hohe materielle Schäden zur Folge hatten.

Der Aus- und Umbau der Maas ist die Reaktion hierauf und generiert als umfassendes

Projekt weitere Mehrwerte für die Region und für die Niederlade. So kann zum Beispiel durch

die Verbreiterung des Flussbettes wertvoller Flusskies gewonnen werden, welcher den

niederländischen Bedarf in den nächsten Jahrzehnten decken wird. Im gleichen Zuge wird

der Hochwasserschutz wesentlich verbessert. Die Verbreiterung des Flusslaufs bewirkt

zugleich eine Renaturierung der Uferzonen und schafft neue Lebensräume für Fauna und

Flora, welche in der Folge zu Naturschutzgebieten erklärt werden. Ausserdem wird hierdurch

die Navigierbarkeit für die Binnenschiffahrt begünstigt. Um darüber hinaus die Kapazität

(Anzahl und Grösse der Schiffe) zu erhöhen, werden zahlreiche Schleusen neu oder

umgebaut und Brücken für eine Vergrösserung der Durchfahrtshöhe angehoben.

Erste Pläne für den Ausbau der Maas existierten bereits vor den Überschwemmungen der

1990er Jahre. Die Überschwemmungen haben das Projekt jedoch in das Zentrum des

öffentlichen Interesses gerückt und somit den Druck auf die Projektleitung erhöht. Hinzu

kommt, dass das Vertrauen der Bevölkerung im Vorfeld schweren Schaden erlitten hatte, da

ein Pilotprojekt zum Ausbaggern und zum Versorgen des Materials in einen nahegelegenen

See ohne die erforderlichen Genehmigungen durchgeführt worden ist. Die Projektleitung hat

auf diesen Druck dahingehend reagiert, dass dem Management der Beziehungen zu

Stakeholdern grösstmöglicher Stellenwert beigemessen wird.

Der Einzugsbereich für unmittelbar betroffene Stakeholder ist im Vergleich mit anderen

Verkehrsinfrastrukturprojekten mit ähnlicher geographischer Ausdehnung wesentlich

grösser. Dieser Umstand hat seinen Ursprung darin, dass der Flusslauf der Maas direkten

Einfluss auf die Höhe des Grundwassers in der weiteren Region und über die

niederländisch-belgische Grenze hinaus hat. Um die Anzahl und die Vielfältigkeit der

Ansprüche beherrschen zu können, gibt es innerhalb der Projektorganisation mehrere

Stellen für Stakeholder Manager, welche jeweils die Verantwortung für einen

Projektabschnitt tragen. Darüber hinaus gibt es einen eigenen Manager für die Belange der

belgischen Bevölkerung, da sich im Verlauf des Projektes gezeigt hat, dass die kulturellen

Unterschiede eine wesentlich grössere Rolle spielen, als dies zunächst angenommen wurde.


95

Das Projekt ist bei der Planung direkt abhängig von den Provinzen, Gemeinden und

Polderausschüssen im Planungsgebiet, da die jeweiligen Pläne von deren Behörden

genehmigt werden müssen. Die Projektleitung verfolgt dementsprechend einen offenen und

vorausschauenden Kommunikationsansatz. Hierzu gehört auch, dass mit den Stakeholdern

sehr früh die technischen und finanziellen Rahmenbedingungen besprochen worden sind.

Auf Seiten der Stakeholder wurde insbesondere ein Verständnis für die Budgetgrenzen

erzeugt. Innerhalb dieser Grenzen zeigt sich die Projektleitung jedoch offen für die

Berücksichtigung örtlicher Belange. In regelmässigen Sitzungen zwischen der Projektleitung

und den Provinzen bzw. Gemeinden wird im intensiven Dialog versucht ‚Win-Win-

Situationen„ für alle Beteiligten zu finden. In einem konkreten Beispiel übernahm die

betroffene Gemeinde das Risiko für die Ausführung einer von ihr bevorzugten Lösung.

Abb. 50: Stakeholder des Projekts Maaswerken

Individuen

Unternehmer

Ministerien /

Behörden

Gemeinden

Provinzen

MedienMaaswerkenNutzer

Polder-

ausschüsse

Transport-

ministerium

Rijkswaterstaat

Limburg

42 Gemeinden

Limburg

Noord Brabant

Gelderland

Unternehmer,

Auftragnehmer und

ihre Mitarbeitenden

Subunternehmer

Fischerei

Binnen-

schifffahrt

Lokale, regionale,

nationale Zeitungen

Radio

Fernsehen

Diverse

Polderausschüsse

im Planungsgebiet

Landeigentümer

Hausbesitzer

Landwirte


96

4.2.9 Autobahn A2

Abb. 51: Lageplan der Autobahn A2

Zahlen und Fakten

Land Polen



Bestimmung Ausbau des nationalen Autobahnnetzes; Anbindung

an das europäische Autobahnnetz

Länge 150 km (Teilstück von Nowy Tomyśl bis Konin)

Finanzierung Public Private Partnership

Status in Betrieb

Zeitplan

1997 Erteilung der Konzession zum Bau

2004 Fertigstellung

Kostenplanung

2004 638 Mio € (tatsächliche Kosten für das Teilstück)

Ein polnisches Autobahnnetz ist – wenn man den Terminus „Netz“ wörtlich nehmen will – bis

heute nicht vorhanden. Auf einer Staatsfläche von 312„678 km2 und bei einer Einwohnerzahl

von gut 38 Mio. wird die Gesamtlänge der polnischen Autobahnen derzeit auf 762 km

beziffert202, wobei die wichtigsten Achsen bislang nicht miteinander verbunden sind, weshalb

sich nur schwerlich von einem Netz sprechen lässt. Hinzu kommen Schnellstrassen auf einer

Länge von 357.3 km (zum Vergleich: Deutschland verfügt auf einer Staatsfläche von 357„104

202

Generaldirektor für Nationalstrassen und Autobahnen (GDDKiA)


97

km2 und bei einer Einwohnerzahl von gut 82 Mio. über rund 12„600 km Autobahnen und rund

40„700 km Bundesstrassen203).

Vor diesem Hintergrund ist es verständlich, dass derzeit in Polen ein erheblicher Bedarf an

Neu- und Ausbau von Autobahnen besteht. Diese Fallstudie setzt sich mit einem Teilstück

der Autobahn A2 zwischen den Städten Nowy Tomyśl und Konin auseinander. Die A2 soll

dereinst Polen ungefähr in seiner geografischen Mitte von West nach Ost durchqueren und

hierbei an Warschau vorbei führen.

Die Planung des polnischen Autobahnnetzes liegt in der Verantwortung des

Transportministeriums, welches hierbei durch die Generaldirektion für Nationalstrassen und

Autobahnen (GDDKiA) vertreten wird. Die Konzession für den Bau und den Betrieb des hier

untersuchten mautpflichtigen Teilstücks der A2 wurde 1994 an das Konsortium Autostrada

Wielpolska SA (AWSA) vergeben. Im Sinne eines PPP-Projektes trägt das Konsortium einen

Teil der Finanzierung und betreibt im Gegenzug die Mautstellen.

Entsprechend europäischer und polnischer Gesetzeslage sind die betroffenen lokalen

Behörden in geeigneter Weise mit in die Planung einzubeziehen, um einerseits die

Belästigungen für Bevölkerung und Umwelt während des Baus und des Betriebs in Grenzen

zu halten und um andererseits die wirtschaftliche Entwicklung der Regionen mit dem Bau zu

unterstützen.

Die Fallstudie hat gezeigt, dass es von Seiten der Gemeinden und der Bevölkerung kaum

Widerstand gegen das Projekt gegeben hat. Lediglich in einem Fall hat die Planung

Schwächen in Bezug auf die Berücksichtigung der Belange der Stakeholder aufgezeigt. Etwa

100 km östlich von Konin endet die A2 bislang unmittelbar vor der Gemeinde Stryków

(dieses Teilstück ist gehört nicht zur Konzession von AWSA). Nahezu sämtlicher Verkehr,

der von der Autobahn weiter nach Osten oder aus Osten auf die Autobahn fährt, passiert nun

das Ortszentrum von Stryków. Proteste aus der betroffenen Gemeinde haben nun dazu

geführt, dass der weitere Ausbau der A2 als Umfahrung von Stryków vorgezogen wird.

Eine Systematik bezüglich der Einbindung von Stakeholdern in den Planungsprozess liess

sich bei dieser Fallstudie leider nicht erkennen. Auch sind keine weiteren Interaktionen von

Stakeholdern oder deren Einfluss auf die Prozesse bekannt.

203

Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS)


98

4.2.10 Autobahn A4

Abb. 52: Lageplan der Autobahn A4

Zahlen und Fakten

Land Polen

Bauart Ausbau der bestehenden Infrastruktur, Einführung der

Mautpflicht


Bestimmung Ausbau des nationalen Autobahnnetzes; Anbindung

an das europäische Autobahnnetz

Länge 61km (Teilstück von Krakau bis Katowice)

Finanzierung Public Private Partnership

Status Teilweise in Betrieb

Zeitplan

1980er bis 1990er Bau der ursprünglichen Strecke (mautpflichtig)

1997 Erteilung der Konzession zum Neu-/Ausbau

1997-2000 Phase 1

2000 Einführung mautpflicht

2003-2009 Phase 2a

2010-2018 Phase 2b

Kostenplanung

Phase 1 51 Mio € (tatsächliche Kosten)

Phase 2a 100 Mio € (geplante Kosten)

Phase 2b 125 Mio € (geplante Kosten)


99

Die Autobahn A4 in Polen wird vor demselben Hintergrund und mit denselben

Rahmenbedingungen wie die Autobahn A2 gebaut (siehe Kapitel 4.2.9). Die A4 wird sich

dereinst im Süden von Polen auf einer Gesamtlänge von 670 km auf der Ost-West-Achse

etwa mit einem Abstand von 50 km parallel zu den polnisch-tschechischen und polnisch-

slowakischen Grenzen erstrecken. Die Konzession für den Bau und den Betrieb des

mautpflichtigen Teilstücks von Krakau bis Katowice wurde 1997 an die Aktiengesellschaft

Stalexport Autostrada Małopolska (SAM) vergeben.

Der Bau der A4 hat keinen nennenswerten Widerstand in den betroffenen Gemeinden

hervorgerufen. Dieser Umstand ist wahrscheinlich darauf zurückzuführen, dass die Lage der

Autobahn bereits in den 1980er Jahren vom Ministerium beschlossen worden ist. Für den

Zweck dieser Arbeit lassen sich somit keine Erkenntnisse aus dieser Fallstudie gewinnen.


100

4.2.11 Autobahn E18, Abschnitt Muurla – Lohja

Abb. 53: Lageplan der Autobahn E18, Abschnitt Muurla – Lohja

Zahlen und Fakten

Land Finnland



Bestimmung Ausbau des Strassennetzes

Länge 51km (Teilstück von Muurla bis Lohja)

Kapazität Vierspurig (Zwei Spuren je Fahrtrichtung)

Finanzierung Finnisches PPP-Modell

Status In Betrieb

Zeitplan

1990 Erste Studien abgeschlossen

2002 Streckenführung festgelegt

2005 Dienstleistungsvertrag unterzeichnet

16. März 2009 Eröffnung

Kostenplanung

2005 638 Mio € (Wert des Servicevertrags)

Die Autobahn E18 ist Teil des europäischen Strassennetzwerks. Sie verbindet Finnland im

Westen über die Häfen von Turku und Naantali mit dem Rest Skandinaviens und im Osten

mit Russland, wo sie dereinst über Sankt Petersburg führen wird. An den Teilstücken der

Autobahn wird seit den 1960er Jahren gebaut. Der letzte Lückenschluss zwischen Turku und

Helsinki – das 51 km lange Teilstück von Muurla bis Lohja – ist Gegenstand dieser

Fallstudie.


101

Als grosser Befürworter des Projekts hat sich die regionale Handelskammer erwiesen,

welche zugleich einer der grössten Nutzenträger ist (vgl. Abb. 54). Die Handelskammer hat

gemeinsam mit den Gemeindeverwaltungen das Projekt in der Region beworben, noch

bevor die politischen Entscheidungen zum Bau der Autobahn gefallen waren.

Die Verantwortung für die Planung der Autobahnen liegt in Finnland bei der

Regierungsbehörde „Tiehallinto“ (Finnish Road Administration, FINNRA), welche dem

Transportministerium unterstellt ist. Die Entwurfsplanung für den Abschnitt Muurla – Lohja

wurde im Jahr 1990 genehmigt. Bis 1996 wurde der erste Entwurf für die

Umweltverträglichkeitserklärung (UVE) abgeschlossen. Die Erstellung des Entwurfs fiel

zeitlich ungünstig zusammen mit der Herausgabe der neuen Fauna-Flora-Habitatrichtlinie204

der EU. Die im ersten Entwurf der UVE enthaltende Streckenführung hätte den Lebensraum

von fliegenden Eichhörnchen tangiert, welche namentlich als schützenswerte Spezies im

Anhang der FFH-Richtlinie erwähnt sind. Die UVE wurde daraufhin angepasst, jedoch auch

die überarbeitete Version stiess bei Umweltschutzorganisationen auf grossen Widerstand.

Die darauf folgenden juristischen Prozesse hatten eine Verschiebung des Projektstarts vom

Jahr 2002 auf das Jahr 2005 zur Folge. Die Streckenführung konnte letztendlich 2002

genehmigt werden. Darin enthalten waren zahlreiche Anpassungen zugunsten der bedrohten

Fauna. Es wurden jedoch auch Ausnahmegenehmigungen durch die Umweltbehörden

ausgestellt, wo sich minimale Auswirkungen auf den Lebensraum der Eichhörnchen nicht

vermeiden liessen.

Weitere Gegner des Projektes liessen sich vornehmlich auf Seiten der unmittelbaren

Anwohner und der Landbesitzer finden. FINNRA hat jeweils im engen Dialog die Erarbeitung

einer einvernehmlichen Lösung angestrebt. Nur selten wurden Klagen am obersten

Verwaltungsgericht ausgetragen.

204

FFH-Richtlinie, vom 21. Mai 1992, 92/43/EWG


102

Abb. 54: Stakeholder des Projekts Autobahn E18

Auf Basis eines finnischen PPP-Modells wurde im Jahr 2005 ein Dienstleistungsvertrag mit

dem Konsortium ‚Tieyhtiö Ykköstie Oy„ abgeschlossen, welcher die Finanzierung, den Bau,

sowie Betrieb und Unterhalt der Autobahn beinhaltet. Die Risiken aus dem Stakeholder

Management blieben jedoch vollumfänglich bei der Behörde FINNRA, da die Planung

abgeschlossen war und sämtliche Genehmigungen vorlagen, bevor der Vertrag

unterzeichnet wurde. In der Phase der Bauausführung wurde der enge Dialog mit den

Stakeholdern jedoch weiter gepflegt.

Am 16. März 2009 wurde das Teilstück der E18 in Betrieb genommen. Bis auf das Thema

mit den fliegenden Eichhörnchen gab es keine weiteren Interventionen von Stakeholdern,

welche Auswirkungen auf die Terminplanung gehabt hätten. Die Projektleitung führt das auf

die intensive, vorausschauende Kommunikation mit den Anspruchstellern zurück.

Unternehmer

Ministerien /

Behörden

Lokale

Stakeholder

E18

Nutzer

Nicht-

Regierungs-

Organisationen

Transport-

ministerium

Tiehallinto

Konzessionär

Subunternehmer

Regionale

Handelskammer

Finnische

Transport und

Logistik

Vereinigung

7 Gemeinde-

verwaltungen

Landeigentümer

Forstwirtschaft

Umweltschutz-

organisationen


103

4.2.12 Eisenbahn-Neubaustrecke Nürnberg – Ingolstadt

Abb. 55: Lageplan der Eisenbahn-Neubaustrecke Nürnberg – Ingolstadt (bis München)

Zahlen und Fakten

Land Deutschland



Bestimmung Kapazitätserhöhung, Reisezeitverkürzung

Länge 89km

Finanzierung Gedeckelte Mittel aus dem Staatshaushalt, Mittel des

Freistaats Bayern, EU Mittel, darüber hinaus

Eigenmittel der Deutschen Bahn

Status in Betrieb

Zeitplan

1985 Aufnahme in den Bundesverkehrswegeplan ´85

1998 Baubeginn

2006 Inbetriebnahme

Kostenplanung



104

Die Naubaustrecke Nürnberg – Ingolstadt ist ein Teil des Gesamtprojekts Neubaustrecke/

Ausbaustrecke (NBS/ABS) Nürnberg – Ingolstadt – München. Das Projekt der NBS hatte

seinen Ursprung bereits im Jahr 1983 und somit einige Jahre vor der Wiedervereinigung

Deutschlands. Zu diesem Zeitpunkt war die Deutsche Bundesbahn als Bundesbehörde mit

ihren regionalen Bundesbahndirektionen noch selbst verantwortlich für die Planung,

Genehmigung und Durchführung von Eisenbahnbauprojekten. Das Gesamtprojekt NBS/ABS

wurde erstmals 1985 in den Bundesverkehrswegeplan205 aufgenommen, seinerzeit noch mit

Trassenführung in der Bandbreite zwischen Augsburg und Ingolstadt.

Im Juli 1989 begann das vergleichende Raumordnungsverfahren zu den beiden Varianten

(Nürnberg – München via Augsburg oder Ingolstadt), welches 1991 mit einer positiven

Bewertung zugunsten der Variante Ingolstadt abgeschlossen wurde. Seinerzeit wurden auch

schon die ersten Stakeholder (vgl. Abb. 56) in Form von Projektgegnern aktiv.

Erstaunlicherweise erwies sich der Bund Naturschutz in Bayern e.V. als grösster Gegner des

Projektes, wohingegen die betroffenen Gemeinden dem Projekt gegenüber zunächst positiv

eingestellt waren. Der Widerstand einer Umweltschutzorganisation bei diesem Projekt ist

umso erstaunlicher, als die Projektleitung sehr darum bemüht gewesen ist, die Linienwahl

der Neubaustrecke möglichst umweltschonend zu gestalten. So wurde den Zielen der

bayrischen Landesplanung dahingehend entsprochen, dass die NBS soweit möglich parallel

zur bestehenden Autobahn A9 geführt wird und somit eine enge Bündelung der

Verkehrswege entsteht. Der Widerstand des Bund Naturschutz in Bayern e.V. begründete

sich denn auch vielmehr aus einer generellen Ablehnung des Vereins gegen

Hochgeschwindigkeitsstrecken und gipfelte im Rahmen des im Jahr 1992 eingeleiteten

Planfeststellungsverfahrens in einer Klage vor dem Bayrischen Verwaltungsgerichtshof,

welche durch denselben Anfang 1997 abgewiesen wurde.

205

Vgl. hierzu Kapitel 5.1.1


105

Abb. 56: Stakeholder der NBS Nürnberg – Ingolstadt

Abb. 57: Projektphasen der NBS Nürnberg-Ingolstadt

Durch die Bahnreform von 1994 wurde die Deutsche Bundesbahn zur privatrechtlichen

Deutschen Bahn AG. Zum 1. Januar 1994 hat überdies das neugegründete Eisenbahn-

Bundesamt (EBA) die Verantwortung für die Planfeststellung übertragen bekommen. „Die

Doppelrolle der alten Bahnunternehmen, Infrastrukturersteller und gleichzeitig

Genehmigender des Baurechts zu sein, war damit nicht mehr existent“206. Diese Änderung

fiel beim Projekt NBS zeitlich in die Phase des Planfeststellungsverfahrens (vgl. Abb. 57). In

dieselbe Phase fiel ausserdem die Übertragung der Projektmanagementleistungen von der

Deutschen Bahn AG an die im Jahr 1991 gegründete ‚Planungsgesellschaft Bahnbau

206

WAGMANN, K. (2006)

Private

Planungs- und

Ausführungs-

beteiligte

Ministerien /

Behörden

MedienNBS Nürnberg -

Ingolstadt

Strassen-

baulastträger

Gemeinden

Planungsbüros

Prüfer

DB Systemtechnik

DB Telematik

Unternehmer Bau

Bauüberwacher

Gutachter

Bundesministerium

BMBVS

EBA Nürnberg

EBA München

EBA Zentrale Bonn

Anhörungsbehörden

DB Netz

DB Energie

DB Station & Service

Landeigentümer

Hausbesitzer

Landwirte

Nicht-

Regierungs-

Organisationen

Bauherren

(Betreiber, Nutzer,

Vermieter)

Umweltschutz-

organisationen

19941983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 20061995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Inbetriebnahme: 28.05.2006

Planfeststellungsverfahren

Versuchs-/ Probebetrieb

04.08.1983: Ursprung

Bundesverkehrswegeplanung

Variantenvergleich

Vergleichendes Raumordnungsverfahren

Entwurfsplanung

Bau (Hauptbaumassnahmen)

Bau (vorgezogene Nebenbaumassnahmen)


106

Deutsche Einheit GmbH„207. Zum Zeitpunkt der Übertragung der

Projektmanagementleistungen wurde als Inbetriebnahmetermin für das Gesamtprojekt das

Jahr 2003 angestrebt208.

Die Ursachen dafür, dass das Projekt letztendlich mit drei Jahren Verspätung in Betrieb

genommen wurde, sind hauptsächlich in der Phase des Planfeststellungsverfahrens zu

suchen. Vergleicht man die Dauern der Phasen Planfeststellungsverfahren und Bau

(Hauptmassnahmen) miteinander, so stellt man fest, dass diese mit jeweils 82 Monaten

(annähernd sieben Jahre) gleich lang sind, wobei eine solche Dauer für ein

Genehmigungsverfahren relativ lang erscheint. Die geplante Dauer der Bauzeit konnte trotz

enormer unvorhergesehener geologischer Schwierigkeiten eingehalten und durch

Sondermassnahmen teilweise sogar noch verkürzt werden. Die Phase der

Planfeststellungsverfahren muss somit annähernd doppelt so lange gedauert haben, wie

dafür ursprünglich vorgesehen wurde. In den sieben Jahren ist dabei nicht einmal die Dauer

der Umweltverträglichkeitsprüfung enthalten. Diese war Bestandteil des vergleichenden

Raumordnungsverfahrens und hatte keine erkennbare verzögernde Wirkung für das Projekt

zur Folge.

Die Verzögerungen in der Phase des Planfeststellungsverfahrens sind auf Gründe

zurückzuführen, welche sich teilweise gegenseitig bedingten oder zumindest beeinflussten.

So gab es von Seiten der betroffenen Bevölkerung zahlreiche Einwendungen gegen das

Projekt, wovon gut 40 als Klagen und Eilverfahren vor Gericht gebracht wurden. Diese

Gerichtsverfahren bewirkten Verzögerungen im Prozess. Die Einwendungen seitens der

betroffenen Bevölkerung betrafen vorwiegend das Thema Lärmemissionen und die damit

verbundene Forderung nach besseren Lärmschutzmassnahmen. Hierauf wurde nach

Prüfung im Einzelfall entschieden, ob die Forderungen gerechtfertig sind.

Im Laufe der Zeit, die das Verfahren in Anspruch nahm, änderten sich wiederum die

technischen Standards, woraufhin das Projekt dementsprechend mehrfach angepasst

werden musste209. Die vorliegende Fallstudie war von etwa 40 Regelwerksänderungen

betroffen. Insgesamt wurden bis Oktober 2005 157 zusätzliche Verfahren betreffend

Änderungs- bzw. Ergänzungsbeschlüssen eingeleitet.

Nach Übernahme der Verantwortung für Planfeststellung hat das EBA die bis dahin gängige

Praxis für die Verfahrenseinleitung abgeändert, nicht zuletzt um die Anzahl der

Einwendungen von Privaten zu reduzieren und damit die Verfahrensdauern zu verkürzen.

Innerhalb des EBA wird die Problematik mit den Einwendungen wie folgt gesehen. „Vor dem

207

Die Planungsgesellschaft Bahnbau Deutsche Einheit GmbH wurde im Jahr 2003 zur ‚DB Projektbau GmbH„ umfirmiert 208

Vgl. NUSSBERGER, P.; MENIUS, R.; et al. (2006) 209

WEIGELT, H. (2006)


107

Hintergrund der durch Bauverzögerungen ausgelösten Kostensteigerungen, die das

Abwarten der Entscheidung der Planfeststellungsbehörde oder des gerichtlichen

Instanzenzuges verursachen würde, steht der Vorhabenträger des Öfteren vor der

Entscheidung, ob nicht ein (evtl. teilweises) Eingehen auf die Forderungen des Einwenders

die volkswirtschaftlich vertretbarere Alternative darstellt. Das streng formalisierte

Planfeststellungsverfahren, das Eigentümern und Kommunen starke, geschützte

Rechtspositionen zuweist, stösst hier an die Grenzen der Umsetzbarkeit in der Praxis.“210

So scheint es verständlich, dass das EBA ab 1997 Koordinierungsbesprechungen mit dem

Ersteller durchführte, worin es darum ging, Pläne noch vor der offiziellen Eröffnung des

Verfahrens im Dialog zu besprechen. Darüber hinaus hat das EBA vom Ersteller gefordert,

nur noch solche Pläne einzureichen, bei denen vorgängig mit den betroffenen Kommunen

bzw. der Bevölkerung eine Einigung hinsichtlich etwaiger Streitpunkte erzielt worden ist.

Gemäss EBA hat sich diese Praxis bewährt. Das Verständnis hierfür auf Seiten des

Erstellers hielt sich gemäss der in den Interviews getätigten Äusserungen jedoch stark in

Grenzen.

210

WAGMANN, K. (2006)


108

4.2.13 Øresund-Landverbindung

Abb. 58: Lageplan der Øresund-Landverbindung

Zahlen und Fakten

Land Dänemark und Schweden

Bauart Neubaustrecke: Brücke, Viadukt, Tunnel, künstliche

Insel sowie Anschlüsse

Verkehrsträger Strasse und Schiene

Bestimmung Förderung der regionalen wirtschaftlichen Entwicklung,

Schaffung eines internationalen Arbeits- und

Wohnungsmarktes

Länge 16km (ohne die dazu gehörigen Anschlussbauwerke)

Kapazität >48„000 Fahrten pro Tag

Finanzierung Internationale Darlehen, gesichert von der dänischen

sowie der schwedischen Regierung

Status in Betrieb

Zeitplan

1990 Beginn der Planung

1991 Abkommen zwischen den Regierungen

1993 Beginn der Arbeiten auf dem dänischen Festland

1994 Genehmigung der Konstruktion durch beide Staaten

1995 Schwedische Umweltfreigabe, Ausschreibung,

Vergabe und Beginn der Arbeiten

August 2000 Fertigstellung

Kostenplanung




109

Die Fallstudie der Landverbindung über den Øresund ist das Projekt, dessen Fertigstellung

im Vergleich mit den anderen Fallstudien am weitesten zurück liegt. Die ersten

Überlegungen zu einer Brücke zwischen den Metropolregionen Kopenhagen in Dänemark

und Malmö in Schweden begannen auf politischer Ebene in den frühen 1990er Jahren.

Aufgrund schneller Konsensfindung konnte bereits im März 1991 eine binationale

Absichtserklärung zum Bau der Verbindung unterzeichnet werden, welche von den

Parlamenten beider Staaten im August desselben Jahres ratifiziert wurde.

Die grössten Herausforderungen im weiteren Verlauf waren die Anforderungen an den

Umweltschutz, welcher in den beiden Staaten separat und in völlig unterschiedlicher

Herangehensweise gehandhabt wird. Das Projekt musste hohe Anforderungen von zwei

Staaten erfüllen. So war es eine der grössten Herausforderungen, den Strom vom und zum

Baltischen Meer nicht zu beeinflussen.

Die Bauarbeiten auf der dänischen Landseite begannen bereits im September 1993. Auf der

schwedischen Seite begannen die Arbeiten im Jahr 1995. Durch Schaffung entsprechender

Anreize für die Bauunternehmer konnten die Bauarbeiten wesentlich beschleunigt werden,

was zu einer vorgezogenen Fertigstellung und Inbetriebnahme des Projektes im August

2000 führte.

Das Thema des Stakeholder Managements wurde im Projekt sehr früh und vorausschauend

angegangen. Der Ersteller zählte rund 180 verschiedene Organisationen, die entweder direkt

am Projekt beteiligt waren oder ein berechtigtes Interesse daran hatten (vgl. Abb. 59). Der

Ersteller führte in den frühen Phasen viele Gespräche mit den Stakeholdern und zeigte sich

offen für Kritik. Unterschiedliche Standpunkte konnten im offenen Dialog dargelegt werden.

So konnte bei den betroffenen Regionen ein besseres Verständnis für das Projekt erzeugt

werden. Darüber hinaus war es dem Ersteller durch diese Herangehensweise möglich,

erfolgskritische Issues rechtzeitig zu identifizieren.

