RONDA DE NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES

NUR 082 28 de enero de 1994

COMERCIO MUNDIAL: EL PROXIMO RETO

Alocución del Sr. Peter D. Sutherland ante el

FORO ECONÓMICO MUNDIAL

Davos, 28 de enero de 1994

El 15 de diciembre de 1993 cambió el mundo. Tal vez el cambio no fuera tan espectacular como el que tuvo lugar cuando cayó el Muro de Berlín, pero, por otro lado, contrariamente a ese trabajo de demolición tan necesario, el éxito de la Ronda Uruguay ha sido una labor de construcción. Ahora bien, sus efectos, como la destrucción del Muro, serán profundos y duraderos, se dejarán sentir mucho más allá de su contexto inmediato. Se considerará un momento significativo en la historia moderna.

Aún no se ha asimilado por completo la verdadera significación de este logro histórico, debido en parte a la magnitud real de lo que se ha logrado. El alcance y el contenido de los acuerdos de la Ronda Uruguay son tan vastos que quizás los árboles impidan ver el bosque. La importancia de la Ronda puede apreciarse desde el ángulo del impulso que presta a la creación de puestos de trabajo, al desarrollo, a la inversión, a la reforma económica, al imperio de la ley ... y desde otros muchos ángulos. Todos esos beneficios son reales e importantes, pero el verdadero valor del conjunto es muchísimo mayor que la suma de las partes.

Dicho simplemente, los gobiernos llegaron a la conclusión de que la idea de un nuevo orden mundial no era meramente atractiva sino absolutamente vital, de que la realidad del mercado mundial -independientemente de las ambiciones que algunos de ellos puedan mantener en materia de integración regional- requería un nivel de cooperación multilateral jamás hasta ahora intentado.

Hemos creado un marco revolucionario de cooperación económica, jurídica y política. Económica, porque los resultados de la Ronda deben representar en todo el mundo un estímulo económico sustancial y continuo a través de mercados más abiertos y mayores niveles de inversión, y ello significa

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94-0176

Publicación de la División de Información y Relaciones con la Prensa del GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.

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que los gobiernos tendrán muchas más oportunidades de luchar con eficacia contra la pobreza y el desempleo. Jurídica, porque por primera vez tenemos un conjunto coherente de normas que abarcan todos los aspectos dei comercio mundial y deben garantizar que se cumplan debida y eficientemente los compromisos multilaterales en materia de acceso a los mercados. Política, porque la cooperación económica va a ocupar un lugar absolutamente central en la formulación de la política exterior de cada país; deberá constituir la clave dei fomento y fortalecimiento de la democracia y de las instituciones democráticas en las décadas venideras.

Ahora bien, cabe hacer una advertencia. Es cierto que tenemos el marco, la estructura, pero ahora debemos construir sobre ella. Hay que decir también que, aunque algunos gobiernos hayan aceptado los acuerdos de la Ronda Uruguay, sus actos y su retórica no parecen a veces indicar una adhesión entusiasta a la cooperación multilateral. El proteccionismo conserva su poder de seducción y con frecuencia los que tratan de valerse de él parecen hablar más alto que los que le ofrecen resistencia.

Pero ahora quiero hablar de 'os resultados inmediatos de la Ronda. Considerarlos como una cuenta de pérdidas y ganancias o un mocador que refleja vencedores y vencidos es contemplarlos de manera estática, como conclusiones de ui;a sola vez con efectos delimitados. Es no comprender en absoluto su verdadero sentido. Para empezai, no acepto que haya vencidos. Todas las naciones necesitan actualmente un sistema de comercio eficaz pero especialmente las pequeñas y pobres. Ahora lo tienen. A todos reportará beneficios el enorme conjunto de resultados sobre acceso a los mercados, aun cuando no hayan conseguido todas y cada una de la¿- concesiones que trataban de lograr de sus interlocutores comerciales: es el pacto en materia de acceso a los mercados más importante jamás negociado.

