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REC.ORDINARIO(c/a) Num.: 371/2013 Votación: 24/04/2014 Ponente Excmo. Sr. D.: Segundo Menéndez Pérez Secretaría Sr./Sra.: 101
S E N T E N C I A
TRIBUNAL SUPREMO. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
Excmos. Sres.: Presidente: D. José Manuel Sieira Míguez Magistrados: D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez D. Pedro José Yagüe Gil D. Rafael Fernández Montalvo D. Segundo Menéndez Pérez D. Octavio Juan Herrero Pina
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Abril de dos mil catorce.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, integrada por los Magistrados
más arriba indicados, ha examinado el recurso contencioso-administrativo
2/371/2013, promovido por la Federación de Servicios a la Ciudadanía de
Comisiones Obreras (FSC-CCOO), representada por la Procuradora doña
María Jesús Ruiz Esteban, contra Acuerdo del Secretario General del Consejo
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General del Poder Judicial, de 26 de marzo de 2012, sobre servicios mínimos
del Consejo General del Poder Judicial en relación con la huelga convocada
para el día 29 de marzo del referido año.
Ha sido parte demandada el Consejo General del Poder Judicial,
representado y defendido por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por acuerdo del Secretario General del Consejo General
del Poder Judicial, de 26 de marzo de 2012, se fijaron los servicios mínimos
del Consejo General del Poder Judicial en relación con la huelga convocada
para el día 29 de marzo del referido año.
SEGUNDO.- Disconforme con dicha resolución, la Procuradora doña
María Jesús Ruiz Esteban, en representación de la Federación de Servicios a
la Ciudadanía de Comisiones Obreras (FSC-CCOO), formuló recurso
contencioso-administrativo, mediante escrito que tuvo entrada en el Registro
General del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 25 de mayo de 2012.
TERCERO.- Planteada cuestión de competencia por la Sección
Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo de dicho Tribunal
Superior de Justicia, esta Sala, mediante auto de 27 de junio de 2013, declaró
su competencia para conocer del presente recurso.
CUARTO.- Remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, se
formó el correspondiente rollo de Sala y se turnó el recurso a la Sección
Séptima. Por diligencia de ordenación de 8 de noviembre de 2013, se admitió
el recurso interpuesto y se requirió al Consejo General del Poder Judicial
demandado la remisión del expediente administrativo, ordenándole que
practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley 29/1998, de
13 de julio, reguladora de este orden contencioso-administrativo. Recibido el
expediente y comprobado que se llevaron a cabo los emplazamientos
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correspondientes, se hizo entrega del mismo a la parte recurrente para que
dedujera la demanda.
QUINTO.- Por providencia de 10 de diciembre de 2013 y en virtud de lo
establecido en los artículos 569, párrafo 1º, 638, párrafo 2º y Disposición final
tercera, párrafo 2º de la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio, de reforma del
Consejo General del Poder Judicial, por la que se modifica la Ley Orgánica
6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, se remitieron las actuaciones a la
Sección Primera de esta Sala que convalidó las mismas.
SEXTO.- Evacuando el traslado conferido, la Procuradora Sra. Ruiz
Esteban presentó escrito registrado en el Tribunal Supremo el 10 de enero de
2014, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó
pertinentes, suplico que se dicte sentencia por la que «(...) se declare la nulidad del
mencionado Acuerdo por infringir el derecho fundamental de huelga, con las consecuencias
inherentes a tal declaración».
Por Otrosí Digo manifestó que la cuantía del recurso era indeterminada.
SÉPTIMO.- Conferido el oportuno trámite, el Abogado del Estado
contestó a la demanda por escrito registrado en este Tribunal el 6 de marzo de
2014, en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó
de aplicación, suplicó «(...) se dicte sentencia desestimatoria del recurso interpuesto».
OCTAVO.- Conclusas las actuaciones, por diligencia de ordenación de
1 de abril de 2014 se señaló para votación y fallo el 24 de abril del mismo año,
en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales..
En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones
legales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. SEGUNDO MENÉNDEZ PÉREZ,
Magistrado de la Sala.
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FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Con fecha 26 de marzo de 2012, el Secretario General del
Consejo General del Poder Judicial adoptó un acuerdo por el que procedió a
fijar los servicios mínimos que se aplicarían en las distintas sedes del Consejo
General del Poder Judicial con ocasión de la jornada de huelga convocada
para el día 29 de marzo de 2012.
SEGUNDO.- El escrito de demanda del Sindicato recurrente propugna
la nulidad del acuerdo recurrido al considerar que vulnera el derecho
fundamental de huelga por no cumplir el requisito de motivación de los
servicios que considera esenciales, ni de los concretos servicios mínimos que
fija en relación con aquéllos.