Der Ersteller verstand es zudem, die Medien als Partner mit in das Projekt einzubeziehen. Im

Regelfall war hierfür die Pressestelle zuständig. Besondere Vorkommnisse wurden jedoch

direkt durch die Projektleitung unverzüglich kommuniziert, um Missverständnisse bei

komplizierten technischen Sachverhalten zu vermeiden. Ein Beispiel hierfür ist der

Zwischenfall mit dem Absinken eines Tunnelelements. Die Projektleitung hat hierüber

unmittelbar nach Kenntnisnahme die Presse informiert und somit erreicht, dass dieser Vorfall

keine negativen Auswirkungen auf das Ansehen des Projektes hatte.

Die Öffentlichkeitsarbeit wurde im Projekt nicht als Sonderaufgabe einiger weniger Manager

und einer eigens dafür eingerichteten Abteilung angesehen. Jeder Mitarbeiter im Projekt

wurde auf den Umgang mit den Medien und der Öffentlichkeit geschult. Jedem Mitarbeiter


110

war es zudem gestattet, im Namen des Projektes in der Öffentlichkeit aufzutreten.

Verzögerungen, verursacht durch Stakeholder Interventionen, konnten bei dieser Fallstudie

nicht identifiziert werden.

Abb. 59: Stakeholder der Øresund Landverbindung

Individuen

Nicht-

Regierungs-

Organisationen

Ministerien /

Behörden

Gemeinden

Nutzer

(Strasse &

Schiene)

MedienØresund

LandverbindungUnternehmer

Anteilseigner

Dänische

Genehmigungs-

behörden

Schwedische

Genehmigungs-

behörden

Umweltschutz-

organisationen

Unternehmer,

Auftragnehmer und

ihre Mitarbeitenden

Subunternehmer

Eisenbahn-

unternehmen

Pendler

Urlauber

Frachtführer

...

Lokale, regionale,

nationale Zeitungen

Radio

Fernsehen

A/S Øresund

(Dänischer Staat)

Svedab AB

(Schwedischer Staat)

Landeigentümer

Hausbesitzer

Landwirte


111

4.2.14 Unterinntaltrasse

Abb. 60: Lageplan der Unterinntaltrasse

Zahlen und Fakten

Land Österreich



Bestimmung Kapazitätserhöhung, Reisegeschwindigkeitserhöhung

Länge 40km (erste Phase)

Kapazität 550 Züge pro Tag (gegenüber aktuell 320)

Finanzierung öffentliche Mittel, teilweise von der EU gefördert

Status Im Bau

Zeitplan


2005 Fertigstellung geplant für Oktober 2012

2007 Fertigstellung geplant für Dezember 2012

Kostenplanung




Das Unterinntal stellt derzeit im nationalen und internationalen Bahnverkehr ein Nadelöhr

dar. Hier treffen sich die Nord-Süd-Achse, welche von Deutschland kommend über den

Brenner nach Italien geht und die Ost-West-Achse aus Wien kommend bis über durch den

Arlberg in die Schweiz. Der Ausbau der Trasse im Unterinntal wird eine deutliche Erhöhung

der Kapazität sowie die Ermöglichung höherer Geschwindigkeiten mit sich bringen.


112

Die Planung der Unterinntaltrasse ist dementsprechend auch eng Verknüpft mit der Planung

zum Ausbau der Strecke durch den Brenner, namentlich dem Brenner-Basistunnel. Auf den

Ausbau der Unterinntaltrasse wurde erstmals 1989 im Bericht zur Machbarkeitsstudie über

den Brenner-Basistunnel hingewiesen. Hierauf folgten weitere Studien, welche ihren

Abschluss im Oktober 1993 fanden (vgl. Abb. 61).

Abb. 61: Projektphasen der Unterinntaltrasse (1. Abschnitt)

Unmittelbar nach Abschluss der Machbarkeitsstudien wurden die betroffenen Gemeinden

erstmalig mit in die Planung einbezogen. Gemäss Aussagen des damaligen Projektleiters

konnten dank intensiver Gespräche sieben regional gebildete Bürgerinitiativen von Gegnern

zu starken Befürwortern des Projekts gemacht werden. Die Projektleitung war, begründet

durch negative Erfahrungen aus einem vorangegangenen Projekt, besonders stark für die

Bedürfnisse der betroffenen Bevölkerung sensibilisiert. Die Zusammenarbeit mit den

Gemeinden hatte letztendlich auch den positiven Effekt, dass eine nach Abschluss der

ersten Planungen erforderlich gewordene umfangreiche Umplanung dank der Unterstützung

der betroffenen Gemeinde innerhalb nur eines Jahres durchgeführt werden konnte. In einem

anderen Fall gab die Gemeinde den Anstoss dazu, eine Linienführung zu wählen, bei der

sich später herausstellte, dass diese kostengünstiger zu realisieren war und darüber hinaus

mit geringeren Risiken verbunden war als die vom Ersteller zunächst vorgeschlagene

Variante.

Der Einbezug der Gemeinden funktionierte zu diesem Zeitpunkt noch nach keinem

formalisierten Schema, sondern war vornehmlich auf die Weitsicht des Projektleiters

zurückzuführen. Die durchweg positiven Erfahrungen aus der Planung des ersten Abschnitts

der Unterinntaltrasse bewogen die Projektleitung im weiteren Verlauf dazu, die

Zusammenarbeit mit den Gemeinden bei der Planung des zweiten Abschnitts zu

intensivieren und darüber hinaus die Prozesse der Partizipation zu systematisieren. Das

Erste offizielle Erwähnung des Projektes

Machbarkeitsstudien

Beteiligung der Gemeinden

Gründung der Brenner Eisenbahn-Gesellschaft GmbH

Planung Auftrag des BMVIT zur Planung der Unterinntaltrasse

Einreichung der Umweltverträglichkeitserklärung

UVP Öffentliche Anhörung

Trassenverordnung

Bewilligungsverfahren

Naturschutzrechtliche Bewilligung

Bescheid über die Eisenbahnrechtlichen Genehmigungen

Bau 1. Abschnitt

▼

▼

▼

▼

▼

▼

▼

▼

20122001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 201120001989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999


113

nunmehr angewendete Schema entspricht grösstenteils dem in Kapitel 5.3.5 beschriebenen

Modell.

Das Trassenauswahlverfahren unter Einbezug der Gemeinden und Regionen begann im

September 2006 und konnte im September 2009 mit einem Trassenentscheid

abgeschlossen werden. In diesen drei Jahren fanden zahlreiche Sitzungen auf regionaler

und kommunaler Ebene statt, wo die betroffenen Gemeinden sich intensiv in die Planung mit

einbringen konnten. Die Gemeinden hatten hier auf Basis der unveränderlichen

Rahmenbedingungen (wie z.B. Entwurfsgeschwindigkeit und der davon abhängige maximale

Kurvenradius) die Möglichkeit, eigene Trassenvarianten zu entwerfen. Darüber hinaus

wurden in Zusammenarbeit durch Gemeinden, Regionen, Projektingenieure und

Projektleitung ein Kriterienkatalog (siehe Anhang) und ein Gewichtungsmodell für die

Bewertung der Varianten erarbeitet. Für das Trassenauswahlverfahren wurde als

Bewertungsmethodik die Nutzwertanalyse herangezogen. Das Ergebnis aus der

Zusammenführung der Bewertung mit der Gewichtung der Kriterien stellte die Grundlage für

die Trassenentscheidung dar. Die gewählte Trasse ist nunmehr die Ausgangslage aller

weiteren Genehmigungsverfahren sowie für die UVP.

Abb. 62: Stakeholder der Unterinntaltrasse

Unabhängig von den erwähnten Partizipationsverfahren macht der Ersteller im laufenden

Projekt Gebrauch von professionell durchgeführten Bevölkerungsbefragungen, um die

Individuen

Nicht-

Regierungs-

Organisationen

Ministerien /

Behörden

Regionen

Betreiber /

Nutzer

MedienUnterinntaltrasseUnternehmer

Stamm-

organisation

BMVIT

Genehmigungs-

behörden

Umweltschutz-

organisationen

Unternehmer,

Auftragnehmer und

ihre Mitarbeitenden

Subunternehmer

ÖBB-Infrastruktur

Betrieb AG

Eisenbahn-

unternehmen

Lokale, regionale,

nationale Zeitungen

Radio

Fernsehen

ÖBB-Infrastruktur

Bau AG

Landeigentümer

Hausbesitzer

Landwirte

Gemeinden

Bundesländer


114

Stimmung abseits der offiziellen Foren abschätzen zu können. Eine solche im Jahr 2007 von

einem Marktforschungsinstitut durchgeführte Befragung von 500 Personen im Planungsraum

der Unterinntaltrasse gab Aufschluss über die Art der Betroffenheit und die Einstellung der

Individuen zum Projekt. Der Ersteller hat vergleichbare Erhebungen mehrfach zuvor im

Abstand von jeweils zwei Jahren durchführen lassen, um den Erfolg einzelner Massnahmen

betreffend Öffentlichkeitsarbeit abschätzen zu können. Die Ergebnisse der Befragungen

liessen die Projektleitung zu dem Schluss kommen, dass sogenannte Informationszentren an

Baustellen weniger Nutzen für die betroffene Bevölkerung bringen als vom Ersteller

organisierte ‚Baustellenstammtische„.

Bei der Planung des ersten Abschnitts der Unterinntaltrasse hatten Stakeholder keinerlei

negativen Einfluss auf die Projektdauer geltend gemacht. Die Kosten wurden wie oben

beschrieben durch die Zusammenarbeit sogar positiv beeinflusst. Die Entwicklung der

mutmasslichen Endkosten (vgl. Abb. 63) ist hauptsächlich auf Umplanungen zurückzuführen,

die auf projektinternen Gründen basieren. Die sprunghafte Entwicklung des prognostizierten

Inbetriebnahmetermins (vgl. Abb. 64) des ersten Abschnitts ist gemäss Ersteller „auf

Unsicherheiten über die Projektumsetzung und die Begrenzung der

Jahresfinanzierungsraten im Jahr 2004 für die Jahre 2006 bis 2008 durch das BMVIT

zurückzuführen“211.

Der Erfolg der Partizipation bei der Planung zum zweiten Abschnitt lässt sich zu diesem

Zeitpunkt nicht abschliessend beurteilen, da zunächst der Verlauf der noch nicht eröffneten

UVP abzuwarten ist.

Abb. 63: Entwicklung der mutmasslichen Endkosten der Unterinntaltrasse

211

ÖSTERREICHISCHER RECHNUNGSHOF (2007)

1.00

1.20

1.40

1.60

1.80

2.00

2.20

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Mrd

. Eu

ro

Prognosejahr

Mutmassliche Endkosten der Unterinntaltrasse (Preisbasis 2003)


115

Abb. 64: Prognostizierter Inbetriebnahmetermin der Unterinntaltrasse

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Term

in

Prognosejahr

Prognostizierter Inbetriebsetzungstermin Unterinntaltrasse


116

4.2.15 West Coast Main Line

Abb. 65: Lageplan der West Coast Main Line

Zahlen und Fakten

Land Grossbritannien

Bauart Neu- und Ausbaustrecke


Bestimmung Personen- und Güterverkehr

Länge 650km

Kapazität 80% Kapazitätserhöhung im Personenverkehr, 60 bis

70% Kapazitätserhöhung im Güterverkehr

Finanzierung Private und öffentliche Kredite, teilweise gesichert

durch Bürgschaften des Ministeriums; Gebühren für

die Streckennutzung durch die Bahngesellschaften

Status in Betrieb

Zeitplan

1998 Fertigstellung geplant für 2005 (ursprüngliches Projekt)

2001 Fertigstellung geplant für 2008 (erweitertes Projekt)

2003 Festlegung des aktuellen Projektes

2004 Fertigstellung Phase 1



Kostenplanung

1998 2„000 Mio £ (2„315 Mio €; ursprüngliches Projekt)

2001 13„000 Mio £ (15„050 Mio €; erweitertes Projekt)

2003 9„000 Mio £ (10„419 Mio €; geschätzte Kosten für das

aktuelle Projekt)

2008 8„125 Mio £ (9„406 Mio €; geschätzte Kosten für das

aktuelle Projekt)


117

Die West Coast Main Line ist eine der am stärksten befahrenen Eisenbahnstrecken in

Europa. Sie erstreckt sich über 650km von London bis Glasgow und dient dem

Personennah- und Fernverkehr sowie dem Güterverkehr. Die Ursprünge der Strecke gehen

auf die 1830er bis 1870er Jahre zurück. In diesem Zeitraum wurden die Teilstücke der

Strecke als eigenständige Abschnitte gebaut. Den damaligen Gegebenheiten entsprechend

folgte die Strecke weitestgehend dem natürlichen Geländeverlauf und umfuhr jede Siedlung.

Dementsprechend ist die Linienführung sehr kurvig.

In den 1960er und 1970er Jahren wurde die Strecke elektrifiziert. In den 1990er Jahren sollte

die nunmehr marode Strecke durch die seinerzeit noch staatliche Eisenbahngesellschaft

modernisiert werden. Erste Pläne sahen vor, die sehr kurvige Streckenführung dahingehend

anzupassen, dass die Streckengeschwindigkeit schrittweise auf 250 km/h angehoben

werden konnte. Nach umfangreichen Vorplanungen wurde das ‚InterCity 250„ genannte

Projekt im Juli 1992 aufgrund mangelnder finanzieller Mittel wieder gestoppt. Die Substanz

der Strecke blieb in den Folgejahren unverändert schlecht und so nahm sich der durch die

Privatisierung der britischen Eisenbahn im Jahr 1994 gegründete Infrastrukturbetreiber

Railtrack erneut der Planung an. Ab 1996 erfolgte die Planung gemeinsam mit dem

Eisenbahnunternehmen Virgin Trains, welches zu dieser Zeit die Konzession für den Betrieb

der wichtigsten Fahrten auf der Strecke gewonnen hatte. Der gewagte Plan von Railtrack

und Virgin Trains sah vor, die Strecke mittels neuer Zugfolgetechnologien (‚Moving Block„)

und dem Einsatz von Neigezügen bei unveränderter Streckenführung für Geschwindigkeiten

von bis zu 225 km/h zu ertüchtigen. Der Ausbau sollte 2 Mrd. britische Pfund (2.17 Mrd.

Euro) kosten und bis 2005 abgeschlossen sein. Es stellte sich jedoch heraus, dass Railtrack

die Eignung der neuen Technologie für die Strecke nicht evaluiert hatte und dass diese

Technologie bislang nirgendwo auf dem Globus auf einer derart kurvenreichen Strecke

getestet wurde. Darüber hinaus wurden Kosten und Dauer des Ausbaus zu optimistisch

angesetzt. Im Jahr 2001 beliefen sich die mutmasslichen Endkosten auf nunmehr 13 Mrd.

britische Pfund (14.13 Mrd. Euro) und der Fertigstellungstermin wurde auf das Jahr 2008

angesetzt. Zwischenzeitlich hatte Virgin Train basierend auf den Planungen von Railtrack

bereits das Rollmaterial bestellt.

Dieser und weitere eklatante Planungs- und Managementfehler des Infrastrukturbetreibers

Railtrack führten um die Jahrtausendwende zu dessen Konkurs. Um den weiteren Betrieb

des britischen Eisenbahnnetzes zu gewährleisten, wurde Railtrack im Oktober 2001

vollumfänglich unter behördliche Aufsicht gestellt. Im Oktober 2002 wurde Railtrack durch die

neu gegründete Gesellschaft Network Rail übernommen. Network Rail tritt ebenfalls als

privatrechtliche Gesellschaft auf, unterscheidet sich jedoch von seinem Vorgänger dadurch,

dass die Anteile der Gesellschaft nicht börsennotiert sind und das Unternehmen keine

Gewinne ausschüttet.


118

Unter der Regie von Network Rail wurde das Projekt neu bewertet. Im Jahr 2003 wurden nun

mutmassliche Endkosten in Höhe von 9 Mrd. britischen Pfund (9.78 Mrd. Euro) erwartet. Der

Fertigstellungstermin konnte unverändert bei 2008 angesetzt werden, da Network Rail nach

der Übernahme der Verantwortung den Planungsansatz grundsätzlich änderte und in diesem

Zuge nur noch auf bewährte Technologien setzte.

Der neue Planungsansatz basierte auf der Integration aller relevanten Stakeholder in den

Planungsprozess. Der alte Infrastrukturbetreiber Railtrack hatte die Planung noch völlig

isoliert durchgeführt und die Bedürfnisse des Marktes weitgehend ignoriert. Network Rail

hingegen verfolgte von Anfang an einen integrierten Planungsansatz, welcher zukünftige

Nutzer, sämtliche Behörden, die Hersteller von Rollmaterial, Interessensverbände (‚pressure

groups„) sowie betroffene Gemeinden und Anwohner mit in die Planung einbezieht.

Betrachtet man das äusserst umfangreiche und komplexe Netzwerk der Stakeholder (in Abb.

66 stark vereinfacht dargestellt), so wird zum Einen der dahinter stehende Aufwand und zum

Anderen die Notwendigkeit der Berücksichtigung der vielfältigen Interessen deutlich.

Abb. 66: Stakeholder der West Coast Main Line

Im Zusammenhang mit der Öffentlichkeitsarbeit wurde das Projekt nun nach aussen mit dem

Slogan „Britain‟s railways working together“ vermarktet. Network Rail verstand es, das

Fachwissen der Unternehmer gewinnbringend abzuschöpfen und die Strecke in enger

Zusammenarbeit mit den zukünftigen Nutzern auf deren tatsächliche Bedürfnisse

ausgerichtet zu optimieren. Gemeinsam mit dem wichtigsten Konzessionär Virgin Train

Nicht-

Regierungs-

Organisationen

Individuen

Behörden

Gemeinden

Betreiber /

Nutzer

MedienWest Coast

Main LineUnternehmer

Regierung

Department for Transport

Regionale Behörden

Lokale Behörden

Passenger Focus

Integrated transport authorities

Passenger transport executive

Eisenbahregulierungsbehörde (ORR)

Umweltschutz-

organisationen

Handelskammern

Interessensgruppen

West Coast Rail 250

Unternehmer,

Auftragnehmer und

ihre Mitarbeitenden

Subunternehmer

Network-Rail

Virgin (Konzessionär)

Eisenbahn-

unternehmen

Wartungs- und

Instandhaltungs-

unternehmen

Lokale, regionale,

nationale Zeitungen

Radio

Fernsehen

Britische Regierung

Schottische Exekutive

Walisische Exekutive

Members of Parliament

Landeigentümer

Hausbesitzer

Landwirte


119

sowie den anderen Eisenbahnunternehmen wurden wiederum die Anliegen der Gemeinden

evaluiert. Anhand eines daraus entstandenen Netzfahrplans wurden entsprechende

Bahnhöfe modernisiert oder im Einzelfall auch stillgelegt. Auch wenn es nicht möglich war,

die Belange aller Stakeholder miteinander zu vereinbaren, zu trug der sehr offene und

transparente Kommunikationsansatz doch dazu bei, dass Entscheidungen zumindest

akzeptiert wurden.

Stakeholder wie Gemeinden und Anwohner hatten bei dieser Fallstudie aus der rechtlichen

Perspektive relativ wenig Möglichkeiten, direkten Einfluss auf das Projekt auszuüben, da es

sich vornehmlich um die Modernisierung einer Bestandsstrecke handelte. Dennoch steht in

Grossbritannien jedem Bürger das Recht zu, den entsprechenden Minister zu einer Sache

direkt anzuschreiben und eine persönliche Antwort zu erhalten. Briten machen von diesem

Recht häufig entweder direkt Gebrauch oder gehen den Weg über ihr zuständiges

Parlamentsmitglied, welches sich dann wiederum an den Minister wendet. Um Fluten von

individuellen Anfragen zu vermeiden und darüber hinaus Fragestellungen im Dialog klären

zu können, geht das dem Transportministerium unterstehende und für die Bereitstellung der

finanziellen Mittel verantwortliche Department for Transport initiativ in die Gemeinden. Auf

zweimonatlicher Basis finden vor Ort Sitzungen mit Gemeinden und Interessensverbänden

statt. Gemeindvorsteher und Interessensverbände konnten auf diese Weise als Sprachrohr

sowohl für die Bevölkerung als auch für das Ministerium benutzt werden. Die direkten

Ansprechpartner waren einander stets bekannt und die Dialoge basierten auf beidseitigem

Vertrauen. Es wurde auch nicht davor zurückgescheut, selbst schlechte Nachrichten

persönlich zu überbringen.

Die Fallstudie der West Coast Main Line ist ein gutes Beispiel dafür, wie die Änderung der

Kommunikationsstrategie den Verlauf eines Projektes positiv beeinflussen kann. Die durch

Network Rail vorgelebte Projektkultur hat auch die Kultur auf Seiten der Stakeholder

beeinflusst und somit wesentlich zum Erfolg eines Projektes beigetragen, welches zuvor

durch missmanagement schweren Schaden im Ansehen erlitten hatte.


120

4.3 Zusammenfassende Erkenntnisse aus den NETLIPSE Fallstudien

Die Bedeutung des Einbezugs der relevanten Stakeholder wurde in sämtlichen Fallstudien

erkannt – in einigen von Anfang an, in anderen erst nach entsprechenden Lernmomenten.

Dieses Kapitel dient dazu, die für das Stakeholder Management relevanten Erkenntnisse aus

den 15 Fallstudien zusammenfassend darzustellen. Die einzelnen Erkenntnisse wurden

hierbei soweit möglich zu logischen Gruppen zusammengefasst, welche im Folgenden als

Unterkapitel in Erscheinung treten.

4.3.1 Einfluss der Stakeholder

Karlsens Annahme, dass Anwohner und Umweltschutzverbände in erster Linie zu den

unbedeutenden Stakeholdern zählen212 kann aufgrund der Erfahrung aus den Fallstudien

nicht bestätigt werden. Diese Stakeholder haben bei allen untersuchten Fallstudien einen

signifikanten Einfluss auf die Projekte gehabt. In den Fällen, wo der Einfluss durch die

Projektleitung unterschätzt worden ist, hat das nicht selten zu grossen Verzögerungen und

Mehrkosten geführt. Mehrkosten entstanden hierbei zum einen schon alleine durch die

Verzögerungen (Stichwort ‚Vorhaltezeit„) und zum anderen durch Projektänderungen und

Kompensationsmassnahmen (Stichwort ‚Fussballstadion„). In den Fällen, wo die

Projektleitung initiativ auf die Stakeholder zugegangen ist und auch nicht davor gescheut hat,

unliebsame Themen offen zu diskutieren, war der resultierende Widerstand in den

entscheidenden Phasen des Genehmigungsprozesses deutlich geringer oder gar nicht mehr

vorhanden. In Einzelfällen konnten durch die intensive Zusammenarbeit mit Stakeholdern

sogar Mehrwerte für das Projekt erzielt werden, welche ohne die Integration nicht erkannt

worden wären. Exemplarisch ist hierbei eine seinerzeit notwendige Projektänderung bei der

Unterinntaltrasse hervorzuheben, wo durch den engen Dialog mit der betroffenen Gemeinde

eine günstigere Linienführung für das Projekt gefunden wurde, als zuvor durch die

Projektingenieure ausgearbeitet worden ist. Die Praxis geht in solchen Punkten deutlich über

die etablierten Theorien in der Wissenschaft hinaus.

4.3.2 Bedeutung der Kommunikation

Einen Einfluss auf die Dauer der Genehmigungsprozesse hat darüber hinaus die Art der

Kommunikation zwischen der Projektleitung und den Genehmigungsbehörden, was sich

unter Anderem am Beispiel der Fallstudie Neubaustrecke Nürnberg – Ingolstadt klar zeigte.

Die Intensität der Kommunikation zwischen DB Projektbau als Erstellergesellschaft und dem

Eisenbahn-Bundesamt (EBA) als Genehmigungsbehörde erfüllte hier zunächst nur das

absolute Mindestmass gemäss den seinerzeit gültigen Planfeststellungsrichtlinien des EBA.

So wurden zum Beispiel Genehmigungspläne stets erst zum offiziellen Termin eingereicht.

Erst auf Drängen des EBA wurde diese Praxis geändert und Pläne wurden unter vermeintlich

212

Vgl. KARLSEN, J. T. (2002), S.23 und Kapitel 2.1.5.1


121

höherem Aufwand auf inoffiziellen Kanälen gemeinsam besprochen und gegebenenfalls

überarbeitet, bevor sie zur Genehmigung eingereicht wurden. Im Nachhinein hat sich

gezeigt, dass diese Praxis den Genehmigungsprozess wesentlich beschleunigt hat.

4.3.3 Einfluss der Planungstiefe

Gemäss Aussage eines Interviewpartners auf Seiten des EBA war es die Behörde, welche

den Ersteller darauf hinweisen musste, Pläne nur im vorgeschriebenen Mindeststandard

vorzulegen und die Planungstiefe in den ersten Planungsstufen so gering wie möglich zu

halten.213 Eine hohe Planungstiefe kann in Verhandlungen mit Stakeholdern als Belastung

angesehen werden. In den nachfolgenden Genehmigungsverfahren bedeutet eine hohe

Planungstiefe darüber hinaus eine zu frühe Einschränkung, was im Falle von kleinen

Änderungen neue Genehmigungsprozesse nach sich ziehen kann. Die Planung von

Projekten der Verkehrsinfrastruktur muss heute mehr denn je als iterativer Prozess

verstanden werden.

4.3.4 Auswirkungen langer Prozessdauern

Die Analyse der Fallstudien hat gezeigt, dass sich lange Dauern in den Planungs- und

Bewilligungsprozessen nicht nur ärgerlich in Hinblick auf die Prognosesicherheit des

Inbetriebnahmetermins sind, sondern weit reichende Konsequenzen für den

Planungsumfang haben können. Geltende Standards bezüglich Sicherheit werden in einem

Projekt in der Regel erst dann ‚eingefroren„, wenn die Baubewilligung für einen konkreten

Plan erteilt worden ist. Änderungen im gesetzlichen Regelwerk müssen bis zu diesem

Zeitpunkt berücksichtigt werden. Je länger der Planungs- und Bewilligungsprozess dauert,

desto grösser ist die Gefahr, dass ein Projekt von solchen Änderungen betroffen ist. Unter

den Fallstudien gibt es einige Beispiele, die diese Gefahr verdeutlichen. Beispielsweise

waren die Projekte in Deutschland und Grossbritannien unmittelbar von der Privatisierung

des vormals staatlichen Eisenbahnwesens betroffen und sahen sich in diesem

Zusammenhang mit neuen Rahmenbedingungen für die Planung und Bewilligung

konfrontiert. Das Projekt in Finnland wurde geplant, als in der EU die neue FFH-Richtlinie

beschlossen wurde, wovon die Planung in Finnland direkt betroffen gewesen ist. In der

Schweiz sind während der 13jährigen Verfahrensdauer am Gotthard zahlreiche Änderungen

des technischen Regelwerks in Kraft getreten. So ist zum Beispiel seit 1. Januar 2003 in der

Schweiz die europäische Betonnorm Euronorm (EN) 206-1 unter der Bezeichnung SN EN

206-1:2000 "Beton – Teil 1: Festlegung, Eigenschaften, Herstellung und Konformität" in

Kraft. Im Unterschied zur alten Norm werden hierin die Aufgaben des Planers und

Konstrukteurs sowie des Herstellers und Verwenders von Beton eindeutig festgelegt. Als

213

Vgl. hierzu auch den Generalverkehrsplan Österreich: BUNDESMINISTERIUM FÜR VERKEHR INNOVATION UND

TECHNOLOGIE (BMVIT) (2002)


122

weiteres Beispiel von grosser Tragweite in der Schweiz kann die Forderung beim Ceneri-

Basistunnel (CBT) für zwei Einspurtunnels statt eines Doppelspurtunnels erwähnt werden.

Hierzu seien die Erläuterungen des Rechtsdienstes der Erstellergesellschaft AlpTransit

Gotthard AG im Zitat wiedergegeben: "Die heute in der Schweiz geltenden

Sicherheitsanforderungen für bestehende Eisenbahntunnel stützen sich auf Art. 17 EBG

(Eisenbahngesetz: Bau nach Anforderungen des Verkehrs, des Umweltschutzes und

gemäss dem Stand der Technik). Dabei werden die Tunnels in verschiedene Kategorien

unterteilt (ein- oder zweigleisige Tunnel, Abhängigkeit von Tunnellänge und Zugsdichte). Die

Anforderungen sind in einer Richtlinie zusammengefasst, die das Ergebnis eines längeren

Vernehmlassungsverfahrens sind. Für neue Tunnels gelten die technischen Spezifikationen

für die Interoperabilität (TSI), Teilbereich Sicherheit von Eisenbahntunnel

(Ausführungsbestimmungen zu Art. 2 EBV). Im Jahr 1999 hat das Bundesamt für Umwelt

(BAFU) für den CBT festgehalten, dass ein Doppelspurtunnel nicht dem Stand der Technik

(keine faire Chance zur Rettung im Ereignisfall) entspricht und die Mehrkosten für zwei

Einspurtunnel in die Planung einzubeziehen seien. Am 03.07.2001 hat der Bundesrat den

Entscheid für zwei Einspurtunnel gefällt. Seit 22.05.2006 sind diese Anforderungen in der

erwähnten Richtlinie bzw der TSI schriftlich festgehalten."214 Diese Änderung hat zu direkt

zuzuordnenden Mehrkosten in Höhe von rund CHF 900 Mio. geführt.

