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Sessenta Anos de PolticaExterna Brasileira (1930-1990)

Volume ICrescimento, Modernizao

e Poltica Externa

Editorial

www.lumenjuris.com.br

EditoresJoo de Almeida

Joo Luiz da Silva Almeida

Conselho EditorialAdriano Pilatti Fauzi Hassan Choukr Manoel Messias Peixinho

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Carlos Eduardo Adriano Japiass Joo Carlos Souto Paulo RangelCludio Carneiro Joo Marcelo de Lima Assafim Ricardo Lodi Ribeiro

Cristiano Rodrigues Jos dos Santos Carvalho Filho Rodrigo KlippelDaniel Sarmento Lcio Antnio Chamon Junior Salo de Carvalho

Diego Araujo Campos Luigi Bonizzato Srgio Andr RochaEmerson Garcia Luis Carlos Alcoforado Sidney Guerra

Conselheiro benemrito: Marcos Juruena Villela Souto (in memoriam)

Conselho Consultivolvaro Mayrink da Costa Cesar Flores Joo Theotonio Mendes de Almeida Jr.

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Caio de Oliveira Lima Humberto Dalla Bernardina de Pinho

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Folha de Rosto

Jos Augusto GuilhonAlbuquerque

Ricardo SeitenfusSergio Henrique Nabuco de Castro

Coordenadores

Sessenta Anos de polticaExterna Brasileira (1930-1990)

Volume I

Crescimento, Modernizaoe Poltica Externa

2 edio

Editora Lumen JurisRio de Janeiro

2006

Copyright

Copyright 2006 by Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

Produo EditorialLivraria e Editora Lumen Juris Ltda.

A LIVRARIA E EDITORA LUMEN JURIS LTDA.no se responsabiliza pelas opinies emitidas nesta obra.

proibida a reproduo total ou parcial, por qualquermeio ou processo, inclusive quanto s caractersticas

grficas e/ou editoriais. A violao de direitos autoraisconstitui crime (Cdigo Penal, art. 184 e , e Lei no 6.895,

de 17/12/1980), sujeitando-se busca e apreenso eindenizaes diversas (Lei no 9.610/98).

Todos os direitos desta edio reservados Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

Impresso no BrasilPrinted in Brazil

Projeto Sessenta 1 Edio

Projeto Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira (1930-1990)1a edio

Comisso organizadora: Jos Augusto Guilhon AlbuquerqueRicardo Seitenfus (Coordenao)

Sergio Henrique Nabuco de Castro

Comisso Editorial: Antnio Augusto Canado TrindadeCelso Lafer

Hlio JaguaribeSrgio Bath

Assitente da coordenao, editorao: Janina Onuki

Secretria administrativa: Rosely Dufner de Almeida

Reviso: Janina OnukiPaulo Vizenini

Intituies organizadoras: Ncleo de Pesquisas em RelaesInternacionais da USP

Instituto de Pesquisa de RelaesInternacionais (IPRI) do Ministrio das

Relaes Exteriores

Apoio: Instituto de Estudos Avanados da USP * Rel/UNB * IRI/PUC RJ *Centro de Estudos Avanados Multidiciplinares/UNB * Faculdade de

Direito USP * CEDEC SP * Ncleo de Estudos Estratgicos UNICAMP *Centro de Estudos Africanos USP * Faculdade de Filosofia e Ciencias

UNESP * CPDOC/FGV RJ * CEDEP/UFRGS

Ncleo de Pesquisas em Relaes InternacionaisUniversidade de So Paulo - Pr-Reitoria de Pesquisa

Rua do Anfiteatro, 181, Colmias - Favo 7 - Cidade Universitria05508-060 - So Paulo - SP

Telefone (55)(11) 3091-3061http://www.usp.br/relint

Esta publicao conta com o apoio financeiro da Fundao de Amparo aPesquisa do Estado de So Paulo (Fapesp)

Projeto Sessenta 2 Edio

Projeto Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira (1930-1990)2a edio

Comisso organizadora: Jos Augusto Guilhon AlbuquerqueRicardo Seitenfus

Sergio Henrique Nabuco de Castro

Comisso Editorial: Antnio Augusto Canado TrindadeCelso Lafer

Hlio JaguaribeSrgio Bath

Assitente da coordenao, editorao: Flvio Antonio Gomes de Azevedo

Reviso: Flvio Antonio Gomes de Azevedo

Intituies organizadoras: Ncleo de Pesquisas em RelaesInternacionais da USP

Instituto de Pesquisa de RelaesInternacionais (IPRI) do Ministrio das

Relaes Exteriores

Apoio: Instituto de Estudos Avanados da USP * Rel/UNB * IRI/PUC RJ *Centro de Estudos Avanados Multidiciplinares/UNB * Faculdade de

Direito USP * CEDEC SP * Ncleo de Estudos Estratgicos UNICAMP *Centro de Estudos Africanos USP * Faculdade de Filosofia e Ciencias

UNESP * CPDOC/FGV RJ * CEDEP/UFRGS

Ncleo de Pesquisas em Relaes InternacionaisUniversidade de So Paulo - Pr-Reitoria de Pesquisa

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Telefone (55)(11) 3091-3061http://www.usp.br/relint

Notas biogrficas dos autores

Notas biogrficas dos autores

Braz Jos de Araujo cientista poltico, professor do Departamento deCincia Poltica da Universidade de So Paulo e coordenador doNcleo de Assuntos Interdisciplinares de Pesquisa Estratgica(NAIPPE).

Gelson Fonseca Junior diplomata de carreira, bacharel em Direito,com mestrado em Assuntos Latino-Americanos pela GeorgetownUniversity, de Washington. assessor especial da Presidncia daRepblica desde 1994. Foi presidente da Fundao Alexandre deGusmo, diretor de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI),serviu na Embaixada do Brasil em Washington (1973-1976).

Gerson Moura, historiador, foi pesquisador da Fundao Getlio Var-gas e professor do Instituto de Relaes Internacional da PUC doRio de Janeiro. Integrou em 1990 a Comisso Permanente deReviso do Arquivo Histrico do Itamaraty.

Hlio Jaguaribe advogado e cientista poltico. Foi chefe do Departa-mento de Cincia Poltica do ISEB (1956-1959), ex-professor dasUniversidades de Harvard, Stanford e MIT. Decano, desde 1979, doInstituto de Estudos Polticos e Sociais do Rio de Janeiro. Foi titu-lar da pasta de Cincia e Tecnologia de abril a setembro de 1992.

Jos Augusto Guilhon Albuquerque cientista poltico, professor titu-lar do Departamento de Cincia Poltica e coordenador do Ncleode Pesquisa em Relaes Internacionais da Universidade de SoPaulo.

Luiz Augusto P. Souto Maior diplomata de carreira. Serviu em vriasembaixadas e delegaes junto a organismos internacionais emDamasco, Genebra, Londres, Bruxelas, Lima e Estocolmo. Foichefe da Diviso de Poltica Comercial (1967-1969), chefe deGabinete do Ministro de Estado (1974-1975) e Secretrio Especialpara Assuntos Econmicos e Polticos Multilaterais (1975-1977).

Luiz Felipe Seixas Correa diplomata de carreira e bacharel emDireito. embaixador do Brasil em Madrid. Foi secretrio de Em-baixada em Bonn, Nova York (Misso junto ONU) e Buenos Aires;

assessor internacional do Presidente da Repblica (1987-1989),Secretrio das Relaes Exteriores e Ministro Interno das RelaesExteriores em 1992.

Monica Hirst licenciada em Histria pela PUC do Rio de Janeiro emestre em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio dePesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), coordenadora da rea deRelaes Internacionais da Faculdade Latino-Americana de Cin-cias Sociais de Buenos Aires.

Paulo Fagundes Vizentini doutor em Histria pela Universidade deSo Paulo, professor de Histria da Universidade Federal do RioGrande do Sul (UFRGS).

Paulo Roberto de Almeida diplomata de carreira, doutor em CinciasSociais pela Universidade de Bruxelas, mestre em Economia Inter-nacional pela Universidade de Anturpia, professor de SociologiaPoltica na UNB e no Instituto Rio Branco.

Ricardo Seitenfus professor titular da rea de Relaes Internacion-ais da Universidade Federal de Santa Maria. Foi professor visit-ante do Instituto de Estudos Avanados da USP (1992-1993), pro-fessor visitante do Instituto de Altos Estudos Internacionais daUniversidade de Genebra (outubro 1991 maro 1992), fundador ediretor do Centro Brasileiro de Documentao e Estudos da Baciado Prata (CEDEP).

Rodrigo Amado bacharel em Direito pela PUC e diplomata de car-reira, consultor da Companhia Auxiliar de Empresas de Minerao(CAEMI).

Rubens Ricupero diplomata de carreira, bacharel em CinciasJurdicas e Sociais pela USP. Foi chefe do Departamento dasAmricas (1981-1984), assessor especial do Presidente daRepblica (1985-1987), representante permanente do Brasil emGenebra (1987-1991). representante do Brasil na UNCTAD.

Tullo Vigevani professor de Cincia Poltica da Universidade Estadu-al Paulista (UNESP), campus de Marlia, pesquisador do Centro deEstudos de Cultura Contempornea (CEDEC). Autor de inmeroslivros e artigos relativos poltica exterior do Brasil. coordenador

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do Programa de Ps Graduao em Relaes Internacionais daUNESP, UNICAMP e PUC/SP a partir de 2002.

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Apresentao Geral

Apresentao Geral

Ricardo SeitenfusApresentao Geral

Sessenta Anos e uma Histria

O interesse pelos contornos da poltica externa brasileira trazconsigo, inevitavelmente, um ressentimento: a parca bibliografiadisponvel. H ainda maior escassez de toda parte de fontes paraconsulta quanto mais prximos estivermos da atualidade.

Tenta-se, reiteradamente, justificar esta situao atravs de di-versos argumentos. A natureza do objeto de estudo parecedeterminar-lhe um destino imutvel. Utilizando como metfora oAncien Rgime, cuja poltica externa foi preponderantemente ocenrio de embates pessoais ou dinsticos, poderamos lembrarque os assuntos diplomticos tradicionalmente estiveram entre osalo principal e a torre do castelo. Para alm do fosso, devia-seapenas pagar os impostos e morrer nos campos de batalha, arenasde contendas cuja gnese foi ignorada pelos contendores.

O carter confidencial de muitas das atividades externas e olongo tempo de maturao das decises, em particular as que com-preendem a interveno de mltiplos atores, pblicos ou no, ex-plicam a priori a regulamentao restritiva do acesso dos pesquis-adores s fontes diplomticas. Por estas razes, a documentaooficial resta disponvel, nos pases democrticos, somente aps al-gumas dcadas de carncias trs deles, via de regra.

Utilizando um clich dos nossos dias, poderamos dizer que asuprema globalizao, a da informao, tem espancado de formaimpiedosa, atravs dos sons, da imagem e da letra virtual do fac-smile, esta percepo hermtica. As chagas outrora escondidas, os

itens de negociao dantes passveis de omisso, as facetas miniou maximizadas na barganha, saltam hoje a quaisquer olhos porfora da indiscrio dos satlites.

