Beograd, Kraljice Marije 73

SEMINARSKI RAD

Predmet: JAVNE FINANSIJE

TEMA: Budžet

Profesor : Student : Prof. dr. Dragan Jerinić Nemanja Vukašinović

Br. indeksa: 1D1/0038/10

Beograd, 2013.

Sadržaj

Uvod...........................................................................................................................................21. Pojam budžeta.......................................................................................................................32. Uloga i karakteristike budžeta.............................................................................................33. Funkcije budžeta...................................................................................................................54. Budžetski principi (načela)...................................................................................................55. Struktura budžeta – budžetski prihodi i budžetski rashodi.............................................76. Izrada nacrta predloga budžeta..........................................................................................7

6.1. Metodologija izrade i donošenja budžeta....................................................................87. Izrada kapitalnog budžeta...................................................................................................9Zaključak.................................................................................................................................11Literatura.................................................................................................................................12

1

Uvod

Budžet se definiše kao sistematski i cifrano izražen pregled dreravnih prihoda i rashoda koji obeležava cilj i odnos državnih potreba, i treba da poslužu kao obavezni privredni plan za državno gazdinstvo u jednom budžetskom periodu. Budžet je, bez obzira na vreme i političko uređenje, ostao osnovni dokument za finansiranje državnih funkcija. Najvažniji instrument za finansiranje delatnosti uprave, a posebno državne, uz sve kritike i promene tokom vremena do danas je, kao što je već rečeno ostao budžet. Svaka savremena država, radi izvršavanja ustavom i zakonima utvrđenih zadataka i funkcija, mora raspoloagati određenim finansijskim sredstvima, što znači, mora imati redovne i trajne izvore prihoda kojima će finansirati obavljanje tih zadataka.

Potrebe javnih rashoda se predviđaju u budžetu, po pravilu, pojedinačno i prema nameni. Javni prihodi, odnosno sredstva, predviđaju se po izvorima, a utvrđuje se i visina do koje treba da se prikupe. Budžet je, prema tome, u prvom redu finansijski instrument namenjen za finansiranje zadataka i funkcija državnih organa, u kome se utvrđuju izvori prihoda i javni rashodi. Pored ovih finansijskih obeležja prikupljanja i uravnoteženja prihoda i rashoda, budžet ima i veoma značajna ekonomska obeležja i karakteristike koje se ogledaju u uticaju koji on ima na proizvodnju, raspodelu, razmenu i potrošnju. Tokom XIX i XX veka jedinstveni i potpun budžet je za teoriju i praksu predstavljao idealan oblik budžeta. Svaka država, kao pravno lice, može imati samo jedan budžet, i zato budžet mora da bude jedini i isključivi akt finansiranja javnih potreba. Kasnije je preovladalo mišljenje da formalno budžetsko jedinstvo nije potrebno, i da država može voditi zdravu finansijsku politiku ako svi njeni prihodi čine jednu nedeljivu celinu, i ako se iz tih prihoda podmiruju sve državne potrebe. U ovakvim uslovima, budžet savremene države je jedinstven, i na taj način se postiže dobar uvid u ukupne javne prihode i rashode budžeta, što omogućava i efikasnu kontrolu njegovog izvršenja. Upravo se ovakvim načelom vodi i fiskalna politika Republike Srbije, o čemu će biti više rečeno u daljnjem tekstu.

U novije vreme, pokušava se priprema budžeta povezati sa opštom ekonomskom politikom planiranom za duži rok (par ili nekoliko godina), kako bi se stvorila koherentna osnova i za budžetsko planiranje i za ekonomsku politiku. U svakoj zemlji postoji nekoliko nivoa državne organizacije. Minimum je dva (državni i opštinski), a često postoji i treći, srednji (federalna jedinica, pokrajina, region, srez itd). I svaka od tih jedinica ima svoj budžet. Sadržaj svih budžeta određen je raspodelom nadležnosti između njih, a koja proističe iz ustava i zakona.

2

1. Pojam budžeta

Budžet kao finansijska institucija izaziva veliku pažnju u savremenoj finansijskoj teoriji i praksi. O budžetu postoje različita gledišta. Jedna grupa teoretičara smatra da je budžet nastao u petnaestom veku, a druga grupa je mišljenja da je nastao u doba starih Grka i Rimljana. Bez obzira na različita mišljenja o tome kada se pojavio, budžet je kao finansijska institucija starijeg datuma, ali se njegova funkcija menjala u toku razvoja društva i funkcija države.