In Deutschland war der Ersteller nicht nur durch gesetzliche Änderungen betroffen, sondern

und viel häufiger noch durch Änderungen der Standards auf Seiten des Bestellers – der

Deutschen Bahn. Die Gefahr, die von der Änderung der gesetzlichen Grundlagen im

laufenden Prozess ausgeht, muss demzufolge minimiert werden, indem die Zeit zwischen

Einleitung des Genehmigungsverfahrens und Erteilung der rechtskräftigen Baubewilligung

möglichst kurz gehalten wird.

4.3.5 Stakeholder-Monitoring

Sämtliche Fallstudien kannten ihre Stakeholder mehr oder weniger gut. In den meisten

Fällen wurde in einer frühen Phase des Projektes eine Stakeholder-Analyse durchgeführt.

Keine der Fallstudien machte jedoch Gebrauch von einem periodischen Stakeholder-

Monitoring, welches in regelmässigen Abständen den Einfluss der Stakeholder neu bewertet.

214

Quelle: persönlicher E-mail-Verkehr mit der AlpTransit Gotthard AG vom 29.10.2009


123

4.3.6 Die Bedeutung von Vertrauen

Es hat sich gezeigt, dass in jenen Fällen, wo eine rein technische und programmatische

Herangehensweise an den Umgang mit Ansprüchen seitens der Stakeholder verfolgt wurde,

mit merkbar grösseren Widerstand zu rechnen war, als bei jenen Fällen, wo das Verhältnis

zu den Stakeholdern auf Vertrauen basierte. Beispiele für besonders herausragende

Vertrauensbildung sind in die Fälle aus Grossbritannien (West Coast Main Line) und

Österreich (Unterinntaltrasse) zu finden. Das Vertrauen basiert hierbei auf grösstmöglicher

Transparenz von beiden Seiten, wobei die Projektleitung stets mit einem

Vertrauensvorschuss auf die Stakeholder zugegangen ist. Zur Vertrauensbasis zählt hier

ausserdem, gute genauso wie schlechte Nachrichten offen und ehrlich zu kommunizieren. In

anderen Fallstudien (z.B. Betuweroute und NBS Nürnberg – Ingolstadt) wurde erst im Laufe

des Projektes in dieser Hinsicht hinzugelernt und die Herangehensweise dementsprechend

angepasst. Hier haben sich die Unterschiede in den Ergebnissen betreffend die

Herangehensweisen umso deutlicher gezeigt.

4.3.7 Organisation der Stakeholder

Im Zeitalter des Internets fällt es Stakeholdern zunehmend leichter, sich zu vernetzen und

somit ihre Machtbasis auszubauen. Die Analyse der Fallstudien hat jedoch auch gezeigt,

dass die Projektleitung sich eine Vernetzung der Stakeholder zu Nutze machen kann.

Die Beispiele der Fallstudien Gotthard und Lötschberg Basistunnel (CH) sowie West Coast

Main Line (GB) haben gezeigt, wie eine strukturierte Organisation der Stakeholder zum

Erfolg des Stakeholder Managements beitragen kann. In der Schweiz betrifft das zum einen

die Vertretung verschiedener Umweltschutzorganisationen durch einen Repräsentanten und

zum anderen die Einrichtung einer parlamentarischen Delegation, um die politischen

Stakeholder koordiniert mit Informationen versorgen zu können. In Grossbritannien betrifft

dies namentlich die Stakeholderorganisation ‚West Coast 250„, welche zahlreiche

Gemeinden entlang der Neubaustrecke in sich vereint und über regelmässige persönliche

Treffen mit der Projektleitung in Kontakt steht.

4.3.8 Stakeholder spezifische Aufbauorganisation

Unter den Fallstudien existierte kein Konsens darüber, wo in der Projektorganisation das

Stakeholder Management anzusiedeln sei. Bei denjenigen Fallstudien, welche das

Stakeholder Management als erfolgskritischen Faktor angesehen haben, liessen sich im

Wesentlichen drei unterschiedliche Konzepte erkennen, welche hier kurz in der Reihenfolge

nach Wichtigkeit innerhalb der Hierarchie wiedergegeben werden.

Bei der ersten Herangehensweise wird das Stakeholder Management einer Abteilung für

externe Kommunikation (z.B. Public Relations) überlassen. Diese Abteilung hat den Vorteil,


124

dass hier die Kompetenzen und Werkzeuge für externe Kommunikation bereits vorhanden

sind. Die Nachteile sind darin zu sehen, dass die Kompetenz bezüglich technischer

Fragestellungen hier zumeist limitiert ist und in der Regel auch keine Entscheidungsbefugnis

vorhanden ist. Dieses Modell kann angewendet werden, wenn aufgrund von Erfahrungen

aus ähnlichen Projekten mit nur wenig Widerstand seitens der Stakeholder zu rechnen ist

oder wenn bedingt durch die Art des Projektes Stakeholder selbst von Rechts wegen keinen

Einfluss ausüben können. Gegebenfalls kann dieses Modell auch in späteren Projektphasen

zum Tragen kommen, wenn sämtliche Bewilligungsprozesse abgeschlossen sind und die

Bauarbeiten bereits aufgenommen wurden.

Eine zweite identifizierte Herangehensweise an das Stakeholder Management bei grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten ist die Schaffung einer eigenen Abteilung oder Stabstelle.

Diese Abteilung ist mit umfangreichen Kompetenzen ausgestattet und verfügt zumeist über

ein eigenes Budget, um Kompensationsmassnahmen bis zu einem vorgegebenen

Kostenrahmen vereinfacht durchführen zu können. Die Entscheidungsfreiheit dieser

Abteilung ist jedoch limitiert und so bedarf es bei Erreichung der Grenzen des

Handlungsspielraums der Rücksprache mit oder die Übergabe an die Projektleitung. Bei

einzelnen Fallstudien (z.B. ‚Betuweroute„, ‚Maaswerken„ und Autobahn E18) wurde dieses

Modell gewählt und die erwähnten Nachteile in Kauf genommen, um über eine hoch

spezialisierte Abteilung verfügen zu können und die Projektleitung damit zu entlasten.

4.3.9 Kompensationsmassnahmen

Kompensationsmassnahmen haben sich in nahezu allen Fallstudien vorteilhaft auf die

Einstellung der Stakeholder zum jeweiligen Projekt ausgewirkt. Hierbei konnten in der

Wirksamkeit der einzelnen Massnahme kaum Unterschiede zwischen unverhältnismässig

teuren Massnahmen (Beispiel Fussballstadion in der Slowakischen Republik) und

kostengünstigen aber werbewirksamen Massnahmen festgestellt werden. Ein Bespiel für

eine eher günstige Massnahme ist die Beschaffung eines neuen Rollstuhls für einen

gehbehinderten Anwohner der Betuweroute. In diesem Fall muss angemerkt werden, dass

der Projektleitung der Betuweroute für solche Massnahmen designierte finanzielle Mittel zur

Verfügung standen – ein Umstand der in den meisten anderen Fallstudien nicht anzutreffen

war. Kompensationsmassnahmen konnten in einigen Fällen aber auch kostenneutral

durchgeführt werden. Ein Beispiel hierfür ist die Errichtung eines Tropenhauses am

Nordportal des Lötschberg Basistunnels, welches das warme Abwasser des Tunnels zum

Heizen nutzt und dadurch dem Ersteller den Bau einer Kühlanlage für das Tunnelwasser

erspart hat. Ein weiteres Beispiel für günstige Kompensationsmassnahmen ist wiederum bei

der Betuweroute zu finden. Hier hat die Projektleitung den Gemeinden ihre vorhandene


125

Infrastruktur sowie Know-how zur Verfügung gestellt, um andere Projekte auf

Gemeindegebiet – mit den finanziellen Mitteln der Gemeinde – zu realisieren.

4.3.10 Projektvermarktung

Im Zeitalter des Internets ist es mit relativ einfachen Mitteln möglich, ein Projekt nach aussen

als Marke darzustellen. In den meisten Fallstudien wurde von dieser Möglichkeit Gebrauch

gemacht. Hierdurch konnten diese Projekte aus der Anonymität grösserer Organisationen (in

der Regel grössere staatliche oder halbprivate Infrastrukturersteller und –betreiber)

heraustreten und eine eigene Identität erlangen. Für die Kommunikation mit Stakeholdern

hat das den Vorteil, dass die Betroffenen auf relativ einfache Weise mit den zuständigen

Ansprechpartnern in Kontakt treten können. Projektvermarktung hat bei einzelnen

Fallstudien ausserdem dazu beitragen können, dass sich Stakeholder verstärkt mit einem

Projekt identifizieren konnten (Bsp. Gotthard Basistunnel: „Das grösste Umweltschutzprojekt

der Schweiz“).


126

5 Vergleich der Ist-Situationen im deutschsprachigen Europa

In diesem Abschnitt werden die Planungs- und Genehmigungsprozesse der drei Staaten

Deutschland, Österreich und Schweiz abgebildet, erläutert und miteinander verglichen.

Darauf aufbauend wird im folgenden Kapitel ein holistisches Modell für die Planung von

grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten entwickelt.

Die Fokussierung auf diese drei Staaten erfolgt aufgrund mehrer Kriterien. Zunächst

vereinfacht die gemeinsame Sprache die Bildung eines generalisierten Modells, wobei

dennoch der unterschiedlichen Verwendung einiger Fachtermini Rechnung getragen wird

und dementsprechend unmissverständliche Begriffe entwickelt und verwendet werden. Eine

weitere Gemeinsamkeit ist das staatliche Organisationsprinzip in Form des Föderalismus,

welches in den Planungs- und Entscheidungsprozessen den Einfluss der Bundesländer bzw.

Kantone berücksichtigt. Diese Staatsform erhöht die Komplexität in den

Entscheidungsfindungsprozessen im Vergleich zu zentralistischen Systemen wie zum

Beispiel in Frankreich. Im gleichen Masse steigen die Anforderungen an die in Kapitel 6 zu

bildenden Modelle.

Eine weitere Abgrenzung erfolgt mit Hinblick auf den Verkehrsträger, da sich zum Zeitpunkt

der Durchführung der Studie in den drei Staaten im Sinne von Grossprojekten lediglich

solche der Eisenbahn-Infrastruktur als tauglich für die Untersuchungen erwiesen. Hierzu

gesellt sich die Gemeinsamkeit, dass alle drei Staaten in den vergangenen Jahren das

jeweilige nationale Eisenbahnwesen reformiert haben, wodurch seitdem die Planung und

Bewilligung von Bauvorhaben nicht mehr unter einem Dach durchgeführt werden kann.

Im Folgenden werden die relevanten Verfahren vorab zusammenfassend dargestellt. Hierzu

werden die derzeit gültigen Verfahren in Deutschland, Österreich und der Schweiz

vergleichend gegenüber gestellt. Dieser Vergleich führt zu einer Darstellung der allgemeinen

Planungsprozesse, welche zusammen ein Phasenmodell von der strategischen Planung bis

zum Beginn der Realisierung eines Verkehrsinfrastrukturprojekts ergeben (vgl. Abb. 67).


127

Abb. 67: Gegenüberstellung der Planungsprozesse

Das Phasenmodell beginnt mit der strategischen Planung und endet mit der rechtskräftigen

Erteilung der Baubewilligung. Während der einzelnen Prozessschritte verfügen verschiedene

Stakeholder in unterschiedlichem Masse über die Attribute Macht, Legitimität und

Dringlichkeit gemäss Mitchell und Kollegen215 (vgl. auch Kapitel 2.1.5.4). Macht und

Legitimität sind hierbei abhängig von den jeweiligen nationalen gesetzlichen

Rahmenbedingungen.

215

Vgl. MITCHELL, R. K.; AGLE, B. R.; et al. (1997)

Trassenkorridor-

untersuchung

Strategische Planung

Trassenvorauswahl

Machbarkeitsstudie

Variantenvergleich

Realisierung

Trassenauswahl

Detailplanung

Entwurfsplanung

Genehmigungsverfahren

Bundesverkehrswegeplan

Bedarfspläne

Vorplanung,

Raumordnungsverfahren

Entwurfsplanung

Planfeststellungs-

verfahren

Detailplanung

Trassenkorridor-

untersuchung

Vorstudie,

Vorprojekt

Einreichprojekt + UVE


mit Trassengenehmigung,

Sonstige Verfahren

Detailprojekt

Verkehrspolitik

Schweiz,

Bedarfsfeststellung

Vorstudien,

Sachplan,

Feinplanung,

Vorprojekt

Auflageprojekte

Allgemeine

PlanungsprozesseDeutschland Österreich Schweiz

Plangenehmigungs-

verfahren

Detailprojekte

Strategische Prüfung –

Verkehr (SP-V)

Realisierung Realisierung Bauprojekt


128

5.1 Prozesse Deutschland

5.1.1 Der Bundesverkehrswegeplan

Am Anfang der Planung neuer Verkehrswege in Deutschland steht der

Bundesverkehrswegeplan (BVWP, siehe auch Abb. 68). Der BVWP ist ein

Investitionsrahmenplan und Planungsinstrument der deutschen Bundesregierung für die

Erstellung neuer Verkehrswege. Er wird jeweils für einen überschaubaren Zeitraum (i.d.R.

ca. 10 Jahre) von der Bundesregierung aufgestellt und vom Bundeskabinett beschlossen.

Hierin findet eine im Rahmen von Gesamtverkehrskonzepten erstellte und Verkehrsträger

übergreifende Planung ihren Niederschlag.216 Im Rahmen der Vorarbeit zum BVWP 2003

wurde vom Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohungswesen (BMVBW) gemeinsam

mit dem Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) ein eigenes Verfahren

entwickelt, um die raumordnerischen Belange, welche nur unzureichend in monetären

Grössen erfasst werden können, vergleichend bewerten zu können. In der sogenannten

„Raumwirksamkeitsanalyse“ werden die wesentlichen Aspekte der Raumordnung mittels

eines Zielsystems erfasst und nachvollziehbar bewertet. Zentrales Bewertungskriterium

bleibt jedoch nach wie vor das Ergebnis der Nutzen-Kosten-Analyse, worin die monetär

erfassbaren Komponenten bewertet werden. In das gesamtwirtschaftliche

Bewertungsverfahren fliessen darüber hinaus die Ergebnisse der Umweltrisikoeinschätzung

sowie der Fauna-Flora-Habitat-Verträglichkeitseinschätzung217 mit ein (vgl. Abb. 69).

216

Vgl. Bundesministerium für Verkehr Bau und Wohnungswesen (BMVBW) (2003) 217

Vgl. die sogenannte FFH-Richtlinie: Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen


129

Abb. 68: Planungsprozesse Deutschland

Prozessschritt Bemerkungen Funktion

BM

VB

S

EB

A

La

nd

esb

eh

örd

en

Vo

rha

be

ntr

äg

er

Seite 1 von 1

InputOutput

Bedarfspläne

Bundesverkehrswegeplan

Vorplanung

Raumordnungsverfahren

Entwurfsplanung

Realisierung

Prozesse Deutschland

Trassenvorauswahl

Variantenvergleich

Trassenauswahl

Machbarkeitsstudie

Festlegung des

Planungskorridors

Sta

ke

ho

lde

rG

VG

PV

V

V

P V

G

Planfeststellungs-

verfahren

Raumordnungsentscheid

Detailplanung

P

V

G

V

K

K

Als Anlage zum

Bundesschienen-

wegeausbaugesetz

Planfeststellungsunterlagen

Planfeststellungsbeschluss

Pa

rla

me

nt

Bu

nd

Mit SUP

Mit SUP oder UVP

Mit UVP als

unselbständigen Teil

GBedarfsanmeldung DB AG

Datum: 03.07.2009 Version: 1.0 V: Verantwortlich P: Partizipation K: Kontrolle G: Genehmigung


130

Abb. 69: Bausteine der raumordnerischen Bewertung im Bearbeitungsprozess der Bundesverkehrswegeplanung zum BVWP 2003

218

218

In Anlehnung an WÜRDEMANN, G.; SIEBER, N. (2004). Der Begriff „RO-Relationen“ bezieht sich auf die raumordnerisch relevanten Verbindungen zwischen den Zentren und zu Verknüpfungspunkten.

Projektbewertung auf der

Grundlage der Wirkungsbeurteilungen

Umweltrisikoein-

schätzung (URE) mit

FFH-Verträglichkeits-

einschätzung (FFH-VE)

Raumwirksamkeits-

analyse (RWA)

Prädikatsprojekte

RWA-Pool

Raumordnerische Bewertung

Raumwirksamkeitsanalyse (RWA)

Güter

Projektvorschläge

Liste der Projekte

Länder

BMVBW

Räumliche Analyse und

Entwicklung der

Bewertungsmethodik

Verfahrensablauf

Räumliche Abgrenzungen

Bestimmung der RO-Relationen

Bewertungsmethodik

AG BVWP

im BBRBerechnungen:

Verbesserungen der

Erreichbarkeit auf den RO-

Relationen (Zielbereich I)

Entlastungen hoch

belasteter Korridore

(Zielbereich II)

Gutachter

Verteilung

und

Entwicklung

Entlastung

und

Verlagerung

Strasse Schiene

Nutzen-Kosten-

Analyse (NKA)

(in Geldwerten)

RO-Erfordernisse

Techn. Anleitung

Ergebnis

Güter

Personen

Erreichbarkeit

Strukturschwäche

Personen

Erreichbarkeit

Strukturschwäche

Personen

Städtebauliche

Entlastung

Güter

Hochbelastete

Korridore

++

=

BMVBW


131

Die Bundesverkehrswegeplanung schliesst ab mit der politischen Entscheidung darüber, ob

ein nach Netzverknüpfung, Ausbautyp und Investitionskosten beschriebenes Projekt

planerisch weiter zu verfolgen ist und nachfolgende Schritte zu seiner Realisierung

einzuleiten sind. Die Planung kann auf dieser Stufe nur generell sein. Der

Bundesverkehrswegeplan kann Entscheidungen auf den nachfolgenden Planungsstufen

nicht vorwegnehmen oder ersetzen. Er kann also weder eine konkrete Linie festlegen noch

über weitergehende Details entscheiden. Im Bundesverkehrswegeplan wird somit

festgehalten, ob der verkehrliche Bedarf für ein Projekt vorhanden ist und nicht, wie ein

Projekt realisiert werden soll.219

5.1.2 Bedarfspläne

Der BVWP ist mit seinen bewerteten Projekten zugleich Grundlage für die jeweils vom

Parlament zu verabschiedenden Bedarfspläne (vgl. Abb. 68), welche als Anlage den

Ausbaugesetzen (Bundesschienenwegeausbaugesetz (BSWAG),

Fernstrassenausbaugesetz) beigefügt werden. In den Ausbaugesetzen beschliesst der

Bundestag für welche Verkehrsprojekte ein Bedarf besteht und somit, welche gebaut werden

sollen. „Die Feststellung des Bedarfs im Bedarfsplan ist für die Planfeststellung (…)

verbindlich“ [BSWAG §1].

In den Ausbaugesetzen wird darüber hinaus festgelegt, dass das Bundesministerium für

Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung (BMVBS) zur Verwirklichung des Ausbaus nach den

Bedarfsplänen Fünfjahrespläne aufzustellen hat, die den Rahmen für die Aufstellung des

Ausbauplans für die Bundesschienenwege bzw. des Strassenbauplans darstellen: „Zur

Verwirklichung des Ausbaus nach dem Bedarfsplan stellt das Bundesministerium für

Verkehr, Bau- und Wohnungswesen Fünfjahrespläne auf. Die Fünfjahrespläne bilden die

Grundlage für die Aufstellung von Ausbauplänen für die Bundesschienenwege“ [BSWAG §5

(1)]. Die Fünfjahrespläne betreffen jedoch lediglich den Prozess der Finanzierung und nicht

den Prozess der Planung (vgl. Abb. 70). Deswegen wird im Rahmen dieser Arbeit nicht

weiter darauf eingegangen.

219

Vgl. BUNDESMINISTERIUM FÜR VERKEHR BAU UND WOHNUNGSWESEN (BMVBW) (2003)


132

Abb. 70: Vom Bundesverkehrswegeplan zum Bauvorhaben220

5.1.3 Das Raumordnungsverfahren

ROG § 15 Raumordnungsverfahren

(1) Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sind in einem besonderen Verfahren untereinander und mit

den Erfordernissen der Raumordnung abzustimmen (Raumordnungsverfahren). Durch das

Raumordnungsverfahren wird festgestellt,

1. ob raumbedeutsame Planungen oder Maßnahmen mit den Erfordernissen der Raumordnung

übereinstimmen und

2. wie raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen unter den Gesichtspunkten der Raumordnung

aufeinander abgestimmt oder durchgeführt werden können (Raumverträglichkeitsprüfung).

Das Raumordnungsverfahren (ROV, siehe auch Abb. 68) gehört zu den Instrumenten der

Landesplanung. Hierin erfolgt die Überprüfung überörtlich raumbedeutsamer Einzelvorhaben

wie Eisenbahn- und Autobahntrassen mit den Erfordernissen der Raumordnung. Durch das

ROV wird festgestellt, ob raumbedeutsame Planungen oder Massnahmen mit den

Erfordernissen der Raumordnung (Ziele, Grundsätze und sonstige Erfordernisse vgl. § 3 Nr.

1 ROG) übereinstimmen und wie diese aufeinander abgestimmt oder durchgeführt werden

können. Die Durchführung von ROV obliegt den dafür zuständigen Landesbehörden. Das

ROV kann von Amts wegen oder auf Antrag eines Planungsträgers eingeleitet werden. Das

220

Vgl. GEHRUNG, P. (2005)

Ausbaugesetze

mit Bedarfsplänen

Bundesverkehrs-

wegeplanFünfjahrespläne

Jährliche

Haushaltsgesetze

Baurecht Bauausführung

PlanungsauftragWeitere

Fachplanung

Ebene der

Legislative

Ebene der

Exekutive

Rechtsnorm

Regierungs-

programm

Planung

Umsetzung

Planungsprozess

Finanzierungsprozess


133

genaue Verfahren ist den jeweiligen Landesplanungsgesetzen der Bundesländer zu

entnehmen (vgl. exemplarisch Abb. 71 für das Verfahren gemäss dem Bayrischen

Landesplanungsgesetz)

Dem ROV kommt im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung eine Teilfunktion zu, wobei

die Auswirkungen eines Vorhabens auf die Umwelt entsprechend dem Planungsstand des

Vorhabens ermittelt, beschrieben und bewertet werden sollen.221 Die meisten

Landesplanungsgesetze sehen in diesem Zusammenhang grundsätzlich eine Einbeziehung

der Öffentlichkeit vor, wobei der Grad der Einbeziehung stark variiert und nicht über

Anhörung oder Stellungnahme hinaus geht.

Das ROV schliesst mit einer landesplanerischen Bewertung ab und hat nach aussen keine

rechtliche bindende Wirkung, sondern lediglich den Charakter eines fachlichen Gutachtens.

Dennoch geniesst das ROV im Rahmen der Planung von Verkehrsinfrastrukturvorhaben

einen hohen Stellenwert, da es z.B. Raum zur (halb-) öffentlichen Diskussion über mögliche

Varianten eines Vorhabens eröffnet.222 Die beteiligten Planungsträger haben darüber hinaus

das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens bei der weiteren Planung zu berücksichtigen.

221

Vgl. HÖHNBERG, U. (2005) 222

Vgl. GOPPEL, K. (1982)


134

Abb. 71: Schematische Darstellung des Raumordnungsverfahrens223

223

Gemäss Art. 22 BayLplG, Quelle der Darstellung: HÖHNBERG, U. (1999), zitiert in HÖHNBERG, U. (2005)

GegenstandRaumbedeutsames Vorhaben, das in der Raumordnungsverordnung

bestimmt bzw. von erheblicher überörtlicher Bedeutung ist

Einleitungdurch die zuständige Landesplanungsbehörde

Oder

soweit ein förmliches Verfahren erforderlich ist und die Abstimmung

nicht auf andere Weise erreicht werden kann

Auf Antrag eines

PlanungsträgersVon Amts wegen

DurchführungBeteiligte im Raumordnungsverfahren

Formen der Beteiligung

In jedem Fall:

Gemeinden

Kreisverwaltungen

Regionale

Planungsverbände

(i.d.R.)

Falls berührt:

Landkreise und Bezirke

Landes- und Bundesbehörden

Verbände nach §60 BNatSchG

Sonstige öffentliche und private

Planungsträger

Einbeziehung der Öffentlichkeit durch

die Gemeinden bei erheblichen

Auswirkungen auf die Umwelt

Regelmässig schriftliche Stellung-

nahmen der Beteiligten auf der

Grundlage der Verfahrensunterlagen

Evtl. gemeinsame

Ortsbesichtigung

mit den Beteiligten

Erforderlichenfalls oder in eiligen

Fällen mündlicher Erörterungstermin

mit den Beteiligten

Abschluss und landesplanerische Beurteilung

Auswertung der Stellungnahmen der Beteiligten

und der Öffentlichkeit sowie eigener Ermittlungen

Feststellung, ob das Vorhaben

mit den Erfordernissen der

Raumordnung vereinbar ist

Gegebenfalls Vorschläge zur

Abstimmung mit anderen

berührten Vorhaben

Positive Beurteilung des

Vorhabens

Positive Beurteilung des Vorhabens

mit Massgaben (Regelfall)

Negative Beurteilung des

Vorhabens

Unterrichtungdes Planungsträgers und der Beteiligten sowie der

Öffentlichkeit

Berücksichtigungim Zuslassungsverfahren (z.B.

Planfeststellungsverfahren)


135

5.1.4 Verfahren vor dem Planfeststellungsverfahren224

5.1.4.1 Screening

Dem eigentlichen Planfeststellungsverfahren ist ein Vorverfahren entsprechend den

Vorgaben des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) vorgeschaltet.

Wenn die Planungen für ein Vorhaben soweit gediehen sind, dass sich dessen

Auswirkungen auf die Umwelt hinreichend abschätzen lassen, teilt der Träger des

Vorhabens (TdV) dies schriftlich der Planfeststellungsbehörde (z.B. Eisenbahn-Bundesamt)

als zuständiger Genehmigungsbehörde mit. Diese prüft, ob das Vorhaben einer

Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf (sog. "Screening"). Dies ist der Fall, wenn ein

Vorhaben erhebliche Umweltauswirkungen haben kann. Die Entscheidung darüber ist der

Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Die Durchführung und das Ergebnis der Vorprüfung

sind zu dokumentieren. Sie sind jedoch nicht einzeln anfechtbar (§ 44 a VwGO).

Stellt sich eine UVP-Pflichtigkeit heraus, hat der TdV zur Durchführung der Erörterung des

Untersuchungsumfangs (Scoping) nach § 5 UVPG geeignete Unterlagen vorzulegen. Daraus

müssen sich Gegenstand, Umfang und Methoden der Umweltverträglichkeitsprüfung sowie

sonstige für die Durchführung der UVP erhebliche Fragen bestimmen lassen.

5.1.4.2 Scoping

Im Scoping-Termin (§ 5 UVPG) werden den zu beteiligenden Behörden und

Naturschutzverbänden die geplanten Massnahmen vorgestellt und erörtert. Diese haben

dann die Möglichkeit, sich mittels Hinweisen und Forderungen einzubringen. Der Termin

dient somit der gegenseitigen Information des Trägers des Vorhabens einerseits und der

Behörden und Verbände andererseits. Der endgültige Umfang des Untersuchungsraumes

und der beizubringenden Unterlagen wird dann von der Planfeststellungsbehörde festgelegt.

Der Träger des Vorhabens führt daraufhin die noch notwendigen Untersuchungen durch und

stellt die Unterlagen zusammen. Diese sind Bestandteil des Antrags zur Durchführung des

eigentlichen Planfeststellungsverfahrens.