De outra parte, a construo de uma efetiva democracia, princ-pio consagrado e perseguido em toda a face da Terra, no refuta oterreno da elaborao da poltica internacional destes regimesdemocrticos. Portanto, h uma luz interna, coerente e crescente,que sistematicamente ataca o obscuro sigilo, gerador de condiesde bons negcios, mas, certamente, em alguns momentos, um ref-gio para medidas pouco afeitas luminosidade.

Um dos objetivos da presente pesquisa consiste em amenizar aausncia de fontes, por uma via bastante ortodoxa, o que no lheretira certas caractersticas incomuns. O encargo de lev-la a bomtermo no poderia ser tarefa de capacidades individuais, a no serque toda uma vida lhe fosse consagrada. Assim, aqui estpresente, no sentido numrico, o senso coletivo.

Foram reunidos acadmicos e diplomatas, mesclando pesquisae experincia no trato de nossas questes de poltica exterior. Aofaz-lo, os universitrios tiveram a rara oportunidade de dialogarcom jovens diplomatas ou experientes embaixadores. Estes, ostradicionais interlocutores da poltica externa, tiveram ainda maisampliado o seu espao para o registro de reflexes sobre temasconcretos. Sobretudo, prestaram depoimentos sobre episdios im-portantes nos quais compartilharam responsabilidades, cada qualcom sua peculiar verso. Portanto, o Projeto Sessenta Anos de Polt-ica Externa possui um forte ingrediente memorialstico, alm detrazer a pblico o resultado de pesquisas importantes para o con-hecimento de nossa histria diplomtica recente.

A inovao do projeto o espao dedicado universidadepblica, que responde sociedade com uma viso crtica e inde-pendente da poltica externa brasileira. As duas, Universidades esociedade, infelizmente, encontram nos projetos governamentaisapenas a oportunidade de fazer eco nossa histria oficial. Aqui,porm, a unicidade de objeto contrape-se a multiplicidade deautores e atores.

Com formao diversificada, historiadores, juristas, economis-tas, cientistas sociais, oriundos de vrias escolas de pensamento,

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poderiam fazer com que a obra coletiva viesse a transformar-se emuma sucesso de anlises isoladas, no-complementares, de difcilsistematizao. Cremos que este risco foi descartado por efeito dealgumas precaues bem dimensionadas.

Em primeiro lugar, decidimos reunir nos dois primeiros volumes,que ora vem a pblico, um enfoque histrico seguindo uma rigorosacronologia de 1930 a 1990 (Livro I) e uma temtica que contem-plasse os temas mais pertinentes de nossas relaes econmicasexternas do mesmo perodo (Livro II). Posteriormente sero public-ados dois volumes suplementares, sendo um sobre questes re-gionais (Livro III) e um derradeiro reunindo tpicos diversos (LivroIV).

Em segundo lugar, ao definir os temas, os organizadorespreocuparam-se em convidar autores que tivessem familiaridadecom o assunto em pauta, descartando os critrios de amizade, in-fluncia ou afinidade a um determinado enfoque. Foram convidadosaqueles que, apenas por experincia profissional ou acadmica,dispusessem de melhores condies de contribuir para a com-preenso do assunto em pauta.

Em terceiro lugar realizamos, periodicamente, debates deavaliao dos trabalhos propostos na forma de seminrios abertos,sem qualquer tipo de restrio, com a participao de todos os en-volvidos no Projeto. Nestas oportunidades, houve o excepcionalafastamento da hierarquia funcional ou qualquer outra consider-ao que pudesse vir a afastar a qualidade do debate intelectual ,vindo tona as mais diferentes percepes polticas, indissoci-veis, como bem ensina a epistemologia, de qualquer elaboraoacadmica e, ainda mais, da ao diplomtica.

Finalmente, os organizadores ofereceram sugestes metodol-gicas a todos os autores para que o conjunto da coletnea se bene-ficiasse de criterioso e indispensvel rigor acadmico.

Estamos convencidos de que o resultado ora colocado dis-posio dos leitores compensador dos esforos empreendidos.Dezenas de trabalhos e autores foram aqui reunidos ao longo decinco anos de preparao. Optando por refutar o agradecimento in-dividual, em face da natureza da iniciativa, a todos que

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contriburam para sua concretizao, no possvel, no entanto,omitir algumas menes.

Gostaria de ressaltar o trabalho dos membros das ComissesExecutiva e Editorial; o apoio institucional da Universidade de SoPaulo e, desde o incio do Projeto, do Programa de Relaes Inter-nacionais; dos Institutos de Pesquisa de Relaes Internacionais eRio Branco, do Ministrio das Relaes Exteriores; das FundaesBanco do Brasil e Alexandre de Gusmo; a Janina Onuki,secretria-executiva, por sua competncia e persistncia para queviesse a ser publicado to vasto trabalho.

O agradecimento muito especial aos autores que participaramdeste empreendimento. Qui o encontro dos mundos da diploma-cia e da academia possa ir alm de pginas deste tipo, sem pre-venes, recebendo o Estado contribuies afeitas apenas aomrito dos seus emissores, visando to-s a trabalhar para umBrasil melhor, de todos, no pelo nosso triste Brasil de alguns.

Finalmente, uma meno emocionada e saudosa a duas person-alidades que estiveram conosco desde os primeiros momentos doprojeto. O Embaixador Paulo Nogueira Batista marcou de forma in-delvel nossa diplomacia em perodo crucial. Redigiu, poucosmeses antes de falecer, um trabalho indito sobre o controversotema do Acordo Nuclear Brasil-Alemanha, a ser publicado no LivroIV. Por outro lado, o historiador carioca Gerson Moura, incansvelpesquisador de temas ligados poltica externa, autor de dois arti-gos publicados no Livro I, veio tambm a falecer durante a pre-parao de nossa obra. Por representarem as duas vertentes adiplomtica e a acadmica , caracterstica maior do Projeto Ses-senta Anos, a eles oferecido este esforo coletivo de construoda memria nacional.

Laureada e recente produo cientfica demonstra que nossapoltica externa nada evoluiu em democratizao desde o regimemonrquico.

Numa atitude de otimismo, gostaramos de imaginar umacoletnea que, daqui a 60 anos, seja diferente em sua forma e con-tedo. Que a primeira contemple os mais diversos setores da so-ciedade civil, revelando um estgio avanado de participao so-cial na elaborao e controle da poltica externa brasileira. Que

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cada tema merea, como resultado da proliferao da discussocrtica, diversos e qualificados autores.

Que o contedo mostre, por sua vez, um pas j consciente deque a poltica externa pode vir a ser precioso instrumento para cor-rigir distores, auxiliar setores deprimidos, alicerar o regimedemocrtico e fomentar a solidariedade entre os povos. Que os efei-tos da atuao internacional do Brasil sejam outros dos que aquiso revelados, em nome de uma nao digna do seu povo e do seuterritrio.

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As Lies do Passado e osDesafios do Futuro

As Lies do Passado e osDesafios do Futuro

Durante sessenta anos, de 1930 a 1990, o Brasil passou por difer-entes momentos que o levaram a um regime autoritrio e redemo-cratizao. Nesse percurso, conheceu governos com formas diver-sas de pensar a poltica externa. Sabemos como o direcionamentoda poltica externa brasileira mudou durante os vrios governos,ora voltando-se para o ideal de desenvolvimento nacional, ora priv-ilegiando o alinhamento com grandes potncias, ora buscando umespao de atuao multilateral.

A maior parte desse perodo justamente de predomnio daGuerra Fria, quando o mundo, e as agendas de poltica externa dosdiferentes pases, seguiam basicamente o direcionamento das re-laes mantidas entre as superpotncias, Estados Unidos e UnioSovitica. Nesse contexto, como as relaes e os temas internacion-ais se pautavam pela polarizao, era mais fcil prever os aconteci-mentos e preveni-los.

O fim do mundo polarizado da Guerra Fria imps ao sistema in-ternacional um carter transitrio que se manifesta nas incertezasque marcam o futuro dos relacionamentos entre os Estados e na im-previsibilidade das suas aes. Isso coloca um novo desafio, partic-ularmente para pases como o Brasil, para a redefinio da polticaexterna. Nesse novo cenrio, delineado pelo fenmeno da globaliza-o, que permeia todos os setores da sociedade, os conceitos queantes definiam a ordem mundial adquirem outra dimenso, o queobriga aos que nele atuam a redefinir ou redirecionar suas aes.

O espao que antes era ocupado exclusivamente pelos Estadosatualmente encontra-se dividido com outros autores que se torn-aram relevantes. Na formao desse novo cenrio internacional, a

atuao de cada um deles ultrapassa as fronteiras nacionais at-ravs do efeito da transnacionalizao. Por essa razo, a Universid-ade, enquanto parte desse novo conjunto de atores com capacid-ade de atuao global, assume um papel novo particularmente noque diz respeito transmisso de conhecimentos que ora se dquase que de maneira instantnea.

O Brasil, por sua dimenso e sua capacidade, deve buscar umaposio de destaque no cenrio internacional, definindo estratgiasde atuao atravs da reflexo sobre seus objetivos de poltica ex-terna. A Universidade, assumindo seu novo papel de carter inter-nacional, pode contribuir para isso. Por essa razo, a Universidadede So Paulo vem incentivando e apoiando diversos projetos depesquisa que permitem reconhec-la como instituio que estacompanhando de perto as mudanas das relaes internacionaiscontemporneas, contribuindo para melhor se situarinternacionalmente.

Atravs dos seus vrios Institutos e Faculdades, e particular-mente do Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais, a USPtem trabalhado de forma atuante no sentido de acompanhar asrpidas mudanas que vm ocorrendo e de se inserir competitiva-mente no mundo globalizado. por isso que, desde o incio, o pro-jeto de publicao da obra coletiva dos sessenta anos de polticaexterna brasileira tem tido o apoio da Reitoria, que reconheceu nareunio de acadmicos, diplomatas e especialistas da rea deRelaes Internacionais mais uma possibilidade de a Universidadevir a contribuir para o entendimento do novo cenrio internacionale para pensar os novos rumos da poltica externa brasileira.

Flavio Fava de MoraesReitor da Universidade de So Paulo

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Uma Contribuio de Qualidade

Uma Contribuio de Qualidade

O leitor tem nas mos o resultado de um grande esforo con-junto da rea acadmica e do servio exterior brasileiro parapreencher uma lacuna nos estudos sobre a Histria diplomticamais recente do nosso pas, a partir dos anos 30.

Por razes que no caberia analisar aqui, a histria diplomticabrasileira, no tem podido contar com manuais ou estudosabrangentes que cubram, factual ou analiticamente, o perodo dadiplomacia brasileira, que acertadamente tem sido chamado dediplomacia do desenvolvimento, em contraste com a diplomaciade afirmao da independncia, do perodo do Imprio, e com adiplomacia da afirmao territorial, de que o Baro do Rio Brancofoi o expoente mximo.