Ahora bien, la esencia de los logros de la Ronda Uruguay es su dinamismo. Los nuevos acuerdos, las nuevas normas y estructuras que se establecen, suponen todos ellos un compromiso de emprender un proceso continuo de cooperación y reforma dei que el acuerdo de diciembre fue sólo el principio.

Pongamos como ejemplo el comercio de servicios -más dei 20 por ciento dei comercio mundial y el 60 por ciento de la producción mundial- que se integrará ahora en el sistema multilateral por primera vez. Como fue uno de los sectores más controvertidos de la negociación hasta el último momento y hubo de llegarse forzosamente a transacciones, algunos han calificado el resultado de decepcionante. Sin embargo, en su forma actual, el acuerdo sobre los servicios abarca todos y cada uno de los sectores -no se excluye ninguno- y sobrepasa con mucho lo que se estimaba posible cuando se inició la Ronda. Las nuevas normas dei Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios van unidas a compromisos firmes de iniciar la apertura de los mercados o celebrar nuevas negociaciones. Tan poco realista es esperar ahora lograr de la noche a la mañana la liberalización al por mayor dei comercio de servicios como hubiera sido esperarlo con respecto al comercio de mercancías cuando se fundó el GATT.

Lo mismo puede decirse en otras esferas dei acuerdo. Los altercados transatlánticos sobre el ajuste de las reducciones de las subvenciones a la exportación en la esfera de la agricultura, por ejemplo, caerán pronto en el olvido: lo que cuenta para el futuro es que este sector esté ahora encuadrado en el marco dei GATT y situado en un sendero constante de reforma.

El mantenimiento dei impulso de liberalización, incluso con estos compromisos, requerirá continuos esfuerzos y vigilancia por parte de los países participantes. Pero ahora podrán encauzar sus energías a través de la principal innovación de la Ronda: la nueva Organización Mundial dei Comercio. En lugar de la base improvisada sobre la que ha funcionado el GATT durante 45 años, el comercio tendrá ahora un foro permanente apropiado a su importancia en la economía mundial.

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En términos técnicos, la OMC vigilará la aplicación de los resultados de la Ronda, administrará todos los acuerdos en las esferas de las mercancías, los servicios y la propiedad intelectual, y se ocupará de la gestión dei sistema unificado de solución de diferencias. Ahora bien, más allá de estas funciones administrativas, elevará el perfil político dei comercio, perfil que ya ha elevado en gran medida la Ronda Uruguay. La OMC contai á con una intervención ministerial directa regular, en vez de ocasional. Tendrá un mandato claro para actuar como foro de nuevas negociaciones comerciales. Y, por encima de todo, ultimará el proceso de transición de un sistema de comercio que se limitaba en gran medida a políticas en la frontera a un sistema que abarca también muchos aspectos de la formulación de las políticas nacionales que afectan a la competencia internacional en bienes y servicios, así como a la inversión.

Por conducto de la OMC, la Ronda Uruguay cambiará la configuración de la economía mundial.

No obstante, no es la victoria final sobre el proteccionismo y el unilateralismo. Todo regocijo prematuro a este respecto quedaría rápidamente ahogado por la evidencia, posterior al 15 de diciembre, de que las principales potencias económicas siguen dispuestas a adoptar un enfoque unilateral ante los problemas comerciales. Es evidente que no hemos acabado con el "comercio dirigido", concepto que representa la antítesis de un sistema multilateral abierto. Los argumentos proteccionistas basados en la supuesta amenaza para la producción y el empleo de la competencia a bajo coste no se desvanecerán simplemente porque la Ronda haya tenido éxito. El poder de seducción de políticas encaminadas a obtener ventajas a costa dei prójimo queda de manifiesto por la aparentemente mayor fortaleza de los grupos de intereses favorables al proteccionismo frente a los defensores de la apertura de los mercados.