5.1.5 Das Planfeststellungsverfahren

Das Planfeststellungsverfahren wurde im Jahr 1991 mit Inkrafttreten des

Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes (VerkPBG)225 eingeführt. Es handelt sich

hierbei um ein besonders geregeltes Verwaltungsverfahren zur Verwirklichung von

raumbezogenen Vorhaben. Der Neu- oder Ausbau von Bundesautobahnen nach dem

Bundesfernstrassengesetz (FStrG) sowie Eisenbahnverkehrsanlagen nach dem Allgemeinen

224

Vgl. hierzu die Internetseiten der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung der Bundesrepublik Deutschland unter http://www.wsd-sued.wsv.de/wir_ueber_uns/organisation/wsd/planfeststellung/screening_scoping/index.html 225

Langfassung: „Gesetz zur Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin“, vom 16. Dezember 1991


136

Eisenbahngesetz bedarf einer Feststellung des Plans. Die dem Planfeststellungsverfahren

zu Grunde liegenden Rechtssätze sind teilweise im Verwaltungsverfahrensgesetz, teilweise

in einzelnen Fachgesetzen geregelt und teilweise durch Rechtsprechung und Literatur als so

genanntes "Fachplanungsrecht" entwickelt. Für den Erlass planungsrechtlicher

Zulassungsentscheidungen für Betriebsanlagen der Eisenbahnen des Bundes nach §18

AEG gelten dementsprechend die Planfeststellungsrichtlinien (PF-RL), herausgegeben vom

Eisenbahn-Bundesamt.226 Hiernach bezeichnet der Begriff der Planfeststellung einerseits das

Verwaltungsverfahren und andererseits die öffentlich-rechtliche Zulassungsentscheidung, die

für die Betriebsanlagen der Eisenbahnen das Baurecht herstellt (Kap.I, Nr.1, Abs.1 PF-RL)

Abb. 72: Das Planfeststellungsverfahren227

Vor dem eigentlichen Planfeststellungsverfahren hat der Vorhabenträger die Planunterlagen

vorzubereiten (vgl. Abb. 72). Die Planung ist zu diesem Zeitpunkt mit in ihrem

Aufgabenbereich berührten Behörden und Stellen abzustimmen. Zur Vorbereitung müssen

darüber hinaus auch die betroffenen Anspruchsgruppen wie zum Beispiel Anwohner und

Grundeigentümer ermittelt werden. Das EBA empfiehlt in seinen Richtlinien, mit solchen

Anspruchsgruppen noch vor Einleitung des Planfeststellungsverfahrens Vereinbarungen zu

treffen.228 Die Umsetzung dieser Empfehlung liegt jedoch im Ermessen des Vorhabenträgers.

226

Für diese Arbeit vorliegend in der Ausgabe 01/2009 227

Eigene Darstellung gemäss PF-RL 01/2009 228

Vgl. PF-RL 01/2009, Nr. 10

1. Vorbereitung der Planunterlagen

durch den Vorhabenträger

2. Antrag auf Planfeststellung mit

Einreichung der Planunterlagen

3. Einleitung des

Planfeststellungsverfahrens

4. Stellungnahmen der Träger

öffentlicher Belange und der

Vereinigungen

5. Auslegung des Plans,

Bekanntmachung

6. Anhörungsverfahren mit/ohne

Erörterungstermin

7. Erlass des

Planfeststellungsbeschlusses


137

Sobald der Vorhabenträger alle notwendigen Pläne erstellt sowie Gutachten und sonstige

Unterlagen beschafft hat, kann die Planfeststellung beantragt werden. Mit dem Eingang des

Antrags wird dann das Planfeststellungsverfahren beim EBA eingeleitet. Durch die

entsprechenden Behörden der betroffenen Bundesländer („Anhörungsbehörden“) werden die

Planunterlagen in den Gemeinden, in denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirkt,

öffentlich ausgelegt. Die Auslegung muss innerhalb von drei Wochen nach dem Zugang des

Plans für die Dauer von einem Monat erfolgen. Alle natürlichen oder juristischen Personen,

die durch das Vorhaben in ihren Rechten beeinträchtigt werden, können bis zwei Wochen

nach dem Ablauf der Auslegungsfrist gemäss § 73 Abs. 4 VwVfG Einwendungen erheben

(so genannte Einwendungsberechtigte). Ebenso wird „Vereinigungen“229 die Möglichkeit zur

Stellungnahme eingeräumt.

Die Anhörungsbehörde ist darüber hinaus verpflichtet, innerhalb eines Monats nach der

Einreichung des Plans die Behörden um Stellungnahme zu bitten, deren Aufgabenbereich

durch das Vorhaben berührt wird. Die Stellungnahme der beteiligten Behörden und die von

den natürlichen oder juristischen Personen sowie den Vereinigungen vorgebrachten

Einwendungen werden mit der Anhörungsbehörde in einem nicht öffentlichen

Erörterungstermin besprochen.230 Der Erörterungstermin hat darüber hinaus den Zweck, die

Beteiligten über die vorgesehenen Massnahmen näher zu unterrichten und nach Möglichkeit

eine Einigung zu erzielen.231

An das Planfeststellungsverfahren schliesst das Beschlussverfahren an, das i.d.R. mit dem

Planfeststellungsbeschluss endet. Der Planfeststellungsbeschluss hat

Konzentrationswirkung, dass heisst er umfasst und ersetzt alle eventuell erforderlichen

Einzelgenehmigungen, Zustimmungen, Erlaubnisse etc. für das festgestellte Vorhaben.

Darüber hinaus kann der Planfeststellungsbeschluss enteignungsrechtliche Vorwirkung

haben, dass heisst der festgestellte Plan ist für ein etwaiges nachfolgendes

Enteignungsverfahren bindend.

5.1.6 Partizipation in Deutschland

Auf europäischer Ebene wurde die Beteiligung der Öffentlichkeit bei Vorhaben mit

erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt am 25. Juni 1998 mit Verabschiedung der

sogenannten Aarhus-Konvention der UN/ECE in die Wege geleitet.232 Deutschland hat die

Konvention Ende 1998 unterzeichnet.

229

Vereinigungen im Sinne der PF-RL 01/2009 sind die nach den §§ 59, 60 BNatSchG anerkannten Vereine sowie die sonstigen, nach § 3 URBG anerkannten Vereinigungen 230

Vgl. auch die Internetseiten http://www.juraforum.de/lexikon/Planfeststellungsverfahren vom 18. Mai 2009 231

Vgl. PF-RL 01/2009 Nr.19 232

Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Beteiligung der Öffentlichkeit an Entscheidungen und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25.06.98 (ECE/CEP/43)


138

Das Deutsche Rechtssytem sieht derzeit jedoch noch keine rechtlich verbindliche direkte

Beteiligung von Stakeholdern im Rahmen der Planung von Projekten der

Verkehrsinfrastruktur vor, welche über Information und Anhörung hinaus geht. Der

partizipative Einbezug der Öffentlichkeit, der über Information und Anhörung hinaus geht,

findet – wenn überhaupt – nur auf freiwilliger Basis statt.233

Instrumente mit partizipativem Charakter im geltenden deutschen Recht, welche

Auswirkungen auf die Planung von Projekten der Verkehrsinfrastruktur haben, lassen sich im

Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), im Raumordnungsgesetz (ROG) sowie im Gesetz

über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) finden. Das betrifft hier vor allem die

öffentliche Planauslage, die Anhörung und die Erörterung. Es muss hier betont werden, dass

die Gesetze eine Mindestanforderung an die Beteiligung festschreiben, einer kreativen

Erweiterung steht im Einzelfall rechtlich nichts entgegen.

In §7 Abs.6 S.1 ROG wird beispielsweise folgender Auftrag an die Landesgesetzgeber

formuliert: „Es ist vorzusehen, dass den öffentlichen Stellen und der Öffentlichkeit frühzeitig

und effektiv Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf des Raumordnungsplans und

seiner Begründung sowie zum Umweltbericht zu geben ist.“

5.1.7 Öffentlichkeitsbeteiligung in Planfeststellungsverfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung234

Die UVP-Richtlinie der EU legt besonderen Wert auf die Beteiligung der Öffentlichkeit. Die

Art der Beteiligung wird den Mitgliedsstaaten freigestellt. Wie oben erwähnt, gibt es in

Deutschland bislang keine echte Beteiligung von Stakeholdern, sondern lediglich eine

Anhörung. So wird in § 9 UVPG festgelegt, dass bei allen Verfahren mit UVP eine Anhörung

der Öffentlichkeit zu den Umweltauswirkungen stattzufinden hat. Grundlage dafür sind die

vorher auszulegenden Unterlagen nach § 6 UVPG, die unter dem Begriff

Umweltverträglichkeitsstudie geläufig sind. Ansonsten wird auf § 73 VwVfG verwiesen, wo

das Anhörungsverfahren innerhalb von Planfeststellungsverfahren geregelt ist. Daraus ergibt

sich folgender Ablauf der Beteiligung:

Die Unterlagen liegen einen Monat lang in den Gemeinden, in denen sich das

Vorhaben voraussichtlich auswirkt, aus. Darauf wird durch die Gemeinden in

ortsüblicher Weise aufmerksam gemacht.

Bis zwei Wochen danach können von Jedermann Einwände schriftlich oder zur

Niederschrift erhoben werden.

Anschliessend werden die Einwände in einem Erörterungstermin mündlich verhandelt

mit dem Ziel, Einigung zu erzielen.

233

Vgl. BARTH, R.; KALLENBACH-HERBERT, B.; et al. (2006) 234

Vgl. SCHOLLES, F. (2001)


139

Über Einwände, über die keine Einigung erzielt werden konnte, muss die zuständige

Behörde entscheiden.

Alle Betroffenen und alle Einwender sind schriftlich und mit Begründung über die

Entscheidung zu benachrichtigen.

Das Verfahren ist ein schriftliches und begründet zunächst eine Jedermann-Beteiligung. Wer

sich nicht schriftlich äussert oder nicht betroffen ist, bleibt vom weiteren mündlichen

Verfahren ausgeschlossen Es wird zwischen unbegrenzter Öffentlichkeit und betroffener

Öffentlichkeit, d. h. denjenigen Personen, „deren Belange durch das Vorhaben berührt

werden“ (§ 73 Abs. 4 VwVfG), unterschieden. Erstere sind zu unterrichten, nur letztere

anzuhören. Der Rechtsweg schliesslich, also die Klage, steht i.d.R. nur Betroffenen offen

und betroffen meint im deutschen Recht meist materiell, also mit Grundeigentum.

Die Begriffswahl lässt jedoch auch bei der Anhörung vermuten, dass eine echte Partizipation

der Öffentlichkeit an der UVP mit zweiseitiger Kommunikation nicht gewollt ist. Es wurde

nicht von dem nach § 73 VwVfG üblichen Verfahren abgewichen. In- und ausländische

Behörden werden beteiligt, die Öffentlichkeit wird angehört.

5.1.8 Fazit zur Partizipation in Deutschland

Die Raumwirksamkeitsanalyse im Rahmen der Erstellung des Bundesverkehrswegeplans

scheint ein brauchbarer Ansatz zu sein, um die gesellschaftlichen Anliegen zu einem frühen

Zeitpunkt mit in die Planung einzubeziehen. Leider ist die Raumwirksamkeitsanalyse kein

fester Bestandteil der Verkehrswegeplanung in Deutschland und es wird sogar von Seiten

des zuständigen Ministeriums in Frage gestellt, ob die Raumwirksamkeitsanalyse bei der

Erstellung des nächsten Bundesverkehrswegeplans überhaupt wieder Anwendung finden

wird.


140

5.2 Prozesse Schweiz

In der Schweiz existiert derzeit noch keine Regelprozess für die Planung von grossen

Eisenbahn-Infrastrukturprojekten. Im Rahmen der Überarbeitung der relevanten Sachpläne

(vgl. Kapitel 5.2.2) kristallisieren sich jedoch Ansätze zu einem solchen Prozess heraus,

wobei sich ein solcher Regelprozess zur Planung von Grossprojekten (vgl. Abb. 74) von dem

tatsächlich durchgeführten Prozess für die NEAT-Projekte (vgl. Abb. 73) unterscheidet. Der

Aufbau dieses Kapitels lehnt sich grob an den Soll-Prozess an und zeigt wo nötig die

Unterschiede zum tatsächlichen Verfahren bei den NEAT-Projekten auf.

5.2.1 Strategische Planung

Die strategische Planung von grossen Eisenbahn-Infrastrukturprojekten erfolgt in der

Schweiz bei den Eisenbahngesellschaften (SBB und BLS) sowie auf der Ebene des Bundes

und hier im Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation

(UVEK) und seinen Ämtern, wobei vor allem die technische Planungskompetenz bei den

Bahnen angesiedelt ist. Die Planung wird beeinflusst durch gesamteuropäische

Verkehrskonzepte (TEN-T) sowie durch die strategische Netzentwicklung des Bundes,

welche wiederum geprägt ist durch die nationale Verkehrsentwicklung und politische

Entscheide235. Im Gegensatz zu anderen europäischen Staaten verfügt die Schweiz bislang

nicht über eine verkehrsmittelübergreifende Infrastrukturplanung.236 Innerhalb des UVEK

dient jedoch das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) gemäss eigener Definition als

„Querschnittsamt“ zwischen den fachplanenden Ämtern Bundesamt für Strassen (ASTRA)

und Bundesamt für Verkehr (BAV). Das ARE nimmt hierbei die Gesamtverkehrssicht und die

Koordinationsfunktion wahr und bringt das Fachwissen der Raumordnung ein. Im Jahr 2000

wurde mit Blick auf bevorstehende Grossprojekte im Strassen- und Eisenbahnbau innerhalb

des UVEK die Koordinationskonferenz Verkehr (KKV) konstituiert. Die KKV ist das für den

Verkehrsbereich oberste interne Koordinationsgremium des UVEK.

Die KKV hat sich als Koordinationsgremium bewährt und dient der strategischen Ausrichtung

für längerfristige verkehrspolitische Geschäfte. Aufgaben:237

Strategische Bearbeitung verkehrspolitisch wichtiger Geschäfte; frühzeitige

Erkennung von Problemfeldern und Chancen

Sicherstellung einer koordinierten Verkehrspolitik innerhalb des UVEK

Einbezug der Querschnittsbereiche Umwelt, Raum und Energie in die Verkehrspolitik

235

Vgl. hierzu auch die Fallstudien Gotthard und Lötschberg Basistunnel 236

Vgl. WEIDMANN, U. (2008) 237

Zitiert nach den Internetseiten des Bundesamts für Raumentwicklung www.are.admin.ch vom 20. Mai 2009


141

Abb. 73: Soll-Planungsprozess für Eisenbahngrossprojekte238

238

In Anlehnung an die Abfolge der Prozessschritte gemäss Sachplan Schiene


Ers

telle

r

Sch

we

ize

rvo

lk

Seite 1 von 1

InputOutput

Bedarfsfeststellung

Verkehrspolitik

Schweiz

Vorstudien

Auflageprojekte

Vorprojekt

Detailprojekte

Bauprojekt

Soll-Prozesse Schweiz

Leistungsvereinbarungen mit

den Infrastrukturbetreibern

Erlass über Plan-

genehmigungsverfügung

Ggf. Auflagen

Bu

nd

esra

t

UV

EK

BA

V

Sta

ke

ho

lde

r

Plangenehmigungsverfügung

unter Berücksichtigung der

Auflagen und der genehmigten

Detailprojekte

Sachplan

Pa

rla

me

nt

G

PVG P

PV

PV

V

PV

PV

P

PV

V

VPG

G

G

Trassenvorauswahl

Variantenvergleich

Trassenauswahl

Machbarkeitsstudie

Kantonale Richtpläne

Andere Konzepte und

Sachpläne

Feinplanung

Infr

astr

uktu

rbe

tre

ibe

r

P

P

P

UVP-Bericht

UVP 1. Stufe

UVP 2. Stufe



142

Abb. 74: Planungsprozess der NEAT-Projekte


Ers

telle

r

Sch

we

ize

rvo

lk

Seite 1 von 1

InputOutput

Bedarfsfeststellung

Verkehrspolitik

Schweiz

Volksabstimmung

Machbarkeitsstudien

Auflageprojekte

Vorprojekt

Detailprojekte

Bauprojekt

Ist-Prozesse AlpTransit

Botschaft des

Bundesrates

Vorlage AlpTransit

Bundesbeschluss mit

Referendum

Verbindlicher Entscheid

Erlass über


Ggf. Auflagen

Streckenführung vom

Bundesrat abgesegnet

Bu

nd

esra

t

UV

EK

BA

V

Sta

ke

ho

lde

r


unter Berücksichtigung der

Auflagen und der genehmigten

Detailprojekte

Sachplan

Pa

rla

me

nt

G

PVG P

PV

P VG

V

PV

PV

PV

V

VPG

G

G

G

UVP 1. Stufe

UVP 2. Stufe

UVP 3. Stufe



143

5.2.2 Sachpläne des Bundes

Der gesetzliche Auftrag zur Planung ist im Artikel 13 des Raumplanungsgesetzes (RPG)

vom 22. Juni 1979 verankert. Hierin wird der Bund zum Erstellen von Sachplänen

verpflichtet, um „seine raumwirksamen Aufgaben erfüllen zu können“.239 Der Sachplan ist

darüber hinaus gemäss Art. 18 Abs. 5 des Eisenbahngesetzes (EBG) vom 20. Dezember

1957 Voraussetzung für die Plangenehmigung (siehe Kapitel 5.2.4). Das Vorgehen zum

Erstellen von Sachplänen ist in der Raumplanungsverordnung (RPV) definiert. Diese schreibt

unter anderem vor, mit welchen Ämtern und Stellen die Planung zu koordinieren ist. Dem

ARE ist hier im Fall von räumlichen Konflikten zwischen den Bundesstellen sowie zwischen

Bund und Kantonen die Vermittlerfunktion zugeteilt. Der Bund wird darüber hinaus dazu

angehalten, die betroffenen Behörden und Kantone möglichst frühzeitig mit in die Planung

einzubeziehen. Für eine Darstellung der Rollenverteilung in der Raumplanung zwischen

Bund und Kantonen siehe Abb. 75.

Abb. 75: Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen in der Raumplanung240

239

Art. 13 Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Stand 1. August 2008) 240

Vgl. WEIDMANN, U. (2007)

Konzepte und Sachpläne

des Bundes

Aufzeigen der

übergeordneten Ziele und

Prioritäten des Bundes

Kantonale Teilrichtpläne

Teilrichtplan Verkehr

Teilrichtplan Versorgung

Teilrichtplan öff. Bauten

Teilrichtplan öff. Anlagen

Kantonale Richtpläne

Ausscheiden von

Siedlungs- und

Nichtsiedlungsgebiet

Sachplan Verkehr

Teil Schiene / öV

Teil Strasse

Teil Luftfahrt

Nutzungspläne

Unterscheidung zwischen

Bau-, Landwirtschafts- und

Schutzzonen

Koordinationspflicht

zwischen Bund und

Kantonen gemäss

Art. 2 Abs. 1 RPG

Planungspflicht

gemäss Art. 2 RPGKantone Bund


144

Sachpläne des Bundes sind dynamische Steuerungselemente und können bei Bedarf

fortgeschrieben, angepasst oder überarbeitet werden. Mit Relevanz für diese Arbeit liegen

derzeit der Sachplan AlpTransit241 in der Version vom 15. März 1999 sowie der am 26. April

2006 veröffentlichte Sachplan Verkehr (Teil Programm) vor. Die Verkehrsträger bezogenen

Sachpläne Strasse und Schiene/öV befinden sich aktuell in der Vernehmlassung (Entwurf

September 2002242), das heisst die betroffenen Stellen und interessierten Kreise sind vom

Bundesrat zur Stellungnahme eingeladen. Darüber hinaus ist es vorgesehen, den

angepassten Sachplan AlpTransit in den neuen Sachplan Schiene aufzunehmen.243 Für den

Aufbau und die Einbettung des Sachplans Verkehr siehe Abb. 76.

Abb. 76: Aufbau und Einbettung des Sachplans Verkehr244

241

Der Sachplan AlpTransit betrifft die Projekte der ‚Neuen Eisenbahn-Alpentransversale„ (NEAT) 242

Die sehr lange Bearbeitungsdauer der Sachpläne lässt Rückschlüsse über den Stellenwert und die Wirksamkeit dieser Steuerungselemente zu, worauf an dieser Stelle aber nicht näher eingegangen werden soll, da diese Vermutungen nicht argumentativ unterlegt werden können. 243

Vgl. den Sachplan Verkehr: BUNDESAMT FÜR VERKEHR (BAV); BUNDESAMT FÜR RAUMENTWICKLUNG (ARE) (2002) 244

In Anlehnung an den Sachplan Verkehr (EIDGENÖSSISCHES DEPARTEMENT FÜR UMWELT VERKEHR ENERGIE UND

KOMMUNIKATION UVEK (2006))

Politische Vorgaben

Verkehrsdossiers des

BundesSachplan Verkehr

Neuordnung der

Finanzierung der

Schieneninfrastrukturen

Netzbeschluss Strasse

Zukünftige Entwicklung

Bahnprojekte (ZEB)

Bericht Luftfahrtpolitik

Infrastrukturfonds und

Umsetzung

Weitere Rechtsvorlagen

Infrastrukturprojekte

Kantonale

Richtpläne

Agglomerations-

programme

Planung, Bau, Betrieb, Unterhalt und Nutzung der Verkehrsinfrastrukturen

Programm

Sachbezogene

Konzepte

Raumbezogene

Konzepte

Objekt-

angaben

Erarbeitung

Vekehrsträger

bezogen

Erarbeitung

Vekehrsträger

übergreifend

Teil UmsetzungTeil Programm


145

Vom Bundesrat genehmigte Sachpläne sind für Behörden aller Stufen verbindlich, das heisst

sie sind bei der Planung von neuen Projekten zu berücksichtigen. Die Ergebnisse der

staatlichen Planung im Programmteil des Sachplans Verkehr sind strategischer und

programmatischer Natur. Es werden in der Regel in den Karten Korridore und zu vertiefende

Gebiete dargestellt. Eine Ausnahme bildet der Sachplan AlpTransit, welcher als erster

Sachplan seiner Art in einem späteren Planungsstadium erstellt wurde und

dementsprechend die Linienführungen der Projekte räumlich konkret im Massstab 1:50„000

abbildet. Die Festsetzungen sind hier bereits auf +/-100m genau lokalisiert. Die definitive

Lage, die genaue Grösse einzelner Objekte und die parzellenscharfe Abgrenzung sind

jedoch erst Bestandteil der Plangenehmigung (vgl. Kapitel 5.2.4). Für die Berücksichtigung

von Interessen seitens der Stakeholder ist zu beachten, dass der ‚Interessenkorridor„, „d.h.

das durch Projektelemente direkt oder indirekt betroffene Gebiet, nicht mit dem

Linienführungskorridor (…) übereinstimmen muss, sondern dass dieser je nach

raumwirksamer Tätigkeit enger oder weiter sein kann.“245

5.2.3 Vorprojekt

Während die Planung auf Stufe Sachplan noch im Zuständigkeitsbereich des Bundes liegt,

sind für die Ausarbeitung der Vorprojekte bereits die Infrastrukturbetreiber zuständig. Die

Grundlage hierfür bilden die Leistungsvereinbarungen zwischen Bund und Ersteller einer

Infrastruktur. Das Vorprojekt dient der Abstimmung des planerischen Entwurfs mit dem dafür

zuständigen Bundesamt für Verkehr (BAV).246 Das Vorprojekt ist mit den Bundesstellen und

den Kantonen so zu bereinigen, dass im Plangenehmigungsverfahren keine Abweichungen

von mehr als 100 m von der Linienführung der offenen Strecken sowie den wesentlichen

Anschluss- und Terminalbereichen zu erwarten sind. Sind bei der unterirdischen

Linienführung grössere Abweichungen zu erwarten, sind diese aufzuzeigen und zu

begründen.247 Vorprojekte müssen durch den Bundesrat genehmigt werden. Die

genehmigten Vorprojekte bilden den Rahmen für die Erarbeitung der Auflageprojekte für das

Plangenehmigungsverfahren.

5.2.4 Plangenehmigungsverfahren

Das Plangenehmigungsverfahren (=Baubewilligungsverfahren) richtet sich nach dem

Eisenbahngesetz und Bundesgesetz über die Enteignung. Die Legitimation, d.h. die

Berechtigung, sich als Partei an den Verfahren zu beteiligen, richtet sich ebenfalls nach dem

Bundesrecht, insbesondere dem Enteignungsgesetz und dem Verwaltungsverfahrensgesetz.

Nicht anwendbar sind somit etwa kantonale Baugesetze und die zugehörigen kantonalen

245

Sachplan AlpTransit: BUNDESAMT FÜR VERKEHR (BAV); BUNDESAMT FÜR RAUMENTWICKLUNG (ARE) (1999) 246

Vgl. Sachplan Schiene / öV: BUNDESAMT FÜR VERKEHR (BAV); BUNDESAMT FÜR RAUMENTWICKLUNG (ARE) (2002) 247

Art. 18 Abs. 1 Alpentrasit-Verordnung


146

Erlasse.248 Mit der Plangenehmigung werden sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen

Bewilligungen erteilt. Kantonale Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich.

Im ordentlichen Plangenehmigungsverfahren werden die Projekte („Auflageprojekte“)

während 30 Tagen in den betroffenen Gemeinden zur Einsicht aufgelegt. Die öffentliche

Planauflage wird im kantonalen Amtsblatt und soweit vorhanden, in den jeweiligen

kommunalen oder regionalen amtlichen Publikationsorganen angezeigt. Einsprachen sind

binnen dieser Frist direkt beim BAV einzureichen. Einsprachen können von allen natürlichen

und juristischen Personen, die ihre persönlichen Interessen durch die Planung, die Erstellung

oder den Betrieb der Infrastrukturanlage tangiert sehen, eingereicht werden. Das BAV

entscheidet im Einzelfall über die Rechtmässigkeit und somit die Behandlung oder

Rückweisung einer Einsprache. Einspracheberechtigt sind z.B.:

Eigentümer von betroffenen Grundstücken

Inhaber von Nachbarrechten

Personen, die als Mieter oder Pächter vom Projekt persönlich betroffen sind

Gesamtschweizerische Organisationen, denen das Bundesrecht die Parteistellung

zuerkennt

Die Gemeinden (diese haben ihre Interessen mit Einsprache zu wahren)

Während der öffentlichen Planauflage sind die Projekte im Gelände ausgesteckt. Hiermit

können sich die Betroffenen vor Ort ein Bild vom Vorhaben machen. Allfällige Schäden, die

durch die Aussteckung entstehen, haben die jeweiligen Ersteller den Grundeigentümern

nach den Vorschriften des Bundesgesetzes über die Enteignung zu ersetzen. Die

Aussteckung ist den betroffenen Grundeigentümern mindestens 5 Tage vorher schriftlich

anzuzeigen.

Ab Beginn der öffentlichen Planauflage werden die in den Landerwerbsplänen zur definitiven

oder vorübergehenden Beanspruchung aufgeführten Flächen mit dem Enteignungsbann

belegt. Für diese Flächen dürfen ohne die Zustimmung des jeweiligen Erstellers keine die

Enteignung erschwerenden rechtlichen oder tatsächlichen Verfügungen mehr getroffen

werden.

Für Detailprojekte kommt das sog. vereinfachte Verfahren zur Anwendung. Eine öffentliche

Auflage findet nicht statt, das BAV kann indessen weitere Stellen, z.B. auch Kanton oder

Gemeinde sowie betroffene Dritte einbeziehen.

Über die Erteilung der Plangenehmigung (Baubewilligung) bei Streckenausbauten des

schweizerischen Schienennetzes entscheidet erstinstanzlich das Bundesamt für Verkehr

248

Vgl. hierzu und im Folgenden den Internetauftritt des Bundesamtes für Verkehr unter http://www.bav.admin.ch/alptransit/01385/index.html?lang=de# vom 27. Mai 2009


147

(BAV). Dessen Plangenehmigungen können mit Beschwerde zunächst an die

Rekurskommission weitergezogen werden. Der Entscheid der Rekurskommission ist

seinerseits beim Bundesgericht anfechtbar.

5.2.5 Plangenehmigungsverfahren bei den NEAT-Projekten

Eine Ausnahme bei der Handhabung der Plangenehmigungsverfahren bilden die

sogenannten AlpTransit bzw. NEAT-Projekte. Die Plangenehmigung für die NEAT-

Neubaustrecken wird vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und

Kommunikation (UVEK) erteilt. Dessen Verfügungen sind mit

Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechtbar. Das

Plangenehmigungsverfahren für sämtliche NEAT-Bauvorhaben selbst wird im Auftrag des

UVEK durch das Bundesamt für Verkehr (BAV) durchgeführt. Es organisiert die öffentliche

Planauflage, holt die Stellungnahmen der Behörden von Bund und Kanton ein, führt die

Einigungsverhandlungen mit Einsprechenden durch und schreibt die

Plangenehmigungsverfügung für das UVEK. Das UVEK hört vor seiner Entscheidung über

die Plangenehmigungsverfügung die Fachstellen des betroffenen Kantons und des Bundes

an. Auf Bundesebene werden z.B. das Bundesamt für Umwelt, das Bundesamt für

Raumentwicklung, das Bundesamt für Landwirtschaft und die Eidgenössische Natur- und

Heimatschutzkommission konsultiert. Auch auf Seiten der Kantone werden durch die jeweils

zuständigen Leitbehörden die Amtsstellen einbezogen, deren Fachbereiche betroffen sind.

5.2.6 Partizipation in der Schweiz

Die Beteiligung von Stakeholdern findet in der Schweiz in unterschiedlicher Ausprägung auf

verschiedenen Stufen des Planungsprozesses statt, wobei sich der in der Schweiz in der

Entwicklung befindliche Regelprozess zur Planung von Grossprojekten (vgl. Abb. 74) noch

von dem tatsächlich durchgeführten Prozess für die NEAT-Projekte (vgl. Abb. 73)

unterscheidet und somit die Beteiligung der Stakeholder in der Praxis noch von der Theorie

abweicht.