En el apartado que dedica a los Hechos, detalla la parte actora los
objetivos que se perseguían por la convocatoria de huelga para, a
continuación, reseñar que, tanto la determinación de los servicios
considerados esenciales, como la cuantificación del personal que debía
realizarlos, fueron decisiones unilateralmente adoptadas por el Secretario
General del Consejo General del Poder Judicial en el acuerdo de 26 de marzo
de 2012, sin que hubiera tenido lugar una verdadera negociación con la Junta
de Personal y no obstante habérsele advertido que tales servicios mínimos se
reputaban excesivos e inmotivados.
Ya en la Fundamentación jurídica, invoca la violación del derecho de
huelga reconocido en el artículo 28 de la Constitución española, por falta de
motivación del acuerdo impugnado, conclusión que extrae el Sindicato
recurrente del contraste que realiza entre dicho acuerdo y el desarrollo
jurisprudencial que se ha llevado a cabo del derecho constitucional a la huelga
en materia de determinación y cuantificación de los servicios esenciales y de
las personas llamadas a garantizar su mantenimiento.
Explica el Sindicato recurrente que el acuerdo impugnado ni señala los
conceptos de servicios esenciales o bienes constitucionalmente protegidos
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que se cubren, estableciéndose un mero listado de edificios y unidades de los
mismos, ni ofrece ningún tipo de explicación o justificación sobre el número de
funcionarios designados, su proporción con el total de los que componen la
unidad, las razones de su determinación, ni, lo que es más importante a su
entender, sobre la actividad declarada esencial a la que sirve cada persona de
servicio mínimo.
A la luz del cuerpo doctrinal elaborado por el Comité de Libertad
Sindical de la Organización Internacional del Trabajo, recopilado en su informe
número 910 del año 1996 –que transcribe parcialmente- considera evidente
que sólo pueden reputarse servicios esenciales para la comunidad los que
tengan relevancia para la vida, seguridad y salud de las personas, además de
las situaciones de crisis nacional aguda o de extraordinaria relevancia, lo que,
según sostiene, no puede predicarse de la actividad desarrollada por el
Consejo General del Poder Judicial.
En lo referido a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
compendiada en su sentencia nº 272, de enero de 1992, destaca que viene
reclamando que la decisión de la autoridad gubernativa exteriorice los motivos
sobre la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada,
los intereses que pueden resultar afectados y los trabajos que no pueden sufrir
interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado.
Con sustento en todo ello, afirma que el acuerdo impugnado no cumple
el requisito de la motivación ni el principio de proporcionalidad de los sacrificios
y el de menor restricción posible en el ejercicio del derecho pues no ha tenido
en cuenta las circunstancias concurrentes en la convocatoria, ni ha expresado
qué se consideraban como servicios esenciales, ni tampoco ha determinado el
ajuste de los efectivos fijados como servicios mínimos, vaciando así de
contenido al derecho fundamental de huelga.
TERCERO.- Para el Abogado del Estado el acuerdo impugnado motiva
correctamente la fijación de los concretos servicios mínimos que impone,
señalando que los mismos responden a la necesidad de atender a las
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demandas esenciales de la población durante la jornada de huelga, de manera
que el derecho fundamental de huelga no afecte a otros derechos
fundamentales.
Tomando en consideración la doctrina del Tribunal Constitucional sobre
la materia y atendiendo las circunstancias concretas, el acuerdo recurrido
justifica de manera puntual, según nos dice, los servicios que se consideran
esenciales en cada puesto de trabajo y el personal que debe ocuparse de los
mismos.
En todo caso y a efectos dialécticos, aduce que los servicios mínimos
en él fijados tienen un contenido que, en sí mismo considerado, justifica su
esencialidad o que está muy alejado de la cobertura normal de aquéllos que, a
diario, se prestan por los órganos judiciales, lo que le lleva a afirmar que no
parece posible dudar ni de su proporcionalidad, ni de su compatibilidad con el
ejercicio efectivo del derecho de huelga, citando en sustento de tal
aseveración la sentencia de esta Sala de 19 de enero de 2007.
CUARTO.- Son hechos relevantes para el adecuado entendimiento de
la cuestión litigiosa los siguientes:
1) El 21 de marzo de 2012, el Secretario General del Consejo General
del Poder Judicial, mediante Nota de Servicio Interior (folios 2 a 4 del
expediente), remitió a la Junta de Personal Funcionario de dicho Consejo,
propuesta de servicios mínimos a desempeñar en sus sedes con motivo de la
jornada de huelga convocada por diversas organizaciones sindicales para el
día 29 de marzo siguiente, a fin de conocer su opinión. Según se exponía en
dicha Nota, la Secretaría General tenía intención de elevar a la Comisión
Permanente dicha propuesta en virtud de lo establecido en el acuerdo de esa
Comisión de 2 de junio de 2010.
El referido acuerdo de la Comisión Permanente de 2 de junio de 2010,
fue ratificado por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial, el 21 de
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junio del citado año (folio 5 del expediente), mediante acuerdo del siguiente
tenor:
“Treinta y cinco.- Ratificar el acuerdo nº 5º, de 2 de junio, adoptado por la
Comisión Permanente por razones de urgencia, sobre la determinación del personal al
servicio del propio Consejo que ha de atender a los servicios esenciales (mínimos) en
la jornada de huelga convocada para el día 8, en los siguientes términos:
a) Aprobar la consideración como personal mínimo para atender los servicios
esenciales en el Consejo General del Poder Judicial al siguiente personal:
- Por Órgano Técnico:
º Un funcionario/a de nivel superior.
