sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali
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CORTE DEI CONTI
Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali
RELAZIONE SPECIALE
1/2007
IRREGOLARITA’ E FRODI IN MATERIA DI
FONDI STRUTTURALI CON PARTICOLARE RIGUARDO
AL FESR NELLE REGIONI OBIETTIVO 1
Magistrato istruttore: Cons. Maria Teresa Polito
Hanno collaborato: Maria Laura IORIO, Francesca APICELLA, Vincenza CUSMAI,
Fabrizio GRASSETTI, Anna Maria Labonia; Domenico TOLOMEI.
DELIBERA
LA SEZIONE DI CONTROLLO
PER GLI AFFARI COMUNITARI ED INTERNAZIONALI
Delibera n.2/2007
Composta dai magistrati:
Dott. Giulio LUCENTE Presidente della Sezione
Dott. Giorgio CLEMENTE Presidente di Sezione
Dott. Ivan DE MUSSO Consigliere
Dott. Ennio COLASANTI Consigliere
Dott.ssa Maria Teresa POLITO Consigliere
nell’adunanza del 20 febbraio 2007;
visto l’art. 3 ,comma 4, della legge 14 gennaio 1994 n.20;
visto l’art. 10 del regolamento istitutivo della Sezione approvato con
deliberazione delle Sezioni riunite n.14 in data 16 giugno 2000, l’art. 248 del
trattato CE, nonché i regolamenti comunitari di settore;
viste la deliberazioni n.1/2004, 3/2004 e 3/2005 di questa Sezione con le
quali è stato approvato il programma dell’attività di controllo per gli anni 2004,
2005 e 2006 concernente l’indagine di controllo sulle “Irregolarità e frodi in materia
di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni dell’Obiettivo 1”;
viste le note n.180 del 12.2.2007, n.173 del 12.2.2007, n.182 del 14.2.2007
n.123 del 1.2.2007, n.64 del 19.1.2007, con cui la relazione del Magistrato
istruttore è stata trasmessa rispettivamente al Ministero dello sviluppo economico,
alla Regione Calabria, alla Regione Puglia e alla Regione Basilicata;
viste le note di risposta n.3812 del 15.2.2007; n.9639 del 16.2.2007;
n.4100 del 20.2.2007; n.28985 del 2.2.2007; n.116 del 19.2.2007; n.882
dell’8.2.2007, rispettivamente del Ministero dello sviluppo economico, della Regione
Basilicata, della Regione Calabria e della Regione Puglia;
udito nell’adunanza odierna il relatore consigliere Maria Teresa Polito;
DELIBERA
Di approvare la relazione allegata alla presente deliberazione che ne forma
parte integrante concernente “Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con
particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1”.
ORDINA
La trasmissione della deliberazione stessa al Presidente della Camera dei
Deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica nonchè alle Amministrazioni
interessate.
Dispone, ai sensi dell’art. 3 comma 6 della legge 14 gennaio 1994 n.20,
integrato dall’art. 1 comma 172 della legge 23 dicembre 2005 n.266, che le
Amministrazioni interessate diano comunicazione in ordine alle misure
conseguenziali adottate o da adottare.
Il Presidente
(f.to Giulio LUCENTE)
IL RELATORE
(f.to Maria Teresa Polito)
Depositata in Segreteria il 20 febbraio 2007
IL DIRIGENTE
(f.to Maria Laura Iorio)
INDICE
INTRODUZIONE 11
OBIETTIVI E METODOLOGIA DELL’INDAGINE 11 CONSIDERAZIONI DI SINTESI SUL CONTROLLO ESEGUITO 14
PARTE I 21
DISCIPLINA GIURIDICA DELLE IRREGOLARITÀ 21 LA COMUNICAZIONE DELLE IRREGOLARITÀ 23 LE IRREGOLARITÀ COMUNICATE NEL PERIODO DI RIFERIMENTO 25 I RECUPERI 27 PROBLEMATICA DELLO “STORNO” DELLE SPESE IRREGOLARI 29 IL FONDO DI SVILUPPO REGIONALE - FESR 32 I PROGRAMMI COMUNITARI NAZIONALI E REGIONALI 33
PARTE II 38
IL RUOLO DEL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO. 38 IL PROGRAMMA OPERATIVO MULTIFONDO (POM) “INDUSTRIA E SERVIZI” 1994-1999 E IL PROGRAMMA OPERATIVO NAZIONALE (PON) “SVILUPPO IMPRENDITORIALE LOCALE” 2000-2006 38 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE E AI CONTROLLI 39 LA GESTIONE ATTRAVERSO CONCESSIONARI 41 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 43 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 47 LE IRREGOLARITÀ SEGNALATE E LA LORO TIPOLOGIA 51 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 57 ALTRI ENTI ATTUATORI DI PROGRAMMI COMUNITARI PER I QUALI SONO STATE COMUNICATE IRREGOLARITÀ 61 DESCRIZIONE DEL FENOMENO NELLA REGIONE BASILICATA 64 IL POP 1994-1999. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 64 IL POR 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 66 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA REGIONALE PREPOSTA ALLA GESTIONE ED AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI 69 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 73 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 75 LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LA LORO TIPOLOGIA 77 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 78 DESCRIZIONE DEL FENOMENO NELLA REGIONE CALABRIA 80 IL POP 1994-1999 - AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 80 IL POR 2000-2006 - AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 81 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA REGIONALE PREPOSTA ALLA GESTIONE ED AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI 82 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 92 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 93 LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LA LORO TIPOLOGIA 95 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 97 DESCRIZIONE DEL FENOMENO NELLA REGIONE PUGLIA 100 IL POP 1994-1999 AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 100 IL POR 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 102 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA REGIONALE PREPOSTA ALLA GESTIONE E AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI 104 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 108 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 109
LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LA LORO TIPOLOGIA 110 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 114 SINTESI DELLA RELAZIONE APPROVATA DALLA SEZIONE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA 117 IL FONDO DI SVILUPPO REGIONALE (FESR) 117 IL POP 1994-1999 117 IL POR 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 119 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA REGIONALE PREPOSTA ALLA GESTIONE E AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI
124 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 129 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 131 LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE 132 LE TIPOLOGIE DELLE IRREGOLARITÀ 135 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 136 SINTESI DELLA RELAZIONE DELLA SEZIONE DI CONTROLLO PER LA REGIONE MOLISE 138 FONDI STRUTTURALI COMUNITARI. – OBIETTIVO 1 138 FRODI ED IRREGOLARITÀ NELL’UTILIZZAZIONE DEI FINANZIAMENTI FESR. ESITO DI RICOGNIZIONE DATI 138 SINTESI DELLA RELAZIONE APPROVATA DALLA SEZIONE DI CONTROLLO PER LA SARDEGNA 145 LA PROBLEMATICA RELATIVA ALLE FRODI E ALLE IRREGOLARITÀ 145 PREMESSA 145 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ. ORGANI. PROCEDURE. TIPOLOGIA. MANUALE OPERATIVO 146 LE IRREGOLARITÀ E LE FRODI NEL POP 1994-1999 149 LE IRREGOLARITÀ E LE FRODI NEL POR 2000-2006 150 LE IRREGOLARITÀ RISCONTRATE 151 CONCLUSIONI 155 SINTESI DELLA RELAZIONE APPROVATA DALLA SEZIONE DI CONTROLLO PER LA SICILIA 158 I FONDI STRUTTURALI IN SICILIA: BREVI CENNI 158 IL POP 1994-1999 158 IL POR 2000-2006 159 IL FESR 159 L’ORGANIZZAZIONE DELLE STRUTTURE DI CONTROLLO NELLA REGIONE SICILIA 160 LE IRREGOLARITÀ RISCONTRATE 169 I RECUPERI 176 SINTESI DELLE PRINCIPALI OSSERVAZIONI FORMULATE DALLA SEZIONE 179
ALLEGATI 181
ALLEGATO I 183 ALLEGATO II 228 ALLEGATO III 231 ALLEGATO IV 245
APPENDICE 262
RELAZIONE
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
11
INTRODUZIONE
Obiettivi e metodologia dell’indagine
Il referto speciale sulle irregolarità e frodi sul Fondo di sviluppo regionale
(FESR) nelle Regioni dell’Obiettivo 1, inserito nel programma di controllo della
Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali per il 20051, può
considerarsi una logica conseguenza dell’attenzione che la Sezione, fin dall’anno
2002, ha riservato al fenomeno delle irregolarità e delle frodi anche nell’ambito
dell’annuale referto finanziario2.
Il progressivo incremento delle risorse a carattere strutturale coinvolte nel
fenomeno, in maggior misura con riguardo al FESR e alle Regioni meridionali, ha
indotto la Sezione a circoscrivere il campo di una prima indagine a tale Fondo e a
tali ambiti territoriali, riservando a successivi referti l’analisi gestionale degli altri
Fondi3.
L’attività di controllo si è prefissata l’obiettivo di valutare quali strumenti
organizzativi le Amministrazioni sia centrali che regionali, competenti della gestione
di risorse comunitarie, utilizzano per il monitoraggio delle irregolarità, come siano
strutturate le funzioni di gestione, pagamento e controllo, quali siano le fasi
procedimentali più coinvolte dal fenomeno, quali le azioni intraprese
successivamente agli eventi, i tempi per gli accertamenti, gli organi preposti a tale
funzione, i controlli sistemici conseguenti, le azioni cautelari avviate, la gestione dei
recuperi delle somme indebitamente corrisposte.
Se, infatti, è necessario che venga implementata la velocità di utilizzazione
delle risorse, altrettanta importanza riveste il profilo della corretta utilizzazione
delle medesime, garantendo che i contributi vengano indirizzati alle finalità cui sono
destinati. D’altronde, mentre il problema del mancato o ridotto utilizzo dei Fondi
comunitari riceve una costante considerazione, anche a causa del rischio di
disimpegno automatico4 da parte della Commissione, la questione delle irregolarità
e frodi riveste un rilievo minore, poiché solo occasionalmente può comportare la
perdita definitiva del finanziamento.
1 L’indagine è stata approvata dalla Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali con deliberazione n. 1 del 2004 e reiterata con le deliberazioni nn.3/2004 e 3/2005. 2 Si rammenta che la Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali sul tema delle irregolarità ha approvato nel 2002 due relazioni di controllo, una con deliberazione n.2/2002 sulle irregolarità e frodi nell’utilizzo del FSE e un’altra, con deliberazione n.4/2002 sullo stato di applicazione in Italia del Reg.(CE) 1681/1994. 3 Nel programma di controllo per l’anno 2007 è stata inserita la prosecuzione dell’indagine con riguardo alle irregolarità sul Fondo sociale europeo (FSE). 4 Meccanismo attraverso il quale la quota di impegno per cui non è stata presentata domanda di pagamento dopo due anni dalla scadenza viene automaticamente disimpegnata dalla Commissione.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
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Tuttavia, la Commissione europea ha prestato negli ultimi anni un crescente
interesse al tema in esame, perfezionando la disciplina giuridica di riferimento e
attuando controlli anche diretti delle amministrazioni nazionali5.
Inoltre, ai sensi dell’art. 39.1, Reg.(CE)1260/996 il contributo assegnato può
essere ridotto, sospeso o soppresso, in conseguenza di irregolarità. Come appare
evidente la norma ha un fine cautelare e sanzionatorio a seguito della constatazione
“di una qualsiasi modificazione importante che incida sulla natura o sulle condizioni
di esecuzione o sul controllo di un intervento”.
Va poi rilevato che l’art. 23 del citato Regolamento e l’art. 5, par.2, del
Reg.(CE)1681/1994, cosi come modificato dal Reg.(CE)2035/2005, prevedono una
responsabilità sussidiaria dello Stato membro per il rimborso delle somme
indebitamente versate a meno che non si dimostri di aver posto tutte le cautele e le
azioni necessarie per evitare l’evento.
L’indagine ha interessato non solo alcune Amministrazioni centrali ma a
livello territoriale, le sette Regioni inserite nell’Obiettivo 1.
L’attività di controllo è stata svolta con la collaborazione di quattro Sezioni
regionali: Campania, Sicilia, Sardegna e Molise; le prime tre, infatti, hanno inserito
l’indagine nel loro programma annuale, seppure con diversa estensione, (la
Campania ha predisposto uno specifico capitolo nella relazione annuale sul
rendiconto regionale; la Sardegna ha esaminato il fenomeno nel referto sui Fondi
strutturali; la Sicilia ha, invece, svolto analoga indagine) e limitatamente all’ambito
territoriale di loro competenza, mentre la Sezione di controllo per il Molise ha
fornito comunque la propria collaborazione a questa Sezione senza predisporre un
autonomo referto. Questa Sezione, alla luce di quanto disposto dal Regolamento di
organizzazione delle funzioni della Corte (art. 10, delib.14/2000 delle Sezioni
Riunite), ha curato l’istruttoria nei confronti sia delle Amministrazioni centrali
interessate (Ministero dello sviluppo economico, Ministero delle infrastrutture e di
altri Enti coinvolti per le singole annualità) che delle altre Regioni inserite
nell’Obiettivo1: Basilicata, Calabria e Puglia.
5 Ad esempio, nel corso del 2004 è stato effettuato un’audit da parte della Corte dei conti europea sulle attività di controllo poste in essere dagli Stati membri. I risultati dell’attività si possono leggere nella Relazione annuale per il 2004 adottata nella riunione del 28 settembre 2005. I programmi verificati per l’Italia sono stati il FSE per la Sicilia e il FEAOG per la Puglia. Le osservazioni mosse sui programmi italiani controllati possono essere riassunte in: un insufficiente approfondimento dei controlli con riguardo soprattutto all’ammissibilità delle spese; un’incompleta analisi dei rischi su cui si fondano i sistemi di campionamento; la mancanza di verifiche supplementari effettuate dall’Autorità di pagamento che si basa, invece, sui controlli svolti dall’Autorità di gestione. Tali osservazioni, pur se riferite ad altri fondi, individuano problemi che risultano significativi anche per le risorse FESR analizzate nella presente indagine. 6 La norma citata ha recepito il disposto dell’art. 24 del Reg.(CEE)4253/88, così come modificato dal Reg.(CEE)2082/93.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
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L’indagine ha avuto carattere comparativo utilizzando una metodologia
espressamente prevista come modalità di controllo dalla deliberazione n.4/2004 di
questa Sezione, con la consapevolezza che il raffronto fra i modelli organizzativi ed i
moduli procedimentali seguiti nelle diverse realtà amministrative potesse offrire
elementi di valutazione e di approfondimento complessivi, indirizzati sia a stimolare
le amministrazioni ad interventi correttivi che a valorizzare le buone pratiche
evidenziate.
In tal modo l’istruttoria per l’acquisizione dei dati e la successiva
elaborazione è stata effettuata, oltre che da questa Sezione, anche dalle Sezioni
regionali di controllo menzionate.
Presso la Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali è
stato costituito un gruppo di lavoro composto da magistrati sia della Sezione
centrale che delle Sezioni regionali di controllo per la Campania, la Sardegna, la
Sicilia, il Molise, relatori dei referti di rispettiva competenza. Il gruppo ha
individuato gli obiettivi, ha ricercato gli indicatori, ha definito, pur con le
particolarità che ogni situazione territoriale riveste, gli elementi conoscitivi sui quali
indirizzare l’istruttoria, ha predisposto un questionario con domande a risposta
multipla e anche di tipo descrittivo, trasmesso a tutte le Amministrazioni
interessate.
Nelle Sezioni regionali citate il controllo è stato oggetto di referto ai Consigli
regionali, approvato con le Deliberazioni: n.7/2006 (22.6.2006) per la Sezione
Campania; n.13/2006 (18.10.2006) per la Sezione Sicilia; n.50/2007 (07.02.2007)
per la Sezione Sardegna. Per tali Regioni il presente referto riporta una sintesi degli
elementi significativi delle relazioni approvate dalle singole Sezioni, predisposta dai
magistrati relatori.
La relazione nella prima parte, dopo un breve cenno sulla disciplina giuridica
delle irregolarità e delle frodi e sulle relative modalità di comunicazione, definite in
Italia, in attuazione dei Regg.(CE)1681/1994 e 2035/2005, analizza in sintesi le
problematiche emerse e i risultati conseguiti, sia con riguardo alle modalità di
monitoraggio delle irregolarità e ai relativi controlli che alle azioni cautelari e di
recupero.
Nella seconda parte si passa ad esaminare i diversi aspetti del fenomeno
presso le amministrazioni centrali e presso le realtà regionali evidenziando per
ognuna di esse, nelle conclusioni, particolarità e problematiche emerse con spunti
critici di valutazione.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
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Considerazioni di sintesi sul controllo eseguito
I principali problemi emersi sono di seguito indicati.
L’indagine si è presentata subito particolarmente complessa anche al fine di
ricostruire le diverse competenze previste per l’attuazione dei programmi a carico
del FESR e per l’individuazione degli organi su cui ricade l’obbligo della
comunicazione delle irregolarità. La base informativa di partenza è stata costituita
dai dati sulle irregolarità in materia di Fondi strutturali, presenti nella banca dati del
Dipartimento per le politiche comunitarie, struttura preposta dalla legge a ricevere
da tutte le Amministrazioni italiane, le comunicazioni, previste dal
Reg.(CE)1681/1994, per il successivo invio alla Commissione-Ufficio dell’OLAF7. Gli
elementi conoscitivi sono stati arricchiti dalle attività istruttorie svolte presso le
amministrazioni e, per il Ministero dello sviluppo economico (MSE), anche da
riunioni informative con funzionari della Direzione Generale del coordinamento degli
incentivi alle imprese (DGCCII).
Il difficile decollo della nuova cultura dei controlli ha reso lungo e complesso
il processo di riorganizzazione delle strutture, in particolare di quelle regionali, che,
concretamente, solo a partire dal 20048, hanno iniziato ad adottare le modalità
operative previste dai Regg.1260/1999 e 438/2001. Tali strutture, seppure
rispondono attualmente ad una definizione più articolata delle competenze, volte a
sancire la separazione dei ruoli, sono spesso carenti di risorse umane, con il rischio
conseguente di vanificare la stessa funzione di controllo e di non garantire
l’attuazione del principio della sana gestione finanziaria.
L’esame delle situazioni concrete ha fatto registrare molti ritardi nelle
segnalazioni delle irregolarità e ciò, oltre agli evidenti riflessi in ordine alla possibile
adozione di più generali iniziative preventive a livello regionale, nazionale, e
comunitario, rischia di compromettere le possibilità di effettivo recupero delle
somme indebitamente erogate e, per ciò, il corretto utilizzo delle risorse per finalità
di coesione e sviluppo.
Le irregolarità segnalate (ricollegabili sia alla programmazione 1994-1999
che a quella 2000-2006) nel periodo 2003-2006 (I semestre) pari a 295 casi, si
presentano mediamente di notevole rilevanza, sia per gli importi interessati e per il
loro numero, che per le modalità di realizzazione. Sono spesso realizzati nel corso
della fase istruttoria. In particolare, i momenti procedimentali più esposti appaiono
quello del vaglio preventivo delle domande di partecipazione ai bandi e dei relativi
7 L’OLAF, istituito nel 1999, è l’Ufficio europeo per la lotta antifrode ed ha come compito quello di proteggere gli interessi finanziari dell’Unione europea nella lotta contro la frode, la corruzione ed ogni altra forma di attività illegale, comprese quelle perpetrate in seno alle istituzioni europee. 8 In alcuni casi anche successivamente, come può evincersi per la Sicilia e per la Calabria. Per la Regione Basilicata invece si rinvengono atti di rilievo organizzativo in tale settore anche nel 2003. Si rinvia alla II Parte della relazione allo specifico paragrafo.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
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requisiti e quello antecedente alla erogazione degli importi a titolo di contributi. A
tali fasi, in termine di valutazione dei rischi, sarebbe opportuno dedicare maggiore
attenzione prevedendo controlli mirati anche al fine di contrastare più efficacemente
le pratiche fraudolente.
Particolarmente rischioso si è rivelato il ricorso all’autocertificazione che
dovrebbe essere limitata ai casi in cui la dichiarazione riguardi requisiti essenziali
degli interessati, al fine di evitare che l’aiuto più che a finanziare lo sviluppo di
attività imprenditoriali, con il connesso incremento di occupazione e risorse, serva a
fornire mezzi di sostentamento agli imprenditori richiedenti, tutt’altro che solidi e
qualificati. Uguale attenzione meriterebbero le autocertificazioni relative al possesso
di immobili o di diritti su di essi, visto che i beni costituiscono strumenti
propedeutici per lo svolgimento dell’attività imprenditoriale da ammettere alle
agevolazioni.
Per quanto attiene alla tipologia delle irregolarità, si manifesta presso tutte
le amministrazioni una sostanziale uniformità di pratiche. Sono prevalenti, fra i casi
segnalati, le ipotesi di frode rispetto alle irregolarità, spesso poste in essere con
modalità truffaldine, realizzate, in alcuni casi, con il concorso di soggetti che
avrebbero dovuto controllare l’istruttoria (funzionario dell’azienda di credito,
collaudatori). Le descritte prassi destano allarme e sottolineano l’esigenza non solo
di dare attuazione a misure di autotutela incisive, indirizzate alla revoca totale
dell’agevolazione, in linea con il disposto dell’art. 4 Reg.(CE, Euratom) del 18
dicembre 1995 n.2988, ma, suggeriscono, con finalità di prevenzione, di escludere i
soggetti che si sono resi colpevoli di pratiche irregolari, in conformità a quanto
previsto dal Regolamento finanziario del Consiglio 1605/2002. Al riguardo potrebbe
rivelarsi utile indicare già nei relativi bandi questa particolare ipotesi di esclusione
e, altresì, predisporre una sorta di lista degli imprenditori inaffidabili9, da diffondere
fra le autorità nazionali e regionali che gestiscono Fondi comunitari. Ciò potrebbe
contribuire a rafforzare la cultura della legalità e indurre a pratiche dissuasive.
La creazione di un sistema informativo delle graduatorie dei soggetti
ammessi alle agevolazioni e la diffusione delle relative informazioni potrebbe
ulteriormente ridurre l’eventualità di doppi finanziamenti ed escludere soggetti già
coinvolti in casi di irregolarità. In particolare, una maggiore certezza, condivisione
ed affidabilità dei dati disponibili può contribuire efficacemente a contrastare la
duplicità di finanziamento, pratica presente in diverse irregolarità accertate.
9 In sede di contraddittorio la Regione Basilicata ha già dimostrato la disponibilità, nel sistema informatico di monitoraggio, a dare attuazione ad un’anagrafe di tali soggetti. Si veda nella II parte della Relazione il capitolo dedicato alla Basilicata.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
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Una valutazione più attenta delle modalità di realizzazione farebbe
evidenziare l’elemento sistemico di alcune irregolarità al fine di una ponderata ed
approfondita analisi dei rischi.
Con riguardo alla gestione delle iniziative per mezzo di organismi intermedi,
in particolare tramite gli istituti di credito, procedura applicata in via esclusiva per
l’attuazione dei programmi di competenza del MSE, l’esame delle modalità
operative ha evidenziato specifici profili di criticità dovute a carenze di
approfondimento nelle fasi dell’istruttoria, delle domande di aiuto o dei pagamenti
degli stati di avanzamento. In linea di principio, dunque, la responsabilità anche del
concessionario che gestisce l’istruttoria dovrebbe essere oggetto di specifica
valutazione poichè molte irregolarità si realizzano proprio mediante documenti falsi
consegnati all’atto della presentazione della domanda o al momento dei pagamenti
degli stati di avanzamento. Occorrerebbe, probabilmente, esplicitare in modo più
accurato i tipi di controllo che l’istituto di credito deve porre in essere, soprattutto
ove si ritenga opportuno che gli stessi vadano eseguiti su tutte le aziende che
risultano assegnatarie dei finanziamenti o a campione. Sul punto, invece, la
convenzione è generica. Tale finalità potrebbe essere realizzata anche attraverso
allegati tecnici, integranti la convenzione, per fornire maggiore dettaglio, ad
esempio in materia di controlli da effettuarsi in corso di istruttoria o sul soggetto
vincitore, assegnando effettivo significato a clausole come quella concernente la
responsabilità dell’istituto di credito che, altrimenti, rischiano di rimanere
meramente di stile. Si rileva al riguardo che nonostante l’alta percentuale di
irregolarità riguardanti la presentazione di falsi documenti prodotti, unitamente alla
domanda di finanziamento, non risulta che siano state attivate le penali previste.
Occorre, inoltre, evidenziare che il concessionario può trovarsi in una posizione di
conflitto di interesse, rispetto all’eventuale individuazione di una irregolarità. Infatti,
in molti casi, l’erogazione dell’anticipazione del contributo viene garantita con il
rilascio di fideiussioni proprio dal sistema creditizio, che si può trovare esposto
direttamente al rischio di una revoca del finanziamento.
Una particolare attenzione è stata riservata alla convenzione con alcuni
Organismi intermedi10 che ha suscitato perplessità con riguardo sia alle modalità di
definizione dei rapporti con la Regione, sia ai ritardi negli iter di attuazione di
revoche e di recuperi di competenza dell’ente convenzionato, sia alle modalità di
definizione del compenso, previsto in una percentuale commisurata all’ammontare
delle risorse pubbliche erogate nel precedente esercizio. Quest’ultima clausola,
rendendo remunerativa la quantità di spesa autorizzata, dà minori garanzie di
10 Si rinvia alla Parte II, ai capitoli dedicati alle Regioni Puglia e Calabria e al Ministero dello sviluppo economico.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
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indirizzare l’istruttoria verso corrette forme di finanziamento. Ciò è tanto più grave
se si pensa che la convenzione è carente proprio in ordine alla responsabilità del
concessionario.
Nonostante la sistematica presenza di garanzie accessorie, quali la
fidejussione, a copertura di eventuali crediti delle amministrazioni finanziatrici, esse
non vengono immediatamente escusse in occasione del verificarsi di irregolarità,
ovvero, a causa del notevole ritardo con cui alcune irregolarità emergono, le
fideiussioni risultano già restituite o non più attive. Le forme di garanzia in esame,
quindi, non sembrano uno strumento totalmente utile per la tutela
dell’amministrazione erogante. Pertanto, anche sotto tale profilo, appare opportuno
un intervento volto a migliorare le caratteristiche contrattuali con la previsione
dell’irrevocabilità di esse e della possibilità per l’amministrazione interessata di
poterle escutere a semplice prima richiesta. In alternativa, si potrebbe pensare ad
altre forme di garanzia a carattere reale, come ad esempio l’ipoteca sui beni del
beneficiario, analogamente a quanto richiesto dall’istituto bancario per l’accensione
di un mutuo.
Nel corso dell’istruttoria è emerso che, pur essendo stato avviato dalle
amministrazioni un processo di riorganizzazione interno funzionale al miglioramento
delle attività preposte all’attuazione della programmazione comunitaria, tuttavia,
particolarmente critico si è rivelato il settore concernente gli adempimenti connessi
con il recupero di somme. Si tratta di uno dei compiti di maggior rilievo ma,
presumibilmente sottovalutato nelle sue oggettive difficoltà attuative. Infatti, al pari
dell’ordinaria attività di recupero dei crediti in via amministrativa - che, appunto,
registra forti criticità nell’ambito della PA - anche quello derivante dal pagamento
indebito di risorse comunitarie non sembra avviato verso risultati positivi, bensì
destinato a rimanere inefficace. Del resto, tale attività richiede specifica
professionalità tecnico-giuridica e idonee strutture organizzative: ma le iniziative
intraprese in tale settore non sembrano produrre risultati di rilievo, visto che sia
l’ufficio del contenzioso, nelle amministrazioni centrali, sia i responsabili di misura
nell’ambito regionale, non si dedicano a tale attività in modo esclusivo. Pertanto, a
fronte di una diffusa mancata attuazione di tali compiti e di gravi ritardi nello
svolgimento delle relative procedure, anche a causa della loro complessità,
sarebbero auspicabili nuove iniziative idonee ad assicurare l’effettività e la
tempestività del recupero delle risorse comunitarie indebitamente erogate.
Dall’istruttoria è emersa una pressoché diffusa inerzia da parte delle
amministrazioni, che non attivano procedure amministrative di autotutela o azioni
cautelari fino alla conclusione dei contenziosi, mentre i ritardi nei procedimenti
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
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intesi al recupero possono causare pregiudizio alla reintegra del danno subito,
essendo risultati frequenti i casi di provvedimenti di recupero emessi dopo della
intervenuta dichiarazione di fallimento delle imprese beneficiarie. Si rammenta, in
particolare, che i crediti derivanti da revoca di agevolazioni concesse per lo sviluppo
delle attività produttive è assistito, ai sensi dell’art. 9 del D.lgs.123/1998, da
privilegio.
E’ perciò auspicabile porre in essere in modo più tempestivo, in conformità a
quanto disposto dall’art. 9, co.1 del D.lgs123 del 31.3.1998, i provvedimenti di
autotutela nei casi in cui, pur in pendenza di procedimento penale, la mancanza di
requisiti essenziali o, più in generale, la tipologia delle violazioni accertate, rendono
incompatibile l’iniziativa con l’avvenuta concessione del contributo e ciò, anche nei
casi in cui la gestione degli interventi è affidata ad organismi intermedi. In alcune
relazioni delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è stata rilevata
l’esigenza di individuare specifiche strutture e risorse destinate all’attività di
recupero degli importi indebitamente erogati.
Inoltre, si deve richiamare l’attenzione sulla opportunità di censire tutti i casi
di rettifica e di storno contabile, modalità utilizzate sia dal MSE che dalla Regione
Sardegna11. Tale accorgimento procedurale riduce in maniera consistente il numero
delle situazioni di irregolarità formalmente sanzionabili dalla Commissione, evitando
l’aggravio di ulteriori incombenze amministrative. Ma si tratta pur sempre di
sintomatiche situazioni di inidoneità o inefficienza programmatoria e,
conseguentemente, attuativa, le quali meriterebbero maggior approfondimento e
trasparenza nell’analisi delle cause generatrici e nei rimedi da apportare per il
futuro, visto che minano la coerenza ed i complessivi risultati delle politiche di
coesione e sviluppo. Oltretutto tale modalità trasferisce l’onere del mancato
recupero esclusivamente sullo Stato italiano, destinando risorse nazionali ad
interventi diversi da quelli programmati.
Con riferimento alla prevista dichiarazione di non recuperabilità, che
conclude, seppur in negativo, il procedimento concernente una irregolarità
riscontrata e segnalata, è necessario che l’Autorità di gestione proceda ad
individuare parametri e linee guida volte alla definizione dei presupposti di tale
dichiarazione, in modo da non lasciare le competenti strutture sprovviste di precisi
punti di riferimento in materia.
Vanno altresì evidenziati i risultati conseguiti.
Un primo risultato può individuarsi nell’aver fornito alle diverse
amministrazioni un quadro unitario del fenomeno, ricomponendo sia il sistema delle
11 Si vedano i relativi paragrafi nella II Parte, nei capitoli dedicati a tali Amministrazioni.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
19
competenze che il quadro delle informazioni, assunte anche con la collaborazione
del Dipartimento delle politiche comunitarie che ha messo a disposizione la propria
banca dati, ciò ha consentito un coordinamento ragionato e critico degli elementi
informativi e delle notizie inserite nel richiamato supporto informatico. Ha fatto
seguito un contraddittorio reiterato con le diverse amministrazioni che non solo ha
fornito all’istruttoria elementi conoscitivi ma ha rinvigorito anche l’interesse
generale rivolto alla cultura della sana gestione e della legalità dell’azione
amministrativa. Il contrasto alle irregolarità non è solo inteso alla tutela degli
interessi finanziari nazionali e comunitari, ma difende il principio di una
amministrazione che esalta la correttezza e l’efficacia della propria azione a servizio
dei cittadini contribuenti. La conoscenza, così acquisita, ha altresì dimostrato un
effetto di particolare rilievo nell’analisi dei rischi ai fini della selezione del campione
da sottoporre a controllo.
L’interesse conoscitivo si è accompagnato presso alcune amministrazioni con
iniziative concrete, come l’istituzione di una struttura preposta al monitoraggio o di
un sistema di ricognizione informatico delle fattispecie a servizio di vari uffici12.
Un secondo risultato sta nell’aver richiamato l’interesse per i controlli quale
strumento di prevenzione. Ma è necessario il ripristino di controlli effettivi, svolti
nelle fasi salienti dei procedimenti di concessione delle agevolazioni, controlli
effettuati da personale adeguato sia in termini di qualificazione che di numero, in
posizione di effettiva indipendenza. La separazione delle funzioni, in diversi casi,
avrebbe garantito non solo un più corretto svolgimento delle operazioni di controllo,
ma anche una più elevata probabilità di rilevazione delle irregolarità. Ed invero,
l’esigenza di accelerare i processi di spesa può indurre i responsabili della gestione
a sottostimare i tempi tecnici e le esigenze di approfondimento richiesti ai fini
dell’esercizio della funzione di controllo, per non parlare di possibili collusioni o
devianze (corruzioni, concussioni, ecc.) che trovano in strutture di controllo interno
approssimative e disorganiche il loro terreno più fertile. Sotto tale ultimo profilo
particolarmente critica si presenta l’accentuata esternalizzazione delle funzioni di
controllo (sotto forma di assistenza tecnica), fenomeno destinato, per altro, con la
nuova programmazione ad aumentare, in considerazione sia di una maggiore
garanzia di obiettività nella selezione del campione che delle oggettive modalità di
svolgimento, ciò con il rischio che una eccessiva standardizzazione e
formalizzazione delle procedure sopravaluti gli aspetti esteriori a danno della
sostanza dei comportamenti, con gravi conseguenze sull’efficacia dei controlli e
sulla loro effettività.
12 La prima di tali ipotesi è stata segnalata dalla Regione Sardegna e l’altra dalla Regione Calabria.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
20
In terzo luogo l’indagine ha posto l’attenzione sulla centralità della funzione
di recupero dei crediti e di reintegrazione del Bilancio comunitario e nazionale,
facendo leva sull’esigenza di monitorare costantemente il fenomeno, di attivare le
azioni cautelari possibili sia prima che dopo le erogazioni, rendendo così più operose
le amministrazioni che in alcuni casi hanno attivato o riattivato procedimenti
amministrativi di autotutela solo successivamente all’azione di controllo della
Corte13. Anche il profilo della pubblicità dei casi “di storno” dei pagamenti
irregolari14, attraverso l’inserimento in un registro delle operazioni effettuate,
sembra un ulteriore contributo al ripristino di comportamenti corretti e trasparenti
perché evidenziabili dal controllo in qualunque momento.
13 Si rinvia alla Parte II nei capitoli dedicati alle Regioni Puglia, Sardegna e Calabria (sebbene in minima parte). 14 Si veda al riguardo nella II parte le osservazioni indirizzate al Ministero dello sviluppo economico e quelle indirizzate dalla Sezione regionale alla Regione Sardegna.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
21
PARTE I
Disciplina giuridica delle irregolarità
Sul piano normativo, in tale materia, tappe importanti sono rappresentate
dall’art. 280 TCE15- nella versione modificata dal Trattato di Amsterdam del 1997,
entrato in vigore il 1° maggio 1999 - dalla Convenzione sulla tutela degli interessi
finanziari (PIF)16 del 26 luglio 1995, dal Reg.2988/95 del Consiglio del 19 dicembre
1995, dal Reg.2185/96 del Consiglio dell’11 novembre 1996.
L’art. 280 non dà alcuna definizione di frode. In tal senso ha provveduto la
Convenzione PIF del 26 luglio 1995 relativa alla protezione degli interessi finanziari
comunitari. Essa, nell’introdurre un obbligo per tutti gli Stati membri di perseguire i
comportamenti fraudolenti ai danni degli interessi finanziari comunitari con
“sanzioni penali, effettive, proporzionate e dissuasive” fornisce una definizione
armonizzata di frode sia sul fronte delle spese che delle entrate. In virtù di essa
costituisce frode, lesiva degli interessi finanziari della Comunità, “qualsiasi azione o
omissione intenzionale relativa all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o di
documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua il percepimento o la ritenzione di
fondi (con riguardo alle spese) o la diminuzione illegittima (con riguardo alle
entrate) di risorse del bilancio generale delle Comunità europee”; o “alla mancata
comunicazione di una informazione in violazione di un obbligo specifico”… o “alla
distrazione di tali fondi per fini diversi per cui sono stati concessi…o di un beneficio
lecitamente ottenuto, cui consegue lo stesso effetto” (art. 1.1).
Nei casi di frodi gravi, gli Stati devono punire le condotte con sanzioni penali.
E’ frode grave qualsiasi frode riguardante un importo minimo che in ciascuno
Stato membro non può essere superiore a 50.000 euro. E’ invece frode di lieve
entità quella il cui importo sia inferiore ai 4000 euro; nei casi in cui essa non
presenti aspetti di gravità, gli Stati possono prevedere sanzioni diverse da quelle
penali.
Al riguardo va segnalato che nel sistema italiano l’art. 4 legge 29 settembre
2000 n.300, nell’introdurre nel codice penale il reato di cui all’art. 316 ter (Indebita
percezione di erogazioni concesse dallo Stato, Enti pubblici, Comunità europea, a
danno dello Stato), ha previsto, nel caso di somme indebitamente percepite pari o
inferiori a 3.999,96 euro, l’applicazione della sola sanzione amministrativa con il
15 L’art. 280 TCE, introduce anche il “principio di efficacia” della sanzione, già noto fin dal 1988 nella giurisprudenza della Corte di giustizia. In base ad esso gli Stati membri devono adottare misure dissuasive tali da permettere una protezione efficace nei confronti delle frodi. La norma stabilisce che il Consiglio adotta, secondo le procedure previste dall’art. 251, le misure necessarie per la prevenzione e la lotta contro le frodi, misure che devono essere equivalenti in tutti gli Stati membri. 16 Convenzione elaborata in base all’art. K3, del Trattato dell’Unione europea relativa alla tutela degli interessi finanziari della Comunità europea - GUCE C 316 del 27.11.95.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
22
pagamento di una somma di denaro da 5.168 euro a 25.822. Tale sanzione non può
superare il triplo del beneficio conseguito.
La definizione della nozione di irregolarità, invece, si ritrova nel Regolamento
del Consiglio 2988/1995 del 18 dicembre 1995 che, relativamente alla tutela degli
interessi finanziari della Comunità, per la prima volta detta una normativa generale
sui controlli omogenei e sulle misure e sanzioni amministrative in materia di
irregolarità. “Irregolarità” è “qualsiasi violazione di una disposizione del diritto
comunitario derivante da un’azione od omissione di un operatore economico che
abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al Bilancio comunitario
attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie
percepite direttamente per conto della Comunità o a causa di una spesa indebita”.
Le norme del diritto comunitario che tutelano gli interessi finanziari della
Comunità si fondano, quindi, su due cardini: a) la violazione di una norma
comunitaria; b) l’esistenza anche solo potenziale di un danno finanziario. L’atto
lesivo degli interessi finanziari della Comunità è innanzitutto una irregolarità
nell’ambito della quale è ricompreso anche l’esito di una condotta fraudolenta che
altro non è che una irregolarità qualificata dall’intenzionalità dell’azione od
omissione e dalle modalità di esecuzione. Nel caso di semplici irregolarità si
applicano solo “misure” amministrative, nel caso di irregolarità intenzionali (frodi)
“sanzioni” amministrative, nel caso di frodi gravi , lo Stato membro è tenuto a
prevedere sanzioni penali.
Il Regolamento del Consiglio 2185/1996 completa il quadro, disciplinando i
controlli e le verifiche in loco della Commissione per la protezione degli interessi
finanziari della Comunità contro le frodi e le altre irregolarità.
