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Segundo Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y Áreas Protegidas San Carlos de Bariloche, Argentina, Octubre 1-4, 2007
por Vince McElhinny
El segundo Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y Áreas
Protegidas que tuvo lugar en San Carlos de Bariloche, Argentina fue la
reunión más grande de organizaciones medioambientales que trabajan en
Latinoamérica desde el último Congreso que se celebró en Santa Marta en
1997. Además de representar un conjunto de programas de conservación
ambiental coordinados por las Organizaciones No Gubernamentales (ONG)
internacionales más grandes Conservación Internacional (CI), World
Wildlife Fund, The Nature Conservancy (TNC), la conferencia contó con
patrocinadores como la Fundación Moore, la Fundación MacArthur, la
Corporación Andina de Fomento y el Banco Mundial. La reunión contó
con la participación de más de 2.000 participantes y sirvió como sesión
preparatoria regional antes de la Conferencia de la Unión Mundial para la
Naturaleza (UICN) que tendrá lugar en Barcelona del 5 al 9 de octubre del
2008.
La UICN organizó el Congreso, si bien no fue un proceso deliberativo para
tomar importantes decisiones, sino más bien una serie de presentaciones
durante el curso de los 4 días organizado por ejes temáticos. Se preparó una
larga declaración que si bien fue amplia, no resultó precisamente
exhaustiva. No se detallaron estrategias de incidencia específicas.
El enfoque principal era la gestión de las áreas protegidas, aunque se le
otorgó especial atención a una serie de temas relacionados.
• Modelos conceptuales de gestión de Áreas Protegidas (AP)
En este boletín:
• Los Temas de mayor relevancia
para la Comunidad de la
Conservación de las AP
• IIRSA y Conservación de AP
• IIRSA and Strategic
Environmental Assessments
• Gestión eficaz de Áreas
Protegidas
• Conclusiones
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(corredores, áreas protegidas binominales, etc). • Sistemas de Pago para Servicios Medioambientales • El papel de los pueblos indígenas y su conocimiento en actividades
de conservación • Ciencias de la biodiversidad
IIRSA y los proyectos de extracción como amenaza creciente a la
conservación en Latinoamericana y el Caribe
TEMAS DE MAYOR RELEVANCIA PARA LA COMUNIDAD DE LA CONSERVACION DE LAS AP
Los logros alcanzados desde la Conferencia de Santa Marta en 1997
fueron señalados:
• Mayor concientización de la región LAC como fuente de mayor biodiversidad del planeta.
• Mayor concientización del valor del carbón del Amazonas ($10/hectárea = $3.000 millones)
• Expansión significativa de número de acres de AP en América Latina, de 120 millones de hectáreas en 1992 a más de 300 millones hoy.
• Mayor coordinación entre las organizaciones interesadas en las AP • Mayor financiamiento (cooperación internacional y de los
gobiernos) para las AP • Avances en la legislación nacional específicamente relacionada al
tema de AP Las amenazas y desafíos que enfrentan las actividades de conservación
también quedaron claras:
Falta de claridad en el mensaje (las APs están aumentando, las APs están
en riesgo). Los mensajes sobre conservación en Latinoamérica,
influenciados en gran parte por las más grandes organizaciones
medioambientales (frecuentemente denominadas BINGOs, por sus siglas en
inglés),intentan unir dos temas en cierto modo incompatibles. Por un lado,
se hace hincapié en los logros positivos de conservación en la región, los
cuales fueron considerados con cierto optimismo y más avanzados que en
otras regiones en desarrollo y, al mismo tiempo, se hace similar énfasis en
las amenazas a las APs y a los ecosistemas sin protección en general,
urgiendo una vigilancia eterna. El mensaje pone en yuxtaposición dos
realidades: un aumento de áreas en el Amazonas bajo protección formal
versus “tasas de deforestación que crecen de manera exponencial por causa
de la incidencia de la ganadería, la minería y el petróleo, el corte y
transporte de trozas y árboles, y la agricultura, lo cual ha significado una
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pérdida del 18 %de los bosques, representando una tasa de 2,3 millones de
hectáreas por año.1”
Sostentabilidad Financiera Pese a la creación de un número significativo
de nuevas áreas protegidas en Latinoamérica, los compromisos de
financiamiento anual o a largo plazo son menores a lo que se necesita para
garantizar un manejo efectivo. El Presidente de Conservación Internacional
(CI) Russell Mittermayer destinó un monto acumulativo de $700 millones
en fideicomisos de conservación para el trabajo de su organización y otras
instituciones. Si dividimos este monto por las 300 millones de hectáreas de
APs existentes, se asignarían aproximadamente $2,3 millones por hectárea.
Esta cifra es mucho menor al promedio de algunos países desarrollados
(Estados Unidos: $25,6/hectárea; Canadá: $11/hectárea y Nueva Zelanda:
$9,6/hectárea). Se ha sugerido que solo el Amazonas en su integridad
requeriría cerca de $200 millones por año para garantizar la adecuada
protección de las APs creadas.
Competencia entre las BINGOs Durante el Congreso, las BINGOs
destinaron una cantidad desproporcionada de energía orientada a promover
su propio trabajo y lanzar nuevas estrategias, sin embargo, y
sorprendentemente, ofrecieron poca información nueva sobre la ciencia del
cambio climático o la protección del hábitat.
• CI promovió sus conceptos de “hotspots,” (lugares críticos) áreas claves de biodiversidad, áreas de cero extinción y Corredores
• WWF promovió sus “ecoregiones” • NRDC promovió sus “joyas biológicas” (“biogems”) • La Wildlife Conservation Society promovió sus Paisajes
Durante el Congreso, hubo rumores de las negociaciones de una posible
fusión entre CI y TNC. Dichas negociaciones se encontraban bien
avanzadas, sin embargo la renuncia inesperada del Director General de
TNC Steve McCormick durante el Congreso, generó cierta confusión acerca
del acuerdo. Si bien TNC cuenta con una base de insumos o activos de
$200 millones, ésta fue considerada como un socio lógico para CI,
institución que tiene un programa internacional mucho más fuerte.
