AMMINISTRAZIONI

POLITICHE

e SOCIETA’

Dott.ssa Laura Franceschetti

Sapienza - Università degli Studi di Roma

Dipartimento di Scienze Sociali ed Economiche

Corso di laurea in Sociologia

UD 2 - Le politiche di riforma della PA in Italia

Lez 1 – Gli anni Novanta: tra efficienza e privatizzazione del pubblico impiego

RIFORMAProcesso intenzionale

Logica finalistica

CAMBIAMENTOMeccanismi spontanei

Logica contestuale

Interessi consolidati

Cambiamento e riforma della PA (1)

Raniolo (2005)

Øogni modificazione o trasformazioneØosservabile nel tempoØprodotta da scelte intenzionali o dall’adattamento di fattori contingenti Øcome conseguenza della pressione di fattori di origine esterna o internaØche tocchi in maniera non provvisoria ed effimera, conflittuale e/o consensualeØla struttura il funzionamento o qualunque altra dimensione cruciale di una data organizzazione o istituzione

Raniolo (2005)

ØSono indotte, implicano <<l’uso della persuasione, dell’argomentazione e in estremo la minaccia di sanzioni>>ØSono artificiali, <<deliberate e pianificate>>ØProvocano resistenze al cambiamento, ØHanno connotazioni morali

Cambiamento e riforma della PA (2)

CAMBIAMENTO è il frutto automatico delle RIFORME

Centralità della cultura giuridica e legalistica

riforme = norme

per il CAMBIAMENTO non basta la potestà legislativa

Policy Analysis:

riforme = norme + modelli organizzativi + soluzioni finanziarie + risorse culturali

+leve politiche

Combinazione dei diversi vettori di cambiamento (Ferrante-Zan 1994) veti incrociati à sistema di interdipendenza dei privilegi (Crozier 1969)

Forza inerziale del modello originario à sistema di coerenze interne (Ferrante-Zan 1994)

Forze endogene à istituzionalizzazione, legittimazione sociale, imperativi organizzativi (Selznick 1984) (http://www.adnkronos.com/soldi/economia/2017/08/30/enti-inutili-pozzo-che-ingoia-miliardi-anno_Ec7qPZpKQAKukzV1dZxieL.html)

SE..

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Fasi evolutive della PA italiana (1)

ORGANIZZAZIONE FUNZIONI PERSONALE PROCESSI DECISIONALI

1853-1900L’IMPRINTING

- organigramma per Ministeri- verticalizzazione Politica-Gerarchizazione“Piemontesizzazione”

- Funzione d’ordine- interventismo sociale

L’edificazione delpubblico impiego

“legalismo”, controlli formali, lentezza decisionale

1900-1930IL CONSOLIDA-MENTO

- Amministrazioniparallele; aziendeautonome; enti pubblici;società per azioni- frattura amministrazione e contabilità- “fuga dallo Stato”

Espansione dell’interventismo statale: regolazionee produzione diretta dei beni

L’istituzionalizzazionedel modello originario: meridionalizzazione, sindacalizzazione, giuridicizzazione

“duplicazione dei procedimenti;controlli legali e finanziari

Tratto da Capano – Gualmini 2006

Fasi evolutive della PA italiana (2)

ORGANIZZAZIONE FUNZIONI PRSONALE PROCESSI DECISIONALI

1930 – 1970FASCISMO E CONTINUISMO REPUBBLICANO

- entificazione, Interventismo, funzioni prestazionali (welfare)- “Ministerialismo”

Iper-regolazione eforte interventismo

La lunga inerzia:Il settore spugna,Gli avventizi;anzianità e accesso titolato “processi frammentati e

controlli burocratici,mancanza di trasparenza e responsabilità

1970 – 1990GOVERNARE LA FRAMMEN-TAZIONE

- Prima regionalizzazione- prolverizzazione: Consob, Sistema Sanitario Nazionale

Crisi fiscale dello Stato

Verso la contrattualizzazione: la giungla retributiva, il sistema delle carriere, la dirigenza