Il Reg.2035/2005 dà una definizione di irregolarità, in linea con l’art. 1,
par.2, del Regolamento (CE, Euratom) 2988/1995, nel senso che “irregolarità è
qualunque violazione di una disposizione del diritto comunitario, derivante
dall’azione o omissione di un operatore economico, che ha o avrebbe l’effetto di
arrecare un pregiudizio al Bilancio generale delle Comunità europee attraverso
l’imputazione al Bilancio comunitario di una spesa indebita”. La definizione ribadisce
anche il concetto di pericolo di danno, importante ai fini della segnalazione
tempestiva dei fenomeni accertati, ma presenta aspetti sui quali è necessario
effettuare degli approfondimenti sotto il profilo della gestione delle comunicazioni e
delle relative variazioni. Vanno altresì approfondite le implicazioni connesse con
l’applicazione del concetto di “sospetta frode”17, definizione che, nel considerare
17 Irregolarità che da luogo, a livello nazionale, all’avvio di un procedimento amministrativo o giudiziario, volto a determinare l’esistenza di un comportamento intenzionale, in particolare di una frode ai sensi
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
23
rilevante la pericolosità della condotta, offre nuovi spunti all’analisi dei rischi.
Ugualmente problematica appare la definizione di “operatore economico”18.
La comunicazione delle irregolarità
Gli Stati membri devono comunicare alla Commissione, oltre alle frodi, ogni
altra irregolarità che abbia un effetto sul bilancio superiore ai 10.000 euro per i
Fondi strutturali (art. 1.10 Reg.2035/2005 che ha modificato ed integrato il
Reg.1681/1994), per le risorse proprie (art. 6.3 del Regolamento del
Consiglio1552/1989) nonchè per il Fondo di coesione (art. 12 Reg.2168 del
23.12.2005), e superiore ai 4.000 euro per i Fondi in agricoltura (art. 12
Reg.595/1991). Il limite di valore già indicato dal Reg.1681/1994 è stato ridefinito
dall’art. 1.10, Regolamento 2035 del 12 dicembre 2005, per tutti i Fondi strutturali,
compresi i PIC (Programmi iniziativa comunitaria). Tale atto normativo, nel
modificare il Reg.1681/199419, ha individuato l’obbligo di comunicazione alla
Commissione, a partire dal 28 febbraio 2006, solo per le irregolarità superiori ai
10.000 euro, mentre per quelle segnalate prima di tale data e per importi inferiori
continua ad applicarsi l’art. 5 del Regolamento 1681/1994.
Nel Reg.2035/2005 sono altresì evidenziati i casi per i quali è consentita la
deroga alle comunicazioni20. Di estrema utilità, ai fini della tempestività delle
segnalazioni, appare la possibilità di trasmettere alla Commissione le informazioni
in via telematica, seppure attraverso una connessione protetta (art. 6 bis).
L’obbligo di comunicazione è previsto nei due mesi successivi alla fine di ogni
trimestre e si riferisce a quelle irregolarità che hanno formato oggetto di “un primo
atto di accertamento amministrativo o giudiziario”21. Tale accertamento va inteso
come la prima manifestazione, anche interna, di una autorità amministrativa o
giudiziaria, che sulla scorta di fatti concreti, constati l’esistenza di una irregolarità.
Ciò non osta a che le autorità amministrative o giudiziarie possano successivamente
dell’art. 1, par.1, lett.a), della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee “ (art. 1bis n.4). 18 Il regolamento 2035/2005 definisce “operatore economico”: qualsiasi soggetto che partecipa alla realizzazione di un intervento dei Fondi, ad eccezione degli Stati membri nell’esercizio delle loro prerogative di diritto pubblico. 19 Si è così concluso quel processo di revisione iniziato dalla Commissione a partire dal 2001 di cui sono state fornite notizie nella Relazione sul controllo finanziario dell’anno 2003 di questa Sezione approvata con delibera n.1/2005 pag.299. 20 Le ipotesi previste sono tre: in caso di errore sulla finanziabilità quando il contributo pubblico non è stato versato; i casi segnalati all’amministrazione pubblica dal beneficiario, spontaneamente, prima che l’autorità li scopra, prima o dopo la concessione del contributo pubblico; i casi in cui l’irregolarità consista nella mancata esecuzione di una operazione cofinanziata dal bilancio comunitario in seguito al fallimento del beneficiario, mentre quelle rilevate prima vanno segnalate (art. 3.1). 21Si rammenta che nel settore delle risorse proprie l’obbligo sussiste dal momento in cui vengono individuate ai sensi dell’art. 6, par.5 del Reg.1150/2000.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
24
revocare o correggere questo primo accertamento,in funzione degli sviluppi del
procedimento amministrativo o giudiziario22.
In ambito nazionale, grazie alla presenza di numerosi organismi di controllo
sia amministrativo che di polizia giudiziaria, vi è stata una attenta azione volta
all’individuazione dei casi di irregolarità e frode da comunicare alla Commissione, ai
sensi del Reg.1681/1994 e del Reg.595/1991. In proposito va ricordato che l’art. 30
della legge n.526 del 21.12.1999 attribuisce alla Guardia di finanza, per la tutela
degli interessi finanziari della Comunità, gli stessi poteri di indagine previsti per
l’accertamento dell’imposta sul valore aggiunto e sul reddito. Il D.lgs.68 del 2001
ha rafforzato e ridefinito le competenze della Guardia di finanza, indicata come
forza di polizia nelle materie economiche e finanziarie.
Da ultimo, l’assetto organizzativo dei reparti speciali è stato ridefinito dal
Comando generale della Guardia di finanza con due circolari (nn.162141/317 del 19
maggio 2005 e 340000/317 del 22 ottobre 2004) con la costituzione, nell’ambito
del Comando tutela della finanza pubblica, di un nucleo speciale spesa pubblica e
repressione delle frodi comunitarie.
Presso il Dipartimento politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei
Ministri opera un nucleo della Guardia di finanza, istituito con il DPCM 11.1.95, con il
compito di supportare il Comitato interministeriale per la lotta alle frodi comunitarie.
Le competenze del Nucleo della Guardia di finanza sono state confermate dal
DPCM 2317/2002, art. 10.2, ma il menzionato Comitato da anni non è stato più
convocato.
Nel settore agricolo e agroalimentare, il 5 dicembre 1994, è stato istituito un
Reparto specializzato dell’Arma dei Carabinieri “Comando Carabinieri Politiche
Agricole”. Il DM 20 agosto 2001, oltre a potenziarne l’organico, ha istituito tre
Nuclei Antifrode Carabinieri (NAC) a Parma, Roma e Salerno, che svolgono la loro
attività rispettivamente nel Nord, nel Centro e nel Sud del territorio nazionale.
Il Comando svolge controlli straordinari per la prevenzione e la repressione
dei reati in violazione di norme comunitarie nel settore agricolo nonché
agroalimentare e concorre all’esecuzione di controlli sugli aiuti alimentari dei Paesi
in via di sviluppo.
Le Regioni, le Province autonome di Trento e di Bolzano e la Guardia di
finanza hanno definito una “Convenzione quadro” per la stipula di protocolli
d’intesa, fra le Amministrazioni regionali e i Comandi regionali della Guardia di
finanza, allo scopo di coordinare tutti i controlli e gli scambi di informazioni nel
settore degli aiuti per finalità strutturali. Fra il 2003 e il 2004 la Guardia di finanza
22 In tal senso si esprime il documento di lavoro del Comitato di coordinamento lotta alle frodi (CoCoLaF) dell’11.4.02, 19°.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
25
ha stipulato 19 protocolli con le Regioni e 2 con le Province autonome.
Recentemente, anche in materia di FEAOG-garanzia, la Guardia di finanza ha siglato
2 analoghi protocolli d’intesa con le Regioni Toscana e Lombardia.
I Fondi strutturali hanno, inoltre, formato oggetto di monitoraggio da parte
di un Comitato centrale e di 20 Comitati regionali di coordinamento finanziario,
costituiti dai rappresentanti della Guardia di finanza, della Ragioneria generale dello
Stato e dell’Agenzia delle entrate.
Le irregolarità comunicate nel periodo di riferimento
Per una cognizione complessiva del fenomeno delle irregolarità nelle diverse
annualità considerate, si rinvia alle Relazioni annuali della Sezione del controllo
affari comunitari ed internazionali23 e, per la relativa individuazione finanziaria,
all’appendice di questa Relazione.
Con particolare riguardo al Fondo di sviluppo regionale, si precisa che fin dal
2003 l’incidenza delle irregolarità, nelle Regioni dell’Obiettivo 1, si è presentata di
notevole rilievo rappresentando una media percentuale, nei quattro anni
considerati, del 62% rispetto all’importo complessivo delle irregolarità.
Come può evincersi dal grafico che segue, l’annualità che presenta
l’incidenza percentuale più elevata è il 2006 il cui valore, peraltro, è rapportato
soltanto al primo semestre.
grafico - confronto delle irregolarità e frodi tra il totale dei fondi strutturali (+FEAOG-G) e il Fesr Ob.1
59.388.941
87.706.835
202.793.809
104.278.785
15.312.848
50.096.055
135.608.965
82.233.863
2003
2004
2005
2006
FESR OB.1
NAZIONALE
L’esame delle irregolarità nel FESR, nelle Regioni dell’Obiettivo 1, pone in
evidenza, come può rilevarsi dal prospetto che segue, un incremento progressivo
delle irregolarità comunicate e presenti nella banca dati del Dipartimento delle
politiche comunitarie, sia con riguardo al numero dei casi che agli importi da
23 Relazioni annuali della Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali “I rapporti finanziari con l’Unione europea e l’utilizzazione dei Fondi comunitari” per gli esercizi finanziari 2004-2005-2006.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
26
recuperare raggiungendo il livello più elevato nel 2005. Di esse il 62% circa
riguarda Programmi attuati da Autorità nazionali, seppure destinati ad ambiti
territoriali relativi a Regioni dell’Obiettivo 1 ed il 38% circa a Programmi regionali.
Prospetto - FESR Andamento delle irregolarità per anno di comunicazione 2003 2004 2005 1° semestre 2006 (euro)
ENTI n. importo da recuperare n.
importo da recuperare n.
importo da recuperare n.
importo da recuperare
totale n. totale
MOLISE 0 0,00 0 0,00 1 80.237,00 0 0,00 1 80.237,00
CAMPANIA 7 3.137.081,70 8 2.821.635,97 18 6.425.350,14 2 226.298,50 35 12.610.366,31
BASILICATA 1 1.993.523,64 2 38.731,35 1 12.221,86 1 346.336,00 5 2.390.812,85
PUGLIA* 9 5.837.857,84 11 8.416.007,53 2 708.423,93 5 4.060.285,00 27 19.022.574,30
CALABRIA** 0 0,00 6 6.588.625,75 11 38.942.633,69 7 10.660.627,28 24 56.191.886,72
SICILIA 1 2.237.895,39 4 5.974.901,48 7 1.596.648,22 2 674.596,94 14 10.484.042,03
SARDEGNA*** 1 524.007,00 4 2.755.481,69 1 2.348.618,00 0 0,00 6 5.628.106,69
MAP**** 3 1.120.355,69 19 23.411.349,70 106 85.494.735,67 52 66.265.718,90 180 176.292.255,96
IPI 2 462.126,34 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2 462.126,34
S.F.C. 0 0,00 1 89.321,54 0 0,00 0 0,00 1 89.321,54
Totale 24 15.312.847,6
0 55 50.096.055,01 147 135.608.864,51 69 82.233.862,62 295 283.251.729,74
Fonte: dati del Dipartimento delle politiche comunitarie *i dati sono forniti dalla Regione; nel 2003 sono stati inseriti n. 2 casi provenienti da anni antecedenti la comunicazione
suddetta.
** i dati sono forniti dalla Regione.
*** i dati differiscono da quelli della Relazione della Sezione di controllo della Regione Sardegna che ha fornito dati
aggiornati.
**** i dati sono relativi alle sole Regioni dell’Obiettivo 1, Sviluppo Italia e Mef.
Le irregolarità segnalate si riferiscono a diversi periodi di programmazione,
in particolare n.5 hanno ad oggetto interventi della programmazione 1988-1993,
n.187 della programmazione 1994-1999, e n.103 della programmazione 2000-
2006, per un numero complessivo di irregolarità segnalate di n.295.
I Programmi gestiti dalle Amministrazioni centrali, per le diverse annualità,
si riferiscono prevalentemente ad interventi attuati dal Ministero dello sviluppo
economico, sia in modo diretto che attraverso Organismi intermedi. In particolare i
Programmi interessati sono stati sia il POM “Industria e artigianato” (1994-1999) e
il PON “Sviluppo imprenditoria locale” (2000-2006), che alcune Sovvenzioni globali
e Programmi di iniziativa comunitaria (PIC).
Dall’esame dei Programmi regionali, come può evincersi dal grafico che
segue, si evidenzia che l’incidenza maggiore di tali fenomeni è rappresentato, con
riguardo agli importi da recuperare, dalla Regione Calabria con circa il 20% delle
irregolarità rispetto agli importi da recuperare complessivamente nelle Regioni
dell’Obiettivo 1, seguita dalla Regione Puglia con il 7% e dalle Regioni Campania e
Sicilia con il 4%.
In alcune Regioni (Sicilia, Campania e Calabria) le irregolarità riscontrate
hanno riguardato con maggiore frequenza gli interventi nel settore turistico
(Sottoprogramma 3 Misure 3.1, 3.2 POM 1994-1999) e, per alcune Regioni (Puglia,
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
27
Calabria e Basilicata) gli interventi indirizzati alla crescita e competitività delle
piccole e medie imprese (POR 2000-2006 Asse IV Misure 4.1, 4.2).
grafico - FESR incidenza % delle irregolarità per anni di comunicazione dal 2003 al 2006
MAP62%SARDEGNA
2%
SICILIA4%
CALABRIA20%
PUGLIA7%
BASILICATA1%
CAMPANIA4%
S.F.C.0%
IPI0%
MOLISE0%
I recuperi
Il recupero consiste nel reintegrare il Bilancio comunitario degli importi
indebitamente versati a seguito di errori, irregolarità (formali e sostanziali) o frodi,
contribuendo a porre riparo, nei limiti del possibile, al pregiudizio causato agli
interessi finanziari comunitari.
La Commissione è tenuta a monitorare le procedure di recupero dei Fondi
comunitari erogati indebitamente negli Stati membri e a riferire in merito annualmente.
Nei settori a gestione diretta il recupero è effettuato direttamente dalla
Commissione, mentre nei settori dove si applica la gestione decentrata, spetta agli
Stati membri procedere al recupero e versare gli importi recuperati alla Commissione.
Tale obbligo è sanzionato con la responsabilità sussidiaria degli stessi Stati membri nei
confronti della Commissione, in caso di mancato o parziale recupero attuato dagli
stessi, a meno che non sia data prova che la riscossione non abbia potuto essere
effettuata per ragioni di forza maggiore24.
Quest’ultima formulazione normativa, quindi, contiene una sorta di
inversione dell’onere della prova a carico degli Stati membri ai fini della esclusione
24 Tale formulazione si ritrova per le Risorse Proprie nell’art.17 Regolamento del Consiglio 1552/89 del 29 maggio 1989, pubblicato in GUCE L155 del 7.6.1989 e per i Fondi strutturali una disposizione simile si ritrova nell’art.23 del Regolamento 2082/93 del 20 luglio 1993, pubblicato in GUCE C 20 del 31.7.1993, norma abrogata dall’art.54 Reg.1260/1999. Ma si rammenta che per tali Fondi vige un principio di carattere generale, sancito dall’art.39.4 Reg.1260/1999 già citato. In materia di finanziamenti della Politica Agricola Comune, invece, l’art. 8.2 del Regolamento del Consiglio 1258/1999 dispone che, in mancanza di recupero totale “le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri”.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
28
della responsabilità sussidiaria in ordine al mancato o parziale recupero di importi
indebitamente erogati.
Le Amministrazioni dovrebbero tener conto che l’art. 4.1, Reg.2988/1995,
prevede espressamente che “ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca
del vantaggio indebitamente ottenuto” sia mediante l’obbligo di versare gli importi
dovuti o indebitamente percepiti che mediante la perdita totale o parziale della
garanzia accesa.
Con riguardo ai Fondi strutturali sono gli Stati membri a garantire il recupero
delle somme indebitamente versate a causa di irregolarità e frodi.
Il recupero delle somme indebitamente versate può avvenire prima o dopo la
chiusura. Per il periodo di programmazione 1994-1999, il termine ultimo per la
presentazione alla Commissione della domanda di pagamento finale è stato il 31
marzo 2003.
Va osservato che il Reg.2035/2005 ha in parte innovato (a modifica dell’art.
5 Reg.1681/1994), con riguardo ai recuperi, le precedenti modalità di informazione,
prevedendo una comunicazione speciale di irrecuperabilità dello Stato membro alla
Commissione nella quale lo stesso specifica di non poter eseguire il recupero di una
somma, indicando gli importi non recuperati ed i motivi per i quali tale somma
debba essere posta a carico della Comunità o dello stesso Stato membro con
l’esibizione della copia dell’ordine di recupero, la descrizione sommaria dei
provvedimenti adottati dallo Stato membro per recuperare le somme e le date di
detti provvedimenti.
La Commissione decide, nel più breve tempo possibile e di concerto con lo
Stato Membro, l’imputabilità delle conseguenze finanziarie e degli importi.
Nel corso dell’istruttoria è emerso il ruolo particolarmente critico degli uffici
preposti (per i Programmi nazionali, gli Uffici del contenzioso e per i Programmi
regionali i responsabili di Misura) nel dar corso agli adempimenti di recupero. Si
tratta di uno dei compiti di maggior rilievo ma, presumibilmente, sottovalutato nelle
sue oggettive difficoltà attuative.
Si rammenta che in materia di incentivi alle imprese (disposte dal Ministero
dell’industria commercio e artigianato) i provvedimenti di revoca delle agevolazioni,
ai sensi dell’art. 24, co.32, legge 27 dicembre 1997 n. 449, costituiscono titolo per
l’iscrizione a ruolo, ai sensi dell’ art. 67, co.2, DPR 28 gennaio 1988, n.43 e
successive modificazioni, per quel che riguarda i relativi importi, comprensivi degli
interessi e delle sanzioni. Ciò rafforza le azioni di tutela nazionali, disposte dal
legislatore.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
29
Alla stessa stregua, infatti, dell’ordinaria attività di recupero dei crediti in via
amministrativa che, appunto, registra forti criticità presenti in tutte le PA, anche il
recupero dei pagamenti a valere sulle risorse comunitarie, così come strutturato,
non pare avviato verso risultati positivi, bensì destinato a risultare inefficace. Del
resto, tale attività richiede specifica professionalità tecnico-giuridica e idonee
strutture organizzative: ma a tal fine presso le diverse Amministrazioni parrebbero
insufficienti le dotazioni del responsabile di Misura. Pertanto, a fronte di una diffusa
inattuabilità di tali compiti da parte del responsabile, si giustificherebbe ogni
ulteriore utile iniziativa alternativa per assicurare l’effettività e la tempestività del
recupero delle risorse comunitarie indebitamente erogate.
Dall’istruttoria è emersa una pressochè diffusa inerzia, da parte delle
Amministrazioni, che non attivano procedure amministrative di autotutela fino alla
conclusione dei contenziosi; i ritardi nelle azioni di recupero possono causare
pregiudizio alla reintegra del danno subito e frequenti sono stati i casi di
provvedimenti di recupero emessi ad anni di distanza dal fallimento delle imprese
beneficiarie. Sarebbe pertanto auspicabile porre in essere in modo più tempestivo i
provvedimenti di autotutela nei casi in cui, pur in pendenza del procedimento
penale, la mancanza di requisiti essenziali o più in generale, la tipologia delle
violazioni accertate, rende incompatibile l’azione con il contributo concesso, anche
nei casi in cui la gestione degli interventi è affidata ad organismi intermedi. Si
rammenta che il legislatore con il D.Lgs del 31.3.1998 n.123 art. 9 co.1, emanato a
norma dell’art. 4, co.4, lett.c della legge del 15.03.1997 n.59 (Legge delega) ha
espressamente sancito nella materia degli incentivi alle imprese l’obbligo per
l’Amministrazione di porre in essere i provvedimenti di revoca. In alcune relazioni
delle Sezioni regionali è stata rilevata l’esigenza di individuare strutture specifiche e
risorse destinate all’attività di recupero25.
Problematica dello “storno” delle spese irregolari
La modalità di gestione delle irregolarità in esame è stata individuata nella
attuazione dei programmi sia del Ministero dello sviluppo economico che della
Regione Sardegna ed è stato oggetto di attenta valutazione da parte della Corte26
che ha chiesto chiarimenti circa l’esclusione dal cofinanziamento di molte operazioni
e la conseguente richiesta di chiusura delle irregolarità a livello comunitario pur in
presenza di fenomeni accertati e aventi ad oggetto importi consistenti da
25 Si veda al riguardo le Relazioni delle Sezioni regionali di controllo per la Sicilia e per la Sardegna, nei capitoli che seguono. 26 Nota istruttoria del 21 settembre 2006 protocollo n.1055/2006 e risposta dell’Amministrazione del 20 ottobre 2006 protocollo 977.70.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
30
recuperare. Le Amministrazioni27 interessate hanno precisato che l’esclusione dalla
rendicontazione di alcune iniziative non comporta conseguenze sull’avanzamento
della spesa cofinanziata, in quanto esiste un “parco” progetti dotati dei requisiti di
cofinanziabilità molto più numeroso di quelli effettivamente cofinanziabili con le
risorse disponibili nell’ambito del PON o del POR; esiste quindi un notevole
overbooking di impegni sul Programma necessario per garantire il superamento,
con la spesa certificata, delle elevate soglie di disimpegno fissate in corrispondenza
delle scadenze annuali.
Dall’esame del documento della Commissione del 12.1.2005
(CDRR/05/0012/01/EN), diramato dalla circolare del Ministero dell’economia e delle
finanze prot. 0006498 del 03.03.2006, recante “Orientamenti relativi sulla
deduzione dei recuperi dalla dichiarazione di spesa e domanda di
pagamento…conformemente all’art. 8…del Reg. CE 438/2001(punto 3.3)” si evince
che le autorità incaricate della gestione del Programma possono trattare le
irregolarità sia stornando la spesa effettuata – conseguentemente liberando
immediatamente risorse per destinarle ad altre operazioni – sia mantenendo tale
voce di spesa nel Programma, in attesa dell’esito dell’operazione di recupero.
Nel caso in cui l’Autorità di pagamento opti per lo storno non si fa luogo al
regime di adempimenti previsti per i recuperi.
Tuttavia, dette rettifiche devono essere registrate conservandone traccia
nell’ambito del piano di avanzamento finanziario e la spesa stornata deve essere
dedotta dalla successiva dichiarazione delle spese anche al fine di assicurare la
rintracciabilità nelle piste di controllo, e poter fornire alla Commissione, su richiesta,
informazioni in merito alle variazioni intervenute.
Si deve, pertanto, richiamare l’attenzione sulla opportunità di censire tutti i
casi di rettifica e di storno contabile, in quanto – pur evitando il pregiudizio
finanziario immediato che discenderebbe dalla porzione di pagamento irregolare –
trattasi pur sempre di situazioni obiettivamente anomale e critiche che esigono
un’analisi approfondita dei motivi di fatto e di diritto che determinano la situazione
irregolare.
La casistica in questione è stata in concreto registrata nel PON SIL, e nel
POR Sardegna per diverse situazioni e per elevati importi, incidendo in maniera
consistente sulla programmazione nazionale e conseguendo l’effetto di una drastica
riduzione di ipotesi tecnicamente definibili come “irregolarità.
A tal proposito una maggiore trasparenza delle summenzionate operazioni
potrebbe rivelarsi opportuna, anche attraverso l’istituzione di un registro degli
27 Nella nota del 20 ottobre 2006 citata.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
31
storni. Verso tale modalità si sono già orientate alcune Autorità di pagamento di
Programmi regionali28.
Va, infatti, constatato che la gran parte delle procedure di erogazione ove si
riscontrano “anomalie” di attuazione da parte dei beneficiari (o Enti pubblici
attuatori) vengono per così dire “riassorbite”, non dando luogo per l’immediato a
conseguenze finanziarie dannose e a formale “contestazione” di irregolarità nei
termini di cui ai regolamenti comunitari.
Tale accorgimento procedurale riduce in maniera consistente il numero delle
situazioni di irregolarità formalmente sanzionabili dalla Commissione, eliminando
pure l’aggravio di incombenti amministrativi ulteriori (a carico dei numerosi organi
deputati alle procedure di contestazione, comunicazione, recupero). Ma trattasi pur
sempre di sintomatiche situazioni di inidoneità o inefficienza programmatoria e,
conseguentemente, attuativa, le quali meriterebbero maggior approfondimento e
trasparenza nell’analisi delle cause generatrici e nei rimedi da apportare per il
futuro, posto che indiscutibilmente minano la coerenza ed i complessivi risultati
delle politiche in esame.
E’ necessario che le Amministrazioni rendano noto con quali modalità sono
rinvenibili presso i diversi “responsabili” tali fenomeni, al fine di acquisire cognizione
del numero, della casistica, della incidenza delle operazioni di “storno” ad oggi
effettuate, ciò anche al fine non solo di pervenire ad una esaustiva ricognizione, ma
anche per risalire, successivamente, all’analisi sia dell’incidenza che della
“sistematicità” delle anomalie, attesa l’attenzione che la normativa comunitaria
raccomanda di osservare per le situazioni critiche con carattere sistemico.
In linea con la descritta impostazione appare la posizione assunta dal
Ministero dello sviluppo economico nella risposta al citato questionario, con riguardo
alle rettifiche finanziarie, con il quale è stato reso noto che non si è mai presentata
la necessità di disporre rettifiche finanziarie conseguenti ad irregolarità, poiché le
somme non più soggette a certificazione alla Commissione sono sempre state
ampiamente assorbite dagli incrementi di spesa nel frattempo intervenuti.
Senza tacere della rilevanza che la menzionata modalità può avere
sull’utilizzo delle risorse nazionali per le quali in caso di indebito pagamento
permane comunque l’obbligo di reintegrare l’erario nazionale.
28Si rinvia alla Relazione della Sezione di controllo per la Sardegna approvata con deliberazione n 50 del 7.2.2007 in cui si è richiamato l’apprezzabile avviso espresso dell’Autorità di pagamento FESR-POR Sardegna di voler istituire analogamente alle irregolarità, un registro anche per queste fattispecie.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
32
Il Fondo di sviluppo regionale - FESR
In applicazione dell’articolo 130 C del Trattato, il Fondo europeo di sviluppo
regionale (FESR) ha il compito di promuovere la coesione economica e sociale
attraverso la correzione degli squilibri regionali e la partecipazione allo sviluppo e
alla riconversione delle Regioni. A tale titolo il FESR concorre altresì alla promozione
di uno sviluppo durevole e alla creazione di posti di lavoro.
Da un punto di vista finanziario il FESR è il Fondo più importante perchè
impiega la maggior parte delle risorse assegnate dal Bilancio comunitario ai Fondi
strutturali.
L’attuale regolamentazione risale, come per gli altri Fondi, alla riforma del
1999, ma il FESR è nato con un regolamento del 1975. A norma del Reg.CE
1783/1999 del Parlamento e del Consiglio del 12 luglio 1999, il FESR ha come
compito principale la rimozione degli squilibri regionali esistenti nella Comunità.
Esso contribuisce allo sviluppo e all’adeguamento strutturale delle Regioni in
ritardo di sviluppo, nonché alla riconversione economica delle Regioni industriali in
declino. Gli obiettivi perseguiti dal Fondo riguardano due dei tre Obiettivi prioritari,
gli Obiettivi 1 e 2. Tale fondo è attivo in tutte le Regioni che hanno zone ammissibili
rientranti nei parametri definiti per i due Obiettivi anzidetti.
Nell'ambito dei compiti indicati il FESR partecipa al finanziamento di:
- investimenti produttivi che permettono di creare o salvaguardare posti di lavoro
durevoli;
- investimenti nel settore delle infrastrutture;
- sviluppo del potenziale endogeno attraverso misure di animazione e di sostegno
alle iniziative per lo sviluppo locale e l'occupazione nonché alle attività delle
piccole e medie imprese (PMI), segnatamente attraverso:
• aiuti ai servizi in favore delle aziende, in particolare nei settori della
gestione, degli studi e ricerche di mercato e dei servizi comuni a varie
aziende;
• il finanziamento del trasferimento di tecnologia, con particolare riferimento
alla raccolta e alla diffusione dell'informazione, all'organizzazione comune di
imprese e istituti di ricerca nonché al finanziamento dell'attuazione
dell'innovazione aziendale;
• il miglioramento delle possibilità di accesso delle aziende al finanziamento e
al credito, attraverso la creazione e lo sviluppo di idonei strumenti di
finanziamento ai sensi dell'art. 28 del Reg.(CE) 1260/1999;
• gli aiuti diretti agli investimenti di cui all'art. 28, par.3 del Reg.(CE)
1260/1999, in assenza di un regime di aiuti;
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
33
• la realizzazione di infrastrutture di dimensioni consone allo sviluppo locale;
• aiuti alle strutture di servizi zonali per la creazione di nuovi posti di lavoro,
escluse le misure finanziate dal Fondo sociale europeo (FSE);
• le misure di assistenza tecnica di cui all'art. 2, par.4, co.2 del Reg.(CE)
1260/1999.
Nelle Regioni dell’Obiettivo 1 il FESR può partecipare al finanziamento di
investimenti per l’istruzione e la sanità che contribuiscano all’adeguamento
strutturali di queste Regioni. Inoltre, la partecipazione finanziaria del Fondo si
rivolge in particolare al sostegno di alcuni settori: l’ambiente produttivo, la ricerca e
lo sviluppo tecnologico, lo sviluppo della società dell’informazione, la protezione e il
miglioramento dell’ambiente, la parità tra uomini e donne nel campo
dell’occupazione, la cooperazione transnazionale, transfrontaliera e interregionale
nel settore dello sviluppo regionale.
Il Fondo partecipa anche al finanziamento di progetti pilota e azioni
innovatrici. E’, inoltre, l’unico Fondo strutturale utilizzato per il finanziamento di
azioni innovatrici nei progetti INTERREG, ossia in quei progetti in cui il beneficiario è
uno stato membro e che sono rivolti allo sviluppo armonico di Regioni
transfrontaliere (cfr. Comunicazione della Commissione europea del 31 gennaio
2001).
I Programmi comunitari nazionali e regionali
Per il periodo di programmazione 2000-2006, la dotazione globale in favore
di tutte le azioni strutturali è stata pari a 213 miliardi di euro, di cui 195 sono stati
destinati ai Fondi strutturali per gli attuali Stati membri e 18 al finanziamento del
Fondo di coesione, che continua a finanziare gli Stati membri con PNL pro capite
inferiore al 90% della media comunitaria, anche se in misura decrescente nel
tempo.
Essendo stati ridotti a tre gli Obiettivi finanziati, il 69,7% dei Fondi strutturali
è assegnato all'Obiettivo 1, compreso il 4,3% per il sostegno transitorio; l'11,5% è
assegnato all'Obiettivo 2, compreso l'1,4% per il sostegno transitorio; il 12,3% è
assegnato all'Obiettivo 329.
L’Obiettivo 1 riguarda le Regioni il cui prodotto interno lordo (PIL) “pro-
capite”, misurato sulla base degli “standard” del potere d’acquisto e calcolato
secondo i dati comunitari disponibili degli ultimi tre anni aggiornati al 26 marzo
1999, è inferiore al 75% della media della Comunità.
29 Le percentuali non tengono conto delle risorse riservate al Fondo di coesione.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
34
Relativamente all’Italia, esso interessa le aree del Mezzogiorno, delle quali è
diretto a promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale, incidendo in modo
armonioso, equilibrato e duraturo sulla crescita economica nonché incrementando
la competitività di lungo periodo attraverso l’accesso pieno e libero al lavoro, la
tutela del patrimonio ambientale e le politiche per le pari opportunità.
Per tali fini, è prevista la partecipazione dei quattro Fondi strutturali (FESR,
FSE, FEAOG-O e SFOP), che viene definita con un Quadro comunitario di sostegno
(QCS) costituente il documento programmatorio approvato dalla Commissione
d’intesa con le competenti Autorità italiane e contenente la strategia e le priorità
d’azione, i relativi obiettivi specifici e le corrispondenti risorse finanziarie
comunitarie e nazionali.
Il QCS – Ob.1 è attuato per mezzo di sette Programmi operativi nazionali
(PON), gestiti dalle Amministrazioni centrali competenti, e di sette Programmi
operativi regionali (POR), di cui sono responsabili le Amministrazioni delle Regioni
interessate.
Per quanto riguarda i principi a cui si sono ispirati i documenti di
programmazione del periodo 2000-2006 si osserva che è rafforzato il principio della
concentrazione con limitazione del numero degli obiettivi ed iniziative comunitarie,
dei campi di intervento prioritari, con diminuzione della copertura geografica e con
riaffermazione della priorità per le regioni in ritardo di sviluppo.
Sono confermati il principio del partenariato e quello della programmazione,
ma cambiano le responsabilità della Commissione europea e dello Stato membro.
La Commissione conserva il compito di presentare gli orientamenti con le proprie
priorità e di verificare il rispetto delle politiche comunitarie e dei risultati attraverso
la sorveglianza, la valutazione, il controllo (cfr. di seguito). Lo Stato membro
effettua la programmazione operativa, la fissazione delle priorità, la valutazione e il
controllo della gestione dei Fondi: in particolare, la Commissione, con l’accordo
degli Stati membri, adotta i QCS e i PO (Ob.1) e i DOCUP (Ob. 2 e 3).
Il principio del partenariato è inoltre rafforzato, coinvolgendo come partner
di pari livello le autorità locali, quelle ambientali, altri organismi competenti o
interessati, gli organismi competenti per le pari opportunità, le parti sociali. Il
partenariato è comunque condotto nel pieno rispetto delle competenze istituzionali,
giuridiche e finanziarie di ciascuno dei partner.
Altri principi fondamentali applicabili all’utilizzazione dei Fondi strutturali
sono quelli della sorveglianza e della valutazione. La sorveglianza è effettuata da
Comitati a cui partecipano le Autorità di gestione e dipendono dagli Stati membri.
La valutazione è svolta in 3 diversi momenti: ex ante, sotto la responsabilità degli
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
35
Stati membri; intermedia, che deve essere effettuata dalle Autorità di gestione del
programma in collaborazione con la Commissione; ex post che compete
esclusivamente alla Commissione. Per migliorare l’efficacia delle azioni si procede
all’individuazione di riserve di efficacia per premiare i programmi più efficienti nella
spesa.
Nell’ambito dell’utilizzo dei Fondi comunitari, profilo centrale è assunto dalla
programmazione che si svolge per tutto il periodo previsto di utilizzazione dei Fondi.
Gli Stati membri provvedono a decentrare una parte della attuazione della
programmazione: in particolare, Piani e Programmi operativi elaborati dagli Stati
membri devono contenere solo le linee strategiche di intervento, mentre sono le
autorità di gestione dei PO che adottano e trasmettono alla Commissione il
cosiddetto “Complemento di programmazione”.
Il Quadro comunitario di sostegno (QCS), adottato a seguito del processo di
concertazione sui Piani Ob.1 e 3, comprende: la strategia e gli Assi prioritari, gli
obiettivi specifici (quantificati per quanto possibile), la valutazione dell’impatto
atteso, un piano finanziario indicativo (con separata dotazione per le zone in
sostegno transitorio), le disposizioni di attuazione, comprese la designazione
dell’Autorità di gestione e le disposizioni per il coinvolgimento delle parti
economiche e sociali nei Comitati di sorveglianza.
Il QCS è di norma attuato da Programmi operativi (nazionali e regionali),
ognuno dei quali deve comprendere: gli Assi prioritari del Programma stesso, gli
obiettivi specifici quantificati per quanto possibile, la valutazione dell’impatto atteso,
la descrizione sintetica delle misure previste, un piano finanziario indicativo (con le
eventuali dotazioni per le Regioni in sostegno transitorio), le disposizioni per
l’attuazione del PO. Tra le disposizioni di attuazione vanno indicate la designazione
dell’Autorità di gestione, le modalità di gestione del PO, la descrizione della
sorveglianza e della valutazione, le procedure di circolazione delle risorse.
Il QCS 2000-2006 per le Regioni Obiettivo 1 è stato nuovamente approvato
con Decisione della Commissione C (2004) 4689 del 30.11.2004 di modifica della
iniziale Decisione della Commissione C (2000) 2050 dell'1.8.2000. Da una visione
complessiva dei problemi e delle potenzialità del Mezzogiorno, così come emerge
dalle analisi della situazione e dall’esame delle esperienze dei precedenti periodi di
programmazione, deriva l’identificazione di sei Assi prioritari per le regioni
dell’Obiettivo 1, corrispondenti alle grandi aree di intervento che il QCS assume
come riferimento nel definire le scelte di investimento da realizzare nel periodo di
programmazione:
Asse I - Valorizzazione delle risorse naturali e ambientali (Risorse Naturali);
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
36
Asse II - Valorizzazione delle risorse culturali e storiche (Risorse Culturali);
Asse III - Valorizzazione delle risorse umane (Risorse Umane);
Asse IV - Potenziamento e valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo (Sistemi
Locali di sviluppo);
Asse V - Miglioramento della qualità delle città, delle istituzioni locali e della vita
associata (Città);
Asse VI - Rafforzamento delle reti e nodi di servizio (Reti e Nodi di Servizio).
Tale identificazione si basa sulla scelta strategica per un approccio integrato
nel quale l’apporto specifico dei singoli settori di intervento converge verso la
valorizzazione e la mobilitazione, a fini di sviluppo, delle risorse per il Mezzogiorno.
Sulla base della delibera CIPE 142/1999 la ripartizione delle risorse per le
aree sottoutilizzate si basa su una serie di indicatori (popolazione, PIL per abitante,
deficit infrastrutturale, altro) e può così essere riassunta:
Regione Percentuale
Abruzzo 4,31
Basilicata 4,45
Calabria 12,33
Campania 23,92
Molise 2,59
Puglia 16,40
Sardegna 12,00
Sicilia 24,00
TOTALE 100,00%
L’attuazione finanziaria del QCS 2000-2006 è illustrata nel prospetto che
segue:
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
37
QCS Obiettivo 1 – FESR Attuazione finanziaria per Asse al 30 giugno 2006 (euro)
Attuazione finanziaria Intervento
Costo totale 2000-2006
(a) Impegni (b)
Pagamenti (c)
% (b/a)
% (c/a)
PON ATAS 517.101.147,00 463.373.140,27 359.750.479,38 89,6 69,6
PON Pesca 306.004.285,78 193.317.076,19 135.272.355,31 63,2 44,2
PON Ricerca 2.267.330.812,00 2.559.188.848,45 1.377.594.798,12 112,9 60,8
PON Scuola per lo sviluppo
830.014.570,93 806.188.381,28 561.472.255,60 97,1 67,6
PON Sicurezza 1.225.836.571,00 928.244.097,79 720.157.627,36 75,7 58,7
PON Sviluppo 4.457.218.830,00 6.098.181.475,08 3.952.717.332,39 136,8 88,7
PON Trasporti 4.520.161.290,00 5.361.960.941,17 3.403.396.544,96 118,6 75,3
Totale PON 14.123.667.506,71 16.410.453.960,23 10.510.361.393,12 116,2 74,4
POR Basilicata 1.696.070.000,00 1.490.670.494,83 768.157.105,67 87,9 45,3
POR Calabria 4.036.398.002,00 2.835.135.392,23 2.110.012.736,22 70,2 52,3
POR Campania 7.748.172.782,00 5.327.171.359,78 3.457.710.884,73 68,8 44,6
POR Molise 469.483.995,00 412.526.674,94 262.892.313,56 87,9 55,8
POR Puglia 5.281.537.667,00 3.660.485.884,51 2.293.854.886,88 69,3 43,4
POR Sardegna 4.258.555.040,00 3.090.865.372,82 2.211.669.345,96 72,6 51,9
POR Sicilia 8.459.910.655,00 6.115.049.692,93 3.605.187.304,45 72,3 42,6
Totale POR 31.950.128.141,00 22.931.906.872,04 14.708.484.577,47 71,8 46,0
Totale QCS 46.073.795.647,71 39.342.360.832,27 25.218.845.970,59 85,4 54,7
Fonte: SIRGS-IGRUE
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
38
PARTE II
Il ruolo del Ministero dello sviluppo economico.