Reč budžet potiče od francuske reči "bouge" i "bougette", što znači kožna torba. U Engleskoj ova reč ima isto značenje kao i "budget". U literaturi se tvrdi da je ovaj termin nastao u britanskoj parlamentarnoj praksi. Naime, prilikom podnošenja predloga budžeta, ministar finansija je taj predlog vadio iz kožne torbe.

Termin budžet je prvi put upotrebljen u francuskom zakonodavstvu 1806. godine. Kasnije su ga prihvatile i nauka i praksa u gotovo svim zemljama sa istim značenjem.

U finansijskoj literaturi postoje različite definicije budžeta, ali je sasvim prihvatljiva ona koja definiše budžet kao akt predstavničkog tela kojim se predviđaju i odobravaju prihodi i rashodi države za jedan period, po pravilu za godinu dana.

Između dva svetska rata, M. Todorović je definisao budžet kao sistematski i cifarno izražen pregled državnih prihoda i rashoda koji obeležava cilj i odnos državnih potreba, i ima da posluži kao obavezni privredni plan za državno gazdinstvo u jednom budžetskom periodu.

U literaturi iz finansijske oblasti može se sresti veoma veliki broj različitih definicija pojma budžeta, koje se uglavnom razlikuju po tome kojoj komponenti se daje prednost: ekonomskoj, pravnoj, političkoj, finansijskoj ili socijalnoj komponenti. Ono što je zajedničko svim ovim definicijama jeste sledeće:

a) da je budžet akt javno-pravnog tela (parlamenta)b) da se budžet donosi za određeni vremenski period (obično godinu dana)c) da se budžetom predviđaju prihodi i rashodi države za taj određeni vremenski period.

Prema iznetim karakteristikama, budžet možemo definisati kao plan prihoda i rashoda koji javno-pravno telo (parlament) donosi za određeni vremenski period, koji obično traje godinu dana.

2. Uloga i karakteristike budžeta

Budžet je osnovna finansijska institucija svake države, koja služi za finansiranje potrošnje, odnosno zadovoljenje javnih potreba. Budžet je, takođe, instrument:

a) sprovođenja finansijske (odnosno ekonomske) politike, kojim se raspodeljuje nacionalni dohodak radi obezbeđenja planiranih sredstava za zadovoljenje javnih potrebab) usklađivanja potrošnje sa materijalnim mogućnostima nacionalne privredec) ostvarivanja korektivnih i podsticajnih funkcija u društvenoj reprodukciji

3

d) koordinacije između različitih nivoa državnih jedinica i usmeravanja društvenih planova ekonomskog i socijalnog razvojae) stabilizacione politike, kojom se usklađuje stabilna stopa privrednog rastaf) platno-bilansni instrument, kojim se obezbeđuje priliv sredstava, raspoređuju sredstava korisnicima i nosiocima i namenski troše.1

Prema tome, budžet se može posmatrati sa društvenog, političkog, pravnog, ekonomskog, finansijskog, socijalnog, planskog i bilansnog aspekta. Sa društvenog aspekta, budžet je instrument društvenog finansiranja potrošnje, shodno karakteru određenih društveno-ekonomskih odnosa u društvu. Sa političkog aspekta, budžet je instrument kojim stanovništvo zadovoljava svoje potrebe u državnim institucijama i organizacijama, shodno ustavnim načelima o pravima i dužnostima građana. Sa pravnog aspekta, budžet je normativno regulisani pravni akt svake države u vidu odluke, odnosno zakona na ustavnim principima, koji sintetizuje ovlašćenja, prava, dužnosti i obaveze u procesu sastavljanja, donošenja i izvršavanja budžeta, kao i sva pravna dejstva u domenu finansiranja javnih potreba. Sa ekonomskog aspekta, budžet je instrument ekonomske politike za ostvarivanje brojnih funkcija u društvenoj reprodukciji. Sa finansijskog aspekta, budžet je instrument obezbeđenja finansijskih sredstava u procesu zadovoljavanja javnih potreba i ostvarivanja društvenih funkcija. Sa aspekta socijalne funkcije, uključujući i funkciju solidarnosti i uzajamnosti, budžet je instrument politike preraspodele i instrument solidarnog zadovoljavanja javnih potreba u nedovoljno razvijenim sredinama. Sa planskog aspekta, budžet je instrument za ostvarivanje planova ekonomskog i socijalnog razvoja države, kao i za usmeravanje tržišnih zakonitosti u društvenoj reprodukciji. Sa bilansnog aspekta, budžet je instrument za usklađivanje javne potrošnje i materijalnih mogućnosti privrede i za svođenje potrošnje u realne okvire ostvarenih društvenih rezultata. Opšte karakteristike budžeta su:

1. Budžet je brojčano upoređenje javnih rashoda i prihoda,2. Budžet je orijentacija za budući period i ima planski karakter,3. Budžet mora biti sistematski raščlanjen,4. Budžet mora biti pregledan,5. Budžet mora biti uravnotežen,a prihodi i rashodi moraju se podudarati, 6. Budžet je brojčano izražen program vlade (zemlje) i izraz mera za rešavanje državnih zadataka u političkoj, privrednoj i socijalnoj oblasti. 2

Klasično shvatanje budžeta zasniva se na tvrđenju da je budžet akt kojim se predviđaju i odobravaju, unapred i za određeni period vremena, prihodi i rashodi države, akt koji sadrži i cifrarski pregled njene upravne, ekonomske i društvene aktivnosti. Budžet je jedan od najznačajnijih instrumenata preraspodele nacionalnog dohotka. On predstavlja fond sredstava izdvojenih iz nacionalnog dohotka, kojim se određuje dalja namena ovih sredstaava raspodeljenih na lične, materijalne i često investicione rashode. Ta nova raspodela znatno utiče na proiizvodnju i potrošnju dobara. Uticaj budžetskih prihoda na privredna kretanja ispoljava se neposrednim i posrednim putem. Neposrednim putem tako što se u budžetu predviđaju sredstva za neposredno ulaganje u privredu, čija je posledica povećanje proizvodnje. Posredan uticaj na proizvodnju ogleda se u tome što budžetom predviđaju sredstva razne nabavke, radove i usluge, usled čega budžet ima ulogu potrošača. Budžet je često veliki potrošač određene robe, kao što su vojna oprema i naoružanje, što izaziva povećanje ove proizvodnje.

1

2

4

3. Funkcije budžeta

Funkcije budžeta su vezane za ciljeve koje država planira da ostvari u svom jednogodišnjem delovanju, polazeći od izvornih prihoda do namirivanja obaveza koje su vezane za državne i druge funkcije. Funkcije budžeta proizilaze iz karakteristika i uloga budžeta kao instrumenta finansijske i ekonomske politike.

Slika 1. Funkcije budžeta (izvor: Todorović, M. Nauka o finansijama, Savremena knjiga, Beograd, 2008., str 24.)

Planska funkcija budžeta je sadržana u samoj prirodi dokumenta koji se donosi krajem godine za narednu godinu i koji sadrži bilans predviđenih prihoda i bilans rashoda. Pošto je svako predviđanje u osnovi planiranje ciljeva, sredstava i metoda, to je i budžet – plan zasnovan na elementima drugih planskih dokumenata. Politička funkcija budžeta ogleda se u načinu donošenja i njegovom uticaju na sve sfere života, rada i razvoja. Budžet, po pravilu, donosi skupština, što znači da je obezbeđen odgovarajući uticaj društva na njegovo formiranje i trošenje. Pravna funkcija budžeta proizilazi iz same definicije budžeta kao pravnog akta. Samim tim, on proizvodi i pravne posledice, odnosno prava i obaveze. Ekonomska funkcija budžeta proizilazi iz instrumenata koje država koristi za ostvarivanje ekonomskih ciljeva preko politike prihoda i rashoda, jer direktno utiče na raspodelu društvenog proizvoda. Tako se ukupna javna potrošnja mora vezivati za ekonomsku politiku države i ciljeve koje treba ostvariti u raspodeli i preraspodeli društvenog proizvoda. Stabilizaciona funkcija sadržana je u izvršavanju budžeta, gde treba osigurati stabilnost privrede i društva. Pored ovog, budžet mora biti selektivan i restriktivan kada su u pitanju rashodi, tako da direktno doprinosi stabilizaciji ekonomskih tokova i privrednih aktivnosti. Kontrolna funkcija budžeta ogleda se u tome što skupština nadgleda ostvarenje budžetskih prihoda i rashoda.