Estos peligros -y la rapidez con q' e han vuelto a la superficie- hacen aún mayor la importancia de los resultados de la Ronda Uruguay y la urgencia de su satisfactoria aplicación. Esa aplicación requiere algo más que felicitaciones mutuas por lo que se ha logrado: requiere que los Estados Unidos, la Unión Europea y el Japón, en particular, obtengan rápidamente las facultades finales necesarias para la ratificación y sean también los primeros en facilitar a la OMC los medios de cumplir su mandato.

El éxito de la Ronda ha llegado en un momento en que su necesidad es aún más vital de lo que nadie pudo imaginar cuando se inició en 1986. Viejas estructuras y alianzas se han vuelto dei revés en el comercio, como en cualquier otra esfera de las relaciones internacionales. Nos enfrentamos a un mundo de cambio y desafío en el que el sistema de comercio ahora reforzado será fuente fundamental de estabilidad y seguridad.

Los cambios y desafíos se ponen especialmente de manifiesto en la participación de los países en desarrollo en el comercio mundial. De la misma forma en que la vieja división Este-Oeste se vino abajo con el Muro de Berlín, la siempre discutible noción de una división Norte-Sur entre países en desarrollo y países desarrollados ha quedado difuminada con las cambiantes políticas y percepciones entre los propios países en desarrollo.

Los países en desarrollo se han convertido en entusiastas defensores dei sistema multilateral de comercio y de la Ronda Uruguay, aun cuando sus demandas no fueran atendidas en su totalidad por los países industriales. Ello es debido a las cambiantes políticas económicas de muchos países en desarrollo y a una apreciación más clara dei valor dei sistema dei GATT que se ha ido desarrollando al mismo tiempo que se producían esos cambios. El período de la Ronda Uruguay ha sido un período de apertura económica y política en gran parte dei mundo, apertura que se ha visto favorecida por el proceso de negociación y fortalecida por sus perspectivas de éxito.

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Nos hallamos en una época en que los países de América Latina empiezan a acercarse a las tasas de crecimiento de los países de Asia Sudoriental. Países como éstos -y los países en desarrollo más poblados, la India y China- han abandonado ortodoxias económicas de 40 años, políticas de sustitución de las importaciones y de control estatal, simplemente porque no funcionan. China, por ejemplo, tiene el firme propósito de recuperar su condición de parte contratante de pleno derecho en el GATT y de resolver los numerosos problemas que aún se plantean a este respecto. El interés en que esta enorme y dinámica economía se integre plenamente en el sistema multilateral mundial, mejor antes que después, debe seguramente ser más general.

Se ha demostrado que la liberalización unilateral es acertada desde el punto de vista económico. Ahora bien, desde el punto de vista político, puede resultar un camino solitario y arriesgado y existe siempre el peligro de que, si la atmósfera política se hace demasiado tensa, el proceso pueda invertirse. Es una de las razones por las que tantos países en desarrollo -y otros- en proceso de reforma económica atribuyen tanta importancia al éxito dei esfuerzo multilateral de liberalización de la Ronda Uruguay.

Antes de dar por terminado este tema, quisiera subrayar que los problemas económicos de África son motivo de especial preocupación, preocupación compartida en todo el GATT, aunque, por supuesto, la cuestión exceda con mucho dei solo campo de la política comercial. Es evidente que el mundo tiene que hacer más para lograr que los países menos adelantados de África y de otras regiones dei mundo puedan salir dei círculo de pobreza y dependencia en que se hallan. Los resultados de la Ronda Uruguay contribuirán a ese esfuerzo, no lo obstaculizarán.

Gran parte de lo que he dicho sobre los países en desarrollo es válido también por lo que respecta a otra cuestión prioritaria en el programa económico mundial: la ayuda al proceso de reforma en curso en Europa Central y Oriental y los Estados sucesores de la antigua URSS.