1990 - 2005LA RIFORMA PERMANENTE

- Privatizzazione,de-statizzazione- Decentramentopolitico-amministrativo- Riforma degli apparaticentrali

Regolazione come Surrogato dei controlli poco efficaci

La tanto attesa Privatizzazione:d. lgs. 29/1993d. lgs. 80/1998d. lgs. 165/2001

Logiche di efficienza ed efficacia (interna ed esterna)

Le radici del sistema amministrativo italiano

modello napoleonico �per ministeri�

CRITICITA� DEL SISTEMA AMMINISTRATIVO (già nel secondo dopoguerra)

versione degradata del modello burocratico

centralità della decisione politica

debolezza delle burocrazie tecniche

iperlegificazione

frammentazione istituzionale

espansione del pubblico impiego

difficoltà per dirigenti e quadri

Cavour (1853)

Rapporto sui principali problemi dell’Amministrazione dello Stato (1979)

“L’improbabile riforma” del secondo dopoguerra

1948-1957: Ufficio per la riforma burocratica1961-1972: riforma promossa dai primi governi di centrosinistra

(regionalizzazione + legge sulla dirigenza =3 livelli dirigenziali)1979-1983: riordino funzionale proposto dal Ministro Giannini

innovare le tecniche di amministrazione(calcolo tempi procedimenti – verifica attuabilità leggi - standard di azione)

uso delle tecnologie(carenza infrastrutture – potenzialità informatica)

gestione del personale(retribuzioni/funzioni svolte – formazione - privatizzazione)

I primi anni Novanta

Lg. 400/1988«Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri»

u Presidente del Consiglio à maggiore ruolo di indirizzo politico all’azione di governou Presidenza del Consiglio organizzata per dipartimenti (www.governo.it/organizzazione/uffici-dipartimenti-strutture/69 vedi)

Lg. 142/1990«Ordinamento delle autonomie locali»

u Regioni con fz di coordinamento

u Comuni e province con autonomia statutaria (possibili altri modelli organizzativi come Unioni dei Comuni e Città metropolitane)

Lg. 241/1990« Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi»

Legge sulla trasparenza

u statuto di cittadinanza amministrativa

u individuazione responsabile e tempi dei procedimenti

u dovere di comunicazione

u efficienza, economicità, pubblicità

u nuove modalità di interazione tra enti (accordi di programma e conferenze dei servizi)

Dcr. Lgvo 29/93«Razionalizzazione del’organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego..»

u contrattazione decentrata

u ARAN, come agenzia del Governo per la contrattazione

u controllo di gestione x valutazione prestazioni

Privatizzazione pubblico impiego

(18 ottobre 2017)

Le riforme Cassese (1)

CONTESTOØcrisi di legittimità della PA (Governo Ciampi, Tangentopoli e

del crollo dei partiti della prima Repubblica)Øvincoli comunitari (Trattato di Maastricht 1992)

Rapporto sulle condizioni delle pubbliche amministrazioni(1993)•opera un inventario generale dello stato delle Pubbliche amministrazioni in Italia•offre richiami alle parallele esperienze di rinnovamento allora in corso nel Regno Unito, in Spagna, in Francia e negli Stati Uniti d’America•cita espressamente la legge n 241/1990 “inapplicata o dimenticata” e il Rapporto Giannini di 14 anni prima, che “non ha avuto seguito“.

Cambiamenti senza innovazione

spesso la stessa funzione é distribuita fra più soggetti, che operano senza coordinamento

cittadini sono smarriti di fronte al labirinto amministrativo

22 Ministeri – 4 Dipartimenti autonomi –10 Autorità amministrative indipendenti –1000 enti pubblici nazionali – 20 Regioni – 104 Province – 8103 Comuni –337 Comunità montane –700 consorzi di enti locali – 65 università –67 mila sedi di edifici scolastici –650 Unità sanitarie locali –800 aziende municipalizzate

CRITICITA�-inflazione legislativa (nel 1990 in Francia 7325 leggi, in Italia tra 100-150mila leggi)-difficoltà a gestire le risorse finanziarie a causa delle procedure complesse-sistematica intromissione e interferenze degli organi politici-sistema dei controlli arretrato e basato prevalentemente su controlli esterni-gigantismo apparati e cattiva distribuzione delle personale -relazioni con i cittadini motivo di insoddisfazione crescente

INDIRIZZI per la MODERNIZZAZIONE-Netta separazione tra politica e amministrazione-Definizione di standard minimi per lo svolgimento delle prestazioni-Introduzione di una valutazione comparativa del rendimento del personale-Innesto di elementi di concorrenza nella produzione di servizi.