º Un/a funcionario/a de nivel medio o nivel administrativo o nivel auxiliar.
- Por Sede del Consejo:
º Una persona de nivel subalterno.
º Una persona encargada del Registro y otra del Control de acceso al edificio,
ésta última en funciones simultáneas de atención al servicio telefónico.
b) El Secretario General del Consejo General del Poder Judicial procederá en
cada caso a la designación de las personas a quienes corresponda la prestación de
los servicios mínimos”.
2) Con fecha 22 de marzo de 2012 (folio 1 del expediente), el
Presidente de la Junta de Personal Funcionario del Consejo General del
Poder Judicial puso en conocimiento de su Secretario General la decisión que
había adoptado dicha Junta de apoyar la huelga general convocada por las
centrales sindicales mayoritarias para el 29 de marzo de dicho año, instando,
a su vez, la negociación previa de los servicios mínimos para garantizar los
servicios esenciales y a que por esa Secretaría General se cursaran las
instrucciones necesarias a fin de proceder a la designación de las personas
que habrían de cubrir dichos servicios mínimos.
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3) El Presidente de la Junta de Personal dio respuesta a la propuesta
efectuada por el Secretario General del Consejo General del Poder Judicial
mediante Nota de Servicio Interior de 23 de marzo de 2012 (folios 6 y 7 del
expediente), en la que se exponía que la fijación de los servicios mínimos
precisaba de negociación con los representantes de los empleados del
Consejo, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Libertad
Sindical, no bastando la mera consulta de opinión y, tras exponer la doctrina
del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo y
del Tribunal Constitucional, se estimaban contrarios al derecho fundamental a
la huelga, por excesivos, los servicios mínimos establecidos, propugnando
que no se debían garantizar servicios que no se prestaren los días festivos lo
que en el caso del Consejo, al no desarrollarse ningún servicio en festivo pero
sí en sábado, se debería ajustar a dicha realidad.
4) El Secretario General dio cuenta a la Comisión Permanente de su
acuerdo de 26 de marzo de 2012 (folios 8 a 11) en el que se establecían los
servicios mínimos en la jornada de huelga prevista para el 29 de marzo
siguiente. En el preámbulo de dicho acuerdo, además de remitirse al ya
referido acuerdo de la Comisión Permanente de 2 de junio de 2010, se hacía
referencia a que en el día de su adopción se había mantenido una reunión
con los representantes de la Junta de Personal funcionario y los Delegados
de personal laboral al objeto de poder llegar a un acuerdo sobre el
establecimiento de los servicios esenciales, en la que los representantes del
personal se habían ratificado en los razonamientos señalados en su Nota de
Servicio Interior, considerando que sólo eran esenciales, en caso de huelga
general, los servicios de seguridad de los edificios del Consejo, no obstante lo
cual habían planteado una propuesta alternativa.
Proseguía el referido acuerdo señalando que
“Conocidos los planteamientos de la Junta de Personal Funcionario y de los
Delegados del Personal Laboral, esta Secretaria General considera adecuado
mantener los criterios fijados por la Comisión Permanente de 2 de Junio de 2010
(acuerdo número 5) en la determinación del personal al servicio del propio Consejo
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para atender los servicios esenciales (mínimos) en jornadas de huelga, tal como fue
ratificado por el Pleno de 21 de junio de 2010.
Por todo ello esta Secretaría General acuerda los servicios mínimos que a
continuación se detallan para la Huelga General de 29 de Marzo de 2012:
1.-SERVICIOS MÍNIMOS EN LA SEDE CENTRAL (C/. Marqués de la Ensenada)
Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar, (Registro): Rosa Gámez
Alderete
Una personal encargada del Control de acceso al edificio y centralita: Jesús Peláez
Granja
Una persona de nivel subalterno: Esther Sánchez Tercero
SERVICIO CENTRAL DE SECRETARÍA:
Un/a funcionario/a de nivel superior: Joaquín Delgado Martín
Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Mª Ángeles Ramallo
Beltrán
GABINETE TÉCNICO
Servicio de Organización y Modernización Judicial.