Va premesso che i dati e gli elementi esposti sono stati oggetto di ampio
contraddittorio con il Ministero dello sviluppo economico, che con disponibilità ha
corrisposto alle richieste istruttorie della Sezione, compilando altresì il questionario
predisposto dalla Corte dei conti30.
Il Programma operativo multifondo (POM) “Industria e servizi” 1994-1999
e il Programma operativo nazionale (PON) “Sviluppo imprenditoriale
locale” 2000-2006
Fra i Programmi operativi nazionali di cui si è occupata la presente indagine,
vanno considerati in modo distinto per i diversi periodi di Programmazione il
Programma operativo multiregionale POM “Industria e servizi” 1994-1999 e il
Programma operativo nazionale PON “Sviluppo imprenditoriale locale” 2000-2006.
Essi tengono conto della disciplina nazionale sancita dalle L.488/1992 e L.46/1982.
Per il POM è stato autorizzato un costo totale per Meuro 5.634,35. Al
31.12.2001 i pagamenti effettuati sono stati pari a Meuro 5.597,34 con un livello di
realizzazione pari al 98,69%. Risulta sospeso per controversie giudiziarie una parte
del contributo comunitario per euro 2.297,89631. Per il PON “Sviluppo
imprenditoriale locale”, gli interventi hanno riguardo alla disciplina sancita dalla
L.488/1992 e dalla L.46/1982 e dai regimi introdotti per il tutoraggio, per la
costituzione di reti di imprese e per la formazione. Il Programma è definito in
quattro Misure: Misura 1 L.488/1992-Industria azioni di tutoraggio con una
dotazione di 3.202,78 Meuro; Misura 2 - Pacchetti integrati di agevolazioni e
tutoraggio (P.I.A) con una dotazione di 1.123,10 Meuro; Misura 3 Formazione per il
P.I.A, con una dotazione di 94,48 Meuro; Misura 4 Assistenza tecnica, con una
dotazione di 36,86 Meuro per un costo totale di euro 4.257.218.830,00. Al 31
dicembre 2005 l’attuazione finanziaria aveva raggiunto l’85,3%, con pagamenti
effettuati per euro 3.804.152.985,42 e al 30 giugno 2006 la realizzazione
finanziaria aveva raggiunto l’88,7% con pagamenti per euro 3.952.717.332,3932.
30 Il questionario compilato è stato trasmesso dall’Amministrazione con nota prot. n.976536 del 12.01.2006. Le ulteriori richieste istruttorie sono state evase con nota prot. n.978427 del 23.12.2004; nota prot. n.977739 del 12.10.2005; nota prot. n.977.720 del 20.10.2006; nota 2007 prot. n.67 del 22.01.2007; nota prot.3812 del 15.02.2007; nota prot.9639 del 16.02.2007; nota prot.4100 del 20.02.2007 31 Tali elementi sono tratti da dati del Ministero dell’economia e finanze – Dipartimento politiche strutturali – Servizio per le politiche dei Fondi strutturali e comunitari. 32 I dati sono tratti dal Ministero delle finanze SIRGS-IGRUE.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
39
La struttura organizzativa preposta alla gestione e ai controlli
I due programmi POM – PON sono gestiti all’interno del Ministero dello
sviluppo economico, già Ministero delle attività produttive a seguito del nuovo
assetto delle funzioni dettato dal D.L. del 18.05.2006, convertito nella L.233/2006
(art. 1.2), che, nel modificare la denominazione del Ministero delle attività
produttive in Ministero dello sviluppo economico, ha ricompreso in tale Ministero le
funzioni relative alle politiche di sviluppo e coesione prima attribuite al Ministero
dell’economia e delle finanze.
All’interno sono state individuate due Autorità di gestione diverse per il POM
e per il PON. Per il POM Industria e servizi 1994-1999, (relativamente alle sei
Regioni del Mezzogiorno a cui si aggiungono il Molise e l’Abruzzo per una parte del
periodo33), l’Autorità di gestione è la Direzione generale sviluppo produttivo e
competitività (DGSPC), mentre per le sole Misure 1.1 (L.488/1992 e L.64/1986),
1.8 (L.215/1992 Imprenditoria femminile), 3.1 (L.488/1992 Agevolazioni in favore
delle attività produttive nelle aree depresse del Paese), 1.2 (Servizi reali alle
imprese) e 3.2 (Servizi reali alle imprese nelle aree di crisi), il soggetto attuatore è
la Direzione generale coordinamento incentivi alle imprese. All’interno del POM vi
sono altri soggetti attuatori (Sviluppo Italia, Artigiancassa, Mediocreditocentrale)
che rispondono dell’attuazione all’Autorità di gestione (DGSPC).
Per altre attività della Programmazione 1989-1993 e 1994-1999, quali
alcune Sovvenzioni globali, sono titolari soggetti diversi come ad esempio l’Istituto
per la promozione industriale (IPI).
Per le attività di coordinamento e di audit ai sensi del Reg.2064/97 del POM
“Sviluppo locale - Patti territoriali per l’occupazione”, in precedenza di titolarità del
Ministero dell’economia e finanze, la competenza è ora assunta dal Ministero dello
sviluppo economico – Dipartimento per le politiche di coesione – Ufficio V.
L’Autorità di gestione del PON “Sviluppo imprenditoriale locale (SIL)”,
Obiettivo 1 2000-2006 è rappresentata dalla Direzione generale coordinamento
incentivi alle imprese.
Và poi menzionata l’Autorità di gestione del PON “Assistenza tecnica e azioni
di sistema” Obiettivo 1 2000-2006, costituita dal Servizio politiche Fondi strutturali
comunitari.
Le principali attività dell’Autorità di gestione consistono nella
programmazione, nella verifica e nell’ammissibilità degli interventi, nel
monitoraggio finanziario, fisico e procedurale, nelle attività di sorveglianza, nel
coordinamento dei responsabili di Misura, nella verifica della corretta gestione e nei
33 Si rammenta che l’Abruzzo dal 01.01.1997 non rientra nell’Obiettivo 1.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
40
relativi controlli. L’Autorità di gestione ha adottato, ai sensi dell’art. 7
Reg.438/2001, le piste di controllo nelle quali sono descritti i flussi procedurali e la
tempistica, la definizione dell’attività e le funzioni dei soggetti coinvolti,
l’individuazione degli ambiti di controllo, l’elencazione dei flussi finanziari degli
interventi e le informazioni sulla tenuta dei documenti giustificativi concernenti le
spese ed i controlli.
L’Autorità di gestione e i responsabili di Misura svolgono controlli interni
rivolti a verificare il corretto svolgimento delle attività previste nelle piste di
controllo, gli ambiti di esso e il rispetto della tempistica prevista per l’attuazione.
Tale attività è indirizzata non solo alle strutture burocratiche coinvolte direttamente
nella gestione, ma altresì agli organismi intermedi (banche concessionarie) e alle
singole imprese beneficiarie. L’Autorità deve effettuare un’adeguata analisi dei
rischi: infatti,gli stessi mutano in base alla complessità della normativa di
riferimento, alla pluralità dei livelli di gestione, alla quantità dei progetti di
agevolazione presentati, ai pagamenti effettuati sulla base di autocertificazione, al
valore assoluto e alla tipologia delle operazioni, alle caratteristiche del beneficiario
finale. Ulteriori fattori di rischio sono rappresentati dalla quantità degli organismi
intermedi coinvolti, dagli stati di avanzamento lavori, dalla modalità organizzativa di
delega della gestione agli istituti di credito. I contributi erogati in anticipazione, ai
sensi della L.488/1992, sono assistiti da garanzie; sulla quota di contributo erogata
in anticipo rispetto alla realizzazione sulla quale è necessario predisporre o una
fideiussione bancaria o una polizza assicurativa.
Distinta dall’Autorità di gestione è l’Autorità di pagamento. Essa, prevista
nell’art. 9 del Reg.1260/1999, è responsabile della elaborazione e della
presentazione delle domande di pagamento che devono riferirsi a spese
effettivamente sostenute, corrispondenti a pagamenti effettuati dai beneficiari finali
e giustificati da fatture quietanzate o da documenti contabili di valore probatorio
equivalente.
Le richieste di pagamento da parte dei responsabili/esecutori dei progetti
devono essere presentate nei termini previsti, sulla base di spese reali già
sostenute e corredate della necessaria documentazione giustificativa per l’intero
importo; ha il compito di tenere la contabilità degli importi da recuperare, cura la
restituzione delle somme per pagamenti irregolari maggiorata da interessi di mora.
I sistemi di gestione e controllo verificano la veridicità della spesa, il rispetto
del Programma, il rispetto delle disposizioni nazionali e comunitarie, il rispetto delle
disposizioni in materia di appalti, di aiuti di Stato, di ambiente e pari opportunità.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
41
Le verifiche devono essere registrate attraverso atti verbalizzati (art. 4
Reg.438/2001).
L’Autorità di controllo di secondo livello è tenuta alla verifica del sistema, in
particolare all’adeguatezza delle piste di controllo, alla valutazione dell’analisi dei
rischi, al metodo di campionamento, alla definizione delle verifiche ispettive, nei
casi in cui è stato effettuato il controllo in loco e a valutare i relativi esiti.
Nell’ambito della verifica in loco sono valutati e sono verbalizzate le relative
risultanze, i documenti giustificativi, la presenza degli immobili e delle attrezzature
oggetto dell’agevolazione, è valutata la veridicità delle autocertificazioni, la
correttezza dei procedimenti amministrativi posti in essere, l’ammissibilità delle
spese e il personale occupato.
Le modalità di erogazione del contributo, ai sensi della L.488/1992 e del
regolamento Ministeriale di attuazione, prevedono deleghe a banche concessionarie,
a cui è affidato lo svolgimento anche della fase istruttoria e di definizione dei
requisiti, oltre a quelle connesse con i pagamenti34. L’istruttoria finale è curata
unicamente dalla banca nel caso in cui l’investimento sia inferiore a euro
1.549.371,00 (circa 3mld di lire). Negli altri casi, successivamente all’istruttoria
finale della banca, è posto in essere un accertamento di spesa da parte di una
Commissione ministeriale.
Nell’ambito del Ministero, con funzioni consultive, è stato costituito un
apposito Comitato tecnico per rispondere ai quesiti interpretativi posti in essere
dalle banche nel corso dell’attività di esercizio della delega. L’erogazione del
contributo si sviluppa attraverso varie fasi: la definizione di un bando di gara, lo
svolgimento di un’attività istruttoria da parte delle banche sulle domande
pervenute, l’esame dei requisiti e la predisposizione delle relative graduatorie da
parte del Ministero, la concessione provvisoria dell’aiuto, l’erogazione in due o più
rate del beneficio, di cui una eventualmente in anticipazione, le erogazioni fino al
90%, prima dell’istruttoria finale, l’erogazione del saldo al superamento
dell’istruttoria finale e con l’emissione del provvedimento di concessione
definitiva35.
La gestione attraverso concessionari
Un ruolo di rilievo viene attuato dalle banche concessionarie che, in base alle
convenzioni stipulate con il Ministero, svolgono l’attività di istruttoria delle domande
34 Tali elementi sono stati forniti dal Ministero dello sviluppo economico DGCII – Ufficio A9 – con la nota del 16.02.2007 prot. n.9639. 35 Dati tratti dalla relazione del responsabile dell’Ufficio A9 - Affari Comunitari - Ministero dello sviluppo economico presentati al Seminario permanente dei controlli il 24 ottobre 2006, nel corso sui controlli sui Fondi strutturali.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
42
di agevolazione con l’esame della documentazione e i relativi accertamenti
necessari per le erogazioni, l’attività istruttoria in ordine alle inadempienze delle
imprese, l’invio periodico al Ministero delle richieste di erogazione e le informazioni
sulle erogazioni effettuate, l’istruttoria sulle documentazioni finali di spesa per
l’emissione dei decreti di concessione definitiva o le proposte di revoca delle
agevolazioni.
L’attività delle banche si pone in una posizione intermedia tra il ruolo del
privato e quello della pubblica amministrazione, dal momento che alla banca viene
assegnato un compito di natura pubblicistica, tipico dei rapporti di concessione.
Peraltro dopo la riforma della disciplina di assegnazione dei Fondi comunitari, il
ruolo dell’istituto di credito si sta spostando in modo sempre più marcato verso una
forma di “tutoraggio” dell’attività dei privati. In verità il concessionario che è più
vicino al territorio e conosce la realtà socio-economica locale, dovrebbe essere in
grado di valutare, in modo più significativo, la fattibilità dei progetti presentati e la
solidità delle imprese richiedenti i finanziamenti. Le convenzioni regolano il rapporto
tra l’amministrazione ed il concessionario e in quella sede dovrebbero essere
stabilite anche le responsabilità, di natura civilistica, conseguenti all’eventuale
inadempimento dello stesso. Tuttavia, non sembra che il rapporto di concessione
sia stato oggetto di specifiche attenzioni, con riguardo, ad esempio, all’attività che il
concessionario svolge o potrebbe svolgere in sede di valutazione delle irregolarità.
Sarebbe opportuno, probabilmente, esplicitare in modo più accurato da un punto di
vista contrattuale i tipi di controlli che l’istituto di credito deve porre in essere circa
la documentazione istruttoria presentata, soprattutto ove si ritenga opportuno che
gli stessi vadano eseguiti sulle aziende che risultano assegnatarie dei
finanziamenti36 o soltanto a campione.
D’altra parte, il fatto che le irregolarità si concentrino in alcuni specifici
segmenti procedimentali, ad esempio nella fase di istruttoria, lascia intravedere la
necessità di intervenire con specifiche azioni proprio sul rapporto con il
concessionario.
In tale contesto il ricorso ampio all’autocertificazione dovrebbe svolgere un
ruolo di semplificazione dell’attività istruttoria, anche quando la stessa è assegnata
ad un soggetto esterno. Tuttavia, l’alto tasso di irregolarità riscontrato proprio con
riferimento alla fase istruttoria, può far sorgere dubbi sull’effettività e sull’efficacia
dei controlli a campione riferiti all’autocertificazione, né, d’altronde, risulta che i
36 Si tenga conto che i controlli citati in questo caso non sono quelli previsti dalla normativa comunitaria, ma sono gli ordinari controlli previsti dalla legislazione italiana ad esempio in tema di veridicità delle autocertificazioni.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
43
concessionari rispondano dei danni eventualmente provocati per i mancati o
inadeguati controlli in sede di istruttoria.
Nonostante l’alta percentuale di casi di irregolarità riguardanti falsi
documenti presentati in sede di domanda di finanziamento, non risulta che siano
state attivate le penali connesse alle convenzioni con le banche che hanno seguito
le istruttorie.
Occorre evidenziare, inoltre, che il concessionario può trovarsi in una
posizione di conflitto di interesse rispetto all’eventuale individuazione di
un’irregolarità. Infatti, in molti casi, l’erogazione dell’anticipazione del contributo,
con il rilascio di fideiussione, viene garantita proprio dal sistema creditizio, che si
può trovare esposto direttamente al rischio di una revoca del finanziamento.
Sulla base delle convenzioni stipulate37 viene prevista una responsabilità
della banca circa “il corretto e puntuale espletamento del servizio e di tutti gli
adempimenti connessi, ivi compresi quelli posti a carico degli istituti collaboratori”
(per i soli casi di operazioni di leasing). La responsabilità, oltre ai normali effetti di
natura civilistica, è accompagnata anche dalla previsione di una sorta di penale
calcolata in una somma variabile da un minimo all’intero compenso spettante per
ciascuna domanda, per ogni irregolarità riscontrata nella documentazione
presentata per l’istruttoria. La responsabilità del concessionario (così come degli
istituti collaboratori nel caso di operazioni in leasing) che gestisce l’istruttoria
dovrebbe essere oggetto di specifica valutazione poiché, molte irregolarità si
concentrano proprio sulla falsità di documenti consegnati all’atto della
presentazione della domanda o al momento dei pagamenti degli stati di
avanzamento.
Tuttavia, occorrerebbe probabilmente esplicitare in modo più accurato i tipi
di controlli che l’istituto di credito deve porre in essere, soprattutto ove si ritenga
opportuno che gli stessi vadano eseguiti su tutte le aziende che risultano
assegnatarie dei finanziamenti o soltanto a campione. Sul punto, invece, la
convenzione è piuttosto generica. Tale finalità potrebbe essere realizzata anche
attraverso allegati tecnici, integranti la convenzione, per fornire maggiore
analiticità, riempiendo di significato formule come quella della responsabilità
dell’istituto di credito che, altrimenti, rischiano di rimanere astratte enunciazioni.
La gestione delle irregolarità
L’organizzazione del sistema di gestione e controllo del PON SIL 2000-2006
Ob.1, comunicata a norma dell’art. 5 Reg.438/2001 alla Commissione europea e da
37 Il Ministero ha trasmesso una convenzione tipo simile a quelle oggetto di stipula con riguardo alle agevolazioni previste dalla L.488/1992.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
44
essa approvata con la nota n.100018 del 05.11.2004, disciplina, le modalità di
comportamento in caso di irregolarità.
“In particolare è previsto che l’Autorità di gestione, identificata nel Direttore
generale del coordinamento degli incentivi alle imprese (DGCII) del Ministero, è
responsabile dell’attuazione delle misure di controllo interne, volte, fra l’altro, a
prevenire le irregolarità e le frodi. Il sistema presenta infatti meccanismi di garanzia
contro eventuali anomalie, poste in essere dai diversi uffici di gestione interessati,
quali l’esistenza di molteplici controlli svolti autonomamente dagli uffici coinvolti,
nonché l’utilizzo di strumenti informatici che effettuano controlli automatici
ripetuti”.
L’Autorità di gestione, coadiuvata dall’Ufficio A9 “Affari comunitari”, è
responsabile della notifica alla Commissione europea delle irregolarità riscontrate su
singole operazioni nel corso delle attività di gestione ai sensi del Reg.1681/1994; a
tal fine sono state indicate procedure agli uffici di gestione interessati ed è altresì
stata fornita, sia all’Autorità di controllo che all’Autorità di pagamento, copia di ogni
comunicazione effettuata alla Commissione in base al Reg.1681/1994.
La verifica dei sistemi di gestione e controllo è effettuata dall’Ufficio A1
”Controllo di gestione”.
In particolare l’ufficio A1 svolge le verifiche sulla corretta applicazione delle
procedure di gestione e pagamento delle Misure al fine di accertare se i sistemi di
gestione e pagamento siano tali da garantire l’inesistenza di anomalie
generalizzate. A tal fine l’Ufficio effettua verifiche periodiche sull’operato degli uffici
coinvolti nell’attuazione delle misure del POR anche con riguardo all’adeguatezza
delle piste di controllo.
L’Ufficio A7 è invece incaricato di svolgere visite ispettive sulla regolarità di
un campione di singole operazioni finanziate dal PON “Sviluppo locale” estratto sulla
base di indicazioni fornite dall’Autorità di controllo; tali verifiche devono garantire
un adeguato controllo della regolarità, ai sensi del Reg.438/2001, degli altri
regolamenti di riferimento e di quanto disposto dal Complemento di
programmazione sulla Misura di riferimento di ciascuna operazione verificata. In
particolare l’attività di ispezione è svolta in misura tale da garantire la verifica
sostanziale di almeno il 5% della spesa certificata, così come previsto dall’art. 10
Reg.438/2001. Il sistema di gestione e controllo, predisposto ai sensi dell’art. 5
Reg.431/2001, prevede che l’Autorità di pagamento curi gli adempimenti relativi
agli eventuali recuperi di erogazioni derivanti da irregolarità, ai sensi dell’ art. 8
Reg.438/2001, nonché del Reg.1681/1994.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
45
Le irregolarità riscontrate dai singoli uffici coinvolti nella gestione degli
interventi, sono comunicate, per le parti di rispettiva competenza, all’Ufficio
ragioneria per la sospensione delle erogazioni, e all’Autorità di gestione per le
verifiche e gli approfondimenti necessari per la compilazione della scheda OLAF.
L’Autorità di pagamento riceve, altresì, periodici aggiornamenti sugli esiti dei
controlli svolti e può, in ogni caso,procedere alla richiesta di integrazioni o di
chiarimenti ed effettuare proprie verifiche sia sul sistema di gestione delle Misure
che su singole operazioni.
Le attività di ispezione, previste dall’Ufficio A7, sono svolte da 60 unità, ad
esse si aggiungono le unità degli uffici che effettuano la gestione nonché le
Commissioni di accertamento della Spesa e il personale utilizzato dalle banche
concessionarie.
La scoperta delle irregolarità avviene sia attraverso gli ordinari controlli a
campione da parte del controllo di I o di II livello, oppure attraverso l’attività di
accertamento della Guardia di finanza.
Il Ministero ha instaurato con questo organo di polizia giudiziaria un sistema
di reciproca comunicazione, facilitata dalla presenza di un nucleo presso la DG per il
coordinamento degli incentivi alle imprese. A tale ufficio e alle altre autorità
competenti sono segnalate tempestivamente le anomalie emerse dai controlli;
inoltre, precise modalità di comportamento sono incluse nei manuali ispettivi
utilizzati dall’ ufficio A 7 per i controlli in loco. In molti casi è la stessa Guardia di
finanza che compila le schede OLAF e le trasmette al Dipartimento delle politiche
comunitarie. La Direzione generale invia, successivamente, i periodici
aggiornamenti delle schede al Dipartimento. La segnalazione per i contributi
rispetto ai quali sono state rilevate le irregolarità o per i quali sono in corso
contenziosi o verifiche da parte della Guardia di finanza che è inserito nel sistema
informativo SINIT, utilizzato per la gestione dei progetti della L.488/92.
Quando sono scoperte irregolarità su alcuni progetti vengono effettuati
controlli più penetranti nell’ambito dell’intera Misura.
L’Amministrazione ha riferito che non sono state rilevate irregolarità a
carattere sistematico o particolarmente concentrate su una specifica tipologia di
intervento; tuttavia, al fine di valutare l’incidenza sistematica delle irregolarità è
annualmente predisposta un’analisi dei rischi ed un piano dei controlli di gestione
individuando quelle iniziative che sono da sottoporre a verifica ispettiva. I continui
contatti con il Dipartimento delle politiche comunitarie e con la Guardia di finanza
contribuiscono a rendere più accurata l’analisi dei rischi.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
46
I controlli sistematici per prevenire le irregolarità sistemiche sono svolti
periodicamente sia dall’Ufficio A1 “Controllo di gestione” mediante la verifica ed il
rispetto delle attività previste per i singoli uffici e per le banche concessionarie nelle
piste di controllo del PON, sia mediante le verifiche ispettive svolte dall’Ufficio A7
che con l’elaborazione annuale del campione rappresentativo di iniziative da
sottoporre a controllo. Al fine di predisporre un campione rappresentativo delle
imprese da ispezionare, l’Autorità di controllo con l’Ufficio A7, analizza le
problematiche relative alle singole erogazioni al fine di definire in via generale gli
interventi da effettuare su determinate tipologie di operazioni.
I controlli di II livello sono svolti da organi interni all’Amministrazione.
Con riguardo al PON “Assistenza tecnica”, il Ministero dell’economia e
finanze, ora Ministero dello sviluppo economico, ha reso noto38 che si avvale, per i
controlli di primo livello dei funzionari responsabili del procedimento e/o degli
organismi delegati mentre per i controlli di secondo livello si avvale dell’Unità di
verifica degli investimenti pubblici (UVER) del Ministero dell’economia e finanze.
La consistenza di personale è pari a 7 unità39.
Le modalità attraverso cui avviene la scoperta delle irregolarità o delle frodi
sono i controlli amministrativi a campione del controllo di primo livello e di secondo
livello.
L’iter di comunicazione in caso di irregolarità e frodi viene attivato dal
beneficiario finale e/o dagli Organismi intermedi e inviato all’Autorità di gestione del
PON che ne da comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri –
Dipartimento politiche comunitarie.
A seconda del livello di accertamento dell’eventuale irregolarità/frode esse
sono rilevate dal beneficiario finale,dall’organismo intermedio, dall’Autorità di
gestione del PON.
In caso di irregolarità o frodi accertate su alcuni progetti di una particolare
misura, vengono attivati controlli più penetranti sull’intero programma.
Si prevede l’attivazione di controlli specifici in loco presso il soggetto
attuatore e/o il beneficiario finale.
I controlli di II livello sono costituti da organi interni all’Amministrazione.
Esistono controlli sistematici volti a prevenire tali fenomeni. Per quanto
riguarda i controlli di primo livello i controlli vengono effettuati, nella fase di
gestione e attuazione dei progetti, da parte degli organismi responsabili (beneficiari
38 A cui l’Amministrazione ha dato riscontro con le seguenti note: prot. 4100 del 20.02.2007; prot.9639 del 16.02.2007; prot. 3812 del 15.02.2007; prot. 25135 del 03.10.2006; prot. 24816 del 29.09.2006; prot. 10105 del 04.04.2006; prot. 4456 del 09.02.2006; prot. 4455 del 09.02.2006; prot. 3152 del 31.01.2006; prot. 28283 del 09.09.2004. 39 Tale precisazione è stata fornita dall’Amministrazione con nota prot.4100 del 20.02.2007.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
47
finali) mentre per quanto riguarda i controlli di secondo livello vengono svolti
dall’UVER nella fase ex post della certificazione della spesa.
In caso di irregolarità non dolose per accertare l’evento, le cause e le
conseguenze, vengono attivati i controlli sui sistemi di gestione e sulle modalità di
esecuzione dei controlli di primo livello.
Sono adottate misure cautelari a carattere amministrativo quali la
sospensione delle spese fino alla conclusione del procedimento di accertamento e la
revoca degli importi indebitamente percepiti quando il procedimento si è concluso
con esito positivo.
Per quel che riguarda i recuperi essi vengono effettuati dall’Autorità di
pagamento del PON che ne da comunicazione alla Commissione europea, ai sensi
del Reg.438/2001.
Le rettifiche finanziarie vengono effettuate in presenza di accertamento di
somme indebitamente percepite per spese inammissibili ai sensi del
Reg.2035/2005.
L’attività amministrativa di natura cautelare. Le revoche ed i recuperi
L’individuazione di una irregolarità può comportare la sospensione
dell’erogazione. A seguito di verifiche più approfondite e di riscontri oggettivi sul
mancato rispetto delle previsioni normative, connesse all’utilizzo dei Fondi
comunitari, possono arrivare ad un atto formale di revoca, al quale può far seguito
la restituzione volontaria da parte del beneficiario. Qualora il soggetto non
ottemperi volontariamente l’Amministrazione escute le garanzie fideiussorie, se
previste.
Nella pratica, nonostante la sistematica presenza di garanzie accessorie,
quali la fideiussione a copertura degli eventuali crediti da parte delle
Amministrazioni finanziatrici, esse, in occasione del verificarsi di irregolarità, non
vengono immediatamente escusse; a causa poi dell’ampio ritardo con cui alcune
irregolarità si rilevano, le garanzie o sono state già restituite o non sono più attive.
Le fidejussioni, quindi, non sembrano uno strumento utile per la tutela
dell’Amministrazione erogante. Pertanto, anche sotto tale profilo, appare opportuno
un intervento volto a migliorare le caratteristiche contrattuali con la previsione della
irrevocabilità di esse e della possibilità per l’Amministrazione beneficiaria di poterla
escutere a semplice prima richiesta. Riferisce l’Amministrazione40 che l’escussione
per gli interventi previsti dalla L.488/1992 è sempre richiesta dalle banche,
nonostante la prescrizione espressa d’irrevocabilità e la clausola scritta di
40 Nota prot.9639 del 16.02.2007 già citata.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
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escussione a semplice prima richiesta, in molti casi i fideiussori non hanno
rispettato il principio della “prima chiamata”e “dell’incondizionalità” della garanzia
prestata, sicché per fronteggiare tale atteggiamento la DGCII, con la circolare del
27.05.2005 prot.970/776, ha reso più impegnativi gli obblighi assunti con la
fideiussione ed ha previsto l’esclusione espressa della validità di tali garanzie
rilasciate da banche, compagnie di assicurazioni, intermediari finanziari che nel
passato non hanno adempiuto alle obbligazioni di restituzione a fronte della
escussione a prima richiesta della garanzia fideiussoria, prevedendo altresì il
preventivo favorevole assenso.
In assenza di pagamento volontario l’Amministrazione provvede al recupero
coattivo delle somme indebitamente versate attraverso l’iscrizione a ruolo e
l’espletamento delle procedure esecutive. Si rammenta che la L.449/1997 all’art.
24.32, ha previsto che il provvedimento di revoca delle agevolazioni disposte dal
Ministro dell’industria costituisce titolo per l’iscrizione a ruolo ai sensi dell’art. 67.2,
del DPR del 28 gennaio 1988 n.43 e successive modifiche, sia per gli importi erogati
che per i relativi interessi e le sanzioni.
Il recupero delle agevolazioni è curato prima di tutto dalle banche
concessionarie, e solo su richiesta di queste ultime, l’Ufficio contenzioso provvede
ad attivare la procedura di iscrizione a ruolo, prevista dall’art. 9.1, del D.Lgs.
123/1998, e la successiva fase esecutiva. L’attività di recupero, successivamente
alla notifica delle cartelle esecutive, è affidata per legge ai concessionari per la
riscossione e risulta ostacolata dall’insorgenza di contenziosi in opposizione alle
suddette cartelle. I concessionari curano altresì le insinuazioni nei passivi
fallimentari. L’Ufficio contenzioso, con il “limitato organico di unità, è impegnato su
più fronti, visto che gestisce tutto il contenzioso connesso con le agevolazioni”.
Qualora il soggetto beneficiario sia creditore di ulteriori somme è possibile
effettuare una compensazione con la detrazione degli importi dovuti sulle quote
ancora da riscuotere.
In caso di pagamenti irregolari accertati, l’Amministrazione “si è assunto il
rischio del recupero delle somme indebitamente erogate, eliminando dalla
certificazione di spesa i pagamenti stessi ed ha comunicato all’OLAF, ai sensi
dell’art. 5 Reg.1681/1994, per il tramite del Dipartimento delle politiche
comunitarie, l’inesistenza di pregiudizi al bilancio comunitario”.
a) La problematica degli storni delle spese irregolari
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
49
La modalità di gestione della irregolarità sopradescritta è stata oggetto di
attento esame da parte della Sezione41che ha chiesto chiarimenti circa l’esclusione
dal cofinanziamento di molte iniziative e la conseguente richiesta di “chiusura” delle
irregolarità pur in presenza di fenomeni accertati e aventi ad oggetto importi
consistenti da recuperare. L’Amministrazione42 ha precisato che l’esclusione dal
cofinanziamento di alcune iniziative, non comporta conseguenze sull’ avanzamento
della spesa cofinanziata in quanto esiste un “ parco” progetti dotati dei requisiti di
cofinanziabilità, molto più numeroso di quelli effettivamente cofinanziabili con le
risorse disponibili nell’ambito del PON; esiste quindi un notevole overbooking di
impegni sul PON necessario per garantire il superamento, con la spesa certificata,
delle elevate soglie di disimpegno fissate in corrispondenza delle scadenze annuali.
Dall’esame del documento della Commissione del 12.01.2005
(CDRR/05/0012/01/EN), diramato dalla circolare del Ministero dell’economia e delle
finanze prot. n. 0006498 del 03.03.2006, recante orientamenti sulla deduzione dei
recuperi dalla dichiarazione di spesa e domanda di pagamento…conformemente
all’art. 8…del Reg.438/2001 (punto 3.3,) si evince che le autorità incaricate della
gestione dei Programma possono trattare le irregolarità sia stornando la spesa
effettuata – conseguentemente liberando immediatamente risorse per destinarle ad
altre operazioni – sia mantenendo tale voce di spesa nel Programma, in attesa
dell’esito dell’operazione di recupero.
Nel caso in cui l’Autorità di pagamento opti per lo storno non si fa luogo al
regime di adempimenti previsti per i recuperi.
Tuttavia dette rettifiche devono essere registrate, conservandone traccia
nell’ambito del piano di avanzamento finanziario e la spesa stornata deve essere
dedotta dalla successiva dichiarazione delle spese anche al fine di assicurare la
rintracciabilità nelle piste di controllo, e poter fornire alla Commissione, su richiesta,
informazioni in merito alle variazioni intervenute.
Si deve, pertanto, richiamare l’attenzione sulla opportunità di censire tutti i
casi di rettifica e di storno contabile, in quanto – pur evitando il pregiudizio
finanziario immediato che discenderebbe dalla porzione di pagamento irregolare –
trattasi pur sempre di situazioni obiettivamente anomale e critiche che esigono
un’analisi approfondita dei motivi di fatto e di diritto che determinano la situazione
irregolare.
La casistica in questione è stata in concreto registrata nel PON SIL, per
diverse situazioni e per elevati importi, incidendo in maniera consistente sulla
41 Nota istruttoria del 21 settembre 2006 prot. n.105572006 e risposta dell’Amministrazione del 20 ottobre 2006 prot .n 977.70. 42 Nella nota del 20 ottobre 2006 citata.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
50
programmazione nazionale e conseguendo l’effetto di una drastica riduzione di
ipotesi tecnicamente definibili come “irregolarità”; ad esempio le irregolarità
comunicate nel 2004 hanno subito una consistente flessione, pari all’82,8% rispetto
a quelle in precedenza indicate43, passando da 93 casi a 16. Dei casi
originariamente comunicati per ben 59 la proposta di chiusura è riconducibile all’
esclusione dal finanziamento comunitario, mentre per soli 21 è iniziato il
procedimento di revoca o comunque è pendente un contenzioso, per 7 la
Commissione ha comunicato l’esclusione e per tre è in corso l’istruttoria per
l’esclusione dal cofinanziamento (per 1 non è stato concesso alcun contributo).
A tal proposito una maggiore trasparenza delle summenzionate operazioni
potrebbe rivelarsi opportuna, anche attraverso l’istituzione di un registro degli
storni. Verso tale modalità si sono già orientate alcune autorità di pagamento di
programmi regionali44.
Va, infatti, constatato che la gran parte delle procedure di erogazione ove si
riscontrano “anomalie” di attuazione da parte dei beneficiari (o Enti pubblici
attuatori) vengono per così dire “riassorbite”, non dando luogo per l’immediato a
conseguenze finanziarie dannose e a formale “contestazione” di irregolarità nei
termini di cui ai regolamenti comunitari.
Tale accorgimento procedurale riduce in maniera consistente il numero delle
situazioni di irregolarità formalmente sanzionabili dalla Commissione, evitando
positivamente pure l’aggravio di incombenti amministrativi ulteriori (a carico dei
numerosi organi deputati alle procedure di contestazione, comunicazione, recupero
ecc.). Ma trattasi pur sempre di sintomatiche situazioni di inidoneità o inefficienza
programmatoria e, conseguentemente, attuativa, le quali meriterebbero maggior
approfondimento e trasparenza nell’analisi delle cause generatrici e nei rimedi da
apportare per il futuro, posto che indiscutibilmente minano la coerenza ed i
complessivi risultati delle politiche in esame.
Oltretutto tale modalità trasferisce l’onere del mancato recupero
esclusivamente sullo Stato italiano, destinando risorse nazionali ad interventi
diversi da quelli programmati.
E’ necessario che l’Amministrazione renda noto con quali modalità sono
rinvenibili presso i diversi responsabili tali fenomeni, al fine di acquisire cognizione
del numero, della casistica, della incidenza delle operazioni di “storno” ad oggi
43 Su tale profilo si rivia agli elementi contenuti nella relazione annuale 2006 della Corte dei conti – Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali - su I rapporti finanziari con l’Unione europea e l’utilizzazione dei Fondi comunitari, cap 4. 44Si rinvia alla relazione della Sezione di controllo per la Sardegna approvata con deliberazione n.50 del 07.02.2007 in cui si è richiamato l’avviso espresso dell’Autorità di pagamento FESR-POR Sardegna di voler istituire, analogamente alle irregolarità, un registro anche per queste fattispecie. Si veda la relativa sintesi nel capitolo Regione Sardegna.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
51
effettuate, ciò anche al fine non solo di pervenire ad una esaustiva ricognizione, ma
per risalire, successivamente, all’analisi sia dell’incidenza che della “sistematicità”
delle anomalie, attesa l’attenzione che la normativa comunitaria raccomanda di
osservare per le situazioni critiche con carattere sistemico.
In linea con la descritta impostazione appare la posizione assunta
dall’amministrazione, nel citato questionario, con riguardo alle rettifiche finanziarie
,infatti ha reso noto che non si è mai presentata la necessità di disporre rettifiche
finanziarie conseguenti ad irregolarità, poiché le somme non più certificabili sono
sempre state ampiamente assorbite dagli incrementi di spesa nel frattempo
intervenuti.
b) I Recuperi
Nel corso dell’istruttoria è emerso che particolarmente critico si è rivelato il
settore concernente gli adempimenti connessi con i recuperi. Si tratta di uno dei
compiti di maggior rilievo ma, soggetto ad oggettive difficoltà attuative. Infatti, al
pari dell’ordinaria attività di recupero dei crediti in via amministrativa che, appunto,
registra forti criticità nell’ambito della PA, anche quello derivante dai pagamenti
indebiti di risorse comunitarie non pare avviato verso risultati positivi. Del resto,
tale attività richiede specifica professionalità tecnico-giuridica e idonee strutture
organizzative: ma le iniziative intraprese in tale settore non sembrano produrre
risultati efficaci, visto che il relativo ufficio non si dedica a tale attività in modo
esclusivo. Pertanto, a fronte di una diffusa mancata attuazione di tali compiti e di
gravi ritardi nello svolgimento delle relative procedure, anche a causa dei
contenziosi, sarebbero auspicabili nuove iniziative idonee ad assicurare l’effettività e
la tempestività del recupero delle risorse comunitarie indebitamente erogate.
Va, altresì, sottolineata l’esigenza di definire in modo più
tempestivo,attraverso provvedimenti di autotutela, o azioni cautelari, le procedure
di recupero delle somme irregolarmente percepite, nei casi in cui, pur in pendenza
del procedimento penale, la mancanza di requisiti essenziali o, più in generale, la
tipologia delle violazioni accertate, rendano incompatibile l’iniziativa con la
concessione del contributo e ciò anche nei casi in cui la gestione degli interventi è
affidata ad Organismi intermedi.
Le irregolarità segnalate e la loro tipologia
Dalla banca dati del Dipartimento delle politiche comunitarie emerge che, dal
2003 al 2006 (1° semestre), le fattispecie di irregolarità comunicate alla
Commissione, ai sensi del Reg.1681/1994, con riguardo agli interventi attuati dal
Ministero delle attività produttive, ora Ministero dello sviluppo economico, sono
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
52
state 200 con importi da recuperare per euro 188.777.827,40. Di tali fattispecie
117 casi sono riconducibili alla programmazione 1994-1999 fra di essi vi sono delle
irregolarità relative a progetti gestiti da un Organismo intermedio: Sviluppo Italia.
La restante parte pari a 83 fattispecie è riferibile alla programmazione 2000-2006.
Nel periodo considerato, come può evincersi dal prospetto che segue, è
evidente un incremento progressivo, nei diversi anni, delle irregolarità accertate,
sia con riguardo alla quantità di casi che agli importi indebitamente percepiti,
raggiungendo i livelli più elevati nel 2005 con 122 fattispecie e con importi da
recuperare per euro 96.693.002,84.