4. Budžetski principi (načela)

Pod budžetskim principima se podrazumeva skup pravila koja se primenjuju u procesu pripremanja, sastavljanja, donošenja i izvršenja budžeta. U budžetskoj praksi, posebno su značajni budžetski principi:

5

– prethodnog odobrenja– decentralizacije– federalizma– jasnoće– planiranja i bilansiranja– budžetske ravnoteže– specijalizacije– jedinstva– trajanja– potpunosti– realnosti– javnosti.3

Princip prethodnog odobrenja budžeta predstavlja princip koji prethodi svim budžetskim principima. Prethodno odobrenje od zakonodavnog tela podrazumeva da budžet ne može da se primeni, odnosno da se izvršava, dok se ne odobri. To znači da se finansiranje države ne može vršiti ako budžet nije donet, odnosno odobren.

Princip decentralizacije budžeta u osnovi odslikava proces prenošenja društvenih funkcija sa viših na niže nivoe i učešće privrede, preko poslanika, u procesu donošenja i izvršavanja budžeta. Princip federalizma budžeta proističe iz društveno-ekonomskih odnosa i uređenja neke zemlje. Po pravilu se izvodi iz ustavnih načela. Princip jasnoće budžeta obezbeđuje podelu budžetskih prihoda i rashoda, tako da je politika prikupljanja prihoda sasvim jasna, a istovremeno su jasni i ciljevi njene upotrebe, tj. rashodi budžeta. Princip planiranja i bilansiranja budžeta izvire iz makroplaniranja svih subjekata društvene reprodukcije i bilansiranja materijalnih i finansijskih resursa nacionalne privrede. Na taj način se povezuje sistem finansiranja javnih potreba sa društvenim planovima ekonomskog i socijalnog razvoja.Princip budžetske ravnoteže u suštini predstavlja jednakost između ukupnih budžetskih prihoda i ukupnih budžetskih rashoda tokom budžetske godine. Ovaj princip naglašava da se može trošiti onoliko sredstava koliko se ostvari prihoda. Međutim, u budžetskoj praksi dolazi do odstupanja, pa prema tome i do neravnoteže između budžetskih prihoda i budžetskih rashoda. Kao posledica toga javljaju se ili budžetski suficiti (budžetski višak) ili budžetski deficiti (budžetski manjak). Princip specijalizacije budžeta određuje izvore prihoda koje treba prikupiti i njihovu donju granicu, kao i maksimalnu visinu do koje mogu ići rashodi. Princip jedinstva budžeta u osnovi odražava budžet kao jedinstvenu instituciju za finansiranje javnih potreba. Međutim, u nekim zemljama se ponekad osnivaju posebni fondovi za finansiranje određenih potreba, čime se narušava princip jedinstva budžeta. Princip trajanja (jednogodišnjosti) budžeta podrazumeva donošenje i izvršenje budžeta tokom jedne godine. Vreme od jedne godine, u kome se izvršava budžet, predstavlja tzv. budžetsku godinu. Ukoliko tokom budžetske godine dođe do nepoklapanja između budžetskih prihoda i budžetskih rashoda, onda se pristupa rebalansu. Rebalans predstavlja budžetsku radnju koja dovodi do povećanja ili smanjenja budžeta, odnosno pomeranja u strukturi budžetskih prihoda i rashoda. Princip potpunosti budžeta sastoji se u tome da budžet sadrži sve prihode i sve rashode. Princip realnosti (tačnosti) budžeta odnosi se na realnost predviđanja prihoda i rashoda. Na taj način se eliminišu neželjene posledice, odnosno manjkovi – deficiti budžeta. Idealna varijanta budžeta bi bila da propiše i ostvari tačno onoliko prihoda koliko je potrebno za podmirenje rashoda, što se u praksi vrlo retko dešava. Princip javnosti obezbeđuje izlaganje budžeta javnosti preko širokog informacionog sistema (dnevna štampa, radio i

3

6

televizija, stručni i naučni časopisi). Na taj način se javnost upoznaje sa svim elementima budžeta. Time se izbegavaju mnogi nesporazumi koji mogu eventualno da se pojave u proceduri usvajanja budžeta.