Un/a funcionario/a de nivel superior: García Burgos de la Maza
Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Juan Padilla Herreros
Servicio de Relaciones Internacionales
Un/a funcionario/a de nivel superior: Carlos Almela Vich
Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Dolores Jiménez
Jiménez
Servicio de Estudios e Informes
Un/a funcionario/a de nivel superior: Isabel Benzo Sáinz
Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Concepción Ruiz
Sañudo
SERVICIO DE PERSONAL JUDICIAL
Un/a funcionario/a de nivel superior: Concepción Ureste García
Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Mercedes Peinador
Valdenebro
GERENCIA
Un/a funcionario/a de nivel superior: José María Márquez Jurado
Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Carmen Cobos Otero
INTERVENCIÓN
Un/a funcionario/a de nivel superior: Begoña Hoyos Maroto
Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Dolores Gómez Gonzalo
2.-SERVICIOS MÍNIMOS DEL EDIFICIO SEDE DE TRAFALGAR, 27-
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Una personal encargada del Control de acceso al edificio y centralita: Manuel
Carvajal Nadador
Una persona de nivel subalterno: Gerardo González Ramos
ESCUELA JUDICIAL
Un/a funcionario/a de nivel superior: Carlos Uribe Ubago
Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: José Joaquín Fernández
Martín
SERVICIO DE INSPECCIÓN
Un/a funcíonario/a de nivel superior: Virginia García Alarcón
Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Cristina Sánchez March
GABINETE TÉCNICO DEL CONSEJO. UNIDÁD DE ATENCIÓN A LA
CIUDADANÍA
Un/a funcionario/a de nivel superior: Francisco Javier Piñonosa Ros
Dos funcionarios/as de nivel medio/administrativo o auxiliar: Alejandro de la Cuadra
Álvarez y Amalia Ybarra Mareco.
3.-SERVICIOS MÍNIMOS DEL EDIFICIO DE LA ESCUELA JUDICIAL,
CARRETERA DE VALLVIDRIERA, 43-45 (BARCELONA)
Un/a funcionario/a de nivel superior: Roser Bach Fabrego
Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Fernanda de la Guardia
Piza
Una personal encargada del Control de acceso al edificio y centralita: Saúl Díaz
Alvarez
Una persona de nivel subalterno: José Manuel García Rodríguez
4.-SERVICIOS MÍNIMOS DEL EDIFICIO DEL CENTRO DE DOCUMENTACIÓN
JUDICIAL, CALLE SAN MARTÍN, 41 (SAN SEBASTIÁN)
Unja funcionario/a de nivel superior: Edurne Uranga Mutuberria
Un/a funcionario/a de nivel medio/administrativo o auxiliar: Florentina Cob Fuentes
Una personal encargada del Control de acceso al edificio y centralita: Santiago
Jiménez Ramón
Una persona de nivel subalterno: Juan Carlos Puch Ferrer”.
5) Por acuerdo de 27 de marzo de 2012 (folio 12 del expediente), la
Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial tomó
conocimiento del contenido de acuerdo del Secretario General de 26 de
marzo anterior.
QUINTO.- La cuestión a decidir en el presente recurso es la de si ha
existido vulneración del derecho a la huelga reconocido en el artículo 28,
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apartado 2, de la Constitución española por resultar ser excesivos e
inmotivados los servicios mínimos fijados por el Secretario General del
Consejo General del Poder Judicial, al no expresar su acuerdo de 26 de marzo
de 2012 la razón por la que calificó como esenciales determinados servicios, ni
tampoco la concreta cuantificación de personas asignadas a cada uno de ellos
para asegurar su mantenimiento.
Para abordar tal enjuiciamiento, se impone tomar como punto de
partida la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho de huelga y,
en concreto, sobre las limitaciones que se pueden imponer al mismo a fin de
asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad que,
en lo que interesa a este recurso, ha quedado extractada en su sentencia
183/2006, de 19 de junio, en cuyos Fundamentos jurídicos tercero y séptimo
se dice:
“(…) 3. El análisis de la cuestión suscitada ha de partir de la doctrina
sentada por este Tribunal acerca del ejercicio del derecho de huelga y, en particular,
de las limitaciones que pueden imponerse al mismo en orden a asegurar el
mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad (SSTC 11/1981, de 8 de
abril, FFJJ 7, 9 y 18; 26/1981, de 17 de julio, FFJJ 10, 14, 15 y 16; 33/1981, de 5 de
noviembre, FJ 4; 51/1986, de 24 de abril, FFJJ 2, 4 y 5; 53/1986, de 5 de mayo, FFJJ
2, 3, 6 y 7; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 1; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5; 122/1990,
de 2 de julio, FJ 3; 123/1990, de 2 de julio, FJ 4; 8/1992, de 16 de enero, FJ 2;
148/1993, de 29 de abril, FJ 5), destacando en lo que ahora importa los siguientes
aspectos:
a) El derecho de huelga puede experimentar limitaciones o restricciones en
su ejercicio derivadas de su conexión con otros derechos o bienes
constitucionalmente protegidos, aunque nunca podrán rebasar su contenido esencial,
hacerlo impracticable, obstruirlo más allá de lo razonable o despojarlo de la necesaria
protección. Una de esas limitaciones, expresamente previstas en la Constitución,
procede de la necesidad de garantizar los servicios esenciales de la comunidad
(SSTC 11/1981, de 8 de abril, FFJJ 7, 9 y 18; 51/1986, de 24 de abril, FJ 2; 53/1986,
de 5 de mayo, FJ 3; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 1; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 a);
148/1993, de 29 de abril, FJ 5).