Algunos consideran que las negociaciones entre TNC y CI representan una
indeseada consolidación de poder entre las BINGOs del Norte en
detrimento de las organizaciones de conservación del Sur. Algunas de estas
preocupaciones fueron analizadas en un artículo publicado recientemente en
Science por una serie de eminentes académicos Sureños. Los escritores
argumentan que la manera de operación y gestión de organizaciones tales
como Conservación Internacional, The Nature Conservancy y el Fondo
1 Fundación Gordon y Betty Moore, “Creación y Manejo Efectivo de Areas Protegidas,” 2 de octubre, 2007, Bariloche.
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Mundial para la Naturaleza es similar a la de las corporaciones
multinacionales. Crean programas genéricos que sirven de “nombres de
marca” para obtener financiamiento. El artículo menciona una serie de
campañas de marketing de las BINGOs sobre biodiversidad, las cuales, si
bien han sido sumamente exitosas en la recaudación de fondos, no han
evidenciado la misma efectividad para conservar la biodiversidad. Entre
1998 y el 2005, los presupuestos de estas ONGs estadounidenses
aumentaron de un 40 a un 100%. Los autores consideran que los conceptos
medioambientales que dichas organizaciones utilizan no logran preservar
los ecosistemas en riesgo.2
Si analizamos el artículo de Science, rescatamos el siguiente argumento
central: “en la última década, los presupuestos de los gobiernos y de las
organizaciones multilaterales han decaído en un 50%, mientras que los
recursos de las BINGOs continúa creciendo.” Este desequilibrio,
frecuentemente vinculado al acceso al financiamiento, se considera en gran
parte responsable por la dominación que las BINGOs ejercen sobre las
políticas medioambientales domésticas. El artículo sostiene que una de las
consecuencias de esta situación resulta en una estructura jerárquica de toma
de decisiones desde arriba hacia abajo que no considera o incluye el
conocimiento que ofrecen las instituciones y los expertos locales.3
Suzana Padua, coautora del artículo y Presidente del Instituto Brasilero de
Estudios Ecológicos, cuestiona las prioridades de gasto de las BINGO, las
cuales contribuyen al desequilibro de poder entre las organizaciones
medioambientales del Norte y del Sur. “La falta de capacitación de
profesionales locales dedicados al trabajo de conservación es otra de las
consecuencias negativas de la influencia de las BINGOs. El artículo explica
que solo el 4% de los $3.200 millones invertidos en la protección de los
ecosistemas en Latinoamérica entre 1990 y 1997 se destinaron a
capacitaciones. “Hoy, solo el 30% de los artículos científicos sobre
biodiversidad en el Amazonas están firmados por autores brasileños.
Estamos integrando las sociedades, pero el Primer Mundo es el que recibe
el conocimiento”4
2 “La Globalización de la Conservación: Una Perspectiva desde el Sur,” J. P. Rodríguez, A. B. Taber, P. Daszak, R. Sukumar, C. Valladares-Padua, S. Padua, L. F. Aguirre, R. A. Medellín, M. Acosta, A. A. Aguirre, C Bonacic, P. Bordino, J. Bruschini, D. Buchori, S. González, T. Mathew, M. Méndez, L. Mugica, L. F. Pacheco, A. P. Dobson y M. Pearl, Science, 10 de agosto, 2007: 755-756; También ver Gerardo Ceballos y Paul R. Ehrlich (2007) “Distribuciones Globales de mamíferos, zonas calientes de biodiversidad y conservación,” Procedimientos de la
Academia Nacional de Ciencias (PNAS, por sus siglas en inglés), http://www.pnas.org/cgi/content/abstract/0609334103v1?etoc 3 Ver también, http://cbrayton.wordpress.com/2007/10/12/4156/ y http://www.oeca.com.br 4 “La Globalización de la Conservación: Una Perspectiva desde el Sur,” J. P. Rodríguez , et al (2007)
“Nuestro territorio esta
constantemente amenazado" dijó
Jorge Nahuel, Mapuche y
Coordinador del Foro Indígena
Foto: Buenos Aires Herald
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Gobernabilidad (Local, regional y nacional): uno de los mayores desafíos a
la gestión sustentable y efectiva de las APs tiene que ver con la falta de
capacidad o de compromiso de los gobiernos en los distintos niveles. Un
representante de la cooperación internacional señaló que, en algunos casos,
los donantes externos financian casi todo el presupuesto de las APs en
América Latina, inclusive los sueldos y los vehículos de los guardias de los
parques. Los gobiernos no tienen la misma voluntad de comprometerse a
largo plazo en el ámbito de la conservación.
Las APs y la Soberanía Indígena: Tuvo lugar una reunión paralela de cerca
de 80 líderes indígenas, en la cual se debatió durante varios días la
construcción de una nueva relación entre los Pueblos Originarios, los
gobiernos y los parques nacionales.5 El debate subrayó las tensiones que
existen entre los conceptos indígenas sobre la autonomía territorial y los
conceptos de las BINGOs sobre la conservación. Se hizo un llamamiento a
UICN y a los gobiernos Latinoamericanos a cumplir con los compromisos
establecidos durante el Congreso de Conservación Mundial de Durban, tales
como mayor participación indígena en la toma de decisiones de UICN y
sobre temas de conservación, restitución de tierras anexadas dentro de las
nuevas APs, y mayor protección del conocimiento indígena sobre la
biodiversidad. Si bien la Declaración de Bariloche reconoció algunos de
estos temas, aún parece faltar un proceso de negociación que asegure
avances específicos para lograr un acuerdo antes de la Conferencia de
Barcelona.