5. Struktura budžeta – budžetski prihodi i budžetski rashodi

Struktura budžeta predstavlja veoma složenu problematiku. S tog aspekta se mogu razlikovati opšti (normativni) deo i posebni (bilansni) deo. Opšti (normativni) deo budžeta sadrži odredbe o:

ukupnim budžetskim rashodima i ukupnim budžetskim prihodima pravima i dužnostima organa koji se finansiraju iz budžeta izvršenju budžeta merama za održavanje ravnoteže budžeta tokom njegovog izvršenja raspolaganju sredstvima za posebne namene i zajedničkom finansiranju određenih potreba.4

Po pravilu, opšti deo budžeta sadrži ukupne budžetske rashode, tekuću budžetsku rezervu i suficit, odnosno deficit.

Posebni (bilansni) deo predstavlja, u stvari, sistematski pregled ili prikaz budžetskih prihoda i budžetskih rashoda, kojima se iskazuju budžetski prihodi po vrstama i budžetski rashodi po namenama. Vrste budžetskih prihoda se, nadalje, iskazuju po oblicima, odnosno podoblicima sredstava, dok se raspored sredstava, tj. rashodi, iskazuju po grupama, odnosno podgrupama za određenu namenu. Pomoću klasifikacionih brojeva iskazuju se vrste, oblici i podoblici prihoda, kao i namene, grupe i podgrupe rashoda. Svi poslovi vezani za budžet, počev od inicijative za njegovo donošenje, zatim priprema (planiranje prihoda, planiranje rashoda i izrada predloga budžeta) i donošenje (privremeno finansiranje i donošenje), potom izvršavanje (način izvršavanja i izvršitelji), kontrola izvršavanja i završni račun budžeta, nazivaju se budžetska procedura.

6. Izrada nacrta predloga budžeta

Izrada predloga budžeta počinje od plana prihoda i rashoda, koje korisnici budžetskih sredstava treba da pripreme za svoj deo, a prema unapred datim, preciznim, jedinstvenim tehničkim uputstvima.

Predlog budžeta proizilazi iz zahteva odgovarajućih službi ili organa za budžetskim sredstvima, a zbog ostvarivanja određenih javnih funkcija i zadataka. Same tehničke radnje oko izrade predloga budžeta su raznovrsne i brojne, tako da to radi posebna služba ili resor sekretarijata za finansije (direkcija budžeta).

U ministarstvu finansija, planovi se posebno proučavaju, a zatim se nastoje dati celokupni projekti finansijskih proporcija u budžetu. Posle toga nastupa usaglašavanje predloga, koje se na kraju završava usaglašavanjima na sednicama vlade. (S. Komazec, Ž. Ristić, 2000)

Nacrt budžeta sekretarijata za finansije, zajedno sa potrebnim obrazloženjem i dokumentacijom, dostavlja se vladi, koja donosi konačnu odluku o budžetu i budžetskoj

4

7

politici za narednu godinu. Nakon detaljnog razmatranja, vlada dalje "kao svoj predlog" upućuje odluku parlamentu (Skupštini) na usvajanje. Time se završava prva faza, koja se sastoji iz planiranja rashoda i prihoda i formiranja predloga budžeta. Kada su svi predlozi usaglašeni, moguće je preći u sledeću fazu – donošenje (odobrenje) budžeta. 5