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b) Antes que determinadas actividades industriales y mercantiles de las que
derivarían prestaciones vitales y necesarias para la vida de la comunidad la noción de
servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya
satisfacción la prestación se dirige, conectándose con los derechos fundamentales,
las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica,
que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se
mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a
cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspiran
nuestra Constitución. Con la consecuencia de que, a priori, no existe ningún tipo de
actividad productiva que, en sí mismo, pueda ser considerado como esencial. Solo lo
será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados bienes o intereses
exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad que lo exija,
puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por
cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las
circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, de 17 de julio, FJ 10;
51/1986, de 24 de abril, FJ 2; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3; 43/1990, de 15 de marzo,
FJ 5 c); 148/1993, de 29 de abril, FJ 5).
De modo que la consideración de un servicio como esencial no puede
suponer la supresión del derecho de huelga de los trabajadores que hubieran de
prestarlo, sino la necesidad de disponer las medidas precisas para su mantenimiento
o, dicho de otra forma, para asegurar la prestación de los trabajos que sean
necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que
satisface dicho servicio, sin que exija alcanzar el nivel de rendimiento habitual ni
asegurar su funcionamiento normal [SSTC 26/1981, de 17 de julio, FJ 10; 53/1986, de
5 de mayo, FJ 3; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 1; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 c);
8/1992, de 16 de enero, FJ 2 a)].
c) En la adopción de tales medidas que garanticen el mantenimiento de los
servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión territorial y
personal, la duración prevista y las demás circunstancias concurrentes en la huelga,
así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o
bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC
26/1981, de 17 de julio, FJ 15; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3; 27/1989, de 3 de
febrero, FJ 1; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 d); 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 b);
148/1993, de 29 de abril, FJ 5).
d) En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad
debe existir una razonable proporción entre los sacrificios que se impongan a los
huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos. Si es cierto que las medidas
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han de encaminarse a garantizar mínimos indispensables para el mantenimiento de
los servicios, en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio que
se exija alcanzar el nivel de rendimiento habitual ni asegurar el funcionamiento
normal del servicio, el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo
hasta extremos razonables. Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión
suficiente como para lograr sus objetivos frente a la empresa, en principio destinataria
del conflicto, no debe serle añadida a la misma la presión adicional del daño
innecesario que sufre la propia comunidad, adicionando así a la que se ejerce sobre
el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de servicios
públicos [SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 18; 26/1981, de 17 de julio, FJ 15; 51/1986,
de 24 de abril, FJ 5; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3;43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 e)].
e) Finalmente, por lo que se refiere a la fundamentación de la decisión que
impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha
declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento
ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de
derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, la autoridad que realiza el
acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación. Siendo
una decisión que comporta tan graves consecuencias es preciso, no sólo que exista
una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con
objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se
sacrificó y los intereses a los que se sacrificó y de que, en su caso, puedan
defenderse ante los órganos judiciales. Pesa, pues, sobre la autoridad gubernativa el
deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de
huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la
comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del
derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las
reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba [SSTC 26/1981, de 17 de
julio, FJ 14; 51/1986, de 24 de abril, FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 6; 43/1990, de
15 de marzo, FJ 5 f); 122/1990, de 2 de julio, FJ 3; 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 c)].
Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han
de incluirse los factores o criterios cuya ponderación han conducido a determinar las
prestaciones mínimas establecidas, sin que sean suficientes “indicaciones genéricas,
aplicables a cualquier conflicto”, de las que no es posible deducir cuáles son los
elementos valorados por aquella autoridad para “tomar la decisión restrictiva en la
forma y con el alcance con que lo ha hecho”. En definitiva, han de hacerse explícitos,
siquiera sea sucintamente “los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios,
de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la
adecuación de las medidas adoptadas” [SSTC 26/1981, de 17 de julio, FFJJ 14 y 15;
14
51/1986, de 24 de abril, FJ 4;53/1986, de 5 de mayo, FFJJ 6 y 7; 27/1989, de 3 de
febrero, FFJJ 4 y 5; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 f); 8/1992, de 16 de enero, FJ 2
c)].
Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto —“que puede
responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa”—
y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión
tomada, ello no implica que la justificación ex post libere del deber de motivar el acto
desde el momento mismo en que éste se adopta, pues la falta de motivación impide
precisamente la justa valoración y control material o de fondo de la medida. La
decisión de la autoridad gubernativa ha de exteriorizar los motivos que le llevan a
apreciar la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los
intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir
interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado, siendo insuficientes
a este propósito las indicaciones genéricas que pueden predicarse de cualquier
conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterio para
enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho
de huelga se impone [SSTC 51/1986, de 24 de abril, FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo, FJ
6; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 5; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 f); 8/1992, de 16 de
enero, FJ 2 c)].