La Tendencia a crear en lugar de consolidar APs: las BINGOs continúan
presionando para la creación de nuevas áreas y parques protegidos al mismo
tiempo que la infraestructura desenfrenada de transporte y energía implica
una amenaza a largo plazo de la viabilidad de muchas APs “establecidas.”
Se acaba de comenzar a discutir seriamente mecanismos de rendición de
cuentas sobre el manejo efectivo de las APs existentes.
La ambigüedad alrededor de una posición específica sobre proyectos de
alto riesgo de infraestructura: Si bien se hizo mayor hincapié en el perfil
de los distintos proyectos de extracción y de integración de infraestructura
(IIRSA), reinaba cierta confusión sobre si IIRSA representa un riesgo a
prevenir o una oportunidad para crear más APs.
Las APs, la Desigualdad y la Pobreza – Pese a un aumento en el
conocimiento sobre los desorbitantes efectos del cambio climático en los
sectores más pobres, que aumenta la inseguridad de posesión de tierras y se
evidencia en una mayor deforestación por causa de los sistemas inseguros
de posesión de tierras), el vínculo entre la desigualdad y la conservación
continua siendo una cuestión relativamente nueva. Por lo tanto, las
5 “Los Indios Latinoamericanos se Reúnen en Bariloche,” Buenos Aires Herald http://www.mercopress.com/vernoticia.do?id=11380&formato=HTM
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BINGOs no están lo suficientemente preparadas para enfrentar el problema
de inequidad en Latinoamérica como un factor de riesgo clave para la
gestión efectiva de las APs. UICN presentó un documento de opinión
sobre las APs, la desigualdad y la pobreza.6 El enfoque principal en la
recolección de información y la construcción de alianzas como líneas de
acción, refleja una relativa falta de preparación para enfrentar estos
vínculos.
IIRSA Y LA CONSERVACIÓN DE LAS AP
Un Simposio sobre Oportunidades y Amenazas de la Globalización y de la
Integración Regional que se llevó a cabo el primer día del Congreso se
centró enel tema de IIRSA y las amenazas de infraestructura relacionadas
para las APs. El Simposio comenzó con una serie de oradores claven en el
tema IIRSA (Tim Killeen, Científico de Investigación del Centro para la
Ciencia de Biodiversidad Aplicada de la organización Conservación
Internacional de Bolivia y Eduardo Gudynas, director de CLAES (Centro
Latinoamericano de Ecología Global), con sede en Uruguay).
Posteriormente siguieron dos paneles simultáneos sobre megaproyectos de
infraestructura y las amenazas a la conservación.
El Simposio destacó a IIRSA como una amenaza reconocida para muchas
actividades en el ámbito de la conservación. Esto se debió en parte al
lanzamiento de un nuevo informe del autor de CI, Tim Killeen, titulado
Una Tormenta Perfecta en el Desierto Amazónico.7 El autor percibe a
IIRSA como una iniciativa necesaria y visionaria y al mismo tiempo,
representa un potencial riesgo elevado para las iniciativas de conservación.
Aquellos proyectos de infraestructura desarrollados sin un análisis oportuno
y completo de impacto medioambiental culminarán, en el peor de los casos,
en una extensa deforestación y una eventual pérdida de la selva Amazónica
en tres o cuatro décadas. El informe analiza varias posibilidades y casos
contingentes dependiendo del distinto manejo de riesgos generados por
IIRSA y luego ofrece una serie de recomendaciones para evitar los peores
resultados. Killeen considera que la integración de la infraestructura
constituye un elemento inevitable de la globalización y centra sus
recomendaciones sobre como mitigar las amenazas. Las principales
recomendaciones abarcan opciones tradicionales centradas en establecer
áreas protegidas, así como también “estrategias no-tradicionales,” tales
6 UICN Sur (2007), “Fomentando la equidad y la gestión ambiental efectiva en América Latina; y “Pasos hacia la Equidad y la Sostentabilidad: Informe de Avance 2006,” UICN Sur 7 Tim Killeen (2007), “Una Tormenta Perfecta en el Desierto Amazónico: Desarrollo y Conservación en el Contexto de la Iniciativa de Integración de Infraestructura Regional de Sudamérica (IIRSA), publicado por Conservation Internacional – Centro para la Ciencia de Biodiversidad Aplicada, No. 7, ver http://science.conservation.org/portal/server.pt
El Simposio
destacó a IIRSA
como una
amenaza
reconocida para
muchas
actividades en el
ámbito de la
conservación.
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E. Gudynas, T. Killeen (Conservation International) and J. Capatto (Fundación
Proteger)
como premiar a los pueblos locales de bosques que no cortan árboles a
través de sistemas de pago por servicios medioambientales.
El escritor y activista uruguayo, Eduardo Gudynas, contrarrestó la
perspectiva de Killeen argumentando que Latinoamérica debería considerar
la posibilidad de desvincularse selectivamente de los elementos más
injustos de la economía global. Gudynas también enfatizó que los esfuerzos
de sostentabilidad deberían enfocarse en generar un cambio cultural que
cuestione los esquemas de consumo Latinoamericanos y que promueva
alternativas radicales al actual modelo de desarrollo.8 Gudynas se distanció
de la propuesta de CI y criticó las conclusiones del informe al encontrarlas
extremadamente consistentes con los insostenibles e injustos patrones de
producción y consumo.