6.1. Metodologija izrade i donošenja budžeta

Postupak izrade budžeta se sastoji iz dve faze: izrade i utvrđivanja nacrta budžeta i utvrđivanje predloga budžeta. Nacrt budžeta izrađuje organ državne uprave nadležan za poslove budžeta (sekretarijat za finansije, ministarstvo finansija) svake teritorijalno-političke zajednice,a utvrđuje ga političko izvršni organ (Vlada). Predlog budžeta utvrđuje političko izvršni organ-Vlada. Predlog se priprema na osnovu plana prihoda i plana rashoda. Planiranje budžetskih preihoda se vrši utvrđivanjem vrste, oblika i podoblika javnih prihoda i istovremeno utvrđivanje visine u kojoj je potrebno da se ostvare. Zatim se utvrđuju vrste potreba za koje se imaju obezbediti sredstva u budžetu. Prilikom izrade nacrta organ za budžet je odgovoran za ravnotežu prihoda i rashoda budžeta. Da bi odgovorio ovom zadatku, ovoj organ mora imati posebna ovlašćenja. Izrada budžeta se vrši tako što nadležni državni organ pozove sve korisnike budžetskih sredstava da mu dostave podatke o potrebnim sredstvima za narednu budžetsku godinu. Korisnici budžetskih sredstava sačinjavaju predlog svog predračuna prihoda i rashoda prema tačno propisanoj šemi koja je utvrđena za sve nosioce budžetskih sredstava. Kada korisnik budžeta sačini predračun svojih rashoda, onda ga dostavlja nadležnom državnom organu, koji zatim razmatra sadržaj budžeta, kako sa formalne, tako i sa materijalne strane,vrši usklađivanje budžetskih prihoda i rashoda, sastavlja nacrt budžeta i dostavlja ga političko’izvršnom organu. Kada Vlada razmotri nacrt budžeta, onda se utvrđuje predlog budćeta koji se upćuje predstavničkom telu (parlamentu, skupštini). Odgovarajući odbori i komisije predstavničkog tela razmatraju i kritički ocenjuju opravdanost pojedinih delova budžeta i budžeta u celini, pozivaju pojedine korisnike da obrazlože ili dopune svoje zahteve. Posle sprovedene rasprave u odborima i komisijama, predlog budžeta, dostavlja se skupštini, parlamentu na razmatranje i usvajanje. Otvara se parlamentarna debata, rasprava o predlogu budžeta, a onda se pristupa glasanju. Budžet se donosi u vidu zakona, a zatim se objavljuje u službenom glasniku gde se objavljuju i ostali propisi koje donosi skupština.

Budžet koji je odobrila skupština ne mora da bude isti koji je predložila vlada. U fazi donošenja budžeta, vladin predlog može pretrpeti izmene, zbog toga što poslanici imaju pravo da u odborima ili plenumu vrše izmene, pa podnose amandmane na vladin predlog budžeta.6

U našoj praksi budžet se pred predstavničko telo iznosi zajedno sa društvenim planom razvoja dotične društveno-političke zajednice. Nakon što je predstavničko telo usvojilo budžet, on se objavljuje, saglasno načelu javnosti budžeta. Prema našem zakonu, budžet se mora u celini staviti na uvid svakome ko je zainteresovan da se upozna sa njegovim sadržajem, isto kao i plan društveno-ekonomskog razvoja. Pored toga, u Službenom listu se objavljuje finansijski zakon koji prati usvajanje budžeta, kao i rekapitulacija osnovnih budžetskih pozicija prihoda i rashoda.

5

6

8

7. Izrada kapitalnog budžeta Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o budžetu, koji je usvojen u novembru 2008. godine, predviđeno je, između ostalog, da se pored tekućeg budžeta vrši i izrada kapitalnog budžeta. Odredbama ovog zakona definisan je Kapitalni budžet kao program koji se odnosi na period duži od godinu dana, kojim se povećava vrijednost nefinansijske imovine, a obuhvata sticanje infrastrukture opšteg značaja, lokalne infrastrukture, građevinskih objekata, zemljišta i opreme. Propisano je da budžet sadrži tekući i kapitalni budžet kojim se iskazuju izdaci i primici po izvorima iz kojih potiču, a da kapitalni izdaci obuhvataju nabavku i investiciono održavanje finansijske i nefinansijske imovine. Takođe, predviđeno je da se dugoročnim pozajmicama i hartijama od vrednosti može finansirati samo kapitalni budžet.

