Kostnadskontroll i stora infrastrukturinvesteringar

Henrik Segerpalm, Johannes Österström, Helena Braun Thörn

2012-01-16 1

Riksrevisionen – en del av riksdagens kontrollmakt

Riksrevisionens är en myndighet under Riksdagen

Den årliga revisionen

– Bedömer myndigheternas redovisning och räkenskaper samt om de följer föreskrifter

Effektivitetsrevisionen

– Granskar förhållanden som rör statens budget, genomförande och den statliga verksamhetens åtaganden och resultat

Internationellt bistånd

– För att utveckla revision i andra länder

Granskningsstrategi: ”Infrastruktur på nya villkor”

– Granskar resursanvändningen i det statliga byggandet av vägar och järnvägar

2012-01-16 2

Granskningar inom infrastrukturstrategin

Publicerade granskningar Pågående granskningar

Underhåll av belagda vägar (2009:16) och av järnväg (2010:16)

Kostnadskontroll i stora väg- (2010:25) och järnvägsinvesteringar? (2011:6)

Länsplanerna för regional transportinfrastruktur (2009:23)

Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (2010:27)

Trafikverkets produktivitet (2011:7)

Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten (2011:22)

Medfinansiering av statlig infrastruktur (2011:28)

Citybanans regionala medfinansiering (2012)

Bevakning av statliga intressen i större infrastrukturprojekt (2012)

Trafikverkets upphandling (2012)

Infrastruktur på nya villkor (2012)

Samordningen mellan infrastrukturplaneringen och klimatmålen (Hållbar utveckling – klimat, 2012)

2012-01-16 3

Kostnadsdrivande strukturer kräver god kontroll

Utgångspunkter från Riksrevisionens omvärldsbevakning

– Anläggningsmarknad med snabb prisutveckling

– Intressenter med kostnadsdrivande krav

– Nålsögat, planmonopolet

– Glädjekalkyler – ”optimism bias”

Vad vi har granskat?

– Generellt om kostnadskontrollen – väg respektive järnväg

– Fallstudier av kostnadskontroll i stora projekt

– Botniabanan/Ådalsbanan – dyrköpt brist på helhetssyn (kostnad och funktion)

2012-01-16 4

Granskningarnas syfte och begrepp

Har staten säkerställt en god kostnadskontroll i stora väg- och järnvägsinvesteringar? (RiR 2010:25 och RiR 2011:6)

Kostnadskontroll kräver:

– Tillförlitlig, jämförbar och transparant redovisning så att avvikelser mellan budgeterade och faktiska kostnader synliggörs

– Systematisk uppföljning och dokumentation med information om tidpunkt och orsaker till avvikelser

– Arbeta proaktivt för lägre kostnader och ha god beredskap

2012-01-16 5

Bakgrund/motiv till granskning

Riksrevisionsverket 1979, 1985, 1994

Kostnadsökningar vanliga

Väg- och järnvägsinvesteringarna är stora poster i statsbudgeten

Varje stor investering är en stor enskild post = stor risk

Irreversibla investeringar = risk att kasta goda pengar efter dåliga

Risk för felallokeringar/ineffektiv användning av offentliga medel

2012-01-16 6

Underlag och genomförande

Insamling, granskning och egna beräkningar av kostnadsuppgifter för stora investeringar ur årsredovisningarna 2005 – 2009

Intervjuundersökning projektledningar: 9 järnvägsinvesteringar och 8 väginvesteringar

Fallstudier: Nynäshamnsvägen och Motala – Mjölby, dubbelspår

Övriga intervjuer

Dokumentstudier

2012-01-16 7

Övergripande slutsatser

Riksrevisionen bedömer att staten (regeringen och Trafikverket) inte gjort tillräckligt för att säkerställa god kostnadskontroll

Brister i kostnadskontrollen:

– Årsredovisningens uppgifter om kostnadsavvikelser underskattar kostnadsökningar och är inte tillförlitliga

– Ingen systematisk uppföljning av kostnadsavvikelser och deras orsaker

2012-01-16 8

Kostnadsutveckling

Kostnadsökningar framstår som mindre omfattande i redovisningen

– Kostnadsutfallet jämförs med senaste plankostnaden, inte första

– Trafikverken räknade bort branschens prisutveckling

Väg (35 projekt 2005 – 2009)

– ÅR: genomsnittlig besparing på 1 procent

– RiR: kostnadsökningar på 8 – 18 procent + prisutveckling i branschen

Järnväg (28 projekt 2005 – 2009)

– ÅR: genomsnittlig fördyring på 26 procent

– RiR: kostnadsökningar på 24 procent + prisutvecklingen i branschen = 55 procents kostnadsökning i genomsnitt

2012-01-16 9

Uppföljning av kostnader och avvikelser

Regeringen följer inte upp åtgärdsplanen i sin helhet

Brister i kostnadsavstämning och uppföljning av kostnadsavvikelser i enskilda projekt

Förutsättningarna för analys i efterhand är begränsade

– Dokumentation (särskilt bristfällig: i tidiga skeden och beslutdokumentation)

– Efterkalkyler

2012-01-16 10

Utvecklingsarbete

Utvecklingsarbete som tyder på en ambitionshöjning för stärkt kostnadskontroll i hela beslutskedjan.