Die Rahmenbedingungen für die Partizipation werden in verschiedenen Gesetzen und

Verordnungen festgelegt. An vorderster Front sei hier das Umweltschutzgesetz (USG) vom

7. Oktober 1983 zu nennen, welches zum einen im Art. 9 die Durchführung einer

Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) vorschreibt und zum anderen den

gesamtschweizerischen Umweltschutzverbänden unter bestimmten Voraussetzungen ein

Beschwerderecht – das sogenannte Verbandsbeschwerderecht – einräumt. Die UVP stellt

sicher, dass den Anforderungen des Umweltschutzes bereits bei der Planung von Anlagen

Rechnung getragen wird. Die UVP ist in die bestehenden Bewilligungsverfahren (z.B. das

Plangenehmigungsverfahren) eingebettet; sie ist kein eigenes Verfahren.


148

In der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) vom 19. Oktober 1988

wird das Verfahren für die UVP konkretisiert. Im Anhang der UVPV wird für neue

Eisenbahnlinien eine mehrstufige UVP vorgeschrieben, wobei die Prüfung gemäss Art. 6 bei

jedem Verfahrensschritt so weit durchgeführt wird, „als die Auswirkungen des Projektes auf

die Umwelt für den jeweiligen Entscheid bekannt sein müssen.“ Art. 15 schreibt darüber

hinaus vor, dass der UVP-Bericht – vorbehaltlich der Geheimhaltungspflicht – der

Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden muss und diese im Rahmen des jeweiligen

Verfahrens darauf hinzuweisen ist. Die Mehrstufigkeit der UVP bei Eisenbahngrossprojekten

erstreckt sich über zwei Stufen, wobei die erste Stufe in den Verantwortungsbereich des

Bundesrats fällt und zumeist im Zusammenhang mit der Erstellung des erforderlichen

Sachplans steht. Die zweite Stufe fällt in den Verantwortungsbereich des Erstellers (SBB

oder konzessionierte Bahnunternehmung) und wird als unselbständiger Teil des

Plangenehmigungsverfahrens gemäss Art. 18 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes (EBG) vom 20.

Dezember 1957 durchgeführt. Die NEAT-Projekte bilden bei der Mehrstufigkeit noch eine

Ausnahme; Hier wird die UVP in drei Stufen durchgeführt. Die zweite Stufe der UVP bereitet

den Entscheid des Bundesrates über das Vorprojekt vor. Die dritte Stufe erfolgt im Rahmen

des Plangenehmigungsverfahrens. Der Prozess des Plangenehmigungsverfahrens wurde

unter 5.2.4 bereits eingehend erläutert.

Das Raumplanungsgesetz (RPG) vom 22. Juni 1979 geht im Sinne der Partizipation einen

Schritt weiter und schreibt in Art. 4 vor, dass die Bevölkerung bei Planungen „in geeigneter

Weise mitwirken kann“. Bei ‚besonderen Massnahmen des Bundes„, wozu

Eisenbahngrossprojekte gehören, ist hier gemäss Art. 13 die Erstellung von Sachplänen

vorgeschrieben. Art. 19 Abs. 2 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 betont

ebenfalls die Schaffung einer Basis für die ‚geeignete Mitwirkung„ der Bevölkerung und

schreibt darüber hinaus die Anhörung der Kantone und Gemeinden vor. Sachpläne sind

hiernach für wenigstens 20 Tage öffentlich aufzulegen.

Neben der in den Gesetzen vorgeschriebenen obligatorischen Beteiligung von Stakeholdern

sieht die direkte Demokratie in der Schweiz eine weitere Möglichkeit der Einflussnahme

durch die Öffentlichkeit vor. Der Bau von Eisenbahngrossprojekten bedarf in der Schweiz

eines Bundesbeschlusses. Bundesbeschlüsse wiederum unterliegen in der Schweiz dem

fakultativen Referendum. Somit kommt es zu einer Volksabstimmung über den Beschluss,

falls dies 50„000 Bürgerinnen und Bürger innerhalb von 100 Tagen nach der Publikation des

Beschlusses mittels Unterschrift verlangen. Mittels einer Volksabstimmung kann ein Projekt

gänzlich verhindert werden und so wird sie zu einem mächtigen Werkzeug in den Händen

der Öffentlichkeit. Dass die Volksabstimmung im Umkehrschluss auch zu einer

‚Unterstützungsmaschine„ werden kann, zeigt die Praxis in der Schweiz. Hierauf wird im

Rahmen der Fallstudienanalyse (vgl. Kapitel 0) näher eingegangen.


149

5.2.7 Fazit zur Partizipation in der Schweiz

Die Schweiz geht im Hinblick auf die gesetzlichen Vorgaben bei der Beteiligung der

Anspruchsgruppen einen eher konservativen Weg. Die Einbindung in den Planungsprozess

erfolgt bislang relativ spät und ist auf Reaktion im Sinne von Einsprachen ausgelegt. Eine

umfassende direkte Beteiligung am Planungsprozess, wie sie in anderen Staaten mit Hilfe

der strategischen Umweltprüfung praktiziert wird, kennt die Schweiz bislang nicht. Durch die

oben angesprochene erste Stufe der UVP besteht immerhin theoretisch die Möglichkeit,

Umweltanliegen auf einer strategischen Ebene einzubringen.

Diese Problematik ist auf Bundesebene bereits bekannt. So hat auch die Organisation für

wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) der Schweiz im Rahmen ihrer

Prüfung der schweizerischen Umweltleistungen die Einführung einer Strategischen

Umweltprüfung (SUP) empfohlen.249

249

Vgl. die Internetseiten des Bundesamt für Umwelt: http://www.bafu.admin.ch/uvp/01065/index.html?lang=de vom 27. Mai 2009


150

5.3 Prozesse Österreich

Die relevanten Prozesse in Österreich orientieren sich an einem Entwurf des

Bundesministeriums für Verkehr, Innovation und Technologie (BMVIT) (vgl. Abb. 77). Von

herausragender Bedeutung ist hierbei die „Strategische Prüfung – Vekehr (SP-V)“, welche im

Folgenden ausführlich erläutert wird.

Abb. 77: Planungsprozesse Österreich


Datum: 17.10.2009

Bu

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VIT

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er

Seite 1 von 1

Version: 1.0 V: Verantwortlich P: Partizipation K: Kontrolle G: Genehmigung

InputOutput

Trassenkorridor-

untersuchung

Strategische Prüfung –

Verkehr (SP-V)

Vorverfahren

Vorstudie

Sonstige Verfahren

nach Landesrecht

Einreichprojekt

Realisierung

Prozesse Österreich

Raumwiderstandsuntersuchung

Trassenvorauswahl

Trassenauswahl

Machbarkeitsstudie

Festlegung des

Planungskorridors

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PV

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UVP-Verfahren /


Ebene BMVIT

UVE-Konzept

Detailprojekt

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PDie Verantwortung für die

SP-V liegt beim Initiator

P

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K

K

K

K

Trassengenehmigungsbescheid

Umweltverträglichkeits-

gutachten


erklärung


Ebene LandeshauptmannK PV


151

5.3.1 Strategische Prüfung

In Österreich bedürfen Änderungen am bundesweiten hochrangigen Verkehrswegenetz einer

strategischen Prüfung gemäss 96. Bundesgesetz (SP-V-Gesetz)250. Das Bundesgesetz über

die strategische Prüfung im Verkehrsbereich ist die Umsetzung der EG-Richtlinie

42/2001/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme in

nationales Recht. Die Umsetzung dieser EG-Richtlinie ist verpflichtend.251

Bei der strategischen Prüfung im Verkehrsbereich (SP-V) handelt es sich um eine Prüfung

der voraussichtlich erheblichen Auswirkungen von vorgeschlagenen Veränderungen im

hochrangigen Verkehrsnetz. Das hochrangige Verkehrsnetz Österreichs besteht aus

Bundesstrassen, Wasserstrassen und Hochleistungs-Eisenbahnstrecken und ist in zwei

Gesetzen oder Verordnungen des BMVIT festgelegt. Dabei handelt es sich für die

Bundesstrassen (Autobahnen und Schnellstrassen) um die Anhänge I und II des

Bundesstrassengesetzes (BStG). Bei der Erklärung von Eisenbahnen zu

Hochleistungsstrecken werden entsprechende Verordnungen gemäss Paragraph 1

Hochleistungsstreckengesetz - HlG, BGBl. Nummer 135/1989 erlassen. Es ist nur dann eine

SP-V durchzuführen, wenn Netzveränderungen eine Änderung dieser Gesetze oder eine

Verordnung erfordern.

Geprüft werden die voraussichtlichen erheblichen positiven und negativen Auswirkungen

einer Änderung des hochrangigen Verkehrswegenetzes auf die Umwelt insgesamt. Dies

umfasst nicht nur die Umwelt im engeren Sinn, sondern auch Auswirkungen auf Gesellschaft

und Wirtschaft. Zudem ist es erforderlich, die Ziele und damit die angestrebten Nutzen einer

Netzveränderung zu ermitteln und zu beschreiben. Ein weiteres wichtiges Element ist die

verkehrsträgerübergreifende Alternativenprüfung. Im Rahmen dieser hat der Initiator einer

Netzveränderung darzustellen, dass die geplante Netzveränderung die beste Alternative ist,

um die vorangestellten Ziele zu erfüllen. Sollte sich eine Alternative als vorteilhafter als die

vorgeschlagene Netzveränderung erweisen, kann der Vorschlag für eine Netzveränderung

zurückgezogen und eine Alternative weiterverfolgt werden.

Im Gegensatz zur in Europa weit verbreiteten Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) steht die

SP-V ganz am Anfang einer vorgeschlagenen Netzveränderung. Zu diesem Zeitpunkt sind

im Allgemeinen noch keine konkreten Projekte vorhanden. Es geht nur um die Frage, ob die

geplante Netzveränderung durchgeführt werden soll oder nicht. Sollte die vorgeschlagene

Netzveränderung nach einer SP-V gesetzlich verankert werden, können sich eines oder

mehrere konkrete Projekte und Baumassnahmen ergeben. Für ein Projekt kann dann in

250

96. Bundesgesetz: Strategische Prüfung im Verkehrsbereich (SP-V-Gesetz) vom 11.August 2005 251

Vgl. hierfür und im Folgenden die Internetseiten des Bundesministeriums für Verkehr, Innovation und Technologie (BMVIT): http://www.bmvit.gv.at/verkehr/gesamtverkehr/strategische_pruefung/fragen.html vom 06.01.2008


152

weiterer Folge eine UVP gemäss UVP-Gesetz notwendig sein. Im Rahmen der UVP werden

die ganz unmittelbaren Umweltauswirkungen untersucht und allfällige Begleitmassnahmen

vorgeschrieben.

Es ist wichtig hervorzuheben, dass es bei der SP-V nicht um die Untersuchung von

einzelnen Projekten geht. Vielmehr wird das Netz bzw. die konkrete Netzänderung

untersucht. Das bedeutet, dass die Prüfung auf einer hohen Ebene stattfindet. Dies liegt

unter anderem daran, dass die Gesetzes- und Verordnungsentwürfe meist nur grobe

geografische Angaben zur geplanten Netzänderung enthalten. Es sind in der Regel nur

Anfangs- und Endpunkte von Strecken enthalten. Diese grobe Beschreibung ist durchaus

sinnvoll, da im konkreten Projektstadium – bis zu zehn Jahre vor Baubeginn – nicht mehr

Informationen zur Verfügung stehen. Die Untersuchungen über Umweltauswirkungen und

die Alternativenprüfung werden dementsprechend in einem ähnlichen Detaillierungsgrad

durchgeführt. Die später festzulegende Trasse kann jedoch um mehrere Kilometer variieren.

Daher ist der Prüfungsumfang ein recht grober, sodass vielfach anhand von qualitativen

Beschreibungen bewertet wird.

5.3.2 Ablauf der Strategischen Prüfung – Verkehr

Eine SP-V wird mittels Umweltbericht über die Bedarfsfeststellung für eine Netzveränderung

initiiert. Ein solcher Umweltbericht muss die Darstellung der Nutzen und der Ziele, welche mit

der vorgeschlagenen Netzveränderung verfolgt werden, eine umfassende Darstellung der

positiven und negativen Auswirkungen sowie die verkehrsträgerübergreifende

Alternativenprüfung enthalten. Vor der Erstellung des Umweltberichts sind die Umweltstellen

der Länder, das BMVIT sowie das Ministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und

Wasserwirtschaft (BMLFUW) hinsichtlich des Untersuchungsumfangs und der

Untersuchungstiefe zu konsultieren. Wird der Umweltbericht dem BMVIT übermittelt, so

veröffentlicht dieses den Bericht (samt allfälliger Beilagen) sowie den Gesetzesentwurf, der

die vorgeschlagene Netzveränderung verankern soll, auf seiner Internetseite.

Danach hat jede Person die Möglichkeit, binnen sechs Wochen eine Stellungnahme zum

Umweltbericht abzugeben. Die genaue Art und Weise, wie eine Stellungnahme abgegeben

werden kann, wird auf der Internetseite bekannt gegeben. Eine öffentliche Verhandlung oder

eine öffentliche Auflage der Unterlagen ist jedoch nicht vorgesehen. Jede Stellungnahme

wird bei der weiteren Behandlung der geplanten Netzveränderung beachtet und kann in den

Gesetzesentwurf bzw. in die zusammenfassende Erklärung einfliessen. Es ist jedoch nicht

vorgesehen, dass jede Stellungnahme einzeln beantwortet wird.

Im Anschluss daran erstellt das BMVIT unter Berücksichtigung der eingegangenen

Stellungnahmen eine aktualisierte Version des Gesetzesentwurfs sowie eine


153

zusammenfassende Erklärung. Die zusammenfassende Erklärung enthält eine

Beschreibung, wie die eingegangenen Stellungnahmen berücksichtigt wurden und welche

Vorgaben sich für allfällige, aus der Netzveränderung folgende Projekte ergeben. Weiters ist

in der zusammenfassenden Erklärung die notwendige Überwachung der Auswirkungen einer

vorgeschlagenen Netzveränderung beschrieben.

Sowohl die aktualisierte Version des Gesetzesentwurfs als auch die zusammenfassende

Erklärung werden wiederum auf der Internetseite des BMVIT veröffentlicht und sind jeder

Person zugänglich. Erst dann wird der Gesetzesentwurf zur weiteren Behandlung an den

Ministerrat weitergeleitet. Die Beteiligung der Öffentlichkeit kann aber auch dazu führen,

dass der Vorschlag für eine Netzveränderung verworfen und eine der im Zuge der SP-V

untersuchten Alternative vom BMVIT bzw. der je nach Alternative zuständigen Stelle

weiterverfolgt wird.

Das Ergebnis der SP-V ist keinesfalls eine Trasse oder ein Projekt, sondern lediglich die

Bestätigung, dass Umweltauswirkungen, verkehrsträgerübergreifende Alternativen, Nutzen

und sonstige Auswirkungen der geplanten Netzveränderung geprüft und dokumentiert

wurden, sowie welche Überwachungsmassnahmen und sonstige Vorgaben sich für allfällige

aus der Netzveränderung folgenden Projekte ergeben. Ein Vorhabenträger kann einen Plan

oder ein Programm auch weiter verfolgen und umsetzen, wenn die strategische Prüfung

hinsichtlich der Umweltauswirkungen, sonstiger Auswirkungen oder der Nutzen eine

negative Bewertung ergibt. Der Vorteil einer SP-V liegt jedoch darin, dass Risiken,

Widerstände und Probleme bereits frühzeitig erkannt und festgehalten werden können und

damit eine vorausschauende Problemlösung möglich ist. Damit kann es später zu einer

Beschleunigung der nachfolgenden Projekte kommen. Ebenso ist es möglich, dass eine

spätere Umweltverträglichkeitsprüfung reibungsloser ablaufen kann, da gewisse

Voruntersuchungen oder Angaben zu Projektbegründungen bereits während der SP-V

durchgeführt bzw. erhoben wurden. Auch die verkehrsträgerübergreifende

Alternativenprüfung im Rahmen der SP-V kann dazu beitragen, die Akzeptanz für ein

Vorhaben zu erhöhen und damit helfen, Widerstände abzubauen.

Die letzte Entscheidung, ob die geplante Netzveränderung gesetzlich verankert und

durchgeführt wird, liegt beim Parlament bzw. für Netzveränderungen im Hochleistungs-

Streckennetz beim Bundesminister bzw. bei der Bundesministerin für Verkehr, Innovation

und Technologie. Gegen die Entscheidungen des Parlaments sind grundsätzlich keine

ordentlichen Rechtsmittel möglich, gegen die Entscheidung des Ministerrats eine

Gesetzesvorlage einzubringen ebenfalls nicht.


154

5.3.3 Von der Vorstudie zum Einreichprojekt

5.3.3.1 Vorstudie

Ab der Phase der Vorstudie liegt die Durchführungsverantwortung beim Vorhabenträger. Ziel

der Vorstudie ist die Findung einer zur Einreichung geeigneten Trassenvariante. Der genaue

Planungsablauf und der genaue Leistungsumfang einer Vorstudie sind stark von den

Rahmenbedingungen des jeweiligen Projektes abhängig und sind daher im Einzelfall

festzulegen. In Sonderfällen kann es auch erforderlich sein, noch vor der Vorstudie eine

Trassenkorridoruntersuchung durchzuführen, um für die Vorstudie einen Planungskorridor

festzulegen. Im Rahmen der Vorstudie können folgende Bearbeitungsschritte erforderlich

sein252:

(1) Raumwiderstandsuntersuchung

(2) Trassenvorauswahl

(3) Trassenauswahl

Das Ziel einer Raumwiderstandsuntersuchung ist es, relativ konfliktfreie Räume für die

oberirdische Trassenführung zu identifizieren. Das Vorgehen ähnelt hierbei einer

vereinfachten Umweltverträglichkeitsprüfung: die schützenswerten Güter (Menschen, Tiere,

Pflanzen, Landschaft, Erholung, Wasser, Boden, Klima, Luft) werden zunächst erfasst und

dann je nach Bedeutung in ihren Ausprägungen und Funktionen vor Ort bewertet. Aus der

Bestandsbewertung ergibt sich das Konfliktpotenzial, das als planerischer „Raumwiderstand“

(hoch, mittel oder tief) ausgedrückt wird.

Die Bearbeitungsschritte Trassenvorauswahl und Trassenauswahl werden später im

Abschnitt 5.3.5 ausführlich erläutert.

5.3.3.2 Vorprojekt

Ziel des Vorprojektes ist die Abstimmung der umweltrelevanten, rechtlichen und technischen

Anforderungen und Bedingungen für das behördliche Genehmigungsverfahren,

insbesondere die Festlegung der Trasse gem. § 3 HL-G (Trassenverordnung), sowie die

Durchführung von allfälligen Vorverfahren zum Genehmigungsverfahren

(Feststellungsverfahren). Der Arbeitsschwerpunkt im Vorprojekt liegt bei der systematischen

Erfassung, Berücksichtigung und Abwägung der unterschiedlichsten Anforderungen zur

Erzielung eines technischen, ökologischen, ökonomischen und gesellschaftlichen

Konsenses, hinsichtlich der Standort- und Anlagenkonfiguration im Grund- und Aufriss im

Zuge des behördlichen Trassenverordnungsverfahrens.253

252

Definitionen gemäss ÖSTERREICHISCHE BUNDESBAHNEN; EISENBAHN-HOCHLEISTUNGSSTRECKEN-AG; et al. (2002) 253

Definitionen gemäss ÖSTERREICHISCHE BUNDESBAHNEN; EISENBAHN-HOCHLEISTUNGSSTRECKEN-AG; et al. (2002)


155

5.3.3.3 Einreichprojekt

Ziel der Phase Einreichprojekt ist ein rechtlich und technisch abgestimmtes Projekt für das

behördliche Genehmigungsverfahren, insbesondere die Festlegung der

eisenbahntechnischen und betrieblichen Belange nach den Vorgaben des

Eisenbahngesetzes für das Einreichprojekt sowie nach den Materiengesetzen

(konzentriertes Verfahren) inkl. Konsensfindung mit der betroffenen Bevölkerung.254

5.3.4 Behördliche Genehmigungsverfahren

Wenn aus einer geplanten Netzveränderung ein konkretes Projekt hervorgeht, bedarf es

gemäss §3 HlG im Zuge der Projektierung für die Sicherstellung des Trassenverlaufs einer

Trassengenehmigung, welche durch das BMVIT zu erteilen ist. Die hierfür erforderlichen

Planunterlagen werden durch den Vorhabenträger im Regelfall gemeinsam mit der

Umweltverträglichkeitserklärung (UVE) eingereicht, wonach das BMVIT die ordentliche

Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) einleitet. Die UVE sowie die Planunterlagen werden in

den betroffenen Gemeinden öffentlich zur Einsicht aufgelegt (siehe hierzu Kapitel 5.3.5). Das

UVP-Verfahren unterscheidet sich gemäss §23b UVP-G je nach Art des Projektes in

normales oder vereinfachtes Verfahren (Vgl. Abb. 78). Nach der jeweils jüngsten Revision

des Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetzes (UVP-G 2000), des

Hochleistungsstreckengesetzes (HlG) sowie des Eisenbahngesetzes 1957 (EisbG) werden

in Österreich sogenannte teilkonzentrierte Genehmigungsverfahren vorgesehen. In einem

teilkonzentrierten Genehmigungsverfahren werden unter Berücksichtigung der Ergebnisse

der UVP zunächst vom BMVIT alle in dessen Zuständigkeitsbereich fallenden

Genehmigungen erteilt. Überdies sind vom BMVIT die übrigen Genehmigungsverfahren zu

koordinieren. Für die übrigen bundesrechtlichen Genehmigungen führt der jeweilige

Landeshauptmann ein teilkonzentriertes Genehmigungsverfahren unter Berücksichtigung der

Ergebnisse der UVP durch. Die nach landesrechtlichen Genehmigungsvorschriften (z.B.

Naturschutz) durchzuführenden Genehmigungsverfahren sind weiterhin von den jeweils

zuständigen Behörden, ebenfalls unter Berücksichtigung der Ergebnisse der UVP, zu

vollziehen (Vgl. Abb. 77).

254

Definitionen gemäss ÖSTERREICHISCHE BUNDESBAHNEN; EISENBAHN-HOCHLEISTUNGSSTRECKEN-AG; et al. (2002)


156

Abb. 78: UVP-Verfahren im Überblick255

255

Quelle: http://www.umweltbundesamt.at vom 3. Juli 2009

Prüfung des

Genehmigungsantrags und

der UVE

Öffentliche Auflage

(Antrag, UVE)


UVPUVP im verein-

fachten Verfahren

Vorverfahren (falkultativ)

Stellungnahmemöglichkeit

für Behörden und

Standortgemeinden

Erstellung des


gutachtens

Öffentliche Erörterung

(fakultativ)

Mündliche Verhandlung

Entscheidung

Veröffentlichung des

Genehmigungsbescheids

Abnahmeprüfung

Nachkontrolle

Prüfung des

Genehmigungsantrags und

der UVE


(Antrag, UVE)

Vorverfahren (falkultativ)

Stellungnahmemöglichkeit

für Behörden und

Standortgemeinden

Erstellung des


gutachtens

Öffentliche Erörterung

(fakultativ)

Mündliche Verhandlung

Entscheidung

Veröffentlichung des

Genehmigungsbescheids

Abnahmeprüfung

Ablaufschema


157

5.3.5 Partizipation in Österreich

Das hier angewendete Partizipationsverfahren wurde in Österreich ab 1990 im laufenden

Projekt der Neubaustrecke Wien – St. Pölten entwickelt und wird bis heute weitestgehend

unverändert erfolgreich eingesetzt.256 Das Verfahren sieht einen mehrstufigen

Beteiligungsprozess mit mehreren unterschiedlich konfigurierten Arbeitsgruppen vor (vgl.

Abb. 79).

Abb. 79: Das Kommunikationsmodell Ephesos257

Das Besondere an der Geschichte dieses Verfahrens ist der Umstand, dass es bereits vor

Einführung des Umweltverträglichkeitsrüfungsgesetzes (UVP-G) entwickelt und eingeführt

wurde. Hierbei ist noch zu betonen, dass das 1994 in Kraft getretene österreichische UVP-G

im Sinne der Partizipation einen deutlichen Schritt weiter geht als die vergleichbare

Gesetzgebung in Deutschland und der Schweiz. Wo in Deutschland und der Schweiz

lediglich von ‚Anhörung„ der Öffentlichkeit die Rede ist, wird in Österreich explizit eine

Beteiligung vorgeschrieben (§ 1 Abs. 1 UVP-G).

Das erwähnte Beteiligungsverfahren – ‚Ephesos-Modell„ genannt – wurde im Auftrag der HL-

AG entwickelt. Die HL-AG ist eine staatseigene Gesellschaft, welche sich für die

Projektierung und Erstellung einiger sogenannter ‚Hochleistungsstrecken„ – so auch die

Neubaustrecke Wien / St. Pölten – verantwortlich zeigt. Bei der Planung dieser

Neubaustrecke ist die HL-AG auf erheblichen Widerstand aus der Bevölkerung gestossen

und so wurde das Ephesos-Modell im Zuge des Krisenmanagements entwickelt. Das

Ephesos-Modell geht über die klassische Informations- und Kommunikationsarbeit hinaus

und zielt darauf ab, die Sachkenntnis auf Seiten der von der Planung einer Eisenbahntrasse

betroffenen Bevölkerung dahingehend zu erhöhen, dass diese sich im Fall von Konflikten

sachlich und losgelöst von Emotionen am Planungsprozess beteiligen kann. Dieses Modell

256

Vgl. HÖDL, R.; STEMPKOWSKI, A. (2003) 257

HÖDL, R.; STEMPKOWSKI, A. (2003). Die hier abgebildete Konfiguration betrifft die erwähnte Neubaustrecke Wien – St. Pölten. Bei anderen Projekten wurde die Zusammensetzung entsprechend den projektspezifischen Randbedingungen angepasst.

Trassenfestlegung

Umweltverträglich-

keitsprüfung

Planerteam Kommunikationsmodell EphesosV

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158

der Öffentlichkeitsbeteiligung baut im Wesentlichen auf Gesprächsforen auf, die sich nach

der Art der Zusammensetzung unterscheiden in Gemeindeforen und regionale Foren. Die

Arbeit in diesen Foren findet parallel statt, wobei die Zusammensetzungen unterschiedlich

konfiguriert sind und die einzelnen Foren mittels Vertretern aus den anderen Foren vernetzt

sind. Die Zusammensetzung wird in den jeweils nachfolgenden Stufen immer kleinteiliger.

Auf der Stufe der regionalen Foren finden sich unter Anderem Behörden- und

Regierungsvertreter der Regionen bzw. des Bundeslandes sowie Vertreter regional

gebildeter Bürgerinitiativen. Die Ebene der Gemeindeforen besteht aus dem jeweiligen

Bürgermeister, bzw. Gemeindevorsteher und den Gemeinderäten. Zusätzlich sind hier

Vertreter der betroffnen Anwohner und Grundeigentümer zu finden, sowie lokale

Bürgerinitiativen. Die Mitglieder der Gemeindeforen werden hierbei durch die

Verantwortungsträger der jeweiligen Gemeinde bestimmt.

Ergänzend zu den kommunalen und regionalen Foren kann noch ein Gremium eingesetzt

werden, welches die Tätigkeit in den operativen Planungsorganen bundesländerübergreifend

koordiniert und mit dem Bund abstimmt. In diesem sogenannten Lenkungsausschuss

können beispielsweise Vertreter der Landes- und nationalen Verkehrsplanung, der ÖBB, der

nationalen Gesellschaft für Natur- und Umweltschutz, sowie Vorstand und der Projektleitung

der HL-AG mitwirken.258

Das Beteiligungsverfahren nach dem Ephesos-Modell setzt bereits in einer sehr frühen

Projektphase und noch vor Eröffnung des UVP-Verfahrens ein. Als Vorgabe für die Planung

in den Foren liegen jeweils nur ein grober Trassenkorridor sowie die massgebenden

Entwurfskennwerte wie z.B. die geforderte Geschwindigkeit auf der Neubaustrecke vor. Die

grösste Bedeutung für die Trassenentwicklung muss der Arbeit in den Gemeindeforen

beigemessen werden. Die Mitglieder in diesen Foren können aufgrund ihrer spezifischen

Ortskenntnis in Zusammenarbeit mit den Projektingenieuren des Vorhabenträgers den die

jeweilige Gemeinde betreffenden Streckenabschnitt im Detail bearbeiten und gegebenenfalls

Optimierungspotential aufzeigen. Die Ergebnisse aus den Arbeiten in den Gemeindeforen

dienen letztendlich als Grundlage für die Trassenentscheidung, welche wiederum im

Regionalforum erarbeitet wird (vgl. Abb. 80). Die letzte Entscheidung über die Trasse liegt

jedoch nach wie vor beim Vorhabenträger, welcher allerdings die Arbeit der Foren

berücksichtigen wird.

