ORGANISATION FOR ECONOMICCO-OPERATION AND DEVELOPMENTEconomics and Statistics DepartmentPARIS seeks

YOU WILL BE REQUIRED TO:• Monitor and analyse economic developments and economic policies in the Nordic

countries as well as in other OECD-countries;

• Participate in the Department's work covering a wide range of macro- and micro-economic issues, such as fiscal and monetary policies, issues related to exchangerates and international co-operation in economic policy-making, deregulation ofmarkets, transformation of the economies in Eastern Europe, etc.

YOU SHOULD HAVE:• The equivalent of a PhD in economics or substantial relevant experience (minimum

5 years) in applying economic theory to economic policy questions;

• Solid knowledge of quantitative methods and ability to interpret results in aneconomic-policy context;

• Experience in working in a team on projects with strict deadlines;

• Excellent drafting ability in either English or French and some knowledge of theother language.

WE OFFER:Initial salary starting within the range of 232 476 FF — 303 024 FF (economists) or from 334 000 FF(senior economists) plus allowances.

Initial appointment two years. Place of work Paris, with occasional travel. Applications from maleand female nationals of OECD member countries, with CV in English or French, specifying«ESD», should be sent to Personnel Division, OECD, 2 rue André-Pascal, 75775 Paris Cedex 16,France, before 27th July 1990. For further information, call PARIS: 45.24.87.05.

Komediens siste akt?

tilsi en nedjustering av eksisterende prognoser for fremtidig trafikkutviklinglDen seneste teknologiske utvikling for andre samferdselsformerrepresenterer et annet betydelig usikkerhetsmoment når detgjelder flytrafikkens fremtid. Her er det nok å peke på utviklingennår det gjelder jernbanetransport, hvor ny teknologi medsuperhurtige tog i lOpet av få år vil kunne revolusjonere deteuropeiske samferdselsmønsteret. På vår hjemlige arena har NSBnylig lansert planer om utbygginger som vil kunne reduserereisetiden mellom Oslo og Bergen og Oslo og Trondheim til 2 3/4og 3 1/2 time henholdsvis, og som vil snu fullstendig opp ned påkonkurranseforholdet mellom fly og tog på disse strekningene.

De to nevnte eksempler illustrerer meget klart at behovet for øktflyplasskapasitet i Oslo-området i dag fremstår som særdelesusikkert. Samtidig er det viktigste miljøargumentet mot fortsattbruk av Fornebu i ferd med å falle bort i takt med innføringen avnye og mer støysvake fly. En beslutning i dag om utbygging avGardermoen til hovedflyplass, uten utredning av alternativer oguten revisjoner av prognosene for fremtidig trafikkutvikling,virker derfor snarere krampaktig og bakstreversk enn som enfremsynt beslutning. På grunn av den store usikkerheten burde viisteden fatte beslutninger i dag som sikrer størst mulig fleksibilitetog handlingsfrihet, når vi vet mer om hva som vil bli fremtidenstrafikkmønster. I dette perspektivet peker delt løsning seg ut somdet beste alternativet.

InnholdNr. 6 1990 — 44. årg.

JØRN RATTSO:Styringsproblemenekommunesektoren

DIDRIK SEIP:Kostnader, inntekter ogpriser i betalingsformidlingen

DEBATT:

TERJE HANSEN:Avkastningskrav og skatt.Finansdepartementetpå ville veier

3HANS HENRIK SHEELOG EIRIK W/ERNESS:Svar til Terje Hansen

SJUR DIDRIKOm Norsk Fiskeriforvaltning

ARTIKLER:

ROLF JENS BRUNSTAD:Deregulering avdrosjenæringen'?

26. JAN ERIK ASKILDSEN:Konkurransepolitikk,

• regulering og informasjons-skjevheter

Nye forskningsrapporter

Forsidebilde: Oslo Taxisentral

SOSIALOKONOMENISSN 0038-1624

Stortinget har landet. På Gardermoen. Dette ser i øyeblikket ut til å væreavslutningen på den tragikomedien som den parlamentariske behandling avhovedflyplassaken etterhvert har utviklet seg til. En storkoalisjon mellomHøyre og Arbeiderpartiet sikret denne løsningen, samtidig som den lukkerøynene for all ny informasjon som kan virke forstyrrende, gjennom å avviseutredning av det gjenstående alternativ, nemlig delt løsning.

Noen vil kanskje juble og glede seg over at saken endelig ser ut til å bli avgjort.Vår begeistring over denne tilsynelatende handlekraft blir imidlertid noenedkjølt av en sterk følelse av at det her dreier seg om en beslutning tatt medskylapper, hvor Stortinget viser liten evne til å se saken i en størresammenheng.

Et nærliggende spørsmål nå i etterkant av vårens miljøkonferanser i Bergen erhvordan en mer aktiv miljøpolitikk både i Norge og internasjonalt vil virke innpå behovet for en ny storflyplass i østlandsområdet. Flytransport sammen medsjøtransport er, ihvertfall med den teknologiske utvikling vi i dag kan forutse,den transportform som står for det klart største utslippet av CO 2 prpassasjerkilometer. Samtidig later det til at den internasjonale enighet om denalvorlige trussel som drivhuseffekten representerer, nå er i ferd med å bli så storat det bør være lov å håpe på at den vil manifestere seg i handling i løpet av 90årene. Slik handling, f.eks. i form av betydelige miljøavgifter på fossilebrennstoff, vil ramme flytrafikk hardere enn annen samferdsel og burde derfor

NORSK ØKONOMISKTIDSSKRIFT

INNHOLD Side

A retkier

KNI1 ANION MORK Konjunkturforsknong ituira

259

ANDERS SKON110F1 Økonomosk vekst .4 konvergens

Langoodslonier etterkrogsperooden

21{3

Kommemarer

LARS MATIIIESEN Tol minne om Cournot

Kommentar Ham, Moxnes

307

SJUR DIDRIK RAM Merknad til merknad

309

LORE NII.SSEN Tot monne ono Cournot En kommentar

110

SJUR DIDRIK FI.AM Svar tol Tore Nolssen

314

Bokanmeldelse

JACQUES II DRF.ZE Labour Management. Contractsand Capital Markets lan Enk .4 tkoNsen 313

Artikkelprfauere d3333 34'3' 323

Englah Summon 321

hinhold 322

ARGANG IIEFTE 4

14K9

Tulligere

STATSØKONOMISK TIDSSKRIFT

NORSK ØKONOMISK TIDSSKRIFT— Et gammelt tidsskrift med nytt navn

KRYSS AV OG SEND BESTILLINGENTIL SOSIALØKONOMENES FORENING,STORGT. 26, 0184 OSLO 1

Artikler i Norsk økonomisk Tidsskrift1987 Nr.C3 1 ROLF JENS BRUNSTAD: Et gammelt tidsskrift med nytt navn• 1 LARS SØRGARD: En studie av det norske sementmarkedetD 1 JAN ERIK ASKILDSEN: Makroøkonomiske sysselsettings-

konsekvenser av alternative lønnssystemerC3 1 VIDAR CHRISTIANSEN: Rentebeskatning og samfunns-

økonomisk effektiviteteffektivitet

1988 Nr.• 2 JENS CHRISTOPHER ANDVIG: Bor makroøkonomiske

modeller alltid bygge på mikrookonomisk teori?1 ROAR BERGAN OG MORTEN JENSEN: En portefølje-

teoretisk modell for valutakursdannelsenEl 1 ERIK BIØRN: Bedriftsbeskatning og kapital-

omkostninger — en oversiktC3 1 OLAV BJERKHOLT, TOM WENNEMO OG ROLF AABERGE:

Ulikhet i jordbruksinntekter — fordelingsvirkningerav ate offentlige tilskott

El 2 KJELL ARNE BREKKE OG ØYSTEIN OLSEN:Scenarioanalyse. En egnet metode for planleggingunder usikkerhet

10 3 NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR: En modellbasertmål-middelanalyse av industrivekst til 2000

• 3 RAGNAR NYMOEN: Integrerte variable og empiriskelønnsrelasjoner

El 3 JØRN RATTSØ: En økonomisk analyse av pengefondets og. verdensbankens strukturtilpasningsprogrammer

1 KJELL GUNNAR SALVANES: Skalaøkonomi og den usynlegehand i norsk matfiskoppdrett

C3 3 ANDERS SKONHOFT: Skift- og andelsmodeller i regionalanalyse og planlegging

C3 2 BJARNE STROM: Lønnsdannelse i norsk grafisk industri

1989 Nr.El 2 HALI J. EDISON: The choice of exchange rate regime

for a small open economy a surveyC3 3 NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR: Bedriftsetableringer

og etableringshindringerID 2 SJUR DIDRIK FLÅM OG ERLING MOXNES:

Til minne om CournotEl 1 VETLE HVIDSTEN: Måling av bankenes produksjon• 3 KNUT ANTON MORK: Livsløpshypotesen i norsk paneldataC3 4 KNUT ANTON MORK: Konjunkturforskning i åttiåraC3 1 PREBEN MUNTHE: Adam Smiths verkstedC3 3 PREBEN MUNTHE: Christen Smith — Norges forste professor

i økonomi• 1 LINDA ORVEDAL: Handelspolitikk ved internasjonalt oligopol• 4 ANDERS SKONHOFT: Økonomisk vekst og konvergens.

Langtidslinjer i etterkrigsperioden• 2 EMIL R. STEFFENSEN: Bufferhypotesen og pengeetterspørselC3 2 ARILD SÆTHER: Danmark og Norges oeconomiske magazin

— et fristed for den økonomiske tenkning på 1700-talletC3 1 BIRGER VIKØREN: Hvilke muligheter har Norge til å fore en

selvstendig rentepolitikk?• 3 ROBERT WILSON: Competitive strategies in business

Norsk Økonomisk Tidsskrift er en direktevidereføring av Statsøkonomisk Tidsskriftsom utkom til 1986.

Redaktør: Rolf Jens BrunstadRedaksjon: Torstein Bye, Arild Hervik,

Kjell Erik Lommerud, ToneOgnedal, Jorn Rafts(?) og ArentSkjæveland

Utgitt av: Sosialøkonomenes Forening

Heftene koster kr. 50,— pr. stk. inkl. porto.

Navn:

Adr.:

2

Sosialøkonomen nr. 6 1990

Aktuell kommentar:

Styringsproblemene ikommunesektoren

Statens styringsproblem overfor kommunesektoren dokumenteres ved at kom-munene i perioden 1980-88 har hatt dobbelt så stor realvekst som det staten harlagt opp til. Veksten manifesterer seg bl.a. ved voksende administrasjon,fallende produktivitet og kommunalt engasjement på stadig nye områder somnæringstiltak og byfornyelse. Kommentaren setter søkelyset på to hovedproblemer:Ansvarspulverisering og beslutningskamp. Tiltak for å restaurere ansvarsfor-hold og skape motvekt mot interessegrupper, profesjonsmakt og byråkratidiskuteres.

AVJØRN RATTSØ*

1. InnledningNoen betrakter kommunesektoren

som en hovedsaklig velfungerendesektor, mens andre betrakter den somen sammenhengende hengemyr. Deter rom for å være uenig. For det førsteer det ikke enkle kriterier for hvasom er god og dårlig ressursbruk ikommunesektoren. Det skyldes selv-fOlgelig at det er en rekke politiske ogfordelingsmessig hensyn som skal iva-retas. For det andre er det vanskelig åfastslå hvordan ressursbruken og pro-duksjonen er. Det er måleproblemernår det gjelder kvaliteten i tjenestetil-budet. For det tredje er det betydeligforskjell mellom kommunene i deresvirksomhet. Det finnes eksemplerbåde på veldrevne og mindre veldrevnekommuner og fylkeskommuner.

Selv om det er uenighet om ressurs-bruken, kan det være gode grunner tilå se nærmere på styringsproblemene isektoren. Kommunesektoren gir detbeste argument selv — den er flink til åbeskrive sin egen situasjon som sær-

* Jorn Rattso, dr.philos fra 1988, er professorved Institutt for økonomi, Universitetet iTrondheim.Kommentaren er en bearbeidet versjon av etforedrag på konferansen Komm-ok 90 arran-gert av Kommunenes Sentralforbund i Hauge-sund 27. mars 1990. Jeg er takknemlig over-for mange venner i kommunesektoren somhar gitt input til foredraget.

deles vanskelig. Dessuten formidlermassemedia et bilde som må gjørebefolkningen bekymret. Kommune-sektoren framstår ikke som en dyna-.misk suksessrik sektor, og mediadek-ningen i seg selv en begrunnelse for åse nærmere på hva som foregår.

2. økonomisk vurdering av kommu-nenes tilstandFra et nasjonalt utgangspunkt kan

et styringsproblem defineres sommangelfulle resultater i sektoren (iforhold til ressursbruken) og mangel-full innordning av sektoren etter na-sjonale målsettinger. Det synes åvære noe i begge disse forhold.

Først og fremst driver kommunenetjenesteproduksjon innen skole, helse-vesen og sosialstell. Etter mitt skjønnforeligger det et produktivitets-problem på mange områder i tjenes-teproduksjonen. Det kan illustreresmed materiale om utviklingen av tje-nesteproduksjonen på 80-tallet, fra1980 til 1988. Fall i produktiviteten ersærlig tydelig innen skole og barneha-ger. I barnehagene har antall barn øktmed ca 50% i perioden 1980 til 1988,fra ca 78 000 til ca 118 000 barn, menantall ansatte har økt med nærmere100% fra ca 16 000 til ca 30 000. Igrunnskolen er antall barn i skoleplik-tig alder blitt redusert med ca 100 000i denne perioden, fra 590 000 til490 000, mens antall timeverk forundervisningspersonalet har økt med

ca 10%. Integrasjon av funksjons-hemmede og fremmedspråklige barnkan ikke forklare mye av produktivi-tetsfallet. Og det er vel ikke et almentsyn at kvaliteten på grunnskolen harforbedret seg betydelig?

Andre områder i tjenesteproduk-sjonen er vanskeligere å karakterise-re. Pasientbehandlingen i helseinsti-tusjonene har endret seg voldsomt,slik at produktiviteten ikke nødven-digvis har falt selv om antall sengergjennom perioden har vært konstantrundt ca 66 000, mens antall årsverkhar økt med ca 15 000. (Tallmaterialeter fra Statistisk Sentralbyrås Okono-misk Utsyn nr. 1/1990.) Materialesom er lagt fram om enkeltsykehus(f.eks. Ullevål Sykehus) lover imid-lertid ikke godt.

Kommunebyråkratiet driver endelaktiviteter som kan kalles produksjon(f.eks. byggesaksbehandling), menmå i hovedsak betraktes som en kost-nad ved tjenesteproduksjonen. Kom-munebyråkratiet har vokst voldsomtpå 80-tallet. Det er vanskelig å av-grense administrasjon, men vi kan herkonsentrere oss om det som kallessentraladministrasjon i kommune-regnskapene. Utgifter pr. innbyggerhar økt fra 500 kr. i 1980 til 1.500 kr. i1988. Det er en gjennomsnittlig nomi-nell vekst på ca 15% pr. år. (Kilde:NOS Strukturtall for kommunenesøkonomi.) Det er ikke mange sekto-rer i landet som kan oppvise slikvekst. Enda undervurderes veksten i

3Sosialøkonomen nr. 6 1990

kommebyråkratiet av disse tall, fordiden største veksten har skjedd i såkaltsektoradministrasjon (spesielt i helse/sosial-sektoren).

I tillegg til tjenesteproduksjonendriver kommunene forretninger medprivate interesser. Pengebruken ikommunesektoren vokser på stadignye områder som kan klassifiseresunder denne overskriften. Det omfat-ter ulike typer kontrakter med privatei forbindelse med byggeprosjekter,infrastrukturutbygging, avtaler medprivate transportselskaper, byforny-else, næringspolitiske tiltak osv. Re-sultatene på dette området kan ikkebeskrives på noen enkel måte medgjennomsnittlig statistikk for landet —de må vurderes prosjekt for prosjekt.Massemedia har de senere år avslørten rekke svake prosjekter. Det er av-sløringer av alt fra sløsing til renekjeltringstreker, og bør være tilstrek-kelig til å ta styringsproblemene pådisse områdene alvorlig.

Det foreligger dokumentasjon påspesielt ett område — finansplasserin-ger og låneopptak. (Bergen Banksundersøkelse referert i Dagens Næ-ringsliv.) Det framgår at kommunenegjennom 80-årene har hatt betydeligutlegg på dårlige kontrakter overforfinanssektoren. Kommunesektorenhar vært en snill kunde for finansinsti-tusjonene. Det er dårlig forvaltningav offentlige midler som vel mer skyl-des inkompetanse enn lovstridig virk-somhet.

Det kan også være grunn til å se påstyringsordningene fordi statens sty-ringsopplegg har vært temmelig mis-lykket. I nasjonalbudsjettene har re-gjeringen i perioden 1980-88 lagt opptil en realvekst i kommunalt forbrukpå knapt 18%, dvs. ca 2% pr. år. Denfaktiske realveksten har vært knapt40%, dvs. omlag 4% pr. år. Kommu-nesektoren har vokst dobbelt så myesom det regjeringen har lagt opp til!Og det har skjedd i en periode hvorkommunesektoren har beskrevethvert år som en krise. Det er en over-raskelse for de fleste å se denne kom-muneveksten dokumentert i statistik-ken, etter å ha hørt kommuner ogstatsvitere i mange år snakke om ned-skjæringer. Under bevilgningsdebat-ten i Stortinget ble det sagt at bevilg-ninger på +10% vanligvis karakteri-seres som innstramminger og bevilg-

ninger på +5% beskrives som krise.Det er iallefall en passende beskriv-else av kommunesektoren.

3. AnsvarspulveriseringDet norske styringssystem overfor

kommunene bygger på ett hovedprin-sipp: kommunene skal velge best mu-lige løsninger innen gitte økonomiskerammer. De økonomiske rammene erstort sett bestemt av inntektssyste-met, og innføringen av inntektssyste-met i 1986 ga et klarere lokalt ansvarfor prioriteringen gitt de krav lovver-ket setter. Etter mitt skjønn er det totyper av styringsproblemer dette sys-temet bidrar til, som kan benevnessom henholdsvis ansvarspulveriseringog beslutningskamp.

Ansvarspulveriseringen manifeste-rer seg ved unndragelse av ansvar ikommunesektoren og statssektorenesdirekte involvering på enkeltområderi kommunenes virksomhet. Kommu-nene forsøker å skyve fra seg det an-svar inntektssystemet legger opp til.Og statssektorene har ikke akseptertde ansvarsforhold som er blitt etab-lert. Det har vært en voldsom vekst iøremerkede tilskudd innenfor helse-og sosialpolitikken og skolepölitikkensom svekker inntektssystemet.

Det lokale ansvarsproblem måforstås først og fremst ut fra at kom-munale goder har karakter av å væregratis. Dette er hovedproblemet.Regningen for kommunekalaset pre-senteres ikke befolkningen. Kommu-nene opptrer som om staten har ube-grenset tilgang på midler, og kommu-nesektoren tar ikke medansvar forden nasjonale økonomien. Kommu-nenes kamp mot staten følger av atdet er gratis å kreve mer, og at detdessverre ofte gir uttelling. For detfOrste gis det uttrykk i elendighetsbes-krivelse. Kommunesektoren beskri-ver seg selv som mislykket, og på denmåten undergraver den sin egen situa-sjon. I tillegg trekkes staten til med-ansvar for enkeltepisoder i enkeltkom-muner. Det ser vi i daglige avisoppslag.(Sammenslåing av klasser på en by-delsskole i Trondheim tar ikke rektoransvar for, heller ikke skolestyret,heller ikke kommunestyret — her måstaten....)

Kommunesektorens reaksjoner påstatens styring har preg av alt fra

vrangforestillinger til sabotasje. Re-aksjonene på kommunetilskuddet tilfolketrygden er godt eksempel påvrangforestilling. Det presenteressom at staten tapper kommunene forpenger. Samtidig er en kjent med atkommunetilskuddet er en del av etmakroøkonomisk opplegg med ensamlet ramme som er bestemt i for-bindelse med nasjonalbudsjettet.Kommunetilskuddet har en ren forde-lingsmessig betydning, og virker til ågi «plass til» skatteutjamning innenforinntektssystemet. Det går an å disku-tere den fordelingspolitikken som lig-ger i kommunetilskuddet, men da måen gå inn på fordelingsstriden mellomkommunene, og ikke en forde-lingsstrid mellom kommunene og sta-ten. Er kommunene kjent med atKommunenes Sentralforbunds inn-sats i denne kampen har vært et sterktforsvar for de rikeste kommunene?Det har gått så langt at enkeltkommu-ner har framstilt kommunetilskuddetsom en ekstraskatt på «vår kommu-ne» (den forrige finansbyråden iOslo).

Direkte sabotasje av statlige kon-trollordninger skjer vel ikke ofte,men er desto mer alvorlig. I lokalavi-sene i Bodo har kommunerepresen-tanter skrytt av at de har funnet orga-nisasjonsmessige løsninger for kultur-huset (Aspåsen skole) som gjør at deunndrar seg den statlige kontroll medlåneopptaket i kommunen. Dennestatlige kontrollen er jo ikke etablertfor moro skyld. Det er direkte sabo-tasje å flytte aktivitet over til aksjesel-skaper for å unngå kontrollen. Kom-munenes opptreden overfor staten erikke egnet til å fremme samarbeidet.