U postupku planiranja budžeta, potrošačka jedinica, podnosi poseban zahtev za kapitalni budžet Ministarstvu finansija. Opšti deo Zakona o budžetu Republike za određenu godinu, shodno članu 12, sadrži procenu primitaka i izdataka, iskazanih po ekonomskoj i funkcionalnoj klasifikaciji za tekući i kapitalni budžet.7 Kapitalnim budžetom planiraju se sredstva za Kapitalne projekte koji podrazumevaju posebne aktivnosti izgradnje kada je u pitanju trošak i trajanje (vek trajanja) radova koje treba izvršiti. Kapitalni projekti obuhvataju izgradnju novih objekata ili značajne, dugoročne radova na renoviranju i unapređenju postojećih objekata, a finansiraju se kapitalnim budžetima, sredstvima koja su posebno određena za kapitalne namjene. Kapitalni transferi koji se finansiraju iz kapitalnog budžeta se takođe smatraju kapitalnim projektima. Kapitalni projekti su obično veliki transferi koji podrazumevaju višegodišnje finansiranje i čiji je vek trajanja/korišćenja duži od pet godina, zasnovani su na sveobuhvatnoj proceni potreba, podmiruju osnovne potrebe javnosti i nalažu javno podnošenje izveštaja o utrošku sredstava. S obzirom na to da kapitalni projekti često uključuju višegodišnje finansiranje, potrebno je da se planira visina zaduživanja putem zajmova, obveznica ili dugoročnih kredita. Kapitalni projekti mogu biti kofinansirani sredstvima donatora.

Zbog kompleksnosti i vremenskog perioda potrebnog za razmatranje projekata, procesi kapitalnog budžeta treba da počnu prije ostalih delova godišnjeg budžetskog ciklusa. Pre izrade kapitalnog budžeta, potrebno je da Vlada definiše prioritete na osnovu strateškog razvojnog usmerenja utvrđenog Agendom ekonomskih reformi. Veoma je važno ukazati i na povezanost između sadržine kapitalnog i tekućeg budžeta. Nabavka kapitalnih sredstava, bilo putem izgradnje ili kupovinom, zahtjevaće podršku tekućih budžeta, kako bi se ta sredstva održala i imala potrebnu podršku. Dakle, potrebna je procena operativnih troškova i troškova održavanja, a neophodno je proceniti i efekte koje će projekat imati na tekuće budžete, uključujući broj zaposlenih radnika i visinu zarada, popravke na zgradi, zamene i održavanje. Kapitalni projekti klasifikuju se kao:

• Projekti očuvanja - koji se odnose na održavanje, očuvanje i produžetak veka korišćenja imovine i nemaju za cilj da bitno promene korišćenja objekata ili imovine. • Programski projekti - ostvaruju se ciljevi programa, kao što su menjanje ili poboljšanje postojećeg prostora shodno zahtevima novog programa ili izradom novog objekta odnosno imovine putem izgradnje ili kupovine. • Transferi - obezbjeđuju kapitalna sredstva nižim nivoima vlasti. Svi projekti za koje se traži finansiranje iz kapitalnog budžeta moraju se svrstati u jednu od četiri kategorije:• Nabavka - obuhvata kupovinu zemljišta, uključujući i unapređenja bilo koje vrste koja se nalaze na kupljenom zemljištu.

7

9

• Nova izgradnja - Projekat za novu izgradnju je celovit poduhvat koji obuhvata izgradnju jednog ili više objekata. U projekat su uključeni svi radovi neophodni za ostvarivanje odgovarajuće namene i izradu novog objekta koji je moguće koristiti,opremu koja je instalirana i koja na taj način postaje dio objekta kao i uređenje i poboljšanje lokacije. • Unapređenje - se definiše kao svi radovi neophodno za sprovođenje kompletnih i iskoristivih promena na postojećem objektu ili građevini, uključujući i sve druge tehničke usluge, instalaciju fiksne opreme koja predstavlja deo objekta ili građevine i uređenje građevinskog zemljišta.• Oprema - je materijalna imovina trajne ili dugotrajne prirode, koja se upotrebljava u poslovima i aktivnostima i predstavlja sastavni dio objekta.

Uspešan kapitalni program počinje koordinisanim dugoročnim planiranjem zasnovanim na nacionalnim strategijama i procjeni resursa i potreba jedne zemlje. Na osnovu procena resursa i njihovog stanja Vlada može izraditi listu prioriteta dugoročnih kapitalnih potreba. Dugoročno planiranje kapitalnih projekata potrebno je izraditi šest do deset godina pre odobravanja i finansiranja projekta. Srednjoročno planiranje se radi pet godina pre očekivanog odobravanja projekta i finansiranja. Rezultati srednjoročne analize objavljuju se u Planu za kapitalno unapređenje koji odobrava Vlada. Plan za kapitalno unapređenje je dokument od značaja za donošenje odluke o projektima koji će biti uključeni u godišnji Zakon o budžetu, predstavlja petogodišnji plan kapitalnih prioriteta zemlje i javnog je karaktera. Tokom srednjoročnog planiranja, projekti navedeni u planu mogu se razlikovati od dugoročnog plana, zbog promene prilika ili prioriteta, činjenice da su neki projekti brisani, spojeni ili definisani novi.