Prospetto 1 - Irregolarità per numero di casi e importi da recuperare su Programmi
del MAP ora MSE distinti per anno di comunicazione e per ambiti territoriali (euro)
Regioni n. 2003 n. 2004 n. 2005 n. 2006
Lombardia 0 0 0 0 1 24.322,04 0 0
Veneto 0 0 0 0 5 6.640.738,54 2 162.508,78
Liguria 0 0 0 0 2 88.115,00 1 411.595,49
Emilia-Romagna 0 0 0 0 2 245.169,90 0 0
Toscana 0 0 0 0 4 4.122.094,24 0 0
Marche 0 0 0 0 2 77.731,45 0 0
Lazio 0 0 0 0 0 0 1 713.296,00
Molise 0 0 0 0 0 0 2 1.910.038,00
Abruzzo 0 0 0 0 0 0 1 441.509,00
Campania 1 261.168,00 5 887.656,51 12 3.161.809,06 3 2.040.298,11
Basilicata 0 0,00 1 1.840.833,15 3 1.214.195,34 0 0
Puglia 1 377.457,69 1 408.801,46 20 6.127.266,72 13 4.222.519,04
Calabria 0 0 1 1.581.647,12 27 27.091.073,92 3 1.075.221,42
Sicilia 0 0 0 0 28 29.179.652,63 4 3.786.050,07
Sardegna 1 481.730,00 1 16.600,98 15 18.396.099,00 4 3.913.013,26
Sviluppo Italia 0 0 7 16.586.537,98 0 0 22 48.877.070,00
MEF 0 0 3 2.089.272,50 1 324.735,00 0 0
TOTALE 3 1.120.355,69 19 23.411.349,70 122 96.693.002,84 56 67.553.119,17Fonte: dati del Dipartimento politiche comunitarie
Con riguardo ai casi relativi al 2003, presenti nella banca dati del
Dipartimento delle politiche comunitarie, 3 casi sono relativi alla programmazione
1994-1999, che hanno interessato i territori della Campania, Puglia e Sardegna,
con importi da recuperare per euro 1.120.355,6945.
Nel 2004 i 19 casi accertati sono in prevalenza attribuibili alla
programmazione 1994-1999 (per 16 casi) le cui irregolarità incidono
complessivamente sugli importi da recuperare per il 90,55%, di essi 7 sono stati
45 Gli altri 2 casi con Programmi gestiti dall’Istituto per la promozione industriale (I.P.I.), (nn.47 e 97) sono trattati nel capitolo dedicato agli altri Enti.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
53
affidati alla gestione di un concessionario (Sviluppo Italia), e per due casi è
intervenuta la dichiarazione di fallimento.
Nel 2005 sono stati comunicati 122 casi di cui 16 relativi ad interventi
eseguiti nei territori delle Regioni del Nord e del Centro46 e 106 nelle Regioni
inserite nell’Obiettivo 1 (Regioni del Mezzogiorno in ritardo di sviluppo), oggetto
della presente indagine. Come può evincersi dal precedente prospetto le situazioni
più rilevanti, sia con riguardo alla quantità di casi accertati che agli importi da
recuperare si presentano nei territori della Calabria e della Sicilia.
Nel 2006 i 56 casi hanno ad oggetto entrambi i periodi programmazione (32
dei quali sono inseriti nella programmazione 94/99), di essi 7 hanno ad oggetto
interventi fuori dall’Obiettivo 1 (2 in Veneto,2 in Liguria, 2 in Molise, 1 in Abruzzo),
22 si riferiscono a progetti del Sottoprogramma 1, incentivi all’ industria,
promozione dell’ imprenditoria giovanile (Misura 1.3) del POM 1994-1999, anch’essi
sono stati affidati dal Ministero all’attuazione e gestione da parte di un
concessionario (Sviluppo Italia) per un importo complessivo da recuperare di euro
48.877.070,00.
Sviluppo Italia è l’Agenzia nazionale per lo sviluppo d’impresa nata nel 1999
dalla fusione di 6 società pubbliche che si sono occupate della gestione di strumenti
agevolativi e di diverse attività finalizzate allo sviluppo imprenditoriale e locale.
Tale Agenzia si occupa:
- della promozione di attività produttive, dell’attrazione di investimenti, della
promozione di iniziative occupazionali e di nuova imprenditorialità, dello sviluppo
della domanda di innovazione, dello sviluppo di sistemi locali d’impresa, anche nei
settori agricolo, turistico e del commercio, purché le predette attività siano sempre
correlate ad iniziative di impresa concorrenziali, di fornire supporto alle
Amministrazioni pubbliche centrali e locali per la programmazione finanziaria, per la
progettualità dello sviluppo e per la consulenza in materia di gestione degli incentivi
nazionali e comunitari in base alle disposizioni del D.Lgs 1 del 09.01.1999 e sue
modifiche ed integrazioni e con particolare riferimento al Mezzogiorno e alle altre
aree depresse, come definite ai sensi della normativa comunitaria”.
Dalle comunicazioni per l’anno 2004 e 2006 del Dipartimento delle politiche
comunitarie sono state evidenziati 29 casi per un importo complessivo di euro
65.463.607,98. Tali fattispecie si riferiscono alla programmazione 1994-1999 e
hanno riguardo alla Misura 1.3 – Interventi a favore dell’imprenditoria femminile.
46 Le Regioni interessate sono la Liguria, con due casi, la Lombardia con 1, le Marche con 2, la Toscana con 4, il Veneto con 5 e l’Emilia Romagna con 2.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
54
L’Amministrazione ha comunicato47 che a seguito dei riscontri effettuati sulle schede
OLAF, sono emersi, per l’anno 2004, 18 casi (che comprendono 2 progetti esclusi
dalla certificazione di spesa e che pertanto devono ritenersi chiusi) per un importo
totale da recuperare di euro 13.573.056,00. Inoltre al 1° semestre 2006 sono stati
evidenziati 22 casi per un importo totale da recuperare di euro 18.799.622,00. Gli
importi indicati differiscono da quelli segnalati dalla Corte dei conti e presenti nelle
banca dati del Dipartimento delle politiche comunitarie, in ragione di “una non
esatta individuazione del totale da considerare”. L’Amministrazione ha ribadito che
per la Misura 1.3 infatti la scheda OLAF, riporta nella colonna “importo totale
dell’operazione” la somma delle tre quote che costituiscono l’agevolazione (quota
contributo in conto capitale deliberato + quota finanziamento a tasso agevolato +
quota “gestione”), mentre nel piano finanziario del PO Industria e servizi alle
imprese 1994-1999 è inclusa solamente la quota contributo in conto capitale, pari
al 50% della spesa pubblica certificata (composta da totale spesa pubblica = 50%
FESR + 50% Stato di cui alla L.95/1995), pertanto l’importo complessivo da
prendere in considerazione nel suddetto data base, è quello del totale riportato
nella colonna “importo totale della spesa irregolare”.
Per quanto riguarda i recuperi, la Società Sviluppo Italia ha comunicato le
modalità procedurali consistenti in istanze di insinuazione nella procedura di
fallimento, in esecuzioni immobiliari e nell’attivazione di decreti ingiuntivi, posti in
essere dall’Ufficio affari legali.
Con riguardo ai casi di irregolarità comunicati dal Ministero dell’economia e
delle finanze, ore Ministero dello sviluppo economico (Dipartimento delle politiche di
sviluppo e coesione – Ufficio V) si segnala che i casi 304, 395 e 195 si riferiscono al
Programma “Patti territoriali per l’occupazione”, Obiettivo 1, Sottoprogramma 2
“Colatino Sud Simeto”, Programmazione comunitaria 1994-1999 all’interno del POM
(Programma operativo multiregionale “Sviluppo locale”) e sono stati affidati
all’Organismo intermedio locale (SIL) che è l’Agenzia di sviluppo integrato, che ha il
compito di dare attuazione e controllare il Sottoprogramma 3 - Patto territoriale per
l’occupazione Colatino Sud Simeto. Tale soggetto è responsabile del Patto e
dell’attuazione del Sottoprogramma nonché delle azioni ed interventi in esso
inserite.
Per il quarto riguarda il caso 358, si tratta di una Sovvenzione globale –
Misura 2 – Area di crisi di Gela. L’Organismo intermedio della sovvenzione globale è
47 Con nota inviata in data 20.02.2007, dal Ministero dello sviluppo economico – Direzione generale sviluppo produttivo e competitività – Ufficio A2.. Si è precisato che Sviluppo Italia esclude tali casi dalla certificazione di spesa della Misura, accollandosi il recupero degli stessi. La chiusura delle schede OLAF non è stata ancora operata in quanto la relativa complessa procedura prevede un aggiornamento complessivo della certificazione di spesa di tutte le Misure in cui è articolato il suddetto PO, le cui operazioni sono in corso di svolgimento.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
55
la Società Gela Sviluppo con cui è stata stipulata una convenzione. A tale
organismo fanno capo tutti i provvedimenti connessi con la corretta esecuzione, tra
cui i recuperi dei contributi erogati qualora dovessero risultare, da accertamenti
successivi, non dovuti o erroneamente erogati (art. 4.2 POM Ob. 1).
Riferisce l’Amministrazione con nota del 09.02.2006 che il Dipartimento delle
politiche di sviluppo e di coesione del Ministero dell’economia e delle finanze, ha
solo compiti di coordinamento e di indirizzo generale, di sorveglianza e valutazione
complessiva dei risultati del POM, di monitoraggio e di rendicontazione finale,
mentre la responsabilità nell’attuazione degli interventi fa capo all’Organismo
intermedio.
Le attività di coordinamento e di chiusura sono state curate dal Servizio
progetti, studi e statistiche del Dipartimento delle politiche di sviluppo48 ha fornito
sui dati casi citati elementi integrativi. Il relativo Programma è stato approvato con
decisione della Commissione europea (C98) n.3978 del 29.12.1998 e regolato e
finanziato con delibera CIPE n.71 del 09.07.1998. Il Programma si è articolato in
dieci Sottoprogrammi (l’ultimo è costituito dall’Assistenza tecnica) ed è stato
affidato per la gestione dei singoli Sottoprogrammi, a Soggetti intermediari locali a
cui sono stati affidati, ai sensi del punto 4.3 del Programma operativo compiti di
controllo amministrativo presso i beneficiari finali e di verifica della corretta
applicazione della normativa ai sensi del punto 4.12.1. All’Autorità centrale di
coordinamento compete la cura dell’attività di certificazione delle procedure di audit
Reg.2064/1997 secondo il punto 4.12.13.
Successivamente, a seguito della nuova articolazione del Ministero e del
Dipartimento delle politiche di sviluppo, le competenze inerenti il POM “Sviluppo
locale – Patti territoriali per l’occupazione”, sono state assegnate all’Ufficio V
Servizio dipartimentale affari generali e contabilità.
L’attività istruttoria, l’accertamento di regolare esecuzione e verifica della
documentazione di spesa e rendicontazione sono state affidate dalla SIL (Soggetto
intermediario locale) al Banco di Sicilia, con convenzione del 30.03.1999.
In sede di collaudo finale il Banco di Sicilia non ha rilevato irregolarità, non è
stato possibile esaminare i documenti di collaudo più volte richiesti. La convenzione
con il Banco di Sicilia ha previsto all’art. 6 un compenso correlato agli importi degli
investimenti ammissibili; nessuna richiesta di penale è stata indirizzata all’istituto di
credito pur essendo presenti nelle modalità attuative delle irregolarità ed alcune
forti discrasie, in qualche caso (caso 358), fra la situazione dichiarata e quella reale
si da far dubitare dell’approfondimento dei controlli effettuati dall’istituto di credito.
48 Con nota prot. 4456 del 09.02.2006
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
56
Per le Regioni inserite nell’Obiettivo 1, il numero dei casi segnalati è pari a
180 per un importo complessivo da recuperare di 176.292.255,96 euro, come si
rileva dal prospetto che segue:
Prospetto 2 – Casi Ministero sviluppo economico (ex MAP) (euro)
2003 2004 2005 2006 (1° semestre)
Regione n° casi
Importo totale da recuperare
n° casi
Importo totale da recuperare
n° casi
Importo totale da recuperare
n° casi
Importo totale da recuperare
Molise 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2 1.910.038,00
Abruzzo 0 0,00 0 0,00 0 0,00 1 441.509,00 Basilicata 0 0,00 1 1.840.833,15 3 1.214.195,34 0 0,00
Calabria 0 0,00 1 1.581.647,12 27 27.091.073,92 3 1.075.221,42
Campania 1 261.168,00 5 887.656,51 12 3.161.809,06 3 2.040.298,11
Puglia 1 377.457,69 1 408.801,46 20 6.127.266,72 13 4.222.519,04
Sicilia 0 0,00 0 0,00 28 29.179.652,63 4 3.786.050,07
Sardegna 1 481.730,00 1 16.600,98 15 18.396.099,00 4 3.913.013,26
Sviluppo Italia 0 0,00 7 16.586.537,98 0 0,00 22 48.877.070,00
MEF 0 0,00 3 2.089.272,50 1 324.735,00 0 0,00 Totale 3 1.120.355,69 19 23.411.349,70 106 85.494.831,67 52 66.265.718,90
Fonte:Dipartimento delle politiche comunitarie
Complessivamente per tutti i casi segnalati, per i quali si rinvia, per più
approfonditi elementi conoscitivi, al relativo Allegato I, nelle diverse annualità, le
modalità con cui le irregolarità sono state poste in essere sono: false dichiarazioni e
false documentazioni contabili per mascherare la mancata realizzazione dell’opera,
presentazione all’Istituto di credito di autocertificazioni non veritiere, presentazione
di documentazione falsa ottenuta con l’utilizzo di loghi (scannerizzati) di istituti
bancari e società e con timbri professionali di tecnici, ritardo nel completamento
dell’investimento, mancato utilizzo dei beni oggetto dell’investimento dati in
comodato ad altri soggetti,mancato rispetto dei vincoli temporali imposti per la
destinazione dei beni oggetto dell’agevolazione, mancato esercizio dell’attività
produttiva, mancato pagamento dei premi a sostegno della copertura assicurativa,
mancata realizzazione dell’attività produttiva, esibizioni di fatture con partite IVA
inesistenti, prestazioni documentate con IVA superiore al reale, utilizzo di atti
pubblici falsi con la compiacente disponibilità di soggetti concorrenti, utilizzo di false
perizie giurate e di ulteriori attestazioni aventi rilevanza certificativa, cessazione
dell’attività prima dei 5 anni dalla fruizione del beneficio, domanda di contributo e
piano dell’iniziativa presentati alla banca concessionaria contenenti dati falsi,
simulazione dell’apporto di capitale proprio, mediante esibizione di ricevute di
bonifici bancari per simulare spese non sostenute, utilizzazione di documentazione
bancaria artatamente predisposta con la complicità di un funzionario di una azienda
di credito per dimostrare apporti di capitale mai prodotti, utilizzazione del
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
57
contributo per fini diversi rispetto a quelli per i quali è stata prevista la concessione
dell’investimento, messa in opera di transazioni commerciali fittizie, mancato
aumento del capitale sociale, false quietanze liberatorie, false attestazioni a
pubblico ufficiale, cambio di destinazione degli immobili oggetto di agevolazioni,
spese non afferenti il periodo di realizzazione, dichiarazioni sostitutive non veritiere,
alienazione dei beni oggetto del finanziamento prima della scadenza, cessazione
dell’attività, licenziamento del personale,presentazione di fatture per acquisto di
materiali usati, presenza di lavoratori non regolari, attestazione mediante artifici
contabili e bancari dell’apporto di mezzi propri,simulazione della scrittura privata
per l’acquisto dell’opificio, falso contratto di locazione finalizzato all’ottenimento del
contributo per la costruzione di un opificio.
Considerazioni conclusive
Con riferimento alle modalità di svolgimento degli illeciti segnalati
(ricollegabili sia alla programmazione 1994-1999 che a quella 2000-2006), che si
presentano di notevole rilevanza sia per gli importi interessati e per il loro numero
che per le modalità di realizzazione, si può osservare che la fase dell’istruttoria e, in
particolare, il vaglio preventivo della domanda di partecipazione e dei relativi
requisiti, così pure quella antecedente ai pagamenti, appaiono i momenti
procedimentali più esposti e ai quali, in termine di valutazione dei rischi, sarebbe
opportuno dedicare maggiore attenzione prevedendo controlli mirati su tali fasi,
anche al fine di contrastare più efficacemente le pratiche illegali. In tale ambito
particolarmente rischioso è il ricorso all’autocertificazione che dovrebbe essere
limitata nei casi in cui la dichiarazione riguardi requisiti essenziali, qualificazioni
professionali e finanziarie degli imprenditori, al fine di evitare che l’agevolazione più
che a finanziare lo sviluppo di un’attività imprenditoriale, con la connessa
circolazione di occupazione e risorse, sia servita a fornire mezzi di sostentamento
alle società richiedenti tutt’altro che solide e qualificate. Uguale attenzione
meriterebbero le autocertificazioni relative al possesso di immobili o di diritti su di
essi, visto che i beni costituiscono strumenti propedeutici per lo svolgimento
dell’attività imprenditoriale da ammettere alle agevolazioni.
L’esame delle situazioni concrete fa registrare ritardi nelle segnalazioni delle
irregolarità ciò, oltre agli evidenti riflessi in ordine alla possibile adozione di più
generali interventi preventivi di controllo a livello sia regionale sia nazionale che
comunitario, rischia di compromettere le possibilità di effettivo recupero delle
somme indebitamente liquidate ai beneficiari del contributo e, con esso, le
possibilità di essere correttamente impiegate per finalità di sviluppo.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
58
La prevalenza, fra i casi segnalati, delle ipotesi di frode con modalità
truffaldine, realizzate, in alcuni casi, con il concorso di soggetti che avrebbero
dovuto controllare l’istruttoria (funzionario dell’azienda di credito) sottolinea
l’esigenza non solo di misure di autotutela incisive, indirizzate alla revoca totale
dell’agevolazione in linea con il disposto dell’art. 4 Reg.2988/1995, ma
suggeriscono, con finalità di prevenzione, di escludere soggetti che si sono resi
colpevoli di pratiche irregolari, in conformità a quanto previsto dal Regolamento
finanziario del Consiglio n.1605/2002. Al riguardo potrebbe rivelarsi utile indicare
già nei relativi bandi questa particolare ipotesi di esclusione e, altresì predisporre
una sorta di lista degli imprenditori inaffidabili, da diffondere fra le Autorità
nazionali e regionali che gestiscono Fondi comunitari in linea con quanto il Ministero
dello sviluppo economico ha già fatto con riguardo alle garanzie fideiussorie
rilasciate da alcuni soggetti. Ciò potrebbe contribuire a rafforzare la cultura della
legalità e indurre a pratiche dissuasive.
Una valutazione più attenta delle modalità di realizzazione farebbe
evidenziare l’elemento sistemico di alcune irregolarità al fine di una ponderata ed
approfondita analisi dei rischi.
Con riguardo alla gestione delle iniziative per mezzo di Organismi
intermedio, in particolare con gli istituti di credito, l’esame delle modalità operative
ha evidenziato specifici profili di criticità dovute a carenze di approfondimento
nell’istruttoria delle domande agevolative o alle fasi dei pagamenti degli stati di
avanzamento. In linea di principio, dunque, la responsabilità anche del
concessionario che gestisce l’istruttoria dovrebbe essere oggetto di specifica
valutazione poiché, molte irregolarità si concentrano proprio sulla falsità di
documenti consegnati all’atto della presentazione della domanda o al momento dei
pagamenti degli stati di avanzamento. Tuttavia, occorrerebbe probabilmente
esplicitare in modo più accurato i tipi di controlli che l’istituto di credito deve porre
in essere, soprattutto ove si ritenga opportuno che gli stessi vadano eseguiti o su
tutte le aziende che risultino assegnatarie dei finanziamenti o a campione. Sul
punto, invece, la convenzione è piuttosto laconica. Tale finalità potrebbe essere
realizzata anche attraverso allegati tecnici, integranti la convenzione, per fornire
maggiore dettaglio, ad esempio in materia di controlli da effettuarsi in corso di
istruttoria o sul soggetto vincitore, riempiendo di significato formule come quella
della responsabilità dell’istituto di credito che, altrimenti, rischiano di rimanere
astratte enunciazioni.
Nonostante la sistematica presenza di garanzie accessorie, quali la
fidejussione, a copertura degli eventuali crediti da parte delle amministrazioni
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
59
finanziatrici, esse non vengono immediatamente escusse in occasione del verificarsi
di irregolarità, o a causa del gran ritardo con cui alcune irregolarità emergono,le
stesse o sono state restituite o non sono più attive. Le garanzie, quindi, non
sembrano uno strumento utile per la tutela dell’Amministrazione erogante.
Pertanto, anche sotto tale profilo, appare opportuno un intervento volto a
migliorare le caratteristiche contrattuali con la previsione della irrevocabilità di esse
e della possibilità per l’Amministrazione beneficiaria di poterla escutere a semplice
prima richiesta.
Nel corso dell’istruttoria è emerso che, pur essendo stato avviato
dall’amministrazione nazionale un processo di riorganizzazione interno funzionale al
miglioramento delle attività preposte alla programmazione e attuazione
comunitaria, particolarmente critico si è rivelato il settore connesso con gli
adempimenti di recupero.
Trattasi di uno dei compiti di maggior rilievo ma, presumibilmente
sottovalutato nelle sue oggettive difficoltà attuative. Infatti,al pari dell’ordinaria
attività di recupero dei crediti in via amministrativa che, appunto, registra forti
criticità presenti in tutte le PA, anche il recupero dei pagamenti a valere sulle
risorse comunitarie così come strutturato non pare avviato verso risultati positivi,
bensì destinato a risultare inefficace. Del resto, tale attività richiede specifica
professionalità tecnico-giuridica e idonee strutture organizzative: ma le azioni
intraprese in tale settore non sembrano produrre risultati efficaci, visto che il
relativo ufficio non si dedica a tale attività in modo esclusivo. Pertanto, a fronte di
una diffusa inattuabilità di tali compiti e di estremi ritardi nello svolgimento delle
relative procedure, anche a causa dei contenziosi, sarebbero auspicabili utili
iniziative per assicurare l’effettività e la tempestività del recupero delle risorse
comunitarie illegalmente erogate.
Va, altresì, sottolineata l’esigenza di definire in modo più
tempestivo,attraverso provvedimenti di autotutela, le procedure di recupero delle
somme irregolarmente percepite, nei casi in cui, pur in pendenza del procedimento
penale, la mancanza di requisiti essenziali o più in generale, la tipologia delle
violazioni accertate, rende incompatibile l’azione con il contributo concesso, anche
nei casi in cui la gestione degli interventi è affidata agli intermediari.
Inoltre, si deve richiamare l’attenzione sulla opportunità di censire tutti i casi
di rettifica e di storno contabile. Tale accorgimento procedurale riduce in maniera
consistente il numero delle situazioni di irregolarità formalmente sanzionabili dalla
Commissione, evitando positivamente l’aggravio di incombenti amministrativi
ulteriori (a carico dei numerosi organi deputati alle procedure di contestazione,
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
60
comunicazione, recupero ecc.). Ma si tratta pur sempre di sintomatiche situazioni di
inidoneità o inefficienza programmatoria e, conseguentemente, attuativa, le quali
meriterebbero maggior approfondimento e trasparenza nell’analisi delle cause
generatrici e nei rimedi da apportare per il futuro, posto che indiscutibilmente
minano la coerenza ed i complessivi risultati delle politiche in esame.
Oltretutto tale modalità trasferisce l’onere del mancato recupero
esclusivamente sullo Stato italiano, destinando risorse nazionali ad interventi
diversi da quelli programmati.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
61
Altri Enti attuatori di Programmi comunitari per i quali sono state
comunicate irregolarità
Negli anni 2003 e 2004 sono state segnalate nella banca dati del
Dipartimento delle politiche comunitarie alcune irregolarità in Programmi attuati
dall’Istituto per la promozione industriale (IPI) (2 casi) e da un altro Organismo
SFC, Sistemi formativi Confindustria (1 caso).
L’Istituto per la promozione industriale (IPI) è l’agenzia governativa che
supporta e assiste il Ministero dello sviluppo economico nella progettazione e
definizione delle politiche pubbliche per favorire lo sviluppo delle imprese italiane.
Le due irregolarità segnalate espongono importi da recuperare per euro
462.126,34. Il Dipartimento delle politiche comunitarie ne ha dato conto nelle
comunicazioni per l’anno 2003.
Entrambe le irregolarità si riferiscono alla Sovvenzione globale 88/93 CEE
I.A.S.M. programmazione 1988-1993, agevolazione per il sostegno finanziario a
nuovi organismi per le prestazioni di servizi di consulenza alle piccole e medie
imprese nel settore: “tutela ambientale nei processi produttivi e uso razionale
dell’energia” approvata con Dec. CE C(92) 406/5 del 02.03.92. Il progetto n.78,
oggetto di irregolarità (caso 47/2003) ha riguardo ad una struttura finalizzata
all’offerta di servizi specialistici nel settore delle problematiche ambientali,
ecologiche ed energetiche connesse alle produzioni industriali delle PMI delle
Regioni Abruzzo, Molise e Puglia in ambito FESR). L’irregolarità è stata accertata in
data 16.12.02. La fattispecie contestata aveva ad oggetto il falso ideologico dei
documenti fiscali prodotti, attestanti attività oggetto di incentivazione, in luogo delle
prestazioni effettivamente rese, diverse da quelle ammesse a contribuzione.
L’importo segnalato da recuperare era pari ad euro 13.981,34.
L’IPI ha comunicato49 che, a seguito del decreto di archiviazione del
16.02.2004 del Tribunale di Teramo, il 27.7.2006 si è provveduto a svincolare le
somme cautelativamente depositate presso un conto corrente infruttifero della
Tesoreria generale dello Stato50. Le somme oggetto di sospensione dell’erogazione
sono state successivamente erogate all’impresa con mandato di pagamento n.3 del
27.09.2006. Vista la chiusura del procedimento penale e la successiva erogazione
delle somme da imputare legittimamente all’impresa si è richiesta, in data
12.12.2006, la chiusura della relativa posizione irregolare pendente in assenza di
ulteriori pregiudizi al bilancio comunitario.
L’altra fattispecie (caso 97 IPI Ob.1 programmazione 1988-1993) è stata
accertata in data 12.06.01. L’irregolarità è stata posta in essere per mezzo di
49 Con fax inviato in data 15.02.2007. 50 Nota n.61052 del 26.07.2006.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
62
fatture per operazioni inesistenti, volte a rendicontare spese e attività intraprese
nell’ambito del Programma comunitario. E’ stata altresì segnalata la mancata
creazione di posti di lavoro nelle zone interessate dal programma d’intervento,
facendo venir meno una delle principali finalità della Sovvenzione globale.
L’importo totale da recuperare è di euro 448.145,00. L’IPI ha reso noto51 che
è stata data notizia alla Commissione europea della sospensione del pagamento
relativo all’impresa beneficiaria in attesa della definizione dei procedimenti giudiziari
in corso. La somma oggetto di irregolarità è stata depositata su conto corrente di
tesoreria infruttifero al fine di mantenerla disponibile per il versamento all’azienda o
per la restituzione alla Commissione europea all’esito del procedimento giudiziario
in corso.
Nell’esercizio 2004 è stata evidenziata un’irregolarità per un importo
complessivo da recuperare di euro 89.321,54 a carico del progetto Sovvenzione
globale B.I.C.I., attuata dai Sistemi formativi Confindustria (SFC). Tale organismo è
competente a promuovere, progettare, organizzare e coordinare iniziative nel
campo della formazione, della ricerca e dei servizi alle imprese. Nell’ambito della
Sovvenzione globale l’Organismo intermedio è competente a porre in essere i
controlli di I livello e il MAP (ora MSE), o gli altri organismi da tale soggetto
incaricati, nella specie l’IPI, il controllo di II livello.
Il controllo di II livello per la certificazione finale è stato affidato ad
un’associazione temporanea di imprese costituita da società di revisione52.
Nel rapporto finale della Sovvenzione globale, redatto dal MAP53, relativo ai
controlli di II livello effettuati, così pure nella visita ispettiva della Corte dei conti
europea, non sono emersi rilievi specifici.
Gli esiti di tali controlli hanno confermato che l’impianto di controllo previsto
dal progetto era idoneo a soddisfare le condizioni richieste, e cioè l’Organismo
intermediario aveva effettivamente dato attuazione a quanto previsto nel progetto
in materia di controlli.
I controlli sono stati effettuati conformemente alle previsioni del
Reg.2064/1997 che prescrive tra l’altro l’effettuazione di verifiche anche in loco su
“una base di un campione rappresentativo” pari ad almeno il 5% della spesa totale
sovvenzionata.
Il progetto SG B.I.C.I., strutturato in 3 distinte Misure, è stato sottoposto
alle verifiche di primo livello sulla base della costruzione di campioni specifici per
ciascuna Misura. In particolare, quello relativo alla Misura 2-Credit, è stato di
51 Con fax inviato in data 15.02.2007. 52 Notizie tratte dall’Ente nella nota 16.10.2006 prot.22213. 53 Redatto dal MAP in data 23 ottobre 2000.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
63
rilevante entità, rappresentando il 15% del valore complessivo della Misura.
Peraltro, il suddetto campione includeva anche l’azienda nei confronti della quale si
sta procedendo per l’irregolarità, che è stata pertanto oggetto di verifica in loco da
parte della società alla quale SFC aveva affidato tale incarico.
Il caso 335 SFC Ob.1 programmazione 1994-1999 (Sovvenzione globale
B.I.C.I.), è stato accertato dalla Guardia di finanza, Nucleo operativo di Enna in
data 28.11.03. L’irregolarità è stata posta in essere mediante la formazione di
documentazione falsificata e contraffatta, da parte di soggetti privati che non
dispongono di poteri di accertamento o di indagine giudiziaria.
Quanto ai provvedimenti cautelari e alle procedure di recupero adottati, si
segnala che al di là dell’esito del giudizio penale in corso, è intendimento della
Società conferire mandato ad un legale di fiducia anche ai fini di un eventuale
recupero delle somme fraudolentemente percepite dal beneficiario.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
64
Descrizione del fenomeno nella Regione Basilicata
Va premesso che i dati e gli elementi esposti, sono stati oggetto di ampio
contraddittorio con la Regione Basilicata che, con disponibilità, ha corrisposto alle
richieste istruttorie della Sezione compilando altresì il questionario predisposto dalla
Corte dei conti54.
Il POP 1994-1999. Ambito finanziario e livello di realizzazione
Il Programma operativo plurifondo POP 1994-99 della Regione Basilicata è
stato approvato con Decisione della Commissione delle Comunità europee N.C 94
3765 del 16.12.1994 e successivamente modificato dalle seguenti decisioni:
N.C 95 2822 del 12.12. 1995; N.C 96 3667 del 17.12. 1996; N.C 97 2219
del 24.07. 1997; NC 98 1212 del 03.06. 1998; NC 98 3968 del 16.12. 1998; NC 99
2552 del 09.08.1999; NC 99 3390 del 04.11.1999; NC 2000 2861 del 13.11.2000.
Il POP 1994-99 ha consentito l’attivazione di un complesso organico di
interventi e di azioni di rilevanza per lo sviluppo dell’economia regionale. I punti di
maggiore debolezza della struttura produttiva regionale sono costituiti da un
sistema insufficiente e da una dotazione di infrastrutture economiche ancora
inadeguato. Le condizioni di complessivo ritardo delle aree interne e quindi di
squilibrio della Regione trovano una delle cause principali nella insufficienza della
rete infrastrutturale regionale, da quella dei trasporti, alle infrastrutture civili ed
energetiche. Fra le finalità del programma vanno individuati: il miglioramento
dell’ambiente socio-economico regionale mediante il completamento, la
riorganizzazione degli interventi infrastrutturali e la concentrazione delle risorse in
settori specifici, quali il trasporto, l’energia, le risorse idriche, le risorse agricole, la
ricerca e le risorse umane. Le linee strategiche prioritarie, formulate in stretta
coerenza con gli obiettivi e con le indicazioni del Piano di Sviluppo 1994-1996,
hanno riguardato i seguenti settori: comunicazioni; industria, artigianato, servizi
alle imprese; turismo; diversificazione, valorizzazione delle risorse agricole e
sviluppo rurale; infrastrutture di supporto alle attività economiche; valorizzazione
delle risorse umane; assistenza tecnica, pubblicità e monitoraggio; fondo di
accantonamento.
Il Programma è stato cofinanziato dai tre Fondi strutturali: FESR, FEAOG e
FSE.
Gli Assi prioritari e/o sottoprogrammi del POP 1994-1999, cofinanziati dal
fondo FESR, sono stati i seguenti: trasporti; industria, artigianato, servizi alle
54 Si indicano le seguenti note: prot.152176/8129 del 01.08.2005; prot.114758/8129 del 14.06.2005; prot.9496/73AA del 03.01.2006; prot.28985/3131 del 02.02.2007.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
65
imprese; turismo; infrastrutture di supporto alle attività economiche; assistenza
tecnica, pubblicità e monitoraggio.
Il Programma operativo si pone quindi come strumento attuativo delle
indicazioni programmatiche del Quadro comunitario di sostegno. Il Sottoprogramma
2 “Industria, artigianato, commercio e servizi alle imprese” si sostanzia in azioni
volte a sostenere, consolidare e sviluppare il tessuto di piccole imprese che per
larga maggioranza compongono attualmente il sistema industriale e artigianale
regionale e risulta strettamente collegato con i Sottoprogramma 1 “Trasporti e 5
“Infrastrutture di supporto ad attività economiche” entrambi volti a garantire
condizioni infrastrutturali (segnatamente in relazione alle comunicazioni, alle risorse
idriche, alla loro distribuzione e al loro risanamento, nonché al problema della
salvaguardia ambientale) maggiormente in linea con gli obiettivi di sviluppo
economico e civile della regione.
Mentre l’attuazione delle Misure a carattere infrastrutturale non ha subito
ostacoli, quella relativa alle Misure a carattere produttivo, riguardante il regime di
aiuti (Industria, artigianato, servizi alle imprese), invece, ha presentato difficoltà e
ritardi di attuazione, anche a causa di carenze del tessuto imprenditoriale a cui
erano rivolti gli interventi. Infatti, nel corso del 1999, è stato necessario rimodulare
gli interventi riducendo le dotazioni finanziarie di tali Misure e destinando parte
delle risorse alle Misure a carattere infrastrutturale che avevano mostrato migliori
livelli di attuazione. Il nuovo piano finanziario è stato approvato dalla Commissione
con Decisione C(2000) 2861 del 13.11.200055.
La conclusione del Programma era stata fissata al 31.12.2001 sebbene il
termine ultimo per la presentazione della rendicontazione e per la presentazione
della domanda di pagamento definitiva si è protratta fino al 31.12.2003.
Il POP Basilicata FESR è stato chiuso dalla Commissione nella riunione di
Bruxelles del 17/18 ottobre 2005 per un importo di mecu 277,200 con il
riconoscimento dell’intero importo comunitario assegnato56.
Nell’intero periodo di Programmazione l’esecuzione finanziaria dei Fondi
FESR, FEAOG e FSE è stata la seguente:
55 Elementi tratti dal rapporto di esecuzione del POP Basilicata trasmesso dalla Regione in data 14.06.2005. 56 Tali elementi sono stati tratti dal MEF servizio per le politiche dei fondi strutturali e richiamati nella Relazione annuale 2006 della Corte dei conti.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
66
Prospetto 1 - Piano finanziario 1994-1999 (Mecu)
Fonte:Regione Basilicata
Prospetto 2 - Attuazione finanziaria POP Basilicata 1994-1999 al 31.12.2001 (milioni/lire)
Fonte:Regione Basilicata
Il POR 2000-2006. Ambito finanziario e livello di realizzazione
Con Decisione C(2000) 2372 del 22.08.2000, la Commissione europea ha
approvato il Programma operativo regionale della Basilicata 2000–2006. Esso ha
costituito la forma d’intervento comunitario con cui la Regione, in attuazione delle
strategie e delle priorità di azione definite fra la Comunità europea e lo Stato
Italiano nelle Regioni dell’Obiettivo 1, ha disegnato il percorso strategico, con
l’ausilio degli strumenti finanziari comunitari, FESR, FSE e FEAOG, per la rimozione
degli ostacoli che rallentano i processi di sviluppo e di adeguamento strutturale
della Basilicata.
Contributi pubblici Costo
complessivo CE Stato membro
Totale Privati
Fondo
1= 4+5 2 3 4= 2+3 5
Totale FESR 586,849 277,200 258,981 536,181 50,669
Totale FEAOG 426,998 235,360 102,697 338,057 88,941
Totale FSE 248,065 186,200 61,102 247,302 0,763
Totale 1.261,912 698,760 422,780 1.121,540 140,373
Impegni al 31.12.1999 (milioni di Lire)
Pagamenti al 31.12.2001 (milioni di Lire)
Asse Costo totale
Totale Pubblici Privati Totale Pubblici Privati
I-Trasporti 120,710 283.093,029 283.093,029 0 263.176,599 263.176,599 0
II-Ind., artig, comm., servizi
145,61 340.826,886 221.183,791 119.643,095 326.877,649 212.052,116 114.825,532
III-Turismo 115,982 274.656,463 215.179,240 59.477,223 260.423,905 202.189,648 58.234,256
IV-Risorse agr. e infr. supporto
121,571 307.632,968 208.517,528 99.115,440 289.308,427 196.800,933 92,507,493
V-Svil rurale 57,268 156.075,476 130.583,845 25.491,631 148.796,888 124.173,301 24.623,587
VI-Servizi di svilup. agricolo
10,564 20.651,515 20.651,515 0 17.405,578 17.405,578 0
VII-Ob. 5a 183,773 382.613,880 269.698,660 112.915,220 361.669,136 256.092,722 105.576,414
VIII-Misure in corso
53,819 108.500,000 86.500,000 22.000,000 105.373,019 83.630,642 21.742,377
IX-Infr. support alle att. econ.
200,080 489.409,501 489.409,501 0 448.348,615 448.348,615 0
X-Formazione 248,064 500.729,648 497.729,030 3.000,617 500.677,197 497.676,579 3.000,617
XI-Ass. tecnica 4,466 9.441,115 0 8.845,539 8.845,539 8.845,539 0
Totale POP 1.261,91 2.873.630,485 2.431.987,257 441.643,226 2.730.902,555 2.310.392,277 420.510,277
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
67
Il Programma operativo della Regione Basilicata, riprendendo l’impianto del
QCS, ha concentrato la strategia di sviluppo su sei grandi aree d’intervento (Assi
prioritari): I “Risorse naturali”, II “Risorse culturali”, III “Risorse umane”, IV
“Sistemi locali di sviluppo”, V “Città”, VI “Reti e nodi di servizio” cui si aggiunge
l’Asse “Assistenza Tecnica”, di supporto all’attuazione del programma.
A seguito della revisione di metà percorso che ha interessato il QCS -
Decisione C 2004 4689 della Commissione europea del 30 novembre 2004 - ed i
Programmi operativi delle Regioni dell’Obiettivo 1, nel testo del Programma
operativo, approvato con Decisione C (2004) 5450 del 20 dicembre 2004 della
Commissione europea, sono state introdotte due nuove Misure e sono state
disattivate 5 Misure che vanno annoverate nel numero totale perché rimaste “per
memoria” portando il numero complessivo delle Misure comprese nel Programma a
4757.