Si bien Gudynas recibió mayores aplausos, ninguno de los dos oradores
logró presentar recomendaciones detalladas y prácticas que al mismo
tiempo fueran políticamente viables en el actual contexto geopolítico de la
región. Desafortunadamente, no se logró generar un debate real entre dos
perspectivas y propuestas algo polarizadas. En cuanto a las actuales
amenazas de gran tamaño que IIRSA y las relacionadas inversiones
extractivas y agroindustriales representan para el Amazonas, la capacidad
política de cuestionar (y menos retardar) los flujos de inversión, dependerá
de una mezcla de ambas posiciones: por un lado el idealismo de la
propuesta de Gudynas que urge el rompimiento con la globalización
impuesta, y por el otro, el realismo de la búsqueda de Killeen de sistemas de
incentivos prácticos para la conservación.
Tal debate podría haber permitido un mayor escrutinio de la propuesta de
Killeen de premiar a 1.000 comunidades amazónicas a través de beneficios
monetarios asociados con una reducción de la deforestación. Killeen
sostiene que un compromiso a reducir la deforestación en un 5%por año
generaría $6.500 millones anuales, o el promedio equivalente a $6,5
millones por comunidad por año. A primera vista, el argumento merece ser
discutido si se considera la magnitud del incentivo financiero y la equidad
de su distribución. Sin embargo, Latinoamérica es la región más desigual
del planeta, y por lo tanto es poco probable que cualquier ganancia nueva se
distribuya de manera justa y equitativa sin algún cambio en el poder político
detrás de dicha propuesta. El mismo Killeen lo reconoció: “las
comunidades no son las que están deforestando el Amazonas,” sino ciertos
actores individuales (familias y corporaciones). 9 Por lo tanto, es
improbable que las comunidades disfruten de libre acceso al financiamiento
de carbón sin que el magnate de la soja Blairo Maggi, Bertin y cada
gobernador estatal y político brasilero reciba alguna recompensa o comisión
significativa. Si consideramos la historia reciente, también es probable que
8 http://www.ambiental.net/noticias/biodiversidad/CongresoPAsBariloche2007.htm 9 Killeen, (2007:10)
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las mismas BINGOs reciban alguna porción. Sería útil que Killeen reflejara
un mejor reconocimiento y entendimiento de la estrategia política necesaria
para generar y entregar estos tratos. La misma consigna se aplicaría a sus
recomendaciones para asegurar los derechos a las tierras.
Asimismo, Gudynas con certeza advierte que no debemos asumir que
IIRSA y la Fiebre del Oro de la industria extractiva constituyen una
estrategia inevitable y óptima de integración y desarrollo.10 Si bien el
informe de Killeen no profundiza la recomendación, el autor por su parte
señala que se debería reconsiderar el actual paradigma de desarrollo IIRSA
que promueve la exportación de recursos naturales a toda costa. Gudynas
avanza aún más al declarar que IIRSA refleja una ruptura fundamental en el
equilibrio entre producción y medioambiente. Agrega que cualquier
discusión sobre gestión de APs se encuentra inextricablemente ligada a la
ecología política de los mercados globales y a la preferencia por la inserción
de Sudamérica en dichos mercados. Gudynas señala las contradicciones de
los gobiernos del ALBA y de Brasil al no explicar adecuadamente la
manera en que sus respectivos planes de desarrollo se distinguen de los
planes insostenibles y no equitativos de sus predecesores neoliberales. Sin
embargo, las propuestas de Gudynas relativas a la desvinculación de
Latinoamérica del proceso de globalización terminan siendo igual de
majestuosas e indeterminadas que los planes de Killeen orientados a
implementar un sistema de pago por servicios ecológicos. El simposio
hubiese sido superior de haber permitido un debate más ampli que intentara
reconciliar ciertos aspectos comunes de ambas propuestas.
Dos paneles paralelos del simposio ofrecieron 12 presentaciones sobre
diferentes aspectos de la Integración Regional.11 Además de la presentación
del Centro de Información para la Banca Multilateral sobre el Complejo
Hidroeléctrico Madeira, se incluyeron las siguientes presentaciones: Allison
Silverman y Daniela Sanchez, NRDC sobre la represa de hidrógeno en la
Patagonia, Chile; Ernesto Luna (Carretera Interoceánica Sur – Perú);
Alberto Barandarán y Lourdes Barragan (concesiones de hidrocarburo en
Perú y el Amazonas); Leonardo Fleck, (CSF) la carretera Madidi en
Bolivia; Represas y Pesca (Claudio Baguin); Represas Brasileras (Celio
Bermann, USP); un video sobre la amenaza de los proyectos hidroeléctricos
en el Parque Nacional La Amistad, Costa Rica-Panamá; Lecciones de Sta.
Cruz-Pto. Suarez , Carmen Miranda y Dorys Mendez; Vulnerabilidades en
la Región Andina, Maximo Lieberman – representando a OCTA; Arturo
Jimenez, Fundación Arco Iris – minería y APs en Ecuador.
10 Eduardo Gudynas (2007) “Las Areas Protegidas Latinoamericanas en el Siglo XXI, Desafíos Crecientes, Medidas Urgentes.” www.ambiental.net 11 Marcela Valente, “LATINOAMERICA: Nueve Caminos por la Naturaleza Virgen,” IPS, http://www.ipsnews.net/news.asp?idnews=39509
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Inmediatamente después de los dos paneles, los grupos debían juntarse en
una sesión plenaria para discutir colectivamente los insumos al documento
final del Congreso sobre IIRSA así como también la propia Declaración del
Congreso. Sin embargo, no se destinó suficiente tiempo para oír, discutir y
reflexionar sobre los resúmenes de los paneles previos e intentar ver la
manera de incorporar y reflejar la gran cantidad de excelentes
presentaciones en el documento final.