Tidigare utvecklingsarbete har varit otillräckligt och i vissa avseenden kontraproduktivt. Förändringsarbete i den här typen av verksamhet måste ta sikte på effekter och resultat på lång sikt.

2012-01-16 11

Slutsatser

Fortsatt risk för otillräcklig riskbedömning

– ”Optimism bias” hos ”insiders”

– Strategiska motiv för att underskatta kostnader

– Forskning: endast ”outside view” kan kompensera för glädjekalkyler

Samhällsekonomiska konsekvenser av bristande kostnadskontroll

– Risk att pengarna gjort större samhällsekonomisk nytta i annan användning

Brister i årsredovisning och avsaknad av uppföljning av åtgärdsplaner leder till att riksdagen och medborgarna inte fått tillförlitliga uppgifter om kostnadsutvecklingen i infrastrukturprojekten.

2012-01-16 12

Rekommendationer väg och järnväg

Regeringen bör

– Utveckla rapporteringen till riksdagen

– Utveckla uppföljningen av åtgärdsplanerna

– Överväga att låta utreda utfallsbaserade kalkylmetoder

– Utveckla former för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler

Trafikverket bör

– Förbättra kvaliteten i årsredovisningen

– Förtydliga och begränsa användningen av branschindex

– Vidareutveckla uppföljningen av kostnadsavvikelser

– Förbättra dokumentationen

2012-01-16 13

Kostnadskontroll i Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten (RiR 2011:22)

Granskningen om Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten gav insikter med koppling till kostnadskontroll

– Utifrån ett systemperspektiv

– På projektnivå (”fallstudie”)

Systemperspektivet = om planeringen och genomförandet har lett till att ändamålen med infrastrukturen kan uppnås (och till vilken kostnad)

2012-01-16 14

Karta

2012-01-16 15

Vad får man för pengarna?

Att jämföra före- och efterkostnader vid uppföljning av stora infraprojekt ger en begränsad bild – projektens utformning förändras

Ändamålen med en infrastrukturutbyggnad är ett viktigt utgångsläge

I granskningen nyanseras därför kostnadsutvecklingen med vad detta ger i form av:

– Innehåll (ex. banans längd, tunnellängd)

– Prestanda (ex. restider)

Kostnaden kan då jämföras med ”vad man får för pengarna”

2012-01-16 16

Sammanfattning av projektens kostnader

2012-01-16 17

Kostnader som angavs inför beslut om att bygga Botniabanan jämfört med utfallet (uppräknat med NPI till 2010 års prisnivå)

– De enskilda projektens kostnader har ökat

– Antalet projekt som behövs för trafiken har ökat från 2 till 5

Denna presentation avgränsas till de tre övre projekten i tabellen

Fördelning av kostnader mellan angränsande projekt

Projektet Botniabanans omfattning har minskat genom att vissa delar har överförts till andra projekt

2012-01-16 18

9,2 mdr

7,5 mdr 15,9 mdr

1,8 mdr

1,2 mdr

1997

2010

Ådalsbanan Botniabanan

Umeå GBG Sträckan Bollstabruk – Västeraspby (ny och dyrare sträckning)

Forts. Fördelning …

Omfördelningar har bland annat motiverats av att det underlättat framdriften av projekten, men:

– Ingen justering av Botniabanans budget skedde

– I uppföljningen av Botniabanan jämförs ursprunglig kostnad med slutkostnaden, utan hänsyn till projektets innehåll

2012-01-16 19

Ådalsbanans kostnader kontra innehåll och prestanda Exemplet Ådalsbanan vars kostnader ökat med 320 procent

Jämförelse mellan underlaget till beslut och järnvägsutredningen (på delsträckan Härnösand – Veda)

Förklarar att kostnaderna i projektet har ökat

Men inte varför mängden tunnel och bro ursprungligen verkar ha underskattats kraftigt