Il Programma operativo ha assunto l’articolazione in Assi e Misure riportata
nel prospetto seguente:
57 Nello specifico, la disattivazione delle Misure decisa con la revisione di metà percorso è avvenuta con le seguenti modalità: - le tipologie di intervento previste nella misura III.1.A.3 Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di uomini e donne fuori dal MdL da più di 6 mesi o 12 mesi confluiscono nella misura III.1.A.2 Inserimento e reinserimento nel mondo del lavoro; - le Misure IV.2 Politiche per il “mercato” a favore delle imprese industriali, artigianali, commerciali e dei servizi e IV.3 Sostegno alla creazione di nuove imprese vengono accorpate nella misura di nuova istituzione IV.19 Promozione di imprese industriali, artigianali, del commercio e dei servizi; - le Misure IV.7 Strumenti di finanza innovativa e IV.18 Ingegneria Finanziaria vengono definanziate.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
68
Identificativo della misura Titolo della misura Fondo strutturale
Asse I - Risorse naturali
I.1 Ciclo integrato dell’acqua FESR
I.2 Silvicoltura protettiva FEAOG
I.3 Rifiuti ed inquinamento FESR
I.4 Rete ecologica FESR
I.5 Monitoraggio e prevenzione ambientale e territoriale FESR
I.6 Risorse energetiche FESR
Asse II Risorse culturali
II.1 Tutela e valorizzazione delle risorse storico-culturali FESR
Asse III Risorse umane
III.1.A.1 Organizzazione dei servizi per l’impiego FSE
III.1.A.2 Inserimento e reinserimento nel mondo del lavoro FSE
III.1.A.3 (Per memoria) Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di uomini e donne fuori dal MdL da più di 6 mesi o 12 mesi
FSE
III.1.B.1 Inserimento e reinserimento di gruppi svantaggiati FSE
III.1.C.1 Adeguamento del sistema della formazione professionale e dell’istruzione FSE
III.1.C.2 Formazione superiore FSE
III.1.C.3 Formazione permanente FSE
III.1.D.1 Sviluppo della formazione continua, della flessibilità del M.d.L. e della competitività delle imprese pubbliche e private con priorità alle PMI
FSEv
III.1.D.2 Adeguamento delle competenze nel settore della P.A. FSEv
III.1.D.3 Sviluppo e consolidamento della imprenditorialità ed emersione del lavoro irregolare FSE
III.1.D.4 Miglioramento delle risorse umane nel settore della ricerca e sviluppo tecnologico FSE
III.1.E.1 Promozione della partecipazione femminile al mercato del lavoro FSE
III.1.T.1 Misura trasversale con azioni collegate agli assi prioritari FSE
III.2 Sistema regionale per la ricerca e l’innovazione FESR
III.3 Edilizia scolastica FESR
Asse IV Sistemi di svilup. loc
IV.1 Miglioramento della dotazione infrastrutturale per industria, artigianato e servizi FESR
IV.2 (Per memoria) Politiche per il “mercato” a favore delle imprese industriali, artigianali, commerciali e dei servizi
FESR
IV.3 (Per memoria) Sostegno alla creazione di nuove imprese FESR
IV.4 Aiuti ai servizi alle imprese FESR
IV.5 Sostegno all’impresa turistica ed alle iniziative di mercato FESR
IV.6 Valorizzazione e promozione turistica FESR
IV.7 (Per memoria) Strumenti di finanza innovativa FESR
IV.8 Investimenti nelle aziende agricole FEAOG
IV.9 Diversificazione dell’attività aziendale FEAOG
IV.10 Imprenditoria giovanile FEAOG
IV.11 Commercializzazione dei prodotti di qualità FEAOG
IV.12 Miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli
FEAOG
IV.13 Silvicoltura produttiva FEAOG
IV.14 Realizzazione di servizi essenziali per le popolazioni rurali FEAOG
IV.15 Rinnovamento e miglioramento dei villaggi e protezione e tutela del patrimonio rurale FEAOG
IV.16 Piccoli interventi per l’adeguamento delle zone rurali FEAOG
IV.17 Formazione per gli operatori agricoli FEAOG
IV.18 (Per memoria) Ingegneria Finanziaria FEAOG
IV.19 (Di nuova istituzione) Promozione di imprese industriali, artigianali, del commercio e dei servizi FESR
IV.20 (Di nuova istituzione) Promozione dell’internazionalizzazione del sistema Basilicata FESR
Asse V Città
V.1 Politiche per il rafforzamento e la riqualificazione delle aree urbane FESR
V.2 Servizi alla persona e alla comunità FESR
Asse VI Reti e nodi di serv VI.1 Potenziamento del sistema regionale di trasporto FESR
VI.2 Reti immateriali FESR
Asse Assistenza Tecnica
A.T.1 Azioni di assistenza tecnica FESR
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
69
Prospetto 1 - Attuazione finanziaria POR Basilicata 2000-2006 al 31.12.2005 (euro)
Fonte:Regione Basilicata
La struttura organizzativa regionale preposta alla gestione ed al controllo
dei fondi comunitari
La gestione degli interventi sostenuti con i fondi strutturali comunitari
previsti nell’ambito del POR Basilicata è svolta, ai sensi dell’art. 38 del
Reg.1260/1999, sotto la responsabilità primaria della Regione Basilicata,
Amministrazione titolare del Programma operativo regionale 2000-2006.
I soggetti individuati dall’Amministrazione regionale,alla luce delle
disposizioni dei Regolamenti (CE) nn.1260/1999 e 438/2001, quali responsabili
dell’attuazione dei programmi comunitari sono: l’Autorità di gestione, l’Autorità di
pagamento, i beneficiari finali, a cui si aggiunge,ai sensi dell’art. 38
Reg.1260/1999, l’organismo di controllo, funzionalmente indipendente, incaricato di
produrre la dichiarazione di certificazione finale delle spese a conclusione
dell’intervento.
L’organizzazione della Regione prevede una struttura per Dipartimenti, su
alcuni dei quali ricade la gestione delle misure del POR e dei relativi Fondi. I
dirigenti generali dei dipartimenti rispondono direttamente dell’ attuazione del POR
2000-2006, nonché degli obiettivi di avanzamento del Programma, ai sensi dell’art.
6, c 4, della Legge regionale n. 7 del 04.02.2003.
Le funzioni di coordinamento per l’attuazione del POR sono svolte dal
Comitato interdipartimentale coordinamento organizzativo (CICO), nell’ambito del
Dipartimento della Presidenza della Giunta (art. 6, c. 4, L.R. 7/2003), che è
l’Autorità di gestione del POR. Tale Autorità funziona da interfaccia fra gli uffici
Spesa pubblica Spesa privata Spesa totale Asse Costo
totale Impegni Pagamenti Impegni Pagamenti Impegni Pagamenti
I-Risorse naturali
297.028.000,00
290.917.348,11
132.875.772,79 29.463.178,68 29.409.534,22
320.380.526,79
162.285.307,01
II-Risorse culturali
68.170.000,00 76.237.604,30 25.413.177,13 0 0 76.237.604,30 25.413.177,13
III-Risorse umane
481.490.000,00
267.075.523,44
189.258.523,70 10.396.780,71 2.228.865,84
277.472.304,15
191.487.389,54
IV-Sistemi locali
560.850.000,00
518.629.778,89
246.632.888,14
135.790.949,12
127.726.971,66
654.420.728,01
374.359.859,80
V-Città 86.368.000,00 39.435.308,31 8.069.860,01 0 0 39.435.308,31 8.069.860,01
VI-Reti e nodi di servizio
186.518.000,00
211.643.814,27
116.011.607,05 9.412.805,46 9.412.805,46
221.056.619,73
125.424.412,51
Assistenza tecnica
15.646.000,00 4.959.838,89 4.143.097,94 0 0 4.959.838,89 4.413.097,94
Totale POR
1.696.070.000,00
1.408.899.216,21
722.404.926,76
185.063.713,97
168.778.177,18
1.593.962.930,18
891.183.103,94
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
70
responsabili delle singole Misure e detiene rapporti con la Presidenza del Consiglio
dei Ministri- Dipartimento delle politiche comunitarie- per tutti gli adempimenti
previsti dal Reg.1681/1994 e successive modifiche.
La Giunta regionale ha provveduto, inoltre, con atto n.1298/2002,
modificato dall’atto n.847/2003, a disciplinare l’ assetto delle attribuzioni funzionali
alle strutture regionali, in materia di rilevanza comunitaria ed ha regolamentato le
relative procedure interne. I soggetti individuati dall’Amministrazione regionale,
quali responsabili dei programmi comunitari, hanno emanato circolari esplicative
atte a regolamentare gli iter procedurali in applicazione dei Regolamenti
nn.1681/1994, 1260/1999, 438/2001 e 448/200158.
Nello specifico, l’Autorità di gestione è responsabile dell’efficacia e della
regolarità della gestione e dell’attuazione del programma, della regolarità delle
operazioni finanziarie e della compatibilità di esso con le politiche comunitarie,
secondo quanto stabilito all’art. 12 del Reg.1260/1999; dell’attuazione di misure di
controllo interno compatibili con i principi di sana gestione finanziaria. E’ tenuta,
altresì, a verificare il rispetto, da parte delle strutture regionali responsabili e degli
enti attuatori, diversi dalla Regione, dell’attuazione delle singole misure e delle
procedure amministrative, ivi comprese le norme concernenti l’aggiudicazione degli
appalti pubblici, al fine di individuare, prevenire e correggere eventuali irregolarità .
Dalla normativa vigente si può evincere che il responsabile di Misura è il
garante della corretta attuazione e gestione finanziaria e fisica degli interventi, ha
la competenza ad attivare le piste di controllo, nei casi di irregolarità e frodi
provvede a darne, trimestralmente, comunicazione all’ autorità di gestione, è
competente alla revoca dei finanziamenti (p.8 linee guida sulle irregolarità e le frodi
approvate con DG n.3384 del 10 dicembre 2003), cura il recupero in via
amministrativa dei pagamenti indebitamente percepiti (p.10. delle linee guida
citate) ed effettua la dichiarazione negativa ai sensi dell’art. 6 Reg.1681/1994.
L’Amministrazione ha precisato che “il responsabile di Misura, nei casi di irregolarità
che hanno dato luogo ad un inizio di attività giudiziaria, valuterà l’opportunità di
attendere gli esiti del procedimento pendente ovvero attivare una procedura con
esercizio dei poteri di autotutela e sospensione cautelativa del finanziamento”.
L’Autorità di pagamento, prevista nell’art. 9 del Reg.1260/1999, è
responsabile della elaborazione e della presentazione delle domande di pagamento
che devono riferirsi a spese effettivamente sostenute, corrispondenti a pagamenti
effettuati dai beneficiari finali e giustificati da fatture quietanzate o da documenti
contabili di valore probatorio equivalente. Le richieste di pagamento da parte dei
58Tali elementi sono stati forniti dall’Autorità di gestione della Basilicata – CICO - con nota del 24.06.2005 prot.114758/8129.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
71
responsabili/esecutori dei progetti devono essere presentate nei termini previsti,
sulla base di spese reali già sostenute e corredate della necessaria documentazione
giustificativa per l’intero importo; ha il compito di tenere la contabilità degli importi
da recuperare,cura la restituzione delle somme per pagamenti irregolari maggiorata
da interessi di mora.
Ha precisato l’Amministrazione59 che l’Autorità di pagamento valuta
l’opportunità di esperire controlli più penetranti dove riscontra un’anomalia di tipo
contabile e di ammissibilità delle voci di spesa, infatti tale attività viene espletata
attraverso una verifica dei documenti prodotti dal beneficiario finale e dal
responsabile di Misura.
Le Autorità di pagamento del POR Basilicata sono:
- l’Ufficio programmazione, monitoraggio e sistema informativo del Dipartimento
agricoltura, sviluppo rurale e economia montana per gli interventi cofinanziati dal
Fondo FEAOG;
- l’Ufficio monitoraggio e controllo del Dipartimento formazione, lavoro, cultura e
sport per gli interventi cofinanziati dal Fondo FSE;
- l’Ufficio risorse finanziarie, bilancio e fiscalità regionale del Dipartimento
Presidenza della Giunta per gli interventi cofinanziati dal Fondo FESR.
Quest’ultima struttura esercita altresì funzioni di coordinamento delle attività
delle Autorità di pagamento del POR.
L’Amministrazione regionale ha recepito il Reg.2064/1997 con delibera del
Consiglio regionale n.1025 del 12.10.99 ed ha adeguato il proprio sistema di
controllo finanziario per gli interventi attuati con il cofinanziamento dei Fondi
strutturali.
In particolare ha integrato le strutture di controllo di I livello, esercitato
dall’Autorità di gestione ed dall’Autorità di pagamento, con il controllo di II livello.
Con atto deliberativo DGR n.1814 del 04.09.2000, la Giunta regionale ha
costituito, nell’ambito del Dipartimento della Presidenza della Giunta regionale, un
Ufficio controllo finanziario e di gestione al fine di provvedere al “Controllo
finanziario dell’andamento dei programmi cofinanziati con i Fondi comunitari”.
L’Ufficio medesimo, in applicazione dell’art. 8 del Reg.2064/1997, è stato
individuato, quale organismo “indipendente sia sotto l’aspetto funzionale che
gerarchico dai servizi responsabili della gestione” (così come previsto dal paragrafo
6.4.6 del POR).
59 Con nota del 02.02.2007 già citata.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
72
Ad esso compete, in primo luogo, la verifica del buon funzionamento dei
sistemi di gestione e controllo, l’esame delle piste di controllo predisposte, tenendo
conto della valutazione dei principali fattori di rischio legati sia alle modalità di
attuazione che alla natura delle attività finanziate ed all’importo delle spese. La
definizione della metodologia per la scelta del campione. da sottoporre a controllo60
e, a conclusione degli interventi, la predisposizione di un attestato di certificazione
generale delle spese, redatto sulla scorta dei controlli eseguiti e riguardante “la
fondatezza della domanda di pagamento del saldo, nonché la legalità e la regolarità
delle operazioni cui si riferisce la certificazione finale delle spese”, ai sensi del capo
V del Reg.438/2001, articoli 15, 16 e 17. Tale organo, a seguito dell’emanazione
della delibera della Giunta regionale DGR n.2017/2005 e s.m. n.125/2006, ha
modificato la propria denominazione in Ufficio controllo frodi europee. Il Dirigente di
tale ufficio ha mantenuto l’indipendenza funzionale dal Dirigente generale del
Dipartimento della Giunta.
Seppure oggetto di specifica richiesta, l’Amministrazione non ha fornito
elementi in ordine alla consistenza di personale applicato allo svolgimento delle
funzioni di gestione e di controllo , né di quello preposto a monitorare le
irregolarità.
Con delibera n.1650 del 30.07.2001, la Giunta regionale ha approvato il
programma di controllo relativo al POP 1994/1999 Reg.2064/1997 per il Fondo
FESR e con nota n.32396/71P del 07.08.2001, esso è stato notificato ai dirigenti
generali dei dipartimenti, titolari delle misure del FESR,nonché ai beneficiari titolari
degli interventi individuati nel campione.
Il programma di controllo per il Fondo FESR61 della Regione Basilicata, ha
suddiviso le Misure comprese nel fondo in tre macroprocessi, relativi
rispettivamente alla realizzazione di opere pubbliche, all’acquisizione di beni e
servizi ed all’erogazione di finanziamenti a singoli destinatari.
Per la verifica procedurale, condotta a livello di progetto,è stato costituito un
gruppo di lavoro interdipartimentale, composto di funzionari regionali esperti in
60 I controlli eseguiti dovranno riguardare, così come disciplinato dal Reg.438/01, almeno il 5% della spesa totale ammissibile a finanziamento ed un campione rappresentativo dei progetti approvati secondo un programma di controllo che precisi il profilo della spesa e la durata e copertura dei controlli previsti. Le verifiche potranno interessare l’intera documentazione riguardante una data operazione sottoposta a controllo. 61 Delle 14 Misure attivate per il POP 94/99 fondo FESR, otto rientrano nel macroprocesso 1, due nel macroprocesso 2 e 4 nel macroprocesso 3, con il risultato di avere un campione costituito ed oggetto della verifica fortemente rappresentativo della popolazione del fondo. Nei macroprocessi 1 e 2 sono infatti rappresentate tutte le differenti tipologie di beneficiari finali cui è affidata l’attuazione degli interventi cofinanziati e cioè: Amministrazioni comunali e provinciali, Comunità montane, Soprintendenza archeologica per la Basilicata, Università degli studi di Basilicata e l’Amministrazione regionale medesima.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
73
Fondi strutturali e funzionalmente indipendenti dalle articolazioni delle attività di
gestione.
I controlli avviati per il periodo 2002-2005 hanno interessato, con riguardo
al FESR, 81 progetti, inseriti in 13 misure. Le schede delle attività di controllo svolte
dall’ ufficio,evidenziano una standardizzazione delle valutazioni anche per i progetti
nei quali non erano state ancora definite le procedure di collaudo o la previsione di
ammissibilità al finanziamento aveva esposto importi molto inferiori a quelli indicati
nell’ investimento ammesso. Nel complesso su tutti i progetti esaminati l’ ufficio ha
considerato l’ammissibilità al cofinanziamento.
Riferisce l’Amministrazione62, che con riguardo alla programmazione 1994-
1999 il campione oggetto di “audit” ha coperto, un importo del 25% della spesa
totale, di gran lunga superiore alla percentuale del 5%, previsto come soglia
minima di controllo dal Reg.2064/1997.
Sotto il profilo finanziario è stato considerato il dato relativo all’importo
rendicontato pari a Lire 1.134.612.519.625, il controllo ha interessato progetti per
Lire 73.297.385.717 con una percentuale del 6,45% rispetto alla spesa
complessiva63.
Ad integrazione degli elementi in precedenza indicati, l’Amministrazione ha
reso noto64 che nel periodo 2002-2005 i controlli effettuati, sia documentali che in
loco, con riguardo al fondo FESR, hanno riguardato 81 progetti. La spesa certificata
è stata pari ad euro 375.672.683,50, la spesa campionata è stata pari ad euro
172.020.321,84, mentre quella controllata è stata pari ad euro 41.827.271,53,
pertanto la percentuale di spesa controllata rispetto a quella certificata è stata pari
all’11,13%.
Nel corso di realizzazione di tale Programma operativo sono intervenuti un
controllo della Commissione europea (novembre 1998) e della Sezione regionale di
controllo per la Basilicata (maggio 1998 e 2000).
La gestione delle irregolarità
La Regione è tenuta a comunicare trimestralmente le irregolarità e le frodi a
danno del bilancio comunitario al Dipartimento delle politiche comunitarie, ai sensi
62 Tali elementi sono tratti dal Rapporto di esecuzione sulle attività di controllo- POP-Basilicata 94/99 redatto dalla Regione Basilicata- Dipartimento della Presidenza della Giunta- Ufficio controllo finanziario e di gestione pagg.5-6. 63 Tali elementi sono tratti dal Rapporto di esecuzione sulle attività di controllo - POP-Basilicata 94/99redatto dalla Regione Basilicata- Dipartimento della Presidenza della Giunta - Ufficio controllo finanziario e di gestione pagg 8 e. 42. 64 L’Amministrazione in risposta alla richiesta istruttoria ha fornito chiarimenti e notizie con nota del 02.02.2007.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
74
dell’art. 3 del Reg.1681/1994, e con le stesse modalità si fa seguito ai successivi
aggiornamenti ai sensi dell’art. 5 del citato Regolamento.
Al fine di effettuare un più incisivo monitoraggio rivolto a rilevare con
tempestività le irregolarità e le frodi emerse sia a seguito di controlli amministrativi
che di iniziative giudiziarie, la Regione Basilicata ha,di concerto con le
amministrazioni che intervengono nell’iter di finanziamento dei progetti e dei
programmi finanziati, disposto una serie di verifiche volte ad assicurare il pieno
rispetto delle norme e delle disposizioni regionali, nazionali e comunitarie65.
In tale cornice si inserisce il Protocollo d’Intesa tra la Regione Basilicata e il
Comando regionale Basilicata della Guardia di finanza ai fini del Coordinamento dei
controlli e dello scambio di informazioni in materia di finanziamenti dei Fondi
strutturali comunitari, approvato con delibera di Giunta regionale n.1755 del
10.08.2001, per migliorare l’efficacia complessiva delle verifiche e garantire un più
tempestivo recupero delle somme indebitamente erogate.
L’Amministrazione ha segnalato che, a partire dal 2003, sono state
intraprese una serie di iniziative dall’Ufficio risorse finanziarie e di bilancio, autorità
di pagamento per il FESR e struttura di coordinamento delle attività di pagamento
per il POR, volte a migliorare le procedure adottate per il monitoraggio e
l’individuazione delle irregolarità e frodi , consentire la tempestiva attuazione delle
misure cautelari,fra cui la sospensione del pagamento, definire modalità per i
recuperi, anche per richiedere la rettifica dei dati di spesa .In tal modo, il
menzionato ufficio, con le note del 25.09.2003, prot. 40003 e 31 marzo 2004, prot.
89868, ha indirizzato alcune modalità informative, all’ autorità di gestione e ai
responsabili di misura, con riguardo ai procedimenti di recupero avviati e al loro
esito, agli importi in contestazione,così pure per i casi oggetto di accertamento
amministrativo o giudiziario, ritenendo necessario che le informazioni relative ai
recuperi corredassero le dichiarazioni di spesa e le domande di pagamento.
La Giunta regionale inoltre, con atto n.2284 del 10 dicembre del 2003, ha
approvato “Le linee guida sulle modalità di accertamento delle irregolarità e frodi ed
attuazione della procedura di recupero delle somme” atto proposto dall’Ufficio
controllo finanziario e di gestione.
In esse si forniscono indicazioni in merito alla nozione di irregolarità, alle
principali tipologie, all’iter da seguire all’interno dell’Amministrazione per
comunicare i casi di irregolarità riscontrate, alla metodologia per il recupero delle
somme indebitamente corrisposte e per dare corso alle relative rettifiche
finanziarie.
65 Gli elementi indicati sono stati segnalati dall’Autorità di gestione del POR con nota de1 04.06.2005, già citata.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
75
E’ l’Autorità di gestione (il Comitato interdipartimentale coordinamento
organizzativo Autorità di gestione), che trasmette trimestralmente alla Presidenza
del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il coordinamento delle politiche
comunitarie – le comunicazioni di irregolarità riscontrate, in applicazione del
Reg.1681/1994 e successivi aggiornamenti. A tal fine la medesima autorità ha
indicato, in data 27 marzo 2003 prot. 22849/71S, ai responsabili di Misura del POR
Basilicata 2000-2006, alle Autorità di pagamento, all’Autorità di controllo
Dipartimento Presidenza della Giunta, alcune modalità attuative per rendere
effettiva la diffusione e l’invio di notizie aggiornate e complete relative alle
irregolarità e frodi verificatesi.
Al fine di un monitoraggio aggiornato e completo degli elementi conoscitivi,
l’Autorità di gestione ha realizzato, all’interno del proprio sistema informatico, una
sezione che consente di gestire l’iter amministrativo delle irregolarità, dalla prima
comunicazione ai relativi aggiornamenti sullo stato delle procedure di irregolarità.
L’accesso a tale sezione della procedura informatica è consentito ai responsabili di
Misura, all’Autorità di gestione, alle Autorità di pagamento del FESR e del FEAOG,
all’Autorità di controllo di II livello (Deliberazione Giunta regionale n.2284 del
10.12.2003). Con deliberazione n.465/2006 è stata revocata la precedente
deliberazione n.2284/2003 e con la deliberazione 1149/2006 sono state recepite le
modifiche al Reg.1681/1994, disciplinando in modo più dettagliato le procedura di
revoca e recupero degli importi indebitamente versati da applicare nella fase
stragiudiziale a cura dei responsabili di Misura.
Non è stato possibile conoscere, visto che l’Amministrazione non ha risposto
a tale specifico quesito, se in caso di irregolarità o frodi accertate su alcuni progetti
di una particolare misura, siano attivati controlli più penetranti sull’intero
Programma.
L’attività amministrativa di natura cautelare. Le revoche ed i recuperi
Il responsabile di Misura è il soggetto competente ad adottare la procedura
di recupero in quanto come soggetto attuatore è in possesso di tutta la relativa
documentazione (art.15 del “Regolamento sul sistema regionale organizzativo –
funzionale in materie a rilevanza comunitaria” DGR n.847 del 20.05.2003).
Il responsabile di Misura una volta calcolata la somma da recuperare la
riporta nella apposita tabella e procede all’avvio della procedura di recupero presso
il beneficiario finale o il destinatario finale dei finanziamenti indebitamente percepiti
incrementati degli eventuali interessi calcolati in base al TUS/TUR, se il
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
76
finanziamento è garantito da polizza fidejussoria (DM del 22.04.1997), mentre negli
altri casi si procede al calcolo in base al tasso di interesse legale.
Il responsabile di Misura ha anche il compito di inviare al debitore apposito
avviso con l’indicazione del termine utile entro il quale può provvedere
volontariamente alla restituzione dell’indebito, a mezzo di versamento sul conto
corrente postale intestato alla Regione Basilicata Tesoreria regionale. Il
responsabile di Misura, in base all’entità dell’importo richiesto in restituzione, potrà
valutare la possibilità, per il debitore, di versare gli importi in più rate maggiorate
degli interessi legali. Il procedimento di recupero è notificato dal responsabile di
Misura all’Autorità di pagamento e all’Autorità di gestione conformemente a quanto
previsto dall’art. 8 del Reg.438/2001.
Decorso inutilmente il termine utile entro il quale il debitore deve provvedere
alla restituzione dell’indebito, si conferisce all’ufficio legale il compito di recuperare
coattivamente presso il beneficiario finale i finanziamenti indebitamente percepiti
(Regolamento recante “Disciplina organizzativa delle attività dell’Ufficio legale della
Regione” – DGR n.2408 del 23.12.2002 – art. 2).
“L’attività istruttoria e preparatoria concernente le sanzioni amministrative,
applicate direttamente dalla Regione, è affidata ai Dipartimenti regionali competenti
per materia” (art. 33 Legge regionale 04.02.2003 n.7 che ha sostituito l’art. 23
della Legge regionale del 27 dicembre 1983 n.36).
Le sanzioni amministrative regionali sono comminate ai sensi della Legge
regionale del 27.12.1983 n.36 – (Approvazione delle direttive per la disciplina delle
attività connesse alle sanzioni amministrative regionali) con le modalità previste
dalla Delibera della Giunta regionale del 10.06.2003. L’attività istruttoria e
preparatoria concernente le sanzioni amministrative, applicate direttamente dalla
Regione, è affidata ai Dipartimenti regionali competenti per materia” (art. 33 Legge
regionale del 04.02.2003 n.7 che ha sostituito l’art. 23 della Legge regionale del 27
dicembre 1983 n.36).
Tale attività è condotta in collaborazione con l’Ufficio legale, così come
previsto all’art. 2 punto f) del Regolamento DGR n.2408 del 23.12.2002, già citato.
L’amministrazione66ha comunicato che sono stati recuperati introiti, a seguito di
revoche sui progetti finanziati da programmi comunitari, nel 2003 per euro
87.849,5467 di cui euro 44.459,47 sul FESR e, per il 2004, per euro 133.724,8468 di
cui euro 85.980,57 sul FESR, senza però fornire ulteriori elementi.
66Autorità di pagamento FESR- Ufficio risorse finanziarie e bilancio -allegato alla nota del 6 giugno 2005 p n.109006. 67 Per il FEAOG l’ importo è di euro 21.696,43 e per il FSE è di euro 21.693,64. 68 Per il FEAOG l’ importo 17.667,23 è di euro e per il FSE è di euro 30.076,04.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
77
Alla descrizione del sistema individuato dalla disciplina vigente non è però
seguito, nella casistica di irregolarità e frodi esaminata, l’ informazione da parte
della Regione in merito alla concreta emissione di provvedimenti di recupero delle
somme illegittimamente percepite. Non sempre, infatti, sono stati posti in essere i
procedimenti di revoca, in alcuni casi, pur in assenza dei requisiti o di cumulo di
benefici si è atteso l’esito del procedimento penale. In qualche caso l’Amministrazione
ha comunicato che alla revoca dei benefici farà seguito l’azione esecutiva di
riscossione
Le irregolarità accertate e la loro tipologia
Nel periodo dal 2002 al 2006 (I° semestre) le irregolarità e frodi accertate
nella Regione Basilicata, a danno del FESR, sulla base delle informazioni contenute
nella banca dati del Dipartimento delle politiche comunitarie, espongono
complessivamente importi per euro 2.390.812,85 e sono costituite da un numero
esiguo di fenomeni. Si tratta infatti di cinque casi, inseriti in diversi periodi di
programmazione.
L’incidenza percentuale degli importi da recuperare nelle diverse annualità,
si evince dal seguente grafico:
Il primo dei casi di irregolarità segnalati69, trova collocazione all’interno del
QCS 1988-1993 Programma operativo plurifondo (POP) Basilicata 1990-1993 –
“Aiuti in conto capitale alla imprenditoria dei privati”, in particolare nella Misura 3.1
69 Caso IT/03/079/FD.
grafico - Basilicata andamento degli importi delle irregolarità da recuperare per anno di
comunicazione
20042%
20051%
1° semestre 200614%
200383%
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
78
“Aiuti agli investimenti turistici – Incentivazioni, con contributi in conto capitale,
regolati dalle Leggi regionali nn.16/86 e 5/93, norme indirizzate a sostenere
l’imprenditoria privata nella costruzione ex-novo, ampliamento, ammodernamento
di ricettività turistica alberghiera ed extra alberghiera”. Un altro caso è relativo ad
interventi finanziati con la programmazione 1994-1999 e gli altri casi70, invece,
sono inseriti nel QCS 2000-2006 Programma operativo regionale (POR) Basilicata
Asse IV “Potenziamento e valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo”, nella Misura
4.2 “Politiche per il mercato a favore delle imprese industriali, dell’artigianato, del
commercio e dei servizi”, misura, quest’ultima che insieme alla 4.3, in seguito alla
revisione di metà periodo, è stata accorpata nella nuova Misura 4.19 intitolata
“Promozione delle imprese industriali, artigianali, del commercio e dei servizi”.
Le fattispecie segnalate, per le quali si rinvia al relativo Allegato II per
un’analisi più ampia dei fenomeni, si caratterizzano per le prassi di seguito indicate.
Per la maggior parte le fattispecie comunitarie hanno rilevanza penale. Fra le
modalità di esecuzione rilevano il cumulo di aiuti non compatibili, la presenza di
diverse domande per lo stesso oggetto, la realizzazione non conforme ed
incompleta dell’azione, la domanda di aiuto falsificata, fino a giungere all’esistenza
di documenti giustificativi falsificati. Le false dichiarazioni sono state rivolte a
mascherare la mancanza dei requisiti essenziali per accedere al finanziamento
regionale, previsto dall’art. 5 lett.b L.R. 5/1993, poiché il destinatario beneficiava
altresì di contributi ai sensi della L.488/92. Sono stati forniti dati e notizie non
veritieri, sul mancato rispetto di alcuni requisiti di premialità nel collocamento in
graduatoria. Un ulteriore ipotesi di irregolarità è consistita nell’inosservanza dei
termini per la chiusura dell’investimento e nel conseguente mancato invio della
documentazione giustificativa finale.
Considerazioni conclusive
Con riguardo alla situazione gestionale delle irregolarità e delle frodi, può
osservarsi che la Regione Basilicata, a partire dal 2003, ha manifestato una
maggiore attenzione per il monitoraggio di esse, sia dettando linee guida di
carattere generale, indirizzate ai soggetti gestori, che definendo modalità operative
mirate a rafforzare elementi conoscitivi, anche nella fase anteriore al pagamento,
ciò al fine di porre in essere provvedimenti cautelari, tanto più efficaci se definiti in
fase preventiva.
Con riferimento alle modalità di svolgimento degli illeciti segnalati, il cui
numero, in verità, si presenta particolarmente basso, si può osservare che la fase
70 Caso IT/04/158/FD – IT/04/174/FD.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
79
dell’istruttoria e, in particolare, il vaglio preventivo dei requisiti, appare il momento
procedimentale più esposto e al quale, in termine di valutazione dei rischi, sarebbe
opportuno dedicare maggiore attenzione prevedendo controlli mirati su tale fase,
anche al fine di contrastare più efficacemente le pratiche fraudolente.
Particolare interesse dovrebbe essere indirizzato alla verifica preventiva
dell’esistenza, per il medesimo progetto, di altri finanziamenti, visto che la presenza
di cumuli di aiuti, esclude il soggetto dai benefici. Per realizzare tale finalità, appare
necessario affinare i sistemi di monitoraggio, anche di tipo informatico,
confrontando, prima dell’ erogazione, le graduatorie dei beneficiari delle diverse
provvidenze.
Corre l’obbligo di sottolineare che l’Autorità di pagamento dovrebbe avere un
ruolo più attivo rispetto a quello che emerge dalla documentazione riscontrata. Il
controllo di tale autorità (Reg.1260/1999 artt. 9 e 32) deve essere distinto da quelli
propri della gestione. Dagli atti emerge invece che l’Autorità di pagamento si basa
principalmente sulla documentazione ricevuta dai responsabili di Misura. Tale
aspetto dovrebbe essere oggetto di approfondimento al fine di attivare modalità più
adeguate.
In funzione di prevenzione sarebbe necessario escludere i soggetti che si
sono resi colpevoli di pratiche irregolari, così come previsto dal Regolamento
finanziario del Consiglio n 1605/2002. Al riguardo potrebbe rivelarsi utile indicare
nei relativi bandi già questa particolare ipotesi di esclusione e, altresì predisporre
una sorta di lista degli imprenditori infedeli, da diffondere fra le autorità regionali e
nazionali che gestiscono Fondi comunitari. Su tale profilo, in sede di contraddittorio,
si è pronunciata l’Amministrazione regionale dimostrando la propria disponibilità,
grazie al sistema informatico di monitoraggio, a dare attuazione ad una anagrafe
dei soggetti colpevoli di pratiche irregolari.
Va, altresì, sottolineata l’esigenza di definire in modo più
tempestivo,attraverso provvedimenti di autotutela, le procedure di recupero delle
somme irregolarmente percepite, nei casi in cui, pur in pendenza del procedimento
penale, la mancanza di requisiti essenziali o più in generale, la tipologia delle
violazioni accertate, rende incompatibile l’azione con il contributo concesso.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
80
Descrizione del fenomeno nella Regione Calabria
Va premesso che i dati e gli elementi esposti, sono stati oggetto di ampio
contraddittorio con la Regione Calabria che, con disponibilità, ha corrisposto alle
richieste istruttorie della Sezione71, compilando altresì il questionario predisposto.
Il POP 1994-1999 - Ambito finanziario e livello di realizzazione
Il Programma operativo ha costituito lo strumento fondamentale per
l’attuazione del Quadro comunitario di sostegno (QCS) della Regione Calabria.
La Calabria è interessata da diversi problemi sia dal punto di vista economico
che sociale, fra cui: l’isolamento spaziale e relazionale con le altre aree europee e
nazionali; l’elevata dipendenza del sistema economico, la notevole disoccupazione,
la dotazione infrastrutturale inefficiente, la presenza diffusa di organizzazioni
criminali. A tali carenze strutturali ha cercato di sopperire il POP 1994-1999.
Il Programma operativo plurifondo 1994-1999 per la Regione Calabria (di
seguito denominato POP 1994-1999) è stato approvato dalla Commissione europea
il 16 dicembre 1994 con decisione C (94) 3767 ed è stato successivamente
modificato dalle seguenti decisioni: C(96) 3153 del 10 dicembre 1996; C(97) 837
del 03 aprile 1997, C(97) 2515 del 18 settembre 1997, C(97) 3754 del 18 dicembre
1997, C(98) 3969 del 14 dicembre 1998, C(99) 436 del 2 marzo 1999, C(99) 3067
del 4 novembre 1999, C(2000) 1262 del 30 maggio 2000, SC(2001)D/290921
dell’8 agosto 2001.
Il POP 1994-1999 è stato ulteriormente riveduto ed integrato come richiesto
dalla Commissione europea con nota n. 107089 del 28 maggio 2003.
Il POP 1994-1999 si è articolato in 6 sottoprogrammi e 32 misure.
Nell’ambito del QCS per le Regioni Obiettivo 1, la Calabria si è inoltre
avvalsa degli interventi previsti dai Programmi operativi multiregionali. La Regione
è anche beneficiaria di due Sovvenzioni globali (finalizzate al sostegno delle PMI
dell’area di Crotone e Gioia Tauro). A questi strumenti si sono aggiunti i progetti
cofinanziati dall’art. 10 del FESR (Azioni innovative) e i Programmi di iniziativa
comunitaria (PIC), fra i quali particolare importanza hanno assunto il Programma
Leader e il Programma Urban.
71 Si indicano le seguenti note: prot. 1873 del 20.06.2003 Dipartimento affari interni; prot. 2131 del 05.07.2005 Dipartimento affari interni; prot. 391 del 06.07.2005 Autorità di controllo; prot. 2654 del 08.08.2005; prot. 4350 del 18.10.2005 Dipartimento affari interni; prot. 783 del 12.12.2005 Organismo di controllo; prot. 652 del 21.09.2006 Autorità di controllo; prot. 116 del 19.02.2007 Autorità di controllo.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
81
L’attuazione del POP è stata fortemente condizionata durante i primi 4, 5
anni da una serie di diseconomie esterne che hanno limitato l’operatività degli
interventi finanziari e hanno ridotto la possibilità di generare rapidamente più
consistenti effetti, anche di ordine strutturale72.
L’attuazione finanziaria del POP Calabria 1994-1999 alla data del 31.12.2001
è stata la seguente:
Prospetto 1 - Stato di attuazione del POP Calabria programmazione 1994-1999 al 31.12.2001 (mgl/di lire)
Avanzamento finanziario Avanzamento (%)
Sottoprogrammi Costo totale programmato
(a)
Impegni del beneficiario
finale (b)
Pagamenti del beneficiario
finale (c)
(b/a) (c/a)
1. Comunicazioni 298.382.541 347.672.295 305.342.757 116,5 102,3
2. P.M.I. e artigianato 495.115.856 507.105.335 470.114.715 102,4 95,0
3. Turismo 759.583.108 847.736.124 758.176.595 111,6 99,8
4. Infrastr.per Attività econom. 437.496.529 577.852.009 474.793.228 132,1 108,5
5. Valorizazione risorse umane 434.834.615 499.686.265 433.541.626 114,9 99,7
6. Assistenza tecnica 8.920.159 9.865.598 9.045.819 110,6 101,4
TOTALE FESR *1.999.498.193 2.290.231.361 2.017.473.114 114,5 100,9
TOTALE FSE 434.834.615 499.686.265 433.541.626 114,9 99,7
TOTALE GENERALE 2.434.332.808 2.789.917.626 2.451.014.740 114,6 100,7
Fonte dati della Regione Calabria
* Il dato del costo totale comunicato dalla Regione Calabria pari a 1.971.893.149 differisce da quello esposto nella tabella del MEF – IGRUE e si riferisce al piano finanziario ratificato dalla Commissione con Decisione SC( 2001) D/290921 del 08/08/2001.
Il POR 2000-2006 - Ambito finanziario e livello di realizzazione
Il Programma operativo regionale della Calabria 2000-2006 (POR Calabria
2000-2006) è stato approvato dalla Commissione europea con Decisione C (2000)
2345 dell'8.08.2000 ed è stato successivamente modificato con le seguenti
decisioni: C(2001) 4014 del 18 dicembre 2001, C(2003) 176 del 22 maggio 2003,
C(2004) 5187 del 15 dicembre 2004.
Il POR si è articolato in 7 assi e in 57 misure per un costo complessivo di
4.036.398.002 euro, di cui 2.517.484.000 euro relativi a interventi sul FESR (pari a
circa il 58% dell’intera programmazione), come può evincersi dal seguente
prospetto:
72 Tali elementi sono tratti dal Rapporto finale di esecuzione dell’ottobre 2003, come risulta riveduto e integrato dalle richieste della Commissione europea di cui alla nota n. 107089 del 28 maggio 2003.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
82
Prospetto 2 - Stato di attuazione del POR Calabria programmazione 2000-2006 al 31.12.2005 (euro)
Avanzamento % FONDI Costo Totale (a)
Impegni (b)
Pagamenti (c)
(b/a) (c/a)
FESR 2.517.484.000 1.796.932.351,99 1.262.929.376,10 71,4 50,2
FSE 606.976.000 332.955.483,16 307.516.972,51 54,9 50,7
FEAOG 852.916.000 563.477.070,47 454.794.940,31 66,1 53,3
SFOP 59.022.002 41.195.607,27 22.847.680,18 69,8 38,7
TOTALE 4.036.398.002 2.734.560.512,89 2.048.088.969,10 67,7 50,7 Fonte dati della Regione Calabria
Nel prospetto che segue si indicano il costo totale, gli impegni e i pagamenti
aggiornati al 31.12.2005.