Le riforme Cassese (2)

Le riforme Cassese (2)

Dir PCM 27/01/1994

« Principi sull�erogazione dei servizi pubblici»

u uguaglianza

u imparzialità

ucontinuità

udiritto di scelta

upartecipazione

uefficienza e efficacia

Innovazione a cascata

Elaborazione modelli settoriali

Elaborazione CdS proprie

DFP

Enti

LINEE D�AZIONE- attuazione dei principi contenuti nelle leggi 142 e 241 del 1990

- completare la riforma del sistema dei controlli- provvedimenti di semplificazione dei procedimenti e abolizione di organi collegiali superflui- proseguire il ciclo di privatizzazioni- emanazione con direttiva dei Principi sull�erogazione dei servizi pubblici

Le riforme Bassanini (1)

Seconda metà anni Novanta

Lg. 59/1997

Lg. 127/97

Lg. 191/98

Lg. 50/99

â semplificazione legislativa e del linguaggio

â attuazione del decentramento ammin.vo sulla

base del principio di sussidiarietà

â lo sviluppo dell�informatizzazione

ânuove regole per la dirigenza e il lavoro pubblico.

Governo Prodi, nel 1996, -->Ministro della Fz Pubbl. Franco Bassanini

FEDERALISMO AMMINISTRATIVOufederalismo a �Costituzione invariata�udefinisce chiaramente solo le materie riservate alla competenza dello StatouIn preparazione della lg cost. n. 3/2001ufunzione legislativa a Stato e Regioni – funzione amministrativa a Comuni

(sussidiarietà verticale)

Le riforme Bassanini (2)

RIFORMA DEL GOVERNO E DELL’AMMINISTRAZIONE CENTRALE

•ridurre il numero dei ministeri (a 12) mediante accorpamenti di funzioni •rivedere la mission di ogni ministero•innovare la struttura interna à dalle direzioni generali ai dipartimenti

•istituzione delle agenzie (dcr. 300/1999) e netta distinzione tra politica e amministrazione•riorganizzazioni delle Prefetture in Uffici Territoriali del Governo, con funzioni di coordinamento territoriale

DELEGIFICAZIONE E SEMPLIFICAZIONE PROCEDURE

•delegificazione, •semplificazione delle procedure•riordino del sistema normativo attraverso la redazione dei testi unici e Analisi di Impatto della Regolazione•redazione della “Guida per la redazione dei testi normativi”

Le riforme Bassanini (3)

RIFORMA CONTROLLIPromuovere la cultura della valutazione4 tipi di controlli:- controlli (esterni) di regolarità amministrativa e contabile

- controllo di gestione (interno e di processo)- valutazione dei dirigenti (anche per determinare il salario accessorio, determinato

nella contrattazione decentrata)- valutazione e controllo strategico, coerenza di risultati conseguiti

dall’amministrazione rispetto agli obiettivi del programma di governo

ORDINAMENTO DEL PERSONALE§continuità con la riforma avviata con il decreto 29/1993 à applicazione di criteri di gestione tipici del mercato§Introduzione di forme flessibili di lavoro (part-time, contratti di formazione, lavoro interinale, sperimentazione del telelavoro)

RAPPORTO POLITICA-AMMINISTRAZIONE§ Piena responsabilità dei vertici amministrativi in ordine ai processi attuativi§ Dirigenti come cerniera tra attore politico e struttura amministrativa, quindi rapporto

fiduciario con i vertici politici àpossibile deriva in spoil system