La “Declaración de Bariloche” es un documento de doce páginas que sí
identifica los riesgos directos e indirectos generados por los proyectos de
infraestructura, si bien no menciona IIRSA en particular. La
recomendación principal insta al Congreso a “monitorear que los
compromisos, los pactos de libre comercio y desarrollo económico, y las
iniciativas de infraestructura no afecten negativamente las áreas protegidas
y disminuyan las posibilidades de alcanzar los objetivos de conservación y
apoyar el desarrollo para lo cual fueron creados, asegurando el
cumplimiento de las convenciones internacionales obligatorias en nuestros
países.” 12
En lo que se refiere a los Pueblos Indígenas, la Declaración también
reconoce su participación inadecuada en los procesos de toma de decisión
sobre la conservación y la violación de sus derechos colectivos. La
Declaración luego incentiva a la UICN “a considerar la integración del
concepto de Territorios Indígenas de Conservación como un modelo de
gobierno legítimo para las áreas protegidas establecidas en el territorio
ancestral de los pueblos indígenas (independientemente de la categoría de
gestión de las APs), en reconocimiento del modelo preferencial de
integración de cultura y naturaleza, del papel del consentimiento libre,
previo e informado, y de la autoridad de las instituciones tradicionales de
dicho territorio.”
Desde el punto de vista de los organizadores del Congreso, ambas partes de
la Declaración constituyeron importantes avances desde el último Congreso
de Santa Marta. Desde la perspectiva de los otros participantes del
Congreso, estas recomendaciones fueron demasiado ambiguas y repetitivas
de otros compromisos previos, sin incluir una guía más clara hacia la
acción.
Los participantes de los talleres le prestaron considerable atención al
Documento Borrador que los Coordinadores del Simposio habían preparado
por anticipado para reflejar las preocupaciones, los desafíos y las
oportunidades relacionadas con IIRSA, los grandes proyectos de
infraestructura y la conservación.13 Las recomendaciones enfatizaron los
12 Declaración de Bariloche, (2007) pg. 10 13 Oportunidades y Amenazas de la Globalización e Integración Regional: Documento Base para la Discusión, Jorge Cappato, Oct. 2007.
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inadecuados procesos de participación, transparencia y rendición de cuentas
dentro de los mecanismos de toma de decisiones de IIRSA, como así
también los vínculos poco claros entre los proyectos y los estándares
objetivos para los análisis costo-beneficio, la reducción de la pobreza y el
cambio climático.
La tarea de finalizar el Documento de Integración Regional de Bariloche
fue responsabilidad de la Comisión de Políticas Económicas, Ambientales y
Sociales (CEESP) de la UICN. Si bien el borrador del documento abarcaba
una serie de conocimientos importantes, 40 páginas, así como también un
proceso poco claro para la edición final, ponen en evidencia los principales
obstáculos para que se transforme en una herramienta efectiva de
incidencia.
IIRSA Y LAS EVALUACIONES AMBIENTALES ESTRATEGICAS
Se reconoce ampliamente que los grandes proyectos de infraestructura, por
sí solos, constituyen solo uno de los elementos que componen la
planificación del desarrollo sostenible. Para hacer que la infraestructura
funcione al servicio del desarrollo, con frecuencia se precisan inversiones
complementarias que alivien los efectos sociales y medioambientales
negativos, extraigan los potenciales beneficios, y aseguren una distribución
justa de ambos impactos. Sin estas inversiones complementarias, los
grandes proyectos de infraestructura pueden tener el efecto opuesto a lo
imaginado, contribuyendo a ciertos procesos destructivos, insostenibles o
conflictivos que socavan el bienestar de las poblaciones afectadas y sus
ecosistemas asociados.
Existe una falta de consenso sobre cómo medir los impactos y detectar los
potenciales beneficios; factores sobre los cuales se deben diseñar aquellos
proyectos de inversión que complementan la infraestructura de alto riesgo.
Se han utilizado las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) para
analizar y manejar los impactos sociales y ambientales indirectos y
acumulativos de los grandes proyectos de infraestructura, energía o recursos
extractivos dentro de las áreas de gran biodiversidad o importancia
ecológica. Frecuentemente, a partir del financiamiento y la presión de las
Instituciones Financieras Internacionales (IFIs), las EAE se consideran cada
vez más una medida necesaria para lograr el éxito de los grandes proyectos
de los sectores de transporte y energía. La siguiente lista presenta algunos
casos de EAE recientes y emblemáticos:
• BR-163 Santarem – Carretera Cuiaba, Brasil
• Georgetown – Carretera Boa Vista, Guyana
• Carretera Pasto-Mocoa Amazona, Colombia
• Carretera Interoceánica Sur, Perú
Para hacer que la
infraestructura
funcione al servicio
del desarrollo, con
frecuencia se
precisan inversiones
complementarias
que alivien los
efectos sociales y
medioambientales
negativos, extraigan
los potenciales
beneficios, y
aseguren una
distribución justa
de ambos impactos.
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• Corredor Integración Norte, Perú
• Carretera Santa Cruz - Puerto Suárez, Bolivia
• Carretera Corredor Norte, Bolivia
• Carretera Pacífica, Nicaragua
• Sistema de Interconexión de Electricidad SIEPEC
• Gasoducto Brasil-Bolivia
• Complejo Hidroeléctrico Madeira, Brasil-Bolivia
• Proyecto Camisea Petróleo y Gas, Urubamba Bajo, Perú
Las iniciativas regionales de integración (IIRSA, Plan Puebla Panamá –
PPP) y los precios crecientes de los hidrocarburos, artículos de agricultura y
minerales solo han acelerado la construcción de grandes proyectos de
desarrollo de alto riesgo, de esta manera intensificando el enfoque sobre los
impactos indirectos y acumulativos. IIRSA está desarrollando una
metodología EAE rápida de valuación para analizar grupos de proyectos.14
Los críticos de IIRSA y de los mega-proyectos de recursos extractivos
también han resaltado un mayor uso de los EAE como requisito previo a la
aprobación de los proyectos.15
Sin embargo, no existe una serie de reglas claras o unificadas que definan el
alcance, la metodología y la implementación de los EAEs. Por lo tanto, se
observa una trayectoria de resultados ambiguos en la conducción de las
EAEs como mecanismo para mejorar el desempeño y aliviar los riesgos. En
lo positivo, existe un creciente reconocimiento que la atención que le
prestan los análisis de impacto ambiental (EIA, por sus siglas en inglés) a
los impactos directos ya no es suficiente frente a los grandes proyectos de
desarrollo de alto riesgo y frecuentemente de nivel internacional o trans-
fronterizos. Dadas las proyecciones de crecimiento de inversión en
infraestructura y recursos extractivos, se espera que aumente el interés y el
apoyo para los EAEs como mecanismos de diseño.