(…)
7. En otro orden de consideraciones ha de significarse que la calificación de un
servicio como esencial, como hace en esta ocasión el Real Decreto impugnado, “no
significa la supresión del derecho de huelga de los trabajadores ocupados en tal
servicio, sino la previsión de las garantías para su mantenimiento, término éste que sin
necesidad de acudir a otro canon hermenéutico que el que brinda la interpretación
lexicológica excluye aquellas garantías ordenadas al funcionamiento normal, [pues]
mantener un servicio implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura
mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin
alcanzar el nivel de rendimiento habitual”. Y, en estrecha relación con la anterior
consideración, ha de recordarse también que el límite al derecho de huelga
establecido en el art. 28.2 CE trae causa en la correlativa satisfacción de otros
derechos o libertades constitucionalmente protegidos y en la preservación de los
bienes de idéntica significación (STC 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3).
Al propio tiempo a la hora de relacionar el ejercicio del derecho de huelga con
otros derechos o libertades constitucionales protegidos, en cuanto la preservación de
éstos pueda operar como límite de aquél, debe ser factor importante a considerar el
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de la significación relativa del momento de ejercicio de cada uno de los derechos. En
tal sentido si el derecho o libertad que, en su caso, pueda operar como limitativo del
ejercicio del derecho de huelga puede ejercitarse en un momento no coincidente con
el del ejercicio del derecho de huelga, sin afectar sensiblemente a su funcionalidad,
no habrá ninguna razón para dar prioridad a aquél y para que deba operar como
limitación del ejercicio del derecho de huelga en el momento elegido. La articulación
de ambos derechos puede perfectamente hacerse, desplazando el momento
temporal del ejercicio del derecho que eventualmente pudiera colisionar con el de
huelga. Naturalmente, para la conciliación temporal del ejercicio de los diferentes
derechos será factor importante el de la duración de la huelga, que deberá ser
elemento inexcusable para un juicio de proporcionalidad sobre la necesidad del límite.
No está de más advertir cómo ese elemento de la temporalidad está presente
en el mismo Real Decreto-ley 17/1977, base normativa del Real Decreto impugnado
en este caso, cuando se refiere a servicios de “reconocida e inaplazable” necesidad,
evidenciando que, de ser posible el aplazamiento de la prestación del servicio, no se
da ya el supuesto de la potestad de limitar el ejercicio de derecho de huelga”.
Por su parte, esta Sala Tercera también se ha pronunciado
reiteradamente sobre el derecho de huelga y sobre la exigencia de que los
acuerdos administrativos que delimitan los servicios esenciales y fijan los
servicios mínimos contengan una motivación específica que los justifiquen. Los
razonamientos empleados por la Sala en tales pronunciamientos han sido
sistematizados en la sentencia de 24 de septiembre de 2007 (recurso de
casación nº 7693/2003) en la que se señala:
“(…) En un único motivo de casación el sindicato recurrente alega la
infracción del artículo 28.2 de la Constitución y de la jurisprudencia referida al mismo
en la que se establece la exigencia de que las resoluciones administrativas que
limiten el derecho de huelgan contenga una motivación específica que justifique los
servicios mínimos establecidos. Comenzaremos pues ofreciendo una síntesis de esa
jurisprudencia.
Además de la que figura reseñada en la fundamentación de la sentencia
recurrida, la doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de motivar los acuerdos
administrativos que delimitan los servicios esenciales y fijan los servicios mínimos en
caso de huelga viene condensada en sentencias de esta Sala de 19 de enero de
2007 (casación 7468/02), 26 de marzo de 2007 (casación 1619/03), 30 de abril de
16
2007 (casación 3549/03) y 9 de julio de 2007 (casación 3995/03) donde se reitera lo
anteriormente declarado en nuestra sentencia 29 de junio de 2005 en los siguientes
términos:
<<Previamente al análisis de los motivos interpuestos, procede examinar los
criterios jurisprudenciales extraídos de la jurisprudencia constitucional y de esta Sala
al analizar el alcance y contenido del artículo 28.2 de la Constitución, perfilando los
rasgos fundamentales de la motivación y causalización en la fijación de los servicios
mínimos y la adecuación y proporcionalidad de éstos a los fines previstos, puesto que
estos dos elementos constituyen los aspectos fundamentales que delinean el
contenido esencial del artículo 28.2 de la Constitución:
a) Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente
de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados
igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes
constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, pues, no
sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con
otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y
9.º).
b) El artículo 28.2 C. E., al hacer referencia a las garantías precisas para
asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la
comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de
defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede
cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los
huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos
servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo
esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los
destinatarios de los mismos: «el derecho de la comunidad a estas prestaciones
vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» (STC 11/1981, fundamento
jurídico 18).
c) La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los
intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los
derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente
protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la
persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las
organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda
con los principios que inspira nuestra Constitución (STC 26/1981, fundamento jurídico
10) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro
17
por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las
circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10;
51/1986, fundamento jurídico 2.º).
d) En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los
servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y
personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así
como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes
constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981,
fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3.º).
e) En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad
debe existir «una razonable proporción» entre los sacrificios que se impongan a los
huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquellos (STC 26/1981, fundamento
jurídico 15). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a «garantizar mínimos
indispensables» para el mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento
jurídico 4.º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el
funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986,
fundamento jurídico 3.º), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga
sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º). Y si la
huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus
objetivos frente a la Empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle
añadida a la misma «la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia
comunidad» (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º), aumentando así a la que se
ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de
servicios públicos (STC 11/1981, fundamento jurídico 18 (...)>>".