Prospetto 3 - Stato di attuazione del POR Calabria programmazione 2000-2006 al 31.12.2005 (euro)
Avanzamento % ASSI PRIORITARI Costo Totale
(a) Impegni
(b) Pagamenti
(c) (b/a) (c/a)
I - RISORSE NATURALI 1.081.230.000 788.529.555,06 578.085.916,74 72,9 53,5
II - RISORSE CULTURALI 128.290.000 91.582.984,43 62.388.638,82 71,4 48,6
III - RISORSE UMANE 671.318.000 363.043.180,28 318.666.975,71 54,1 47,5
IV - SISTEMI LOCALI 1.405.372.002 835.386.141,26 644.174.845,21 59,4 45,8
V - CITTA' 314.052.000 251.113.125,74 170.027.186,89 80,0 54,1
VI - RETI E NODI DI SERVIZIO 396.252.000 375.247.960,74 257.261.407,65 94,7 64,9
VII - ASSISTENZA TECNICA 39.884.000 29.657.565,38 17.483.998,08 74,4 43,8
TOTALE 4.036.398.002 2.734.560.512,89 2.048.088.969,10 67,7 50,7
Fonte dati della Regione Calabria
La struttura organizzativa regionale preposta alla gestione ed al controllo
dei Fondi comunitari
La Regione Calabria soltanto nel corso del 2003 ha iniziato ad organizzare i
controlli previsti dai Regg.(CE).1260/1999 e 438/2001 con i provvedimenti di
seguito illustrati, dopo apposito sollecito effettuato dalla Commissione europea.
La Giunta regionale, per garantire il rispetto dei principi di legalità e di sana
gestione finanziaria dei Fondi strutturali, con la deliberazione n. 493 del 30 giugno
200373, ha provveduto alla costituzione, ai sensi dell’art. 7.4, della L.R. n.31/2002,
del Servizio di controllo sui Fondi comunitari all’inizio denominato “Autorità di
controllo sui Fondi comunitari” e poi “Organismo di controllo sui Fondi comunitari” -
alle dirette dipendenze del Presidente della Giunta regionale, a cui sono state
73 Nota della Regione Calabria n.783 del 12.12.2005, punto 1.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
83
assegnate le funzioni di controllo di II livello, fra cui i controlli ispettivi sulla
gestione dei Fondi comunitari.
L’organigramma del Servizio si è modificato nel corso del tempo. La
composizione originaria – prevista nella suddetta delibera - contemplava 1
Dirigente e 2 funzionari; successivamente, con due distinti provvedimenti (del 2004
e del 2005), tale composizione è stata ampliata con la costituzione di un gruppo di
lavoro composto da 1 Dirigente e da 5 funzionari divisi per Fondo (2 per FSE, 2 per
FESR, 1 per FEAOG-SFOP), di varia estrazione culturale (in possesso di formazione
in materia informatica, economica, architettura, giuridica, agraria) e, tenendo conto
di quanto era stato evidenziato anche dal Ministero dell’economia e delle finanze,
nel luglio 2003, in ordine alla inderogabile necessità che nella Regione fosse avviato
un rigoroso processo di rafforzamento delle strutture organizzative e di
coordinamento (richiami al potenziamento del Servizio sono, per altro, pervenuti
anche dalla Commissione europea74), si è disposta, con la deliberazione della Giunta
regionale n.686 del 29 luglio 2005, l’assegnazione di altre due unità75.
Il Servizio può avvalersi della collaborazione di tutte le strutture
(amministrative, tecniche e finanziarie) della Regione e ha accesso a tutti i dati e
alle informazioni disponibili nell’ambito dell’organizzazione amministrativa
regionale. Successivamente, al gruppo di lavoro è stato affiancato un servizio di
Assistenza tecnica esterna costituito da una società di revisione e da sei liberi
professionisti76.
Con la Società di revisione è stato stipulato un apposito contratto il 20
febbraio 200377 a seguito di gara78, la cui durata è stata fissata al 30 giugno 2005,
con possibile estensione al 30 giugno 2009. In data 14 agosto 200679 l’Autorità di
gestione ha pubblicato un bando per un nuovo affidamento dei servizi di assistenza
tecnica relativa alla verifica dell’attività di controllo ordinario, sui Fondi POR Calabria
2000-2006.
Il servizio oggetto del contratto prevede: la verifica delle piste di controllo,
l’analisi e la valutazione del controllo di I livello con l’individuazione dei fattori di
74 Nota della Regione Calabria n.783 del 12.12.2005, punto 13. 75 Si osserva che la delibera n.20 del 27 gennaio 2004 avente ad oggetto “Rafforzamento della struttura del Servizio di controllo sui Fondi comunitari” in realtà, dopo aver demandato al Dirigente del Servizio l’individuazione di due unità di personale, dispone essenzialmente l’attribuzione di un emolumento accessorio, sotto forma di indennità forfettizzata, al personale così individuato. 76 Nota n.783 del 12.12.2005, punti 3 e 4. 77 In esecuzione del decreto del Dirigente generale del 3° Dipartimento bilancio e finanze politiche comunitarie e sviluppo economico della Giunta regionale n.944/03 dell’11 febbraio 2003. 78 La Società è risultata aggiudicatrice il 27 dicembre 2002 a seguito di gara indetta in data 1° agosto 2002. 79Elementi indicati nella nota della regione Calabria-Organismo di controllo - 21 settembre 2006 Protocollo n.652.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
84
rischio, la definizione dei campioni, la redazione di un manuale operativo sui
controlli, i controlli periodici campionari, la redazioni di rapporti semestrali.
La Società opera (art. 5 del suddetto decreto) sulla base delle direttive e
sotto la sorveglianza del 3° Dipartimento, in stretto contatto con l’Autorità di
gestione e con i responsabili di Misura.
Tale servizio si colloca nella Misura 7.1 “Attività di accompagnamento del
POR e di Assistenza tecnica” del POR Calabria 2000-2006, come evidenziato nelle
premesse del relativo bando di gara.
I 6 liberi professionisti sono stati selezionati con specifica Manifestazione di
Interesse80, si tratta di commercialisti, due dei quali esperti di audit.
L’Autorità di gestione é rappresentata dal Dirigente del Settore “Politiche di
coesione e Programmi comunitari regionali” che fa capo al Dipartimento n.3
“Programmazione nazionale e comunitaria – affari internazionali”. Nel settore
ricadono due Servizi: Servizio n. 20 “Programmi comunitari regionali” e Servizio n.
21 “Monitoraggio programmi comunitari”.
L’Autorità di gestione si avvale del supporto della Segreteria tecnica del
Comitato di sorveglianza, composta di 10 unità interne all’Amministrazione; della
Struttura operativa di gestione (SOG), composta di 11 unità con rapporto di lavoro
a tempo determinato, dei responsabili di Misura (Posizione organizzativa POR), alle
dirette dipendenze dei Dipartimenti, responsabili dell’attuazione del POR. Nella nota
della Regione Calabria del 12.12.2005 n 783, con cui è stata trasmessa alla Corte la
documentazione richiesta, si evidenzia81 che la proposta di modifica
dell’organizzazione dei controlli interni, presentata a luglio 2005 in sede di Comitato
di sorveglianza, è stata attuata solo in parte, in particolare attraverso la redazione
di una check-list da parte dei responsabili di Misura, inserita durante l’istruttoria dei
progetti sul sistema “Rendiconta” (si tratta di un sistema informatico, rivolto alla
rilevazione degli stati di avanzamento finanziario, fisico e procedurale dei progetti
finanziati.) che permette un controllo continuo dell’intervento prima di ogni
erogazione delle somme assegnate.
Con riferimento alla riorganizzazione del sistema di gestione e controllo, per
far fronte alle criticità segnalate nel corso delle missioni di controllo della
Commissione europea e della Corte dei conti, dal secondo semestre del 2005,
l’Autorità di gestione ha posto in essere diverse azioni rivolte a migliorare l’intero
processo. In particolare si è proceduto ad accelerare la spesa per evitare il
disimpegno automatico, a rafforzare la struttura organizzativa, a correggere
l’azione amministrativa. Per dare attuazione al primo obiettivo sono stati costituiti
80 Con una short list pubblicata sul BUR Calabria n.5 in data 8 luglio 2003. 81 Nota n.783 del 12.12.2005.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
85
due gruppi di lavoro, uno con competenze nell’ambito delle procedure di pagamento
delle misure del POR per analizzare le criticità procedurali che rallentavano
l’avanzamento della spesa, e l’altro rivolto alla rendicontazione delle spese. Con
riguardo al secondo aspetto è stato potenziato il coordinamento e l’assistenza
tecnica dei responsabili di misura e, a partire dal 21 giugno 2006, è stata attivata
una banca dati telematica, istituita con delibera di Giunta regionale n.1026.
Con riguardo al terzo profilo, l’Autorità di gestione è stata impegnata al
superamento dei rilievi formulati dalla Commissione europea. In particolare,
relativamente al FESR, tale Autorità ha proceduto alla revoca delle operazioni che, a
seguito del controllo di I livello, non presentavano i requisiti per la concessione
delle agevolazioni, all’aggiornamento delle piste di controllo, al controllo di I livello
sul 100% delle operazioni già saldate e da saldare, alla realizzazione di un
programma di formazione per la diffusione del programma informatico Rendiconta e
alla predisposizione di un manuale di procedure. Con la nota del 26 agosto 2005 n.
2876 si disponeva che i decreti dirigenziali che comportassero impegni di spesa, a
valere sul POR Calabria, dovessero essere corredati sia dal parere di regolarità
amministrativa e contabile che dal parere di coerenza programmatica con la
normativa comunitaria. Con delibera di Giunta n.75 del 13 febbraio 2006 è stato
avviato un progetto formativo seminariale rivolto al personale della regione
impegnato in attività di controllo di I e II livello. Nel 2006, a seguito di gara, sono
stati affidati ad una società i servizi di assistenza tecnica concernenti la verifica di
controllo ordinario sulle diverse misure.
L’Autorità di pagamento é rappresentata dal Dirigente del settore
“Ragioneria generale” facente capo al Dipartimento n.4 “Economia”, come previsto
dalla deliberazione della Giunta regionale n.352 del 22 marzo 200582 che ha
unificato le Autorità di pagamento le cui funzioni fino a tale data erano attribuite a 4
Autorità ripartite per singolo Fondo. Il soggetto è stato individuato unitariamente
nell’attuale Autorità di pagamento del FESR.
Nel settore ricadono tre Servizi: uno per la Gestione delle entrate-Rapporti
con la tesoreria e per la gestione mutui passivi; uno per la gestione della spesa e
l’altro per la contabilità, il rendiconto e il conto patrimoniale (Referente URP).
Il Settore si avvale della collaborazione di una struttura di 15 unità.
Ha osservato l’Amministrazione che tale organizzazione è scaturita da una
duplice necessità:
a) risolvere il problema della mancata tempestività nella trasmissione delle
domande di pagamento determinato dalla complessità della preesistente procedura;
82 Nota della Regione Calabria n.783 del 12.12.2005.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
86
b) eliminare il rischio della mancata autonomia tra il responsabile del
coordinamento e l’autorità di pagamento di ciascun Fondo, rischio evidenziato dalla
Commissione europea in sede di audit di controllo.
L’Autorità di pagamento, ha predisposto un Manuale delle procedure nel
quale sono state inserite, per ogni decreto di impegno e di liquidazione relativi ai
Fondi strutturali, delle check list. Tale organo ha altresì predisposto il Registro dei
recuperi nel quale, sono state registrate, distinte per ogni misura del POR e per
singolo progetto, le somme ritenute non ammissibili dall’Organismo di II livello e
dalla Commissione europea in sede di audit, somme defalcate dalle domande di
pagamento e registrate informaticamente nel sistema83. La stessa domanda di
pagamento è prodotta informaticamente dal sistema Rendiconta.
Entrambi i documenti sono stati forniti in copia alla Commissione UE in sede
di audit del 5 e 6 settembre 200584.
I risultati dei controlli si possono distinguere a seconda del periodo di
programmazione.
Per la programmazione 1994-1999, si evince dal “Rapporto finale di
esecuzione del POP 1994-1999” dell’ottobre 2003, paragrafo 5.1 (Programma
operativo plurifondo)85, in merito alle attività di controllo svolte sulle Misure
cofinanziate dal FESR, che tale Programma, nel corso della sua attuazione, è stato
sottoposto ad una serie di controlli sia da parte delle Autorità nazionali sia da parte
degli Organismi comunitari al fine, anche di “individuare preventivamente e
sanzionare eventuali irregolarità”.
Dalla lettura del suddetto paragrafo si ricava, tra l’altro, che i controlli
realizzati dalle Autorità competenti dello Stato membro sulla Misura 3.1 “Aiuti agli
investimenti turistici” hanno rilevato anche “alcune spese non ritenute ammissibili
al cofinanziamento comunitario rispetto alla tipologia del progetto finanziario”: in
proposito i provvedimenti conseguenti, adottati a seguito delle osservazioni rilevate
dai servizi della Commissione, sono consistiti nel controllo di tutte le fatture al fine
di verificare la presenza di tali spese.
In secondo luogo i controlli effettuati dagli Organismi comunitari hanno
prodotto una serie di osservazioni sottoposte all’Amministrazione regionale: alcune
osservazioni sono di carattere generale, come ad esempio l’assenza di una unità
indipendente incaricata di condurre controlli sistematici sul programma, mentre
altre osservazioni sono più specifiche su determinate misure.
83 Gli elementi indicati sono tratti dalla nota dell’Autorità di pagamento del 19.02.2007 prot. n.334. 84 Nota n. 783 del 12.12.2005 punto 13. 85 Nota n. 1873 del 20.06.2005.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
87
Inoltre va evidenziato che la voce “Stato di avanzamento finanziario” della
singola Misura riporta sempre in grassetto e in corsivo gli “Eventuali importi da
recuperare” e i “Progetti sospesi per ragioni giudiziarie”86.
E’ pur vero che nella maggior parte dei casi i risultati riportati sono negativi,
tranne che per i seguenti interventi: Misura 2.3 (Aiuti ai servizi alle imprese) per la
quale nei confronti di una società è indicato un importo da recuperare e una
segnalazione all’OLAF87 e Misura 3.1 (Aiuti agli investimenti turistici) che riporta un
intervento (n.116, “Ampliamento campeggio”) interessato da un contenzioso
giudiziario per il recupero crediti88.
Con riguardo alla programmazione 1994-1999 la Commissione europea, in
data 28.06.2003 prot.107089, formulava diverse osservazioni sul Rapporto finale e
richiedeva una nuova versione del Rapporto riveduta e corretta, comunicando che
in attesa di ricevere le informazioni richieste, i termini per il pagamento finale del
Programma rimanevano interrotti. Fra le osservazioni formulate si sottolineava che
la Relazione non dava una “descrizione sufficientemente esauriente dello stato di
realizzazione fisica e finanziaria delle Misure……..l’analisi è particolarmente carente,
se non addirittura assente, per il primo quadriennio (1994-1997). Peraltro il testo
relativo alla valutazione dello stato di attuazione ripete indifferentemente lo stesso
tipo di osservazioni per ognuna delle Misure”.
Alla luce delle precedenti considerazioni, si invitava a riformulare “in maniera
chiara, corretta, coerente e personalizzata lo stato finale di attuazione di ogni
Misura, la descrizione dello stato di attuazione di ogni sottoprogramma”.
Il 12 dicembre 2003 la Regione, facendo seguito alla comunicazione citata
richiedeva alla Società di revisione una versione emendata del rapporto
d’esecuzione sulla Dichiarazione finale di spesa POP 1994-199989, ma la Società non
ha ritenuto di modificare il giudizio precedentemente espresso a marzo 2003.
Le rettifiche al Rapporto finale di esecuzione, ai fini della rendicontazione,
sono state apportate dal Settore programmazione e sviluppo economico.
La suddetta Relazione è stata comunque aggiornata al dicembre 2003 in
alcune parti, tra le quali quella relativa al FESR.
La stessa Società di revisione ha inoltre emesso un aggiornamento della
lettera di commenti sulle attività di verifica svolte nella quale ha evidenziato,
nell’ambito delle procedure di controllo del FESR, una serie di carenze, sia generali
86In tal senso la voce stessa rientra nella tipologia indicata a pag.1 del Rapporto in esame, laddove è precisato che nel documento sono state riportate in grassetto e in corsivo le parti modificate e/o riviste a seguito di quanto richiesto dalla Commissione europea nel maggio 2003. 87 Pag.75-76 del Rapporto. 88 Pag. 85 del Rapporto. 89Atto della Società di revisione rielaborato nel dicembre 2003 e trasmesso alla Corte dei conti con nota n.1873 del 20.06.2005.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
88
sia sul campione selezionato, Dal punto di vista generale le carenze sono state le
seguenti: mancanza di un sistema di monitoraggio della spesa per conoscere lo
stato di avanzamento; mancato annullamento delle fatture da parte dell’autorità di
controllo con apposito timbro; inadeguate modalità di archiviazione delle pratiche,
frazionate in più fascicoli presso i vari soggetti coinvolti, il che ha comportato
difficoltà di consultazione e rischio di perdita di documenti; mancata apposizione di
targa identificante il cofinanziamento comunitario dell’opera; mancata evidenza del
sistema di controllo; situazioni conflittuali per mancata separazione dei compiti;
mancata evidenza dei controlli regionali sul doppio finanziamento, ma semplice
autocertificazione del beneficiario; gestione unica del programma con accrediti sia
dei Fondi comunitari sia dei Fondi nazionali su un unico conto corrente.
Relativamente poi alla programmazione 2000-2006, si osserva che il
controllo finanziario di II livello ha effettuato90 45 verifiche a campione sui progetti
FESR, per una spesa certificata maggiore del 5% della spesa totale ammissibile per
ciascuna delle annualità 2002 e 2003. Nella “Relazione sull’attività svolta”91 risulta
che nel gennaio 2005 il nuovo Dirigente dell’organismo di controllo ha chiesto la
reiterazione dei controlli effettuati sul campione 2003-2004, ritenendo non adeguati
quelli precedentemente svolti, con riferimento a 149 progetti con una spesa
superiore al 6% di quella certificata.; la definizione del campione è stata ritardata
dalla mancata disponibilità dei necessari documenti, fino al 30 giugno 2005.
Dalla suddetta Relazione emerge la necessità di una “profonda e complessiva
rivisitazione” dell’organizzazione dei controlli interni non solo per garantire una
regolare attuazione degli interventi e una seria gestione finanziaria, ma altresì per
favorire il pieno raggiungimento degli obiettivi della programmazione della spesa,
alla luce delle “forti criticità” evidenziate dai controlli di II livello effettuati. Esempi
di tali criticità sono l’inadeguatezza organizzativa dei Dipartimenti responsabili
dell’attuazione degli interventi, la mancanza di adeguato controllo di I livello anche
con riguardo ai bandi, alle linee guida e alla individuazione dei beneficiari,
l’insufficienza qualitativa e quantitativa del personale, l’eccessivo uso dei progetti
“sponda o coerenti”, l’incoerenza dei dati inseriti nel sistema Rendiconta, la carenza
del sistema di verifica della certificazione di spesa, la mancanza di controllo sui
soggetti intermediari (Mediobanca, Artigiancassa, Enti). Alla luce di tali criticità è
stata proposta una nuova organizzazione del sistema dei controlli92.
90 Nota n. 2131 del 05.07.2005 cit. 91 Nota n. 391/OC del 06.07.2005 cit. 92 Molte delle criticità segnalate emergono dalla Relazione sulle verifiche di controllo del Comitato di sorveglianza dell’adunanza del 19.06.2005, punto 6 OdG.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
89
Appare interessante quanto emerge dalla relazione periodica sui controlli a
campione eseguiti dalla Società incaricata dell’assistenza tecnica93, in particolare nel
paragrafo 3.1, relativo alla “Verifica dei sistemi di gestione e controllo” sono
evidenziate alcune carenze organizzative del controllo di I livello dell’Autorità di
gestione, carenze “che possono essere causa di errori e irregolarità sistematiche” si
nota che in parte tali carenze sono analoghe a quelle riscontrate da una diversa
Società di revisione che ha svolto il servizio di assistenza tecnica per la
programmazione 1994-1999.
Le soluzioni proposte per affrontare le carenze segnalate sono di seguito
esposte:
• creazione di un sistema o “banca dati” delle agevolazioni per verificare se il
singolo progetto abbia già beneficiato di altre agevolazioni o contributi, con
particolare riferimento ai progetti finanziati secondo la regola del “de minimis”;
• predisposizione e divulgazione presso tutti i responsabili di misura di apposite
linee guida sulle corrette modalità d’archiviazione della documentazione
progettuale e sull’effettuazione dei controlli di I livello (es. check list di verifica,
verbali di controllo), nonché successiva verifica, da parte dell’Autorità di
gestione, dell’effettiva applicazione di tali sistemi;
• predisposizione di un sistema volto ad assicurare l’annullamento dei documenti
giustificativi di spesa mediante apposizione sugli stessi di timbro che attesti il
cofinanziamento del progetto con Fondi comunitari o, nel caso di progetti
sponda, la rendicontazione delle spese a valere sul POR Calabria 2000-2006;
• creazione di un archivio delle irregolarità riscontrate sulla base dei controlli già
effettuati e delle azioni intraprese al fine di eliminarle.
Inoltre, dal programma di attività, del 29 settembre 2005 e dalle relazioni
redatte dal gruppo di lavoro dei 6 liberi professionisti94, alla luce delle osservazioni
formulate dal gruppo di lavoro incaricato dalla Commissione europea per la funzione
di audit tenutasi dal 5 al 6 settembre 2005, si è evidenziata la necessità del
monitoraggio delle agevolazioni con particolare riferimento a quei beneficiari che
hanno presentato più di un progetto utilizzando come modalità la verifica in loco.
Da una delle relazioni riepilogative allegate sull’esito delle verifiche in loco
(POR 2000-2006-Misura 4.1.A) emergono ulteriori criticità: la necessità di lasciare
traccia dei pagamenti,la mancata e/o non corretta contabilizzazione dei contributi
ricevuti, la carenza, in diversi casi della documentazione amministrativa necessaria
allo svolgimento dell’attività, la difformità tra dati rivenienti dal sistema Rendiconta,
e dati acquisiti in sede di verifica, infatti la comunicazione sulla spesa complessiva
93 Nota n. 783 del 12.12.2005 punto 9 cit. 94 Nota n.783del 12.12.2005 punto 12.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
90
effettuata, trasmessa dai Dipartimenti all’Autorità di pagamento, riporta il dato
quantitativo complessivo della spesa senza fare riferimento ai singoli progetti95.
Tale ultima criticità, anche a seguito di ripetuta richiesta dell’Organismo di controllo
ha poi trovato soluzione. A tale riguardo ha di recente precisato l’amministrazione
che i dati inseriti nel sistema Rendiconta, anche con riguardo alle comunicazioni di
spesa all’Autorità di pagamento, effettuate dai Dipartimenti, sono in perfetto
allineamento con quelli comunicati all’IGRUE sul sistema Monit Web.
Nel corso dell’istruttoria sono stati approfonditi diversi aspetti
dell’organizzazione dei controlli sui quali l’Organismo di controllo di II livello ha
fornito ulteriori elementi96. Riguardo all’attivazione di controlli più penetranti in caso
di accertamento di irregolarità su una specifica misura, che possano rivestire
carattere sistemico, è prassi richiedere controlli “a tappeto” sulla misura stessa che
possano eventualmente aggiungersi alle verifiche supplementari svolte
dall’Organismo. Dalla “Relazione sui controlli” discussa in sede di Comitato di
sorveglianza del 19 luglio, fornita dall’Organismo di controllo, è interessante
rilevare: che in occasione della terza missione di controllo dal 5 al 7 settembre
2005, la Commissione europea ha riscontrato l’adozione di idonee misure correttive
per superare le importanti lacune rilevate nelle precedenti due missioni di audit sul
sistema di gestione e di controllo regionale. Va altresì rilevato che la Sezione di
controllo Regione Calabria della Corte dei conti, in apposita “Relazione sul
funzionamento dei controlli regionali sui Fondi comunitari” del giugno 200697, ha
evidenziato “forti debolezze in determinati settori e notevoli carenze su fattori
nevralgici”, tra i quali il funzionamento effettivo dei controlli, il ruolo dei
responsabili di Misura, la gestione dei bandi UE, valutando in modo analitico le
cause delle diverse disfunzioni fra cui quelle relative alle carenze dei controlli di I
livello, causate in prevalenza dal forte turn over dei responsabili di misura e alla
loro limitata qualificazione professionale, si rinvia alla stessa per ogni ulteriore
approfondimento.
Relativamente ai responsabili di Misura l’Amministrazione evidenzia che
nell’aprile del 2006 la Regione ha promosso una complessa attività di formazione
destinata ai responsabili di Misura sulla materia dei controlli di I e II livello, proprio
a fronte dei rilievi mossi dalla Corte nei precedenti esercizi finanziari.
95 Nota n. 783 del 12.12.2005 punti 14-15-16 in particolare non risultano allineati con gli “atti di concessione” in particolare i progetti “coerenti”, inseriti nella spesa certificata, non sempre sono stati oggetto di adeguata verifica contabile della spesa stessa”. 96 Nota n. 652/OC del 21.09.2006. 97 Approvata con Deliberazione della Sezione di controllo della Corte dei conti Regione Calabria n.14 del 27.06.2006.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
91
La citata Relazione della Sezione di controllo ha posto in evidenza che solo il
19,5% dei responsabili di Misura appartiene alla qualifica di dirigente, mentre il
50% ha la qualifica di “funzionario” e oltre il 31% appartiene ad “altro”.
Dall’analisi effettuata è emerso “che i controllori di I livello, che coincidono
con i responsabili di Misura, espletano tale compito per un periodo di tempo
estremamente variabile. Il 29% dei responsabili di Misura è rimasto presso lo
stesso servizio per un periodo non inferiore a sette mesi e non superiore ad un
anno. Un altro 29% dei responsabili di Misura ha una permanenza per un periodo
che varia tra un anno e due anni; il 30% dei responsabili di Misura è rimasto in tale
posizione per un periodo che varia tra 2 e 3 anni, mentre solo l’11% dei
responsabili di Misura permane per un periodo superiore a tre anni ma inferiore a
quattro anni. Inoltre su 50 responsabili di Misura, solo il 46% è in possesso del
diploma di laurea, mentre il 52% possiede il diploma di scuola superiore”.
Discende da ciò che nell’ambito del sistema degli aiuti alle imprese, nessun
responsabile di Misura è stabilmente rimasto a gestire i Fondi POR 2000-2006 per
tutto l’arco temporale di competenza, con le evidenti ripercussioni in tema di
disorganizzazione e rallentamenti dell’azione amministrativa.
Con riguardo al personale adibito a funzioni di controllo di II livello l’organico
raggiunge attualmente le 7 unità, esse curano i controlli sui vari Fondi del POR oltre
al Leader + e al Programma speciale ILSRE98.
In particolare anche alla luce di quanto emerge dalla Relazione presentata al
Comitato di sorveglianza del luglio 2006, l’attività dell’Organismo di controllo di II
livello, oltre alle iniziative assunte dall’Autorità di gestione e dall’Autorità di
pagamento, si è potenziata registrando un sensibile incremento nel primo semestre
2006. In particolare, relativamente al FESR, sono stati effettuati controlli su 20
progetti relativi alla spesa 2005 e, su 18 del 2004, sono state esaminate le
controdeduzioni; in più sono state effettuate 107 verifiche documentali in loco per
una spesa complessiva per più di 231 milioni di euro, per una spesa certificata, al
31.12.2005, di euro 1.150.151.280,00, pari al 20,13% della spesa globale. Su tali
controlli è stata rilevata una spesa irregolare per più di 58 milioni di euro, importo
che raggiunge il 27% della spesa controllata, di tali importi è stata richiesta
deduzione e, in parte il recupero (euro 3.130.918) presso i beneficiari finali99.
Sono state predisposte 44 schede OLAF, di cui 27 per i casi relativi al FESR.
Sono stati segnalati alla Guardia di finanza 18 casi di sospetta frode.
98 Elementi forniti dall’Autorità di controllo di II livello con la nota del 19.2.2007 n.116OC. 99 Tali elementi sono stati forniti dall’Amministrazione regionale Presidenza della Giunta, Organismo di controllo con la nota del 19.02.2007 prot. 116/OC, già citata.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
92
Si registrano ancora alcune criticità, quali spese non ammissibili, omessa e/o
non corretta registrazione contabile dei contributi concessi, non corretta
predisposizione dei bandi, difficoltà di rintracciare i pagamenti effettuati, carenze
nei controlli di I livello, sia per il forte turn over dei responsabili di Misura, che per
disfunzioni organizzative.
La gestione delle irregolarità
La Regione Calabria ha posto in essere con il Comando regionale della
Guardia di finanza, nel luglio 2002, una convenzione ai fini del coordinamento dei
controlli e dello scambio di informazioni in materia di finanziamenti dei Fondi
strutturali. Riferisce l’Amministrazione che tale rapporto negli anni 2005-2006 si è
rivelato più proficuo, attraverso una collaborazione più razionale e produttiva, con
scambio continuo di informazioni. Il Dipartimento bilancio e finanze della Regione
Calabria è il soggetto che redige le schede OLAF e le trasmette al Dipartimento
politiche comunitarie. L’amministrazione ha reso noto100 che, all’interno della
struttura, è stato costituito un ufficio OLAF, per gli adempimenti previsti dal
Reg.(CE) 1681/1994. Sono state trasmesse, fino a tutto il 2006, al Comando
regionale della Guardia di finanza, 30 segnalazioni di sospetta frode sul FESR e 11
segnalazioni all’Ufficio valutario di infrazioni alla L.143/91 per i pagamenti in
contanti oltre la soglia consentita.
E’ proseguita, la collaborazione con gli esperti commercialisti, revisori dei
conti, a supporto della struttura.
Non sono state fornite notizie circa l’esistenza di una banca dati informatica
per il monitoraggio delle irregolarità e se la stessa sia accessibile all’Autorità di
gestione, di pagamento e di controllo.
Ha precisato l’Amministrazione101 che, con riguardo alle irregolarità non
dolose, in particolare a quelle di carattere amministrativo-contabile (errate
certificazioni di spesa, non ammissibilità di parte della spesa), l’Organismo di
controllo sui Fondi comunitari provvede a richiedere ai Dipartimenti competenti e
all’Autorità di pagamento, la deduzione delle somme irregolari dalle successive
domande di pagamento con la conseguente iscrizione delle stesse sul registro dei
recuperi e sul sistema “Rendiconta”. In caso di accertamento di irregolarità su una
specifica Misura, qualora la stessa possa rivestire carattere sistemico, è prassi
richiedere ulteriori controlli a tappeto sulla medesima Misura, che possono
100 Elementi tratti dalla nota della Regione Calabria PRG Organismo di controllo del 19.02.2007 n 116/OC già citata. 101 Si fa riferimento alla nota del 21.09.2006 prot. 652 citata.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
93
eventualmente aggiungersi alle verifiche supplementari svolte direttamente
dall’Organismo di controllo.
Tra le irregolarità più diffuse riscontrate in sede di controlli di II livello
rientra la mancata attuazione delle norme sulla pubblicità: riferisce
l’amministrazione che tale fattispecie è stata inserita nel registro delle irregolarità
con carattere di generalità.
Pur essendo stato dichiarato che esiste un’ampia possibilità di assumere
informazioni e di acquisire documenti da parte dell’Autorità di controllo di II livello
nella pratica si sono riscontrate delle difficoltà a far circolare informazioni e
documenti fra tutti i soggetti preposti alle attività di gestione e di controllo, come
dimostra la corrispondenza con questa Sezione al fine di corrispondere alle richieste
istruttorie, evase con grande disponibilità da parte della Regione, ma non sempre in
modo completo102.
L’attività amministrativa di natura cautelare. Le revoche ed i recuperi
Il responsabile di Misura è il soggetto competente ad adottare la procedura
di recupero.
Particolarmente critico si è rivelato il settore connesso con tali adempimenti
.Il recupero costituisce uno dei compiti di maggior rilievo ma, presumibilmente
sottovalutato nelle sue oggettive difficoltà attuative.
Dall’esame condotto sui controlli posti in essere nel corso del 2005,
emergono alcune disfunzioni organizzative, ove si considerino le risposte fornite
dall’Autorità di gestione in merito alle richieste sui provvedimenti di revoca e di
sospensione dei finanziamenti, notificate nel corso del 2005. Tali disfunzioni,
tuttavia, sono state oggetto di esame nel corso dell’esercizio 2006, infatti, con una
circolare dell’aprile 2006, sono state impartite congiuntamente dall’Autorità di
gestione e di pagamento103 direttive circa le procedure da seguire in caso di
accertata irregolarità nell’erogazione e nell’utilizzo dei Fondi strutturali. E’ stata
prevista, a cura dei responsabili di Misura, l’emanazione di un provvedimento
motivato di revoca del contributo con l’obbligo di darne comunicazione all’Autorità
di gestione per la doverosa informativa alla Commissione, alle autorità nazionali e
all’Autorità di pagamento al fine di consentire a quest’ultima di detrarre dalla
dichiarazione di spesa e dalla domanda successiva le somme eventualmente già
rendicontate e ad iscrivere tali somme sui registri dei recuperi.
102 Si veda la nota della Presidenza della Giunta regionale, Organismo di controllo sui Fondi comunitari del 21.09.2006 prot.652 citata. 103 Nota a firma delle due Autorità sopracitate del 06.04.2006 prot. 1380.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
94
Solo di recente, a seguito dei rilievi mossi dalla Commissione europea e dalla
Corte dei conti - Sezione di controllo regione Calabria - è stato istituito il registro
dei recuperi, espressamente previsto dalla disciplina comunitaria (art. 8 Reg.CE
438/2001). Le informazioni sui provvedimenti di revoca sono inserite nel sistema
informatico Rendiconta e sono disponibili per l’Autorità di gestione che può in
qualsiasi momento avere conoscenza dello stato della procedura104.
Fra i casi comunicati al Dipartimento delle politiche comunitarie
(ventiquattro) solo in uno (si tratta di una sovvenzione globale-caso n.138 del
2004) è stato emessa in data 07.11.2005 la revoca del finanziamento a più di un
anno di distanza dall’intervenuto fallimento del beneficiario.
In tutti gli altri casi mancano notizie in merito all’avvio di iter amministrativi
o contenziosi per il recupero delle somme indebitamente percepite. Nella relazione
del luglio 2006 del Comitato di sorveglianza, in precedenza citata, con riguardo alle
attività intraprese in relazione al FESR si legge che l’Autorità di gestione ha
proceduto alla revoca delle operazioni che a seguito di controllo di I livello, non
presentano i requisiti previsti per la concessione delle agevolazioni, e che si è
proceduto ad effettuare per le operazioni già saldate o da saldare il 100% dei
controlli di I livello. Ha riferito l’Amministrazione105 che le somme ritenute non
ammissibili dall’Organismo di II livello e dalla Commissione europea in sede di
Audit, sono state defalcate dalle domande di pagamento elaborate nel corso del
secondo semestre 2005 e nel 2006 e registrate informaticamente nel sistema
Rendiconta per un importo pari a euro 96.177.215,71.
E’ quindi auspicabile che, alla fase rivolta ad una migliore definizione delle
competenze, possa seguire una fase di effettiva operatività sotto il profilo della
tutela delle risorse comunitarie e nazionali.
Neanche sul fronte delle misure cautelari a tutela dell’Erario la situazione si
presenta più proficua visto che non sono state fornite notizie circa la sottoscrizione
di fedeiussioni a garanzia dell’adempimento, né sono stati segnalati casi di
escussione delle stesse, né, per i casi negativi, sono stati indicati i motivi della
mancata escussione.
Nella relazione della Corte dei conti106 è stata suggerita una modalità di
intervento sul sistema informatico volta a definire una funzione automatica di
blocco sull’emissione dei mandati di pagamento in favore del beneficiario.
104 Tali dati sono stati tratti dalla Relazione del Comitato di sorveglianza del 19.07.2006 e dalla nota dell’Amministrazione, Organismo di controllo, del 19.02.2007 prot. 116 OC cit. 105 Elementi indicati nella nota dell’Ad P del 19.02.2007 prot.334 106 Sezione di controllo per la Regione Calabria approvata nel luglio 2006 cit.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
95
L’amministrazione regionale ha comunicato107 che, nel 2006 “è stata
implementata” la procedura di sospensione automatica dei pagamenti a terzi,
nell’ambito del sistema Rendiconta, nel caso di esito sfavorevole di una qualunque
attività di controllo. “Il progetto può essere più volte sospeso ed il sistema
mantiene traccia di tali sospensioni, degli utenti che le hanno effettuate e dei motivi
che le hanno determinate. Quando il progetto è sospeso non possono essere
registrate o richieste operazioni di avanzamento finanziario mentre possono essere
effettuate rilevazioni di avanzamento fisico o procedurale, il progetto sospeso è
segnalato nelle diverse fasi di gestione. Il blocco dei pagamenti può essere attivato
nei confronti di una specifica partita IVA o codice fiscale e, per tutti i progetti,
l’identificazione dell’una o dell’altra con il destinatario finale, fa si che si proceda al
blocco dei movimenti finanziari”.
Le irregolarità accertate e la loro tipologia
I casi di irregolarità e frodi comunicati al Dipartimento delle politiche
comunitarie, ai sensi del Reg.(CE) 1681/1994 e successive modifiche ed
integrazioni, negli anni 2003-2006 (I semestre), sono stati 24, per un importo
complessivo da recuperare di oltre 56 milioni di euro. L’incidenza percentuale nelle
diverse annualità si evince dal seguente grafico.
grafico - Calabria andamento degli importi e delle irregolarità da recuperare per anno di comunicazione
1° semestre 200619%
200569%
200412%
20030%
107 Si ha riguardo alla nota con cui la Regione Calabria ha controdedotto alle osservazioni istruttorie della corte del 19.02.2007 prot.334 cit.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
96
Dei menzionati casi 12 afferiscono alla programmazione 1994-1999 e 12 alla
programmazione 2000-2006. Fra i casi accertati della programmazione 1994-1999
due hanno ad oggetto Programmi di iniziativa comunitaria PIC, Leader e Urban 1.
In via prevalente si tratta di ipotesi penalmente rilevanti.
Con riguardo ai casi chiusi l’Amministrazione non ha specificato in modo più
analitico le ragioni di tale evento visto che l’Autorità di pagamento ha dichiarato di
aver “dedotto l’importo delle somme ritenute irregolari”.
Circa il tipo di irregolarità può innanzitutto rilevarsi che la misura più esposta
si è rivelata nella nuova programmazione la Misura 4.1, crescita e competitività
delle piccole e medie imprese industriali, artigiane e dei servizi, con ben 8 casi.
Nella maggior parte delle ipotesi sono stati riscontrati documenti falsi o
irregolari.
In prevalenza le irregolarità sono state accertata dalla Guardia di finanza,
ma, soprattutto nelle irregolarità comunicate nel 2005 e nel 2006, diversi sono gli
accertamenti della Regione Calabria Autorità di controllo di II livello sui Fondi
comunitari.
Per un’analisi più ampia dei fenomeni relativi alle fattispecie segnalate si
rinvia al relativo Allegato III.