En lo negativo, el esquema improvisado que ha caracterizado la conducción
de muchos de los más recientes análisis frecuentemente ha debilitado su
capacidad de regular, mejorar, y en ciertos casos, inclusive influir en
aquellos proyectos para los cuales fueron diseñados. En los peores casos,
los EAEs se realizan demasiado tarde, y sobre la base de términos de
referencia inadecuados, como para lograr impacto significativo alguno.
Algunos actores involucrados en proyectos de desarrollo consideran que, en
14 CAF Metodología EAE (2007) 15 Killeen (2007) “Una Tormenta Perfecta,” Capítulo 6.
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estas instancias, los EAEs se transforman en ejercicios de coaptación y
decepción, diseñados para minimizar cualquier oposición en vez de lograr
proveer conclusiones científicas y objetivas para implementar en el terreno,
junto con el compromiso público y social necesario para su realización.
Esta ausencia de dirección sobre como realizar EAEs se evidencia
particularmente en los vacíos de la legislación nacional para regular la
construcción de carreteras, oleoductos, minas y represas de la mayoría de
los países Latinoamericanos. Funcionarios de los sectores de transporte y
energía han remarcado una necesidad urgente de generar políticas que
aclaren los objetivos, procedimientos, responsabilidades y roles para el
diseño y la implementación de los EAEs. Oficiales de los sectores privado
y gubernamental han enfatizado los siguientes factores que deben
clarificarse: tiempos, alcance, costo, participación de la sociedad civil,
compromiso gubernamental en los distintos niveles, y condicionalidad
vinculada al financiamiento del proyecto, gestión e implementación, y
monitoreo.
A pesar de las inversiones que se les han destinado en América Latina, no
se ha realizado un esfuerzo adecuado para sintetizar el aprendizaje de estos
estudios pioneros como elemento básico hacia una harmonización de reglas
y normas de campo operativas para los EAEs, con el objetivo de alcanzar
los más altos estándares posibles. Basándose en algunos pocos esfuerzos
recientes de sintetizar y aprender de las experiencias existentes sobre EAE,
los actores involucrados en tales proyectos pasados, presentes y futuros
reconocen la urgente necesidad de compartir aprendizajes, analizar su
desempeño y discutir los estándares mínimos para el uso de los EAEs.
GESTIÓN EFICAZ DE AREAS PROTEGIDAS
La conferencia se centró particularmente en definir, promover y analizar la
gestión efectiva de las áreas protegidas. Entre otros simposios, la
Fundación Gordon y Betty Moore patrocinaron un taller para discutir las
experiencias de sus contrapartes (recipientes de donaciones) en la
consolidación de áreas protegidas y los criterios utilizados por GBMF para
definir un manejo básico efectivo. El GBMF se ha constituido en uno de
los principales impulsores de la expansión de áreas protegidas en América
Latina. Por consiguiente, la Iniciativa Andina Amazónica de la Fundación
Moore está interesada en los aspectos clave de una gestión efectiva de las APs;o aquellos factores que determinan la calidad de dicha gestión. La
sustentabilidad financiera resulta uno de los principales componentes del
manejo efectivo de las APs, particularmente en las zonas fronterizas en
desarrollo (específicas áreas geográficas de la Cuenca que se encuentran
amenazadas por el establecimiento de infraestructura de alto impacto y un
alto flujo de población).
El objetivo de la Iniciativa Andes- Amazonas (IAA) es de asegurar la
función climática y la biodiversidad representativa de dicha región.
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Ambas metas dependen de la presencia de una suficiente cobertura de
bosques distribuida de manera apropiada en la región. El IAA se dedica a
asegurar la cobertura regional de bosques al apoyar la creación y la gestión
efectiva de las áreas protegidas y de los terrenos que las contienen. El
siguiente mapa identifica los diferentes tipos de APs dentro de la región
Andina-Amazónica.
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Traducción de la tabla anterior
Uso de la tierra Descripción
Protección estricta Área gestionada para la protección de la
ciencia o zona selvática: uso económico no
permitido
Gestión de los bosques Silvicultura sostenible permitida
Reservas Indígenas Tierras propiedad de los pueblos indignas que
han decidido conservar el hábitat por razones
culturales
Uso gestionado Área gestionada para uso sostenible de
recursos naturales
Reforestación Tierra deforestada que será reforestada con
manta eficaz (bosque o ciertos cultivos)
Agricultura Agricultura, praderas y otras tierras de no
bosques
El debate sobre las estrategias óptimas para la gestión efectiva de las APs
depende de la conceptualización de este objetivo y de la consecuente
priorización de ciertos indicadores de medición para evaluar su progreso.
En mira a este objetivo, se están llevando a cabo una serie de iniciativas
innovadoras en Latinoamérica con el apoyo de la Fundación Moore,
algunos gobiernos regionales y otros actores, las cuales resultarán útiles
para poner a prueba el establecimiento de criterios mínimos para una
gestión efectiva. El GBMF propuso una serie de regímenes de gestión de
APs dependiendo del tipo de área protegida y del nivel de consolidación.