Den elendighetsbeskrivelsen somkommunene driver med virker. Sta-ten belønner udugelighet. La syke-hjemsenger stå tomme — staten kom-mer inn og betaler. Legg ned klasser ivideregående skole — staten betalerfor ekstraklasser. Eller verre: Kjørkraftige underskudd og opplåning —staten hjelper til med å avskrive gjel-den eller utsette avdragene. FlereFinnmarkskommuner har vist vegher, og kommunalministeren er villigmed på ferden. I Oslo har byrådslede-ren framstilt underskuddet på 1,5 mil-liarder som statens skyld! (DagensNæringslivs referat.) Dessverre ser viikke at staten belønner billige løsnin-

4

SosialOkonomen nr. 6 1990

ger, omstillinger, innsparinger og ef-fektivitet. Det er ikke slik at kommu-ner som sier «vi gjør det billig» fårbelønning av staten. Kanskje det varslik det skulle vært.

Statens problem i styringsspørsmå-let er det sterke nasjonale søkelys påmye av den virksomheten kommune-ne driver, f.eks. eldreomsorgen, syke-husene og skolepolitikken. Samtidigmangler staten virkemidler for å gripeinn på disse områder — de er kommu-nenes ansvarsområde. Denne spen-ningen mellom nasjonale politiske sa-ker og lokalt selvstyre må vi leve med.Men ansvarsforholdene må klargjO-res. Statlige sektorinteresser har sa-botert styringssystemet ved den øk-ende bruken av øremerkede tilskuddog ved direkte intervensjoner f.eks.overfor sykehussektoren. Og de harneppe bidratt til effektivitet.

Det er ønskelig med en klarere ar-beidsdeling om hva som er nasjonaltansvar og hva som er lokalt . For ensom står utenfor kommunepolitisk ar-beid er følgende kjetterske spørsmålnærliggende: Er lokalpolitikk viktig iskolesektoren og helsesektoren? Deter klart at lokalisering av skoler oghelseinstitusjoner skaper lokalpolitiskentusiasme. Men den daglige drift avskolene og institusjonene synes åvære utenfor det kommunalpolitiskehandlingsområde. Kanskje vi først ogfremst behøver offentlige driftsorga-nisasjoner for å drive disse aktivitete-ne på en effektiv måte? Da kan kan-skje lokalpolitikken i større grad kon-sentrere seg om spørsmål som er vik-tige for lokalsamfunnet, spesielt ut-byggingssaker og etterhvert miljø-vern.

Staten bør videre foreta en opp-rydding overfor sine egne sektorer.Det kan best gjøres ved at sektorenemå klargjøre de økonomiske konse-kvensene av de tiltakene de foreslår.Den enkelte statssektor må selv skaf-fe budsjettrom for pålegg eller tiltaksom overlesses på kommunesektoren.På denne måten blir de statlige sekto-rene økonomisk medansvarlige. Sys-temet fungerer utmerket i Danmark.

4. BeslutningskampIdeelt sett er det velgerne som av-

gjør hvordan kommunene skal opp-fOre seg. Men i praksis er det sterke

interessegrupper som kiler seg imel-lom velgerne og de kommunale be-slutninger. For det første gjelder detkommuneansattes innflytelse, somkan kalles byråkratimakt. Det virkerav og til som om kommunesektorenfast og fremst er til for de ansatte. Ialle fall er veksten på 80-tallet i storgrad kommet de ansatte tilgode — medreallønnsvekst, bedre arbeidstids-ord-ninger og bedre bemanning av pågå-ende aktiviteter. Det er selvfølgeliglegitimt av de kommuneansatte å ar-beide for å bedre egne forhold og åverne seg mot omstillinger. Det ermanglende motvekt som er proble-met. I den grad kommunene nå fore-tar innstramminger kan de derfor ver-ne byråkratiet og skade befolkningenstjenestetilbud mer enn nødvendig.

Det andre problemet for velgerneer profesjonsmakt. Profesjonene be-folker både kommunepolitikken,kommuneadministrasjonen og statligadministrasjon. De sitter på alle siderav bordet. I tillegg har de meget ster-ke nasjonale organisasjoner med be-tydelige ressurser i kampen for sineinteresser. Her er et annet ansvars-problem i styringsopplegget. De erde nasjonale forhandlinger om lønn,arbeidstidsordninger, bemannings-regler osv. som kommunene må ak-septere og som igjen er kostnadsdriv-ende for kommunenes virksomheter.Lærerne og legene har vist veg pådette feltet. Problemet gjøres særligtydelig nå i lønnsforhandlingene.Kommunenes sentralforbund og ar-beidstagerorganisasjonene gjennom-fører alvorsfylte forhandlinger. I tidli-gere år har så Kommunenes Sentral-forbund etter forhandlingene bereg-net hva resultatet koster og presentertregningen for staten. Kommunesek-toren kan ikke bli tatt alvorlig sommotpart hvis den ikke også bærer deØkonomiske byrdene ved forhand-lingsansvaret.

For det tredje opererer en rekkepressgrupper med forslag om gode til-tak. Slike pressgrupper har selvfølge-lig fritt fram når andre betaler regnin-gen. Det er ingen grunn til ikke åkreve mer penger. Det er en vanligfeiloppfatning at det er underprivili-gerte grupper som er pressgrupper.Men velferdsstaten i Norge, som i defleste land, er først og fremst en vel-ferdsstat for middelklassen. Det er

middelklassens beste borgere somstår først i køen når det kreves atbarnehageplassene skal være gratis.

I sum er det grunn til å tro at beslut-ningskampen gir kostbare løsningerog svak produktivitetsutvikling. Vel-gernes interesser skyves til side til for-del for sterke interessegrupper.

5. StyringslosningerStyringsløsninger må handle om å

restaurere ansvarforhold og skapemotvekt mot byråkratimakt, profe-sjonsmakt og interessegrupper. Hvor-dan kan vi styrke velgernes innflyt-else? Velgerne opplever både gledenav tjenestene og betaler for dem — dekan foreta de avveininger som er nød-vendig.

Det første og mest nærliggende al-ternativ er å bruke staten som velger-nes instrument overfor kommunesek-toren. Det er den sentralistiske mo-dellen, som kan ha flere elementer.For det første kan overføringene tilkommunesektoren automatiseresetter inntektssystemets intensjon.Forhandlingsutspill og elendighets-beskrivelse avvises — staten står hardtpå automatikken i systemet. For detandre kan staten gi kraftige reaksjo-ner på underskuddsdrift og forsøk påkrisemaksimering med gjeldsopp-samling. Om nødvendig må slikekommuner settes under administra-sjon. Det kan være noe å lære avVerdensbankens strukturtilpasnings-program overfor utviklingsland. Detoverføres midler hvis det legges opptil omstillinger. Et tredje element i ensentralistisk pakke er innstramningnår det gjelder kommunenes låneopp-tak. Man kan gå inn på en danskløsning som forutsetter at investerings-utleggene finansieres over driftsinn-tektene. Eller man kan etablere etstatlig utlånsmonopol i en statsbankfor å stoppe presset med gjeldsopp-samling. En komplett sentralistiskmodell kan organisere all kommunalinntekt i inntektssystemet. Dagens lo-kale skatteinntekter skaper både etutjevningsproblem og et styrings-/planleggingsproblem. Det vil dogvære en ulempe at en får manglendeinsentiv til å styrke det lokale skatte-grunnlag.

Det er en del trekk i den offentligedebatten og i det staten foretar seg

Sosialøkonomen nr. 6 1990

5

som peker i retning av en sentralise-ringstendens. Det kan være gunstig åprove andre løsninger før en gir oppforsøket på å gi kommunesektorenansvar for egne aktiviteter.

Det desentralistiske alternativetinnebærer økt direkte velgerinnflyt-else overfor kommunene. Velgernemå mobiliseres for å kontrollere kom-munesektoren. Det kan best gjøresved å synliggjøre koblingen mellomfinansiering og tilbud av tjenester. Fribeskatningsrett er et system hvorvariasjon i det lokale tjenestetilbudetslår ut i varierende skattenivå. Detbidrar til en klargjøring av hvem sombetaler regningen for den virksomhe-ten kommunen driver. Skattebetaler-ne vil da på en måte fungere som enmotvekt mot kommuneansatte, press-grupper og profesjoner. Problemetfor denne modellen er vel først ogfremst om velgerne er sterke nok motpressgruppene — om kommuneansatteog profesjoner vil makte å skape ensterkere vekst enn det velgerne ogskattebetalerne egentlig ønsker. Deter dette maktspørsmål som avgjør omfri beskatningsrett i kommunene vilbli et vellykket system. I tillegg kanselvfølgelig et slikt system undergra-ves ved en sterk utjevningspolitikk,

som gjør at interessen for å holdetilbake utgiftene kan bli liten i dekommuner som får store tilskudd.Spørsmålet om lokal beskatningsrettbør gis seriøs vurering av de sentralemyndigheter.

Privatisering er en tredje måte åavlaste kommunesektoren noe an-svar. Tankegangen er at en kundesom betaler for en tjeneste vil settekrav til dens utforming. Privatiseringkan foretas på minst tre nivåer: Fordet første kan man øke prissettingenav kommunale tjenester. For det andrekan kommunene beholde ansvaret fortjenester som utføres av private. Fordet tredje kan man gå til ren privatovertakelse av kommunale oppgaver.Det er ikke plass for å gå inn på disseløsninger her. Det generelle inntrykkfra den offentlige debatt er at manikke ønsker å gå særlig langt i privati-sering.

Finnes det noen raskere og enklereløsning enn desentralistiske reformersom fri beskatningsrett og privatiser-ing på den ene siden og sterkere stats-styring på den andre? Det virker somat man kan oppnå mye bare ved ågravlegge dagens ufruktbare kampmellom staten og kommunesektoren.Det må starte med at begge sider

aksepterer grunnprinsippet for da-gens styringsordning. Da kan kanskjekongeriket samles igjen — kommune-ne og staten kan spille på lag. Model-len kan kalles partnerskap, og har sininspirasjon fra dansk politikk. De haretablert en nasjonal kontrakt mellomkommunesektoren og staten. Kon-trakten kan bestå i at kommunesekto-ren aksepterer de nasjonale rammerfor virksomheten, og at staten aksep-terer at kommunesektoren selv be-stemmer fordeling og prioritering. IDanmark har kommunenes organisa-sjoner, tilsvarende Kommunens Sen-tralforbund, vært forhandlingsmot-part for staten og har tatt ansvaret forden nasjonale rammen. Deretter harkommunene samarbeidet gjennomsine organisasjoner med å gjennom-fore opplegget. Et slikt partnerskap —slike forhandlinger — eliminerer ikkespenningene og fordelingskonfliktenei systemet. Men kanskje kan spennin-gene og konfliktene spille seg ut på enmer samfunnsgavnlig måte. I tilleggville det jo gi Kommunenes Sentral-forbund en konstruktiv oppgave, somdet etter mitt skjønn sårt synes åtrenge.

Medlemskap i SFTenker du på å melde deg inn i Sosialøkonomenes Forening?Be om informasjon i sekretariatet, telefon (02) 17 00 35.

AdresseendringHar du flyttet eller skiftet jobb? Husk å melde fra til foreningen pr.brev eller telefon (02) 17 00 35.

AbonnementAbonnement lOper til oppsigelse foreligger.

6 Sosialøkonomen nr. 6 1990

Aktuell kommentar:

Kostnader, inntekter ogpriser i betalings-formidlingen

Norges Bank trekker forhastede slutning i retning av at Postgiro bOr ta høyeregebyrer.

Kostnadene i Postgiro, spesielt de marginale, blir overvurdert. Inntektssidenblir undervurdert og sett i alt for snever sammenheng.

Det ser ut som Norges Bank ikke regner med noen form for sammenhengmellom ulike transaksjoner og mellom transaksjoner og kapitaldannelsen.

Det trekkes også konklusjoner om samfunnsmessig riktige priser basert pårentesatser som er forskjellige for forskjellige institusjoner.

Didrik Seip

AVDIDRIK SEIP*

InnledningDiskusjonen om gebyrer i beta-

lingsformidlingen har pågått i flereår. Diskusjonen har til dels gått påsubsidiering av Postgiro til tross for ati den grad det er subsidiering av Post-verket går denne klart til pakkepost,aviser og postnettet i utkantstrøk.Subsidieringen av bankene er lite dis-kutert. Det nye i diskusjonen nå er atNorges Bank forsøker å kartleggekostnadene og inntektene i betalings-formidlingen for å si noe om prisene.

Fidjestøl, Flatraaker og Vogt i Fi-nansmarkedsavdelingen i NorgesBank har sammen skrevet to artikler iPenger og kreditt. (Artikkel 1: «Kost-nader i betalingsformidlingen» sto i nr3/1989 og artikkel 2: «Inntekter, kost-.nader og prissetting i betalingsformid-lingen» sto i nr 4/1989.) Metodene ogpremissene i artiklene er såpass opp-siktsvekkende at de kunne være verdten kommentar. Enkelte av konklusjo-nene er åpenbart ikke holdbare. Dettallmaterialet som presenteres harogså store svakheter.

* Didrik Seip, cand. oecon fra 1969, er plan-leggingskonsulent i Postgiro.

SosialOkonomen nr. 6 1990

KostnaderKostnader er emnet for den første

av artiklene. Her er det mindre åinnvende enn i forhold til den andreartikkelen. Det kan likevel væregrunn til å avklare noe begreper ogdrøfte tallmaterialet.

For gireringer (OCR og andre) leg-ges det fram følgende kostnadstall:

Tabell 1Beløp i kr: Banker PostgiroVariabel enhetskostn. 7

2,5

Fast enhetskostn. 3

1,5Faste særkostn. 2Totale enhetskostn. 10

6

For innbetalinger (for bankene erikke OCR med) legges det fram følg-ende kostnadstall:

Tabell 2Beløp i kr:

Banker PostgiroVariabel enhetskostn. 10 8Fast enhetskostn. 4 4Fast særkostn. 2Total enhetskostn. 14 14

For utbetalinger, konto til kontanter forskjellene større.

Artikkelforfatterne mener som defleste økonomer: <Normalt vil manoppnå en optimal ressurstilpasningnår prisene settes lik de marginale

kostnadene for en tjeneste.» Begre-pene variable og faste kostnader bru-kes i artiklene. Faste kostnader i Post-verket deles delvis inn i faste felle-skostnader og faste særkostnader.Uten noen god forklaring regner for-fatterne med at «Postverkets faste ogvariable kostnader best kan sammen-liknes med marginalkostnadene.»Dette virker vilkårlig og lite gjennom-tenkt. Forskjellen mellom faste felle-skostnader og faste særkostnader iPostverket gjelder bare om de fastekostnadene kan knyttes direkte tilPostgiro eller ikke. De er like «faste».

Variable kostnader kari derimotvære en tilnærmelse til begrepet mar-ginale kostnader. Det er imidlertidvesentlige forskjeller på variable ogmarginale kostnader. Variable kost-nader kan sees som gjennomsnittligemarginale kostnader. I prissettings-sammenheng må vi se på hva somskjer i forhold til et virkemiddel sompåvirker mengden av transaksjoner.Skal marginale kostnader settes i sam-menheng med diskusjon av pris, børvi altså se på virkningene på transak-sjonskostnadene ved en endring avprisene.

Dette kan illustreres med innbeta-linger til postgirokonti på postkontor.En reduksjon i prisen ville forutset-ningsvis bety en økning i volumet.Men økningen ville fordele seg

7

ujevnt. Det er grunn til å tro at øknin-gen ikke vil komme hos de små post-kontorene og landpostbudene hvordet ikke er konkurrenter i form avbanker, men at økningen kommer påde større kontorene hvor det finnesmer trafikk å konkurrere om. Menslik kostnadsundersøkelsen i Postver-ket er lagt opp, vil de laveste variablekostnadene bli målt der økningenkommer. Dvs. marginale kostnaderligger under de variable kostnadeneslik de er målt. Tilsvarende vil gjeldefor en del andre av Postgiros produkt-er og i større grad enn for bankene.

Tallmaterialet for kostnadene iPostverket er vesentlig bedre enn forbankene. Min vurdering av kostnade-ne avviker imidlertid i forhold til ar-tikkelen. I artikkelen ser det ut til åvære foretatt en framskriving av kost-nadstallene ut fra en generell prisstig-ning. Det har imidlertid vært en bety-delig produktivitetsøkning i Postgiroog de variable kostnadene for en gi-rering har antakelig falt og er fortsattunder 2 kr. Dette vil være nær demarginale kostnadene, mens artikke-len opererer med kr 2,50 i variablekostnader og legger til 2 kr i fordeltefaste særkostnader.

Artikkelforfatterne har fordelt fas-te felleskostnader omtrent proporsjo-nalt med de variable kostnadene ogkommer fram til totale enhetskostna-der på omlag 6 kr. Siden faste felle-skostnader i Postverket i stor grad måsees som bidrag til å opprettholdepostnettet i hele landet og gireringenei liten grad bruker dette nettet, menerjeg at gjennomsnittskostnadene forgirering ligger nærmere kr 4. Gjen-nomsnittet for Postgiro samlet blirogså for høyt fordi artikkelforfatternebruker gamle tall for fordelingen avtransaksjonene. Det at gireringer harvært gratis, har vridd bruken av Post-giro i retning av girering konto tilkonto. Gjennomsnittskostnaden foren transaksjon i Postgiro er derforvesentlig lavere enn kr 13 som NorgesBank kommer fram til.

Som artikkelforfatterne påpeker ertallmaterialet for bankenes kostnaderfor dårlig til å foreta en eksakt sam-menlikning mellom Bankgiro og Post-giro. Det må imidlertid være klart atde tall som er gjengitt i artikkelenundervurderer kostnadene i Bankgi-ro. Det blir ganske riktig påpekt at

tallene stammer fra de største, og pre-sumtivt mest effektive banken. Tarman med mindre banker i distriktenevil tallene for bankene sett under ettligge høyere. Den eneste konklusjo-nen som kan trekkes er jeg imidlertidenig med artikkelforfatterne i: Kost-nadene for de enkelte transaksjonsty-per er lavere for Postgiro enn i bank-ene. Det forbausende er imidlertid atNorges Bank ikke kan klare å trekkeslutningen at det er samfunnsøkono-misk lønnsomt å flytte flere transak-sjoner fra Bankgiro til Postgiro.

Artikkelforfatterne får høyere tota-le enhetskostnader for Postgiro ennfor bankene. Dette forklares ved for-delingen av transaksjonsmassen somer forskjellig fra bankenes. Som for-klaring er dette brukbart, men sidentransaksjonssammensetningen, somnevnt, har endret seg, er det tvilsomtom de totale enhetskostnadene fak-tisk er høyere for Postgiro. Det erdessuten ikke interessant for prisset-ting som jo må gjelde de enkelte tje-nestene.

InntekterArtikkel nr 2 inneholder vesentlig

mer kontroversielt stoff. Siden vurde-ringen av . inntektene i betalingsfor-midling blir brukt som utgangspunktfor uttalelser om prissetting bør manha prissettingsprinsipper som bak-grunn når inntektene diskuteres.

Det legges fram følgende tall forøkonomien i gireringer:

Tabell 3Gjennom-snittstall Banker Postgiro

i kr skranke kasseGebyr 6 2,5

0

Float innt. 5,5 5,5

2 , 7Var.kost. 7 7

4,5

Dekn.bidr 4,5 1 —1 8Faste kost. 3 3

1 , 5

Overskudd 1,5 —2 —3.3

Gebyrene for innlevering i banken-es girokasser er lavere, men det erikke regnet med lavere kostnader!Variable kostnader for Postgiro om-fatter også faste særkostnader somnevnt foran.

Artikkelen benytter tre typer inn-tekter: Gebyrer, float og rentemar-gin. Skillet mellom float og rentemar-

gin er imidlertid vesentlig mer innvik-let enn slik det framstår i artikkelen.Rentemarginen defineres som deninntekten Postverket og bankene har ikredittformidling som følge av at ren-ten som betales for innskudd er lavereenn renten som oppnås ved utlån. Detgår fram at artikkelforfatterne menerslike inntekter ikke kan brukes til ådekke transaksjonskostnader. Detteabsolutte skillet i inntekter kan van-skelig opprettholdes. Det er ikke utengrunn at bankene opererer med ulikerentebetingelser for ulike konti etterhvordan de kan disponeres. For kun-dene er både postgirokonti og mangebankkonti alternativer til kassehold.F.eks. har bankene til dels store be-holdninger på postgirokonti som ikkegir rente. Dette kan ikke forklaresuten i tilknytning til betalingsformid-lingen. En del av rentemarginen påfoliokonti i bankene må derfor seessom motpost til kostnadene ved beta-lingsformidlingen. I bankterminologigår dette ofte under betegnelsen av-leiring. For Postgiro vil det gjelde om-trent hele rentemarginen bortsett fratvungne innskudd som i skattebeta-lingsordningen.

Når det gjelder floatinntektene me-ner jeg artikkelen opererer med galetall for avkastningsraten og antall flo-atdager og at tallene blir brukt på galmåte.

Jeg skal bare ta for meg gireringenei Postgiro som eksempel. Dette ertransaksjoner som normalt posteresut fra en konto og inn på en annen isamme operasjon. Renteberegning-sprogrammet er laget slik at det ikkegir rente for kundene den dagen tran-saksjonen foregår, men fra og meddagen etter og til og med dagen før,uavhengig av om disse dagene er ar-beidsdager. Plasseringsmessig er ikkedisse transaksjonene noe problemfordi den samlede summen på postgi-rokontiene ikke forandres. Floattidenfor disse transaksjonene er altså tern-melig nøyaktig 1 dag og ikke 1,5 somNorges Bank regner med. Avkastnin-gen for Postgiro er uavkortet 2,5%,5% eller 11,1% avhengig av kontoty-pe. Gjennomsnittet må ligge vesentligover de 1,5% som artikkelen opererermed.