Con riguardo alla prassi seguita per commettere le irregolarità sono state
evidenziate: la cessazione dell’attività, il cumulo di aiuti comunitari, l’utilizzazione di
fatture in tutto o in parte inesistenti; in 2 casi è stato rilevato che le opere, benché
incomplete alla data prevista dal bando, sono state sottoposte a collaudo con esito
positivo con la compiacenza dell’apposita commissione formata da funzionari
regionali e tecnici esterni allo stesso Ente al fine dell’ottenimento di proroghe; in
relazione alla ristrutturazione di casali esistenti per la realizzazione di un’agrifattoria
il soggetto coinvolto, a distanza di oltre due anni dall’ultimazione dei lavori, non
aveva ancora iniziato l’attività di agriturismo in quanto non gli era stata rilasciata
l’autorizzazione comunale (mancato rilascio, da parte della competente ASL, del
certificato di idoneità igenico sanitario per il mancato rispetto dei requisiti previsti
dal DM 05.07.75 del Ministro della sanità); la presenza di un calcolo errato circa
l’eleggibilità delle spese nelle quali sono state inserite anche quote già rendicontate
nel POP 1994-1999; il versamento del capitale sociale in misura inferiore al dovuto
utilizzando false attestazioni e dichiarazioni, l’assenza di requisiti per il beneficiario,
l’acquisto delle attrezzature con credito d’imposta, l’assenza dei documenti
giustificativi comprovanti l’acquisto di attrezzature oggetto del beneficio, l’assenza
dei beni inseriti nell’agevolazione,
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
97
Considerazioni conclusive
Il difficile decollo della nuova cultura dei controlli ha reso lungo e complesso
il processo di riorganizzazione delle strutture. Le quali, pur rispondendo ad una
definizione più articolata delle competenze, volte a sancire la separazione dei ruoli,
presentano ancora carenze che rischiano di vanificare la stessa funzione di controllo
e di compromettere quindi il principio della sana gestione finanziaria. Al riguardo va
comunque, con favore, sottolineato l’impegno strategico della Regione di rafforzare
le strutture di gestione e di controllo dei Fondi comunitari, ma il percorso deve
ancora proseguire indirizzando una maggiore attenzione al monitoraggio delle
irregolarità e alle azioni cautelari di autotutela al fine di pervenire in tempi più
rapidi alla sospensione dei pagamenti irregolari e alle azioni di recupero delle
somme indebitamente versate.
L’ esame delle situazioni concrete fa registrare ritardi nelle segnalazioni delle
irregolarità ciò, oltre agli evidenti riflessi in ordine alla possibile adozione di più
generali interventi preventivi di controllo a livello sia regionale sia nazionale che
comunitario, rischia di compromettere le possibilità di effettivo recupero delle
somme indebitamente liquidate ai beneficiari del contributo e, con esso, le
possibilità di essere correttamente impiegate per finalità di sviluppo.
Con riferimento alle modalità di svolgimento degli illeciti segnalati
(ricollegabili sia alla programmazione 1994-1999 che a quella 2000-2006), che si
presentano di notevole rilevanza sia per gli importi interessati e per il loro numero
che per le modalità di realizzazione, si può osservare che la fase dell’istruttoria e, in
particolare, il vaglio preventivo della domanda di partecipazione e dei relativi
requisiti, così pure quella antecedente ai pagamenti, appaiono i momenti
procedimentali più esposti e ai quali, in termine di valutazione dei rischi, sarebbe
opportuno dedicare maggiore attenzione prevedendo controlli mirati su tali fasi,
anche al fine di contrastare più efficacemente le pratiche illegali. In tale ambito
particolarmente rischioso è il ricorso all’autocertificazione che dovrebbe essere
limitata nei casi in cui la dichiarazione riguardi requisiti essenziali, qualificazioni
professionali e finanziarie degli imprenditori, al fine di evitare che l’agevolazione più
che a finanziare lo sviluppo di un’attività imprenditoriale, con la connessa
circolazione di occupazione e risorse, sia servita a fornire mezzi di sostentamento a
società o imprenditori richiedenti tutt’altro che solidi e qualificati.
La prevalenza, fra i casi segnalati, delle ipotesi di frode con modalità
truffaldine, realizzate, in alcuni casi, con il concorso di soggetti che avrebbero
dovuto controllare l’istruttoria sottolinea l’esigenza non solo di misure di autotutela
più incisive indirizzate alla revoca totale dell’agevolazione, in linea con il disposto
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
98
dell’art. 4 Reg.(CE, Euratom) 2988 del 18.12.1995, ma altresì, in funzione di
prevenzione, all’esclusione dei soggetti che si sono resi colpevoli di pratiche
irregolari, così come previsto dal Regolamento finanziario del Consiglio 1605/2002.
Al riguardo potrebbe rivelarsi utile indicare già, nei relativi bandi, questa particolare
ipotesi di esclusione e, altresì predisporre una sorta di lista degli imprenditori
infedeli, da diffondere fra le autorità nazionali e regionali che gestiscono Fondi
comunitari. Ciò potrebbe contribuire a rafforzare la cultura della legalità e indurre a
pratiche dissuasive.
Una valutazione più attenta delle modalità di realizzazione farebbe
evidenziare l’elemento sistemico di alcune irregolarità al fine di una ponderata ed
approfondita analisi dei rischi.
Al di là delle enunciazioni generali circa la possibilità per il Servizio di
controllo sui Fondi strutturali di avvalersi di tutte le strutture e di avere accesso a
tutte le informazioni e ai dati, nella pratica, si è riscontrata la difficoltà di far
circolare informazioni e documenti fra tutti i soggetti preposti all’attività di gestione
e controllo, come dimostra la fitta corrispondenza con questa Sezione, al fine di
corrispondere alle richieste istruttorie evase, in verità con grande disponibilità dalla
Regione, ma non sempre in modo completo.
Dall’esame dei casi si è constatato che diverse iniziative sono state gestite
attraverso organismi intermedi, in particolare gli istituti di credito. L’ esame delle
modalità operative ha evidenziato specifici profili di criticità dovute a carenze di
approfondimento nell’istruttoria delle domande agevolative o alle fasi dei pagamenti
degli stati di avanzamento. In linea di principio, dunque, la responsabilità anche dei
concessionari che gestiscono l’istruttoria dovrebbe essere oggetto di specifica
valutazione poiché, molte irregolarità si concentrano proprio sulla falsità di
documenti consegnati all’atto della presentazione della domanda o al momento dei
pagamenti degli stati di avanzamento. Tuttavia, occorrerebbe probabilmente
esplicitare in modo più accurato i tipi di controlli che l’istituto di credito deve porre
in essere.
Nonostante la presenza di garanzie accessorie, quali la fidejussione, a
copertura degli eventuali crediti da parte delle amministrazioni finanziatrici, esse
non sono mai state escusse in occasione del verificarsi di irregolarità.
Particolarmente critico si è rivelato il settore connesso con i recuperi. Va
infatti rilevato che nella quasi totalità dei casi segnalati, nessun provvedimento
amministrativo è stato avviato, in attesa della conclusione di eventuali contenziosi
in atto. Al riguardo, si sottolinea l’esigenza di definire in modo più tempestivo,
attraverso provvedimenti di autotutela, le procedure di recupero delle somme
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
99
irregolarmente percepite, nei casi in cui, pur in pendenza del procedimento penale,
la mancanza di requisiti essenziali o più in generale, la tipologia delle violazioni
accertate, rende incompatibile l’azione con il contributo concesso, anche nei casi in
cui la gestione degli interventi è affidata ad organismi intermedi.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
100
Descrizione del fenomeno nella Regione Puglia
Va premesso che i dati e gli elementi esposti, sono stati oggetto di ampio
contraddittorio con la Regione Puglia che, con disponibilità, ha corrisposto alle
richieste istruttorie della Sezione108, compilando altresì il questionario predisposto
dalla Corte dei conti.
Il POP 1994-1999 Ambito finanziario e livello di realizzazione
Il Programma operativo ha costituito lo strumento fondamentale per
l'attuazione del Quadro comunitario di sostegno della Regione Puglia.
Il Programma è stato approvato con le seguenti decisioni: Decisione C(95)
1073 del 22.5.1995; Decisione C(97) 3032 del 14.10.1997; Decisione C(98) 629
del 25.03.1998; Decisione C(99) 2998 del 19.10.1999; Decisione C(2000) 2841 del
26.01.2001 (relative al FESR); Decisione C(96) 3649 dell’11.12.1996; Decisione
C(98) 1247 del 15.06.1998; Decisione C(99) 3563 del 15.11.1999 (relative al
FEAOG); Decisione C(97) 835 del 3.4.1997; Decisione C(97) 2218 del 24.07.1997;
Decisione C(98) 1042 dell’11.05.1998; Decisione C(99) 294 del 18.02.1999;
Decisione C(99) 1199 del 19.05.1999; Decisione C(99) 5130 del 29.12.1999
(relative al FSE).
Gli obiettivi perseguiti sono stati: a) il potenziamento delle infrastrutture; b)
il rafforzamento delle strutture del sistema produttivo per lo sviluppo
dell'artigianato, dei servizi alle imprese, del turismo; c) il sostegno e promozione di
attività di ricerca e sviluppo orientate al trasferimento alle imprese di innovazioni
tecnologiche; d) la valorizzazione delle risorse agricole; e) la valorizzazione delle
risorse umane con particolare attenzione ai giovani ed alle donne.
Gli obiettivi indicati costituiscono una prima attuazione operativa della
strategia definita nell’ambito della formazione del Programma regionale di sviluppo
1994-1999 al fine di ampliare la base produttiva ed occupazionale, di ridurre le
diseconomie del “sistema Puglia”, di contenere gli squilibri territoriali. Il Programma
operativo riguarda il periodo 1994-1999. Tuttavia, l’attuazione del Programma è
stata suddivisa in due trienni 1994-1996, 1997-1999, ciò ha consentito di operare
una valutazione dello stato di realizzazione del Programma a metà periodo in
relazione agli obiettivi perseguiti, e a predisporre una riprogrammazione degli
interventi al fine di correggere gli eventuali scostamenti dagli obiettivi indicati.
Il piano finanziario del Programma operativo per la Puglia, suddiviso per i tre
Fondi FESR, FEAOG, FSE, per l’intero periodo 1994-1999 è stato il seguente:
108 Si indicano le seguenti note: prot.985/PRG del 31.03.2006; prot.6745/PRG del 13.10.2006; prot.7876/PRG del 28.11.2006; prot.882/PRG del 08.02.2007.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
101
Prospetto 1 – Piano finanziario 1994-1999 (Mecu)
Fonte: Regione Puglia
Nell’ambito del FESR vanno poi considerate le risorse assegnate al
Sottoprogramma 2, pari a 18,4 Mecu, per gli interventi a sostegno delle piccole e
medie imprese pugliesi diretti a rafforzare le strutture economiche nei settori
dell’artigianato, dell’innovazione e sviluppo tecnologico e per il miglioramento delle
reti infrastrutturali primarie il cui finanziamento è definito al di fuori del POP
scegliendo come modalità organizzativa l’utilizzo della sovvenzione globale da
affidare ad un Organismo intermedio109.
E’ infatti necessario tener conto che per il medesimo periodo di
programmazione, sul territorio regionale hanno avuto esecuzione altri programmi
comunitari, quali i PIC Interreg, Leader e le Sovvenzioni globali.
All’ammontare finanziario complessivo per il Programma regionale sono da
aggiungere le risorse finanziarie destinate ai Programmi multiregionali. Tali
programmi finanziano nuovi progetti di infrastrutture relative alle reti (trasporti,
telecomunicazioni, approvvigionamento idrico), alla ricerca ed all'innovazione
tecnolgica orientata ad una immediata ricaduta industriale, alle attività turistiche.
Complessivamente il Programma regionale ha destinato 2.471,48 (mecu) ad
investimenti nella Regione Puglia, per l’intero periodo 1994-1999.
Il Programma operativo, relativamente ai Fondi FESR, FEAOG e FSE, è
articolato in 16 Sottoprogrammi.
Per il FESR gli 8 Sottoprogrammi sono indirizzati ai seguenti settori:
comunicazioni; aiuti all’artigianato; aiuti servizi PMI; sviluppo locale; zone
industriali; turismo; infrastrutture di supporto alle attività economiche;
infrastrutture di formazione e sanatorie110 e hanno rappresentato il 57,77% delle
risorse assegnate.
Per il FEAOG i 5 Sottoprogrammi sono indirizzati ai seguenti settori: risorse
agricole e infrastrutture di supporto; sviluppo rurale; servizio di sviluppo in
agricoltura e divulgazione e ad altri settori specificamente individuati.
109Dati tratti dagli strumenti di programmazione approvati dalla Commissione e trasmessi dalla Regione Puglia. 110Nel computo totale dei sottoprogrammi non è conteggiato quello relativo all’assistenza tecnica, valutazione, monitoraggio e pubblicità che comunque, nelle tabelle riepilogative presentate dalla Regione Puglia, è connesso al FESR.
Contributi pubblici Costo totale
CE Stato membro
Totale Privati
Piano finanziario
1=4+5 2 3 4=2+3 5
FESR 1.427,61 537,00 535,79 1.072,79 354,82
FSE 370,27 276,76 80,46 357,22 13,15
FEAOG 673,50 316,4 197,45 513,85 159,65 Totale generale 2.471,48 1.130,16 813,70 1.943,85 527,62
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
102
Per il FSE i 3 Sottoprogrammi, sono articolati in 15 Misure: con riguardo agli
Obiettivi 1, 3 e 4.
L’attuazione finanziaria del POP 1994-1999 Regione Puglia alla data del
31.12.2001 è di seguito indicata:
Prospetto 2 - Attuazione finanziaria POP Puglia 1994-1999 al 31.12.2001 (lire)
Sottoprogramma Impegni nazionali Pagamenti nazionali
Totale Pubblici111 Privati Totale Pubblici112 Privati Misura 1=2+3 2 3 4=5+6 5 6
1. Comunicazioni 481.025.354.919 465.424.354.919 15.601.000.000 352.808.843.986 337.624.111.793 15.184.732.193
2. Aiuti all'artigianato e
PMI industriali 382.693.520.289 209.014.250.858 173.679.269.431 369.790.809.503 197.598.123.580 172.192.685.923
2.2 Investimenti per le
PMI industriali e artigiane 326.137.690.453 154.740.000.857 171.397.689.596 313.513.499.362 143.602.393.274 169.911.106.088
3. Aiuti ai servizi alle
imprese 20.141.777.866 13.988.189.866 6.153.588.000 18.783.030.979 13.260.966.079 5.522.064.900
4. Sviluppo locale 31.144.021.540 20.183.190.260 10.960.831.280 30.885.955.585 19.925.124.305 10.960.831.280
5 Zone industriali e
artigianali 508.704.517.825 334.090.202.644 174.614.315.181 425.159.853.424 266.774.661.913 158.385.191.511
5.3 Interventi a sostegno
della programmazione
negoziata
184.696.957.539 88.669.517.814 96.027.439.725 169.668.843.379 88.669.517.814 80.999.325.565
6 Turismo 688.666.618.229 462.737.628.221 225.928.990.008 643.558.741.055 432.118.318.248 211.440.422.808
6.1 Riqualificazione delle
struture turistiche 275.683.808.548 84.959.937.174 190.723.871.374 262.159.413.602 80.857.092.932 181.302.320.671
7 Infrastrutture di
supporto alle attività
economiche
1.092.499.089.489 943.610.337.941 148.888.751.549 1.003.081.553.281 847.508.334.990 155.573.218.291
7.1 Acqua 252.504.438.104 252.504.438.104 - 226.243.506.128 226.243.506.128 -
7.2 Energia 155.536.000.000 51.756.000.000 103.780.000.000 165.184.507.245 51.756.000.000 113.428.507.245
7.3 Ambiente 588.002.296.288 588.002.296.288 - 521.360.942.285 521.360.942.285 -
7.4 Ricerca sviluppo e
innovazione 96.456.355.097 51.347.603.549 45.108.751.549 90.292.597.623 48.147.886.577 42.144.711.046
8 Infrastrutture di
formazione e sanitarie 95.268.020.164 95.268.020.164 - 81.347.796.334 81.347.796.334 -
9 Assistenza tecnica
pubblicità e monitoraggio 6.061.885.210 6.061.885.210 - 5.395.957.290 5.395.957.290 -
Totale FESR 3.306.204.805.531 2.550.378.060.083 755.826.745.449 2.930.812.541.437 2.201.553.394.532 729.259.146.906
Fonte: Regione Puglia
Il POR 2000-2006. Ambito finanziario e livello di realizzazione
L’articolazione del POR in Assi prioritari conclude il percorso logico che parte
dall’analisi della situazione attuale e dall’esame delle esperienze del precedente
ciclo di programmazione, individua gli obiettivi globali e il loro impatto sulle
potenzialità dello sviluppo della Regione e assume come riferimento per la
programmazione le grandi aree in cui concentrare e integrare le scelte di
investimento assicurando la loro coerenza interna e con il QCS.
Gli Assi prioritari, in tale contesto, sono stati identificati in corrispondenza
delle grandi aree di intervento e in analogia con il QCS: Valorizzazione delle risorse
111 Stato membro + CE. 112 Stato membro + CE.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
103
ambientali e naturali – Asse I “Risorse naturali”; Valorizzazione delle risorse
culturali – Asse II “Risorse culturali”; Valorizzazione delle risorse umane – Asse III
“Risorse umane”; Valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo – Asse IV “Sistemi
locali di sviluppo”; Miglioramento della qualità delle città e della vita associata –
Asse V “Città”; Rafforzamento delle reti materiali e dei nodi di servizio – Asse VI
“Reti e nodi di servizio”.
Il Programma è stato approvato con le seguenti Decisioni: C(2000) 2349 del
8.08.2000; C(2004) 5449 del 20.12.2004; C(2006) 7287 del 28.12.2006.
Nell’ambito della programmazione gli interventi a carico del FESR hanno
rappresentato il 65,48% del costo totale.
Dalla relazione annuale di esecuzione del POR Puglia 2000-2006
(relativamente all’anno 2004), l’Amministrazione evidenzia che in tale periodo non
sono stati rilevati particolari problemi che abbiano influito direttamente o
indirettamente sulla gestione del Programma, né particolari raccomandazioni sono
state indirizzate dal Comitato di sorveglianza né dalla Commissione.
Tuttavia tra le criticità vanno considerati i ritardi nell’esecuzione degli
interventi che hanno condizionato l’avanzamento di alcune Misure. E’ il caso dei
ritardi nell’attuazione dei Progetti integrati strutturali (PIS) e dei Progetti integrati
territoriali (PIT), ritardi in parte recuperati nei successivi esercizi.
Un’altra criticità da segnalare è relativa ai ritardi nella costituzione del
Nucleo preposto alla istruttoria e valutazione di impatto ambientale dei progetti
ricadenti nell’ambito di applicazione della normativa in materia.
In via generale, tra i principali problemi riscontrati nell’attuazione delle
Misure che riguardano la realizzazione di opere pubbliche, la Regione segnala la
lentezza della macchina amministrativa degli Enti pubblici titolari di progetti
(Beneficiari finali) nell’espletamento delle gare di appalto e nell’assegnazione dei
lavori alle ditte esecutrici. Ciò ha fortemente rallentato l’iter procedurale,
soprattutto nella fase di assunzione degli impegni giuridicamente vincolanti e del
relativo avvio dei progetti; inoltre il mancato adempimento, da parte dei beneficiari
finali, degli obblighi di rendicontazione dei pagamenti e della loro iscrizione nel
sistema di monitoraggio ha comportato disfunzioni nella procedura di certificazione
delle spese. A tali problemi si è tentato di ovviare attraverso una costante azione di
sollecito e di assistenza tecnica nei confronti dei beneficiari finali inadempienti.
Il prospetto 3 riassume l’attuazione finanziaria del POR 2000-2006 Regione
Puglia alla data del 31.12.2005:
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
104
Prospetto 3 - Attuazione finanziaria POR Puglia 2000-2006 al 31.12.2005 (euro)
Costo Totale Totale impegni Totale pagamenti % Avanzamento % Asse
1 A B C=B/A D=A/1 E=B/1
Asse I – Risorse Naturali 1.239.697.667,00 788.625.683,76 507.708.706,87 64,38 63,61 40,95
Asse II – Risorse culturali 254.327.000,00 90.465.070,18 73.939.040,40 81,73 35,57 29,07
Asse III – Risorse umane 799.385.000,00 650.478.132,74 380.128.885,02 58,44 81,37 47,55
Asse IV – Sistemi locali di sviluppo
2.037.680.000,00 1.396.875.807,42 954.112.132,03 68,30 68,55 46,82
Misura 4.1 Aiuti al sistema industriale (PMI e Artigianato)
398.000.000,00 291.580.046,67 199.399.261,54 68,39 73,26 50,10
Misura 4.2 Interventi di completamento e miglioram. delle infrastrutture di supporto e qualificazione dei bacini logistici dei sistemi prod. locali
228.101.779,00 221.510.906,62 154.225.585,14 69,62 97,11 67,61
Asse V – Città, enti locali e qualità della vita
366.784.000,00 143.107.870,83 97.978.386,03 68,46 39,02 26,71
Asse VI – Reti e nodi di servizio 538.046.000,00 379.696.301,01 159.355.518,95 41,97 70,57 29,62
Asse VII – Assistenza tecnica 22.976.000,00 16.542.418,64 12.759.224,69 77,13 72,00 55,53
Totale FESR 3.443.654.000,00 2.236.631.415,56 1.441.778.673,57 64,46 64,95 41,87
Fonte: Regione Puglia
La struttura organizzativa regionale preposta alla gestione e al controllo
dei Fondi comunitari
In attuazione della L.R. n.13/2000, concernente procedure per l’attuazione
del POR Puglia 2000-2006, la Giunta regionale, con le deliberazioni nn. 35 e 36 del
30.01.2001, n.52 del 10.02.2004 e n.159 del 02.03.2005 ha provveduto:
a) a nominare i responsabili di Misura113 del POR Puglia 2000-2006 tra i
funzionari regionali definendone i compiti e le attribuzioni;
b) ad istituire le “Strutture terze”114(funzionalmente dipendenti dall’Ufficio di
controllo e verifica delle politiche comunitarie) ed a nominare i relativi responsabili
definendone compiti ed attribuzioni;
c) a costituire presso il Settore Ragioneria specifiche strutture (in numero di
quattro) dedicate al coordinamento della gestione dei flussi contabili ed alla
gestione dei pagamenti correlati ai singoli Fondi strutturali;
d) ad organizzare l’Area di coordinamento delle politiche comunitarie ai fini
della gestione programmatica e finanziaria, attraverso l’istituzione di appositi uffici;
e) a nominare le Autorità di pagamento dei Fondi115 (inizialmente coincidenti
con i Dirigenti coordinatori dei Fondi stessi), distinte per i diversi Fondi, al fine di
assicurare la prescritta separazione delle funzioni;
113 Il responsabile di Misura è centro responsabile di spesa, svolge le funzioni di responsabile del procedimento, verifica il rispetto della normativa nazionale e comunitaria comprese le norme sugli appalti, introduce le piste di controllo e trasmette all’ ufficio di controllo le notizie circa le irregolarità riscontrate. 114 Si tratta di strutture organizzative della Regione (già presenti nel complemento di programmazione), non coinvolte in attività di gestione o di pagamento, individuate dalla Giunta regionale, che svolgono attività di controllo interno sulla gestione delle misure,rivolte a valutare non solo la legittimità e regolarità delle procedure ma anche la sana gestione finanziaria, in ogni fase dell’ attività, così come definite dalla delib.Giunta regionale n.36/2001.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
105
f) ad istituire apposita struttura con la funzione di “Controllo e verifica del
rispetto delle Politiche comunitarie” del QCS 2000-2006 con il compito, tra gli
altri,di rilasciare la dichiarazione di cui all’art. 38, punto 1, lett.f del Reg.1260/1999
ed al capo V del Reg.438/2001.
A tale organo è affidata la responsabilità dei controlli di secondo livello
utilizzando per gli stessi fini i controlli delle “Strutture terze” ovvero ponendo in
essere, con le proprie articolazioni organizzative, le ulteriori verifiche ritenute
necessarie. È altresì competente a definire il campione dei progetti sui quali le
strutture terze dovranno effettuare il controllo e a fornire direttive per
l’omogeneizzazione dell’audit a livello regionale116.
La struttura di controllo di II livello, in origine era stata istituita presso la
Presidenza della Giunta regionale, di recente, invece, a seguito della definizione del
nuovo assetto organizzativo regionale (Delibere di GR nn.1426 e 1427 del
04.10.2005), è stata inserita nel “Settore controllo di gestione” unificando così le
rispettive funzioni all’interno dell’Assessorato bilancio e programmazione. Ciò anche
al fine di mantenere, all’interno dell’Amministrazione regionale, la funzione di
verifica dell’efficacia del sistema di gestione e controllo in una condizione di
indipendenza funzionale sia dall’Autorità di gestione che da quella di pagamento.
Il coordinamento delle attività connesse con i programmi comunitari è svolto
dalla Presidenza della Giunta regionale, con l’area di coordinamento delle politiche
comunitarie (indicate presso la stessa Presidenza) che inizialmente rappresentava
l’Autorità di gestione del POR. Con la deliberazione della Giunta regionale n.1236
del 31.08.2005, le funzioni dell’Autorità di gestione del POR sono state attribuite al
Settore programmazione e politiche comunitarie incardinato presso l’Assessorato al
bilancio e programmazione117.
Il coordinamento fra i Programmi operativi nazionali e il POR è assicurato,
sia attraverso la partecipazione al Comitato di sorveglianza che attraverso l’invio
periodico alle amministrazioni centrali di documenti che illustrano gli interventi
effettuati e le eventuali modificazioni o integrazioni al complemento di
programmazione.
I controlli di secondo livello sono costituiti da organi interni
all’Amministrazione. Le Strutture terze sono state istituite con DGR n.36 del
115 L’Autorità di pagamento di ciascun fondo è, ai sensi art. 9 Reg.1260/1999, l’autorità responsabile di certificare la validità dei pagamenti, presentare le richieste e ricevere dalla Commissione i pagamenti. Con la DGR n159 del 2/3/2005 le Autorità di pagamento del FEAOG, del FSE e dello SFOP sono state poste in posizione organizzative funzionalmente e gerarchicamente separate rispetto agli uffici deputati alla gestione ed al controllo. 116 Si evince dalle DDGG nn. 3572001 e 52/2004 che tale ufficio deve effettuare controlli anche sulla concentrazione di progetti in capo ad uno stesso soggetto attuatore. 117 Elementi forniti dall’Amministrazione in sede di contro deduzioni con la nota prot.882/PRG del 08.02.2007.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
106
30.01.2001 e la DGR n.52/2004 ha poi adeguato il sistema regionale di controllo a
quanto previsto dal Reg.438/2001. I responsabili delle Strutture terze, nominati
dalla Giunta Regionale, sono funzionalmente dipendenti, nell’espletamento dei
compiti ad esse affidati, dall’Ufficio “Controllo e verifica politiche comunitarie” e,
seppure collocate presso i settori preposti all’attuazione delle Misure, non sono
coinvolte nelle attività di gestione. I compiti delle strutture terze ineriscono
sostanzialmente ai controlli di II livello previsti dal Reg.438/2001118.
Ha precisato l’Amministrazione119 che la struttura deputata al controllo sui
Fondi comunitari, pur confluita nel “Settore controllo di gestione”, ha mantenuto
all’interno del settore stesso piena autonomia gestoria ed organizzativa attraverso
la separata enucleazione dei compiti e del personale assegnato a tale attività. La
selezione del campione da sottoporre a controllo per le annualità 2004-2005 è stata
effettuata120 sulla base della spesa certificata l’anno precedente dalla struttura
deputata al controllo di II livello, supportata da apposita procedura informatica
elaborata dalla società di assistenza tecnica al POR, sulla base dell’elenco dei
beneficiari finali destinatari ultimi delle operazioni ammesse a cofinanziamento, così
come resi disponibili dal sistema di monitoraggio informatico a cura di una società
che ha predisposto il software del sistema di monitoraggio del POR, fornendo
l’elenco dei beneficiari finali; si è tenuto conto nell’analisi dei rischi, della
dimensione finanziaria dei progetti, della loro rappresentatività geografica, dei
beneficiari e degli organismi intermedi.
Negli anni di riferimento, in particolare per il FESR, la struttura terza,
preposta al Settore artigianato e PMI, ha predisposto le analisi dei rischi relative
alla Misure 4.1 e 4.2 del POR Puglia 2000-2006, sia nel 2003 (nota prot.
n.38/A/4244 del 10.07.2003) che successivamente con riguardo al 2004 e al 2005,
considerato che tali misure erano state reiteratamente oggetto di irregolarità. La
Struttura terza ha effettuato anche controlli sui responsabili delle Misure 4.1 e 4.2.
A seguito dell’individuazione dei coefficienti di rischio è stato estratto il
campione da sottoporre a controllo utilizzando piste di controllo, redatte a cura dei
Responsabili di misura, in conformità a quanto disposto dall’art. 7 del
Reg.438/2001.
È previsto che i controlli di secondo livello, svolti da organi interni
all’amministrazione, devono indirizzarsi almeno al 5% della spesa totale della
118 Tali compiti sono dettagliatamente specificati nell’allegato C della delibera n.36/2001 e nella delibera 52/2004. 119 Nota del 13.10.2006 Prot.n.6745/PRG, già citata. 120 Tali modalità si evincono dal contraddittorio con la Regione Puglia, nota prot.882/PRG del 08.02.2007 già citata.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
107
Misura nel caso in cui il responsabile abbia egli stesso effettuato visite in loco, negli
altri casi i controlli devono riguardare almeno il 10%.
Per la gestione dei Fondi comunitari la Regione impiega n.110 unità di
personale. Per la gestione del FESR sono impiegate n.55 unità.
Il personale impegnato nel sistema di controllo risulta costituito dai
responsabili di Misura (una unità per ciascuna Misura) e dai responsabili delle
strutture terze (in numero di nove). Per quanto riguarda l’attività di controllo e
verifica dei Programmi comunitari, affidata attualmente al Settore controllo di
gestione, riferisce l’Amministrazione che la stessa non può avvalersi, allo stato, di
alcuna unità di supporto oltre al Dirigente. In qualche caso il funzionario
responsabile della singola Struttura terza si avvale, secondo le necessità, di
collaboratori nell’espletamento delle verifiche e, più in generale, nelle attività d
controllo.
Al riguardo la Sezione ha osservato121 che il Complemento di
programmazione122 prevede per la struttura di controllo un organico minimo di 6
unità, di cui 3 laureati con specifiche esperienze nell’ ambito degli appalti, analisi di
bilancio e controllo di gestione, 2 unità con specifica esperienza nella verifica e
controllo degli atti amministrativi e 1 unità con conoscenze informatiche.
L’Amministrazione ha al riguardo precisato che, pur risultando l’organico dell’Ufficio
controllo e verifica politiche comunitarie non pienamente rispondente a quanto
previsto dalla citata delibera n.36/2001, la struttura può di recente avvalersi della
collaborazione di tre funzionari del Ministero dell’economia e finanze (Ragioneria
generale dello Stato) in comando presso la Regione Puglia.
Tuttavia, dal giugno 2006, a seguito di gara, sono stati affidati i servizi di
assistenza tecnica e di supporto all’attività connessa ai controlli finanziari di
secondo livello ad apposita società specializzata. E’ in funzione dal 2002 un sistema
telematico (MIR) che ha lo scopo di monitorare la gestione degli interventi del POR
e il flusso informativo sia sotto il profilo degli indicatori della realizzazione fisica che
dell’avanzamento procedurale e finanziario.
L’attestazione di spesa, a conclusione della programmazione sul POP Puglia
1994-1999, prevista dall’art. 8 Reg.2064/1997, è stata rilasciata da altra società di
revisione, incaricata a seguito di gara aggiudicata il 21 dicembre 1999. Tale società,
nel rapporto finale del 20 marzo 2003, predisposto a seguito dei controlli effettuati
e dalle conclusioni di altri controlli comunitari e nazionali, ha rilevato” la bassa
frequenza di errori ed irregolarità a cui ha fatto seguito l’ intervento adeguato
121 Nota di richiesta istruttoria supplementare inviata dalla Sezione del 24.07.2006 prot.852. 122 Nella versione aggiornata a seguito della revisione di metà percorso, dicembre 2004 allegato III, Dotazione organizzativa delle risorse umane.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
108
dell’Autorità di gestione senza incidere sull’ importo di contributo comunitario
erogabile”. Il controllo ha avuto ad oggetto la spesa di euro 139.788.146,58 (di cui
euro 57.209.881,33 relativa alla quota comunitaria) sul FESR e la spesa totale
controllata rispetto a quella ammissibile è stata pari al 9,24%.
La Commissione, nell’Audit svolto nel settembre 2001, aveva formulato
alcune osservazioni circa la rappresentatività del campione e l’inosservanza dei
criteri sull’analisi del rischio. Si legge, nella nota della menzionata società dell’11
febbraio 2004123, che la definizione del 5% del campione, previsto dall’ art. 3
Reg.2064/1997, per il controllo di secondo livello, non è stata effettuata tenendo
conto delle nuove tecniche di controllo sotto il profilo dell’analisi del rischio. E’
emersa la mancata completa realizzazione di uno dei progetti relativi ad un
intervento, per il quale sono state attivate le procedure indicate dal Reg.1681/1994
e avviato l’iter per il recupero dei relativi importi, non si è a conoscenza se, in tale
caso il controllo sia stato esteso anche agli altri 3 progetti che componevano l’
intervento e con quale esito.
La gestione delle irregolarità
Le irregolarità e le frodi sono accertate, di norma, in occasione delle attività
di controllo di primo e secondo livello oltre che nel corso delle azioni di polizia
giudiziaria da parte dalla Guardia di finanza.
A riguardo, al fine di intensificare i controlli sui Fondi strutturali, con il
Comando regionale Puglia della Guardia di finanza, la Regione ha siglato apposito
protocollo d’intesa, in data 30.7.2002.
All’emergere dell’irregolarità si effettuano ulteriori controlli attraverso anche
azioni combinate di controllo (responsabili di Misura e struttura terza) e, qualora sia
stata accertata l’irregolarità e/o la frode, sono adottati gli atti di recupero delle
somme da parte del Dirigente di settore responsabile, con contestuale
comunicazione, mediante compilazione, ai sensi degli artt. 3 e 5 del
Reg.1681/1994, della prevista scheda OLAF124.
L’iter con il quale vengono segnalate le irregolarità prevede la comunicazione
dell’irregolarità al soggetto che procede all’erogazione del contributo.
L’Autorità di gestione provvede trimestralmente alla trasmissione delle
schede al Dipartimento per le politiche comunitarie e al loro periodico
aggiornamento.
123 Nell’Allegato all’attestato di liquidazione pag 4. 124 Tali elementi sono tratti dal questionario predisposto dalla Sezione affari comunitari e compilato dalla Regione e trasmesso alla Sezione con nota del 31.03.2006 prot.985/PRG.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
109
L’Amministrazione regionale ha precisato che in caso di irregolarità o frodi
accertate su alcuni progetti di una particolare misura, vengono attivati controlli più
penetranti sull’intero Programma, mediante un’attività combinata di controllo da
parte del responsabile di misura e di quello delle “strutture terze”, anche attraverso
l’integrazione dell’originario campione e del numero delle operazioni da sottoporre a
controllo per le misure per le quali si registrano casi significativi di irregolarità/frodi.
Così come al manifestarsi di un rischio più elevato di irregolarità si procede ad una
intensificazione dei controlli da parte delle strutture terze.
I responsabili di misura sono tenuti, altresì, a comunicare che nel trimestre
di riferimento non si siano verificate irregolarità.
In caso di responsabilità di rilievo penale e civile si provvede ad inoltrare
denuncia alle competenti autorità giudiziarie.
Per quel che riguarda le strutture organizzative con cui la Regione fa fronte
alle irregolarità e frodi esse sono costituite essenzialmente dai responsabili delle
misure e dai responsabili delle Strutture terze in collegamento con il Dirigente del
settore di spesa competente, l’Autorità di gestione e l’Ufficio controllo e verifica dei
Programmi comunitari.
Il sistema informatico per la gestione dei Fondi comunitari non gestisce le
comunicazioni OLAF, né gli elementi relativi alle irregolarità, ai provvedimenti di
revoca ed ai recuperi ma, riferisce l’Amministrazione125, le procedure interne
garantiscono la circolazione delle relative informazioni fra le Autorità di gestione, di
controllo e di pagamento,al fine di consentire a ciascuno di essi di assumere i
provvedimenti di propria competenza.
L’attività amministrativa di natura cautelare. Le revoche ed i recuperi
Con riguardo alle misure cautelari a carattere amministrativo adottate esse
consistono sia in provvedimenti di sospensione che in provvedimenti di revoca,
posti in essere dal Dirigente di settore responsabile. I procedimenti posti in essere
vengono seguiti dagli Uffici regionali del contenzioso competenti per territorio e, in
alcuni casi, dell’Ufficio legale della Presidenza della Giunta regionale. Il
monitoraggio periodico delle somme da recuperare è attuato attraverso i
responsabili di Misura.
In diversi casi è stato predisposto in via cautelare il provvedimento di revoca
del contributo e di recupero delle relative somme, con l’ingiunzione di pagamento,
ai sensi dell’art. 3 del RD 639/1910. In alcuni casi la procedura è sospesa
dall’accoglimento del ricorso da parte del TAR. In altri casi è stata posta in essere
125Elementi forniti dalla Regione Puglia nel questionario predisposto da questa Sezione e trasmesso in data 31.03.2006.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
110
azione esecutiva attraverso il sequestro conservativo dei beni del beneficiario, oltre
al procedimento amministrativo di revoca del contributo.
Non sempre si è in presenza di fideiussioni a garanzia dei contributi versati
e, nei casi in cui è prevista, non è stata mai disposta l’escussione di essa a favore
della Regione. Va, invece, rilevato che nella maggior parte dei casi irregolari la
fideiussione era già stata svincolata all’esibizione di fatture comprovanti
l’effettuazione della spesa, fatture rivelatesi, poi, false.
In molti casi va segnalato il ritardo fra la prima notizia della presenza di
irregolarità e gli accertamenti veri e propri, ritardo che spesso si è rivelato
impeditivo della possibilità di recuperare la somma oggetto della irregolarità o
perché i beni del soggetto erano stati trasferiti ad altri o perché l’intervenuto
fallimento ha reso molto difficile e incerta qualunque operazione di recupero
(IT/03/066/FD/1; IT/03/001FD/0).
Solo in un caso si è registrata la chiusura per l’avvenuto pagamento della
somma erogata (IT/03/033/FD/0) a cui ha fatto seguito lo svincolo delle relative
polizze fideiussorie.
Le irregolarità accertate e la loro tipologia
I casi di irregolarità e frodi comunicati al Dipartimento delle politiche
comunitarie, ai sensi del Reg.1681/1994 e successive modifiche ed integrazioni,
negli anni 2003-2006 (1° semestre) sono stati 27 per un importo complessivo da
recuperare di circa 19 milioni di euro126. L’incidenza percentuale degli importi da
recuperare nelle diverse annualità, come si evince dal grafico che segue, segnala
nel 2004 la consistenza più elevata con il 44%, pari a quasi 8.500.000,00 euro127.