Los factores más relevantes para distinguir el nivel de consolidación
incluyeron: la resolución de temas relacionados con la posesión de tierras;
la claridad de los límites; personal e infraestructura adecuada y calificada; la
existencia e implementación de un plan de gestión participativo y científico
que incluya actividades económicas en marcha y a futuro; la capacidad de
gestión de los actores locales; un presupuesto viable, una utilización
transparente de los recursos y planes financieros de mediano plazo.
La consolidación de zonas fronterizas se define como: La implementación
de un mosaico de utilización de tierras que promueva la conservación y
permita un desarrollo socioeconómico adecuado. Este esfuerzo requiere la
aplicación de un conjunto de estrategias para consolidar estructuras de
gobierno, legislación, capacidades de gestión, planes científicos de gestión
y cumplimiento de leyes y normas. Asimismo, dicho sistema protege el
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hábitat al mismo tiempo que permite el establecimiento de un desarrollo
socioeconómico racional.
Durante el Congreso, se subrayaron los límites de un enfoque
desproporcionado en la creación de las APs. En este sentido, se discutieron
los esfuerzos del gobierno peruano para debilitar las protecciones en el
Parque Nacional Bahuaja Sonene y por ende permitir la exploración
petrolera, así como también sus planes destinados a subastar cerca del 70
por ciento de la región Amazónica del país para la exploración de
hidrocarburos. Estas aparentes victorias son supuestamente reversibles a
menos que existan fuertes incentivos institucionales que favorezcan a las
APs.
No resulta sorprendente el importante énfasis que se le otorga al
establecimiento de la sostenibilidad financiera como elemento central en los
temas de gestión de las APs. Se estima que el costo anual del manejo de
las APs en el Amazonas es de $200 millones. Sin embargo, el
financiamiento comprometido en cada país es considerablemente menor.
Un estudio en particular demuestra que el financiamiento para las APs en
América Latina proviene de unas pocas fuentes claves (bancos
multilaterales, ONGs internacionales, cooperación bilateral y sector
privado), si bien el peso relativo de cada una de estas fuentes varía en los
distintos países. En Brasil, entre 1995 y 2004, la inversión total en áreas
protegidas se aproximó a los $200 millones, de los cuales un 50% fue
proporcionado por los presupuestos públicos, un 19% por los bancos y
fondos multilaterales, un 20% por la cooperación bilateral, un 12% por las
BINGOs y un 3% por el sector privado. Durante este periodo, el
presupuesto de IBAMA –la Agencia Brasilera de Control del
Medioambiente—disminuyó en términos reales en un 44,5%.16 Debemos
comparar este compromiso relativamente insuficiente hacia la gestión de las
APs con los $240.000 millones destinados a la infraestructura,
contemplados en el Plan de Desarrollo Acelerado de Brasil.
Un programa del gobierno brasilero (ARPA, por sus siglas en inglés, o
Programa de Áreas Protegidas de la Región Amazónica) sugirió la
necesidad de crear un fondo patrimonial de $240 millones para asegurar la
gestión efectiva de las APs en 50 millones de hectáreas. En ciertos países
(por ejemplo, Perú), el financiamiento externo literalmente cubre y
16 Dourojeanni y Quiroga (2006: 85). En el 2005, IBAMA contrataba el equivalente de un miembro de personal por cada 2.300 millas cuadradas, aproximadamente. Se estima que se recauda solo el 3% de las multas impuestas por IBAMA. Anthony Hall, 13 de agosto, 2007, “El Papel del Sector Público,” American Prospect.
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garantiza la implementación real de los costos asociados al manejo de las
áreas protegidas.17
No se discute con frecuencia el mal uso de los fondos disponibles para la
gestión de las APs. Un análisis reciente sobre el manejo de APs en tres
países Latinoamericanos realizado por Dourojeanni y Quiroga presenta la
fuerte y generalizada preocupación de distintos actores frente a la
burocratización de las agencias de conservación, los costos excesivos y la
baja utilidad de muchas actividades de conservación, así como los múltiples
y persistentes obstáculos a la supervisión y la participación de la sociedad
civil en los procesos de toma de decisión sobre temas de conservación.18
Según una presentación de la Organización Wildlife Conservation Society,
otro elemento igualmente importante para lograr la consolidación de las
APs tiene que ver con la institucionalización de los compromisos hacia un
manejo efectivo de las APs. Dicha institucionalización puede abarcar desde
los estatutos o las leyes de conservación definidas en el ámbito nacional,
hasta los demás niveles de gobierno a través de la inserción de
compromisos de conservación en los planes de desarrollo local o regional.
Otros indicadores pueden incluir la existencia de procedimientos y
capacidad gubernamentales para implementar los planes de gestión de las
APs. Uno de los grandes desafíos para mejorar el papel de los gobiernos en
el manejo de las APs tiene que ver con la necesidad de aclarar las
responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno, particularmente
en áreas relacionadas con seccionar distritos, recaudación y distribución de
impuestos, construcción y mantenimiento de infraestructura, y
cumplimiento de la ley.
Sin embargo, una dimensión complementaria al cambio institucional
implica un menor énfasis en el trabajo de monitoreo o de cumplimiento de
normas relacionadas a las APs y un mayor enfoque en las causas políticas o
económicas detrás de aquellas actividades que llevan a la deforestación y a
la utilización insostenible de los territorios. Un experto sobre el Amazonas
sostiene que: “la pérdida de bosques se ve influenciada no tanto por la
política ambiental propiamente dicha sino por las demás actividades
económicas (la ganadería orientada a la exportación, el corte y transporte de
árboles, la minería o la plantación de soja) y por las fuerzas del mercado
que las impulsan.”19 Anthony Hall argumenta que las tasas de deforestación
tienen mayor correlación con la fluctuación en los precios de productos de
consumo que con la existencia o la efectividad de políticas que benefician al
medioambiente. La efectividad de la conservación no puede evitar
17 Dourojeanni y Quiroga (2006) “Gestión de áreas protegidas para la conservación de la biodiversidad: evidencias de Brasil, Honduras, y Perú,” Washington, D.C.: BID. 18 Dourojeanni y Quiroga (2006:59). 19 Anthony Hall, Op cit.