Tanto Delgado de Carvalho, quanto Hlio Viana e Jos HonrioRodrigues concluem suas Histrias Diplomticas quando a dip-lomacia do desenvolvimento se estava esboando e afirmando. Hmuitos textos esparsos e de boa qualidade sobre aspectos desselongo perodo em que o tema do desenvolvimento passou a ser aprincipal linha condutora da poltica externa brasileira; mas esta provavelmente a primeira vez em que um grande nmero de artigosde qualidade, e com uma perspectiva plural, se debruam sobre amatria.

Graas iniciativa da Universidade de So Paulo e do Institutode Pesquisa de Relaes Internacionais IPRI, da Fundao Alex-andre de Gusmo, foi possvel motivar diversos especialistas e dip-lomatas com experincia em alguns temas centrais da diplomaciabrasileira para buscar, a partir dos anos 30, aqueles elementos decontinuidade e de inovao que to bem ilustram, na poltica ex-terna brasileira, a reflexo feliz que o Ministro Azeredo da Silveirafez sobre a Chancelaria brasileira: A melhor tradio do Itamaraty saber renovar-se.

Com uma multiplicidade de temas e pontos de vista sua dis-posio, o leitor especializado ou simplesmente interessado emampliar seus conhecimentos sobre a insero externa do Brasil en-contrar aqui um vasto panorama da poltica externa brasileira at-ravs de anlises criteriosas e originais, seja de perodos, seja detemas e reas de concentrao da diplomacia brasileira.

Produzidos originalmente como contribuies para um seminrioque levava o mesmo nome desta obra coletiva e que concluiu, em1993, os textos que se apresentam a seguir, nem por isso perderamatualidade ou significado. Ao contrrio, constituem uma con-tribuio expressiva em uma rea de estudos histricos brasileirosque ainda permanece sob o domnio de especialistas, embora a dip-lomacia esteja assumindo cada vez mais uma importncia centralat mesmo na vida quotidiana da sociedade brasileira.

Foi com muita satisfao que o Itamaraty se envolveu na con-cepo e na implementao do exerccio do qual resultaram estestextos, e agora com renovado gosto que, em nome da Casa de RioBranco, posso participar da apresentao desta obra coletiva quehaver de enriquecer a reflexo sobre o nosso pas e a nossahistria, ao mesmo tempo em que nos fornece elementos valiosospara compreender o presente e prepara o futuro da nossadiplomacia.

Luiz Felipe LampreiaMinistro das Relaes Exteriores

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ApresentaoApresentaoJos Augusto Guilhon Albuquerque[1]

Este volume contm uma parte introdutria ao conjunto da obra,que compreende quatro tomos, e uma parte correspondente aoprimeiro tomo propriamente dito. A parte introdutria inclui umaapresentao geral da Comisso Organizadora, mensagens das in-stituies organizadoras, a Secretaria de Estado das Relaes Ex-teriores e a USP, e uma Introduo Geral.

A apresentao geral, por Ricardo Seitenfus, expe as origens,objetivos e metodologia do projeto Sessenta Anos de Poltica Ex-terna Brasileira. As mensagens so assinadas pelo Ministro deEstado das Relaes Exteriores, Embaixador Luiz Felipe Lampreia,e pelo Reitor da USP, Prof. Dr. Flvio Fava de Moraes, explicitandoa importncia da obra do ponto de vista das duas instituies.

A parte relativa ao primeiro volume abre-se com a presentesntese e cobre as trs primeiras dcadas, abrangendo dois dostrs perodos que a obra comporta. O primeiro o Perodo Revolu-cionrio, que vai de 1930 a 1945. Comea com a Revoluo de 30, etermina com o fim do Estado Novo, com a queda de Getlio em1945. O segundo perodo o da Redemocratizao, que vai de 1946a 1964. Comea com o Governo Dutra e termina com o golpe que in-stituiu o regime militar de maro de 1964.

Do ponto de vista temtico, os diferentes captulos foram orde-nados de modo a acompanhar a seqncia entre os dois perodos,com a exceo de trs que, por comportarem referncias maisamplas, situam-se parte dessa periodizao. Temos, assim, umcaptulo inicial de sntese interpretativa; uma primeira parte, queengloba as relaes do Brasil com os protagonistas da II Guerra, re-laes que, de certa maneira, determinam nossa poltica externaem todo o perodo, e uma segunda parte, que enfoca

principalmente a diplomacia econmica resultante de um lado, daspolticas de desenvolvimento assumidas nos diferentes governos e,de outro lado, do quadro resultante da Guerra Fria.

A Introduo Geral, Evoluo da poltica externa, por HlioJaguaribe, apresenta as grandes linhas temticas do perodo de1930 a 1990 e oferece uma interpretao global da evoluo denossa diplomacia nessas seis dcadas, tendo como fundamento aidia de que a poltica externa de um pas condicionada em fun-o da imagem que se faa de si mesmo e do mundo, dos objetivosinternacionais que se fixe e por sua capacidade de atingi-los.

Jaguaribe parte dos anos 30 quando a poltica externa brasileira,embora voltada prioritariamente para os Estados Unidos, substituio alinhamento automtico por uma poltica mais pragmtica. Apartir da, o Autor faz uma anlise de todos os perodos histricos,passando da ambigidade que marcava a poltica externa predom-inante no Estado Novo at o incio dos anos 90, com o governo Col-lor e posteriormente com o governo Itamar Franco. Neste ltimocaso, a poltica externa estava pragmaticamente orientada para aotimizao internacional dos interesses nacionais e vinhaproduzindo resultados positivos. Para concluir essa introduo,Hlio Jaguaribe afirma que a continuidade de uma poltica externabem-sucedida nos anos que se seguem depende, basicamente, dasuperao da crise de governabilidade que permeia o incio dosanos 90.

Com seu O Brasil, a Amrica Latina e os EUA desde 1930: 60anos de uma relao triangular, Rubens Ricupero apresenta umasntese interpretativa, que abrange mais do que nossa poltica paraas Amricas, porque define um pressuposto essencial de nossa dip-lomacia neste sculo. Esse pressuposto, ao mesmo tempo prag-mtico e terico, so nossas relaes com a principal potnciaemergente, mais tarde hegemnica na regio e no mundo, os Esta-dos Unidos.

Pragmtico, no sentido de que tal pressuposto parte do recon-hecimento da existncia de um diferencial de poder entre os doisparceiros, que preciso levar em conta para, no mnimo, nocolidir e, se possvel, fazer convergir com os objetivos nacionais.Terico, no sentido de que servir de principal ponto de apoio para

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uma definio da posio no Brasil no mundo e de seus referenciaisestratgicos regionais e mundiais.

Partindo de uma anlise dos principais traos da estratgiaamericana do Baro do Rio Branco, Ricupero mostra como ela de-termina nossa poltica latino-americana at o imediato ps-Guerra,quando o imenso sucesso da aliana com os Estados Unidos provo-cou expectativas de tal ordem que as necessidades da Guerra Friavieram decepcionar. Aponta, em seguida, como a centralidade cadavez maior da questo da segurana, para os Estados Unidos, vai es-tabelecer as bases para um dilogo de surdos com a Amrica Lat-ina, para a qual a questo central cada vez mais claramente a dodesenvolvimento. Para o Brasil, que encontrava na convergnciaentre segurana e desenvolvimento, a chave de seu relacionamentoprivilegiado com Washington, essa inesperada antinomia leva aoque Ricupero chama de redefinio do paradigma, que conduz fase da chamada Poltica Externa Independente.

Como essa convergncia no iria mais ocorrer e como, por outrolado, com o esvaziamento progressivo das razes da Guerra Fria,tenderia a crescer a independncia entre os interesses econmicosdas superpotncias e seus interesses polticos e de segurana, oBrasil jamais voltaria, parte o interregno do incio do regime milit-ar de 1964, a experimentar a coincidncia de interesses no Contin-ente em que Rio Branco baseara seu paradigma. Com isso, os anos70 e 80 iriam assistir a um reavivamento dos princpios e objetivosda Poltica Externa Independente, agora sob a gide do Pragmat-ismo Responsvel, at que as novas realidades do ps-Guerra Friaproporcionassem o desafio para uma nova reviso, que ir definir-se dramaticamente com o governo Collor. Mas com todo essedesenvolvimento posterior a 1964 estamos entrando na TerceiraParte da obra, que se inicia com o Volume II.

A parte propriamente temtica deste volume inicia com Os Mil-itares e a Poltica Externa: Interesse e Ideologia, de Tullo Vi-gevani. Nesse captulo o autor comea apontando a relativa ausn-cia dos militares na definio de nossa poltica externa no entre-guerras. Existiria, verdade, uma preocupao central com a Baciado Prata, o que se reflete numa evidente prioridade para com asquestes de segurana militar no continente sul-americano.

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Trata-se, entretanto, de um reflexo da poltica militar nas re-laes externas, e no de uma viso de nossos interesses inter-nacionais dos quais derivariam requisitos militares. Mesmo com aaproximao do conflito mundial, e apesar do envolvimento blicobrasileiro na II Guerra, a viso militar permanece vinculada ne-cessidade de fortalecimento de nossas Foras Armadas, qual odesenvolvimento industrial estaria intimamente associado. Mas asopes estratgicas so consideradas do ponto de vista da preser-vao de nosso potencial militar, e no este ltimo encarado comoinstrumento a servio de interesses estratgicos nacionais, merece-dores de uma definio prpria.

Assim, a progressiva associao militar com os Estados Unidosno decorreu de um alinhamento ideolgico ou de uma concepomilitar de estratgia internacional de nossas lideranas militares. Aliderana poltica comandou uma opo que, do ponto de vista dasForas Armadas, melhor convergia para o objetivo do reaparel-hamento e aperfeioamento da corporao. Esta, por sua vez, en-carnava, aos seus prprios olhos, os interesses nacionais, e suamodernizao contribuiria para fortalecer sua posio de centralid-ade junto elite dirigente nacional.

Gerson Moura faz sua contribuio com dois trabalhos. Oprimeiro trabalho, O Brasil na Segunda Guerra Mundial, discute aatuao do Brasil na Guerra, que marcada, basicamente, por umamudana do posicionamento neutro do governo brasileiro em favorde um engajamento poltica norte-americana de combate in-fluncia do Eixo no Continente Americano. Um marco importantedesse perodo a Conferncia dos Chanceleres Americanos no Riode Janeiro em 1942, onde se define o relacionamento do Brasil comos Estados Unidos e sua participao na Guerra. Embora o Brasiltenha concordado em romper relaes com o Eixo, a aproximaocom os Estados Unidos ainda seguia um padro de desconfianamtua.

A partir dessa manifestao de apoio aos Aliados, o Brasil esper-ava ocupar o espao de aliado especial dos Estados Unidos coma perspectiva de ampliar seu papel poltico no Continente e nomundo. Por outro lado, o Governo norte-americano procurou darapoio a essa expectativa de fortalecimento da posio brasileira no

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mbito regional, tendo como interesse fundamental assegurar oapoio do Brasil s suas aes polticas globais.