Complementando esa exposición, la sentencia de esta Sala de 15 de enero
de 2007 (casación 7145/02) perfila el alcance de la exigencia de motivación en las
resoluciones que fijan los servicios mínimos señalando que <<...no basta para
satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una
huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el
personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que
han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales
servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las
circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos
los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre
el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o
intereses que han de salvaguardar...>>.
18
En fin, procede destacar aquí lo señalado por el Tribunal Constitucional en
STC 183/2006, de 19 de junio de 2006, que en su fundamento jurídico 6º se expresa
en los siguientes términos: <<...Por otra parte, debe significarse que la norma
preconstitucional que todavía en el momento actual sigue utilizándose como base
para el establecimiento por la autoridad gubernativa de las limitaciones del concreto
ejercicio del derecho de huelga en garantía del mantenimiento de los servicios
esenciales, esto es, el artículo 10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre
relaciones de trabajo, establece elementos de rigor no siempre debidamente
atendidos y, desde luego, no respetados en este caso. En efecto, el supuesto de
hecho en que pueden imponerse medidas limitadoras se compone de dos elementos:
uno, la calificación del servicio (“servicios públicos o de reconocida e inaplazable
necesidad”) y otro, de carácter circunstancial (“y concurran circunstancias de especial
gravedad”), que debe concurrir en ambos términos de la alternativa del primer
elemento. No basta así con la calificación del servicio para justificar las medidas
limitativas, sino que éstas, en su caso, deben ajustarse a las circunstancias, que
deben ser no sólo graves sino de especial gravedad (en este sentido el FJ 18 de la
STC 11/1981 tempranamente advirtió que, “en algún sentido, el artículo 10 del Real
Decreto-ley 17/77 es más estricto que el artículo 28.2 de la Constitución”)...>>”.
SEXTO.- Desde estas premisas y trasladando al presente recurso el
conjunto de razonamientos antes expuestos, consideramos que el acuerdo
recurrido debe ser anulado al carecer de la imprescindible motivación.
Antes de explicar las razones que nos llevan a dicha conclusión y
puesto que el Sindicato recurrente hace referencia, en su escrito de demanda,
a la inexistencia de una verdadera negociación con la Junta de Personal, se
hace preciso recordar que esta Sala (por todas, sentencias de 28 de octubre
de 2003, recurso contencioso-administrativo nº 57/2002, y de 15 de
septiembre de 1995, recurso contencioso-administrativo nº 524/1991) ha
venido señalando que la previa negociación con los sindicatos no está
excluida, e incluso puede ser deseable, pero no es un requisito indispensable
para la validez de la decisión administrativa desde el plano constitucional. No
obstante lo anterior, en el presente caso consta, además, que el Gerente del
Consejo General del Poder Judicial mantuvo una reunión con los
representantes de la Junta de Personal y de los Delegados del Personal
Laboral, al objeto de alcanzar un acuerdo sobre el establecimiento de los
servicios esenciales que, finalmente, no se pudo producir.
19
Precisado lo anterior y entrando ya en el fondo de la controversia,
debemos adelantar lo cuestionable que resulta que el propio acuerdo
impugnado, sin referencia alguna a las circunstancias concretas y específicas
de la huelga que pretendía reglamentar, siga las directrices y pautas fijadas
en un previo acuerdo adoptado por la Comisión Permanente (ratificado por el
Pleno del Consejo General del Poder Judicial) con ocasión de una jornada de
huelga distinta y bastante anterior en el tiempo a la que da lugar a la presente
controversia.
No obstante, aun cuando se entendiera que la remisión a ese
antecedente se debiera a la consideración de que tal regulación fuera la que,
en abstracto y en todo caso, resultara procedente en el seno del Consejo
General del Poder Judicial u obedeciera al propósito de imponer idéntica
regulación a jornadas de huelga muy similares o análogas -aunque nada de
esto explica o argumenta el Consejo en el acuerdo recurrido- lo cierto es que
tampoco ello resultaría aceptable. De un lado, porque esta Sala ha
descartado que en el artículo 10.2 del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de
marzo, pueda verse una habilitación legal para la regulación reglamentaria en
abstracto de servicios mínimos, sin referencia a una huelga concreta, y sin la
previa base de la ley a la que el artículo 28.2 de la Constitución española se
refiere (entre otras, sentencias de 29 de enero de 2014, recurso de casación
nº 3780/2012, y de 15 de septiembre de 1995, recurso contencioso-
administrativo nº 524/1991). Y de otro, porque tampoco esa resolución de la
Comisión Permanente expone con la claridad que la jurisprudencia viene
exigiendo los especiales criterios y razones en virtud de los que se identifican
los servicios que relaciona como esenciales para la comunidad, así como
tampoco recoge las explicaciones de los concretos servicios mínimos que
impone en relación con aquéllos.