Nå er imidlertid ikke Postgiros ogbankenes floatinntekter vesentligenår prisene skal sees i en samfunns-

8

Sosialokonomen nr. 6 1990

messig sammenheng, som jeg antar ater den sammenhengen som er rele-vant for Norges Bank. Da må manvurdere brukernes floattap og de sam-funnsmessige kostnadene. Rentesat-sen må settes lik for banker og Postgi-ro. Settes rentesatsen til 12% blirkundens floatkostnad for en girering iPostgiro i gjennomsnitt ca 16 kr. (vel50 000 i en dag.) Det er den inntektenPostgiro ville hatt om pengene kunneplasseres fritt.

PriserNorges Bank ser ut til å mene at

priser på betalingsformidling bør set-tes ut fra en «typisk personkundetran-saksjon». I regnestykkene settes den-ne til kr. 1000. Det legges fram følg-ende tall for økonomien i slik «typisk»gireringer:

Tabell 4Gjennom-snittstall Banker Postgiroi kr skranke kasse

Gebyr 6 2,5 0Float innt. 0,7 0,7 0,1Var.kost. 7 7 4,5Dekn.bidr —0,3 —3,8 —4,4Faste kost. 3 3 1,5Overskudd —3,3 —6,8 —5,9

Det er ikke begrunnet hvorfor kr1000 skulle utgjøre noen typisk per-sonkundetransaksjon og så vidt jegvet finnes det ingen undersøkelse avslike transaksjoner. Hvis man skulleforsøke å legge noe meningsfyllt i etslikt begrep ville jeg for ut fra minerfaring med tallmaterialet mene atbeløpet måtte være vesentlig høyere.

Bruken av et slikt «typisk» beløpmå imidlertid bero på en misforstå-else av hvordan betalingsformidlingenskjer, i alle fall i Postgiro. For entypisk kreditor som mottar innbeta-linger fra publikum består innkrevingen av mindre betalinger fra publi-

-

kum til en innkrevingskonto og størrebetalinger til en plasseringskonto. Defleste store betalingene oppstår ikkeuavhengig av de mindre. Dette gjel-der også for andre transaksjonskje-der. Prissettingen kan ikke gjøresbare ut fra de små betalingene medmindre man vil differensiere prisenetter beløpets størrelse. For Postgirovil dette være kostnadskrevende og

antakelig politisk uakseptabelt. Den-ne sammenhengen er ikke så klar ibanksystemet der betalingskontoenofte har høyere rente, f.eks. på enkassakreditt. Bankene har også syste-mer for, og praktiserer, prisdifferensi-ering. Det er imidlertid liten grunn tilå tro at dette gjøres på noen sam-funnsmessig optimal måte. Det erderfor god grunn til å hevde at prisingheller skal gjøres ut fra gjennom-snittsbeløp for transaksjonene enn utfra typiske transaksjoner.

Floattiden er også en pris som kun-dene betaler for betalingsformidlin-gen. Artikkelforfatterne hevder at:«Floaten i betalingsformidlingen børreduseres, og på sikt forsvinne.» Detsiste leddet her er jeg ikke enig i. Detfinnes nemlig kostnader i systemenesom øker med økende beløp. Detgjelder tapsrisiko ved feil og bedrage-ri som klart henger sammen med be-lop, samt kontrollrutiner som naturlignok er forskjellige og mer arbeids-krevende ved større beløp. For innbe-talinger og utbetalinger er det i tilleggforbundet reelle forsinkelser som van-skelig lar seg fjerne helt og som børkomme til uttrykk i en float, menstørrelsen kan diskuteres.

Tar man utgangspunkt i en floattidpå en dag, vil en gjennomsnittlig mar-ginal girotransaksjon i Postgiro gi etdekningsbidrag på fra kr 1,50 til kr 14avhengig av hvilken rentesats sombrukes, selv når prisen er null. Dettebehøver imidlertid ikke bety at prisenbør være negativ. Det er store forde-ler med en nullpris. Dessuten er gire-ringene avhengig av inn og utbetalin-ger på samme måte som nevnt foranfor store og små betalinger. Det erderfor grunn til å bruke «overskud-det» fra gireringer til å dekke noen avkostnadene med inn og utbetalinger.Man får nemlig ikke de store girerin-gene uten at det finnes et rimelig al-ternativ for inn og utbetalinger.

Tilsvarende gjelder som tidligerenevnt inntektene fra avleiringen, dvs.mesteparten av rentemarginen i Post-giro. Denne inntekten kan heller ikkeforklares på annen måte enn ved atpublikum ønsker adgang til postgirosbetalingsformidling og er villige til åbetale for det i form av en rentemar-gin. Generelt sett er det sammenhen-ger mellom alle transaksjonsformeneog inntektsformene i Postgiro.

I Postgiro er det utarbeidet model-ler til bruk ved prisfastsettelser osv.Det statistiske materialet er ufullsten-dig og det er forbundet både en vissvilkårlighet og betydelig usikkerhet tilmodellene. De er imidlertid vesentligbedre enn det som presteres fra Nor-ges Bank.

I en av modellene dekkes felles-kostnadene for produktene (faste fel-les- og særkostnader) fra rentemargi-nen. Det kan diskuteres hvor stor delav rentemarginen som ikke kan knyt-tes til transaksjoner, men jeg antar atdet er mindre enn felleskostnadene.Den øvrige rentemarginen, som måkunne betraktes som ren avleiring,fordeles på produktene ut fra omset-ningen. Når man inkluderer disse ka-pitalinntektene gir en «gratis» girerin-gen et enda større overskudd enn detsom er nevnt ovenfor. Dette over-skuddet er så fordelt på øvrige pro-dukter. Resultatet ble variabelt oghar vært et av flere grunnlag for pri-sendringer som er gjennomført for endel produkter. Når det gjelder hoved-produktene inn- og utbetalinger garesultatet et overskudd for innbetalin-gene og et underskudd for utbetalin-gene. Etter gebyrøkningene 1. mars1990 vil også utbetalingene kommetilnærmet i balanse. Jeg trekker denkonklusjon at prisene for Postgiro lig-ger heller for høyt enn for lavt, men atdet bør vurderes en vridning av prisenmellom utbetalinger og innbetalinger.

Artikkelforfatterne trekker blantannet den konklusjonen at «Postgirosprising av girotjenesten bidrar til åbremse overgangen til elektroniskebetalingstjenester og dermed billigereog mindre ressurskrevende betalings-formidling.» Dette er misvisende. Gi-reringer fra konto til konto i Postgirokan være helt elektroniske og vil ofteinnebære mindre papir enn mye sombankene kaller elektronisk betalings-formidling. Selve transporten av pen-ger fra en konto til en annen er i alletilfelle elektronisk, den skjer i én ope-rasjon i én datamaskin. Det som hind-rer overgangen til mer elektronisk be-talingsformidling er konkurransefor-holdene som nevnes nedenfor. Kun-dene betaler i dag en høy pris forgireringene i form av float og rente-margin. Det er mer relevant å reduse-re kostnadene for kundene ved å re-dusere floatinntekten eller rentemar-

Sosialøkonomen nr. 6 1990

9

ginen. Dette er imidlertid noe son),Postgiro må ha myndighetenes tillat-else for å kunne gjennomføre.

KonkurranseforholdDet må sies å være for få deltakere i

markedet for betalingsformidling tilat konkurransen virker perfekt. Deter likevel en betydelig konkurranse.Den går imidlertid også på andre for-hold enn priser og kvalitet.

De fleste bankene har funnet at deikke kan konkurrere på pris medPostgiro fordi deres kostnader er høy-ere, tjeneste for tjeneste, som ogsåartikkelforfatterne har funnet ut.Konkurransen har derfor tatt andreformer. Det konkurreres nå på tekno-logi hvor man forsøker å dele oppmarkedet ved hjelp av teknologistan-darder og ulike elektroniske forbin-delser. Dette har ført til store investe-ringer, som jeg vil kalle overinveste-ringer, i banksektoren.

Et eksempel her er kortbaserte be-talinger hvor man opererer med treulike standarder og hvor Postverketikke får adgang til bankenes kontan-tautomater.

Mer nærliggende i denne sammen-

hengen er elektroniske overførslermellom bank- og postgiro-systemene.Her forsøker bankene å stenge kana-lene.

Bankene har drevet en virksomhetpå betalingsformidlingen som harvært preget av overinvesteringer i fordyre løsninger. Artikkelen nevnerelektroniske girokasser basert på ima-geteknologi. Dette er antakelig nok eteksempel på overinvestering, forutenat den teknologiske løsningen fortsattikke er god nok. Investeringene larseg ikke forsvare som helhet ombankene bare skal ta marginale kost-nader for transaksjoner via slikt ut-styr. Det vil være en innskrenkning avkonkurransen på lang sikt om myn-dighetene tvinger Postgiro til å ta etgebyr på gireringer for å tvinge kun-dene over på girokasser som samletsett er ulønnsomme.

KonklusjonArtiklene i Penger og Kreditt kan

gi det feilaktige inntrykket at gebyre-ne på Postgiro bør økes vesentlig. Deter imidlertid ingen grunn til å krevegebyr for gireringer fra konto til kon-to i Postgiro. Dette er fortsatt den

minst kostnadskrevende betalingsmå-ten. Andre papirbaserte betalingsmå-ter, spesielt i bankene, bør derimot fåøkte gebyrer for å friste flere til åbenytte gireringer innen Postgirosys-temet. Det er forøvrig fortsatt bankersom ikke tar gebyrer for betalingsfor-midling.

Postgiro bør gis høyere rente påsine plasseringer og anledning til å gihøyere rente på kundenes konti. Det-te vil føre til at kundenes kostnaderkan senkes og vris bort fra rentemar-ginen til gebyrer på inn- og utbetalin-ger og spesialtjenester. Dessuten vilman få en samfunnsmessig kostnads-reduksjon ved at flere transaksjonerflyttes til Postgiro.

De elektroniske kanalene, spesieltmellom systemene, bør åpnes. Dettevil redusere mengden av papirbasertetransaksjoner og kostnadene bådeinnen betalingsformidlingen og forkundene.

Det er også viktig at myndigheteneikke innskrenker Postgiros mulighe-ter for å konkurrere med bankene.Bare på denne måten kan vi få eneffektiv konkurranse til fordel forkundene.

Dobbeltnummer av

Sosialøkonomen

Sosialøkonomen nr. 7 og 8 utkommer ca.10. september som dobbeitnummer.

Annonser må meldes til sekretariatet senest 31/8-90.

10

Sosialøkonomen nr. 6 1990

Debatt:

Avkastningskrav og skattFinansdepartementet påville veier

AVTERJE HANSENNORGES HANDELSHØYSKOLE

1. InnledningBedriftsbeskatningen i Norge er

under omlegging. I St.meld. nr. 48(1989/90) følger Finansdepartementetstort sett opp Aarbakkeutvalgets skissetil et fremtidig bedriftsskattesystem.En sentral problemstilling i arbeidetmed skattereformen har vært at den-ne skal bidra til en mer effektiv res-sursallokering. Det er således en ut-bredt oppfatning blant sosialøkono-mer at det eksisterende skattesystemstimulerer til samfunnsøkonomiskulønnsomme næringsinvesteringer.Privatøkonomisk er de imidlertidlønnsomme på grunn av de skattefor-deler som er knyttet til slike investe-ringer.

I St.meld. nr. 48 beregner Finans-departementet realavkastningskravfOr skatt for forskjellige typer av næ-ringsinvesteringer, gitt dagens skatte-regler. Resultatet av beregningene erså sensasjonelle at man skulle ha for-ventet at departementet hadde settbehovet for å kontrollere om «kartetstemmer overens med terrenget». Itilfelle uoverensstemmelse er det van-ligvis kartet som er feil.

Som et eksempel på departementetsvidløftige avkastningsberegninger, lameg nevne at realavkastningskravetfor en type skipsinvesteringer anslåstil -38% p.a. Jeg understreker at av-kastningskravet er for finansiering.Det er således -38% p.a. på hele skips-investeringen og ikke bare på den inn-skutte egenkapital. Den aktuelle skips-investering er en kontrakt om bygging

av skip. Skipet drives i ett år, hvor-etter det selges.

Etter Finansdepartementets opp-fatning er det altså investorgrupper iNorge som finner det lønnsomt å kon-trahere et skip for kr 500 millioner også selge dette etter ett års drift forkr 330 1 millioner. Driften, eksklusivefinanskostnader og avskrivninger, an-tas å gå i O.

Hvorledes stemmer så kartet over-ens med terrenget? Meg bekjent hardet ikke forekommet et eneste ship-pingprosjekt som er i nærheten avdenne beskrivelsen. Jeg utfordrerherved Finansdepartementet å doku-mentere ett eneste eksempel på enslik investering. De vil selvfølgeligikke finne et slikt eksempel, og for-klaringen er egentlig enkel. Departe-mentets beregninger av avkastnings-krav er meningsløse.

Den grunnleggende feilen i bereg-ningene av avkastningskrav er at manantar at skattyterens marginalskatte-sats ikke påvirkes av skattesystemet.Dette kan være en rimelig antagelsenår det gjelder personlige skattyteremed liten likvid formue og få mulig-heter til skattemessige disposisjoner,noe som er karakteristisk for de flestelønnstakere. Det er en meningsløs an-tagelse for næringsdrivende, personerog selskaper, med stor likvid formueog med alternative investeringsmulig-heter. For denne kategorien skattyte-re vil den effektive marginalskattesatsligge langt under de formelle maksi-

Med 6% prisstigning gir dette en realavkast-ning på —38%.

330 5001,06 _ Asa = _38%

500 500

male marginalskattesatsene på grunnav gunstige norske bedriftsskattereg-ler. Jeg skulle således anta at deneffektive marginalskattesats (inklusi-ve latent skatt på skattekreditter) forde fleste aksjeselskaper er 10-25%.For skipsaksjeselskaper skulle jeg an-ta at den effektive marginalskattesatser 10%. Personlige næringsdrivendesom er betydelige næringsinvestorervil typisk ha en effektiv marginalskat-tesats på 10-25%.

2. Formell skattesats — Effektiv skatte-sats

Som bekjent er den formelle skat-tesats for aksjeselskaper (etter 23%avsetning til konsolideringsfond)39,1%. For personlige skattytere erden maksimale marginalskattesatsenpå inntekt normalt 62% (1989). Forpersonlige skattytere som kommerinn under den såkalte 80%-regelen2

er normalt marginalskattesatsen påinntekt 80%. En svært stor andel avpersonlige skattytere som er betydeli-ge investorer i prosjektmarkedetkommer inn under 80%-regelen oghar følgelig en formell marginalskat-tesats på 80%.

Som nevnt er den effektive margi-nalskattesatsen for næringsinvestorertypisk 10-25% til tross for at den for-melle marginalskattesatsen kan væreinntil 80%. Hvordan er så dettemulig?

Hovedårsaken er at gunstige skat-teregler i praksis begrenser den effek-tive marginalskattesatsen. La oss illu-strere dette ved noen eksempler. Lameg understreke at siktemålet medeksemplene er å illustrere et resonne-ment.

Anta at en investor kan låne ube-grensete beløp til 12% p.a., som haninvesterer i et objekt som gir r% p.a. iskattefri avkastning. Nevnte objektkan være aksjer som beholdes i minst3 år, slik at gevinsten er skattefri.Aksjene gir ikke utbytte. På linje medFinansdepartementet ser vi bort frausikkerhet knyttet til investeringen.

Lånet vil redusere skattyterensskattepliktige inntekt med

2 80%-regelen er særlig aktuell for personligeskattytere med Ivy formue, men med lavskattepliktig avkastning på slik formue. Noefornklet kan man si at 80%-regelen begrenserskatten til 80% av skattepliktig inntekt vedstatsskatteligningen.

11Sosialokonomen nr. 6 1990

0,12 L

La oss først anta at r 0,12. I såfall vil skattyteren betale

(0,12 — r) L

for et inntektsfradrag på 0,12 L. Pr.krone i inntektsfradrag vil han betale

(0,12 - r) L _ 0,12 - r 0,12•L — 0,12

Dersom r = 0,12, er kostnaden 0,for r=0,10 er kostnaden 0,16 og forr=0,08 er kostnaden 0,33.

Anta nå at den aktuelle investeringengir en avkastning på 8%. Ved å låneog investere i et slikt omfang at skatte-pliktig inntekt blir 0, er altså skatt-yterens inntektsskatt redusert til 0. Istedet for å betale skatt, har han altsåakseptert et tap på kr 0,33 pr. krone iinntektsreduksjon. Den effektivemarginalskattesats for skattyterenkan i så fall maksimalt bli 33%.

I tilfelle aksjeinvesteringer gir enavkastning som er like høy eller høye-re enn lånerenten, blir den effektivemarginalskattesats 0%.

Dersom skattyteren i stedet for åfinansiere aksjeinvesteringen ved lånfinansierer denne ved å omplassereformue fra eksempelvis en obligasjons-investering som gir 12% til ak-sjeinvestering, som gir r% skattefriavkastning, blir resultatet det samme.

La oss avslutte med et enkelt eks-empel for å illustrere hvor feilaktig eninvestering basert på formelle skatte-satser kan være.

Peder Olsen har en skattepliktigformue på kr 100 millioner, hvorav kr50 millioner er plassert i obligasjonersom gir en avkastning på 12% , altsåkr 6 millioner. Dette er for øvrig Pe-der Olsens skattepliktige inntekt. Ol-sen kommer inn under 80%-regelenog betaler kr 4,8 millioner i skatt. Forhver krone Olsen reduserer sin skat-tepliktige inntekt sparer han følgelig80% skatt.

Olsen har to alternative investe-ringer:

— Aksjeinvestering på kr 50 millio-ner, som gir en skattefri avkastningpå 12% p.a.

— Kontrakt om bygging av skip. Kon-trakten forutsettes solgt på leve-ringstidspunktet.

Dersom Olsen velger aksjeinveste-ringen, selges obligasjonene for å fi-nansiere aksjekjøpet. Dersom Olsenvelger skipsinvesteringen, beholdesobligasjonene. Skipskontrakten sel-ges ved levering av skipet, slik at kj0-per må finansiere skipsanskaffelsen.Gevinsten som oppstår ved salget avkontrakten, avsettes av Olsen i 8 år ogreinvesteres i industribygg.

Skipet vil kunne kontraktsavskrivesi år 1 og 2 med kr 6 millioner i avskriv-ninger. Derved reduseres Olsensskattepliktige inntekt til 0. Tilsynelat-ende gir dette Olsen en reell skattere-duksjon hvert år på kr 4,8 millioner.Ved salg av kontraktene vil Olsen fåen skattemessig gevinst som er lik

12 millioner + vederlag ved salg avkontrakt.

Denne gevinsten vil kunne fremfør-es i 8 år og deretter reinvesteres iindustribygg. Nåverdien av skattknyttet til salgsgevinsten vil derfor bliliten.

Utfra denne type resonnement vilshippingprosjektet være lønnsomt,selv om Olsen må betale et betydeligbeløp for at noen skal være villig til åoverta kontrakten. Vederlaget er alt-så negativt.

Resonnementet er imidlertid feil-aktig fordi tilstedeværelsen av ak-sjeinvesteringsalternativet har redu-sert Olsens effektive marginalskatte-sats til 0. Verdien av inntektsfradra-gene fra shippingprosjektet er altså 0.Shippingprosjektet vil derfor kun

Investeringsalternativ

Skip selges etter 1 år,gevinst fremføres i 8 år,nedskrives på skip Skip selges etter 1 år,gevinst fremføres i 8 år,nedskrives på bygg Skip kontraktsavskrives i år -2 og -1,selges etter 1 år,gevinst fremføres i 8 år,nedskrives på bygg

være lønnsomt dersom kontraktenkan selges med fortjeneste.

Vi merker oss for øvrig at detegentlig er et alternativkostnadsre-sonnement som benyttes ved bereg-ning av effektiv marginalskattesats.

Gunstige avskrivningssatser, avset-ningsordninger, utgiftsføringsordnin-ger mv. bidrar også til å redusere deneffektive marginalskattesats for næ-ringsdrivende langt under de formellemarginalskattesatsene. Sammenhen-gen mellom slike skattekreditter ogden effektive marginalskattesats erimidlertid vesentlig mer komplisertenn i de eksemplene vi behandletovenfor. Problemstillingen vil derforikke bli tatt opp i denne sammen-heng. Vi vil konkludere at typiskenæringsinvestorer har en effektivmarginalskattesats på 10-25% og deter denne som bør benyttes ved bereg-ning av avkastningskrav før skatt. Deter mitt inntrykk at mange større næ-ringsinvestorer imidlertid ikke harnoen presis formening om sin effekti-ve marginalskattesats. Som en konse-kvens av dette synes de fleste ikkeeksplisitt å ta hensyn til skatt i inve-steringsberegninger.