No segundo artigo, A segurana coletiva continental: o sistemainteramericano, o TIAR e a Guerra Fria, Gerson Mouro discute umtema mais especfico do perodo ps-Guerra, que a assinatura doTIAR (Tratado Interamericano de Assistncia Recproca) em 1947.Esse Tratado, baseado no conceito de defesa continental, sinal-izava uma poltica de segurana geral para o conjunto da AmricaLatina, ou seja, significava, no plano militar, a lgica da poltica deboa vizinhana para os pases do Continente.

Entretanto, ao contrrio do que se esperava, a capacidade debarganha do Governo brasileiro com seu parceiro norte-americanorapidamente decresceu, pois a conjuntura que surgia com o fim daGuerra dava lugar a novos arranjos de poder e definio de novosinteresses estratgicos e prioridades polticas. Dessa forma, a polt-ica brasileira de alinhamento perdia seu significado, j que nomais conseguia conferir ao Pas uma posio nica no relaciona-mento com os EUA.

O TIAR defendia que um ataque armado de qualquer Estadocontra um Estado americano ser considerado como um ataquecontra todos os estados americanos. Entretanto, essa defesahemisfrica constitua, segundo Moura, uma forma de encobrir adiscusso sobre a preveno do nico inimigo potencial dos Esta-dos Unidos, que era a Unio Sovitica.

O Brasil perante os Estados Unidos e o Eixo: o processo de en-volvimento na Segunda Guerra Mundial, de Ricardo Seitenfus,mostra como a poltica brasileira na II Guerra no resultou de defin-ies ideolgicas e estratgicas prvias, mas evoluiu ao sabor dasrelaes internacionais da poca e dos interesses pragmticos doregime. Desse trabalho podemos depreender a existncia de difer-entes fases no pr-Guerra.

Uma primeira fase relativamente, indefinida, onde, na ausnciade programa de poltica exterior, o Governo Provisrio volta-se paraa diplomacia tradicional do Itamaraty. Trata-se de um perodo deindefinio que se estende de 30 a 37, em que o Brasil pensa con-servar uma posio de observador diante da evoluo dos conflitos

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internacionais, e tenta adotar uma poltica comercial liberal, nabusca de novos mercados para o caf.

O autor descreve, no final desse perodo e no que se segue, opalco de intensa disputa diplomtica em que o Brasil se transforma,assediado simultaneamente por agentes do Estado alemo e do re-gime fascista italiano e, por outro lado, sob permanente pressodas potncias aliadas, sobretudo os Estados Unidos e o ImprioBritnico. Seria uma fase, por assim dizer, de neutralismo ativo, emque o Governo do Estado Novo e os militares tentam explorar acompetio entre os blocos para, por um lado, diminuir os riscosdecorrentes de uma provvel ecloso da guerra e, por outro lado,tirar proveito para a modernizao de nossas Foras Armadas.

O governo do General Dutra, abordado por Paulo Roberto de Al-meida, em A diplomacia do liberalismo econmico, foi caracteriz-ado principalmente por um alinhamento poltico-ideolgico com osEstados Unidos e o mundo ocidental em oposio ao socialismo, epor uma economia liberal em oposio ao nacional-desenvolviment-ismo de Getlio Vargas.

O trabalho de Monica Hirst, A poltica externa do segundo gov-erno Vargas, verifica as perspectivas das relaes externas desseperodo, vinculadas ao desenvolvimento econmico brasileiro, apartir do qual o Governo defende a manuteno do alinhamentopoltico e militar aos princpios de solidariedade do mundoocidental. A preocupao de Vargas nesse perodo era reverter aposio marginal do pas e recuperar um poder de negociao, apartir da aproximao com os Estados Unidos. A partir desse rela-cionamento a oposio entre nacionalismo e alinhamento se intens-ifica, polarizando o debate nacional. No final do seu governo, antesdo suicdio, o Governo, em meio crescente instabilidade polticainterna, mostrava um esvaziamento do projeto de poltica externa,evidenciando o desgaste das suas relaes internacionais.

A poltica externa de JK, tratado por Paulo Vizentini, apia-sena poltica externa do desenvolvimento associado. O governo Ku-bitschek destoa do carter populista do governo anterior e procuraconciliar o crescimento industrial com alinhamento automtico aosEstados Unidos. A poltica externa desse governo constitui a ltimafase de um perodo voltado para a insero predominantemente

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hemisfrica, onde se procurava afirmar a dimenso multilateral dopas. Um dos pontos altos da poltica externa de JK foi a OPA(Operao Pan-Americana), lanada em 1958, que propunha umprograma de desenvolvimento em nvel hemisfrico. A importnciaestratgica da OPA ocupa lugar privilegiado no discurso dip-lomtico brasileiro, com a inteno de situar melhor o Brasil dentroda aliana com os Estados Unidos, visando essencialmente aodesenvolvimento industrial do pas.

Na segunda metade do Governo JK, a poltica externa no seconcentrava apenas na OPA, mas tambm na definio de umcarter multilateral para nossa diplomacia. O Autor destaca que JKprocurava uma frmula de conciliao entre elementos contraditri-os: a definio de uma poltica externa ligada ao campo poltico-es-tratgico, de um lado, e elementos vinculados ao desenvolvimentoeconmico, de outro. na articulao de um discurso que defendiatemas como autonomia, desenvolvimento e multilateralismo quereside a contribuio inovadora da poltica externa de JK.

Em A poltica externa do governo Jnio Quadros, Braz Araujotrata de analisar a poltica externa do Governo Jnio Quadros,mostrando que, neste caso, a personalidade do presidente vai influ-enciar de forma bastante significativa o direcionamento da polticaexterna, sendo que seu objetivo fundamental era aumentar o din-amismo econmico do pas. Por essa razo, Jnio adota a PolticaExterna Independente com a inteno de elaborar uma poltica queno estivesse vinculada s definies das grandes potncias, ebuscava concretizar os interesses internacionais brasileiros.

O trabalho de Rodrigo Amado sobre A poltica externa de JooGoulart tem como eixo a anlise da Poltica Externa Independente(PEI), que caracterizou os governos dos presidentes Jnio Quadrose Joo Goulart. Para seu principal formulador, o Ministro dasRelaes Exteriores San Tiago Dantas, a independncia externa eracondio para o desenvolvimento. Assinala a aproximao doBrasil, no perodo de 1961 a 1964, dos pases socialistas, tendoreatado relaes diplomticas com a Unio Sovitica e aberto nego-ciaes com a Repblica Popular da China. O Autor ressalta duascaractersticas bsicas da PEI: a nfase nos princpios de no-

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interveno e autodeterminao dos povos, e a opo peloanticolonialismo.

Apesar de a bipolaridade da Guerra Fria acentuar o conflitoLeste-Oeste, o Brasil dava importncia tambm ao conflito Norte-Sul, pedindo assistncia para o seu desenvolvimento econmicosempre que possvel aos pases mais ricos. No contexto do final daSegunda Guerra Mundial, o Brasil reivindicava um Plano Mar-shall para a Amrica Latina. Os Estados Unidos, por sua vez,sustentavam que uma Europa forte beneficiaria a Amrica Latina,dando margem a frustraes e ressentimentos.

Tanto a poltica externa independente quanto o pragmatismo re-sponsvel tratados por Gelson Fonseca Jr. (Notas sobre aspectosdoutrinrios da poltica externa independente e do pragmatismo re-sponsvel) foram momentos de ruptura na poltica externabrasileira. A principal caracterstica dessas duas fases foi a preocu-pao com uma maior diversidade no mbito de nossas relaes in-ternacionais, advindas de maior complexidade de nossos in-teresses. A necessidade de buscar o desenvolvimento segundo osinteresses nacionais fez com que o alinhamento prvio com osEstados Unidos fosse contextualizado, podendo ser abandonado ouconvertido em seu contrrio. De fato, a bipolaridade presente naGuerra Fria representava um limite para a poltica externabrasileira, considerada a forte dependncia em relao aos EstadosUnidos.

Para Luiz Augusto Souto Maior, a gesto do presidente ErnestoGeisel (1974-79), discutida em O pragmatismo responsvel, rep-resentou um ponto de inflexo na poltica externa dos militares,que at ento haviam se alinhado claramente com os Estados Un-idos. De incio, o presidente definiu que a diplomacia brasileiradeveria priorizar nosso relacionamento com as naes irms dacircunvizinhana, de aqum e alm-mar. Para tanto, os interessesnacionais deveriam sobrepor-se ao alinhamento ideolgico.[2]

Isto teria levado maior nfase nas relaes com outros pasesem desenvolvimento, especialmente na frica e na Amrica Latina,contexto em que o Brasil se tornou o primeiro pas a reconhecer oMPLA como governo legtimo de Angola e a FRELIMO emMoambique.

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O esforo estratgico do interesse nacional de desenvolvimentode tecnologia autnomo levou busca de alternativas na cooper-ao com pases desenvolvidos, como atestam os Acordos celebra-dos com a Alemanha Federal.

O ltimo ensaio deste primeiro volume analisa a poltica externade Jos Sarney. Em seu trabalho, Luiz Felipe Seixas Corra d n-fase ao contexto da transio em que decorreu o Governo Sarney.Nesse contexto, Sarney teria usado de toda sua experincia comohomem pblico para conduzir a poltica externa com um misto decontinuidade e inovao. Entre as realizaes diplomticas maisimportantes, cita o avano no campo dos direitos humanos, a inici-ativa para tratar da questo ambiental, a prtica da diplomaciapresidencial, especialmente na Amrica Latina, o reatamento derelaes com Cuba, a aproximao com a China, a Unio Sovitica ecom pases desenvolvidos como a Alemanha e o Japo. O autortambm assinala a continuidade dos seus projetos no governoseguinte.

Esta breve apresentao do primeiro conjunto de trabalhosmostra a abrangncia da obra ao analisar de forma bastante com-pleta os principais governos e os acontecimentos de maior relevn-cia que direcionaram a poltica externa brasileira durante o perodode 1930 a 1990. um panorama histrico dos fatores que mais con-triburam para a definio dos nossos interesses e objetivos depoltica externa tais como se manifestam at os tempos atuais.

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Introduo GeralHlio Jaguaribe

Evoluo da Poltica Externa

Poltica Externa

A poltica externa de um pas condicionada, em funo da im-agem que se faa de si mesmo e do mundo e dos recursos de queefetivamente disponha, pelos objetivos internacionais que se fixe epor sua capacidade de atingi-los.

No curso dos ltimos sessenta anos, o Brasil experimentougrandes modificaes no que diz respeito a sua auto-imagem, a suaviso de mundo, aos recursos de que efetivamente dispunha e,nesse contexto, aos objetivos internacionais que buscou atingir elogrou alcanar.

O Brasil da Repblica Velha se considerava um pas ocidental,cujo atraso, comparativamente s modernas sociedades da poca,decorria de sua condio de pas jovem. Sua autoviso, no contextointernacional, variou, nesse perodo; de um aprecivel sentido devulnerabilidade, que correspondeu gesto de Rio Branco, at aPrimeira Guerra Mundial, ao de uma satisfatria segurana, no finalda Repblica Velha.