En lo que se refiere a Europa Central y Oriental, donde el proceso de reforma se ha iniciado hace ya algún tiempo, los resultados de la Ronda Uruguay incluyen un aumento sustancial y de amplia base de las oportunidades de acceso a los mercados èr. los países de la OCDE para los productos agropecuarios e industriales. Además, la potencial contribución de la Ronda al aumento dei crecimiento en Europa Occidental será de importancia fundamental, dada la magnitud de los mercados de la Unión Europea y de la AELC, para los Estados vecinos.

Muchos de los Estados sucesores de la antigua URSS han solicitado la adhesión al GATT. Para ellos, la renovada credibilidad dei sistema de comercio creará un clima exterior económico y político más estable que fortalecerá la credibilidad interna dei proceso de reforma. La diversificación de las fuentes de ingresos en concepto de exportaciones, para abarcar a países distintos de los países de la región afectados por la recesión, proporcionará divisas muy necesarias para modernizar la producción agropecuaria e industrial y reforzar de esa manera los efectos dei proceso de reforma.

También para esos países es de primera importancia el establecimiento de la OMC y el fortalecimiento de la base institucional dei comercio internacional y de la cooperación económica que ello representa. Será un elemento fundamental en la redefinición de su lugar en el mundo por lo que respecta a principios democráticos y de libre mercado.

Estos retos regionales de orden comercial y económico se unen en el programa mundial a preocupaciones que afectan a todas las regiones. Para la OMC representan un importante reto las nuevas cuestiones que se plantean en el comercio mundial. Las cambiantes prioridades de algunos participantes en la Ronda Uruguay se han puesto ya de manifiesto en propuestas de que la nueva Organización examine cuestiones tales como las vinculaciones existentes entre el comercio y el medio ambiente, la política en materia de competencia internacional, el comercio y la inversión, y el comercio y las normas laborales.

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Quiero decir unas palabras sobre el comercio y el medio ambiente, por ser una esfera en la que los países miembros dei GATT se han comprometido ya a realizar un nuevo y amplio programa de trabajo. El 15 de diciembre decidieron, conjuntamente con la adopción de los resultados de las negociaciones de la Ronda Uruguay, establecer un programa de trabajo sobre el comercio y el medio ambiente para la fecha de la reunión ministerial en Marraquech. La formulación de políticas ambientales es una de las esferas en más rápida evolución de la formulación de políticas nacionales e internacionales, por lo que es por todos los conceptos apropiado hacer hincapié en el GATT/OMC en lograr una mejor coordinación de políticas y una cooperación multilateral en lo que se refiere a las vinculaciones entre el comercio y el medio ambiente.

La conclusión de la Ronda Uruguay era la contribución más importante que los gobiernos podían hacer por medio dei GATT para mejorar las opciones de política para la protección dei medio ambiente y la promoción de un desarrollo sostenible. En la Cumbre para la Tierra celebrada en Río en 1992 se reconoció que el mantenimiento de mercados abiertos y competitivos y de un sistema de comercio seguro y no discriminatorio constituían elementos fundamentales dei esfuerzo general internacional para combatir la pobreza (causa fundamental de la degradación dei medio ambiente en los países en desarrollo) y proteger el medio ambiente. Es una observación que también hay que tener en todo momento presente durante el futuro programa de trabajo. No hay contradicción inherente alguna entre la salvaguarda dei sistema de comercio multilateral abierto y una mejor protección dei medio ambiente; cuando se produzcan conflictos de políticas deben resolverse de manera que no vaya en detrimento de los logros de la Ronda Uruguay.

Para contribuir a garantizar la eficacia de la nueva labor dei GATT/OMC en la esfera dei comercio y el medio ambiente, quisiera proponer algunos principios que estimo sería útil tener presentes :

primero, mantener mercados abiertos y competitivos;

segundo, valorar debidamente los recursos ambientales (algo que pocas veces se logra mediante la restricción dei comercio);

tercero, respetar el hecho de que países diferentes tienen prioridades ambientales diferentes y recursos ambientales diferentes y no cabe esperar, ni debe esperarse, que todos cumplan las mismas normas ambientales;

cuarto, resolver los problemas ambientales internacionales mediante esfuerzos multilaterales, en cooperación, y no mediante el unilateralismo.