3. Kartet og terrengetI St.meld. nr. 48 beregnes som

nevnt realavkastningskravet før skatt,gitt dagens skatteregler, for forskjelli-ge typer av næringsinvesteringer. I av-kastningskravet er skattefordelenknyttet til den enkelte investering inn-arbeidet. Investeringer som gir storeskattekreditter har derfor et lavt ellersogar negativt avkastningskrav førskatt. Nedenfor gjengis noen av resul-tatene av beregningene:

Aksjeselskap Personlig(skattesats 40%)

næringsdrivende(skattesats 63,5%)

—7%

12%

—15% —38%

Realavkastningskrav for skatt

12 Sosialøkonomen nr. 6 1990

Som det fremgår av tabellen er resul-tatene sensitive overfor den antatteskattesatsen. Hadde man brukt en ef-fektiv marginalskattesats på 10-25%ville konklusjonene ikke vært særligoppsiktsvekkende.

Det slår en for øvrig at eksempleneer noe søkt og lite representative fortypiske skipsinvesteringer.

En vesentlig innvending mot eks-emplene er at departementet helt serbort fra risiko. Som kjent er shipping-investeringer risikofylte. Dersom de-partementet hadde benyttet en kor-rekt skattesats og en risikopremie på5%-poeng, skulle jeg anta at dettehadde resultert i et realavkastnings-krav før skatt for et typisk skipspro-sjekt på 10%. Dette ville i så fall værepå nivå med avkastningskravet for til-svarende investeringer i Norge.

Med den fokusering St.meld. nr. 48har på shippinginvesteringer skulleman tro at dette var en sektor somvirkelig talte tungt i norsk økonominår det gjelder feilinvesteringer. Igjenstemmer kartet dårlig overens medterrenget.

På det tidspunkt Aarbakkeutvalgetfremla sin innstilling, var realkapita-len i ulike sektorer pr. 31.12.87 kjent.I henhold til Statistisk Sentralbyrå ut-gjorde realkapitalbindingen i utenriksskipsfart kr 29 mrd. eller ca. 1,4% avsum realkapital i Norge. Realkapital-bindingen i skipsfart var altså på dettetidspunkt forbausende liten.

Inntil 1987 var investeringsnivået ishipping lavt. I 1987 tok det seg oppog kuliminerte i 1989. De økte invest-eringene i shipping skyldtes ikke gun-stigere skatteregler, men forventningom sterkt økende skipspriser. Disseforventningene har også i praksis slåtttil og shippinginvesteringer har i den-ne perioden vært meget lønnsomme —særlig gjelder dette for investorer somkom inn på et tidlig tidspunkt. Det erikke uvanlig at slike skipsprosjekterhar gitt en realavkastning på 20-50%.På den innskutte egenkapital er av-kastningen vesentlig høyere. Finans-departementets avkastningskrav på-38% virker nærmest parodisk når viser på den faktiske utviklingen.

4. AvslutningDette debattinnlegget er ikke ment

som et innlegg mot den skatterefor-men som er på gang. Jeg er faktiskenig i hovedtrekkene i Aarbak-keutvalgets skisse til skattereform.Jeg tror imidlertid at reformens kon-sekvenser for valg av investeringer erbetydelig overvurdert. Gunstige skat-teregler i det eksisterende bedrifts-skattesystem har i praksis redusertden effektive marginalskattesats forde fleste næringsinvestorer til 10-25% . Noe forenklet kan en således siat for mange vil skattereformen i ho-vedsak innebære at man får bedreoverensstemmelse mellom de effekti-ve og de formelle skattesatsene. Forshippinginvestorer vil imidlertid skat-tereformen innebære en økning avden effektive marginalskattesatsen,noe som kan medføre at shippingka-pitalen «flagger ut».

Svar til Terje HansenAV BYRÅSJEF HANS HENRIK SCHEEL OGFØRSTEKONSULENT EIRIK WÆRNESSFINANSDEPARTEMENTET

1. Professor Terje Hansens pole-miske innvendinger til enkelte av reg-neeksemplene i St.meld. nr. 48 for1989-90 Retningslinjer for reformer ibedrifts- og kapitalbeskatningen, ogkonsekvenser for personbeskatnin-gen, er til del§ vanskelig å begripe.Påstander av typen «Den grunnleg-gende feilen i beregningene av avkast-ningskrav er at man antar at skattyte-rens marginalskattesats ikke påvirkesav skattesystemet» sår tvil om Hansenhar forstått hva departementets be-regninger går ut på. Tvilen forsterkesnår han i samme innlegg skriver atgunstige avskrivningssatser m.v. bi-drar til å redusere den effektive mar-ginalskattesatsen for næringsdrivendelangt under de formelle skattesatsene.Hovedpoenget med beregningene iSt.meld. nr. 48 for 1989-90 er nettopp

å illustrere hvordan skattesystemetforskjellsbehandler ulike typer inve-steringer, og hvordan dette kan påvir-ke skattyternes effektive marginal-skattesats ved ulike realinvesteringer.Vi finner derfor grunn til å redegjørekort for karakteren av disse beregnin-gene.

2. Beregningene i stortingsmeldin-gen av realavkastningskrav før skatter illustrasjoner av potensielle vridnin-ger i skattesystemet som skyldes reg-lene for fastsettelse av skattepliktiginntekt. Årsaken til slike vridningerfinnes i reglene for avskrivninger ogbeskatning av gevinster, adgang tilkontraktsavskrivninger, avsetningeretter distriktsskatteloven, klassifika-sjonsfondsavsetninger osv. Beregnin-gene sier derimot ikke noe om i hvil-ken grad skattereglene faktisk sett f93-

rer til skattemotiverte investeringer,ei heller om hva den faktiske avkast-ningen av ulike investeringer er.

Om gunstige skatteregler gjennomskattekreditter først og fremst fører tilat det gjennomføres investeringersom gir lav avkastning før skatt, ellerom det heller bidrar til økt avkastningetter skatt, er et empirisk spørsmålsom denne typen beregninger er liteegnet til å belyse. Men uansett hvor-.dan virkningene er, illustrerer bereg-ningene den skattemessige forskjells-behandlingen av ulike typer kapital-bruk, og dermed hvilke incitamentertil vridninger som systemet skaper.

3. Beregningene i stortingsmeldin-gen av de potensielle vridningene iskattesystemet er ikke et originalt på-funn av Finansdepartementet. Inter-nasjonalt kjente beregninger av til-

Sosialøkonomen nr. 6 1990

13

svarende type finnes bl.a. i King &Fullerton (1984), og i OECD foregårnå et stort utredningsprosjekt der enanvender tilsvarende beregningsopp-legg for nesten alle OECD-landene.Eksempler på tilsvarende beregningerfor Norge finnes i NOU 1989:14, iNOU 1988:21, i vedlegg 1 i Ot.prp.nr. 6 for 1988-89, og i Andersen(1990). Det teoretiske utgangspunk-tet for alle disse beregningene er hen-tet fra den nyklassiske investeringste-orien, og en tidlig anvendelse av teo-rien på det empiriske forholdet mel-lom skatt og investering finnes bl.a. iHall & Jorgenson (1967). En pedago-gisk fremstilling av metode og forut-setninger for denne typen beregnin-ger finnes i Fullerton (1983).

I slike beregninger finner en sam-menhengen mellom avkastningen førskatt av ulike investeringer og avkast-ningen etter skatt til sparere. Grunn-laget er antakelser om skattesyste-mets behandling av bedrifter, finansi-eringsformer og sparere; samt eksis-tensen av et finansielt marked, somdefinerer alternativavkastning forsparerne. Dette gir grunnlag for å ut-fOre komparative analyser av skatte-systemets virkninger på finansierings-former, investeringer i forskjellige ka-pitaltyper mv. Resultatene kan pre-senteres i form av skattekiler, effekti-ve skattesatser eller avkastningskrav.I stortingsmeldingen har en valgt densiste presentasjonsformen. Det vik-tigste er at sammenligninger blir gjen-nomført på en konsistent måte.

4. Beregningsopplegget i stortings-meldingen tar utgangspunkt i at enmarginal realinvestering kan finansie-res ved låneopptak eller redusert fi-nanssparing. 1 Når investor er i skatte-posisjon, får han fradrag for lånekost-nadene. Den skattemessige verdienav fradraget bestemmes av skattytersformelle marginalskattesats og aveventuelle overskuddsavhengige av-setningsordninger, så som konsolide-ringsfondsavsetninger.

På realsiden vil effektive skattesat-ser bestemmes av den formelle skatte-satsen og av ulike skattekreditterknyttet til den enkelte investering.

En kunne også ha forutsatt finansiering vedtilbakeholdt overskudd eller ny aksjekapital,eller ved et veid gjennomsnitt av ulikefinansieringsformer, se f.eks. King & Fuller-ton (1984) og NOU 1988: 21.

Siden skattekredittene er knyttet tilrealinvesteringer og ikke til finans-sparing, vil de effektive skattesatsenesom regel bli lavest for realinvesterin-ger. I beregningene i stortingsmeldin-gen fremkommer dette ved at avkast-ningskravene før skatt er lavere foralle typer realinvesteringer enn forfinanssparing, bortsett fra i ett enkelttilfelle.

Videre er det vesentlige forskjelleri verdien av skattekredittene for uliketyper realinvesteringer, slik at avkast-ningskravet før skatt kan varieresterkt for ulike realinvesteringer. Ateffektive skattesatser er lavere ennformelle skattesatser som følge av uli-ke skattekreditter, og at de varierermed ulike typer realinvesteringer, tasdet dermed fullt ut hensyn til i bereg-ningene . 2

5. Når Terje Hansen synes å meneat de marginalskattesatsene som be-nyttes i beregningene er for høye, an-tar vi at det er marginalskattesatsenfor renteinntekter han mener er over-vurdert. Eksemplene hans i punkt 2,der skattyteren gjennom ulike tran-saksjoner kan redusere skattepliktignettoinntekt til null, tyder på at enslik forståelse er riktig. I 6 av 8 bereg-ninger i meldingen som gjelder næ-ringslivsinvesteringer er denne skatte-satsen satt til 40 pst. Satsen er antatt åvære representativ for aksjeselskapersom er i skatteposisjon og som avset-ter til konsolideringsfond, og for per-soner med høyeste marginalskattesatspå nettoinntekt.

Bortsett fra at vi har vanskelig for åse at skattytere generelt kan fjerne allskatt på nettoinntekt gjennom arbi-trasje i finansmarkedet slik Hansenforeslår, er spOrsmålet om skattyter-nes marginalskatt på renteinntekterrelativt lett å etterprøve empirisk. Fi-nansdepartementets anslag for 1990er at om lag 650 000 personer vil hahøyeste marginalskattesats på net-toinntekt (43 pst.), og om lag 440 000nest høyeste marginalskattesats (36pst.). Videre vil aksjeselskaper somer i skatteposisjon ha en marginal-skattesats på renteinntekter på nær 40

2 De effektive skattesatsene for en marginaltlønnsom realinvistering kan beregnes med ut-gangspunkt i beregningene i stortingsmeldin-gen, ved å ta differansen mellom avkastnings-kravet for og etter skatt og dividere på avkast-ningskravet for skatt.

pst. når en ser bort fra latente skatte-forpliktelser knyttet til konsoli-deringsfondsavsetninger. Ifølge An-dersen & Sannarnes (1989) var om-trent 51 pst. av aksjeselskapene i skat-teposisjon i minst 4 av de 5 årene1983-87. Å operere med et gjennom-snitt på 10-25 pst. når satsen er enten0 eller om lag 40 pst., forutsetter i detminste en god begrunnelse. For Fi-nansdepartementet er det ikke til-strekkelig at Hansen har en slik an-takelse.

Det ovenstående skulle tyde på atforutsetningen om 40 pst. marginal-skatt på renteinntekter ikke er så aty-pisk. Dersom en skal hevde at detikke er disse skattyterne, men der-imot personer som ikke betaler stats-skatt (eller skatt på nettoinntekt i heletatt) og aksjeselskaper som ikke er iskatteposisjon, som står for det ve-sentligste av realinvesteringene i pri-vat sektor, er det en interessant opp-lysning. Hvis denne antakelsen skallegges til grunn for analyser av poten-sielle vridninger i skattesystemet, kre-ver det imidlertid en viss dokumenta-sjon ut over det Hansens debattinn-legg gir.

REFERANSER:

Andersen, C. & J. G. Sannarnes (1989); «Enpanelundersøgelse af efterskudspligtigesskattemæssige resultater», Vedlegg 4 i NOU1989:14.

Andersen, C. (1990); Kapitalbeskatning og af-kastningskrav, Rapport nr. 11, Forskning omskatteøkonomi, Norges råd for anvendt sam-funnsforskning, Oslo.

Fullerton, D. (1983); Which effective tax rate?,NBER Working paper no. 1123.

Hall, R.E. & D.W. Jorgenson (1967); «TaxPolicy and Investment Behaviour», Ameri-can Economic Review, Vol. 57, s. 391-414.

King, M.A. & D. Fullerton (eds.) (1984); TheTaxation of Income from Capital. A Compa-native Study of The United States, The UnitedKingdom, Sweden, and West Germany, TheUniversity of Chicago Press, Chicago.

NOU 1988:21; Norsk Økonomi i forandring,Oslo.

NOU 1989:14; Bedrifts- og kapitalbeskatningen— en skisse til reform, Oslo.

Ot.prp. nr. 6 (1988-89); Om lov om skattleggingav deltakere i ansvarlige selskaper, komman-dittselskaper m. v. (selskapsskatteloven) ogendringer i andre lover.

St.meld. nr. 48 (1989-90); Retningslinjer forreformer i bedrifts- og kapitalbeskatningen,og konsekvenser for personbeskatningen.

14

Sosialøkonomen nr. 6 1990

Debatt:

Om Norsk Fiskeri-forvaltning

AvSJUR DIDRIK FLÅMINSTITUTT FOR ØKONOMIUNIVERSITETET I BERGEN*

Norsk fiskerinæring burde ha solidgrunnlag for optimisme. Det årlegeunderskotet, ca. 1 milliard kr. , kannemleg forvandlast til dobbelt så stortoverskot. Eg gjentar: Subsidie-straumen, no omlag 1 milliard kr. iåret kan, over tid, erstattast av einvedvarande, stødig, årleg inngang av2 milliardar i rein profitt.

Kvifor grip ein ikkje denne sjan-sen? Kvifor kvalifiserer ein seg ikkjefor ei slik lykke? Det er vanskeleg åvita presist kvifor, men lykke krev ialle fall tre eigenskapar: Innsikt, viljeog evne. La meg sjå på desse i tur ogorden.

Innsikt Det lønner seg, for argumen-tasjonen sin del, å stilla ting i relieff.Eg peikar difor først på to andre res-sursnæringar.

Først norsk oljenæring: Den

• betalar særskilte skatttar og avgifter;• er strengt konsesjonsregulert; og har• Økonomisk effektivitet som rettesnor.

Kvar norsk borgar skjønnar at det-te er ønskjeleg og nødvendig: Detunormalt store overskotet må inndrasfor allmenn velferd. Vi må ikkje in-stalera for mange plattformer, oghelst ingen på feil stad eller til feil tid.

Norsk el-produksjon er tilsvarande. Den

• betalar også særskilte skattar og av-gifter (om enn for lite);

* Foredrag på fiskerikandidatane sitt semi-nar «Et Barentshav av muligheter» 6.4.90 iTroms0.

• er strengt konsesjonsregulert, og• effektivitet rår grunnen.

Dei fleste finn dette rimeleg, særlegdei berørte kommunane. Det skulleogså berre mangla. Ein kan ikkje rek-na med å få nytta verdifulle energi-kjelder utan krav om vederlag, sam-ordning og effektivitet.

Mot denne bakgrunnen har nyarenorsk fiskerinæring lite å visa til. Den

• betalar ikkje særskilte skattar og av-gifter; (Snarare motsett: Den blirkraftig subsidiert. I staden for å veraein bærebjelke i økonomien, somden alltid var, er den blitt ei belast-ning.)

• den er berre svakt konsesjonsregu-left; (Enno er det fritt innpass i kyst-fisket med småe farttØy.)

• og endeleg har norsk fiskerinæringikkje effektivitet som einaste domi-nerande mål.

Eg spør: Heng fiskerinæringa sittvannføre saman med at den ikkje «nytgodt» av så strenge og konstruktiverammer som oljenæringa og kraftfor-syninga? Svaret er, etter mitt syn, eitklart ja, og eg skal forklara kvifor.

I nesten all produksjon blir bruk avinnsatsfaktorar betalt for. Dersom einfaktor er gratis eller billegare enn nor-malt, så oppstår ofte feiltilpassing,gjerne grov sløsing, eller i beste fallunormal profitt. For å sikra effektivbruk av faktorane olje og vasskraft,-begge naturgjevne og «gratis» -, harein pålagt særskilte avgifter. Stundomer desse for småe (som i smelte-indu-strien), men i alle fall inndras detunormale overskotet delvis til staten.

I fiskerinæringa derimot blir fakto-ren fisk systematisk misbrukt, det blirfanga for mykje og utnyttinga avfangsten er ikkje alltid den beste.Dette kjem av at fisk i havet er for

billeg. Avgift for bruk av fiskeressur-

sar har aldri kome på tale.Vi står her framfor det som blir

kalla allmenningens tragedie. Dennetragedien har, i norsk aktualitet, spal-ta natur: Vi har innan olje-næring ogel-produksjon, med rimeleg kløkt ogtilnærming, unngått klart sløsanderessursbruk. Samstundes er fiskerinæ-ringa komen nesten til vegs ende iallmenningens uføre.

Det finnes ein annan synsvinkel tilsame sak: Store deler av norsk vel-stand skuldast avkastning på naturka-pital eller nedbygging av naturgittekapitalbeholdningar. La oss vera ær-lege; vår rikdom kjem ikkje av sær-skilt hOg produktivitet; våre inntekterer delvis ikkje skapt gjennom innsatsog slit; vårt disponible budsjett er der-imot gitt oss,- kanskje urettferdig -,som naturens gåver. Vi er ein nasjonav rentenistar. Vi eig store beholdnin-gar naturkapital. På kvar konto skum-mar vi avkastninga eller tappar ned.

Merk, eg er ikkje moralsk på dettepunktet. Eg har ikkje noko i mot eilivsform der naturen, i prinsippet, giross svært mykje av vår kjøpekraft.Tvert i mot, å leva under slike vilkårer behageleg. Men eg etterlyser treforhold: Først godt skjønn, dvs. at viforstår dette forholdet; så oppriktig-het, nemleg at vi innrømmer kva somer eller bør vera den faktiske stoda;og endeleg, men ikkje minst viktig, atvi unngår å skussla bort naturensrente.

I fiskerinæringa syndar vi på allepunkt: Vi har tilsynelatande ikkjeforstått at næringa kan gi vedvarandestort overskot. Og i fall vi har forstått,så vi innrømmer ikkje at dette over-skotet er ønskjeleg. Endeleg har vi ivår praksis oppheva overskotet. Eigullgruve er forvandla til subsidie-sluk.

Så langt om innsikt/ forstand. Deter no på tide å sjå på det andre vilkå-ret for lykke, nemleg

Viljelinteresse Eg håpar at forvaltnin-ga, sterkt forseinka, forstår at fiskeri-næringa, som andre sektorar grunnapå naturkapital, både kan og bør ge-nerera rein ressursrente. Etter at vihar forstått gjenstår å omsetja innsikti tiltak. FOr vi forstår, truar store fa-rar. Mest skadeleg er ureflektert god-vilje.

Sosialøkonomen nr. 6 1990

15

Som eksempel sjå på Statens Fis-karbank. Denne samfunnskadelegeinstitusjonen er tufta på ei gigantiskmistyding: Nemleg at kapitalutstyrmå subsidierast i ei næring som bådekan og bør ha meir enn normal av-kastning på investering. Ein overserdet velkjente, veldokumenterte fak-tum at næringa av seg sjølv typisk vilenda opp med gigantisk overkapasi-tet. Den tragedien som heng over deifleste komersielle fiskeri, — for storflåte, for småe bestandar -, den gjerein enno meir uutholdeleg ved subsi-diert kapitaltilgang. Denne bankenbør snarast gå over til å administrerasi eiga avvikling.

Som eit anna meir makroskopiskeksempel, sjå på dei samla overførin-gane til fiskerinæringa. Desse kan tol-kast som utslag av destruktiv altruis-me. Ein vil kyst-Norge såre vel. Menoverføringane tenar mot sitt ideelleføremål: Næringa forblir mistilpassa,krisa blir permanent, dyktige fiskararblir sosialklientar. Næringa hadde yo-re langt betre stilt no utan tidlegaresubsidiar. Framtidige utbetalingar børdifor strengt øyremerkast for å kjøpakapasitet ut av næringa.

Men, det er ingen grunn for pessi-misme. Den potentielle ressursrentaer, som nemnt, gigantisk. Det gjeldberre å gjera den synleg, — dels gjen-nom forskning, dels gjennom struk-turtilpassing -, og å etablera interessefor at den verkeleg kjem på bordet.

I så måte trur eg på mobilisering avregionale partar. Meir konkret: Detsom blir fanga utanfor nord-norskekystar er avkastning på ressursar somtilhøyrer landsdelen. Den nordnorske«renta» på deira fisk bør tilfalla, seifylkeskommunane Nordland, Tromsog Finnmark. Men, og dette er eitviktig atterhald, desse partane får ikk-je meir enn dei, — gjennom forvalt-ning av bestandar, kapasitet og inn-sats -, greier realisera.

Kva skal dei så gjera desse tre nord-.norske fylka? Eg foreslår at dei, inna-for kvotar fastsett nasjonalt og i sam-arbeid med andre land, får salgsrettpå den brøkdelen som tradisjonelt erfanga utanfor deira kystar, innanfornorsk sone. Ein vil då selja bruksrett/fangstrett på kort eller mellomlangsikt, men aldri eigedomrett. Oversko-tet vil etterkvart bli klart synleg, spe-sielt dersom ein tillet mange kjøparar.