A dcada de 30 marca um primeiro momento de desconformid-ade com seu prprio status quo e leva o pas, atravs das vicis-situdes do Governo Provisrio e do Estado Novo, a um intento deacelerar seu progresso interno e se assegurar uma posio deequilbrio, no quadro internacional, entre as conflitantes tendnciase foras que conduziriam segunda Guerra Mundial. Somente de-pois desta o Brasil se deu conta da sua condio de pas

subdesenvolvido e, concomitantemente de pas latino-americano,inserido no contexto do Terceiro Mundo.

Em princpios da dcada de 60, com os governos Jnio Quadrose Goulart e as gestes de Afonso Arinos, San Tiago Dantas e AraujoCastro, o pas logrou, pela primeira vez, formular e implementaruma poltica externa no condicionada por premissas ideolgicas edeliberadamente orientada para optimizao dos interessesnacionais, no contexto internacional.

Tal poltica, entretanto, embora consistentemente executada, apartir de San Tiago Dantas, ainda suscitou, internamente, fortesresistncias ideolgicas, que levaram a um novo realinhamentocom os Estados Unidos, no governo Castelo Branco. Somente com ogoverno Geisel, e a partir dele, se obteve no pas um satisfatrioconsenso interno para, sob a inicial designao de pragmatismo re-sponsvel dada pelo chanceler Azeredo da Silveira, se empenhar,coerentemente, numa poltica externa encaminhada para maximiz-ar os interesses nacionais, dentro de uma realstica avaliao deseus prprios recursos e de pautas de conduta internacionalmentelegtimas.Rio Branco

A longa gesto do baro de Rio Branco frente do Ministrio deRelaes Exteriores (1902-12) marcou, profundamente, os rumos dadiplomacia brasileira, no apenas pela consistncia e competnciacom que executou sua poltica externa mas, sobretudo, pela ad-equao da mesma naquela poca, s necessidades do pas. Fixou-as assim um paradigma que persistiria, como usualmente ocorreem tais casos, alm de seu perodo de validade.

No fundamental, Rio Branco compreendeu que o principal prob-lema que o Brasil herdar, de sua histria precedente, era o de lo-grar uma incontrolvel definio de suas fronteiras, nas reassujeitas a contestaes, notadamente no delicado caso do Acre.Para esse feito, convinha ao pas optar, pacificamente, pela soluodo arbitramento internacional, em que as partes interessadas sesubmetessem ao veredito inapelvel de uma alta autoridade, desua comum escolha.

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Teve Rio Branco, por outro lado, uma lcida viso do contexto in-ternacional de sua poca. Compreendeu que os Estados Unidos es-tavam emergindo como uma grande potncia e que para eles sedescolaria o centro de gravidade do poder mundial, ante umaEuropa neutralizada por crescentes rivalidades internas, que cul-minaram na primeira Guerra Mundial. Rio Branco tambm com-preendeu que a relativa supremacia brasileira na Amrica do Sul,evidenciada na Guerra do Paraguai, no subsistia mais, depois doextraordinrio progresso alcanado pela Argentina, a partir dadcada de 1880. A posio brasileira no continente, ao contrrio, sehavia tornado bastante vulnervel, ante a possibilidade, no re-mota, de que se viesse a constituir, sob a liderana da Argentina,um bloco hispano-americano hostil ao Brasil.

Para assegurar condies internacionais favorveis ao pas, napoltica de arbitramento das controvrsias de fronteira e deequilbrio de poder, no continente sul-americano, Rio Branco, entreoutras medidas (como o reequipamento naval), empreendeu umapoltica de forte estreitamento das relaes do Brasil com os Esta-dos Unidos, sob a gide do panamericanismo, assim como de n-tima articulao com o Chile.

A poltica externa de Rio Branco alcanou o mais completo xito,permitindo uma inquestionvel definio das fronteiras brasileiras,nos termos propostos pelo baro e conduzindo a uma alianaBrasil-Estados Unidos, com apoio chileno, que eliminou os riscos deuma possvel frente antibrasileira na Amrica do Sul.

A Velha Repblica manteve, at seu colapso em 1930, a polticaexterna de Rio Branco. J tendo sido alcanados, entretanto, os ob-jetivos do baro, a poltica externa brasileira adquiriu um carterritualstico e um sentido predominantemente ornamental. Tratava-se mais bem de mostrar ao mundo que o Brasil tal como se via asi mesmo era um civilizado pas ocidental, antes do que perseguirobjetivos apropriados para acelerar seu desenvolvimento.Os anos 30

Os anos 30, levando sua culminao tendncias que se vinhamavolumando desde a dcada precedente, introduziram modi-ficaes sociopolticas no Brasil. A sociedade de notveis, que

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provinha da Colnia e a democracia de notveis, que se foi config-urando a partir do segundo reinado, deram lugar a uma emergentesociedade de classe mdia, a partir da revoluo de 1930 que, pas-sando por muitas vicissitudes, tem um primeiro surto democrticocom a Constituio de 1934 e se consolidar como uma democraciade classe mdia com a Constituio de 1946.

Esse perodo, depois da extraordinria atividade de Mau, nasegunda metade do sculo XIX, assiste a um novo surto de indus-trializao, embora restrito substituio de importaes. Surge,concomitantemente, novos projetos de organizao da sociedade edo Estado, num amplo espectro que vai da esquerda, com o PartidoComunista Brasileiro, constitudo em 1922, direita, com o Integral-ismo, passando por um centro liberal. Nesse perodo, se desen-volvem, igualmente, um forte sentido nacionalista.

A poltica externa da dcada de 30, ademais de refletir essastendncias, se torna mais envolvida nos assuntos latino-amer-icanos, conduzindo a esforos de mediao do Brasil no conflitoPervio-Colombiano (acordo de Letcia) e na Guerra do Chaco(Paraguai x Bolvia). Embora mantendo um relacionamento prefer-encial com os Estados Unidos, o Brasil substitui o alinhamentoautomtico por uma poltica mais pragmtica, levando em contaseus interesses junto Alemanha, que conduziro ao acordo dosmarcos de compensao.

As tenses entre a esquerda, agrupada em torno da Aliana Na-cional Libertadora e a direita, representada pelo Integralismo eposies afins, exacerbadas pela intentona comunista de 1935,geram condies sociopolticas que permitem a Vargas, prximo expirao do mandato que lhe conferira a Constituio de 1934,desfechar o golpe de 15 de novembro de 1937, instituindo o EstadoNovo. Com a habilidade de que j dera tantas provas, Vargas seapia nos integralistas para o golpe e, em seguida, maximizando osproventos do frustrado assalto integralista ao palcio Guanabara,de 1938, pe o Integralismo fora da lei e exerce uma ditadura buro-crtica e relativamente benigna, que se prolongar at 1945.Estado Novo

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A poltica externa do Estado Novo , inicialmente, marcada pordeliberada ambigidade. O regime de Vargas, embora muito dis-tante do nazi-facismo, tanto por sua relativa benignidade quantopor seu carter deliberadamente antimobilizacional, era claramenteum regime de direita, prximo ao estadismo burocrtico de Salazar.

Vargas nem desejava se identificar com o Eixo, tanto por razesinternas quanto por sua poltica de preservao de boas relaescom os Estados Unidos, nem pretendia se definir como inimigodaquele. A derrota da Frana, com a ocupao de grande parte deseu territrio, parece indicar uma tendncia vitria da Alemanha.Pronunciamentos de Vargas em 1941 abrem espao para um pos-svel futuro ajustamento do Brasil ao Eixo.

Na medida, entretanto, em que a resistncia sovitica logra de-ter o avano germnico e em que a interveno americana desequi-libra as relaes de fora a favor dos Aliados, Vargas compreendeque o Eixo perder a guerra e passa a apoiar a coligao democrt-ica. Na reunio de consulta de 1942, no Rio, formula-se a ruptura doBrasil com o Eixo. A atuao antieixo do Brasil culmina com a de-clarao de guerra (30-8-42) e o envio de uma fora expedicionriade 25 mil homens Itlia, onde ter denodado desempenho. Nessalinha de aliana com os Estados Unidos o Brasil firma, em 1947, oTratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR).O Ps-Guerra

A poltica externa, na seqncia da ativa participao da FEBnos combates da Itlia, ser marcada pela expectativa do Brasil dereceber um tratamento especial por parte dos Estados Unidos.Considerava-se que, alm de significativo esforo militar, o pashavia mantido suas exportaes para os Aliados a preos estveis,perdendo valiosas oportunidades alternativas. Em retribuio aesse esforo blico-comercial, o Brasil se julgava intitulado a rece-ber dos Estados Unidos uma importante assistncia econmico-tecnolgica, sob a forma de emprstimos a longo prazo e de trans-ferncia de know-how industrial.

Na verdade, em aditamento aos entendimentos de Vargas comRoosevelt, que permitiram a construo da usina siderrgica deVolta Redonda (1941) a nica facilidade mais significativa, obtida

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durante o governo Truman, em 1950, foi a constituio da ComissoMista Brasil-Estados Unidos, para avaliar projetos infra-estruturaise de indstrias de base. Ficou estabelecido que o Eximbank finan-ciaria, a longo prazo e juros moderados, os projetos aprovados pelaComisso at, em princpio, um total de US$ 500 milhes. Para op-erar como agncia de contrapartida o Brasil criou o Banco Nacionalde Desenvolvimento Econmico (BNDE).

O governo Eisenhower, entretanto, sucedendo-se ao de Truman,denegou carter mandatrio ao acordo que conduzir ComissoMista, no se ultimando, assim, ainda no curso do segundo governoVargas, o programa que havia sido traado.O Nacional-Desenvolvimento

Os anos 50, como os anos 30, foram de extrema importncia parao Brasil. Enquanto a terceira dcada do sculo se caracterizou porseu impulso revolucionrio e radicalizante, a dcada de 50 foi mar-cada por um reformismo democrtico ilustrado. A despeito dos pro-fundos equvocos e retrocessos que se relacionam com o golpe de24 de agosto de 1954 e do decorrente ambguo intervalo do governoCaf Filho, tanto o segundo governo Vargas, de 1951 a 1954, comoo governo Kubitschek, de 1956 a 1961, se assinalam por um delib-erado esforo, cada vez mais consistente e bem projetado, de pro-moo do desenvolvimento nacional, no mbito de uma democraciacom preocupaes sociais.

A filosofia predominante, contra o liberalismo conservador daUDN e o golpismo lacerdista, a de um nacional-desenvolvimentodemocrtico, que ser teoricamente formulado pelo Instituto Super-ior de Estudos Brasileiros (ISEB), incorporando o pensamento daCEPAL. Vargas dispe, para dar execuo a seu projeto nacional-desenvolvimentista, da assessoria econmica que instala napresidncia da Repblica, sob a direo de Rmulo Almeida, mem-bro do ISEB. Ter, adicionalmente, o apoio da Comisso MistaBrasil-Estados Unidos, sob a direo de Ary Torres, coadjuvado porRoberto Campos e Lucas Lopes. Kubitschek, apoiado pelo ISEB,contar com o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico parafinanciar seu Programa de Metas, coordenado por Lucas Lopes.