La Ronda Uruguay podría ser la última de su especie, pero ello no significa en modo alguno el final de las negociaciones comerciales multilaterales. Por el contrario, significa que pasan a ser una actividad permanente. La necesidad de rondas de negociaciones ad hoc obedecía principalmente al hecho de que el GATT no disponía dei mandato ni de la base institucional necesarios para hacer funcionar plenamente el sistema multilateral de manera permanente. Entre una ronda y otra el GATT tendía a perder ritmo, a menudo en el preciso momento en que era esencial elevar al máximo el impulso de liberalización. Ello permitía la recuperación y reagrupación dei proteccionismo y dei unilateralismo y significaba que en cada ronda había que empezar por recuperar el terreno perdido.

Los gobiernos deben aprovechar al máximo la oportunidad que ofrece el establecimiento de la OMC para proseguir ininterrumpidamente la liberalización y la expansión dei comercio y mantener el programa comercial en constante armonía con las cambiantes necesidades mundiales.

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Debemos también asegurarnos de que este programa se basa en el consenso. Uno de los logros de la OMC será reducir en gran medida las posibilidades de unilateralismo. La forma de abordar toda nueva cuestión tendrá que adaptarse a esta realidad. Ello no hará sino aumentar las posibilidades de lograr resultados efectivos y duraderos en cuestiones como, por ejemplo, el comercio y el medio ambiente, al ser tales resultados fruto de un verdadero acuerdo internacional y no de una imposición unilateral.

Los resultados positivos de la Ronda Uruguay redefinirán mucho más que hipótesis sobre el comercio. Si se aplican con la misma determinación, valentía y adhesión que se emplearon para concluir la Ronda, constituirán nada menos que un nuevo punto de partida para un crecimiento sostenible y un nuevo sistema de seguridad económica colectiva para el mundo.

Ahora bien, aunque el sistema de comercio esté actualmente en condiciones de sostener la cooperación multilateral en tan gran escala ¿están a la altura de la tarea las demás estructuras de cooperación económica? El establecimiento de la OMC pondrá al comercio al mismo nivel de cooperación -quizás incluso superior- que la inversión en las esferas monetarias y financieras. La OMC estará unida a sus instituciones hermanas de Bretton Woods: el FMI y el Banco Mundial. Las tres instituciones deben aprender a colaborar aún más efectiva y estrechamente. Por ejemplo, en vez de realizar cada una de ellas exámenes separados de las políticas de los países ¿no sería lógico propugnar un enfoque más integrado de esos exámenes? Pero esto por sí sólo no equivale a una cooperación económica multilateral efectiva. La pregunta ha de formularse realmente con seriedad: ¿son el G7, la OCDE y las agrupaciones regionales adecuadas para facilitar esa cooperación?

Por ejemplo, el G7 excluye manifiestamente a la mayoría de la población mundial y a un gran número de economías sustanciales y en rápido crecimiento. AI decir esto no quiero que se me considere tan injusto como para no reconocer la gran contribución hecha por varios líderes del G7 a la conclusión final de la Ronda; de hecho, sus deliberaciones colectivas en Tokio, en julio dei año pasado, dieron un impulso específico a este respecto. Pero ustedes entienden lo que quiero decir; y en el caso de la OCDE existe un problema muy parecido. No es que no se reconozca la contribución de diversas agrupaciones informales, pero carecen dei soporte institucional necesario para asentar en firmes bases una mejor cooperación. El hecho es, simplemente, que los países que constituirán cada vez más nuestra mayor esperanza de crecimiento económico y nuevos mercados no están representados donde más importa. AI mismo tiempo, la Ronda Uruguay nos ha enseñado con absoluta claridad que las economías son actualmente demasiado interdependientes para que puedan aprovechar plenamente su potencial aisladamente o en pugna unas con otras.