258

Vgl. KOHL, B.; SMETANIG, H.; et al. (2003)


159

Abb. 80: Überblick über den Planungs- und Bügerbeteiligungsprozess

259

Im weiteren Verlauf des Planungsprozesses setzt dann die gesetzlich vorgeschriebene

Beteiligung der Öffentlichkeit im Rahmen des UVP-Verfahrens ein. Die vom Vorhabenträger

zu erstellende Umweltverträglichkeitserklärung (UVE) wird durch die zuständige

Prüfungsbehörde in den betroffenen Gemeinden öffentlich aufgelegt. Während der Dauer der

Auflage steht jedermann das Recht zu, sich zum Projekt oder zur UVE selbst schriftlich oder

zur Niederschrift zu äussern. Die Auflage selbst wird durch ebenfalls durch die zuständige

Behörde in geeigneter Weise in den betroffenen Gemeinden bekannt gemacht.

259

Vgl. KOHL, B.; SMETANIG, H.; et al. (2003)

Technische Planung Bürgermitarbeit

Entwurf von Trassenvarianten Vorstellung der Trassenvarianten

Vorschlag von AlternativtrassenPrüfung der Machbarkeit

Festlegung und Ausarbeitung

der Trassenvarianten für den

Variantenvergleich

Entwicklung von Kriterien für

die Trassenbewertung

Diskussion der Kriterien für


Festlegung der Prüfkriterien

Fachliche Bewertung der

TrassenvariantenGewichtung der Kriterien

Zusammenführen von Gewichtung

und fachlicher Bewertung

Trassenentscheidung

1. Schritt: Entwurf von Trassenvarianten

2. Schritt: Trassenauswahl

Technische Planung Bürgermitarbeit


160

Nach Ablauf der Auflagefrist lässt die zuständige Behörde durch Sachverständige ein

Umweltverträglichkeitsgutachten erstellen, welches wiederum öffentlich aufgelegt und

bekannt gemacht werden muss. Darüber hinaus ist hiernach gemäss §16 UVP-G ein Termin

für eine mündliche Verhandlung durchzuführen, welcher dazu dienen soll, allfällige

Interessenskonflikte zwischen dem Vorhabenträger und anderen Beteiligten oder

Betroffenen zu bereinigen.

5.3.6 Fazit zur Partizipation in Österreich

Österreich geht im deutschsprachigen Raum klar den initiativsten Weg im Sinne der

Integration von Anspruchstellern in den Planungsprozess von Verkehrsinfrastrukturprojekten.

Partizipation geht hier deutlich über die reine Information der Öffentlichkeit hinaus.

Stakeholder können vom frühest möglichen Zeitpunkt an aktiv an der Planung teilnehmen,

wobei der Stakeholder Management Prozess als integraler Teil des Planungsprozesses zu

verstehen ist. Die Erfahrungen aus der Praxis in Österreich haben darüber hinaus gezeigt,

dass eine Beteiligung der Öffentlichkeit den Planungsprozess entgegen aller Befürchtungen

nicht verlangsamt, sondern im Idealfall sogar beschleunigen kann.260 Kritisch wird hierbei

jedoch angemerkt, dass die Kosten des Verfahrens beachtliche Ausmasse erreichen

können.261

260

Vgl. STEMPKOWSKI, R.; HÖDL, R.; et al. (2003)a 261

HARER, G. (2007)


161

6 Modellbildung

Aufbauend auf den Erkenntnissen aus den 15 Fallstudien sowie den analysierten

Rahmenbedingungen für die Planung und Genehmigung von Verkehrsinfrastrukturprojekten

in Deutschland, Österreich und der Schweiz und dem daraus entwickelten Phasenmodell

(vgl. Abb. 67), werden in diesem Kapitel mehrere sich ergänzende Modelle für den Umgang

mit sozio-politischen Stakeholdern im dynamischen Umfeld grosser

Verkehrsinfrastrukturprojekte entwickelt.

Im ersten Schritt (Kapitel 6.1) wird ein Konzept entwickelt, welches der Identifizierung von

Stakeholdern bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten dient. Dieses orientiert sich an den

Issues, welche bei der Planung und Durchführung solcher Projekte vorgebracht werden.

Im zweiten Schritt (Kapitel 6.2) wird ein Modell für die Stakeholderanalyse bei grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten entworfen. Aufbauend auf bestehenden Theorien aus dem

Stakeholder Management und dem Issue Management werden hier die ‚Stakeholder-Issue-

Map„ und die ‚Interest / Impact Matrix„ als Hilfsmittel für die Bewertung von Ansprüchen

entwickelt.

Der dritte Schritt (Kapitel 6.3) stellt den umfangreichsten Teil der Modellbildung dar. Er dient

der Entwicklung eines Modells für die partizipative Planung bei grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten, welches sich an der Abfolge der in Abb. 67 dargestellten

allgemeinen Planungsprozesse orientiert.

In einem vierten und letzten Schritt (Kapitel 6.4) werden erste Konzepte für eine

Aufbauorganisation aufgezeigt, welche der Berücksichtigung von Belangen seitens sozio-

politischer Stakeholder Rechnung trägt.

6.1 Identifizierung von Stakeholdern bei Verkehrsinfrastrukturprojekten

Jüngere Studien haben gezeigt, dass Projektleiter vor allem bei der Identifizierung von

Stakeholdern und bei der Bewertung der Ansprüche Klarheit in den existierenden

Handlungsempfehlungen vermissen262. Im Folgenden soll der Versuch unternommen

werden, diese Klarheit in Bezug auf Verkehrsinfrastrukturprojekte herzustellen.

Bei der Identifizierung von Stakeholdern und dem damit verbundenen Erkennen von

Ansprüchen legen Unternehmen den Fokus häufig auf solche Stakeholder, welche eine

gewisse Macht besitzen und von denen eine Bedrohung für das Projekt ausgehen könnte.

Dadurch besteht für das Unternehmen die Gefahr, dass positive Auswirkungen von

Stakeholdern sowie negative Auswirkungen von zunächst relativ machtlosen Stakeholdern in

262

Vgl. JEPSEN, A. L.; ESKEROD, P. (2009)


162

den frühen Phasen eines Projektes ignoriert werden.263 Bei Projekten mit einer langen

Planungs- und Realisierungsdauer kommt erschwerend hinzu, dass bei dieser

Herangehensweise die Dynamik von Stakeholdern im Lebenszyklus eines Projektes ausser

Acht gelassen wird. In diesem Zusammenhang wird deutlich, dass die traditionellen Modelle

zur Klassifizierung von Stakeholdern (vgl. Kapitel 2.1.3) vor allem bei grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten nur eingeschränkt zur Identifizierung der relevanten

Stakeholder dienen können. In dieser Arbeit wird deshalb der Ansatz verfolgt, Stakeholder in

Verbindung mit den Issues zu identifizieren, mit welchen sich ein grosses Infrastrukturprojekt

konfrontiert sieht. Eine Priorisierung der Issues erfolgt anhand deren Dringlichkeit.

Die Dringlichkeit eines Issues steht wiederum im Zusammenhang mit dem

Planungsfortschritt des Projektes, wobei die einzelnen Stakeholder ihre konkreten Anliegen

zu unterschiedlichen Zeitpunkten vorbringen können. Es ist die Aufgabe der Projektleitung,

die jeweils relevanten Stakeholder zum richtigen Zeitpunkt zu identifizieren, zu klassifizieren

und Strategien für den Umgang mit den Ansprüchen zu entwickeln. Bei einer zu frühen

Einbindung von Stakeholdern ohne dringliche Issues sind die hohen Prozesskosten kaum

noch mit dem zu erwartenden Nutzen zu rechtfertigen.264 So erscheint es auch nicht sinnvoll,

bereits in der Phase der strategischen Planung alle potentiellen Stakeholder identifizieren zu

wollen. Hingegen führt eine zu späte Identifizierung von Stakeholdern und ein damit

verbundenes spätes Erkennen von Issues– wie die Erfahrungen aus der Praxis zeigen – zu

einem deutlich höheren Mehraufwand für die Bewältigung der Ansprüche (hierauf wurde in

Kapitel 4 dieser Arbeit näher eingegangen).

Zur Identifizierung der zu einem bestimmten Zeitpunkt im Projekt relevanten Gruppen oder

Individuen kann die Entwicklung einer Liste der strategischen Issues hilfreich sein. Dabei

handelt es sich um Issues, welche die Mutterorganisation des Projektes aktuell beschäftigen

oder in der Vergangenheit beschäftigt haben.265 Somit können selbst wenig offensichtliche

Stakeholder in sehr frühen Phasen des Projektes identifiziert werden. Für den

Stakeholdertypus gemäss der Definition dieser Arbeit betrifft eine solche Issue-Analyse

hauptsächlich Issues aus dem rechtlichen, dem gesellschaftlichen sowie dem politischen

Umfeld.

Eine typische Auswahl solcher Issues die ein Verkehrsinfrastrukturprojekt betreffen können

umfasst Themen aus folgenden Gebieten266:

Genehmigungsverfahren (öffentliche Auflage der Unterlagen, Einsprachen)

UVP-Verfahren (Rechte der Anwohner, Partizipation)

263

Vgl. GOODPASTER, K. E. (1991) 264

Vgl. HARER, G. (2007) 265

Vgl. CLELAND, D. I. (1986) 266

Vgl. auch STEMPKOWSKI, R.; JODL, H.-G.; et al. (2003)b


163

Eigentumsfragen, Ablöse- und Enteignungsproblematik

Nutzungsrechte, Dienstbarkeit

Bedarf und Nutzen

Budget und Finanzierung

Standorte von Bauwerken

Linienführung und Gestaltung der Trasse

Raumordnung, Städtebau, Ortsbild

Verkehrs-, wirtschafts- und industriepolitische Ziele (Arbeitsmarkt, Konjunktur,

Tourismus, Wirtschaftsstandort)

Umweltwirkung in der Bauzeit und im Betrieb (Gesundheit, Ökologie,

Ressourcenverbrauch, Landschaftsschutz, Flächennutzung)

Ästhetik, Architektur, Traditionen, Kulturpolitik

Einwirkungen auf bestehende Bauten in der Bauzeit und im Betrieb

Unfälle, Störfälle

Standorte von Baustelleneinrichtungsflächen

Standorte von Deponien (z.B. Aushubmaterial)

Standorte von Containerstädten für Arbeiter

Obwohl die Überwachung dieser Themen in Verbindung mit einer Liste der strategischen

Issues, welche auf Erfahrungswerten beruhen, bei einem Grossteil der Issues in einem

neuen Projekt zur Identifizierung helfen, dürfen solche Listen nicht als abschliessend

betrachtet werden. Insbesondere bei Projekten mit einem hohen Innovationsanteil lässt sich

nur schwierig auf Erfahrungswerte zurückgreifen. Hier muss die Projektleitung besonderes

Augenmerk auf neu aufkeimende Themen richten. Dazu bietet sich ein systematisches

Scannen von Informationen aus dem Projektumfeld an.

In der Wissenschaft wurden bereits computergestützte Methoden zur Issue-Identifikation

entwickelt und getestet, welche Dokumente unterschiedlichster Herkunft verarbeiten und auf

mögliche Issues hin untersuchen können. Solche Systeme verarbeiten beispielsweise von

Newsservice-Agenturen bereitgestellte Presseartikel. Auch können Internet-Seiten und

Online-Newsgroups mittels automatischer Internet-Agentensysteme durchforstet werden.267

Selbst wenn keine computergestützten Systeme zum Einsatz kommen, so spielt heutzutage

dennoch das Internet bei der Informationsbeschaffung eine immer grössere Rolle. Das

Internet dient in zunehmendem Masse (z.B. mittels sogenannter ‚Foren„) Stakeholdern als

Plattform für die Verbreitung von Meinungen und kann im Umkehrschluss für ein

Unternehmen als Plattform zur Früherkennung von Issues dienen.

267

Vgl. FURBACH, U.; GROß-HARDT, M.; et al. (2004)


164

6.2 Modell einer Stakeholderanalyse für grosse Verkehrsinfrastrukturprojekte

Nachdem die relevanten Stakeholder sowie die strategischen Issues durch die Projektleitung

identifiziert worden sind, müssen diese im Hinblick auf die Massnahmenplanung bewertet

werden. Bei der Bewertung von Stakeholdern eines grossen Verkehrsinfrastrukturprojektes

wird die triviale Unterscheidung nach Befürwortern und Gegnern entsprechend Graham

Winch268 nicht der hohen Komplexität und Dynamik im Projekt gerecht. Bei grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten ist damit zu rechnen, dass der einzelne Stakeholder im

Zusammenhang mit verschiedenen Issues unterschiedliche Rollen spielen kann und somit

nicht pauschal als Gegner oder Befürworter des kompletten Projektes angesehen werden

darf. Unter der Annahme, dass Issues negative aber auch positive Auswirkungen auf die

Projektziele und -ergebnisse haben können, empfiehlt es sich darüber hinaus, den von

Winch verwendeten ausschliesslich negativ behafteten Ausdruck „Problem“ zu ersetzen. In

diesem Zusammenhang muss letztendlich auch von Strategien anstatt von Lösungen

gesprochen werden.

Abb. 81 basiert auf der in Kapitel 2.1.5.2 erläuterten Stakeholder-Map von Winch und zeigt

ein Beispiel für ein mögliches Mapping gemäss obigen Vorgaben. In der Stakeholder-Issue-

Map werden nicht nur die Beziehungen zwischen Stakeholdern, Issues und Strategien

deutlich, sondern darüber hinaus auch die positive oder negative Einstellung eines

Stakeholders zu einem Issue.

268

Vgl. WINCH, G. M. (2007) sowie Kapitel 2.1.5.2


165

Abb. 81: Die Stakeholder-Issue-Map269

Für die weitere Bewertung von Ansprüchen bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten

eignet sich der in Kapitel 2.2.1 ausführlich besprochene Ansatz des ‚Vested interest-Impact

Index (ViII)„ von Bourne und Walker270 in Verbindung mit der ‚Level of impact / Probability of

impact Matrix„ von Olander271. Das Konzept besteht aus den Parametern ‚vested interest

level (v)„ (entspricht der Eintretenswahrscheinlichkeit bei Olander) und ‚influence impact level

(i)„ (entspricht dem zu erwartenden positiven oder negativen Ausmass bei Olander). Diese

Parameter werden auf einer fünfstufigen Skala qualitativ bewertet, wobei 5 = sehr hoch, 4 =

hoch, 3 = neutral, 2 = niedrig und 1 = sehr niedrig bedeutet.

Zur vereinfachten Ermittlung des ‚ViII„ und zur anschaulichen Darstellung wurde im Rahmen

dieser Arbeit die Interest / Impact Matrix entwickelt. Sie verknüpft die Berechnung des ‚ViII„

mit den Darstellungsmethoden aus dem Risikomanagement. Der erste Teil der Grafik

besteht aus einem Koordinatensystem mit den gestrichelt dargestellten Linien gleicher

Quotienten aus ‚vested interest levels„ und ‚influence impact levels„. Der zweite Teil stellt die

269

Weiterentwicklung nach WINCH, G. M. (2007); für eine vergleichende Darstellung siehe Abb. 15. 270

Vgl. BOURNE, L.; WALKER, D. H. T. (2005)b 271

Vgl. OLANDER, S. (2007)

Issue 10

Stakeholder c

Strategie m

Projekt

Mission

Stakeholder a

Stakeholder b

Issue 7

Issue 6

Issue 5

Issue 4

Issue 3

Issue 2

Issue 1

Issue 11

Issue 8

Issue 9

Strategie g

Strategie f

Strategie e

Strategie d

Strategie c

Strategie bStrategie a

Strategie n

Strategie i

Strategie h

Strategie j

Strategie k

Strategie l

Stakeholder d

Stakeholder e

Stakeholder f

Stakeholder gStakeholder h

+

+

+

+

-

-

+

-

-

-

-

-

+


166

vereinfachte Umsetzung in eine 25-Feld-Matrix dar, woraus sich anhand der Helligkeit der

Grautönung das Einflusspotential eines Stakeholders ablesen lässt: Je dunkler der Bereich

der Matrix ist, desto höher ist das Einflusspotential eines Stakeholders.

Abb. 82: Interest / Impact Matrix

Die Grösse des Einflusspotentials (von 0.2 (= sehr niedrig) bis 1.0 (= sehr hoch)) ist ein

Massstab dafür, wieviel Ressourcen in die Befriedigung des einzelnen Anspruchs gesteckt

werden müssen. Mit Hilfe einer solchen Darstellung lässt sich auch die Entwicklung des

Einflusspotentials eines Stakeholders im Verlauf der Zeit nachvollziehen.

Die Stakeholder-Issue-Map und die Interest / Impact Matrix eignen sich als Hilfsmittel für ein

periodisches Stakeholder-Monitoring, welches bei Verkehrsinfrastrukturprojekten in

Abhängigkeit von der Grösse des Projektes wenigstens ein- bis zweimal pro Jahr

durchgeführt werden sollte. Das Stakeholder-Monitoring kann zum integralen Bestandteil

eines umfassenden Reportings werden.

1 542 3

1

2

3

4

5

1 542 3

1

2

3

4

5

Vested interest level

Influ

en

ce

im

pa

ct le

ve

l

Vested interest level

Influ

en

ce

im

pa

ct le

ve

l

Input levels:

5 = very high

4 = high

3 = neutral

2 = low

1 = very low

Output levels:

lowneutralhigh

very high

= 0.4= 0.6= 0.8

= 1.0

very low = 0.2


167

6.3 Entwicklung eines Modells für die partizipative Planung bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten

Die zuvor diskutierte Notwendigkeit, Stakeholder zum frühest möglichen Zeitpunkt in die

Planung von Verkehrsinfrastrukturprojekten einzubinden, wird hier konkretisiert und im

Zusammenhang mit dem allgemeingültigen Phasenmodell (siehe Abb. 67) weiter

differenziert. Der erste Schritt der Differenzierung ist hierbei die Klärung der Fragestellung,

welche Art von Stakeholder zu welcher Phase eingebunden werden sollen und welche

Informationen zu welchem Zeitpunkt zweckdienlich sind. Luhmann postulierte bereits 1969,

dass bei komplexen Entscheidungsprozessen die relevanten Informationen nur dort und nur

dann zu aktivieren sind, wo und wann sie zur Entscheidungsfindung beitragen können.272 Der

unmittelbare Zusammenhang zwischen der Art des Prozesses und den erzielten

Ergebnissen wurde darüber hinaus in weiteren Studien nachgewiesen.273

In Bezug auf die Planung eines grossen Verkehrsinfrastrukturprojektes bedeutet das,

Stakeholder nur mit solchen Informationen zu versorgen, die sie auch verarbeiten können.

Hierzu ist auf Seiten der Projektleitung ein Paradigmenwechsel bei der Herangehensweise

an die Planung notwendig. Die Planung von Verkehrsinfrastrukturprojekten wurde schon

immer von Ingenieuren dominiert.274 Diese Dominanz resultiert in einem Ansatz, der den

Fokus auf die technischen und vor allem quantifizierbaren Variablen in der Projektplanung

setzt. Das Ergebnis dieser ‚mono-disziplinären„ Herangehensweise ist zumeist ein technisch

perfekter Plan. In der gängigen Praxis kommen Stakeholder wie zum Beispiel in Deutschland

und der Schweiz häufig erst durch solche Pläne – nämlich im Zuge der öffentlichen

Planauflage – in direkten Kontakt mit einem Projekt. Dass ein Plan, der alle technischen

Fragestellungen beantwortet, nur selten Antworten auf die gesellschaftlichen

Fragestellungen geben kann, liegt hierbei in der Natur der Sache. Der Einbezug der

Stakeholder auf einer anderen – nicht technischen – Ebene muss dementsprechend

wesentlich früher erfolgen. Hierbei ist es von grosser Wichtigkeit, das richtige Mass zwischen

zu viel und zu wenig Information zu finden.

Im Folgenden wird ein Ansatz entwickelt, der ein Projekt ab dem Moment der

Bedarfsfeststellung unter Einbezug der zum jeweiligen Zeitpunkt relevanten Stakeholder

plant. Die grafische Darstellung veranschaulicht hierbei den jeweiligen Planungsstand und

die Rollen der an der Planung beteiligten Parteien (vgl. Abb. 83).

272

LUHMANN, N. (1997), S.206 273

Vgl. HUITEMA, D. (2009) 274

Vgl. VAN DER HEIJDEN, R. E. C. M. (1996)


168

Abb. 83: Partizipative Planung: Erläuterung der Darstellung

Zu Beginn der Planung steht in diesem Modell der Bedarf für eine Strecke zwischen zwei

Fixpunkten (z.B. zwei Städte). Den zu diesem Zeitpunkt relevanten Stakeholdern ist bereits

das Problem als solches ohne Lösungsvorschläge zu vermitteln, um sie für das Thema zu

sensibilisieren.275 Wer die relevanten Stakeholder sind, hängt vom Kontext der

Problemstellung ab. Zumeist sind in dieser Phase bereits Kantone bzw. Bundesländer sowie

Umweltschutzverbände mit in die Planung einzubeziehen.

Die Einrichtung unterschiedlich konfigurierter Gremien wird als geeignetes Werkzeug

angesehen, um einzelne Stakeholder oder Stakeholdergruppen mit den jeweils für sie

relevanten Informationen zu versorgen. In diesen Gremien haben alle zuvor identifizierten

und kategorisierten Stakeholder die Möglichkeit zur direkten Partizipation am

Planungsprozess. Die zuvor erwähnten Kantone bzw. Bundesländer und die

Umweltschutzverbände finden sich hier in der sogenannten ‚Begleitgruppe„ wieder (vgl.

Tabelle 7).

275

Vgl. VAN DER HEIJDEN, R. E. C. M. (1996), S.22

Begleitgruppe

Regionalforum

Kommunalforum 1

A

B

Kommunalforum 3 Kommunalforum 4

Kommunalforum 2

Start bzw. Ende der Strecke

(zumeist ein Fixpunkt)

Betrachtet das gesamte

Planungsgebiet

Betrachtet den Teilbereich,

der auf dem Gebiet der

jeweiligen Kommune liegt

Ein Sektor innerhalb der Fläche

des Kommunalforums steht

stellvertretend für einen

konkreten Stakeholder (z.B.

direkt betroffener Anwohner)

Nimmt übergeordnete

Aufgaben wahr


169

Tabelle 7: Übersicht über die Zusammensetzung der Gremien

Ebene Zusammensetzung Funktion

Kommunal- foren

Bürgermeister bzw. Gemeindevorsteher

Vertreter der betroffenen Anwohner und

Grundeigentümer

Lokale Bürgerinitiativen

Wahrnehmung der regionalen

Interessen

Trassenoptimierung

Regional- foren

Vertreter der Gemeindeforen

Politische Vertreter der Regionen

Regionale Vertreter öffentlicher Interessen

(z.B. Umweltschutzbeauftragte, Förster)

Vertreter regionaler Bürgerinitiativen

Wahrnehmung der überregionalen

Interessen

Entwicklung von Trassenvarianten

Auswahl der Trassenvarianten

Bewertung der Trassenvarianten

Begleit-gruppe

Vertreter der Regionalforen

Vertreter der Landes- bzw. kantonalen Raum-

und Verkehrsplanung

Vertreter des zuständigen nationalen

Ministeriums / Departements

Vertreter aus sonstigen politischen Gremien

Vertreter nationaler Umweltschutzverbände

Vertreter des Infrastrukturbetreibers

Vertreter der Projektleitung

Vertreter des Bestellers

Wahrnehmung der öffentlichen,

nationalen und internationalen

Interessen, welche im

Zusammenhang mit dem Projekt

stehen

Vereinbarung der Rahmen-

bedingungen für die Planung

Wenn sich in der strategischen Planung der Bedarf für ein konkretes Projekt bestätigt, ist im

nächsten Schritt – der Trassenkorridoruntersuchung – auch die Zusammenarbeit mit den

Stakeholdern weiter zu institutionalisieren. (vgl. Abb. 84)276. Das Gremium „Begleitgruppe“ ist

bereits zu Beginn der Trassenkorridoruntersuchung einzurichten. Hierin sitzen neben den

Verantwortungsträgern aus der Projektleitung und des Bestellers die bereits zuvor erwähnten

Vertreter der Landes- bzw. kantonalen Raum- und Verkehrsplanung sowie der nationalen

Umweltschutzverbände. Zusätzlich können Vertreter des zuständigen nationalen

Ministeriums / Departements, Vertreter aus sonstigen politischen Gremien sowie Vertreter

des zukünftigen Infrastrukturbetreibers mitwirken. Darüber hinaus ist die Begleitgruppe

mittels Vertretern aus den Regionalforen mit den nachfolgenden Stufen vernetzt. Innerhalb

der Begleitgruppe werden die Rahmenbedingungen für die Planung vereinbart, welche

wiederum massgebend für die Arbeit in den Foren sind.

276

Bei dem hier beschriebenen Modell handelt es sich um eine Verfeinerung und Erweiterung des in Österreich bereits erfolgreich eingesetzten Ephesos-Modells, welches zuvor bereits ausführlich erläutert wurde.


170

Abb. 84: Partizipative Planung: Bestimmung des Planungskorridors

Die Regionalforen selber sind spätestens nach Festlegung des Trassen- bzw.

Planungskorridors zu bilden. Der Trassenkorridor sowie die notwendigen Planungsparameter

(z.B. Entwurfsgeschwindigkeit) sind hierbei zugleich die einzigen Vorgaben für die Arbeit in

den Regionalforen. Ein Regionalforum setzt sich zusammen aus den politischen Vertretern

der Regionen, regionalen Vertretern öffentlicher Interessen, Vertretern regionaler

Bürgerinitiativen sowie Vertretern der nächsten Stufe – den Gemeindeforen. Vor dem ersten

Zusammentreffen eines Regionalforums ist es die Aufgabe der Projektingenieure, erste

Trassenvarianten zu entwerfen, welche im Regionalforum zur Diskussion gestellt werden. Im

Regionalforum selbst können basierend auf dem Trassenkorridor und den

Planungsparametern weitere Trassenvarianten entworfen werden (vgl. Abb. 85).

Begleitgruppe

Regionalforum

Kommunalforum

A

B

Planungskorridor


171

Abb. 85: Partizipative Planung: Entwurf von Trassenvarianten

Im nächsten Schritt ist es wiederum die Aufgabe der Projektingenieure die Trassenvarianten

auf Machbarkeit zu prüfen und eine Vorauswahl für den nachfolgenden Variantenvergleich

zu treffen. Bei der Vorauswahl dürfen ausschliesslich für das Regionalforum

nachvollziehbare Ausschlusskriterien zum Einsatz kommen. Hierbei geht es einerseits um

die technische Machbarkeit und andererseits um die Finanzierungsgrenzen, welche Teil der

zuvor vereinbarten Rahmenbedingungen sind. Die Varianten der Vorauswahl sind dann

bereits in den betroffenen kommunalen Foren zu präsentieren und zur Diskussion zu stellen.

Hierbei haben die Mitglieder der kommunalen Foren die Möglichkeit, aufgrund ihrer

detaillierten Ortskenntnis Änderungswünsche einzubringen oder

Verbesserungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Die kommunalen Foren bestehen jeweils aus

dem Bürgermeister bzw. Gemeindevorsteher der jeweiligen Gemeinde, Vertretern der

betroffenen Anwohner und Grundeigentümer sowie Vertretern von lokal gebildeten und

agierenden Bürgerinitiativen. Die Anzahl der einzurichtenden kommunalen Foren richtet sich

nach der Anzahl und Grösse der betroffenen Gemeinden. Im Bedarfsfall können mehrere

Gemeinden in einem Kommunalforum vereint werden.

Die hier überarbeiteten Varianten sind die Grundlage für den systematischen

Variantenvergleich. Zu diesem Zeitpunkt kann es bereits möglich sein, einzelne kommunale

Foren aufzulösen, welche von den übrig gebliebenen Varianten nicht mehr betroffen sein

werden (vgl. Abb. 86).

Begleitgruppe

Regionalforum

Kommunalforum

A

B


172

Abb. 86: Partizipative Planung: Vorauswahl und Verfeinerung der Varianten

Der systematische Variantenvergleich – das Trassenauswahlverfahren – ist im nächsten

Schritt unter Einbezug des Regionalforums durchzuführen. Für das

Trassenauswahlverfahren unter Einbezug der relevanten Stakeholder muss eine

Bewertungsmethode gewählt werden, die den Spagat zwischen quantitativen und

qualitativen Kriterien meistert und zugleich den kognitiven Fähigkeiten der nur in begrenztem

Masse auf die Methode geschulten nicht-professionellen Teilnehmer im Forum gerecht wird.

Darüber hinaus muss die Methode als Ergebnis eine eindeutig nachvollziehbare Rangfolge

aus einem grösseren Kollektiv von Trassenvarianten liefern können.