Ministarstvo finansija planira da u 2010. godini započne proces implementacije kapitalnog budžeta. Budući da je reč o veoma obimnom poslu, za narednu godinu planirana je izrada kapitalnog budžeta Direkcije za javne radove i Direkcije za državne puteve. Takođe, u planu je izrada Uputstva o pripremi kapitalnog budžeta, koje će sadržati načine i formulare za pripremu zahteva za kapitalni budžet, klasifikaciju projekata kapitalnog budžeta, forme za izveštavanje o izvršenju projekata i dr. 8

Zaključak

8

10

Budžet je plan prihoda i rashoda države utvrđene za određeni vremenski period. Ono što predstavlja zajedničku karakteristiku budžeta svih zemalja u svetu to je da su oni finansijski planovi u kojima se vrše predviđanja u pogledu prikupljanja novčanih sredstava, namenjenih podmirenju javnih potreba, kao i namena za koje će ta sredstva upotrebiti. Planski karakter državnig budžeta je zajednička karakteristika budžeta svih zemalja. Najčešće, državni budžet je jednogodišnji dokument, koga priprema ministarstvo finansija u saradnji sa drugim ministarstvima, dok ga usvaja skupština u obliku zakona. Budžet ima karakter finansijskog plana države za jednu godinu i predstavlja jednu prognozu, ali je i više od toga: odredbe budžeta su obavezujuće za državne organe na rashodnoj strani i predviđeni izdaci se ne bi smeli prekoračivati bez rebalansa budžeta, tj. bez izmene budžeta po istoj proceduri po kojoj je donet.

Sadržaj državnog budžeta obično čine razvijeni spisak prihoda i rashoda, zajedno sa njihovim planiranim iznosima za sledeću godinu, kao i pratećim procesnim i sličnim odredbama. Na prihodnoj strani navode se svi zakonom propisani državni prihodi – kao što su svi pojedini porezi, naknade, takse, kazne, prihodi od kamata i prodaje državne imovine i slično. Na rashodnoj stani, koja takođe uglavnom proizlazi iz materijalnih zakona, koriste se dve podele. Prva je po administrativna, odnosno po državnim institucijama kao nosiocima rashoda (skupština, ministarstva, agencije, sudovi, zdravstvo, prosveta itd.), a druga po ekonomskim funkcijama (plate i socijalna davanja za zaposlene, materijalni troškovi, investicije, otplata dugova, subvencije, budžetska rezerva itd). Obično se ove dve podele kombinuju i dobija složena klasifikacija.

Budžet donosi ekonomske efekte na više načina:

a) svojim postojanjem, jer ubiranje budžetskih prihoda smanjuje privatne investicije i uopšte ekonomsku aktivnost, dok rashodi pozitivno utiču na ekonomiju, kako kroz potrošnju države, tako i kroz usluge koje ona pruža (pravni sistem, lična sigurnost, novac itd),b) svojom veličinom, jer se veruje da u opštem slučaju privatni akteri produktivnije koriste novac nego država, pa da je bolje da je učešće državne potrošnje u društvenom proizvodu manje,v) postojanjem deficita ili suficita u budžetu, jer postojanje i finansiranje deficita može imati za posledicu inflaciju, suficit obično predstavlja kočnicu ekonomskoj aktivnosti, te je većina ekonomista stoga naklonjena uravnoteženom budžetu.

Literatura

11

1. Todorović, M. Nauka o finansijama, Savremena knjiga, Beograd, 2008.

2. Matejić, M. Finansije, Ekonomski fakultet, Beograd, 2008

3. Đorđević, D. Javne finansije i finansijsko pravo, Privredna akademija, Novi Sad,

2008.

4. Todorović, Đurović, J. Jovanović, M. Krstić, Monetarni i fiskalni menadžment, Niš,

2006.

5. B. Raičević, Javne finansije, Ekonomski fakultet univerziteta u Beogradu, Beograd,

2009.

12