Det finnes, med eit slikt system, ingenrisiko for at naturkapital flaggar uteller tilfell andre regionar.

Å aktivera Nord-Norge som sentralaktør i forvaltninga av lokale ressur-sar synes fornuftig av mange grunnar.Eg for min del er noko desillusjonertmed den svake interessa ein på nasjo-nal basis har for å styra næringa inn ieit betre spor. Landsdelen ville trulegvera sterkare og meir konstruktivt en-gasjert.

Så langt har eg snakka om forstandog vilje når det gjeld å pleia det over-flodighetshorn som fiskeria kan bli.Det gjenstår å sjå på vår

Evne Fiskeriregulering krev ikkjeberre innsikt, men 6g rett reidskap.Det vi har å hjelpa oss med er dånæringsorganisasjonar, forvaltning ogforskning. Men eg er ikkje overtyddom at alle desse partane, slik dei nofungerer, styrker eller forløyser vårevne til omstilling og effektivitet.

Næringsorganisasjonane er i mangetilfeller antikverte, ofte fullstendigoverflødige. Eg tenkjer særskilt påalle dei som har med omsetting av fiskå gjera. Det finnes ikkje, så langt egkan sjå, økonomiske, sosiale ellerkvalitetsmessige grunnar for å opp-rettholda den sterke reguleringa avomsettinga. Her finnes berre ein re-sept, til alles beste, — utanomorganisasjonsapparatet -, nemleg:Dereguler kraftig. Det er trass altvanlege økonomiske goder som bliromsett, og som har (eller kan få) godtfungerande marknader.

Forvaltninga, eksklusive Havforsk-ningsinstituttet, er altfor stor, omlagfem gonger større enn som trengst.Det kjem lang på veg av ein held påmed feil aktivitetar så som kvalitets-kontroll, måling av feitt- og protein-innhald osv. Dette kan overlatast tilkjøpar og seljar av fisk. Dels kjemoverdimensjoneringa av at forvaltnin-ga har eit forvridd raison d'etre. Så-leis bør den delegera til næringa, seiNorges Fiskarlag åleine, utan veder-lag å produsera statistikk over fangstog økonomi. Etterpå kan forvaltningasetja sine gode krefter inn på kon-troll, avsløring og analyse.

Eg sluttar av med å sjå på fiskeri-forskninga. Om den teknologisk on-entente delen har eg lite å sei utanomat eg ofte finn den i strid med syssel-

settingsmål: Den erstattar menn medutstyr. Vidare: Gitt den tekniske ef-fektivitet næringa faktisk har, burdeein vera varsam med å framskundanye gjennombrot i den retningen.

Den biologisk orienterte delen ermeir viktig og perspektivnik. Den erprisverdig og klart retta mot langsik-tig forvaltning og vedvarande utbytte.Men, trass min godvilje, legg eg mer-ke til at utlegga for observasjon ogovervaking av bestandar ikkje står irimeleg forhold til analyse og model-lering. Som nasjon er vi nesten inakti-ve innan matematisk biologi ogøkologi.

Endeleg gjenstår samfunnsfaglegforskning. Noko å gle seg over finnein naturlegvis, særleg innan områdetressursforvaltning/ fiskeriregulering.Vidare er eg imponert over at einleiande sosiolog som O. Brox poeng-terer ressursrente som tema. Men ut-anom dette driv ein storstilt produk-sjon av trivialitet, døgnfluger ellerkeisarens nye, usynlege klær. Eit ørli-te omfang av den typen konfeksjon-sindustri er naturlegvis uunngåeleg ogdessutan morosamt; det illusoriske erunderholdande, -innafor grenser.Men ein går likevel noko for langt. Vifår t.d. vita på NFFR- prosjektet«Barn og fisk» (kr.735.000) at

«undersøkelsen bekrefter inntryk-ket at barn gjerne spiser fisk, menat preferansene for fisk avtar nårbarna når 12-13 års alderen»

Eg kan ikkje sjå at denne dyrekjøp-te kunnskapen er særleg interessant,

ny, solid, horisontutvidande ellernyttig. Om innholdet er magert, så ermål (og utlegg) høge. Såleis heiter detpå NFFR-prosjektet «Integrert kvali-tetsstyring i fiskeindustrien» (kr.600.000) at

«våre ambisjoner er at kvalitetikke bare bør bli et sentralt slagordeller begrep, men også en realitetfor alle aktører innen vår fiskeri-næring. Det må handling til for atdette skal realiseres... Vi bør ogsåse og lære av våre konkurrenterinnen fiskerisektoren...»

Det kunne spara våre granskarar,og deira lesarar, mange ord om vivedtok — på brei basis, einstemmig, ogein gong for alle — at «det må satses påkvalitet», at «nytenkning og omstill-

16

Sosialokonomen nr. 6 1990

ing er nødvendig», at «vi må kommepå banen» osv. Fordelen med slikeallmanna-vedtak er at vi etterpå kun-ne unna oss å vera litt meir presise ogspesifikke. No framskaffar ein for my-kje dyr tomhet og imposant banalitet.Mest avslørande i så måte er melding-sbladet NFFR-nytt, rådet sin eigenversjon av «Se og Hør». Stilen er derlett, upoblematisk med korte setnin-gar og doggfriske ord. Eit par utdragillustrerer dette.

Om forskningsjef N.N heiter det(nr.7,1989):«Han snakker som en foss. Egent-lig skulle han vært ferdig i går.Resultatene skulle ha kommetmed det samme. Han hører til ar-ten dødelige, men lever som hanskulle få en ny sjanse til å ta seg avto barn og kone. Når den skjeggetefyren en sjelden gang stikker inn-om hjemme, møtes han... »

I nr.2. 1990 blir ein annan notabili-tet framstilt i eit glimt:

«Han kunne høres litt sur ut, litttrøtt av allslags journalister som vilha intervju. Spesielt når han skalpå en lengre reise til Japan og slettikke har tid. Men man tar da ikkeet nei for et nei, og døgnet harmange timer timer, og månedenmange dager. Han var slett ingensur mann. Tvert imot — en ekteutgave av rasen gode... »2

Skribenten har kanskje, etter nyarenorsk standard, gullpenn. Likevel blireg umåteleg trøytt av å lesa. Dessutanundrar eg meg: Kva har denne plu-dringa med forskning å gjera? Ogundringa gir rom for skamkjensle nåreg i siste utgåve (nr.2,1990) faktiskfinn ei barneside der det heiter:

oNFFR er opptatt av å finne uthvor mange fisk det er i havet.NFFR prøver å ta vare på de vihar, for å sikre at de kan bli flere.Men det er svært vanskelig. Derforjobber forskerne på spreng for åfinne det ut.»

Eg spør: Korleis kan vi falla sådjupt i retning av infantilisme? Toforhold eller særtrekk peikar seg ut:

2 Dei to siste sitata har sitt motstykke i Felli-nis film Kvinnebyen der det blir einstemmigvedtatt at alle kvinner er vakre.

For det første er forskning nokså van-skeleg. Årsmeldinga til NFFR girrikeleg illustrasjon. Svært mange haropenberrt fått lite eller ingen ting til.Det må vi akseptera, om enn ikkjevedvarande. Mindre akseptabelt erdet støynivået, den tilsløring eller po-sering, som følgjer med mager avkast-ning på forskning. Såleis gir NFFR'sårsmelding det inntrykket at rappor-tar til rådet, foredrag innan næringa,innlegg i Fiskets Gang etc. er jamgodtmed artiklar i vitskaplege tidsskrift.Dette samsvarar med den mistydingaat journalistisk formidling er viktiga-re, dels vanskelegare enn innsiktsfullanalyse. Prioriterer ein slik, vil mangeønska oppmerksomhet, og nytta eiforlokkande form, men ha lite påhjarta. 3 Meldingsbladet NFFR-nyttavspeglar nettopp ei slik vektlegging:Ein har fagre foto, veldig volum, menubetydeleg innhald. Alle som har ver-difull tid, vinn på å leggja dette bladettil sides.

Igjen spør eg: Korleis kan forsk-ning, som mange stundom set høgt,fora til slike avsporingar? Dettespørsmålet fører meg til neste sær-trekk ved forskning som aktivitet.Den er nemleg eksklusiv i sin natur.Den kan ikkje, korkje i første ellerandre omgang, bli alle manns eige.Nettopp dette er dens verste trussel: Ieit lite samfunn der synlighet, re-spekt, til og med udødelighet, blirrasjonert ut av media, tør nesten in-gen vera sær, eksklusiv eller utilgjen-geleg. Eg gjentar: I eit provinsieltkommuniksjonssamfunn er den mestgangbare forma gjerne innhaldsløyseeller platespeling. Dette truar spesieltnorsk samfunnsforskning. 4 Dersomden ikkje kan velja sitt rette publi-kum, dvs. meriterte fagfeller, men istaden heile tida må klø den lokaleoponion, så opphevar den si særstill-ing. Den blir opportunistisk, uinteres-sant og ukvalifisert. Å fastholda eitfagleg publikum er ei utfordring forden enkelte forskar, i mange høveden einaste legitime. Men enno alvor-legare burde NFFR ta denne utford-ringa. Sviket mot gode ideal ligg nem-leg truande nær: Det er lettare å sy-nast enn å vera. Misforstå meg ikkje

3 NFFR si årsmelding for 1990 er symptoma-tisk. Den inneheld to umåteleg lettfattlege ar-tiklar, begge skrevne av mediamenn.4 og NRK.

no: Kommunikasjon, popularisering,synleggjering er uunnverlege aktivite-tar, men dei må komma etter, ikkjeframføre skikkeleg forskning.

Så kva må NFFR gjera utanom åavvikla meldingsbladet og informa-sjonsavdelinga? Eg har ein enkel re-sept: Innan kvart fagfelt blir bestemteinternasjonale, vitskaplege tidsskriftakkrediterte som <lode nok». Deisom fastlegg lista må i kvart tilfellevera framståande fagfolk. I alle fall,regelen er at publikasjon innan dessetidskrifta medfører honorar til forfat-tar og hans institusjon etter bestemtesatsar. Desse satsane kan variera overtid, mellom fag og institusjonstypeetter forskningspolitiske overlegnin-gar. Regelen bør gjelda for alle for-skarar utanom stipendiatar/assisten-tar. Den har enorme fordelar fordiden gir

• små administrasjonskostnader, 5

• bra samsvar mellom individuelle ogoffentlege mål,

• gode insitament til produktivitet ogkvalitet,

• garanti for at aktiviteten held målinternasjonalt,

• stor fagleg fridom,• rom for offentleg prioritering.

Oppdragsforskning kjem i ein båsfor seg. (Når det finnes «privat» beta-lingsvilje bør forskningsråda haldaseg borte.) Kvifor ikkje sjå på dettealternativet slik som islendinganegjer? Som vanleg innan fiskeriforvalt-ninga er dei systematisk betre ennoss. Dei har

• mindre forvaltning/byråkrati pr.tonn fangst,

• større overskot,• meir innsikt, og• betre forskning.

Men dei har gjordt ein feil som vibør unngå: nemleg å privatisera fiske-grunnane. Med det for auga, å sikraallmenningen og avkastninga på den,ønskjer eg norsk fiskeriforvaltninglykke til og god betring.

5 Forskningsrådet kan reduserast til eit litesekretariat.

Sosialøkonomen nr. 6 1990 17

Den norske Bankforening og Bankforeningens Servicekontor er to samarbeidende organisasjonermed samme styre og administrative ledelse. Bankforeningen er næringsorganisasjon for forretnings-bankene, og har omlag 40 ansatte.

DEN NORSKE BANKFORENING

Bankforeningens Servicekontor søker:

KONSULENT/KONTORSJEFI økonomisk-politisk avdeling i Bankforeningens Servicekontor skal det ansettes togodt kvalifiserte økonomer med sosialøkonomisk embedseksamen eller tilsvarendeutdannelse.

Arbeidsoppgavene i økonomisk-politisk avdeling dekker hele det makro-økonomiskefelt, herunder konjunkturanalyser og real- og pengepolitiske utredninger. Avdelingenarbeider også med bankøkonomiske og bankpolitiske problemstillinger, bl.a. i forbind-else med at foreningen er en sentral høringsinstans i banknæringen.

I tråd med den internasjonale harmonisering av lov- og regelverket for bankvirksomhetsom nå finner sted, er vårt internsjonale engasjement økende, bl.a. gjennom DenEuropeiske Bankforening i Brüssel, der Bankforeningen deltar for å hente informasjonog ivareta norske bankinteresser.

Vi søker etter personer som i utgangspunktet kan bidra innenfor hele avdelingensarbeidsområde, men arbeidsoppgavene vil søkes tilpasset den enkeltes interesser ogkompetanse. Avdelingen har tatt i bruk de mest moderne EDB-tekniske hjelpemidler.Vi kan tilby et stimulerende faglig miljø, gode utviklingsmuligheter og konkurransedyk-tige lønnsvilkår.

Søkere bør ha gode eksamensresultater og helst relevant yrkespraksis, men også åretskandidater oppfordres til å søke.

Nærmere forespørsler om stillingen kan rettes til direktør Alf A. Hageler eller avd.-direktør Stein Sjølie på telefon (02) 83 31 60.

Søknaden sendes innen 22. juni til

BANKFORENINGENS SERVICEKONTORDronning Maudsgt. 15, Postboks 1489 Vika, 0116 Oslo 1

18 Sosialøkonomen nr. 6 1990

Deregulering av drosjenæringen?I vårt naboland Sverige står man foran en vidtgående

avregulering av drosjenæringen. Fra og med 1. juni 1990fjernes det tidligere regelverket for drosjer slik at bådeadgangsbegrensningen og takstreguleringen tas bort.Med dette går svenskene lenger enn de fleste andre landpå dette området. Hovedregelen er tvert imot at drosje-næringen har vært, og er, underkastet en eller annenform for regulering, enten av takster eller etableringsmu-ligheter, eller, som i Norge, av begge deler. I denne

AVROLF JENS BRUNSTAD'

Drosjenæringen i Norge er en sterkt regulert næring.Reguleringen gjelder både etableringsmulighetene, drif-ten og takstfastsettelsen. Reguleringen gjennomføresmed hjemmel i Samferdselslovens paragraf 7 og tilhø-rende forskrifter om persontrafikk utenfor rute. Hoved-trekkene i reguleringen er som følger:

Generelt kreves det løyve (konsesjon) for drosje-drift. Landet er inndelt i løyvedistrikter. Fylkeskom-munen er løyvegivende instans og fastsetter antallløyver i hvert distrikt. Løyvehaveren har i prinsippetbåde rett og plikt til å drive transport. Forskriftenepålegger løyvehaveren å ansette drosjesjåfør(er) der-som det er mer transport enn det han selv kan utførepå forsvarlig måte. Videre kan det bestemmes atløyvehaver skal være tilsluttet drosjesentral, og dennekan fastsette kjøreplan som angir det tidsrom denenkelte drosje skal gjøre tjeneste. Videre har ikkeløyvehaver lov til å utføre oppdrag som ikke skjerinnen, til eller fra eget løyvedistrikt. Et løyvedistriktutgjøres som regel av en enkelt kommune. Bådetakststruktur og takstnivå fastsettes av Prisdirektora-tet etter søknad fra næringen, som begrunner sineønsker om takstøkninger med økte kostnader. Øknin-gen blir i hovedsak fastsatt som et prosentvis påslag påde gamle takstene. 2

Regulering av drosjenæringen er imidlertid ikke noesom er særegent for Norge. Tvert imot er drosjenæringeni de fleste land underkastet en eller annen form forregulering, enten av takster eller etableringsmuligheter,eller, som i Norge, av begge deler. I dette kan det liggeen antydning om at det i drosjemarkedet er en markeds-svikt som gjør at den frie konkurransen ikke på egenhånd vil gi et resultat som er samfunnsmessig optimalt.Det er dette som er temaet for denne artikkelen. Vilmarkedsmekanismen på egen hånd kunne realisere en

Denne artikkelen bygger på Brunstad (1985). Takk til Arild Hervik,Tore Niissen og Bent Vale for nyttige kommentarer.

2 Slettemoen (1985).

artikkelen drøftes spørsmålet om det eksisterer noen formfor markedssvikt som kan rettferdiggjøre så omfattenderegulering, eller om markedsmekanismen på egen håndvil kunne realisere en velferdsoptimal tilpasning i drosje-markedet. I lys av denne drøftingen kommenteres utvik-lingen i drosjemarkedet i Norge i de senere år, og detantydes tiltak for å bringe drosjemarkedet nærmere øko-nomisk effektivitet.

velferdsoptimal tilpasning i drosjemarkedet, eller vil detkreves en eller annen form for regulering?

Karakteristika ved drosjemarkedetKilden til markedssvikten i drosjemarkedet er at tilbu-

det og etterspørselen etter drosjetjenester henger sam-men på en komplisert måte.

Etterspørselen etter drosjekjøringVi skal først se på etterspørselen etter drosjekjøring.

Denne avhenger selvsagt av takstene på samme måtesom etterspørselen etter enhver vare eller tjeneste av-henger av prisen. Dersom alt annet er uforandret, viletterspørselen etter drosjekjøring avta når taksten øker.Men siden man bare unntaksvis får tak i drosjen umid-delbart, vil etterspørselen etter drosjekjøring også av-henge hvor lenge -potensielle passasjerer i gjennomsnittmå vente før de får tak i en drosje. Etterspørselsfunksjo-nen kan vi dermed skrive som:

(1) X = D(p + qT), D'‹ 0,

hvor X er etterspørselen, p er taksten, T er ventetiden ogq er verdien av tid for passasjeren. p + qT er den totaleprisen på drosjeturen når vi også tar med tidskostnadenfor passasjeren. I tillegg vil etterspørselen selvfølgeligavhenge av pris og kvalitet på alternative transportmid-ler, og realinntektsnivået.

Til ett nivå på takstene kan det altså eksistere fleremulige nivåer på etterspørselen alt etter hvor lang tidpassasjerene må regne med å vente. Dette er illustrert ifigur 1, hvor det er tegnet inn flere etterspørselskurveretter drosjekjøring, hver av dem gjelder for en bestemtventetid.

Etterspørselen etter drosjekjøring i en periode kan vimåle som det antall personer som i dette tidsrom bestem-mer seg for å foreta en drosjetur. For enkelhets skyld harvi da forutsatt at det bare er en passasjer pr. drosje og atalle drosjeturer er like lange og har en varighet på en

Sosialøkonomen nr. 6 1990 19

Figur 1. Etterspørsel etter drosjeturer.E

P

tidsenhet. Siden det er ventetid før man får tak i drosjen,vil størrelsen på etterspørselen samtidig utgjøre tilveksttil køen av dem som allerede venter på drosje.

Avgangen fra denne køen vil utgjøres av dem somfaktisk får tak i drosje i løpet av perioden. Antalletpersoner som får tak i en drosje i løpet av en tidsperiodevil were større jo flere ledige drosjer det finnes og jo fleredet er som venter på drosje, dvs. størrelsen på køen.Avgangsfunksjonen kan vi dermed skrive som:

(2) Y = G(K, V), G i > 0, G2 > 0,

hvor Y er avgangen fra køen, K er antall personer somventer på drosje og V er antall ledige drosjer.

Dessuten vil avgangen selvsagt avhenge av det tekno-logiske nivå i drosjeformidlingen. Et system hvor kundener henvist til å praie på gaten, vil fungere dårligere ennen oppringt sentral med radiokontakt, mens modernedatasystemer vil representere en ytterligere forbedring.Endring fra et formidlingssystem til et annet kan dermedoppfattes som skift i avgangsfunksjonen.

Rolf Jens Brunstad er førsteamanuensis i samfunnsøko-nomi ved Norges Handelshøyskole.

Tilbudet av drosjer kommer inn i avgangsfunksjonengjennom antallet ledige drosjer. Antallet ledige drosjerer lik differansen mellom det totale antall drosjer som eri drift og antallet drosjer som kjører med passasjer på ettidspunkt. Siden vi har forutsatt at varigheten av endrosjetur er en tidsenhet, vil antall drosjer med passasjervære lik avgangen fra køen. Hvis køen ikke skal vokseover alle grenser, eller skrumpe inn til null, må vi dess-uten ha at avgangen skal være lik tilgangen:

(3a) X = Y.

Da vil køen være i likevekt eller «steady state», og davil størrelsen på køen være tilveksten, dvs. etterspørselenetter drosjekjøring, multiplisert med gjennomsnittligventetid:

(3b) K = TX.

Når vi tar hensyn til (3a) kan antallet ledige drosjerskrives som:

(4) V= N — X,

hvor N er det totale antall drosjer som er i drift.

Tilbudet av drosjer.Tilbudet av drosjer på et tidspunkt er det totale antall

drosjer som er i drift (dvs. at de enten kjører medpassasjer, tomkjører eller venter). Tilbudet av drosjer vilavhenge av hvor lønnsomt det er å være i drift. Lønnsom-heten vil avhenge positivt av taksten og av drosjensutnyttelsesgrad og negativt av driftskostnadene. Drosje-nes utnyttelsesgrad vil være andel av total driftstid somdrosjen kjører med passasjer. Med våre forutsetningervil dette i gjennomsnitt for alle drosjer være etterspørse-len dividert på det totale antall drosjer i drift. Drosjenesutnyttelsesgrad kan dermed skrives som:

(5) U = X/N.