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confrontarse con las políticas de planificación de desarrollo, y por ende
debe enfrentar directamente las amenazas que surgen de las inversiones en
infraestructura y en sectores extractivos, así como las fuerzas que las
impulsan.
Es posible que sea necesario un mayor compromiso con las políticas
públicas de los países Andinos-Amazónicos para asegurar la
institucionalización de las promesas relacionadas a la conservación. Sin
embargo, el debate sobre la gestión de las APs se ha complicado
considerablemente en los últimos años. El creciente riesgo que implica la
inestabilidad política ha sido uno de los temas recurrentes entre los
representantes de las más grandes ONGs de conservación. Los gobiernos
recientemente elegidos en Perú, Bolivia, Venezuela, Ecuador, y de otra
manera, Brasil, comienzan a disputar lo que hasta hace poco tiempo era
incuestionable: la autoridad y el financiamiento de ONGs internacionales y
nacionales, particularmente aquellas que cuestionan las políticas de
desarrollo de infraestructura y recursos extractivos. La Iniciativa de
Conservación de la Cuenca Amazónica (ABCI, por sus siglas en inglés) es
una nueva iniciativa de conservación con múltiples actores, incluyendo la
participación de algunas BINGOs asociadas, que cuenta con un apoyo
financiero de Estados Unidos de $50 millones. Esta iniciativa ha sido
cuestionada por ciertos gobiernos anfitriones que la consideran como una
amenaza a la soberanía nacional. Efectivamente, Brasil ha obstaculizado y
retrasado los proyectos ABCI y Bolivia ha reclamado que toda cooperación
internacional demuestre su alineamiento con el Plan Nacional de
Desarrollo. Perú y Colombia han experimentado con la implementación de
nueva legislación para imponerle mayor transparencia y requisitos de
informes a las organizaciones financiadas por fuentes internacionales.
Algunos señalan que estos requisitos de fiscalización tienden a enfocarse en
aquellos grupos que más fuertemente cuestionan las políticas actuales de
desarrollo.
Si bien los gobiernos nacionales seran el principal objetivo de incidencia
relacionado a la conservación, el debate sobre la gestión efectiva de las APs
tiende a subestimar el papel que juegan los Bancos Multilaterales de
Desarrollo (BMDs). En esta época de precios exorbitantes de minerales y
petróleo, el perfil de prestamista de los BMDs que alguna vez
desempeñaron un papel dominante, ha disminuido frente a la rápida y
creciente competencia de los bancos nacionales de desarrollo (BNDES,
BANDES, tal vez el Banco del Sur), así como también los Bancos
Subregionales tales como la CAF, y finalmente aquellos fondos de valores
menos conocidos y el financiamiento privado proveniente de China, India y
el Norte. Si bien el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo actualmente operan dentro de un campo más poblado, ambas
instituciones proveen un respaldo crítico para algunos de los más
innovadores proyectos de desarrollo de más alto riesgo (apoyo del BID a
La efectividad de
la conservación no
puede evitar
confrontarse con
las políticas de
planificación de
desarrollo, y por
ende debe
enfrentar
directamente las
amenazas que
surgen de las
inversiones en
infraestructura y
en sectores
extractivos, así
como las fuerzas
que las impulsan.
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Camisea Gas I y II en Perú; apoyo de la CFI a los Mataderos de Granado
Bertin en Brasil; la recapitalización del BID de PetroEcuador; la promoción
BID/CAF de proyectos de infraestructura de IIRSA en general).20 Mientras
que estas instituciones han invertido modestamente en mercados de
financiamiento de carbonos, tecnologías alternativas de energía limpia y
ciencia relacionada al cambio climático, las mismas no han logrado
construir fuertes instituciones medioambientales. Sin embargo, destinan
muchos billones más hacia la producción de energía proveniente de
combustible de fósiles y a ciertas actividades económicas insostenibles en el
Amazonas. Confrontar las causas de la deforestación del Amazonas implica
una mayor atención al poder de decisión de las BMDs y de las nuevas y
emergentes instituciones financieras.
Más allá del trabajo conceptual con miras a llegar a un acuerdo sobre las
definiciones de la gestión efectiva o consolidada de las áreas protegidas, la
tarea del futuro será generar una información de línea de base que permita
evaluar los diferentes indicadores. En lo que se refiere a muchos de los
indicadores propuestos (posesión de tierras, análisis de riesgo de actividades
económicas ilícitas, inversión en infraestructura planificada o industrias
extractivas, así como también los gastos propios de las APs), los desafíos
para acceder información precisa y oportuna son realmente imprescindibles
CONCLUSIONES
El II Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y Áreas Protegidas
ofreció una variedad de mensajes para la próxima década acerca de la
conservación en la región. Por un lado, la vibrante y diversa participación
en el Congreso reflejó la creciente concientización sobre la relevancia del
papel de Latinoamérica en los desafíos globales de conservación,
biodiversidad y cambio climático.
Por el otro lado, a pesar del reconocimiento de los urgentes riesgos
vinculados a las inversiones en infraestructura y recursos de extracción, así
como también a las decisiones políticas que las impulsan, el Congreso ha
servido más como un esclarecimiento o centro de información que un
vehículo ágil de acciones políticas colectivas para enfrentar estos riesgos.
Los participantes ven con optimismo el II Congreso Mundial auspiciado por
UICN en octubre del 2008 en Barcelona donde se espera que todos estos
temas se traten nuevamente.
20 Para mayor información, ver www.biceca.org
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