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A poltica externa do Brasil, nesse perodo, visa obter do exteri-or, notadamente dos Estados Unidos e da Europa Ocidental, os re-cursos financeiros e tcnicos requeridos para a execuo de seuprojeto nacional-desenvolvimentista. Persiste, at o governo Ku-bitschek, a expectativa de que o pas receberia o desejado apoio,visto, durante o segundo governo Vargas, como eqitativa contra-partida do esforo brasileiro de guerra. Vargas no ignora a medidaem que a orientao nacionalista de seu governo, tendo a Petrobrascomo expresso emblemtica, suscita as maiores resistncias nosEstados Unidos e mais moderadas objees na Europa. Entende,todavia, que a contribuio do pas guerra contra o Eixo o quali-fica para um tratamento especial e que as oportunidades decor-rentes da ampliao da economia brasileira reforariam, por suaprpria atratividade, a propenso para a canalizao de macios re-cursos para o Brasil.

Como j foi precedentemente mencionado, a Comisso MistaBrasil-Estados Unidos pareceu, inicialmente, dar razovel atendi-mento a essas expectativas. Sua descontinuao pelo governo Eis-enhower, entretanto, ps um termo a tais esperanas.

O golpe de agosto, visto com simpatia pelos Estados Unidos,no logrou modificar, na prtica, a atitude de desinteresse do gov-erno americano por qualquer iniciativa pblica favorvel ao Brasil.Acrescente-se que o curto governo Caf Filho, destitudo, interna-mente, de legitimidade e totalmente envolvido pela problemticapoltica domstica, no procurou efetivamente tirar partido do dis-creto apoio de que pde dispor nos Estados Unidos.

O governo Kubitschek reviveu as demandas brasileiras de apoioexterno. J ento, no entanto, se desfizera completamente a ilusode que o esforo brasileiro de guerra pudesse favorecer a obtenode grandes emprstimos pblicos americanos. A poltica externabrasileira se orientou, assim, para uma nova estratgia, consistenteem mobilizar a solidariedade latino-americana para reivindicar,para o continente, o equivalente ao que o Plano Marshall fora paraa Europa. Passou-se da demanda unilateral para a multilateral e daidia de compensao eqitativa para uma formulao poltica,tendo como pressuposto a necessidade de fortalecer o continentecontra os riscos do comunismo, mediante um grande programa de

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desenvolvimento. A operao Pan-Americana (OPA), partindo deidias formuladas por Augusto Frederico Schmidt, amigo pessoalde Kubitschek, que reuniu condio de eminente poeta e intelec-tual a de influente participao na vida empresarial e poltica dopas, deu formulao diplomtica a tais expectativas.

Os Estados Unidos no permaneceram indiferentes OPA,prestando-lhe, entretanto, um apoio mais retrico do que efetivo.Assim sendo, a criao pelo governo Kennedy do Banco Interamer-icano de Desenvolvimento (BID), foi uma resposta positiva s pro-postas da OPA, embora submetendo os recursos canalizveis paraa regio a um regime de estrita aceitabilidade bancria, que nofora imposto ao Plano Marshall e limitando tais recursos relativa-mente modesta capacidade de financiamento do BID.

Confrontando com a ntida insuficincia de recursos pblicosamericanos para atender s necessidades do Programa de Metas,Kubitschek imprimiu um sentido mais nacionalista e estatista a suapoltica econmica (ruptura com o FMI em 1959) e orientou a atu-ao internacional do Brasil no sentido de respaldar a obteno, naEuropa, de supplierss credits para as inverses do Programa.

O xito desses esforos permitiu o atendimento de praticamentetodas as metas, de onde o justificado slogan kubitschekeano decinqenta anos em cinco convertendo o Brasil, de uma eco-nomia agrria, em uma economia industrial de significativa (10a domundo) importncia internacional, deixou, por outro lado, gravesdificuldades financeiras para o sucessor. Jnio Quadros, legando-lhe imensas contas externas a pagar a relativamente curto prazo euma crescente inflao, que ainda se situava, entretanto, na faixados 20% ao ano.

A reorientao multilateral da poltica externa brasileira, sob Ku-bitschek, conduziu a uma maior aproximao com os pases daAmrica Latina, que se consubstancia no Tratado de Montevidu,de 1960, criando a ALALC. A Rmulo Almeida, o competente eidneo chefe da assessoria econmica do segundo governo Vargas,foi confiada a Secretaria do novo organismo.Poltica Externa Independente

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As frustraes colhidas da presumida relao especial com osEstados Unidos, entendida pelo Brasil, como decorrncia de seu es-foro de guerra, levaram o pas, economicamente, a ter de apelarpara suppliers credits europeus de mdio prazo e por isso de dif-cil amortizao, para o financiamento de seu esforo de industrial-izao. E levaram, poltica e diplomaticamente, constatao da in-operncia de um mais estreito relacionamento com os Estados Un-idos, num quadro internacional em que a Europa se recuperar dosdesgastes da guerra, o Japo surgia como emergente potncia eco-nmica, a Unio Sovitica atingia paridade estratgica com osEstados Unidos, gerando, assim, condies favorveis para o no-alinhamento dos pases do acordo de Bandung.

O governo Jnio Quadros inicia, com Afonso Arinos naChancelaria, uma poltica externa independente, orientada para aotimizao internacional dos interesses brasileiros. O curto perodode oito meses do governo Quadros, interrompido por sua rennciaem 25 de agosto de 1961, no permite uma avaliao dos resulta-dos que sua poltica poderia ter alcanado. Circunstncias da po-ca e razes ligadas ao temperamento de Jnio Quadros levaramsua poltica externa a ter uma aparncia algo errtica e marcadapor gratuitas agresses aos Estados Unidos, como no caso da con-decorao de Che Guevara. De qualquer forma, a poltica externado governo Quadros se diferencia, nitidamente, da precedente, in-vertendo as posies brasileiras na questo do colonialismo, nosacordos comerciais com o Leste, na restaurao das relaes dip-lomticas com a URSS, e nas negociaes para a prorrogao dadvida externa herdada do Programa de Metas.

A nova poltica externa independente encontrar sua compet-ente formulao e eficaz implementao com San Tiago Dantas,que dirigir o Ministrio das Relaes Exteriores durante quase to-do o perodo parlamentar do governo Goulart, dispondo da maioramplitude decisional que lhe proporcionava o regime de gabinete.A poltica externa de San Tiago, exercida com grande sentido desobriedade e de conscincia de seus limites de viabilidade, visavaa aumentar, significativamente, a capacidade negocial do pas,situando-o como confivel defensor dos interesses da Amrica Lat-ina, em particular e do Terceiro Mundo, em geral, com o decorrente

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apoio dos correspondentes pases e como um idneo representantedos valores e da cultura ocidentais, tornando-se um interlocutorvlido junto aos pases do Primeiro Mundo, combinando essasposies com uma poltica de cooperativa abertura para o bloco so-vitico, sem o implcito anti-americanismo dos pases no-alinha-dos. Esse sofisticado projeto de poltica externa pde ser extrema-mente bem conhecido e executado graas excepcional capacid-ade de San Tiago, que injetou um novo alento na diplomaciabrasileira e motivou um corpo de funcionrios apresentando altonvel de competncia a colocarem com a exceo de alguns pou-cos idelogos de extrema direita seus melhores esforos a servioda nova poltica externa.

Dentro dessa linha, San Tiago Dantas busca, concomitante-mente, normalizar as relaes do Brasil com a Unio Sovitica, pre-parar o reconhecimento da China, estreitar as relaes com aAmrica Latina, em geral e a Argentina, em particular logrando,com Frondizi, o grande entendimento de Uruguaiana armar con-dies favorveis para a Primeira Conferncia de Comrcio eDesenvolvimento das Naes Unidas e negociar, com os EstadosUnidos, condies mais favorveis para a dvida brasileira, junta-mente com atendimentos encaminhados superao da atitudeanti-Goulart autoridades americanas.

O xito de San Tiago, em todos esses cometimentos, foi muitoconsidervel. O chanceler adquiriu, rapidamente, uma imagem ex-tremamente positiva e brilhante no cenrio internacional, elevando,correspondentemente, a imagem do Brasil. A lamentvel decisode Goulart de no reconfirm-lo no Ministrio das Relaes Exteri-ores para propor, falsamente, sua candidatura funo de PrimeiroMinistro, interrompeu o labor diplomtico de San Tiago. Nomeado,finalmente, ministro da Fazenda, na fase presidencialista do gov-erno, San Tiago ainda pde dar uma contribuio relevante s ne-gociaes financeiras com os Estados Unidos, que acabaram preju-dicadas, entretanto, a partir de 1963, pela esquerdizao retricado governo Goulart, levando San Tiago a se exonerar.

A poltica externa independente, consolidada por San Tiago,teve, entretanto, competente continuidade durante a gesto deAraujo Castro. Nas condies de declinante credibilidade

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domstica e internacional do Governo Goulart, o novo chancelerprocurou defender os interesses brasileiros nos foros multilaterais.Foi marcante sua atuao da Assemblia Geral das Naes Unidas,em 1963, a despeito da imagem negativa que passava a cercar oBrasil.O Retrocesso de 64

O final do governo Goulart, marcado por uma crescente e agres-siva retrica de esquerda, na competio pelo favor popular em quese deixou envolver com seu cunhado Brizola, conduziu a sua pre-visvel desestabilizao. O golpe de 1964 marcou, assim, o retornoao poder, pela via militar, das foras conservadoras que j haviam,intentado, com o golpe de 1954 contra o segundo governo Vargas,modificar os rumos da poltica brasileira. Dessa vez, entretanto, achefia poltico-militar estava entregue a um homem ilustrado emoderado, o general Castelo Branco, que cedo se distanciou do la-cerdismo, enquanto a direo tecnocrtica foi confiada a um com-petente economista, o embaixador Roberto Campos, coadjuvadopelo professor Octvio Bulhes.

No cabe a este breve estudo da poltica externa brasileira pro-ceder a uma avaliao do governo Castelo Branco e ao balano deseus acertos e erros. Assinala-se, apenas, que esse governo, sob ainspirao de Roberto Campos, se empenhou, internamente, numconstante esforo de implantao de uma aberta economia de mer-cado, a partir de um srio combate inflao e de um intento deimprimir maior funcionalidade mquina do Estado. Externamente,por inspirao do prprio Castelo Branco, seu governo adotou, con-victamente, uma viso maniquesta do mundo, em que as forasdemocrticas do mundo livre, sob a liderana dos Estados Un-idos, se opunham s foras totalitrias do bloco sovitico. Nesseentendimento do contexto internacional como um conflito entre obem e o mal, a poltica externa do governo Castelo Branco, mar-cando sua maior rea de equvoco, alinhou dogmaticamente oBrasil no campo americano. O que bom para os Estados Unidos bom para o Brasil, frase-lema do chanceler Juracy Magalhes, queexprime perfeitamente a viso internacional daquele governo.