Vi skal videre anta at kostnadene for hver drosje vilavhenge av hvor mange timer i døgnet eller uken drosjener i drift, men ikke av antall passasjerkilometer. Rimelig-heten av denne forutsetningen kan bedømmes ettertabell 1 som er basert på norske data hentet fra Berthel-sen (1982).

Vi ser fra tabellen at over 70% av kostnadene erdistanseuavhengige. 3 De distanseavhengige kostnadenegjelder dessuten all kjøring, og ikke bare kjøring medpassasjer. Siden det også foregår en god del tomkjøring

3 Tilsvarende tall for Sverige er: personalkostnader 58%, kjOretoykost-nader 32%, administrasjonskostnader 3% og kostnader til sentral 7%(Börjeson 1989). Siden kjØretOykostnader i denne klassifiseringen vilinneholde både distanseavhengige og distanseuavhengige kostnader,synes de distanseuavhengige kostnadene A utgjøre en enda størreandel i Sverige.

20

Sosialøkonomen nr. 6 1990

Tabell 1. Kostnadstall for drosjedrift 1980.

Kostnads-gruppe Kostnadspost %-andel igruppen %-andel av

kostnadertotale

Mannskaps- Lønn til sjåfør

86,5kostnad Arb.giveravg. ol. 13,2 40,9

Distanse-avhengigkostnad

DrivstoffSmøring og oljeBildekkRep. og vedlikeholdKilometeravgift

52,44,87,4 28,4

29,46,0

Vognkost- Avskrivninger

65,4kostnader Renter

14,2 20,2Garasjeleie

2,3Forsikringspremie

18,1

Felles- Avgift til sentral,

kostnader kontingenter mv. 70,5 10,4Andre kostnader

29,5

behøver det derfor heller ikke være noen klar sammen-heng mellom disse kostnadene og antall passasjerkilo-meter.

Vi gjør derfor neppe noen stor feil når vi som enforenkling forutsetter at drosjenes kostnader pr. tids-enhet er konstante. Likeledes skal vi forutsette at dissekostnadene er konstante pr. drosje uavhengig av hvormange drosjer den enkelte drosjeeier eller drosjefirmadisponerer. Det betyr at det ikke er stordriftsfordelereller ulemper knyttet til antall biler. Dette er en rimeligantakelse når det gjelder selve drosjekjøringen. Stor-driftsfordeler vil det derimot kunne eksistere når detgjelder vedlikehold og avgjort når det gjelder formid-lingssiden (drosjesentral). Vi vil imidlertid anta at slikekostnader kjøpes utenfra til en gitt pris pr. drosje.

Dersom det er fri etablering i drosjemarkedet vil nyedrosjer strømme til så lenge inntekt pr. tidsenhet oversti-ger kostnaden, mens antall drosjer vil reduseres dersomkostnaden pr. tidsenhet overstiger inntekten. Inntektenpr. tidsenhet vil være taksten ganget med drosjens utnyt-telsesgrad. Den langsiktige tilbudsfunksjonen for drosje-kjøring kan derfor finnes fra likningen:

pU = pX/N = c,

hvor c er kostnad pr. tidsenhet. Dette gir:

(6a) X = (c/p)N

eller

(6b) p = c/U

For en gitt utnyttelsesgrad blir altså tilbudskurvenhorisontal.

Sosialøkonomen nr. 6 1990

VentetidsfunksjonenI vanlige markeder vil etterspørselen være entydig

avledet av konsumentenes preferanser, mens tilbudetentydig avhenger av bedriftenes kostnadsforhold. Tilbu-det til en gitt pris vil derfor ikke avhenge av hvor storetterspørselen er, og etterspørselen til en gitt pris vil ikkeavhenge av hvor stort tilbudet er. Den eneste forbindel-seslinjen mellom tilbud og etterspørsel går altså gjennomprisen.

Slik er det ikke i drosjemarkedet. Tilbud og etterspør-sel er her bundet sammen gjennom enda en variabel,nemlig drosjenes utnyttelsesgrad, U. Vi har allerede settat tilbudet avhenger av utnyttelsesgraden. Vi skal nå seat også etterspørselen avhenger av utnyttelsegraden fordidenne er avgjørende for ventetiden.

La oss igjen se på avgangen fra køen i likning (2).Setter vi inn fra likning (3) og (4) og løser med hensyn påventetiden, T, får vi at denne vil være en funksjon avdrosjenes utnyttelsesgrad, U, og etterspørselen, X:

(7) T = T(X,U), Tx 0, Tu > 0

For konstant nivå på etterspørselen vil ventetiden væreen stigende funksjon av utnyttelsesgraden. Dersom deter stordriftsfordeler i formidlingssystemet vil imidlertidventetiden være en synkende funksjon av etterspørselendersom utnyttelsesgraden holdes konstant. 4 Dersom deter stordriftsulemperper i formidlingssystemet vil venteti-den være en stigende funksjon av etterspørselen. At deter stordriftsfordeler i formidlingssystemet betyr at av-gangsfunksjonen viser stigende skalaavkastning. Det be-tyr at dersom både køens lengde og antall ledige drosjerøker med 1%, vil avgangen fra køen øke med mer enn1%. For konstant skalaavkastning i formidlingssystemetvil ventetiden bare avhenge av utnyttelsesgraden.

Den optimale losningen i drosjemarkedetSom i ethvert marked vil den optimale løsningen være

der summen av konsumentoverskudd og produsentover-skudd er størst. Arealet under etterspørselskurven vil idette tilfellet være:

XD-1 (z)dz.

hvor D -1 betegner den inverse funksjonen til (1).Herfra må man trekke to typer kostnader: driftskost-

nadene for drosjene, cN, og ventetidskostnadene forkonsumentene, qTX. Det gir følgende uttrykk for totaltoverskudd:

x(8) w = f D 1 (z)ðz — cITX — c(X/U) = W(X,U) ,

0

4 Likning (3) og (4) innsatt i (2) gir X = G(TX, (1/U-1)X). Implisittdifferensiering gir da g l (dT/T) = (1-g 1 -g2) dX/X) + (g2/(1-U)) (dU/U),hvor g 1 og g2 er elastisitetene til G-funksjonen med hensyn på K og Vhenholdsvis. Stordriftsfordeler i formidlingssystemet betyr at g1 + g2 >1. Dersom det er konstant skalaavkastning i formidlingssystemet(g 1 +g2 = 1), vil leddet foran dX/X bli null slik at ventetiden ikke vil blipåvirket av endringer i X.

21

p... po PC P P

som kan oppfattes som en funksjon av antall drosjeturerog drosjenes utnyttelsesgrad.

Hvis vi maksimerer (8) med hensyn på X og U får vietter ordning følgende førsteordensbetingelser5 :

(9) p = q(TuU + TEX)

og

(10) c/U = qT„U

Ligning (9) sier at den optimale taksten for en drosje-tur skal være lik verdien av den ekstra ventetiden denmarginale drosjeturen påfører alle de andre drosjekun-dene. Denne tidskostnaden kan deles i to komponenter;en kapasitetseffekt, qT„U, som er positiv og en skalaef-fekt, qT„X, som vil være negativ dersom det er stordrifts-fordeler i formidlingssystemet. Ligning (10) sier at kost-naden pr drosjetur, c/U = cN/X, skal være lik kapasitets-effekten. Dette betyr at dersom det er stordriftsfordeler iformidlingssystemet vil det være optimalt at drosjene gårmed underskudd, siden taksten pr tur da skal være lavereenn kostnaden fordi skalaeffekten er negativ. Dersomdet er stordriftsfordeler i formidlingssystemet kan dettederfor være et argument for å subsidiere drosjenæringenfordi dette vil være nødvendig for å kunne nå et optimaltomfang på drosjetrafikken.

Det har vært vanlig å anta at det er slike stordriftsfor-deler i formidlingssystemet. 6 Empiriske arbeider på dettefeltet er det nokså sparsomt med, men Schroeter (1983)får resultater for radiostyrte sentraler i Minneapolis somantyder at stordriftsfordelene kan være meget små; iSchroeters undersøkelse er de ikke statistisk signifikante.I det følgende skal vi derfor som en forenkling anta at detverken er stordriftsfordeler eller stordriftsulemper i for-midlingssystemet. Da vil ventetiden bare være en funk-sjon av drosjenes utnyttelsesgrad og i optimum skaldrosjene akkurat få dekket sine kostnader slik atsubsidiering ikke lenger vil være nødvendig.

Som vi skal se, vil den optimale situasjonen dessverreikke bli nådd i et uregulert marked.

Løser vi nå for U fra likning (6b) og setter inn i (1), fårvi uttrykt X som en funksjon bare av p. Denne funk-sjonen,

(11) X = D(p + qT(c/p)) = E(p),

kan vi oppfatte som den langsiktige likevektsfunksjonenfor drosjeturer. Den viser hvor mange drosjeturer somvil bli realisert til enhver takst gitt at vi er i langsiktiglikevekt slik at drosjene akkurat får dekket sine kostna-der. Denne kurven er tegnet som EE i figur 1. Denderiverte til likevektsfunksjonen vil være:

5 Med våre forutsetninger må U < 1. Vi forutsetter i tillegg en indreløsning som betyr at U < 1.

6 Det antas implisitt at både Douglas (1972), De Vany (1975) ogBeesley og Glaister (1983).

22

dE/dp = D'(1 — qTuc/p2)

som avhenger av fortegnet på:

(12) p — qTuc/p

Dersom p er liten nok, vil (12) åpenbart være negativslik at likevektskurven til å begynne med vil være stig-ende. Etterhvert som p stiger, vil imidlertid det andreleddet i (12) stadig bli mindre i tallverdi slik at (12) tilslutt vil bli positiv, og likevektskurven boyer bakover. Ipunktet 0 vil (12) være null. Dette punktet vil også væreoptimalt fordi her vil førsteordensbetingelsene (9) og(10) begge være oppfylt siden c/p = U og vi har forutsattat T„ = O.

Men 0 kan ikke være noe stabilt likevektspunkt i eturegulert marked med fri etablering. Det ser vi greitdersom vi som den heltrukne kurven i figur 2 tegner oppde kombinasjoner av p og N som tilsvarer punktene pålikevektskurven EE i figur 1. Denne kurven kan vioppfatte som en isoprofittkurve som tilsvarer en profittpå null. Punkter over denne kurven vil gi tap for denenkelte drosje, mens punktene under vil gi overskudd. Ifiguren er det også stiplet to andre isoprofittkurver somrepresenterer to forskjellige positive profittnivåer.

Figur 2. Sammenhengen mellom takstnivå og antall drosjeri drift.

Taksten p rnir, er så lav at ingen drosjer, uansett hvor fåde er i markedet, kan få dekket sine kostnader. Takstenpmax er så prohibitivt høy at det ikke finnes etterspørsel imarkedet selv om ventetiden bringes ned til sitt mini-mum. Fra (6a) og (11) får vi at antall drosjer i langsiktiglikevekt kan skrives som:

N = (pE(p))/c.

Deriverer vi dette uttrykket med hensyn på p får vi:

(13) dN/dp = X/c + (p/c) (dE/dp).

For takstnivåer like over prnin vil (13) være positiv sidendE/dp er positiv dersom p er tilstrekkelig liten. Kurven

SosialOkonomen nr. 6 1990

vil derfor fast være stigende. dE/dp vil være positiv sålenge takstnivået er lavere enn den optimale taksten Po

som tilsvarer punktet 0 i figur 1. For den optimaletaksten po vil dE/dp være null, men (13) vil fortsatt værepositiv p.g.a. leddet X/c. Kurven vil derfor fortsette åstige en stund etter at taksten har passert Po. Forst nårdE/dp er blitt tilstrekkelig negativ til at (13) blir null, vilantall drosjer nå sitt maksimum. Dette vil skje for entakst pc hvor po < pc < pmax .

Anta nå at vi tilfeldigvis hadde en kombinasjon avtakst og antall drosjer som tilsvarte optimumspunktet(po , No) i figur 2. Da ville en enkelt drosjeeier kunne økesin inntekt ved å kreve en takst lik po + d, hvor d erpositiv men mindre enn tidskostnaden for kunden der-som han skulle avslå drosjen. Dersom dette lønner segfor en, vil det lønne seg for alle, drosjene vil gå medoverskudd og dette vil trekke til seg nyetableringer slik atN stiger. Markedskreftene vil derfor drive både p og Noppover helt til vi når pc , og (13) er lik null. I figur 1tilsvarer dette punkt C. I et uregulert marked vil viderfor ikke få tilpasning på likevektskurven nedenfor C.

For punkter på likevektskurven over C, dvs punkter tilhøyre for pc i figur 2, ville drosjene samlet øke overskud-det dersom taksten ble satt ned. Den enkelte drosjeeierville imidlertid ikke ha noe incentiv til å gjøre det.Dersom en enkelt drosje satte ned taksten fra en taksthøyere enn pc , ville dette bare fore til underskudd fordenne drosjen og til en gledelig overraskelse for dekunder den kom i kontakt med, men det ville ikke hanoen effekt på etterspørselen etter drosjekjøring. Førsthvis et tilstrekkelig stort antall av drosjene setter nedtaksten vil vi få en økning i etterspørselen som mer ennkompenserer for reduksjonen i inntekt pr tur. Vi kanderfor ikke utelukke punkter på likevektskurven over C.

Douglas (1972) synes allikevel å mene at C er det mestsannsynlige langsiktige tilpasningspunkt i et uregulertdrosjemarked med fri etablering. Argumentet er at sidendrosjene antakelig må samarbeide om driften av eneffektiv formidlingssentral, er det også rimelig at de kansamarbeide om å sette taksten ned dersom dette giroverskudd (riktignok bare på kort sikt fordi overskuddetleder til nyetableringer).

I punkt C vil

6W/6X = p — c/U = 0

og

6W/OU = (X/U)(c/U = qT„U) > 0

Det betyr at utnyttelsesgraden er for lav i dette punk-tet, og siden punkter på likevektskurven over C vil haenda lavere utnyttelsesgrad, kan vi slå fast at et uregulertdrosjemarked med fri etablering vil føre til for lav kapa-sitetsutnyttelse i drosjeparken. I forhold til den optimalesituasjonen vil taksten være for høy og det vil være formange drosjer som kjører for få turer hver.

DereguleringSom nevnt i innledningen står Sverige nå foran en

deregulering av drosjenæringen og deregulering har også

vært prøvd i noen amerikanske storbyer under den storedereguleringsbølgen i 80-åra. Det eksisterer altså noeempiri om virkningene av deregulering, som vi kan sam-menholde med de prediksjoner som kan utledes av denteoretiske drøftingen foran.

Anta nå at drosjenæringen er både antallsregulert ogtakstregulert, og at det totale antall løyver er stipulert tilN0 . 7 Hvis både antalls- og takstreguleringen skal værebindende må maksimaltaksten ligge et sted mellom po ogden taksten som tilsvarer punktet A i figur 2. 8 En opp-.hevelse av både antallsbegrensningen og takstbegrens-ningen vil føre til at antall drosjer går mot N. Deregule-ring fra en situasjon med bindende regulering både avantall og takst vil altså entydig gi en økning i antalldrosjer. Virkningen på takstnivået er mer usikkert, mendet mest sannsynlige er åpenbart at også det vil stige.Erfaringene fra den amerikanske dereguleringen kanoppsummeres i tabell 2, som er hentet fra Teal & Berg-lund (1987). Tabll 2a viser at antall drosjer har økt tildelskraftig i alle byene hvor drosjenæringen har blitt deregu-lert. Fra tabell 2b ser vi at takstnivået har økt i dederegulerte byene i forhold til takstnivået i byer hvorreguleringene har blitt opprettholdt. Hvis både takstenog antall drosjer øker, følger det av (1) og (5) foran atdette må føre til en reduksjon i drosjenes utnyttelses-grad. Fra tabell 2c ser vi at dette synes å være tilfellet.

Tabell 2. Virkninger av deregulering i USA. (Kilde: Teal& Berglund (1987)).

a) Change in Size of Taxi Industry since Deregulation

City Increase in Number of Taxis

Seattle 33San Diego 127Sacramento 56Kansas City 18Phoenix 83Tucson 33Oakland

38

b) Average Annual Inflation-Adjusted Indexed Faresin Regulated and Deregulated Cities

Fares Adjusted by

CPI Cost Index

Before After After/Before Before After After/Before

Deregulated Cities 0.910 0.957 1.050 0.908 0.969 1.065Regulated Citiesa 0.960 0.930 0.969 0.960 0.939 0.978Regulated Cities b 0.956 0.905 0.947 0.955 0.920 0.963Regulated Citiesc 0.958 0.918 0.958 0.958 0.929 0.970

(1971 = 1.0)

a Uses June 1979 as after/before point.b Uses June 1982 as after/before point.

Average of (a) and (b)

7 Det har ikke noen betydning for resonnementet om punktet (No , po)er samfunnsøkonomisk optimalt eller ikke.

8 Vi forutsetter at det er mulig for drosjeeierne å nå en stilltiende avtaleom ikke fi overskride den taksten som tilsvarer punktet A.

Sosialøkonomen nr. 6 1990 23

c) Trends in Taxi Productivity after Deregulation

City Trips per Shift

Phoenix —23aSan Diego

N/ASeattle —35 b

Tucson N/A —33

a One year after regulatory change.b Two years after deregulation (based on trip sheets which may be incomplete).

Optimal reguleringEt uregulert drosjemarked med fri etableringing vil

altså ikke være optimalt. Hvis myndighetene hadde fullinformasjon kunne de stipulere po som maksimumstakst.Dersom man samtidig beholdt fri etablering ville dennerestriksjonen bli bindende og være alt som skulle til for åoppnå en optimal situasjon. I forhold til den uregulerteløsningen i C vil den lavere maksimumstaksten pressenoen drosjer ut av markedet, kapasitetsutnyttelsen forde gjenværende drosjene vil dermed gå opp og vi vil gåmot optimum. Den optimale måte å regulere drosjemar-kedet på ville altså være å regulere taksten og holdeetableringen fri.

Det er ikke mulig å oppnå det samme bare ved ad-gangsregulering. Anta at myndighetene isteden holderantallet drosjeløyver på No , og at taksten er po i utgangs-punktet. Siden det, som for nevnt, nå vil lønne seg forden enkelte drosjeeier å øke taksten, vil vi ved fritakstfastsettelse få en bevegelse bort fra punktet (No ,p0)langs den vannrette pilen i figur 11.2. Denne bevegelsenvil forsette i hvert fall til vi når punktet A hvor vitangerer toppunktet på en isoprofittkurve. Inntil dettepunktet er nådd vil det nemlig være sammenfall mellomdet som er fordelaktig for hver drosjeeier når han hand-ler individuelt, og det som er fordelaktig for alle drosjee-ierne som gruppe dersom alle gjør det samme. Til høyrefor punktet A vil dette ikke lenger være tilfelle. Fremde-les vil den enkelte drosjeeier isolert kunne øke sittoverskudd ved en marginal økning av prisen, men nåralle gjør det samme, vil alle få mindre overskudd. Tilhøyre for A vil det derfor trenges en slags avtale, under-forstått eller åpen, om å redusere taksten. Det faktum atdet i denne situasjonen er adgangsbegrensning, vil anta-kelig gjøre det lettere å få til en slik avtale.

Vi ser av dette at adgangsbegrensning ikke kan skapeen optimal situasjon i drosjemarkedet dersom den ikke4/Ages av takstregulering, men dersom vi har takstregu-lering er adgangsbegrensningen strengt tatt overflødig.

Samtidig var drosjedrift en lukrativ forretning, og det varstor rift om ledige løyver. Noe som klart antydet atdrosjene hadde overskudd. Kombinasjonen av langeventetider og positivt overskudd samtidig som takstnivå-et lå forholdsvis høyt, og i alle fall ikke lavere enn i landdet er naturlig å sammenligne seg med, antyder at vi måha befunnet oss sørøst for optimumspunktet --i figur 2,f. eks. i punkt B.

Prismyndighetene var opptatt av dette og i de nærmes-te par årene ble antallet løyver Okt betraktelig. Samtidigfjernet oljeprisfallet og de påfølgende økonomiske inn-strammingene mye av etterspørselen etter drosjekjøring.Siden arbeidsløsheten begynte å stige utover høsten 1988har derfor situasjonen vært radikalt omsnudd. Nå er detså visst ikke lenger noen mangel på drosjer. Ventetideneer nesten eliminert, samtidig som lange kOer av drosjerpå drosjeholdeplasser, jernbanestasjoner og flyplasserklart synliggjør at kapasitetsutnyttelsen i drosjeparken ermeget lav. Drosjeeierne klager, antakelig med rette,over lav lønnsomhet. Den lave lønnsomheten antyder atvi befinner oss på, eller kanskje til og med litt til høyrefor, den langsiktige likevektskurven i figur 1, og den lavekapasitetsutnyttelsen tyder på at vi antakelig er på denbakoverbøyende delen, f. eks at vi befinner oss i punkt Di figur 2.

Hva bor vi gjøre fremover?Dersom det er riktig at vi befinner oss i et punkt som D

i figur 2, ser vi at det som egentlig er problemet, er attakstnivået er for høyt. Dersom en regulerte takstnivåetnedover, ville etterhvert markedskreftene sørge for enavskalling fra næringen slik at vi ville bevege oss i retningav optimumspunktet (po ,No) i figur 2. I dag regulerestakstene oppover med begrunnelse av økning i kostnade-ne, ved at en lar takstene få omlag samme prosentviseøkning som en prisindeks for næringens viktigste kost-nadskomponenter. En mulig strategi er derfor å fryse detnominelle takstnivå fast i en periode.