En lo que a los servicios esenciales se refiere, el acuerdo de la
Comisión Permanente --adoptado, insistimos, para la jornada de huelga que
tuvo lugar en el año 2010-- se limita a calificar como esenciales, de manera
absolutamente general y desprovista de toda motivación, los servicios
20
prestados en cada una de las sedes del Consejo y por cada uno de los
órganos técnicos que lo conforman, mientras que el acuerdo del Secretario
General, en la línea de lo ya determinado por la Comisión Permanente, lo que
hace es incorporar la relación detallada del conjunto de edificios en los que
tiene su sede el Consejo General del Poder Judicial, identificándolos por su
localización, así como de cada uno de los servicios y órganos técnicos que,
ubicados en dichas sedes, integran su estructura organizativa, adoleciendo
así de la misma falta de motivación que apreciábamos en el de la Comisión
Permanente, pues en ninguno de ellos el Consejo ha exteriorizado las
razones que le llevaron a conceptuar tales servicios como esenciales, ni el
por qué tal calificación ha de extenderse al conjunto de los órganos técnicos
del Consejo.
Y aunque lo anterior ya sería suficiente para la estimación del presente
recurso, debemos significar que idéntica ausencia se aprecia en lo que se
refiere a la programación de los servicios mínimos establecidos, con carácter
general, en el acuerdo de la Comisión Permanente y, posteriormente
concretados en el del Secretario General mediante la identificación nominal
del personal llamado a prestarlos. Más allá de la fijación de un número
preciso de funcionarios o personal laboral con que debe contar cada servicio
y órgano técnico, nada nos dicen los acuerdos sobre el proceso valorativo o
de ponderación que siguió el Consejo para alcanzar dicho resultado final,
desconociéndose las razones por las que se resolvió imponer su preservación
en el nivel cuantitativo decidido.
A efectos meramente dialécticos, nos dice el Abogado del Estado que
los servicios mínimos fijados tienen un contenido que, en sí mismo, justifica
su esencialidad y que no se corresponde con la cobertura ordinaria que
presentan los órganos judiciales, lo que imposibilita que pueda albergarse
duda alguna sobre su proporcionalidad.
No podemos aceptar la validez de tales razonamientos implícitos o
sobreentendidos. La tesis que sugiere el Abogado del Estado además de
contraria a la jurisprudencia antes expuesta, emplea un término de
21
comparación para justificar los servicios mínimos –la normal cobertura de los
órganos judiciales- que no resulta aceptable en el presente caso, en el que la
controversia gira en torno a la regulación del ejercicio del derecho de huelga
en el ámbito del Consejo General del Poder Judicial. Tampoco cabe entender
proporcionada la cifra de trabajadores que fija como servicios mínimos por
cuanto, en la línea de lo antes argumentado, no aparece contextualizada con
el conjunto de los que, con carácter ordinario, vienen cubriendo la plantilla
correspondiente a los referidos órganos técnicos del Consejo, omitiendo,
asimismo, las razones que le han llevado a considerar necesario para
asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales el concreto número de
personal funcionario o laboral que se indica para cada órgano y servicio y no
otro diferente, como viene exigiendo la jurisprudencia de esta Sala.
La falta de esa obligada explicación y motivación impone que se deba
anular el acuerdo recurrido al haber limitado, sin justificarlo, el derecho
fundamental de huelga, imposibilitando así que la Sala pudiera realizar el
debido juicio de proporcionalidad.
SÉPTIMO.- De conformidad con lo establecido por el artículo 139.2 de
la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrida, al no
apreciar la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición y,
por aplicación de la habilitación conferida en dicho precepto, establecemos
como límite máximo de las mismas, por todos los conceptos, la cantidad de
3.000 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la
potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la
Constitución,
F A L L A M O S
1º.- Que debemos estimar, y estimamos el recurso contencioso-
administrativo nº 371/2013, interpuesto por la Federación de Servicios a la
Ciudadanía de Comisiones Obreras (FSC-CCOO), representada por la
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Procuradora doña María Jesús Ruiz Esteban, contra el Acuerdo del Secretario
General del Consejo General del Poder Judicial, de 26 de marzo de 2012,
sobre servicios mínimos del Consejo General del Poder Judicial para la huelga
convocada para el día 29 de marzo del referido año, que anulamos por no ser
conforme a derecho.
2º.- Imponer a la parte recurrida las costas procesales hasta el límite
establecido en el último fundamento de derecho de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo
General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este
Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y
firmamos.
D. José Manuel Sieira Míguez D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez
D. Pedro José Yagüe Gil D. Rafael Fernández Montalvo
D. Segundo Menéndez Pérez D. Octavio Juan Herrero Pina