Unter Berücksichtigung der genannten Anforderungen hat sich die Nutzwertanalyse mit

zuvor definierter Kostenobergrenze in der Praxis als geeignete Methode erwiesen. Zur

Einführung sei an dieser Stelle deren Definition gemäss Zangemeister widergegeben:

„Nutzwertanalyse ist die Analyse einer Menge komplexer Handlungsalternativen mit dem

Zweck, die Elemente dieser Menge entsprechend den Präferenzen des

Entscheidungsträgers bezüglich eines multidimensionalen Zielsystems zu ordnen. Die

Abbildung dieser Ordnung erfolgt durch die Angabe der Nutzwerte (Gesamtwerte) der

Alternativen.“277

277

ZANGEMEISTER, C. (1973)

Begleitgruppe

Regionalforum

Kommunalforum

A

B


173

Für die Durchführung einer Nutzwertanalyse hat sich in der Praxis eine Gliederung in 12

Schritte bewährt (vgl. Abb. 87).278

Vorbereitung

1. 2. 3. 4.

Problemdefinition Zielsystem Rahmenbedingungen Wahl der Alternativen

Durchführung

5. 6. 7. 8. 9.

10. 11. 12.

Erfassen von Nutzen und Kosten Messen der Zielerreichungsgrade der Teilziele Bewerten der Zielerreichungsgrade der Teilziele Gewichten der Teilziele Ermitteln der "besten" Alternative Sensitivitäts- und Risikoanalyse Diskussion nicht messbarer Nutzen und Kosten Gesamtbeurteilung

Abb. 87: Die 12 Schritte der Nutzwertanalyse

In der Abfolge der einzelnen Schritte kommt den Stakeholdern unterschiedlich starke

Bedeutung zu. Schon bei der Problemdefinition muss deutlich werden, welche Stakeholder

betroffen sind und welche am Prozess zu beteiligen sind. Schwartz und Eichhorn haben in

diesem Zusammenhang zur Beteiligung der Stakeholder an der Nutzwertanalyse einen

neunstufigen Prozess entwickelt.279

1. Auswahl der relevanten Stakeholder

2. Gemeinsame Definition des Problems

3. Identifizierung der Issues

4. Festlegung der Bewertungskriterien

5. Entwicklung der Alternativen

6. Datensammlung

7. Gewichtung der Kriterien

8. Bewertung der Alternativen

9. Ermittlung der Rangfolge der Alternativen und Durchführung der Sensitivitätsanalyse

Die Auswahl der relevanten Stakeholder obliegt in erster Instanz der Projektleitung. Im

Rahmen der kommunalen Foren hat dann der Gemeindevorsteher bzw. Bürgermeister die

Hoheit über Ernennung weiterer Teilnehmer. Im weiteren Verlauf wird durch Regionalforum,

Begleitgruppe und Projektingenieure ein Beurteilungsrahmen entwickelt, welcher in

278

Vgl. SCHALCHER, H.-R. (2009) 279

Eigene Übersetzung, vgl. SCHWARTZ, M.; EICHHORN, C. (1997)


174

Fachgebiete untergliedert wird (z.B. „Verkehr und Technik“, „Raum und Umwelt“ sowie

„Kosten und Risken“).

Die Fachgebiete werden in weiterer Folge mittels Haupt- und Teilkriterien definiert. Die

Kriterien selbst sind abermals Subjekt von Diskussionen im Regionalforum. Die fachliche

Bewertung und Beurteilung wiederum wird durch die Projektingenieure des Vorhabenträgers

durchgeführt. In den Foren können jedoch gemeinsam mit den Stakeholdern

Nutzenfunktionen für die Bewertung der Alternativen entwickelt werden. Nutzenfunktionen

eignen sich insbesondere für die Bewertung monetär nicht messbarer Kriterien funktionaler,

zeitlicher, gesellschaftlicher oder ökologischer Natur.280

Bereits im Vorfeld des Entwurfs der Trassenvarianten und unabhängig davon ist im

Regionalforum ein Gewichtungsmodell auszuarbeiten, welches es den Projektingenieuren im

abschliessenden Auswahlverfahren ermöglicht, auf der Ebene der Hauptkriterien die

Anliegen der Stakeholder als Sensitivität mit in die Gewichtung einfliessen zu lassen.

Zur Trassenauswahl wird die fachliche Bewertung mit der Gewichtung der Kriterien

zusammengeführt und einer Sensitivitätsanalyse unterzogen. Das Ergebnis stellt die

Grundlage für die Trassenentscheidung dar.281 Die letzte Entscheidung über die zu

planenden Trasse liegt in jedem Fall beim Besteller. Dieser hat jedoch die Ergebnisse der

Verhandlungen aus den Foren in seinen Entscheidungen zu berücksichtigen. Die

Entscheidung muss ebenfalls nachvollziehbar begründet sein.

Nach dem Trassenentscheid beginnt die eigentliche Arbeit in den kommunalen Foren. In

dieser Phase kann die Arbeit in nicht länger betroffenen Gemeinden beendet werden und

auch in betroffenen Gemeinden ist die Zusammensetzung des Forums der neuen Situation

entsprechend anzupassen. So können zum Beispiel nicht länger betroffene

Grundstückseigentümer oder Anwohner von der weiteren Mitarbeit ausgeschlossen werden

(vgl. Abb. 88). Die Verantwortung über die Zusammensetzung des Gemeindeforums liegt

weiterhin beim Bürgermeister bzw. Gemeindevorsteher.

280

Vgl. SCHALCHER, H.-R. (2009) 281

http://www.beg.co.at/2-ausbauschritt/trassenfindung/trassenauswahl/


175

Abb. 88: Partizipative Planung: Trassenentscheidung und -optimierung

Die ausgewählte Trasse wird in enger Zusammenarbeit in den kommunalen Foren optimiert.

Hierbei ist wiederum lokales Wissen abzuschöpfen. Das Ziel ist es, eine für alle Beteiligten

verträgliche Lösung zu finden oder zumindest das Verständnis auf Seiten der Betroffenen

erlangen zu können.

Die oben besprochene Abfolge der Prozessschritte gemäss Schwartz und Eichhorn wurde

zusammen mit dem in Österreich bereits Anwendung findenden Beteiligungsmodell (vgl.

Kapitel 5.3.5 und Abb. 80) im Rahmen dieser Arbeit zu einem umfassenden Planungs- und

Beteiligungsprozess für grosse Verkehrsinfrastrukturprojekte weiter entwickelt. Das Modell

beginnt bei der Definition der Rahmenbedingungen durch die Begleitgruppe. Hiernach findet

die Partizipation der Stakeholder in mehreren Schritten in den verschiedenen Gremien statt,

wobei die Schritte 2 und 3 parallel und unabhängig voneinander durchgeführt werden

können und nur in einem Teilschritt miteinander verbunden sind. Das wichtigste Produkt

dieses Partizipationsmodells ist eine konsolidierte Trassenempfehlung, welche die

Grundlage für den Trassenentscheid des Bestellers darstellt. Für eine schematische

Darstellung des gesamten Partizipationsprozesses siehe Abb. 89.

Begleitgruppe

Regionalforum

Kommunalforum

B

A


176

Abb. 89: Modell für einen Planungs- und Beteiligungsprozess für grosse Verkehrsinfrastrukturprojekte

Projektleitung / Projektingenieure Partizipation der Anspruchsgruppen

Entwurf von Trassenvarianten Vorstellung der Trassenvarianten

Vorschlag von AlternativtrassenPrüfung der Machbarkeit

Festlegung und Ausarbeitung

der Trassenvarianten für den

Variantenvergleich

Entwicklung von Kriterien für


Diskussion der Kriterien für


Festlegung der Prüfkriterien

Fachliche Bewertung der

Trassenvarianten Gewichtung der Kriterien

Ermittlung der Rangfolge der

Alternativen und Durchführung der

Sensitivitätsanalyse

Konsolidierte Trassenempfehlung

Identifizierung der Issues

2.

Sch

ritt: E

ntw

urf

vo

n T

rasse

nva

ria

nte

n3

. S

ch

ritt: T

rasse

na

usw

ah

l4

. S

ch

ritt

Trassenoptimierung

Auswahl der relevanten Stakeholder

und Bildung der ForenBenennung weiterer Mitglieder

Gemeinsame Definition

des Problems

1.

Sch

ritt:

Vo

rbe

reitu

ng

Trassenentscheidung des Bestellers unter Berücksichtigung der konsolidierten Trassenempfehlung

Definition der Rahmenbedingungen für die Planung durch die Begleitgruppe


177

6.4 Stakeholder spezifische Aufbauorganisation

Wenn ein Projekt eine echte Partizipation der Anspruchsgruppen anstrebt, dann ist es

notwendig, das Stakeholder Management auf höchster Führungsebene anzusiedeln. Nur

hier kann die volle Entscheidungskompetenz liegen und nur hier können Stakeholdern

gegenüber verbindliche Zusagen von grösserer Tragweite für das Projekt gemacht werden.

Wo im Einzelfall die höchste Führungsebene liegt, hängt wiederum von den projekt- und

länderspezifischen Rahmenbedingungen ab. So muss bei Entscheidungen, die den

Projektumfang betreffen in Deutschland der Besteller hinzugezogen werden, wohingegen in

Österreich und in der Schweiz wesentlich höhere Kompetenzen bei der Erstellerorganisation

liegen. In jedem Fall jedoch muss die Projektleitung hierzu über besonders hohe Kompetenz

in der externen Kommunikation verfügen.

Unabhängig davon, welche Organisationsform projektintern gewählt wird, lautet die zentrale

Frage, ob und wie Stakeholder organisiert werden können, um die Zusammenarbeit

möglichst effizient zu gestalten. In der Praxis hat sich hierzu der Einsatz eines

Stakeholderrepräsentanten bewährt, wie zum Beispiel in der Schweiz bei den NEAT-

Projekten am Gotthard und am Lötschberg. So tritt ein unabhängiger

Stakeholderrepräsentant im Namen der ihn beauftragenden Stakeholder oder

Stakeholderorganisationen auf. Er ist in deren Namen der alleinige und mit allen

Kompetenzen ausgestattete Verhandlungspartner gegenüber der Projektleitung. Der

Zusammenschluss erlaubt die effiziente Bearbeitung der Anliegen der vertretenen

Organisationen und hat für die Projektleitung den Vorteil, jeweils einer gemeinsamen,

koordinierten Meinung der Stakeholder gegenüberzustehen (vgl. Abb. 90). Die Berufung

eines Stakeholderrepräsentanten wird als ein geeignetes Mittel angesehen, die Belange

einer Gruppe von Stakeholdern mit gleichartigen Anliegen in den zuvor dargelegten Gremien

vorzubringen (vgl. Kapitel 6.3 und Tabelle 7). Grundlegende Voraussetzung für den Einsatz

eines Stakeholderrepräsentanten ist, dass nur die Stakeholder selber bestimmen dürfen, wer

sie repräsentiert.

Um die Interessen der politischen Stakeholder wahren zu können, empfiehlt sich die

Einrichtung einer parlamentarischen Delegation nach dem Schweizer Modell, der NEAT

Aufsichtsdelegation. Für eine ausführliche Erläuterung siehe Kapitel 4.2.3.


178

Abb. 90: Interessenpluralistische Steuerung durch einen Stakeholderrepräsentanten

6.5 Risiken in der Anwendbarkeit der Modelle

Ziel dieses Abschnitts ist es, die Chancen und Gefahren, denen sich die entwickelten

Modelle ausgesetzt sehen (äussere Risikofaktoren), sowie die Chancen und Gefahren, die

von der Anwendung der Modelle ausgehen (innere Risikofaktoren), aufzuzeigen und im

Einzelfall zu bewerten.

6.5.1 Äussere Chancen

Die vorliegende Arbeit wurde in einem Umfeld sich ständig ändernder gesetzlicher und

verfahrenstechnischer Rahmenbedingungen für die Planung und Durchführung von

Verkehrsinfrastrukturprojekten erstellt. Auf der Ebene der gesamteuropäischen

Gesetzgebung wurde bereits die Grundlage für die ‚geeignete Mitwirkung„ von Stakeholdern

bei Projekten, die der UVP-Pflicht unterstehen geschaffen282. Die Form der geeigneten

Mitwirkung wird von den einzelnen Mitgliedsstaaten der EU und auch der Schweiz

unterschiedlich interpretiert und reicht von Information und der Möglichkeit zur Einsprache

bis hin zur aktiven Teilnahme am Planungsprozess. Für die Anwendbarkeit der im Rahmen

dieser Arbeit gebildeten Modelle ergibt sich hieraus die Chance, dass die Form der

Mitwirkung von Seiten der gesetzgebenden Organe weiter präzisiert wird und letzten Endes

in weiteren Staaten die Basis für echte Partizipation schafft.

282

UVP-Richtlinie der EU in der Version von 2003

Entscheidungsträger auf

Seiten des Projekts

Stakeholder EStakeholder D

Stakeholder C

Stakeholder B

Stakeholder A Stakeholder H

Stakeholder G

Stakeholder F

Stakeholder

Repräsentant


179

6.5.2 Innere Chancen

Richtig angewendet, bieten die im Rahmen dieser Arbeit entwickelten Modelle für grosse

Verkehrsinfrastrukturprojekte die Chance, die relevanten Stakeholder rechtzeitig zu

identifizieren und deren Ansprüche zu bewerten, sowie die Entwicklung der Ansprüche

nachzuverfolgen. Das Partizipationsmodell bietet die Chance, durch die Einbindung der

relevanten Stakeholder in den Planungsprozess äussere Widerstände auf ein Minimum zu

reduzieren und dadurch die Dauern der Bewilligungsprozesse zu verkürzen. Die Erfahrungen

aus den Fallstudien haben ausserdem gezeigt, dass durch die Integration der Stakeholder

lokales Wissen abgeschöpft werden kann, wodurch bezifferbare Mehrwerte für ein Projekt

entstehen können (vgl. z.B. die Fallstudie der Unterinntaltrasse).

Die Tendenz dazu, grosse Verkehrsinfrastrukturprojekte in zunehmendem Masse mit Hilfe

der neuen Medien zu vermarkten kann zu einer besseren Aufklärung der Stakeholder

beitragen. Diese Aufklärung kann im Idealfall auf Seiten der Stakeholder zu einem besseren

Verständnis für die Gesamtzusammenhänge bei grossen Projekten dienen und erleichtert

unter Umständen die Verhandlungen mit den Betroffenen. Die neuen Medien können der

Projektleitung ausserdem dabei helfen, Stakeholder und Issues schneller und zuverlässiger

zu identifizieren.

6.5.3 Äussere Gefahren

So, wie durch die Gesetzgebung Chancen für die Anwendbarkeit der Modelle entstehen

können, können auf gleicher Ebene auch Gefahren entstehen. Gefahren von Seiten der

Gesetzgebung bestehen hier weniger für die Modelle der Identifikation von Stakeholdern und

für die Bewertung von Ansprüchen. Gefahren können sich jedoch für die Partizipation

ergeben. So können Gesetze wie das sogenannte „Verkehrswegeplanungs-

beschleunigungsgesetz“283, sowie das „Planungsvereinfachungsgesetz“284, welche in den

1990er Jahren in Deutschland vorübergehend eingeführt worden sind, die Rechte von

Betroffenen derart beschneiden, dass der Ansatz der partizipativen Planung für Projektleiter

an Attraktivität verliert.

Eine andere äussere Gefahr kann von den neuen Medien ausgehen. So sehr, wie hier vor

allem das Internet die Möglichkeit bietet, Stakeholder frühzeitig zu identifizieren, so sehr

kann das Internet aber auch eine kaum noch zu bewältigende Informationsflut liefern. Bei der

Bewertung von Ansprüchen kann ein professioneller Internetauftritt eines Stakeholders dazu

beitragen, dass diesem Stakeholder ungerechtfertigt viel Gewicht beigemessen wird.

283

Langtext: Gesetz zur Beschleunigung der Planungen für die Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin (BGBl I, 2174) 284

Langtext: Gesetz zur Vereinfachung der Planungsverfahren für Verkehrswege (BGBl I, 2123)


180

6.5.4 Innere Gefahren

Ausgangslage für die Risikoabschätzung ist die Annahme, dass zu Beginn des Prozesses

auf Seiten von allen Beteiligten die grundsätzliche Bereitschaft zur Partizipation vorhanden

gewesen ist. Wenn die Rahmenbedingungen für die Planung zu Beginn des

Partizipationsprozesses nicht hinreichend geklärt und von allen Seiten verstanden worden

sind, läuft Partizipation schnell Gefahr, auf Seiten der Anspruchsteller zum ‚Wunschkonzert„

zu werden, bei dem der einzelne Stakeholder meint, er sei der einzige, dessen Anliegen zu

berücksichtigen sind. Im Rahmen der Forschungsarbeit wurde dieses Verhalten bei

mehreren Fallstudien beobacht. So wurde miterlebt, wie von Seiten der betroffenen

Gemeinden eine Streckenführung über lange Distanzen im Tunnel gewünscht wurde,

während die Planerseite – nicht zuletzt aus Kostengründen – eine offene Linienführung

bevorzugte. Zu solchen Situationen kam es in den meisten Fällen dann, wenn der örtlich

betroffenen Bevölkerung das umfassende Verständnis für das Gesamtprojekt fehlte und sich

daraus ein NIMBY-Verhalten285 ableitete. Dieses Verhalten kann nur dann unterbunden

werden, wenn es den Anspruchstellern verunmöglicht wird, sich gegeneinander

auszuspielen. Deshalb ist es unabdingbar, dass mit allen Betroffenen örtlich und zeitlich

zugleich verhandelt wird. In diesem Zusammenhang spielen insbesondere die finanziellen

Rahmenbedingungen eine grosse Rolle. Sofern im Projekt vorhanden, muss allen

Stakeholdern der gesamte finanzielle Spielraum des Projektes erklärt werden. Bei

Verhandlungen im Forum wird so deutlich, dass eine mit Mehrkosten verbundene

Projektanpassung für eine Partei zu Lasten einer anderen Partei gehen muss. Sitzen im

Forum alle Parteien an einem Tisch, so ist die Wahrscheinlichkeit der Erarbeitung einer für

alle Beteiligten tragbaren und finanzierbaren Lösung wesentlich grösser, als wenn mit den

Parteien einzeln verhandelt wird.

Der Partizipationsprozess bringt darüber hinaus für ein Projekt nur dann einen Mehrwert,

wenn die Dauer des Prozesses verlässlich vorhersagbar ist und dem Ersteller somit einen

Zuwachs an Planungssicherheit, im Vergleich zu den unsicheren Dauern im

Bewilligungsprozess ohne vorangegangene Partizipation bringt. Ein Partizipationsprozess

ohne absehbares Ende und ohne das Verständnis für die Grenzen des

Finanzierungsrahmens bringt dem Ersteller kaum Vorteile gegenüber einem herkömmlichen

Planungsprozess mit öffentlicher Planauflage und ‚Beteiligung„ der Anspruchsteller durch ihr

gesetzliches Recht auf Einsprache. Die Fallstudie ‚Maaswerken„ hat in diesem

Zusammenhang gezeigt, wie gut Partizipation funktionieren kann, wenn mit den

Stakeholdern zu Beginn des Prozesses die technischen und finanziellen

Rahmenbedingungen erörtert werden und der Ersteller sich dennoch offen zeigt für

285

Aus dem Englischen von Not In My Back Yard. Die geeignetste Deutsche Übersetzung hierfür ist die ‚Sankt-Florians-Politik„, die darauf abzielt, einen Schaden am eigenen Hab und Gut dadurch abzuwenden, indem er auf andere Mitglieder der Gesellschaft abgewälzt wird.


181

innovative Ideen. Im Beispiel dieser Fallstudie bedeutet dies, dass die Projektleitung eine

von einer Gemeinde vorgeschlagene Lösung für ein konkretes Problem akzeptierte, obwohl

diese Lösung ein höheres technisches und finanzielles Risiko in sich barg, als der Ersteller

tragen konnte. Die Lösung konnte in diesem Fall realisiert werden, da die Gemeinde anbot,

das höhere Risiko selbst zu tragen.

Eine weitere Gefahr, die solchen Prozessmodellen innewohnt, ist der Umstand, dass der

‚menschlichen Seite„ dabei nur schwer Rechnung getragen werden kann. Je dezidierter ein

Prozess durchstrukturiert ist, desto schneller neigt der Anwender in der Praxis dazu, sich voll

auf den Prozess zu verlassen und das eigene Mitdenken auf ein Minimum zu reduzieren.

Das Misslingen von Verhandlungen kann so unter Umständen auf Schwächen zurückgeführt

werden. Doch gerade im Umgang mit soziopolitischen Stakeholdern dürfen Prozessmodelle

nur als Handlungsempfehlungen verstanden werden. Menschliches Verhalten lässt sich nur

schwer eindeutig kategorisieren und bewerten. In den gemeinsamen Verhandlungen muss

weiterhin situativ entschieden werden. Hierzu ist insbesondere auf Seiten der Projektleitung

ein hohes Mass an Erfahrung erforderlich. In den Händen von unerfahrenen Projektleitern

können die Prozessmodelle schnell zu deterministischen Werkzeugen für die Lösung von

Problemen als logische Sequenz werden. Es ist jedoch das gesetzte Ziel dieser Arbeit,

einem solchen Verhalten entgegen zu wirken (vgl. auch Kapitel 2.2.2).

Die oben erwähnte ‚menschliche Seite„ führt letztendlich auch zu der Gefahr, dass ein

Beteiligungsverfahren von den beteiligten Parteien als alternativer ‚Kampfplatz„ für Konflikte

missbraucht werden kann, welche mit dem Projekt selbst nichts zu tun haben. Hierbei

spielen vor allem parteipolitische Profilierungen und regionale Konflikte eine Rolle.


182

7 Schlussbemerkungen

Ziel dieses Kapitels ist es, die erlangten Erkenntnisse nochmals darzulegen und

weiterführende Schlussfolgerungen aus ihnen zu ziehen. Des Weiteren werden die Grenzen

des Modells und der daraus entstehende weitere Forschungsbedarf aufgezeigt.

7.1 Zusammenfassende Erkenntnisse

Die Zusammenfassung der Erkenntnisse orientiert sich entlang der am Anfang dieser Arbeit

formulierten forschungsleitenden Fragen (vgl. Kapitel 1.3).

Welche Möglichkeiten haben Stakeholder zur Einflussnahme bei grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten?

Die Möglichkeiten zur Einflussnahme von Stakeholdern bei grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten wurden anhand des Vergleichs der Fallstudien (vgl Kapitel

4.3.1) sowie der Ist-Situationen und hier insbesondere der rechtlichen Rahmenbedingungen

im deutschsprachigen Europa (vgl. Kapitel 5.1.6, 5.1.7, 5.2.6 und 5.3.5) aufgezeigt. Hinzu

kommen in Einzelfällen Hinweise auf besondere rechtliche Situationen in den Fallstudien.

Der Spielraum zur Einflussnahme variiert hierbei deutlich. Während zum Bespiel in

Österreich eine direkte Beteiligung der Stakeholder bereits zum Zeitpunkt der strategischen

Planung von Rechts wegen vorgesehen wird, können sich Stakeholder in Deutschland im

Extremfall erst im Planfeststellungsverfahren der üblichen Rechtsmittel (Einsprache, formelle

Verwaltungsgerichtsbeschwerde, etc.) bedienen. In einem Fall (Autobahnring Bratislava)

wurde den Gemeinden gar eine derart starke Rechtsposition zugesprochen, dass diese

scheinbar willkürliche Forderungen stellen konnten (vgl. Kapitel 4.2.2)

Wann und wie werden Stakeholder von sich aus aktiv?

Die Analyse der Fallstudien hat aufgezeigt, dass Stakeholder sich im Zeitalter des Internets

in immer stärkerem Masse aktiv vernetzen und so ihre Machtbasis ausbauen (vgl. Kapitel

4.3.7). Das Internet trägt ebenfalls dazu bei, dass Stakeholder frühzeitig an

meinungsbildende Informationen gelangen und dementsprechend früh aktiv werden. Im

Extremfall sind Stakeholder bereits dann gut organisiert, wenn auf Seiten des

Projektbestellers erst die definitive Entscheidung für die Realisierung eines Projektes gefällt

wird.

Was sind die Auswirkungen von Stakeholderinterventionen?

Die Arbeit im Rahmen dieser Dissertation hat erstmalig wissenschaftlich den Einfluss von

Stakeholdern aus dem soziopolitischen Umfeld eines grossen Verkehrsinfrastrukturprojektes

in Hinblick auf die Termin- und Kosteneinhaltung bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten

nachgewiesen. Stakeholder können in Europa in den meisten Ländern so grossen Einfluss


183

auf ein Projekt ausüben, dass damit im einfachsten Fall Verzögerungen bewirkt werden und

im schwerstwiegenden Fall ein Projekt oder Teile davon komplett gestoppt werden können.

Die Arbeit hat jedoch auch aufgezeigt, dass durch die erfolgreiche Integration von

Stakeholdern in den Planungsprozess nicht nur Gefahren minimiert werden, sondern auch

Chancen ausgehen, welche ohne die Beteiligung von Anspruchsgruppen weder erkannt

noch realisiert würden (vgl. Kapitel 4.2.14).

Wo die Praxis auf der einen Seite der Theorie vorauseilt, hinkt sie derselben an anderer

Stelle jedoch hinterher. Trotz des Umstands, dass es aus der allgemeinen

Betriebswirtschaftslehre hinreichend Theorien für den Umgang mit Ansprüchen seitens der

Stakeholder gibt, finden diese in der Praxis im Management von grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten in sehr uneinheitlichem Masse Anwendung. Während ein

Projekt wie der Autobahnring Bratislava aufgrund der nationalen rechtlichen

Rahmenbedingungen weit über die Ziele der Stakeholder Management Theorien

hinausschiesst, negieren andere Projekte die Existenz der Stakeholder völlig. Wie das

Forschungsprojekt NETLIPSE gezeigt hat, besteht auf dem Gebiet des voneinander Lernens

noch erhebliches Entwicklungspotential. Der Mangel an Informations- und

Erfahrungsaustausch war dabei im Einzelfall sogar auf nationaler Ebene zu erkennen.

Genauso wichtig, wie die Kommunikation zwischen den Projekten ist auch die

Kommunikation zwischen einem Projekt und den Genehmigungsbehörden. Wenn hier

Kommunikation über das geforderte Mindestmass hinaus geht, kann das dazu beitragen,

Missverständnisse zu vermeiden und Prozessdauern wiederum zu verkürzen (vgl. Kapitel

4.2.12). Im engen Dialog mit den Genehmigungsbehörden kann die Planungstiefe für

Projekte auf das notwendige Minimum reduziert werden, was bei nur kleinen Änderungen an

den Plänen ein erneutes Genehmigungsverfahren verhindert.

Wie können Stakeholder in den Planungsprozess eingebunden werden?

Aus den erwähnten Abweichungen zwischen Theorie und Praxis wurden im Rahmen dieser

Arbeit eine Reihe von Modellen für die Identifizierung von Stakeholdern, die Bewertung von

Ansprüchen, die Integration von Stakeholdern in den Planungsprozess und die

Aufbauorganisation von Projekten im Hinblick auf ein erfolgreiches Stakeholder Management

bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten entwickelt. Die Modelle können zukünftigen

Verkehrsinfrastrukturprojekten dabei helfen, das Verhalten und die Einflussnahme der

Stakeholder im Sinne der Projektziele positiv zu beeinflussen bzw. zu steuern. Bei der

Entwicklung der Modelle hat sich letztendlich gezeigt, dass die frühest mögliche Einbindung

aller Stakeholder nicht das zu Beginn der Arbeit angepriesene ‚Allheilmittel„ ist, sondern dass

die Integration, wie im Modell für die partizipative Planung beschrieben, schrittweise erfolgen

muss, um zum richtigen Zeitpunkt die jeweils richtigen Stakeholder zu erreichen. Die


184

grundlegende Erkenntnis ist in jedem Fall, dass beim Umgang mit Stakeholdern aus dem

sozialen Umfeld eines Verkehrsinfrastrukturprojektes die reine Einbindung in den

Planungsprozess schwerer wiegt als das erzielte Ergebnis der gemeinsamen

Verhandlungen.

Als eine der grössten Gefahren, welche im Zusammenhang mit langen Prozessdauern steht,

wurde das Risiko von Änderungen in den gesetzlichen und verfahrenstechnischen

Vorschriften erkannt (vgl. 4.3.4). Die Berücksichtigung der Belange von Stakeholdern in der

Planungsphase eines Verkehrsinfrastrukturprojektes kann in jedem Fall dazu beitragen, die

Dauern der Bewilligungsprozesse wesentlich zu verkürzen (vgl. Kapitel 4.2.14). Hierdurch

wird das Risiko von Änderungen in den gesetzlichen und verfahrenstechnischen Vorschriften

während der Dauer der Prozesse minimiert. Die Gegenüberstellung der Dauern der

Prozesse in Abb. 91 veranschaulicht die enormen Unterschiede zwischen den einzelnen

Projekten. Die effektiven Verzögerungen bei den prognostizierten Inbetriebnahmeterminen

zeigen ein ähnliches Bild auf. Das kürzeste Genehmigungsverfahren ist in diesem Vergleich

beim Projekt Unterinntaltrasse zu finden. Hier ging dementsprechend auch keine

verzögernde Wirkung von Stakeholderinterventionen aus. Die Verzögerungen beim Projekt

Nürnberg-Ingolstadt hingegen (zwei Jahre, trotz Beschleunigungsmassnahmen in der

Bauausführung) sind einzig und alleine im Genehmigungsverfahren zu finden (vgl. auch

Kapitel 4.2.12). Das Projekt Gotthard Basistunnel als Fallstudie mit dem längsten

Genehmigungsverfahren (insgesamt 13 Jahre) hat mit einer Differenz von gut neun Jahren

zugleich auch die grösste Abweichung zwischen dem ersten und dem aktuellen

prognostizierten Inbetriebnahmetermin aufzuweisen. Auf den Einfluss von Stakeholdern

können unter vorsichtiger Berechnung hierbei alleine ca. fünf Jahre Verzögerung

zurückgeführt werden (vgl. Kapitel 4.2.3).