En slik strategi er neppe helt uproblematisk i praksis.Drosjenæringen er en forholdsvis velorganisert næring,og det har allerede kommet høyrøstede krav til myndig-hetene om å redusere antall drosjeløyver. Alternativtkan man derfor tenke seg at man slår inn på en strategimed en mer styrt utvikling. Man kunne for eksempeltenke seg at myndighetene forhandlet med Taxiforbun-det om en inndragning av et antall løyver etter hvert somde ble ledige mot at næringen aksepterte en fastfrysing avdet nominelle taksnivå over en viss periode. Også en slikstrategi ville bringe oss nærmere optimumspunktet.

Trips per Cab

—34 a_ 37 a

—48 b—38 a

Utviklingen i Norge i 80-firaDe seneste års utvikling i drosjemarkedet i de største

norske byene har tildels vært dramatisk. Da oljeboomenvar på sitt høyeste høsten 1985, var drosjemarkedetpreget av noe som syntes å være en sterk mangel pådrosjer. Ventetidene kunne være meget lange, til tiderkunne det nærmest være umulig å få tak i en drosje.

REFERANSER:Beesley, M. E. & Glaister, S. (1983): «Information for Regulating: The

Case of Taxis.» Economic Journal.Berthelsen, J. (1982): Drosjedrift 1980. Prosjektrapport, Transportø-

konomisk institutt, Oslo.Brunstad, R. (1985): «Optimal regulering av drosjenæringen», SAF

arbeidsnotat nr. 16/85, Senter for Anvendt Forskning — NorgesHandelshøyskole, Bergen.

Sosialokonomen nr. 6 199024

AKTUELL FAGBOK

Börjesson, M. (1989): Avreglering av taxi. TFB-meddelande nr. 114,december 1989, TransportForskningsBeredningen, Stockholm.

Douglas, G. W. (1972): «Price Regulation and Optimal Service Stan-dards. The Taxicab Industry.» Journal of Transport Economics andPolicy.

De Vany., A. S. (1975): «Capacity Utilization under Alternative Regu-latory Restraints: An Analysis of Taxi Markets.» Journal of PoliticalEconomy.

Schroeter, J. R. (1983): «A Model of Taxi Service under Fare and FleetSize Regulation.» Bell Journal of Economics.

Slettemoen, A. (1985): «Drosjenæringen — regulering eller fritt mar-ked?» Marked og Konkurranse nr. 1, Prisdirektoratet.

Teal, R.F. & Berglund, M. (1987): «Impacts of taxicab deregulation inThe USA». Journal of Transport Economics and Policy.

Olav Bjerkholt, Øystein Olsen og Steinar Øivind Strom:

OUE- OG GASSØKONOMIOlje- og gassøkonomi gir en solid bakgrunn for de som søker en bedre teoretiskforståelse av de økonomiske mekanismer og forhold som preger virkeligheten iog omkring en «oljeøkonomi».De teoretiske resonnementene skjer i tilknytning til mer beskrivende avsnitt omutviklingen i norsk petroleumsvirksomhet fram til i dag og hovedtrekk i norskøkonomisk historie siden 1970. De teoretiske og empiriske analyser omfatterviktige makroøkonomiske problemstillinger i tilknytning til petroleumsvirksomheten,bl.a.:• optimal bruk av petroleumsinntekter• optimal ressursforvaltning av petroleumsressursene som del av nasjonal-

formuen og• tilpasning til usikkerheten i det internasjonale oljemarkedetBlant de aktuelle problemstillingene som behandles i Olje- og gassøkonomi:• perspektivene for oljemarkedet fram til år 2000• forholdet mellom OPEC og andre oljeprodusenter• naturgassmarkedet i Vest-Europa etter 1992• norsk naturgass som erstatning for svensk kjernekraftutvikling• hva som ville ha skjedd i norsk økonomi uten petroleumsressurseneISBN 82-00-02775-9 208 sider kr 239,—

Sosialøkonomen nr. 6 1990

25

Konkurransepolitikk, regulering oginformasjonsskjevheterl

Et forskningsfelt som i de siste år har tiltrukket seg storoppmerksomhet er hvordan man kan regulere naturligemonopoler og bedrifter som av en eller annen grunn er ien beskyttet konkurransesituasjon. Hensikten med dettenotatet er å gi et kort innblikk i en del nyere teori som errelevant for regulering av slike bedrifter. Med bakgrunn i

de situasjoner der det kan tenkes at det vil være tilfellet,vil vi skissere visse prinsipper som vil måtte gjelde for enoptimal reguleringspolitikk. Tankegangen bygger i noksåsterk grad på en artikkel av Baron og Myerson (1982).Det kan også henvises til Lommerud (1989) og Olsen(1989).

AVJAN ERIK ASKILDSEN

1. InnledningPrinsippene for regulering av naturlige monopol og

bedrifter som er i en beskyttet konkurransesituasjonbygger på et fundament som er vel kjent i økonomiskteori, nemlig informasjons- og incentivteorien slik denble utviklet i 60- og 70-årene. Fundamentalt i denneteorien er hvordan markeder fungerer, eller ikke funge-rer, når de ulike parter i et marked, kjøpere og selgere,har ulik informasjon om forhold som er relevante for denhandelen som skal finne sted. Kjente stikkord er det SOIT1

kalles ugunstig utvalg («adverse selection»), som indike-rer at en regulator (prinsipal) ikke kjenner alle egenska-per ved den som skal reguleres (agenten) og skjult hand-ling («hidden action»), som følger av at prinsipalen ikkekan observere agentens handlinger.

Det er kjent at eksistens av slike forhold fører til atressursbruken ikke blir best mulig i samfunnsøkonomiskforstand, dvs. Pareto-optimal, og i verste fall kan detfOre til totalt sammenbrudd av et marked. De vanligstbrukte eksempler for å skissere informasjonsproblemersom kan føre til slik markedssvikt, og eventuelt bortfallav markeder, er forsikringsmarkedene (forsikringssel-skapene kan ikke observere hvilke uhellsforebyggendetiltak forsikringstaker iverksetter) og markeder for bruktegjenstander (f.eks. bruktbilsalg der selger, men ikkekjøper, kjenner bilens kvalitet). 2

Teorien kan hevdes å være av nokså generell karakter,slik at den har relevans for en rekke typer av regulerings-forhold, eller for situasjoner der den ene part vil ønske åta i bruk virkemidler som sikrer at den andre opptrer ioverensstemmelse med den førstes interesser. Det kangjelde i forholdet mellom f.eks. bilselgere og -kjøpere,uten at det er det forholdet som vil bli fokusert i denneartikkelen. Vi skal se på situasjonen der en produsent

Artikkelen er basert på et foredrag holdt på seminar om «Markeds-struktur, priser og konkurransepolitikk», arrangert av Forbruker- ogadministrasjonsdepartementet, 18. april 1989 i Oslo.

2 For en oversikt over problemfeltet og noen hovedresultater, se Olsen(1989).

eller selger er i en markedsposisjon som kan utnyttes tilegen fordel (profitt) på bekostning av konsumentene,altså der bedriften har markedsmakt. Dette gjelder i enrekke situasjoner:

—naturlige monopoler: f.eks. jernbane, el.kraft, flyplas-ser, post, fergedrift.

—institusjonelle monopoler: f.eks. bensin, bygnings-isolasjon, kunstgjødsel.

—beskyttede markeder: f.eks. jordbruk.—markeder der aktiviteten er regulert grunnet informa-

sjonsproblemer, fordelingshensyn e.l. : f. eks. sykehus.

Det kan altså være en rekke ulike grunner til at det ermanglende konkurranse i et marked, alt fra eksplisitteoffentlig fattede vedtak om at bare én eller et lite antallbedrifter har lov til å operere i markedet (f.eks. syke-hus), til markeder der spesielle organisasjonsformer harspesiell beskyttelse (f.eks. omsetning av jordbruks- ogfiskeriprodukter), og til situasjoner der det av kanskjemer teknologiske grunner finnes bare et fåtall selgere(f.eks. foredling og distribusjon av bensin til detaljister).Det er viktig å peke på at det ikke er slik at et lite antallaktører i et marked nødvendigvis betyr det samme somat det er mulighet for å utnytte dette til egen fordel. Detsom er viktig er hvorvidt det lille antall bedrifter på eneller annen måte er beskyttet fra en effektiv konkurranse,uansett hva grunnen til det måtte være. Når en slik«beskyttelse» foreligger har vi en situasjon der det kanvære behov for kontroll av hvordan de «beskyttede»bedrifter utnytter sin posisjon i markedet. Det gjelderuavhengig av om bedriften er offentlig eller privat dre-vet. Mulighet for regulering er kanskje ikke uavhengigav eierforholdene, men prinsippet bak reguleringstanke-gangen og metodene for formulering av reguleringstiltakvil i prinsippet være de samme.

Oppsummeringsvis så langt: Vi er opptatt av om enaktør som er i en beskyttet posisjon utnytter denne tilegen fordel på bekostning av konsumentenes interesser,og hvordan vi i så fall kan iverksette tiltak som begrenserutnyttelsen av markedsmakten.

2. Hvorfor regulering?Vi skal nå kort redegjøre for hvorfor situasjoner som

de vi har skissert over kan gi opphav til spesielle regule-

26

Sosialokonomen nr. 6 1990

Figur 1: Tilpasninger i et marked.

Kr.

A

Ae*—

Etterspørsel

mon a *

C'(0)

ringsløsninger. Forutsetningene vi bygger på er de vanlige iØkonomisk teori: Rasjonelle aktører som handler i egen-interesse og prover å maksimere sin egen velferd (nytte,profitt). I en viss henseende kan det spesielt i det proble-met vi her skal se på, virke som noe drastiske forutset-ninger. Poenget er jo at vi antar at aktørene (enkeltper-soner, bedrifter) utnytter sin posisjon til det ytterste,uten å ta hensyn til de følger det har for andre. Derfor,hvis det f.eks. er mulig å tjene noe på ikke å snakke sant ien viss situasjon, så gjør aktøren det. Vi kan si det slik ataktørene «ikke er snille». Myndighetenes oppgave blir åkontrollere at det teoretisk funderte prinsipp for ressurs-allokering i en markedsøkonomi blir fulgt. Dette prinsip-pet er det samme enten vi betrakter private bedriftermed eller uten konkurranse, eller en offentlig bedriftsom kanskje er et naturlig monopol.

Den grunnleggende regelen som vi vil at alle skalfØlge, er at pris skal være lik grensekostnad (først-bestløsningen). Det følger av at vi bygger på forutsetningenom at vi maksimerer summen av produsent- og konsu-mentoverskudd. Det skjer nettopp til pris lik grensekost-nad. Det er illustrert i figur 1.

Med vanlig notasjon er Q mengde produsert og solgt,P er pris på produktet, og C'(Q) er grensekostnad, somvi for enkelhets skyld har antatt konstant. Det vil imid-lertid være faste kostnader siden vi jo ser på et markedmed begrenset konkurranse. Det maksimalt oppnåeligekonsumentoverskuddet er ABC ved produksjon Q* tilpris B. Nå betyr det ikke nødvendigvis noe hvem som fårdette overskuddet, altså hvorvidt det er konsumenteneeller bedriftene (arbeiderne, kapitalistene). Hvis sam-funnet ikke ønsker en spesiell fordeling, og det ikkekoster noe å omfordele inntekt, er vi indifferent om hele

Jan Erik Askildsen, dr. oecon. fra 1987, er forsker vedLOS-senteret i Bergen.

ABC tilfaller konsumentene, produsentene, eller blirdelt. Som vi siden skal komme inn på, er det ikke alltiden rimelig forutsetning.

Nå er det imidlertid slik at en bedrift i en begrensetkonkurranseposisjon ikke nødvendigvis vil finne det op-timalt å velge en pris som er samfunnsøkonomisk opti-mal. Som kjent vil en monopolist velge å tilpasse seg slikat grenseinntekt er lik pris, som vil gi en produksjon

Qmon < Q * .

Reguleringsproblemet er derfor å få bedriften til åprodusere mengden Q* til pris B, i stedet for Qm" til prispmon > Q * .

Hvis vi kjenner bedriftenes kostnader er dette, teore-tisk sett, ikke noe stort problem. Vi antar at alle relevantekostnader er inkludert i C(Q)3 . Da kan reguleringsmyn-dighetene gi bedriftene beskjed om å sette prisen B.Markedet vil da selv bestemme produksjonen til Q*. Detkan være at det i tillegg er faste kostnader som bedriftenmå få dekket. Dette kan skje ved en overføring fra allekonsumentene til bedriften via skatteseddelen, eller enkan tillate en pris som gir dekning av alle kostnaderdersom overføring via skatter ikke er ønskelig4 .

Det vi må kalle den best tenkelige løsningen kanoppnås dersom alle forhold rundt produksjonen er kjent!Men det forutsetter en regulator som kan bestemmebedriftens markedsatferd.

3. Hva bestir reguleringsproblemet i?Å anta eksistens av symmetrisk informasjon mellom

en bedrift og en regulerende myndighet vil ofte være ensvært drastisk forutsetning. Bedriften vil ha incentiver tilå skjule sine sanne kostnader dersom det er mulig.Reguleringsmyndighetene, i Norge representert vedPrisdirektoratet, er avhengig av de aktuelle bedriftenefor å få informasjon om de virkelige kostnadene. Siden vi

3 Prissettingskriteriet er å sette kortsiktig grensekostnad lik pris; vedbegrenset kapasitet inngår kapasitetskostnader (fortrengning) i gren-sekostnaden.

4 En slik prissetting, der bedriftene skal sette pris slik at alle kostnaderdekkes, kalles ofte Ramsey-prising. Det innebærer at ressursbrukenikke blir først-best optimal slik det er vist ved pris B i figur 1.

SosialOkonomen nr. 6 1990 27

må anta at bedriftene i alle fall ikke kan vite mindre ennreguleringsmyndighetene om hvor «gode» de er til åprodusere, altså hvor lave kostnadene kan bli, ser viat myndighetene står overfor et stort problem når det ersnakk om å sikre at det skisserte optimale prissettingskri-tenet blir fulgt, dvs. at bedrifter i en konkurranseposi-sjon ikke tar en pris som maksimerer deres profitt, påbekostning av konsumentenes interesser.

To problemer oppstår for reguleringsmyndighetene:For det første vil bedriftene i en situasjon der konkur-

ransen ikke er fullkommen, og prisen de kan ta forproduktene blir regulert i henhold til informasjon frabedriften, ha incentiver til å undervurdere sin produkti-vitet, eller synonymt til å overvurdere kostnadene. Der-som det er slik at de virkelige kostnader er kjent bare avbedriften, mens de regulerende myndigheter bare har enoversikt over hvilket intervall kostnadene befinner seginnenfor, vil det kunne være lønnsomt for bedriftene åsi at kostnadene er høyere enn de virkelig er, for dervedå komme nærmere produksjonstilpasningen Q"n som eroverskuddsmaksimerende slik vi antydet i tilknytning tilfigur 1. Kanskje vil de kunne overbevise myndigheteneom at kostnadene virkelig er så store som det som girmonopolpris, og at de derfor tar denne prisen for å fådekket sine kostnader. En kan oppfatte dette som detprisreguleringsproblemet som Prisdirektoratet står over-for. Problemet består i at vi ikke kjenner bedriftenssanne kostnader, det er skjult informasjon. Det som erskjult er hva som er bedriftens type når det gjelder evnetil å produsere billig.

Det andre problemet er at vi også ønsker at bedrifteneskal opptre mest mulig effektivt, dvs. gitt deres evne til åholde lave kostnader (deres produktivitet), så ønsker viat de skal gjøre en innsats som er best mulig. Spesielt vedregulering av større offentlig drevne virksomheter somsykehus og jernbane, og hva som i engelsk litteratur oftekalles «public utilities», vil det være slik at kostnadeneved å frambringe et produkt er avhengig av både natur-gitte og teknologiske forutsetninger, og av bedriftensinnsats. Således vil bedriftene kunne si at de høye kost-nadene skyldes teknologiske forhold, mens det i virkelig-heten er deres innsats som er for dårlig. Ofte vil ikkereguleringsmyndighetene ha muligheter til å skille mel-lom disse forhold. Vi kan si at vi har et skjult handlings-problem, der bedriftene tar ut noe av «overskuddet» iform av for lite innsats.

Disse problemer er ofte nært korrelert. Det kan lettsees ved et eksempel. Anta at vi skal regulere prisen somen bedrift i et marked med begrenset konkurranse kanta, og dermed også bestemme hvor mye produksjon viønsker. Bedriften oppgir sine kostnader forbundet medproduksjon, innbefattet distribusjon o.l. På etterskuddvil disse kostnadene også bli regnskapsmessig dokumen-tert. Siden bedriften vet at myndighetene ønsker pris likgrensekostnad, vil den ønske å late som om grensekost-nadene er høyest mulig. Siden vi ikke kan observere altbedriften gjør, altså hvordan den pådrar seg sine kostna-der, så vil bedriften på etterskudd ofte ha muligheter til åpåvirke sine kostnader ved f.eks. å gi de ansatte ekstralange pauser, ved å ha mye opplæring e.l. Kostnadene vil

da kanskje bli akkurat som bedriften har sagt. Men detskyldes at de i stedet for å ta en for bedriften optimal prismed kostnadsminimerende innsats, så har den tatt ut sittmarkedspotensiale i form av hva som deler av litteratu-ren betegnes som x-inefficiency. Skjulte handlinger, for-klart kort ovenfor, kan vi derfor si representerer enforklaring på et fenomen som betegner en form forressurssløsing innad i bedriften (mangel på indre effekti-vitet). I prinsippet må reguleringsmyndighetene ta hen-syn til både problemet med å kartlegge hvilken typebedrift de står overfor, og målsetting om en optimalarbeidsinnsats i den regulerte bedriften.

4. Hvordan kan myndighetene regulere under informa-sjonsmangel?

Ovenfor har vi beskrevet hva som gir opphav til beho-vet for regulering, nemlig manglende effektiv konkur-ranse, som kan skyldes en rekke forhold, og hva problemmyndighetene står overfor når den skal regulere bedrif-tene.

Kort oppsummert kan vi si det slik at det er ønskelig å lavarer og tjenester i økonomien bli produsert i en slik skalaat grensekostnad er lik pris. Myndighetene kjenner ofteikke til fulle produksjonsbetingelsene i en bransje derdet er behov for regulering. Bedriftene har incentiverbåde til å undervurdere hvor flinke de er til å holdekostnadene nede, og til å ta ut overskudd på måter somdet for myndighetene er vanskelig å kontrollere.

I en slik situasjon, har vi da noen muligheter til å sikreen effektiv produksjon?

Det kan ikke gis noe klart ja- eller nei-svar. Detavhenger av omstendighetene rundt produksjonen, spe-sielt hvor mye informasjon de regulerende myndighetervirkelig har om kostnadsforholdene, og hvordan vi vekt-legger hensyn til konsumentene og produsentene. Ethovedpoeng er at effektiv ressursbruk må sees i forholdtil den informasjon reguleringsmyndighetene har. Pro-duksjonen kan bli ex ante effektiv, der målestokken er atalle Pareto-optimale bytter som kan gjøres på grunnlagav ex ante informasjon blir gjennomført. De nyere teore-tiske bidrag om regulering og informasjonsproblemer eropptatt av å utlede betingelser for denne optimale regu-leringspolitikken. Vi antar her at problemet er å finne enoptimal pris for et produkt som selges i et markeddominert av la oss si én produsent. Det kunne ogsågjelde å sikre en best mulig fordeling av f.eks. utslipp tilluft eller vann av forurensede stoffer, eller best muliginnsats fra personalet på en helseinstitusjon.

Tankegangen som brukes er basert på en del viktigeforutsetninger. Vi antar at etterspørselsforholdene erkjent, dvs. at myndighetene kjenner konsumentenes viljetil å betale for produktet. Videre har regulatoren enformening om hvilket intervall kostnadene befinner seginnenfor (det kan gjelde både variable og faste kostna-der)5 . Bedriften vet imidlertid selv med sikkerhet hvor

5 Regulator har en sannsynlighetsfordeling over et sett av muligekostnadsrealisasjoner. Alternativt, dersom det er flere bedrifter, kandet antas at regulator kjenner de mulige kostnadsrealisasjoner, menikke vet hvilken bedrift som har hvilke kostnader.

28

Sosialøkonomen nr. 6 1990

m6(0) = C'(0) = O

Etterspørsel

Q Q*Q

store disse kostnadene er, slik at det er asymmetriskinformasjon. Dernest er det generelt ikke likegyldig omet overskudd tilfaller produsenten eller konsumentene,det kan f.eks. være slik at det koster å foreta overførin-ger som kan være nødvendige for å få bedriften til åhandle som ønskelig. Sist, men ikke minst, så antas det atbedriften opptrer slik at dens egen nytte av aktivitetenblir størst mulig. Spesielt betyr det at den ikke oppgir desanne kostnader dersom den tjener mer på å si noeannet, og at den ikke vil produsere dersom den tjenerbedre på å la være. Disse to betingelser skal vi redegjørelitt nærmere for.