2012-01-16 20

Brolängd + 100 %

Tunnellängd + 60 %

Säkerhetskrav Högre

Forts. Ådalsbanans kostnader …

Restiderna är längre och branta backar kvarstår – trots kostnadsökningen

– Ändå är dessa ”prestanda” avgörande för att uppnå de övergripande ändamålen med Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten

2012-01-16 21

Inför beslut 1997

Utfall 2011

Restid regionaltåg Sundsvall – Kramfors 59 min 79 min (medel)

Kvarstår lutningar >10 promille som begränsar godstrafikens vagnvikter? Nej Ja

Bärighet för godset (axellast) 22,5 ton 25 ton

Brister i beslutsunderlaget

Hade behovet av godsbangården i Umeå kunnat förutses inför beslut? – Ja

Hade behovet av nybyggnadssträckan Bollstabruk – Västeraspby kunnat förutses inför beslut? – Ja

Det finns ytterligare exempel på att kostnader har underskattats i beslutsunderlaget

I granskningen dras slutsatsen att Ådalsbanans beslutsunderlag är en glädjekalkyl

– Det fanns en stark politisk press

Detta kopplas till nålsögefenomenet

2012-01-16 22

Slutsatser

Kostnadskontroll som styrinstrument är projektinriktat

– I uppföljningen syns inte när kostnader flyttas mellan olika infrastrukturprojekt eller när nya projekt uppstår till följd av huvudprojektet

I beslutsunderlaget saknas stora kostnader som krävs för funktionen i stråket

– Detta framgår tydligt när kostnaderna för att uppnå ändamålen med hela stråkets summeras

2012-01-16 23

Några av granskningens rekommendationer

Utveckla definition och avgränsning av projekt så att den totala kostnaden för att uppnå ändamålen framgår

Förbättrad kvalitetssäkring av underlag inför beslut samt uppföljning efter beslut

2012-01-16 24

Bristande kostnadskontroll – ingen nyhet

2012-01-16 25

1979 Avvikelser i en mycket stor andel av projekten

1985 Betydande brister i beslutsunderlagen

1994 Kostnadsunderlaget var ofta bristfälligt och omöjliggjorde systematiskt uppföljning

Har det nu äntligen lyckats?

Ur regeringens skrivelse om järnvägsgranskningen:

– ”Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser”

– ”Regeringen anser dock att ett flertal åtgärder har vidtagits”

Ur Trafikverkets remissvar om väggranskningen:

– ”… att Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer i flera delar speglar hanteringen tillbaka i tiden varför de inte är relevanta i dagsläget.”

– ”Däremot instämmer Trafikverket i att det finns historiska brister i dokumentation, analys och verifiering av kostnadsökningar. Det är Trafikverkets uppfattning att åtgärder vidtagits i den nu gällande ekonomimodellen för att komma till rätta med detta.”

2012-01-16 26

Har det nu äntligen lyckats?

Ur Trafikverkets remissvar om Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten :

– ”Trafikverket har utvecklat arbetet med analyser ur ett systemperspektiv. Arbetet sker på ett helt annat sätt än när de ursprungliga kalkylerna för Botniabanan togs fram”

Regeringens skrivelse om Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten:

– Återger kort vad Trafikverket sagt i sin remiss

– Beskriver vilka förändringar regeringen har infört på infrastrukturområdet

– Kommenterar inte bristen på systemsyn i fallet med järnvägen längs Norrlandskusten

2012-01-16 27

Regeringen och Trafikverket åtgärdar Förändrad rapportering BP och ÅR (index och jämförelsekostnad)

Ny styrmodell för stora projekt 2008

– Tertialrapporter till departementet

– Styrgrupper

– Successiv kalkylering

– Entreprenadformer

Ny ekonomimodell i Trafikverket

Ny avvikelsehantering (kostnad, tid och innehåll) från nov 2011

Trafikverket ska utveckla förvaltningen av index

Central organisation av investeringsverksamheten

Produktivitetskommitté och FIA

2012-01-16 28

Slutgranskning för infrastrukturstrategin

Stor enighet om att det har funnits problem

Regeringen och Trafikverket genomför åtgärder

Kostnadsdrivande strukturer består

Preliminärt innehåll enligt förstudien

– Syntes av slutsatser från 12 granskningar

– Uppdatera – vad har hänt efter avslutad granskning?

– Går det redan nu att säga något om åtgärdernas effekter?

Hur fungerar kostnadskontrollen idag? Styrmodell, successiv kalkyl, avvikelsehantering, uppföljning etc.

Slutrapport beräknas till sen höst 2012

2012-01-16 29

www.riksrevisionen.se

2012-01-16 30