Tenemos una apremiante necesidad de nuevas estructuras de cooperación estructuras adecuadas para resolver, en el sentido práctico, los problemas económicos mundiales y para dar nueva orientación a las instituciones económicas mundiales. ¿Por qué han de debatirse los problemas de Rusia, por ejemplo, simultáneamente pero en relativo aislamiento unos de otros, en el G7, la OCDE, el GATT, el Banco Mundial, el FMI, el BERD, etc.? Y todo ello por un país, aunque importante, en tanto que los problemas de algunos de los países más pobres y más poblados dei mundo no acaparan tan manifiestamente la atención. Podría ser razonable si fuera particularmente eficaz, pero, especialmente por lo que respecta al comercio, no creo que ecos debates hayan contribuido mucho a resolver ni siquiera los problemas de Rusia. "Comercio en ve? de ayuda" puede ser un eslogan atractivo, pero muchas economías en transición o en una etapa temprana de desarrollo tienen temores justificados en cuanto a la realidad frente a la retórica. Pedir a otros que realicen reformas económicas suena un tanto a falso cuando al mismo tiempo se mantienen regímenes de "comercio dirigido" o se siguen aplicando restricciones en importantes sectores de interés tanto para los países en desarrollo como para las economías en transición. La Ronda Uruguay emite algunas señales concretas de cambio, pero se necesitan más.

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Si los líderes mundiales han sido capaces de demostrar previsión al establecer la OMC y crear un nuevo sistema multilateral de comercio, es razonable sugerir que sigan la lógica de esa previsión y traten de poner en pie nuevas estructuras de cooperación que tengan en cuenta las realidades dei siglo XXI. No podemos seguir con la exclusión de una mayoría de la población mundial de la participación en la gestión económica mundial.

Es evidente que a las tres instituciones de Bretton Woods -el Banco Mundial, el FMI y la OMC-les corresponde una función vital de apoyo en toda iniciativa encaminada a fortalecer la cooperación económica mundial. Cada una de esas instituciones tiene un mandato preciso, pero son también claramente interdependientes. Dinero, finanzas y comercio han de tratarse de manera integrada. Los recursos que el Banco Mundial puede movilizar en apoyo dei desarrollo de empresas e infraestructuras esenciales son de importancia vital, especialmente para señalar el camino a iniciativas prometedoras dei sector primado. La función dei FMI como guía de [apolítica macroeconómica y monetaria es crucial. Y la nueva OMC aportará -además de todas sus demás tareas específicas- un medio muy necesario de calibrar la procedencia y eficacia de las políticas microeconómicas en función de su repercusión en el comercio y su conformidad con las normas multilaterales. El siguiente paso es construir para el futuro sobre esta base integrada.

Tengo una propuesta concreta que hacer: el establecimiento de un nuevo órgano de alto nivel para la comunicación y cooperación en cuestiones económicas. Sus miembros procederían de los países en desarrollo y las economías en transición, así como de los países de la OCDE. Se reuniría con regularidad a nivel de primeros ministros y ministros de comercio y finanzas. Prestarían el necesario apoyo institucional las tres instituciones de Bretton Woods -el Banco Mundial, el FMI y la OMC- en colaboración.

El establecimiento de ese foro es el siguiente paso lógico en el desarrollo de la cooperación económica mundial a la que tanto ha contribuido el éxito de la Ronda Uruguay. Es el próximo reto dei liderazgo económico internacional: hacer cristalizar el interés común por el crecimiento mundial en un mecanismo práctico y eficaz para resolver juntos nuestros problemas económicos comunes. Así pues, cuando los Ministros vayan a Marraquech en abril a participar en el acontecimiento histórico que establecerá la Organización Mundial dei Comercio y pondrá en pie el nuevo sistema multilateral de comercio, no se tratará de un final sino de un principio.

FIN