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A no diferenciao entre valores tico-polticos e interessenacional constitui um dos piores equvocos em que possa incidiruma poltica externa. Esse equvoco afetou gravemente a polticaexterna do governo Castelo Branco e persistiu, de forma crescente-mente atenuada, at a profunda reviso introduzida pelo governoGeisel. Durante o perodo das fronteiras ideolgicas o Brasil seviu comprometido com a curatela americana sobre a Amrica Lat-ina, com o colonialismo na frica, notadamente de Portugal, com apoltica da frica do Sul, com um sistemtico antagonismo, inclus-ive no campo comercial, aos pases do bloco sovitico. Grandeparte das conquistas logradas, no sistema internacional, pela pre-cedente poltica externa independente, foram postas a perder. OBrasil alienou o apoio de que dispunha na Amrica Latina e no Ter-ceiro Mundo, ademais de nos setores ilustrados do Ocidente, semqualquer benefcio de contrapartida, porque a poltica externabrasileira se converteu numa gratuita defesa de princpios e no nasatisfao dos legtimos interesses nacionais.Pragmatismo Responsvel

O governo Geisel (1974-79), herdando do precedente governoMdici um crescimento extremamente acelerado da economianacional, se deparou, ao se iniciar, com a crise do petrleo, provo-cada pela OPEP. A crise foi erroneamente interpretada como tem-porria e Geisel, que aspirava conduzir o pas final superao deseu subdesenvolvimento econmico, pe em vigor o plano dedesenvolvimento elaborado por seu ministro de Planejamento, ReisVelloso, orientado para imensas inverses infra-estruturais e parauma avanada integrao industrial.

Escapa, novamente, ao escopo deste breve estudo, umaavaliao geral do governo Geisel. Mencione-se, apenas, queprocurou, por um lado, compatibilizar o autoritarismo militar com arestaurao de um Estado de Direito, suprimindo a prtica da tor-tura e das arbitrariedades da comunidade de informaes. Poroutro lado, buscou superar as contingncias decorrentes da crisedo petrleo atravs de uma poltica de captura dos abundantes re-cursos externos gerados pelos petrodlares, assim mantendo a im-plantao de um grande programa de desenvolvimento econmico,

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mas gerando, por outro lado, a pesada dvida externa que sufocariao pas.

No plano internacional, afastou-se completamente dos remanes-centes da poltica de fronteiras ideolgicas e adotou, com ochanceler Azeredo da Silveira, uma poltica de pragmatismo re-sponsvel, visando optimizao internacional dos interessesbrasileiros. Essa poltica conduziu denncia do Acordo MilitarBrasil-Estados Unidos, provocando sensvel afastamento entre osdois pases e possibilitou, em contrapartida, um grande acordonuclear com a Alemanha. Graves erros na avaliao das futurascondies da demanda de energia eltrica e das possibilidades desua oferta hidroeltrica conduziram, entretanto, a uma enorme su-perestimao das instalaes nucleares acordadas com a Ale-manha, o que, no curso do tempo, ademais de outros problemas,prejudicou fatalmente aquele programa.

A conduo, pelo chanceler Azeredo da Silveira, da poltica depragmatismo responsvel se ressentiu, lamentavelmente, degraves erros relativamente questo da utilizao das guas doParan, gerando, com o projeto de Itaipu, um conflito de crescentespropores com a Argentina. As relaes do Brasil com a Argen-tina, que haviam atingido excelente nvel com os entendimentos deUruguaiana, entre Goulart e Frondizi, foram subseqentementeprejudicadas pelos preconceitos que caracterizaram, nos doispases, seus regimes militares. O Presidente Geisel supunha que adesignao de Silveira, ex-embaixador brasileiro em Buenos Aires,para a direo do Ministrio das Relaes Exteriores, iria conduzir restaurao dos bons entendimentos com aquele pas. Ocorreu ooposto, o que introduziu um forte aspecto negativo na poltica ex-terna daquele chanceler, que to bem a dirigiu em outras reas esetores.

Mencione-se, nesse sentido, na medida em que, nas relaescom frica, no pronto reconhecimento da independncia de An-gola, no reatamento com a China, no reativamento do comrcio como Leste Europeu, na habilidosa administrao de relaes menosfluidas com os Estados Unidos, num melhor entrosamento com aEuropa Ocidental e com os pases da bacia Amaznica, bem como

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em sua afinao nos foros multilaterais, a gesto de Silveira foi ex-tremamente apropriada.

A expresso pragmatismo responsvel tendo se tornado algocomo uma trade mark de Azeredo da Silveira, deixou de serempregada por seus sucessores, a partir de Saraiva Guerreiro. Naverdade, entretanto, com exceo da fase inicial do governo Collor,a poltica externa brasileira, dos governos Figueiredo, Sarney, se-gunda fase do Collor e Itamar, se pautou pelas mesmas diretrizes.

A partir de Figueiredo e do chanceler Saraiva Guerreiro, a polt-ica externa brasileira passa a dar crescente importncia ao relacio-namento com a Argentina, com os pases do Cone Sul, com os daBacia Amaznica e, de um modo geral, com a Amrica Latina. Oacordo Tripartite de 1979 pe definitivo termo controvrsia deItaipu. O Brasil apia a Argentina no conflito das Malvinas, reafirm-ando a soberania argentina sobre o arquiplago, embora discord-ando do exerccio da fora como meio de afirmao dessasoberania.

O governo estreita, ainda mais, as relaes com a Argentina,firmando o Tratado de Integrao e Cooperao, de 1989. Forma-seo Grupo de apoio a Contadora, com a Argentina, o Brasil, oParaguai, dando decisiva contribuio para a soluo pacfica doproblema sandinista na Nicargua. Desse grupo derivar o Grupodo Rio, incluindo tambm Colmbia, Mxico, Panam e Venezuela,que se torna um importante instrumento de coordenao de poltic-as na Amrica Latina.

A instituio do Mercado Comum do Sul (Mercosul), peloTratado de Assuno, de 1991, incorporando o Paraguai ao sistemade cooperao j articulado entre os trs outros membros do grupo,cria um importante mercado regional, que se constituir, emboraem termos extremamente assimtricos, relativamente ao NAFTA,como um outro plo de aglutinao econmica nas Amricas.

O governo Collor, na sua fase inicial, se afasta desse paradigmade poltica externa, que vinha sendo mantido desde Geisel, enfatiz-ando a vontade de se alinhar com posies e valores ocidentais.Collor aspirava converter o Brasil em um pas do Primeiro Mundo,julgando, inicialmente, que poderia se aproximar desse objetivoainda no curso de seu mandato. Ao mesmo tempo, preserva a

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poltica de estreitamente com a Argentina, o Cone Sul e os paseslatino-americanos, em geral. Com a formao de um novo min-istrio, em 1992, o professor Celso Lafer passa direo dasRelaes Exteriores e retorna a uma poltica de no-alinhamentoautomtico, dentro das tradies de San Tiago e Araujo Castro. Poroutro lado, afastando-se das atitudes precedentemente adotadaspelo governo Sarney, o governo Collor, na gesto do chancelerLafer, situa o Brasil numa posio de radical e eqitativa defesa domeio ambiente e promove, com o maior xito, a reunio Rio-92, quese constitui no marco de uma nova poltica ambiental de escopoglobal.

Com o impeachment do presidente Collor, em fins de 1992 e a in-staurao do vice-presidente Itamar Franco na chefia do governo,seu primeiro chanceler, o senador Fernando Henrique Cardoso eseu sucessor no posto, o embaixador Celso Amorim, mantm, noobstante importantes diferenas na orientao do novo governo, apoltica externa reintroduzida pelo chanceler Lafer. Trata-se, comoj foi mencionado, de um ajustamento s condies de dcada de90 e com mais estreita articulao do Brasil com os pases do ConeSul, das diretrizes traadas por San Tiago Dantas para uma polticaexterna independente. Diversamente, entretanto, do ocorrido notempo de San Tiago, o amadurecimento dos setores modernos dopas conduz, a partir de Geisel, a um amplo consenso bsico emtorno de uma poltica externa pragmaticamente orientada para aoptimizao internacional dos interesses nacionais.

Esse novo paradigma da poltica externa brasileira tem produz-ido resultados extremamente positivos, mas vm tendo alcance,seno freqentemente seu prprio espao de manobra, signific-ativamente prejudicado pelas dificuldades financeiras do pas. Porum lado, teve imenso peso negativo, em todo o curso da dcada de80, a dvida externa herdada do governo Geisel. Por outro lado, emboa parte por derivao da dvida, a capacidade de ao do Estadobrasileiro veio sendo crescentemente cortada pela superinflaocom que o pas vem se debatendo, desde a dcada de 80.Acrescente-se que a Constituio de 1988, reagindo contra as cara-ctersticas autoritrias e centralizadoras do regime militar, foi

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levada a srios exageros de sinal contrrio, afetando, peri-gosamente, a governabilidade do pas.

A questo da dvida encontrou, finalmente, uma soluorazovel com as negociaes ultimadas pelo ministro da FazendaFernando Henrique Cardoso, em 1993. Esse mesmo ano, entretanto,se encerra sem que se haja logrado a aprovao de seu plano de es-tabilizao econmica.

O xito de qualquer poltica externa depende, ademais de suaapropriada formulao e implementao, das condies internas dopas, da qual decorre a sustentao de sua posio exterior. Algunschanceleres brasileiros, como San Tiago Dantas, no governoGoulart; Saraiva Guerreiro, no governo Figueiredo; Celso Lafer, nogoverno Collor; ou Fernando Henrique Cardoso, no governo Itamar,lograram executar, de forma bastante exitosa, uma poltica externaconveniente para o pas, a despeito da debilidade dos respectivosgovernos e de graves dificuldades internas. Essa capacidade, en-tretanto, tem limites bvios. indiscutvel, assim, que a poltica ex-terna brasileira, ainda que bem concebida e gerida, ao se encerraro exerccio de 1993, ter suas possibilidades de xito, nos anos aseguir, depende da medida em que o pas logre superar a gravecrise de governabilidade com que se vem debatendo. Sinal dos le-tais efeitos que as debilidades internas transmitem para a polticaexterna foi a advertncia do ministro Cavallo, ao se encerrar o exer-ccio de 1993, de que a Argentina se deslocaria de Mercosul paraNAFTA se o Brasil no lograsse atingir os objetivos visados peloplano de estabilizao.

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O Brasil, a Amrica Latina e os EUA desde1930: 60 anos de uma relao triangular

Rubens Ricupero

Modifiquei o ttulo do trabalho que me havia sido encomendado(O Brasil e a Amrica Latina desde 1930) por no acreditar que sepossa escrever a histria das relaes do Brasil com a Amrica Lat-ina abstraindo o papel muitas vezes determinantes dos EstadosUnidos. Retomo, assim, uma idia que desenvolvi em dois textosanteriores.[3] No segundo desses estudos (A Diplomacia do Desen-volvimento) procurei mostrar que a histria das relaes externasdo Brasil deveria ser constantemente articulada ao longo de doiseixos explicativos: o da assimetria e o da simetria. O eixo as-simtrico afeta o relacionamento com os pases de que nos separaum diferencial significativo de poder. o domnio das relaesdesiguais com as grandes potncias, Gr- Bretanha (sculo XIX) eEUA (sculo XX). O eixo simtrico baliza os vnculos com o Estados Amrica Latina e pases do Terceiro Mundo em geral que sesituam em categoria de poder comparvel nossa.