Den første betingelsen kan vi mer presist uttrykke somincentivforenlighetsbetingelsen. Hvis vi lar 0 representeregrensekostnader som reguleringsmyndighetene må hainformasjon om for å sette riktig pris, så må bedriftenvelge den kostnadsrapport 0 som maksimerer profittn(0), der

A

n(0) = max n*(13, 0)0

0 kan representere den virkelige grensekostnaden. Be-tingelsen sier at bedriften vil rapportere '6 = 0 hvis detfører til størst profitt. Den andre av de nevnte betingel-sene kalles ofte individuell rasjonalitet, og innebærer aten ikke kan tvinge en bedrift til å produsere om den gjørdet bedre ved å la være. Hvis alternativkostnaden erinkludert i profittfunksjonen, forlanges det at

Gitt disse betingelsene, og regulatorens subjektivesannsynlighetsfordeling over

0 E ,

der 0 (lav kostnad) og -0- (høy kostnad) er ekstremverdi-ene for grensekostnaden, ønsker vi å etablere et sett avmulige reguleringsmekanismer, og blant disse finne denbeste. Med det siste menes den reguleringsmekanismesom maksimerer det samfunnsøkonomiske overskuddet,altså summen av konsument- og produsentoverskuddet.

La oss gå tilbake til figur 1. Den optimale prisen er densom tilsvarer grensekostnad. Anta at det ikke kosternoe å foreta en overføring fra konsumenter til produsen-ter, og at nytten av en krone som produsentoverskudd erden samme som den samme kronen til konsumentene.Da ser vi at vi ved å gi beskjed til bedriften om åprodusere til pris lik grensekostnad, og samtidig overførekonsumentoverskuddet6 til bedriften, vil det lønne segfor bedriften å oppgi de virkelige kostnader. Bedriftenfår jo nemlig alt overskuddet. Dersom den oppgir forhøye kostnader blir dette overskuddet mindre enn detkunne ha blitt, slik det er illustrert i figur 2 nedenfor. Ifigur 2 er (Q*,P*) den tilpasning som gir størst samfunns-økonomisk overskudd. Hadde bedriften rapportert O i

6 Vi trenger ikke overføre hele konsumentoverskuddet, kun det som erunder høyest mulige (kjente) kostnad.

Sosialøkonomen nr. 6 1990

Figur 2: Reguleringslosning når produsent- og konsu-mentoverskudd har samme vekt.

P

PP

stedet for 0 som bedriftens grensekostnad, ville bedrif-ten lidd et tap tilsvarende det skraverte feltet i figur 2. Idenne situasjonen har vi altså ikke noe informasjonspro-blem.

Generelt er det kostnader ved en slik overføring mel-lom konsumenter og produsenter. Perfekt prisdiskrimi-nering er ikke mulig, slik at disse penger må dras inngjennom beskatning, som ikke kan gjøres uten at res-sursbruken andre steder i økonomien blir forstyrret. Itillegg er forutsetningen om å tillegge lik vekt til en kronesom konsument- eller produsentoverskudd diskutabel.Vi vil ofte hevde at en krone hos konsumenten har størstverdi. Hvis det ene eller begge disse forhold gjelder, vildet ikke være optimalt å overføre hele konsumentover-skuddet til produsentene. Overføringer er fortsatt nød-vendige for å sikre en samfunnsøkonomisk best muligproduksjon. Mens det i tilfellet over var mulig å nå først-best løsningen ( Q * ,p*), vil det generelt ikke være muliglengre. En må la overføring og pris være avhengig av hvaslags kostnader bedriften sier eller avslører (se nedenfor)at den har, men slik at en ikke lar bedriftene beholde enstørre del av konsumentoverskuddet enn strengt nødven-dig. Prissettingsregel og mulige kompenserende over-føringer må da lages slik at bedriften har incentiv til å oppgide sanne kostnader. I de fleste tilfeller vil det bli etsamfunnsøkonomisk produksjonstap knyttet til at infor-masjonen er en knapp faktor som skal ha sin avkastning.

Disse incentivskjemaene, en vanlig betegnelse på reg-lene for kombinasjon av overføring og prisfastsettelse,trenger i prinsippet ikke å være slik at bedriftene oppgirkostnadene sine. Det såkalte avsloringsprinsippet, rede-gjort nærmere for bl.a. i Olsen (1989), gir oss et redskapfor en teoretisk representasjon av reguleringsløsningen.Avsløringsprinsippet sier at en direkte rapportering avkostnader alltid vil kunne representere en annen rappor-teringsmekanisme basert på mer indirekte signaler. Detsetter oss i stand til å forklare en løsning som ombedriftene virkelig oppgir kostnadene sine, mens de irealiteten avslører seg via en mer sofistikert mekanisme.

Det kan f.eks. lages en meny av kontrakter som be-driftene kan velge fra. En kontrakt består av en prisbedriften må selge produktet til, og en kontantoverføringtil bedriften. De aktuelle kontrakter er utformet avmyndighetene med den kjennskap de har til forholdene i

29

Q

de bransjer som skal reguleres, representert med regula-torens subjektive sannsynlighet for at bedriften er type 0E Le, 351. Kombinasjonen av overføring og pris somtilbys vil påvirke incentivene til produksjon og størrelsenpå det overskuddet bedriftene blir sittende igjen med.Store overføringer kombinert med lav pris gir incentivertil effektiv produksjon, bedriften får mulighet til å behol-de en stor del av konsumentoverskuddet. Motsatt vil enkontrakt om kostnadsdekning gi dårlige incentiver, menogså liten profitt for bedriften. I praksis vil en kontraktivareta en kombinasjon av de to hensyn. Spesielt kankontraktene lages slik at de produsenter som kan produ-sere til lave kostnader, vil tjene på å velge en kontraktbestfiende av lav pris og stor overføring. En slik kontraktvil ikke være lønnsom for den bedriften som virkelig harstore kostnader. Spesielt for den dårligst tenkelige be-driften bOr kontrakten utformes slik at den ikke sitterigjen med noe overskudd: den får bare dekket kostnade-ne den har ved å produsere, f. eks. gjennom retten til å taen relativt høy pris.

La oss illustrere denne selv-seleksjonen i et enkelttilfelle med to typer av en monopol-bedrift. 7 Grensekost-naden 0 er enten lav (0) eller høy (0). Totale kostnaderer for enkelhets skyld antatt å være

C(0)= 00, 0 > 0,

og markedets totale betalingsvilje er

R(Q),

der R'(Q) < 0, R"(Q) < 0,R(0) = 0. Begge bedrifter haridentiske faste kostnader, F, som er kjente. Regulatorvet imidlertid ikke om den står overfor en høykost- ellerlavkostbedrift når det gjelder grensekostnaden (de vari-able kostnader). Figur 3 viser optimal produksjon i de totilfeller, som er henholdsvis Q*(0) og Q*(6).

Effisient produksjon krever at

R'(Q) = 0,

Figur 3. Optimal produksjon i to typer av en bedrift.

Kr. I

-6 (e) cl(?)) ð(1) 7 Takk til Trond Olsen for

presentasjon.diskusjon av framstillingen og grafisk

dvs. bedriften skal produsere der marginal betalingsvilje(etterspørselskurven i figur 1) er lik grensekostnad. Føl-gelig er det best tenkelige at bedriften produserer

Q*(5) til pris 0, bedriften er type

eller

Q*(g) til pris 0, bedriften er type 0.

Bedriften får dekket de faste kostnader F i form av enoverføring og vil ikke sitte igjen med noe overskudd. Viser imidlertid at typen med lave kostnader i stedet for åoppgi 0 og få profitt it = 0, kan oppgi som kostnader.Den får da beskjed om å produsere Q*(6), og vil endeopp med overskudd rt = A—Bi figur 3. For å få typenmed de lave kostnadene til å oppgi at den er type 0, måden altså, om pris lik grensekostnad skal sikres, få etoverskudd tilsvarende minimum A — B. Nå er det somnevnt ofte ønskelig å gjøre det overskuddet som blirværende igjen i bedriften minst mulig. Det er mulig åfortsatt være sikret Q*(0) og pris 0 på produktet produ-sert av lavkost-typen hvis en er villig til å «forstyrre»produksjonen for typen med de høye kostnader. Enoptimal reguleringspolitikk gir bedriften valg mellom tokontrakter. Enten produserer den et volum som 6(0) <Q*(6) med full kostnadsdekning (utformet slik at it = 0for type 0), eller bedriften kan velge en kontrakt medproduksjon *(0) til pris 0 kombinert med en overføring.Overføringen må dekke de faste kostnader F, samt gi etoverskudd som tilsvarer minst det som kunne oppnås ombedriften (feilaktig) sa at den var type O (høykostnads-typen). Nå vil typen med høy grensekostnad velge åprodusere det minste kvantum, og den mest effektivebedriften produserer det optimale kvantum Q*(0). Dis-se valg gir størst mulig profitt for hver type av bedriften.Tapet for samfunnet er at lavkost-typen beholder noeprofitt, og høykostnads-typen produserer mindre enn detsom er ex post effisient (det som hadde vært ønskeligproduksjon om grensekostnader var symmetrisk kjent).

Slik ser vi at vi får avslørt hvilken type bedriften er, og atvi kan hindre den gode produsenten i å «spille sterk»,dvs. å late som den har store kostnader. Det er imidlertiden kostnad for konsumentene knyttet til dette, somfOlger av at produsenten vet noe vi andre ikke vet, og detvil den utnytte til fulle. Derfor kan vi ikke unngå at allede andre typer av bedriften enn den dårligst tenkelige vilfå profitt.

Den «sterke produsenten» er altså den som har høyekostnader. Grunnen til det er enkel. Vi ønsker at bedrif-ten skal produsere. En av restriksjonene i problemet sierat bedriften i det minste må finne det lønnsomt å produ-sene. Det må regulatoren ta hensyn til. Det verste somkan skje er jo nemlig at produksjonen totalt faller bort.Problemet er altså å hindre bedriften i å opptre «sterke-re» enn den virkelig er, altså å sikre at ingen oppgir forhøye kostnader. Generelt har bedriftene under asym-metrisk informasjon om produksjonsbetingelsene en in-formasjonsrente som de må få avkastning på dersom viskal få dem til å snakke sant.

30 Sosialøkonomen nr. 6 1990

Vi Ønsker medlemmerog abonnenteren riktig god sommer

La det være nevnt at den optimale reguleringspolitik-ken ikke trenger å innebære et subsidium til bedriften, ogat det i visse tilfeller kan være optimalt å sette en prissom er høyere enn det som ville bli monopolprisen. Vi vilimidlertid ikke komme nærmere inn på det her, menhenviser til litteraturen på området, først og fremstBaron og Myerson (1982).

5. ModifikasjonerEn rekke modifikasjoner som påvirker resultatet i

reguleringsforholdet bør nevnes. Vi nevner stikkords-messig en del relavanteoforhold. Enkelte av disse er merutførlig utdypet og diskutert i Lommerud (1989).

Det kanskje viktigste forholdet er at myndighetene måopptre på en slik måte at de er troverdige. De må kunnegodtgjøre at de ikke vil forandre sin politikk (kontrak-ten) i etterhånd dersom de virkelige produksjonbetingel-sene blir kjent.

Reguleringsforholdet kan vare over flere perioder, derkostnadene enten er de samme, eller de varierer over tid.Det spesielle problem som da oppstår er at bedriftene vilta hensyn til om regulatoren vil bruke det den etterhvertlærer, mot bedriften. Problemet med binding og trover-dighet blir da desto viktigere.

Muligheter for å auksjonere bort retten til produksjonkan bidra til å øke regulators informasjon om bedriftene,men vil ikke nødvendigvis gi perfekt kunnskap, spesieltikke i reguleringsforhold som varer over flere perioder.

Flere konkurrerende bedrifter og kostnadssammenlik-finger, eller kostnadssammenlikning med utenlandskebedrifter, kan i likhet med auksjonering bidra til å økeregulators kunnskap om kostnadsforholdene i de regu-lerte bedriftene. Det gjør det f.eks. lettere å regulere ibransjer der det finnes flere bedrifter, eller der det finnesinternasjonale priser som kan brukes som rettesnor. Etgodt eksempel på det er hvordan bensinpriser kan kon-trolleres ved observasjon av prisen på bensin i andreland.

REFERANSER:Baron, David P. and Roger B. Myerson, 1982, «Regulating a Monopo-

list with Unknown Costs», Econometrica, 50, 911-930.Lommerud, Kjell Erik, 1989, «Regulering av naturlige monopoler»,

arbeidsnotat 7/1989, Senter for Anvendt Forskning, NHH, Bergen.Olsen, Trond, 1989, «Effektiv ressursallokering under symmetrisk

informasjon», LOS-senter Notat 89/55.

Sosialøkonomen nr. 6 1990 31

Nye forskningsrapporterSAMLEPERMERVi har nå fatt de nye samle-permene som passer til Sosial-økonomen fra 1989-årgangen.Prisen er kr. 100,— for 2 per-mer inkl. porto.Permene kan bestilles pr. posteller telefon i sekretariatet.Vi sender med innbetalings-blankett.De gamle permene i A-4 for-mat er fortsatt på billigsalg tilkr. 25,— pr. perm.

TILSOSIALØKONOMENESFORENINGStorgt. 26, 0184 OSLO 1

Ny samleperm stk.

Gammel samleperm

stk.

Navn

Adresse

Rapportene kan fåes ved henvendelse til institusjonen.

NORGES HANDELSHØYSKOLEHelleveien 30, 5035 Bergen-Sandviken, tlf (05) 95 92 77, telefax (05) 95 95 43

Wealth and the Demand for Money in Norway, 1968-1989.Av Jan Tore Klovland.

In many countries, including Norway, financial innovations and deregulation offinancial markets are widely belived to have affected empirical money demandfunctions in a destablizing way in the 1980s. This paper presents some empiricalevidence on the demand for broad money in Norway in light of these considerations.A wealth-constrained equation which is consistent with the portfolio approach tothe demand for money is found to behave reasonably well in terms of parameterconstancy and predictive performance throughout the 1980s. Two distinctivefeatures of this model appear to be essential in order to obtain a specification thatis not rejected by the data of the 1980s: (1) using a measure of net non-humanwealth as a scale variable, thus channelling the effects of a massive increase in themarket value of equities and houses on the demand for money, (2) including ameasure of the own rate on money in the equation, which is crucial since increasedcompetitive pressure in the financial system has made the average interest rate onbank deposits relatively more attractive than before.

Discussion paper 01/90, January 1990, ISSN 0801-1125, 33 sider.

Optimal Texation of Heterogeneous Capital and Tax Neutrality.Av Kåre P. Hagen og Vesa Kanniainen.

This paper addresses the desirability of having a neutral profits tax in the taxationof firms in an economy with distortive texation of labour and saving in thehousehold sector. The problem is analyzed within a general equilibrium Fisheriantwo-period model with labour and two types of capital, tangible and intangiblecapital. Investment in intangible capital may have positive external effects on theeconomy whereas investment in tangible capital has not.

It is shown that at a tax optimum it will generally be optimal to have differentialtaxation of the two types of capital. The positive external effects call for a morefavourable tax treatment of intangible capital. However, even in the absence ofexternal effects it will not be optimal to have uniform tax treatment of the twotypes of capital unless there are constant returns to scale in production. With non-constant returns to scale it will be optimal to have a distortive tax treatment of thetwo types of capital at the firm level and the nature of the optimal distortion willdepend on the magnitude of the elasticity of scale in production.

Discussion paper 02/90, January 1990, ISSN 0801-1125, 22 sider.

Comperative Advantage, Terms of Trade and Welfare Effects of European Inte-gration: Some preliminary assessments.Av Jan I. Haaland.

In this paper a first attempt at assessing general equilibrium effects of thecompletion of the internal market in the EC is presented. Two types of generalequilibrium effects may be important. First, common resource constraints tend todampen the overall gains, compared to a partial equilibrium approach. Secondly,if industries are affected differently, the comparative adventage and externaltrade position of the EC may be altered. Using VEMOD — a world trade model with perfectly competitative markets — I focus on the second type of general

32 SosialOkonomen nr. 6 1990

Forskningsrapporter:Pr. innrykk kr. 200.-(maks. 400 anslag)

Frist for annonser:Den 5. i hver måned.

ANNONSEPRISER(ekskl m v a):

'A side kr. 2 90(),-3/4 side kr. 2 300,-½ side kr. 1 700,—

Byråprovisjon 10%

•

Bladets adresse:Storgt. 26 1V0184 OSLO 1Telefon (02) 17 00 35Telefax (02) 17 31 55Postgiro: 0813 5167887Bankgiro: 6001.05.13408

Utkommer med 11 nummerpr. år, den 15. i hver månedunntatt juli.

Redaksjon:Arild HervikTorstein ByeKjell Erik LommerudTone OgnedalJorn Ratts0Arent Skjæveland

Abonnement kr 380,—.Studentabonnement kr. 190,—.Enkeltnr. kr 60,— inkl. porto.

Utgitt avSosialøkonomenes ForeningLeder: Erik Lind IversenGeneralsekr.: Gerd Buflod

•

•

Redaktør:Rolf J. Brunstad

equilibrium efects in this paper. Based on partial equilibrium assessments, thedirect effects of the 1992-programme are specified as exogenous shocks, and thegeneral equilibrium consequences of 1992 that have so far not been studied. Thepaper shows additional gains for the EC stemming from termo-of-trade improv-ments and reduced dependence on subsidized and protected industries. Theability to accommodate structural adjustments is, however, important for thelatter effect to be realized. The paper also presents general equilibrium assess-ments for Norway, under various assumptions regarding Norwegian participationin the intergration process.

Discussion paper 03/90, February 1990, ISSN 0801-1125, 24 sider.

Deregulation of Scandinavian Airlines. A case stydy of the Oslo-Stockholm route.Av Victor D. Norman og Siri P. Strandenes.

The paper develops a numerical simulation model to assess the possibleconsequences of competition on inter-Scandinavian air routes, using the Oslo-Stockholm route as a case. In the model, demand for air transportation dependson price and frequency, reflecting consumer preferences for travel and for time ofdeparture. Initially, the market is taken to be an SAS monopoly, so the model iscalibrated to estimates of prices and costs, data for demand, and to the first-orderconditions for a monopolist. The model is then used tu simulate symmetric, non-cooperative many-firm equilibrial, described as a simultaneous Bertrand equilibriumin pricing and Cournot equilibrium in the number of flights offered. The simula-tion experiments indicate very substantial efficiency gains from competition.

Discussion paper 04/90, March 1990, ISSN 0801-1125, 19 sider.

Strategic Buyers and the Social Cost of Monopoly.Av Tore Ellingsen.

The analysis points out three effects of buyer participation in rent seekinggames on the social cost of monopoly; the direct and detrimental effect of oneextra player's expenditures, the indirect effect on opponents' expenditures, andthe saved consumers' surplus.

I present conditions under which expensive buyer lobbung is socially beneficial.Overall, these conditions are weak. Thus, in a rent seeking economy buyerorganizations may play constructive role.

Discussion paper 05/90, May 1990, ISSN 0801-1125, 21 sider.

Finding the Right Nominal Anchor:The Cointegration of Money, Credit and Nominal Income in Norway.Av Gunnar Bårdsen og Jan Tore Klovland.

Using cointegration techniques this paper presents an empirical analysis of therelationship between nominal GDP or domestic expenditure on the one hand andmoney and credit variables on the other. The main findings are: (1) In the periodfrom 1966 to 1983 there is a relatively firm relationship between the nominalincome variables and credit, which subsequently market deregulation; (2) Nomi-nal income and the broad money stock, M2, are cointegrated throughout theperiod 1966 to 1989 within a model augmented by the own rate of interest on M2and a bond-yield. Thus M2, adjusted for the effects of interest rates affecting thedemand for money, seems to provide the most reliable long-run anchor fornominal income in Norway in the period considered here.

Discussion paper 06/90, May 1990, ISN 0801-1125, 45 sider.

Trykt i offset.Grafisk Hus a/s, Bergen

Retur: Sosialvikonomen, Storgt. 26, 0184 Oslo 1

Senter for anvendt forskning (SAF) er en stiftelse opprettet for å drive anvendt forskning innenØkonoi, administrasjon og tilhørende fagområder. Den har avdelinger i Bergen i tilknytning tilNorges Handelshøyskole og i Oslo i tilknytning til Sosialøkonomisk institutt, Universitetet i Oslo.

LL'1i"-I•NSorgef:HaSndeenkterkoifeori anvendt forskning

Ved SAF-Oslo skal vi nå utvide virksomheten, og vi vil tilsette en

Den som tilsettes vil samarbeide med ansatte ved Sosialøkonomisk institutt, ha ansvarfor veiledning av stipendiater og hovedoppgavestudenter, og vil ellers delta i initieringog utforming av nye prosjekter.

Vi har en rekke interessante prosjekter, med tyngdepunkt innen arbeidsmarked, energiog miljø, og offentlig økonomi. Det faglige miljøet er svært godt, og vi har utstraktkontakt og samarbeid med andre forskningsmiljøer, både i inn- og utland. Vi hardesentralisert prosjektansvar, og tilsvarende frihet til å legge opp arbeidsform, disponereutstyr og foreta reiser. Det er også muligheter for utenlandsopphold.

Vi holder nå til i nye lokaler i Forskningsparken i Gaustadbekkdalen. For tiden er det10 personer som har dette som daglig arbeidsplass, og i tillegg er det flere som leggerdeler av sin arbeidstid her.

Lønn etter avtale.

Nærmere opplysninger kan du få av forskningssjef Erik Hernæs, telefon 95 88 21.

Søknad sendes innen 15. august til:

SENTER FOR ANVENDT FORSKNING,Gaustadalléen 21, 0371 Oslo