185

Abb. 91: Vergleichende Gegenüberstellung der Dauern der Prozesse ab "Go-Entscheid" (rote Linie) bis zur rechtskräftigen Erteilung der relevanten Baubewilligung (grüne Linie)

286

286

Mit dem Bau des Gotthard Basistunnels konnte dank einer Etappierung des Projektes noch vor Erteilung aller Baubewilligungen frühzeitig begonnen werden. Relevant für die Verzögerungen ist hingegen die grün gestrichelte Linie in der Darstellung.

Gotthard Basistunnel

Vorstudien

Volksabstimmung über den Bau

Planung Vorprojekt durch die SBB

Genehmigungsverfahren Vorprojekt

Genehmigung der Linienführung durch den Bundesrat

Planung Teilprojekte

Baubeginn Sedrun (vorgezogene Nebenbaumassnahme)

Gründung der AlpTransit Gotthard AG

Plangenehmigungsverfahren Teilprojekte

PGVf Teilprojekte PGVf Uri I PGVf Uri II

Bau Gotthard Basistunnel

PGVf: Plangenehmigungsverfügung (Baubewilligung)

Nürnberg - Ingolstadt

Vergleichendes Raumordnungsverfahren

Entwurfsplanung

Planfeststellungsverfahren

Bau (vorgezogene Nebenbaumassnahmen)

Bau (Hauptbaumassnahmen)

Unterinntaltrasse

Machbarkeitsstudien

Beteiligung der Gemeinden

Gründung der Brenner Eisenbahn-Gesellschaft GmbH

Planung Auftrag des BMVIT zur Planung der Unterinntaltrasse

Einreichung der Umweltverträglichkeitserklärung

UVP Öffentliche Anhörung

Trassenverordnung

Bewilligungsverfahren

Naturschutzrechtliche Bewilligung

Bescheid über die Eisenbahnrechtlichen Genehmigungen

Bau 1. Abschnitt

15 16 17 1812 13 141 2 3 4 5 116 7 8 9 10

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Versuchs-/ Probebetrieb

Inbetriebnahme: 28.05.2006

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 17 1812 13 14 15 16


186

7.2 Kritik

7.2.1 Statistische, interne und externe Validität

Die entworfenen Modelle basieren auf der Annahme, dass die Ursache-Wirkungs-

Beziehungen in den Fallstudien richtig erkannt worden sind. Es lässt sich jedoch nicht

ausschliessen, dass die in der Arbeit besprochenen Verzögerungen in den Verfahren, für

welche Stakeholderinterventionen als die hauptsächliche Ursache identifiziert worden sind,

durch andere interne oder externe Faktoren hervorgerufen wurden. Genausowenig lässt es

sich mit statistischer Signifikanz belegen, dass die rechtzeitige Identifikation von

Stakeholdern, die Bewertung der Ansprüche und die Einbindung von Stakeholdern in den

Planungsprozess in jedem Fall dazu führt, Widerstand zu minimieren und somit

Prozessdauern zu verkürzen. Eine Auswahl von nur 15 Fallstudien – wobei nach Abzug der

beiden polnischen Fallstudien nur 13 als für diese Arbeit relevant erachtet werden können –

genügt nicht, um die Erkenntnisse empirisch zu untermauern. Hierzu ist darüber hinaus die

Verschiedenartigkeit der untersuchten Fallstudien zu gross. Eine statistische Validität ist

somit nicht gegeben.

Bei der Erkenntnis, dass bei solchen Projekten, wo Stakeholder in besonders hohem Masse

in den Planungsprozess integriert werden, die Genehmigungsverfahren in kürzerer Zeit

durchgeführt werden können, ist nur eine sehr geringe interne Validität gegeben, da nicht

auszuschliessen ist, dass die kurzen Prozessdauern der betroffenen Fallstudien auch auf

andere Gründe zurückzuführen sind.

Die externe Validität der Aussagen und Annahmen muss erst noch in weiteren Fallstudien

bewertet werden. Die erarbeiteten Modelle müssen so auf ihre Allgemeingültigkeit hin

überprüft werden. Die Modelle orientieren sich bislang an den gesetzlichen

Rahmenbedingungen der drei föderalistischen Staaten Deutschland, Österreich und

Schweiz. Inwieweit sich diese Modelle auch für Projekte in zentralistisch regierten Staaten

anwenden lassen, ist noch zu überprüfen.

7.2.2 Mangelnde Beweislage

Zu Beginn der Forschungsarbeit fokussierten die Untersuchungen noch auf durch

Stakeholderinterventionen verursachte Mehrkosten und Verzögerungen in grossen

Verkehrsinfrastrukturprojekten. Im Verlauf der Arbeit hat sich jedoch gezeigt, dass aufgrund

der Datenlage eine Zuordnung einzelner Interventionen zu konkreten Mehrkosten nicht

möglich ist. Bei einigen der untersuchten Fallstudien sind die Gründe für Kostensteigerungen

nicht zugänglich. Selbst bei den Projekten, wo die Gründe für Kostensteigerungen öffentlich

zugänglich dokumentiert sind, ist die Zuordnung zu Stakeholderinterventionen aufgrund der


187

diffusen Begründungen nahezu unmöglich. Bei der Suche nach den Ursachen für

Mehrkosten werden diese beispielsweise zu folgenden Clustern zusammen gefasst:287

Sicherheit und Stand der Technik

Verbesserungen für Bevölkerung und Umwelt

Politisch begründete Verzögerung

Geologie

Vergabe und Bauausführung

Auch bei den Interviews mit Mitgliedern der Projektleitung war in Bezug auf diesen Punkt

nicht mehr Klarheit zu erlangen. Die Arbeit konnte sich dementsprechend nur am Rande

einzelner Fallstudien auf Mehrkosten beziehen und die in diesem Zusammenhang

getroffenen Aussagen sind statistisch nicht belegt.

7.2.3 Ausschluss der menschlichen Komponente

Diese Arbeit hat des Weiteren nicht berücksichtigt, inwieweit der persönliche private und

professionelle Hintergrund des verantwortlichen Projektleiters Einfluss auf die

Planungsprozesse im jeweiligen Projekt hat. Es hat sich im Vergleich der Fallstudien

ansatzweise angedeutet, dass Projektleiter mit einem professionellen Hintergrund aus dem

Ingenieurswesen eher dazu neigen, Probleme technisch anzugehen und komplexe soziale

Fragestellung mitunter unzureichend zu berücksichtigen. Es war jedoch nicht Ziel dieser

Arbeit, ein Anforderungsprofil für Projektmanager grosser Verkehrsinfrastrukturprojekte zu

erstellen. Die Erstellung solcher Anforderungsprofile und Schulungsmethoden könnten

Bestandteil weiterer Forschungsarbeiten sein.

287

Vgl. Standbericht 2008/II zur Neuen Eisenbahn-Alpentransversale (NEAT)


188

8 Quellen

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8.2 Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Mögliche Stakeholder bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten ...........................................3 Abb. 2: Stakeholder eines Unternehmens ...........................................................................................7 Abb. 3: Die Stakeholder-Sicht eines Unternehmens gemäss Post, Preston und Sachs ........................9 Abb. 4: Stakeholder und die Art der Beziehungen ............................................................................. 13 Abb. 5: Aufmerksamkeit eines Issues ................................................................................................ 14 Abb. 6: Lebenszyklusmodell eines Issues ......................................................................................... 15 Abb. 7: Issue Management als Transformator von Informationen....................................................... 18 Abb. 8: Prozess des Managements von Issues ................................................................................. 19 Abb. 9: Die Matrix der Issues: Bewertung der Eigendynamik ............................................................. 20 Abb. 10: Projekt Stakeholder Management Prozess nach Cleland ..................................................... 21 Abb. 11: Stakeholder Management Prozess ...................................................................................... 22 Abb. 12: Der Projekt Stakeholder Management Zyklus ...................................................................... 23 Abb. 13: Project stakeholder categories and strategies ...................................................................... 24 Abb. 14: Mapping Stakeholders......................................................................................................... 26 Abb. 15: Beispiel für eine Stakeholder Map ....................................................................................... 27 Abb. 16: Power / Interest Matrix ........................................................................................................ 28 Abb. 17: Stakeholder-Typologie nach Mitchell, Agle und Wood ......................................................... 29 Abb. 18: Level of impact / Probability of impact Matrix ....................................................................... 36 Abb. 19: Sozio-politische Stakeholder bei grossen Verkehrsinfrastrukturprojekten ............................. 46 Abb. 20: Medienmitteilung des Bundesamts für Umwelt vom 30.10.2008 ........................................... 47 Abb. 21: Betrachtungsfeld im Rahmen der SIA 112 ........................................................................... 48 Abb. 22: Generische Darstellung des Vorgehens nach Grounded Theory .......................................... 50 Abb. 23: Ablauf der Forschung im Rahmen dieser Arbeit auf Basis der Grounded Theory Methode ... 51 Abb. 24: Projektorganisation NETLIPSE ............................................................................................ 56 Abb. 25: Lageplan der Betuweroute .................................................................................................. 58 Abb. 26: Aufteilung aller schriftlichen Beschwerden zum Projekt Betuweroute nach Beweggründen .. 60 Abb. 27: Aufteilung der Beschwerden von Bewohnern / Stakeholdern aus der Provinz Süd-Holland

nach Beweggründen ........................................................................................................... 61 Abb. 28: Einstellung der Anwohner zur Betuweroute im Jahr 1999 .................................................... 62 Abb. 29: Einstellung der restlichen Bevölkerung der Niederlande zur Betuweroute im Jahr 1999 ....... 62 Abb. 30: Einstellung der Anwohner zur Betuweroute im Jahr 2001 .................................................... 63 Abb. 31: Einstellung der restlichen Bevölkerung der Niederlande zur Betuweroute im Jahr 2001 ....... 63 Abb. 32: Lageplan des Autobahnrings Bratislava ............................................................................... 65 Abb. 33: Lageplan des Gotthard Basistunnel ..................................................................................... 67 Abb. 34: Zielvorstellung des BAV für den Ablauf der Planung (Stand 1992) ....................................... 71 Abb. 35: Tatsächliche Bearbeitungs- und Verfahrenszeiten für die Auflageprojekte im

Plangenehmigungsverfahren (Stand 2009) .......................................................................... 71 Abb. 36: Prognostizierter Inbetriebsetzungstermin des Gotthard Basistunnels in Verbindung mit dem

Verlauf des Plangenehmigungsverfahrens im Kanton Uri ..................................................... 72 Abb. 37: Interessenpluralistische Steuerung durch einen Stakeholderrepräsentanten am Beispiel der

NEAT-Projekte Gotthard und Lötschberg ............................................................................. 75 Abb. 38: Interessenspartner der AlpTransit Gotthard AG ................................................................... 77 Abb. 39: Lageplan der HSL Süd ........................................................................................................ 78 Abb. 40: Stakeholder der HSL Süd .................................................................................................... 80 Abb. 41: Lageplan der Autobahnbrücke Lezíria ................................................................................. 81 Abb. 42: Stakeholder von Brisa ......................................................................................................... 83 Abb. 43: Lageplan der Eisenbahn-Hochgeschwindigkeitsstrecke Lissabon – Porto ............................ 84 Abb. 44: Stakeholder von RAVE........................................................................................................ 86 Abb. 45: Lageplan des Lötschberg Basistunnels ............................................................................... 87 Abb. 46: Stakeholder der BLS AlpTransit AG .................................................................................... 89


197

Abb. 47: Prognostizierter Inbetriebsetzungstermin des Lötschberg-Basistunnels im Vergleich mit dem Gotthard-Basistunnel ........................................................................................................... 91

Abb. 48: Entwicklung der mutmasslichen Endkosten der Achse Lötschberg ...................................... 92 Abb. 49: Lageplan des Projekts Maaswerken .................................................................................... 93 Abb. 50: Stakeholder des Projekts Maaswerken ................................................................................ 95 Abb. 51: Lageplan der Autobahn A2 .................................................................................................. 96 Abb. 52: Lageplan der Autobahn A4 .................................................................................................. 98 Abb. 53: Lageplan der Autobahn E18, Abschnitt Muurla – Lohja ...................................................... 100 Abb. 54: Stakeholder des Projekts Autobahn E18 ........................................................................... 102 Abb. 55: Lageplan der Eisenbahn-Neubaustrecke Nürnberg – Ingolstadt (bis München) .................. 103 Abb. 56: Stakeholder der NBS Nürnberg – Ingolstadt ...................................................................... 105 Abb. 57: Projektphasen der NBS Nürnberg-Ingolstadt ..................................................................... 105 Abb. 58: Lageplan der Øresund-Landverbindung ............................................................................ 108 Abb. 59: Stakeholder der Øresund Landverbindung ........................................................................ 110 Abb. 60: Lageplan der Unterinntaltrasse .......................................................................................... 111 Abb. 61: Projektphasen der Unterinntaltrasse (1. Abschnitt) ............................................................ 112 Abb. 62: Stakeholder der Unterinntaltrasse ..................................................................................... 113 Abb. 63: Entwicklung der mutmasslichen Endkosten der Unterinntaltrasse ...................................... 114 Abb. 64: Prognostizierter Inbetriebnahmetermin der Unterinntaltrasse ............................................. 115 Abb. 65: Lageplan der West Coast Main Line .................................................................................. 116 Abb. 66: Stakeholder der West Coast Main Line .............................................................................. 118 Abb. 67: Gegenüberstellung der Planungsprozesse ........................................................................ 127 Abb. 68: Planungsprozesse Deutschland ........................................................................................ 129 Abb. 69: Bausteine der raumordnerischen Bewertung im Bearbeitungsprozess der

Bundesverkehrswegeplanung zum BVWP 2003 ................................................................ 130 Abb. 70: Vom Bundesverkehrswegeplan zum Bauvorhaben ............................................................ 132 Abb. 71: Schematische Darstellung des Raumordnungsverfahrens ................................................. 134 Abb. 72: Das Planfeststellungsverfahren ......................................................................................... 136 Abb. 73: Soll-Planungsprozess für Eisenbahngrossprojekte ............................................................ 141 Abb. 74: Planungsprozess der NEAT-Projekte ................................................................................ 142 Abb. 75: Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen in der Raumplanung ................................. 143 Abb. 76: Aufbau und Einbettung des Sachplans Verkehr ................................................................. 144 Abb. 77: Planungsprozesse Österreich............................................................................................ 150 Abb. 78: UVP-Verfahren im Überblick ............................................................................................. 156 Abb. 79: Das Kommunikationsmodell Ephesos................................................................................ 157 Abb. 80: Überblick über den Planungs- und Bügerbeteiligungsprozess ............................................ 159 Abb. 81: Die Stakeholder-Issue-Map ............................................................................................... 165 Abb. 82: Interest / Impact Matrix ...................................................................................................... 166 Abb. 83: Partizipative Planung: Erläuterung der Darstellung ............................................................ 168 Abb. 84: Partizipative Planung: Bestimmung des Planungskorridors ................................................ 170 Abb. 85: Partizipative Planung: Entwurf von Trassenvarianten ........................................................ 171 Abb. 86: Partizipative Planung: Vorauswahl und Verfeinerung der Varianten ................................... 172 Abb. 87: Die 12 Schritte der Nutzwertanalyse .................................................................................. 173 Abb. 88: Partizipative Planung: Trassenentscheidung und -optimierung .......................................... 175 Abb. 89: Modell für einen Planungs- und Beteiligungsprozess für grosse Verkehrsinfrastrukturprojekte

......................................................................................................................................... 176 Abb. 90: Interessenpluralistische Steuerung durch einen Stakeholderrepräsentanten ...................... 178 Abb. 91: Vergleichende Gegenüberstellung der Dauern der Prozesse ab "Go-Entscheid" (rote Linie)

bis zur rechtskräftigen Erteilung der relevanten Baubewilligung (grüne Linie) ..................... 185


198

9 Anhang

9.1 Anhang A: NETLIPSE Theme descriptions

Theme 1 – Objectives and Scope – is about the project objectives; on this theme the

benefit the project provides to the involved stakeholders is investigated. It will be

investigated, who has an influence on the objectives and on the scope of the project and how

was dealt with scope changes. Finally it will be investigated how project objectives have

been incorporated into the project organisation.

Theme 2 – Stakeholders – is mainly about the interaction of and the communication

approach towards stakeholders like the client and parent organisation, communes, regions,

neighbours, non-governmental organisations (NGO), civil society organisations (CSO) as

well as political bodies.

Theme 3 – Finance – is about the financing structure, the sources and the use the funds,

things and events that have an influence on the costs, financial reserves as well as the

financial benefits of the project. This theme also covers the budget control within the project.

Theme 4 – Organisation and management processes – is about the relations and

processes within the project organisation. The distribution of decision making competencies,

the assignment of responsibilities and the flow of information will also be part of the

investigations. Finally the human resource management will be covered.

Theme 5 – Risks (threats and opportunities) – is about the risk management. Part of the

investigations will be to find out, on which levels and to which stages of the project a risk

analysis has been carried out, how the risks have been pooled and how actions have been

defined to deal with risks.

Theme 6 – Contracting – is about the main contracts and the contracting policy. It will be

evaluated, which kind of contracts lead to the best results.

Theme 7 – Legal consents – is about all relevant legal procedures and the effects of

changes in rules and regulations. Of special interest are the permission procedures and the

involved political bodies.

Theme 8 – Knowledge and technology – is about the management of knowledge and

technologies. A special focus lies on the use of new technologies and the methods of

gathering and disseminating knowledge.

199

9.2 Anhang B: Kriterienkatalog für die Bewertung von Eisenbahnprojekten288

Fach-bereich

Hauptkriterium Teilkriterium Ziele Indikatoren

1

Ve

rke

hr

+ T

ec

hn

ik

1.1 Eisenbahntechnik – Infrastruktur

1.1.1 Trassierungsparameter Einhaltung der

Trassierungsrichtlinien

Mindestradius, zulässige max. Längsneigung, Einhaltung von verschiedenen Soll-

Parametern z.B. Bogenweichen, angestrebte maximale Längsneigung

1.1.2 Anpassung technische Infrastruktur

Minimierung des Aufwandes

Schwierigkeiten bei der Wiederherstellung der Strassen- und Wegeverbindungen, Auswirkungen auf die Infrastrukturen anderer Verkehrsträger

1.2

Eisenbahn-technik – Betriebsführung im Regelbetrieb

1.2.1 Streckenleistungs-

fähigkeit

Gewährleistung einer hohen

Streckenleistungsfähigkeit im Regelbetrieb

Streckenleistungsfähigkeit, qualitative Beurteilung der betrieblichen Qualität von

Streckenverknüpfungen etc., qualitative Beurteilung von betrieblichen Unstetigkeitsstellen auf Basis von Fahrsimulationsberechnungen

1.2.2 Energieverbrauch Minimierung Quantitativ: Energiebedarf bei Befahren der Strecke (für alle Modellzuggattungen)

1.2.3

Einflüsse von

Instandhaltungs-tätigkeiten auf die Betriebsführung

Minimierung der

Störungen im laufenden Betrieb

Anzahl und Lage Überleitstellen; Anzahl und Lage Verknüpfungen und Überholbahnhöfe; Länge der ein- bzw. zweigleisigen Tunnelabschnitte,

Schneeräumung in Wannenbereichen; Umfang der gegenseitigen Beeinträchtigung des Eisenbahnbetriebes zwischen Neubaustrecke und Bestandstrecke

1.3

Eisenbahn-technik – Betriebsführung bei Ausser-gewöhnlichen Betriebs-zuständen

1.3.1 Häufigkeit und Auswirkungen von Störfällen

Minimierung Streckenelemente, die die Ereignishäufigkeit bzw. das Ereignisausmass ungünstig beeinflussen; gegenseitige Beeinträchtigung zwischen Neubaustrecke, Bestandstrecke und Infrastrukturen anderer Verkehrsträger

1.3.2 Betriebsführung in der

Bauphase

Minimierung der

Störungen im laufenden Betrieb

Qualitative Beurteilung: Ausmass baubedingter betrieblicher Erschwernisse

1.3.3 Verfügbarkeit und

Objektschutz

Maximierung

Objektschutz

Qualitative Beurteilung: Gesamtsystem in Bezug auf betriebliche Verfügbarkeit im Ereignisfall (z.B. bei Tunnel, Brücken nach Unfall, Brand) mit Einbeziehung

anderer Verkehrsträger (z.B. Bestandsstrecke, Autobahn, Gasleitungen o.ä.)

1.4 Bauausführung

1.4.1 Baugrundverhältnisse Anstreben günstiger Baugrundverhältnisse

Geologische, geotechnische, bodenmechanische und hydrogeologische Bedingungen, Gefährdungspotentiale (Risikopotentiale), Problematik von Gasvorkommen

1.4.2 Massendisposition Anstreben einer nach-haltigen Material-bewirtschaftung

Massenbilanz, Transporterfordernisse und Logistik

1.4.3 Bauzeit und Bauabwicklung

Optimierung

Umgebungssensibilität, Erschwernisse aus bestehendem Bahn- und

Strassenverkehr, Flächen für Hauptbaustelleneinrichtungen und Baustellenzufahrten, Bauprovisorien, Möglichkeiten gleichzeitiger Baustellen und Angriffspunkte

1.4.4 Etappenweise

Realisierung Stufenweiser Ausbau

qualitative Beurteilung: Möglichkeit der etappenweisen Inbetriebnahme

betriebswirksamer Abschnitte unter Berücksichtigung verlorener Aufwände für den Endausbau

288

In Anlehnung an den Kriterienkatalog, welcher beim Bürgerbeteiligungsverfahren der Unterinntaltrasse Anwendung fand

200

2

Ra

um

+ U

mw

elt

2.1 Mensch - Raumentwicklung

2.1.1 Überregionale und regionale

Entwicklungsziele

Bestmögliche Übereinstimmung

Zielkonflikte bzw. Zielerfüllungen mit übergeordneten Planungen, Landes- und Regionalentwicklungsprogrammen

2.1.2 Örtliche Entwicklungsziele

Bestmögliche Übereinstimmung

Zielkonflikte bzw. Zielerfüllungen mit Entwicklungszielen der Gemeinden (Örtliche Entwicklungskonzepte bzw. Raumordnungskonzepte)

2.2 Mensch - Siedlungsraum

2.2.1 Belastungen durch

Lärm

Minimierung der

Beeinträchtigungen

Beurteilung der Belastung des Wohn- und Arbeitsumfeldes: Darstellung vorhandener (Bestand) und zukünftiger Belastungen durch Lärm; Darstellung

notwendiger Lärmschutzmassnahmen

2.2.2 Belastungen durch Erschütterungen

Minimierung der Beeinträchtigungen

Beurteilung der Belastung des Wohn- und Arbeitsumfeldes: Darstellung vorhandener (Bestand) und zukünftiger Belastungen; Darstellung notwendiger

Schutzmassnahmen

2.2.3 Flächenbeanspruchung im Siedlungsgebiet

Minimierung Beurteilung des Verbrauchs von Siedlungsflächen (Flächenverlust)

2.2.4

Abstände zu Siedlungsrändern,

räumliche Zusammengehörigkeit

Maximierung der Abstände bzw.

Minimierung der Trennwirkungen

Beurteilung der Trennwirkungen und daraus resultierender Umwegeaufwände

2.3 Mensch - Raumnutzung

2.3.1 Landwirtschaft / Böden Minimierung der negativen

Auswirkungen

Beurteilung des Flächenverbrauchs von landwirtschaftlichen Flächen und der Bewirtschaftungserschwernisse (Zerschneidung des landwirtschaftlichen

Wegenetzes, Restflächen, etc.), Auswertung bodenspezifischer Basisdaten

2.3.2 Forstwirtschaft / Wald Minimierung der negativen Auswirkungen

Beurteilung der Waldwirkungen und Ermittlung der Auswirkungen durch Flächeninanspruchnahme, Zerschneidungseffekte, Standortbeeinflussung.

2.3.3 Gewerbe und Industrie Minimierung der Beeinträchtigung

Qualitative Beurteilung der Auswirkungen des Projekts auf vorhandene Gewerbe- und Industrienutzungen

2.3.4 Rohstoffgewinnung, Deponien, Altlasten,

Entsorgungsbetriebe

Minimierung der Beeinträchtigung

Beeinträchtigung von Rohstoffvorrangzonen, bergrechtlichen Festlegungen und Abbaugebieten (z.B. Schottergruben, Steinbrüche, etc.), Erhebung der Altlasten,

Deponien und Entsorgungsbetrieben.

2.4 Landschaft und Erholung

2.4.1 Landschaftsbild Minimierung der Beeinträchtigung

Qualitative Beurteilung der "Qualität der Landschaft" in Hinblick auf ihre Schönheit, Vielfalt (Abwechslungsreichtum) und Eigenart (Einzigartigkeit) sowie der vorhandenen Störeinflüsse (Zersiedelung, Leitungstrassen...)

2.4.2 Erholungsnutzung Minimierung der Beeinträchtigung

Erfassung und Beurteilung von Konfliktzonen im Themenbereich Fremdenverkehr

und Erholungsnutzung. Zum Beispiel: Erfassung und Bewertung bedeutender Ausflugsziele, wichtige touristische Nutzungen, bedeutende Tourismusgebiete, etc.

201

2.5 Naturraum / Ökologie

2.5.1 Schutzgebiete Minimierung der

Beeinträchtigung

Erhebung der Schutzgebiete (Naturschutzgebiet, Landschaftsschutzgebiet, geschützter Landschaftsteil, Naturdenkmal ...) und Abschätzung der Beeinflussung

durch Flächenverbrauch, Zerschneidung und Störung

2.5.2 Tier- und Pflanzenlebensräume

Minimierung der negativen

Auswirkungen

Beurteilung der Lebensraumqualität und naturschutzfachliche Wertigkeit; Beurteilung der Auswirkungen auf die Lebensräume durch Flächenverlust,

Standortstörung und Zerschneidungseffekte

2.5.3 Gewässerökologie Minimierung der negativen Auswirkungen

Beurteilung der projektrelevanten Oberflächengewässer in Hinblick auf Gewässergüte und Abschätzung der Beeinträchtigungen durch Gewässerquerung und Gewässerverlegung

2.6 Wasser

2.6.1 Grund- und Bergwasser Minimierung der Beeinträchtigung

Zentrale Erhebung von Wassergewinnungsanlangen (Brunnen und Quellen) und

qualitative Beurteilung der Auswirkungen (Anschneiden des GW-Körpers, Nahelage zu Wasserfassungen, qualitative Beeinträchtigungen)

2.6.2 Oberflächenwasser

(Hochwasser)

Sicherstellung der schadlosen

Hochwasserabfuhr

Qualitative Auswirkungen auf den Hochwasserschutz (Abflussquerschnitt, Retentionsräume) sowie auf die Normalabflussverhältnisse in Gewässern und

ihrem Einzugsgebiet (Hangwässer)

2.7 Sach- und Kulturgüter

2.7.1 Betroffenheit von Sach- und Kulturgütern

Sicherung Qualitative Beurteilung unter Einbeziehung Wertminderung, Beeinträchtigung von Kulturgütern (Baudenkmäler, archäologische Fundstätten, etc.) und von Ortsbildern (Sichtbeziehungen)

3

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3.1 Kosten

3.1.1 Investitionskosten Minimierung Auf Basis eines für alle Varianten gültigen Kostenkataloges erfolgt eine grobe Schätzung der Investitionskosten je Variante

3.1.2 Erhaltungskosten Minimierung Quantitative Beurteilung anhand Grobermittlung der jährlichen Erhaltungskosten

für die Bahnstrecke (inkl. Begleitmassnahmen) mittels Erhaltungskostenfaktoren

3.1.3 Betriebskosten Minimierung Qualitative Beurteilung von ausserordentlichen Betriebskosten z.B. für Tunnellüftung in Hinblick auf Gasvorkommen o.ä.

3.2 Risiken 3.2.1 Realisierungsrisiken Minimierung

Qualitative Beurteilung unter Einbeziehung: Umsetzungsrisiko in Folge schwieriger

Grundeinlösung, aufwendiger notwendiger Behördenverfahren und deren Ausgangswahrscheinlichkeit und in Folge grenzüberschreitender Fragestellungen

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9.3 Anhang C: Übersicht über die 30 vorrangigen Achsen im transeuropäischen Transportnetzwerk

rights / license: research collection in copyright - non ......2010 stakeholder management bei...

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