A relao triangular Brasil-Amrica Latina-EUA forneceria, port-anto, o objeto ideal de estudo para ilustrar a maneira pela qual in-teragem os dois eixos. O que melhor caracteriza, do ponto de vistadas relaes internacionais, a singularidade do Brasil e dos demaispases latino-americanos, estarmos, ns e eles, situados na reade influncia direta de um dos pases predominantes do sistemamundial de poder deste sculo. Crescemos e tentamos nos afirmar sombra cada vez mais densa de um ator que, dentro do perodoem exame, passou do status de uma grande potncia entre seis ousete (nos anos 30) ao de uma das duas superpotncias (no perodobipolar da Guerra Fria), para finalmente atingir a posio solitria epossivelmente passageira de nica superpotncia militar nesta

fase de transio para um esquema ainda indefinido de distribuiodo poder.

A presena hegemnica dos Estados Unidos foi sempre, em to-das essas dcadas, um fator constante a explicar certas caracter-sticas da regio como, por exemplo, a de ser ela o continente demenor incidncia de guerras entre Estados nos ltimos cem anos.Essa mesma presena e o recente crepsculo da segunda super-potncia esto igualmente na raiz da liquidao, um a um, por paci-ficao ou interveno, dos focos que, ainda h cinco anos, perturb-avam, parafraseando Juvenal, a imensa majestade da Pax Americ-ana: Granada, Jamaica de Michael Manley, Panam, Suriname deBouterse, Nicargua sandinista, El Salvador. Resta apenas a provo-cadora Cuba fidelista, resduo no-liquidado da Guerra Fria, nicodesafio hegemonia dos EUA que dura h mais de uma gerao.

Proponho-me a estudar essa relao triangular constrangido porlimitaes que no posso infelizmente alterar. Sem condies deconsultar fontes originais ou tempo para levantamentos exaustivos,pas por pas, s me sobra uma opo: a de tentar esboar, em lar-gos traos, uma interpretao sinttica, uma viso pessoal de comoevolura de 1930 para c as interaes dos trs plos do tringulo.Antecedentes: Rio Branco e a Fixao do Paradigmadas Relaes do Brasil com a Amrica Latina e os Esta-dos Unidos

O longo reinado de quase 10 anos do Baro do Rio Branco(1902-1912) no serviu apenas, como observou Srgio Danese,[4]para legitimar a Repblica, dando-lhe os primeiros xitos para con-trabalanar Canudos, a Revolta da Armada, o Encilhamento e a re-cesso de Campos Sales. Foi tambm a idade de ouro, o momentofundador de uma diplomacia cujo prestgio na sociedade muito de-ve a um patrono que, ao ter sua efgie glorificada na moeda, tornou-se talvez o primeiro diplomada de carreira na Histria a merecer umlugar no panteo monetrio usualmente reservado a militares eestadistas.

O imenso sucesso do Baro, a percepo de que ele saavitorioso de todos os testes criaram, por sua vez, no pas, a

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convico persistente de que a poltica externa brasileira no po-deria ser outra que a praticada pelo segundo Rio Branco. Sessentaanos aps sua morte eram ainda freqentes os editoriais que in-vocavam suas idias como critrio definitivo para julgar a ori-entao diplomtica do momento.

Fixou-se, desse modo, um paradigma cujos componentes essen-ciais, reinterpretados s vezes distorcidos continuaram a ser ap-licados s mais diferentes situaes.

O Baro mesmo, embora gostasse de proclamar sua fidelidade herana diplomtica do Imprio, foi na verdade um inovador. Escol-hido Chanceler quando Ministro na Berlim ps-Bismackiana, Capit-al da mais poderosa das potncias continentais do ConcertoEuropeu, Paranhos teve o discernimento de perceber o que no eraainda evidente aos contemporneos: a emergncia dos Estados Un-idos como futura potncia global e j a curto prazo prestes a exer-cer a hegemonia no Hemisfrio Ocidental. Foi nos primeiros anosde sua gesto que se deram os fatos destinados a marcar asprimeiras incurses globais da diplomacia norte-americana: a medi-ao na guerra russo-japonesa (1905) e a participao na confern-cia de Algeciras sobre o Marrocos (1906).

Ao criar em 1905 em Washington a primeira embaixada do Brasil(era a stima embaixada nos EUA e a segunda de um pas latino-americano aps o Mxico; no havia nenhuma embaixada no Rio deJaneiro), Rio Branco estava consciente do alcance de um gesto quedeslocava de Londres para Washington e da Europa para aAmrica o eixo de nossa diplomacia.

Seu clculo era claro: necessitava do apoio ou ao menos da be-nevolncia dos EUA para resolver questes fronteirias das quais amais complicada, a do Acre, envolvia interesses privados norte-americanos. Esse apoio ou possibilidade de apoio lhe parecia im-portante no s para desencorajar intentos de uma negociaocoletiva de limites, opondo os hispano-americanos herdeiros de SanIldefonso ao Brasil, como indispensvel para persuadir as potnciascoloniais europias a aceitarem o recurso a arbitragem ou os seusresultados (como no caso do Amap).

A frase que se atribui ao Baro o Brasil s tem dois amigos noContinente: o Chile no Sul e os Estados Unidos no norte resume

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bem, pelo menos no seu primeiro elemento, a herana da tradiodiplomtica da monarquia, a mesma herana que o levara a dizerem carta a Rodrigues Alves a respeito do Ministrio das RelaesExteriores, repartio que aprendi a amar desde menino e quedurante anos vi funcionar, para assim dizer, em casa de meupai.[5]

As conversas que teria ouvido na sala de visitas do Viscondedeveriam refletir obviamente o panorama com freqncia do rela-cionamento do Imprio com os vizinhos na fase das intervenes noPrata, da Guerra da Trplice Aliana ou da crise com a Argentinasobre os limites desta com o Paraguai na dcada de 1870.

No admira, portanto, que o Baro, assim como Nabuco, buscas-se construir o que Bradford Burns chamou de unwritten alliance,dando apoio firme ao pan-americanismo nascente e promovendopara isso a vinda do Secretrio de Estado Elihu Root para a TerceiraConferncia Internacional Americana, realizada no Rio de Janeiroem 1906. Na concepo do Baro, a aliana tcita no se dirigiacontra um adversrio especfico mas visava antes a aumentar opoder de barganha do Brasil. Implicava, contudo, endosso aposies norte-americanas percebidas, muitas vezes negativa-mente pela maioria dos latino-americanos. Rio Branco se ops, porexemplo, Doutrina Drago sobre a inaceitabilidade de intervenoarmada ou ocupao de territrio a pretexto de cobrana de dvi-das, afirmando que ela no encontrava simpatia no Brasil porquens pagvamos nossas dvidas e, alm do mais, ramos credoresdo Uruguai e do Paraguai.[6] Interrogado por jornalista de La Na-cin de Buenos Aires sobre o Corolrio Roosevelt da Doutrina Mon-roe e as intervenes americanas na Amrica Central, o Baro re-spondeu: Se esses pases no sabem como governar-se a si mes-mos, se no possuem os elementos necessrios para evitar re-volues e guerras civis contnuas, que se seguem interminavel-mente umas s outras, eles no tm o direito de existir e deveriamceder o lugar a uma nao mais forte, melhor organizada, mais pro-gressista e mais viril.[7]

Em aplicao desse tipo de darwinismo poltico, comum na po-ca, o Brasil teve papel ativo em coordenar o reconhecimento peloChile e pela Argentina da nascente Repblica do Panam, Rio

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Branco considerava necessria a interveno americana em Cubaem 1906 e chegara a sugerir, no ano anterior, que os Estados Un-idos despachassem navios de guerra a Assuno para pr fim agitao no Paraguai. Cogitou igualmente de propor um tratadoentre a Argentina, o Brasil e o Chile com o objetivo de que, emcaso de guerra civil ou insurreio num dos pases fronteirios,tentaramos restabelecer (...) a ordem e a paz sem prejuzo doprestgio do governo legal e proibir o uso de nossos territrios pelosrevolucionrios.[8]

Assim como a poltica norte-americana no Panam e as inter-venes em Cuba e na Amrica Central despertaram no Brasilreaes em geral favorveis, da mesma forma o silncio brasileiropor ocasio das manobras do exrcito americano na fronteira doTexas com o Mxico, em 1911, contrastou com a reao veementeda maioria da Amrica espanhola.[9]

No se deveria deduzir disso tudo que Paranhos encarasse obom relacionamento com os Estados Unidos como incompatvel ouem oposio com a diplomacia dirigida aos latino-americanos. Seudesejo maior era, na verdade, ajudar a aproximar e harmonizar apoltica norte-americana e da Amrica espanhola, como haviatentado, sem sucesso, promover, junto com a Argentina e o Chile, oendosso e a legitimao da Doutrina Monroe na Quarta Confernciados Estados Americanos em Buenos Aires (1909). Era sincero seudesejo de estimular relaes de amizade com os pases do contin-ente e genuna sua adeso ao Pan-americanismo como movimentohemisfrico para substituir a desconfiana e o ressentimento in-fundados por uma crescente amizade entre todos os povos amer-icanos.[10] Tampouco se deve esquecer que algumas de suas atit-udes que nos parecem hoje chocantes eram, na poca, largamentedisseminadas no s no Brasil como tambm nos demais paseslatino-americanos.

Por outro lado, preciso reconhecer que alguma dessas postur-as constituam objetivamente um empecilho na busca de uma re-lao mais estreita e confiante com os hispano-americanos e queassim foram vistas por contemporneos mais crticos da opo pref-erencial pelos EUA como, por exemplo, Manuel de Oliveira Lima.

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De toda forma, a prioridade do Baro no era arbitrria oucaprichosa mas derivava de slidos fatores objetivos, tanto de Real-politik internacional como de razes econmicas. De um lado, asensibilidade emergncia dos EUA como potncia hegemnica noContinente e crescente potncia global. Do outro, o registro de que,paralelamente s mudanas polticas, os EUA se haviam convertidono principal parceiro econmico do Brasil. Em 1904, por exemplo, omercado norte-americano absorveu cerca de 50 por cento das ex-portaes brasileiras e era o maior importador dos trs principaisprodutos brasileiros de exportao (caf, borracha, cacau), seguidopela Gr-Bretanha e Alemanha. Os deslocamentos da PrimeiraGuerra Mundial no tardariam em fazer dos EUA a primeira fontede investimento no Brasil.

Rio Branco, como acentua Bradford Burns, no era obsequiosoou lacaio da poltica americana, a q