126 Dato comunicato con nota prot.882/PRG del 08.02.2007. 127 Si rinvia al prospetto inserito nell’Allegato IV.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
111
grafico - Puglia andamento degli importi delle irregolarità da recuperare per anno di comunicazione
20054%
1° semestre 200621%
200444%
200331%
Di essi 2 hanno riguardato il POP 1988-1993 e 1 il Programma integrato
mediterraneo (PIM 1988-1993). Per la programmazione 1994-99 le fattispecie di
irregolarità comunicate sono state 20 di cui 7 hanno avuto ad oggetto interventi
relativi ai Programmi di iniziativa comunitaria (PIC)128, in particolare Leader II,
Resider II e Interreg; 3 sono state le sovvenzioni globali129, 10 si riferiscono ad
interventi inseriti nel POP 1994-1999, di cui 3 previsti nel Sottoprogramma 2,
Misura 2.2. agevolazioni alle piccole e medie imprese e alle imprese artigiane; 4 alla
Misura 6.1. riqualificazioni delle strutture turistiche e 2 al Sottoprogramma 5,
Misura 5.3. aiuti alla programmazione negoziata, 1 al Sottoprogramma 4.2 sviluppo
rurale. Mentre con riguardo alla Programmazione 2000-2006, i casi comunicati sono
stati 5, uno dei quali non essendo stato oggetto di erogazione può ritenersi
chiuso130. Una particolare attenzione va riservata, per le modalità attuative, a due
fattispecie (IT/04/330/FD/1; IT/04/331/FD/0), i cui importi da recuperare si
presentano non di rilevante entità. In tali casi la gestione dei progetti è stata
affidata ad un Organismo intermedio, la Cassa per il credito alle imprese artigiane
(Artigiancassa) a cui sono affidati compiti di istruttoria delle richieste di
agevolazioni, di erogazione dei contributi concessi,di amministrazione separata
delle risorse trasferite dalla regione, di attività di rendicontazione, di controllo
ispettivo presso le imprese beneficiarie, di segnalazione delle irregolarità, di
recupero delle somme illegittimamente percepite anche attraverso procedure
esecutive attivate per il tramite del Consorzio nazionale dei concessionari.
128Casi: IT/04/127/FD/0; IT/04/382/FD/0; IT/03/027/FD/1; IT/03/033/FD/0; IT/05/070/FD/0; IT/05/249/FD/0; IT/06/005/FD/0. 129 Casi: IT/03/005/FD0; IT/04/130/FD/0; IT/06/117/FD/0. 130 Si tratta dell’IT/04/165/FD/1, si rinvia per gli approfondimenti all’Allegato IV.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
112
Il descritto iter presenta, in entrambi i casi alcuni elementi di criticità: forti
ritardi fra l’individuazione delle irregolarità, gli accertamenti ispettivi e la
segnalazione delle irregolarità ai sensi del Reg.1681/1994; l’eccessiva
frammentazione delle competenze con il rinvio a diversi organi della decisione sui
provvedimenti di revoca da assumere (Comitato tecnico regionale) con conseguenti
ritardi, rivelatisi rischiosi sotto il profilo della concreta possibilità di reintegrare il
credito; riferisce l’Artigiancassa131, in relazione al tempo intercorso fra la
decorrenza delle irregolarità riscontrate e la data degli accertamenti ispettivi, che
“spetta alle banche, qualora ne vengano a conoscenza, segnalare immediatamente
le irregolarità che possano inficiare l’intervento agevolativo….prassi che non è stata
seguita nei casi in esame”. Si sono altresì riscontrate lentezze e difficoltà
nell’espletamento delle procedure di recupero delle somme illegittimamente
percepite, affidate ad ulteriori soggetti, non disciplinato in modo analitico il regime
dei rapporti fra la Regione e l’Artigiancassa ed in particolare gli obblighi ricadenti su
quest’ultimo ente (art. 5), anche al fine di stabilire l’obbligatorietà e la tempestività
delle procedure di revoca e dei recuperi in presenza di particolari condizioni con il
conseguente obbligo delle relative comunicazioni. Non sono esplicitate le modalità
con cui i controlli devono essere eseguiti, né le fasi in cui essi si presentano
maggiormente necessari, ciò facilita la sottovalutazione dei rischi insiti in alcuni
momenti procedurali (ad esempio la fase istruttoria e quella propedeutica al
pagamento degli stati di avanzamento degli interventi) alla luce, altresì, dell’ampio
ricorso all’autocertificazione, utilizzata anche per dimostrare l’esistenza di requisiti
essenziali.
Motivo di viva preoccupazione è altresì la modalità di definizione del
compenso, previsto in una percentuale commisurata all’ammontare dei fondi
pubblici erogati nel precedente esercizio (art. 6. conv. giugno 2003 e art. 7 conv.
16 novembre 1995 espressamente richiamata). Tale clausola, rendendo
remunerativa la quantità di spesa autorizzata, da minori garanzie di indirizzare
l’istruttoria verso corrette forme di finanziamento, con gravi conseguenze sulla
validità delle iniziative ammesse ad agevolazione .Ciò è tanto più grave se si pensa
che la convenzione del giugno 2003 e i relativi atti aggiuntivi, sono totalmente
carenti proprio in ordine alla responsabilità dell’ente concessionario, ad eccezione
del richiamo alla diligenza del mandatario di cui all’art. 1710 c.c. (ai sensi dell’art.
4, comma 4), in essi è previsto l’accollo del rischio, esclusivamente e pienamente
sulla Regione, per il mancato recupero degli importi indebitamente percepiti dai
131 Nota del 13.9.2006 indirizzata all’Assessorato sviluppo economico della Regione Puglia. L’art. 9 convenzione del 16 novembre 1995, autorizza l’Artigiancassa a stipulare con altre banche delle convenzioni per disciplinare la concessione dei contributi.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
113
beneficiari (art. 5 della convenzione). Nessun diritto di rivalsa della regione nei
confronti del concessionario è menzionato nella convenzione , neanche nei casi in
cui il ritardo nella definizione dei provvedimenti cautelari (IT/03/330/FD/0) ha
causato la difficoltà di soddisfazione del credito. La convenzione è altresì carente in
ordine alle modalità di restituzione alla Regione delle somme recuperate
dall’Organismo intermedio o dalla stessa non erogate sia con riguardo ai tempi che
ad eventuali interessi da corrispondere.
Va nel complesso rilevato che ti tratta, in via prevalente, di irregolarità
ricadenti sul precedente periodo di programmazione e, per le quali spesso la
scoperta è avvenuta a seguito di attività di polizia giudiziaria; in pochi casi è stata
l’Autorità di gestione o quella di controllo ad accertare l’irregolarità. In diversi casi
sono stati predisposti dalla Regione i provvedimenti di revoca e di ingiunzione di
pagamento, oggetto spesso di contenzioso, in alcuni (circa 5), tale azione è
successiva all’inizio dell’attività di controllo di questa Sezione.
Alle fattispecie indicate vanno aggiunti i 22 casi, segnalati dal 2003 al 2006,
a carico della Programmazione nazionale (POM e PON) per i Programmi gestiti dal
Ministero delle attività produttive, (ora Ministero dello sviluppo economico), per
progetti posti in essere nel territorio regionale. Di essi 8 sono inseriti nel POM
Industria e servizi e 14 nel PON Sviluppo imprenditoriale locale per un importo
complessivo da recuperare pari ad euro 6.913.525,89 per i quali si rinvia al capitolo
dedicato al Ministero dello sviluppo economico.
Per un’analisi più ampia dei fenomeni relativamente alle fattispecie
segnalate, a carico della programmazione regionale, si rinvia all’Allegato IV. Esse
sono caratterizzate dalle seguenti prassi: la predisposizione di fatture per
operazioni inesistenti o giustificativi di spesa false per operazioni inesistenti anche
per giustificare l’ottenimento del contributo; contabilità falsificata e documenti
giustificativi falsi, la contabilità falsificata con la presentazione di bilanci
materialmente ed ideologicamente falsi (documentazione volta ad attestare il
versamento da parte della società dei mezzi propri nella misura del 30%
dell’investimento fisso); non è stato rispettato il requisito previsto dal decreto di
concessione ministeriale inerente l’apporto finanziario dei soci e la sottoscrizione
dell’aumento di capitale sociale e futuro aumento di capitale sociale in quanto i
versamenti relativi ai predetti apporti finanziari sono risultati fittizi; non è stato
rispettato il requisito previsto dal decreto di concessione ministeriale inerente i
limiti temporali per l’ultimazione del piano d’investimento in quanto i pagamenti di
alcune fatture sono annotate fittiziamente per cassa entro i limiti temporali, ma di
fatto sono risultate saldate in epoche successive; la mancata attuazione delle
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
114
finalità oggetto del contributo pur avendo ottenuto il pagamento per lo stato di
avanzamento lavori di due quote, la mancata utilizzazione dell’immobile per
l’attività commerciale prevista; la realizzazione non conforme all’azione; la non
ottemperanza da parte della società degli obblighi di cui all’art. 3 punto b), c), del
DM n.58737 del 14.09.1998 volti a non distogliere dall’uso previsto le
immobilizzazioni immateriali e materiali agevolate, prima dei 5 anni dalla relativa
data di entrata in funzione (31.12.2000); la vendita dei macchinari acquistati con il
contributo, o la locazione dell’immobile costruito con il predetto contributo; la
mancata conformità dei prodotti realizzati con quanto stabilito nell’azione; l’omessa
osservanza da parte dell’imprenditore, delle norme sul lavoro e dei contratti
collettivi di lavoro; l’inserimento nel progetto di investimento di una fattura per
l’acquisto di macchinari usati; l’affidamento di interventi specifici ad aziende prive
dei requisiti richiesti senza l’espletamento delle procedure concorsuali; la turbativa
d’asta in sede di gara con violazione della L.109/1994.
Considerazioni conclusive
Il processo di riorganizzazione delle strutture ha con difficoltà e lentezza
recepito la nuova cultura dei controlli. Tali strutture, solo di recente si sono adattate
ad una definizione più articolata delle competenze, volta a sancire la separazione
dei ruoli, ma sono fortemente carenti di risorse umane, carenze che rischiano di
vanificare la stessa funzione di controllo e di compromettere quindi il principio della
sana gestione finanziaria.
Con riferimento alle modalità di svolgimento degli illeciti segnalati, che si
presentano di una certa rilevanza per gli importi interessati e per le modalità di
realizzazione, in prevalenza ricollegabili alla programmazione precedente, si può
osservare che la fase dell’istruttoria e, in particolare, il vaglio preventivo dei
requisiti, così pure quella antecedente al pagamento, appaiono i momenti
procedimentali più esposti e ai quali, in termine di valutazione dei rischi, sarebbe
opportuno dedicare maggiore attenzione prevedendo controlli mirati su tali fasi,
anche al fine di contrastare più efficacemente le pratiche fraudolente. In tale ambito
particolarmente rischioso è il ricorso all’autocertificazione che dovrebbe essere
limitata nei casi in cui la dichiarazione riguardi requisiti essenziali.
In funzione di prevenzione sarebbe necessario escludere i soggetti che si
sono resi colpevoli di pratiche irregolari, così come previsto dal Regolamento
finanziario del Consiglio n.1605/2002. Al riguardo potrebbe rivelarsi utile indicare
nei relativi bandi già questa particolare ipotesi di esclusione e, altresì predisporre
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
115
una sorta di lista degli imprenditori infedeli, da diffondere fra le Autorità regionali e
nazionali che gestiscono Fondi comunitari.
Va, altresì, sottolineata l’esigenza di definire in modo più
tempestivo,attraverso provvedimenti di autotutela, le procedure di recupero delle
somme irregolarmente percepite, nei casi in cui, pur in pendenza del procedimento
penale, la mancanza di requisiti essenziali o più in generale, la tipologia delle
violazioni accertate, rende incompatibile l’azione con il contributo concesso, anche
nei casi in cui la gestione degli interventi è affidata ad Organismi intermedi.
Con riguardo alla gestione delle iniziative per mezzo di Organismi intermedi,
particolari profili di criticità sono individuabili nella convenzione con l’Artigiancassa
dell’8 ottobre 2001 modificata con atto del 12 giugno 2003 e relativi atti aggiuntivi,
profili che possono aver inciso su alcune carenze istruttorie sia in fase preventiva
alla concessione dell’agevolazione che in itinere.
Si segnalano: forti ritardi fra l’individuazione delle irregolarità, gli
accertamenti ispettivi e la segnalazione di esse ai sensi del Reg.1681/1994,
l’eccessiva frammentazione delle competenze con il rinvio della decisione a diversi
organi sui provvedimenti di revoca da assumere (Comitato tecnico regionale) e con
conseguenti ritardi, particolarmente rischiosi perché incidono sulla concreta
possibilità di reintegrare il credito; la lentezza e la difficoltà nell’espletamento delle
procedure di recupero delle somme illegittimamente percepite, affidate ad ulteriori
soggetti (Consorzio dei concessionari); la generica disciplina del regime dei rapporti
fra la Regione e l’Artigiancassa con particolare riguardo agli obblighi ricadenti su
quest’ultimo ente (art. 5) e sulla connessa responsabilità, anche al fine di definire
l’obbligatorietà e la tempestività delle procedure di revoca e di recupero.
Motivo di viva preoccupazione è altresì la modalità di definizione del
compenso, previsto in una percentuale commisurata all’ammontare dei fondi
pubblici erogati nel precedente esercizio (art. 6 conv. giugno 2003 e art. 7 conv. 16
novembre 1995 espressamente richiamata). Tale clausola, rendendo remunerativa
la quantità di spesa autorizzata, dà minori garanzie di indirizzare l’istruttoria verso
corrette forme di finanziamento, con gravi conseguenze sulla validità delle iniziative
ammesse ad agevolazione. Ciò è tanto più grave se si pensa che la convenzione del
giugno 2003 ed i relativi atti aggiuntivi, sono totalmente carenti sotto il profilo della
responsabilità dell’ente concessionario, ad eccezione del richiamo alla diligenza del
mandatario di cui all’art. 1710 c.c. (art. 4, comma 4, conv.). In essa è previsto
l’accollo del rischio, per il mancato recupero degli importi indebitamente percepiti
dai beneficiari (art. 5 della convenzione), esclusivamente e pienamente sulla
Regione. Nessun diritto di rivalsa della Regione nei confronti del concessionario è
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
116
menzionato nella convenzione , neanche nei casi in cui il ritardo nella definizione dei
provvedimenti cautelari ha causato la difficoltà di soddisfazione del credito. La
convenzione è altresì carente in ordine alle modalità di restituzione alla Regione
delle somme recuperate da Artigiancassa, o dalla stessa non erogate, ai tempi e ad
eventuali interessi da corrispondere.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
117
Sintesi della Relazione approvata dalla sezione di controllo per la
Campania
Il Fondo di sviluppo regionale (FESR)
L’obiettivo globale (e centrale) della politica di sviluppo regionale in
Campania è assunto nella crescita dell’occupazione per donne e uomini (da
perseguirsi secondo una strategia di sviluppo sostenibile ed equo), nel
miglioramento della qualità della vita oltreché nell’armonico ed equilibrato sviluppo
del territorio regionale.
Tale disegno strategico è diretto a valorizzare il potenziale endogeno
regionale (che va aggregandosi secondo i modelli del “partenariato” sociale ed
istituzionale e dello sviluppo locale), puntando su processi di programmazione
integrata e su specifiche azioni di supporto alla governance locale anche per
accelerare il processo di modernizzazione delle istituzioni.
In questo contesto, assume particolare importanza lo sviluppo delle
infrastrutture per la mobilità, specie quella a servizio delle aree e dei distretti
produttivi, per il miglioramento della qualità dell’ambiente e della società
dell’informazione (cd. reti immateriali di servizio).
La tutela, la conservazione e la valorizzazione delle risorse naturali e storico-
culturali della Regione, costituisce, inoltre, un’opportunità peculiare, rilevante anche
per il potenziale occupazionale e la funzione di riequilibrio territoriale che a tale
settore viene riconosciuto.
Il POP 1994-1999
In linea generale, occorre premettere che il finanziamento FESR è rivolto a
due grandi settori d’intervento:
a) Regime di aiuto (finanziamenti destinati ad incentivare soggetti privati,
quali piccole e medie imprese, alberghi, industrie, artigiani o altre attività di servizio
e ricerca) le cui risorse (non superiori al 50% della spesa) sono assegnate a seguito
di gara pubblica e liquidate sulla base di appositi giustificativi di spesa
(certificazione relativa agli stati di avanzamento lavori);
b) Infrastrutture (finanziamenti destinati ad Enti pubblici – tutte le Misure ad
eccezione delle seguenti: Misura 2.1 e 5.2 - Assessorato industria e artigianato;
Misura 3.1 - Assessorato turismo; Misura 5.4 - Assessorato ricerca scientifica) le cui
risorse sono assegnate, previa gara pubblica, agli Enti pubblici aggiudicatari, i quali,
con successive gare ad evidenza pubblica, affidano le relative esecuzioni delle opere
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
118
a ditte specializzate. Analoghe le procedure di liquidazione degli acconti e del saldo
finale.
Per l’attuazione del Programma operativo plurifondo 1994-1999 per la
Campania (chiuso in data 28 marzo 2003 con l’invio delle domande di pagamento,
delle rendicontazioni di spesa e delle certificazioni ex art. 8, Reg.2064/1997 redatte
dal valutatore indipendente), il FESR aveva concesso un contributo finanziario UE
iniziale di 768.800.000,00 euro, a fronte del quale i progetti approvati hanno
totalizzato un investimento complessivo ammissibile a cofinanziamento per
2.258.866.565,84 euro (producendo un “overbooking” del 4,6%)132.
Lo stato di avanzamento dei sottoprogrammi cofinanziati dal FESR mostra un
livello di attuazione finale complessivamente soddisfacente, pur potendosi
osservare alcune rilevanti differenze fra i diversi sottoprogrammi. In termini di
complessivo avanzamento della spesa, dal rapporto del Valutatore finale si rileva
una velocità di spesa (costituita dal rapporto tra pagamenti ed impegni
giuridicamente vincolanti) pari, mediamente, al 94% delle risorse FESR impegnate.
I risultati dell’analisi condotta sulla base delle somme impegnate e dei costi
programmati evidenziano, invece, una capacità di impegno (corrispondente al
rapporto tra gli impegni effettuati e le risorse programmate) del 113%. Occorre
sottolineare, fin d’ora, come nettamente inferiori al valore medio risultano le
performance delle Misure 2.1 (incentivi alle piccole e medie imprese artigiane) e
3.1.1 (incentivi al turismo), pari, entrambe, ad un indice del 101%. Tuttavia,
risultano apprezzabili i risultati conseguiti dagli interventi finanziati in “regime di
aiuto”.
Per quanto riguarda gli indicatori di impatto di breve periodo (c.d. impatto in
fase di “cantiere”), è stato stimato che il 63,5% dei Fondi FESR assegnati risultano
attivare il settore “Costruzioni”, il 19,7% il settore “Servizi alle imprese” ed il 9,7%
“Alberghi e pubblici esercizi”. Soddisfacente è anche il valore registrato dagli
indicatori di impatto a “regime”, che vedono una crescita della domanda di beni e
servizi, del valore aggiunto e delle unità di lavoro occupate. In particolare, il
fenomeno della dinamica delle imprese nella Regione Campania, in termini di
dimensioni numeriche assolute, vede una crescita costante del totale delle imprese
registrate e attive nel quinquennio 1995-2000.
E’ da evidenziare, tuttavia, che nel corso del periodo programmatico 1994-
1999 si sono sovrapposti e integrati numerosi altri programmi comunitari finanziati
con i Fondi strutturali (il POP 1989-1993, n.8 Programmi multiregionali, la
132 La Decisione n. C(95) 2275 in data 28 settembre 1995 della Commissione europea prevedeva un piano finanziario (risorse pubbliche e private) per un valore complessivo di 1.995 Meuro. Per effetto delle successive riprogrammazioni sono stati assegnati al PO FESR 2.164 Meuro, anche grazie ad un aumento della partecipazione dei privati alla spesa del 36%.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
119
Sovvenzione globale “Centro Antico di Napoli”, il Programma operativo di sviluppo
socio-economico e riqualificazione ambientale del quartiere di Pianura, l’iniziativa
Leader, e altre iniziative comunitarie).
Nel complesso, il Valutatore indipendente ha dovuto riconoscere una
sostanziale carenza informativa in ordine sia agli interventi condotti in “Regime di
aiuto” e gestiti dagli Assessorati al turismo ed all’industria e artigianato (mancanza
di una banca dati completa di tutti i progetti, suddivisa per singole Misure) sia ai
dati riguardanti il numero di progetti conclusi rispetto a quelli finanziati per ciascuna
Misura (mancanza di un archivio sistematico e centralizzato della documentazione
contenuta nei fascicoli progettuali), con conseguente difficoltà di valutazione
dell’avanzamento fisico dei singoli progetti. Dall’esame degli indici di realizzazione
fisica degli interventi (generalmente superiori ai target programmati) emerge,
infatti, una sostanziale carenza di strumenti e metodologie atte a misurare
l’efficacia dei progetti finanziati e degli obiettivi raggiunti rispetto a quelli indicati in
sede progettuale, tant’è che raramente è possibile evincere una corrispondenza tra
i due indicatori133.
Ulteriore limite dei processi di attuazione dei programmi comunitari QCS
1990-1993 e QCS 1994-1999 è stato quello di non aver previsto appositi tavoli di
concertazione permanente con le organizzazioni di categoria ed i rappresentanti
degli Enti locali, ma la sola partecipazione di questi soggetti ai Comitati di
sorveglianza e, quindi, nella sola fase attuativa e non anche in quella
programmatoria; inoltre, il sistema dei bandi pubblici di cui alla legge 64/1986 si
ispirava ad una metodologia capace di risolvere i problemi locali ma non quelli di
filiera o di progettazione integrata134.
Il POR 2000-2006. Ambito finanziario e livello di realizzazione
Per l’attuazione dell’intero Programma operativo regionale 2000-2006 per la
Campania si mobilitano risorse per oltre 9 miliardi di euro, da destinare ai nuovi
interventi di adeguamento strutturale da realizzare nella Regione entro il 2008. Il
Programma concentra la propria strategia di azione sul FESR, sul quale transita
133 L’Amministrazione regionale ha, tuttavia, precisato che tali carenze sono ascrivibili, essenzialmente, al grande numero di progetti esaminati ed alla natura dei soggetti beneficiari (PMI), oltre a contingenze legate al trasferimento di sede dell’intera struttura amministrativa ed al rinnovo dei dirigenti preposti all’Assessorato al turismo. 134 In vista del successivo ciclo di programmazione, è emersa, dunque, l’esigenza di:
- potenziare i finanziamenti a favore delle infrastrutture; - attivare politiche a sostegno della creazione di distretti industriali o filiere produttive; - rivolgere una maggiore attenzione al settore turistico; - attivare procedure di programmazione negoziata al fine di delineare un quadro più preciso delle tipologie di intervento; - acquisire elementi di aggiornamento sui fabbisogni del territorio; - verificare in modo più puntuale l’efficacia delle iniziative attivate.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
120
circa il 77% delle risorse complessive (pubbliche e private) previste dal piano
finanziario.
In base al Complemento di programmazione, approvato dal Comitato di
sorveglianza nella seduta del 22 giugno 2005, le risorse complessive riprogrammate
per l’attuazione degli interventi finanziati con le risorse comunitarie in ambito FESR
ascendono a 7.748,17 Meuro.
Nella fase di avvio del POR il livello di realizzazione del programma appariva
piuttosto modesto, in conseguenza, principalmente, della necessità di attuare
precisi percorsi programmatici seguendo logiche di concertazione istituzionale e
territoriale.
Per quanto la Regione avesse cercato di superare le difficoltà iniziali facendo
ricorso ad una selezione di progetti approvati negli anni precedenti ed ugualmente
ammissibili a cofinanziamento (in quanto compatibili per finalità ed ambito
temporale di esecuzione con la programmazione 2000-2006), la capacità
d’intervento e di spesa dell’Amministrazione rimaneva tuttavia condizionata dalla
non ancora piena operatività dei Progetti integrati territoriali (PIT) e dalla debolezza
delle diverse componenti gestionali presenti sul territorio.
Al termine del settimo anno di attività (2005) si registra, invece, un notevole
miglioramento del quadro di avanzamento degli interventi di attuazione delle Misure
del programma. Ciò è dipeso dalla realizzazione di quelle condizioni organizzative e
procedurali atte ad assicurare una più spedita realizzazione degli interventi
strutturali ed il superamento delle situazioni di maggiore criticità.
Come si evince dal quadro di monitoraggio finanziario aggiornato al 31
agosto 2005 (prospetto 1), nel quale le spese relative agli interventi FESR sono
articolate per Assi prioritari e per Misure, gli impegni di spesa hanno raggiunto il
47,7% del totale programmato, mentre i pagamenti si attestano solo al 26,3%. A
livello di Assi prioritari, la migliore performance sotto il profilo finanziario la realizza
l’Asse VI (Reti e nodi di servizio), seguito dall’asse IV (Sistemi locali di sviluppo),
mentre a livello di Misura, la più alta percentuale di impegni e pagamenti è fatta
registrare dalla Misura 4.1 (Potenziamento della dotazione infrastrutturali dei
sistemi locali di sviluppo).
I risultati positivi conseguiti, che hanno portato la spesa FESR a raggiungere
e superare il 100% delle risorse previste per il 2005 (evitando così il “disimpegno
automatico” delle somme impegnate a livello comunitario), hanno permesso alla
Regione Campania di ottenere, altresì, l’assegnazione della “riserva di premialità”
previste per le Regioni in linea con gli obiettivi di medio periodo.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
121
Per una più completa e aggiornata panoramica sullo stato di attuazione degli
interventi, l’Amministrazione regionale ha fornito anche la situazione relativa sia al
monitoraggio dell’avanzamento fisico e finanziario sia alla spesa certificata al 31
dicembre 2005 (prospetto 2).
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
122
Prospetto 1 - POR Campania 2000–2006 Avanzamento finanziario al 31.08.2005 (Meuro)
POR CAMPANIA 2000–2006 Monitoraggio misure d'intervento FESR
(Avanzamento finanziario al 31.08.2005) PERFORMANCE DI SPESA
Impegni/ Previsioni
Pagamenti/ Previsioni
Pagamenti/ Impegni
Previsioni di spesa totale
Impegni
Pagamenti
% % %
Asse prioritario Misura
A B C B/A C/A C/B 1.637,23 570,14 309,64 34,8% 18,9% 54,3%
1 - RISORSE NATURALI 1.1 Sistema regionale di monitoraggio ambientale 60,00 25,86 3,04 43,1% 5,1% 11,8%
1.2 Ciclo integrato delle acque 265,57 172,08 94,68 64,8% 35,7% 55,0%
1.5 Miglioramento delle caratteristiche di stabilità e di sicurezza del territorio 208,18 85,62 40,29 41,1% 19,4% 47,1%
1.6 Centro di documentazione, controllo e monitoraggio per la conoscenza, la prevenzione e la gestione del rischio idrogeologico
155,11 23,21 18,14 15,0% 11,7% 78,2%
1.7 Sistema regionale di gestione e smaltimento dei rifiuti 170,00 97,08 74,22 57,1% 43,7% 76,5%
1.8 Programmi di risanamento delle aree contaminate 155,09 34,30 28,17 22,1% 18,2% 82,1%
1.9
Recupero, valorizzazione e promozione del patrimonio storico culturale, archeologico, naturale etnografico e dei centri storici delle aree protette e dei parchi regionali e nazionali
285,60 31,11 17,77 10,9% 6,2% 57,1%
1.10 Sostegno allo sviluppo di micro-imprenditorialità nei parchi regionali e nazionali 92,54 0,00 0,00 0,0% 0,0% #DIV/0!
1.12
Sostegno alla realizzaz. di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili e al miglioram. dell'affidabilità della distribuz. di energia elettrica a servizio delle aree produttive
245,14 100,88 33,33 41,2% 13,6% 33,0%
638,49 272,18 109,75 42,6% 17,2% 40,3%2 - RISORSE CULTURALI 2.1
Promozione e valorizzazione integrata del sistema dei beni culturali 519,60 232,20 106,72 44,7% 20,5% 46,0%
2.2 Sostegno allo sviluppo delle imprese della filiera dei beni culturali 118,89 39,98 3,03 33,6% 2,5% 7,6%
464,72 216,32 110,88 46,5% 23,9% 51,3%
3.15 Adeguamento infrastrutturale dei centri per l'impiego 100,18 17,68 16,77 17,6% 16,7% 94,9%
3.16 Promozione della ricerca e del trasferimento tecnologico nei settori connessi alla crescita e allo sviluppo sostenibile del sistema Campania
201,72 161,30 68,43 80,0% 33,9% 42,4%
3 - RISORSE UMANE
3.17 Sostegno ai programmi di ricerca, di innovazione e di trasferimento tecnologico promossi dal tessuto imprenditoriale regionale
162,82 37,34 25,68 22,9% 15,8% 68,8%
1.292,07 760,27 412,50 58,8% 31,9% 54,3%4.1 Funzionalizzazione, qualificazione e
potenziamento della dotazione infrastrutturale dei sistemi locali di sviluppo
107,00 94,31 64,05 88,1% 59,9% 67,9%
4.2 Sostegno allo sviluppo produttivo del tessuto imprenditoriale regionale
606,34 488,51 269,61 80,6% 44,5% 55,2%
4 - SISTEMI LOCALI DI SVILUPPO
4.3 Promozione del sistema produttivo regionale 10,00 0,00 0,00 0,0% 0,0% #DIV/0!
4.5 Sostegno allo sviluppo e alla riqualificazione dei sistemi turistici locali e alla realizzazione di itinerari turistici
227,33 105,20 38,40 46,3% 16,9% 36,5%
4.6 Infrastrutture e strutture complementari allo sviluppo dei sistemi turistici locali e degli itinerari turistici
269,43 49,50 31,53 18,4% 11,7% 63,7%
4.7 Promozione e marketing turistico 71,97 22,75 8,91 31,6% 12,4% 39,2% 421,15 163,72 82,93 38,9% 19,7% 50,7%5 - CITTA'
5.1 Programmi di recupero e sviluppo urbano 368,55 163,72 82,93 44,4% 22,5% 50,7%
5.2 Sostegno alla riqualificazione del tessuto imprenditoriale nell'ambito di programmi di recupero e sviluppo urbano
52,60 0,00 0,00 0,0% 0,0% #DIV/0!
1.030,78 625,74 418,58 60,7% 40,6% 66,9%6.1 Sistema regionale integrato dei trasporti 694,78 476,93 321,24 68,6% 46,2% 67,4%
6 - RETI E NODI DI SERVIZIO 6.2 Sviluppo della società dell'informazione 165,51 97,74 66,82 59,1% 40,4% 68,4%
6.3 Sostegno allo sviluppo della società dell'informazione nel tessuto produttivo 90,34 40,08 23,68 44,4% 26,2% 59,1%
6.5 Sviluppo dell'internazionalizzazione e della cooperazione internazionale 80,15 10,99 6,84 13,7% 8,5% 62,2%
50,97 30,33 13,68 59,5% 26,8% 45,1%7 -ASSIST, TECNICA 7.1 Assistenza tecnica 50,97 30,33 13,68 59,5% 26,8% 45,1%
TOTALE 5.535,41 2.638,70 1.457,96 47,7% 26,3% 55,3%Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dalla Regione
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
123
Prospetto 2 - POR Campania 2000 – 2006 Certificazione e Monitoraggio della spesa FESR Avanzamento finanziario al 31.12.2005 (Meuro)
POR CAMPANIA 2000–2006 Certificazione e Monitoraggio della spesa FESR
(Avanzamento finanziario al 31.12.2005)
Certificazione di spesa Progetti nuovi
Certificazione di spesa Progetti coerenti
Totale certificazione
di spesa
Totale spesa monitorata
Asse prioritario Misura
A B C=A+B D 69.971.740,09 397.229.561,51 467.201.301,60 467.319.880,801 - RISORSE
NATURALI 1.1 Sistema regionale di monitoraggio ambientale 1.229.899,27 2.206.825,14 3.436.724,41 3.436.724,41
1.2 Ciclo integrato delle acque 5.058.525,18 170.749.681,52 175.808.206,70 176.397.372,01
1.5 Miglioramento delle caratteristiche di stabilità e di sicurezza del territorio
4.239.200,85 68.727.656,20 72.966.857,05 73.327.790,37
1.6 Centro di documentazione, controllo e monitoraggio per la conoscenza, la prevenzione e la gestione del rischio idrogeologico
- 19.697.319,74 19.697.319,74 19.697.319,84
1.7 Sistema regionale di gestione e smaltimento dei rifiuti 19.700.942,95 81.799.109,24 101.500.052,19 101.489.755,87
1.8 Programmi di risanamento delle aree contaminate 1.592.017,00 32.910.617,99 34.502.634,99 33.148.455,32
1.9
Recupero, valorizzazione e promozione del patrimonio storico culturale, archeologico, naturale etnografico e dei centri storici delle aree protette e dei parchi regionali e nazionali
262.311,98 20.763.202,88 21.025.514,86 21.558.471,32
1.10 Sostegno allo sviluppo di micro-imprenditorialità nei parchi regionali e nazionali
- - - -
1.12
Sostegno alla realizzaz. di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili e al miglioram. dell'affidabilità della distribuz. di energia elettrica a servizio delle aree produttive
37.888.842,86 375.148,80 38.263.991,66 38.263.991,66
43.625.902,64 143.351.529,67 186.977.432,31 187.162.229,442 - RISORSE CULTURALI 2.1
Promozione e valorizzazione integrata del sistema dei beni culturali
35.612.319,21 143.351.529,67 178.963.848,88 178.965.278,35
2.2 Sostegno allo sviluppo delle imprese della filiera dei beni culturali
8.013.583,43 - 8.013.583,43 8.196.951,09
156.973.933,83 0,00 156.973.933,83 169.127.733,98
3.15 Adeguamento infrastrutturale dei centri per l'impiego 17.277.929,27 - 17.277.929,27 17.277.929,29
3.16 Promozione della ricerca e del trasferimento tecnologico nei settori connessi alla crescita e allo sviluppo sostenibile del sistema Campania
115.498.216,49 - 115.498.216,49 115.498.216,51
3 - RISORSE UMANE
3.17 Sostegno ai programmi di ricerca, di innovazione e di trasferimento tecnologico promossi dal tessuto imprenditoriale regionale
24.197.788,07 - 24.197.788,07 36.351.588,18
167.311.383,11 375.175.042,70 542.486.425,81 557.386.857,64
4.1 Funzionalizzazione, qualificazione e potenziamento della dotazione infrastrutturale dei sistemi locali di sviluppo
5.250.307,48 67.053.723,03 72.304.030,51 72.294.796,27
4.2 Sostegno allo sviluppo produttivo del tessuto imprenditoriale regionale
111.807.202,55 272.866.695,03 384.673.897,58 393.559.964,55
4 - SISTEMI LOCALI DI SVILUPPO
4.3 Promozione del sistema produttivo regionale - - - -
4.5 Sostegno allo sviluppo e alla riqualificazione dei sistemi turistici locali e alla realizzazione di itinerari turistici
32.580.189,66 - 32.580.189,66 38.603.980,16
4.6 Infrastrutture e strutture complementari allo sviluppo dei sistemi turistici locali e degli itinerari turistici
4.917.869,27 34.871.462,13 39.789.331,40 39.789.324,30
4.7 Promozione e marketing turistico 12.755.814,15 383.162,51 13.138.976,66 13.138.792,36
10.021.989,81 86.615.207,41 96.637.197,22 96.637.196,535 - CITTA'
5.1 Programmi di recupero e sviluppo urbano 10.021.989,81 86.615.207,41 96.637.197,22 96.637.196,53
5.2 Sostegno alla riqualificazione del tessuto imprenditoriale nell'ambito di programmi di recupero e sviluppo urbano
- - - -
97.141.776,96 484.877.381,28 582.019.158,24 583.848.883,62
6.1 Sistema regionale integrato dei trasporti 7.107.783,69 471.563.599,44 478.671.383,13 478.671.573,966 - RETI E NODI DI SERVIZIO 6.2 Sviluppo della società dell'informazione 55.332.541,28 13.313.781,84 68.646.323,12 69.276.168,45
6.3 Sostegno allo sviluppo della società dell'informazione nel tessuto produttivo
24.860.392,53 - 24.860.392,53 26.060.081,77
6.5 Sviluppo dell'internazionalizzazione e della cooperazione internazionale
9.841.059,46 - 9.841.059,46 9.841.059,44
15.246.576,39 3.468.407,75 18.714.984,14 18.731.551,347 -ASSIST, TECNICA 7.1 Assistenza tecnica 15.246.576,39 3.468.407,75 18.714.984,14 18.731.551,34
TOTALE 560.293.302,83 1.490.717.130,32 2.051.010.433,15 2.080.214.333,35
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dalla Regione
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
124
Come si evince dai dati riportati nel prospetto, quasi i tre quarti della spesa
totale certificata riguarda l’attuazione di progetti “coerenti” (anche detti progetti
“sponda”).
L’esame combinato dei dati di monitoraggio fisico e finanziario evidenzia,
inoltre, come l’attuazione dell’Asse I (Risorse naturali) abbia sinora riguardato quasi
esclusivamente progetti “coerenti”, il cui numero, molto ridotto, realizza circa il
22% dei pagamenti monitorati per l’Asse.
La piena attuazione dei progetti “coerenti” si registra soprattutto per l’Asse
IV (Sistemi locali di sviluppo), Misura 4.2 (aiuti alle imprese), e per l’Asse VI (Reti e
nodi di servizio), Misura 6.2 (sistemi informativi).
Nel complesso, degli oltre 2.400 progetti sinora ultimati solo il 30% riguarda
nuovi progetti finanziati dal POR.
La struttura organizzativa regionale preposta alla gestione e al controllo
dei Fondi comunitari
La gestione dei Fondi comunitari FESR nell’ambito del Programma operativo
plurifondo 1994-1999 è stata affidata, in primis, alle strutture degli Assessorati
regionali competenti per materia135. Queste hanno avuto il compito di programmare
gli interventi infrastrutturali da realizzare, indire le gare pubbliche per
l’assegnazione delle risorse, procedere alla liquidazione della spesa per stati di
avanzamento e, infine, inviare periodicamente i dati di monitoraggio al coordinatore
del POP per le verifiche sullo stato di attuazione. Le relative modalità di pagamento
hanno seguito la procedura “tipo” dell’accredito, da parte del tesoriere della Regione
Campania, su conti correnti indicati dal beneficiario finale136.
Gli stessi Assessorati hanno, poi, svolto (mediante apposite strutture
costituite presso i responsabili di Misura o loro delegati, e dotate, mediamente, di
circa dieci unità operative) una intensa attività di verifica e controlli sistematici in
ordine agli interventi finanziati (cd. “controlli di I livello” sulle autocertificazioni dei
beneficiari e sull’iter di selezione, finanziamento e attuazione dei progetti ammessi,
con eventuali sopralluoghi nei casi controversi), revocando i contributi concessi
allorché si riscontravano anomalie da parte dei soggetti destinatari.
135 Gli Assessorati specificamente interessati sono: 1) Assessorato all’industria e all’artigianato (per la gestione delle Misure 2.1 – incentivi alle piccole e medie imprese - e 5.2 – incentivi per il risparmio energetico); 2) Assessorato al turismo (per la gestione delle Misure 3.1.1 e 3.1.2 – incentivi al turismo); 3) Assessorato alla ricerca scientifica (per la gestione delle Misure 5.4.2 e 5.4.3 – incentivi per la ricerca); 4) Presidenza della Giunta regionale - Coordinatori del POP 1994-1999 e dell’Area generale di coordinamento per i rapporti con la CEE - per la gestione delle Misure per il finanziamento di infrastrutture 1.1 – 1.2 – 1.3 – 2.2 – 3.2 – 4.1 – 5.1 – 5.3). 136 Per la gestione dei progetti infrastrutturali (che costituiscono circa il 70% degli interventi programmati) le strutture regionali si sono servite del sistema informativo MONIT, nella cui banca dati sono contenute tutte le notizie relative agli interventi finanziati, così da fornire, in tempo reale, una visione completa dello stato di attuazione di ogni singolo intervento.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
125
Alle attività di “controllo di II livello” (la cui funzione è quella di verificare,
con l’impiego di criteri selettivi e sulla base di analisi dei rischi, sia l’efficacia dei
sistemi di gestione e controllo sia le dichiarazioni di spesa presentate ai vari livelli)
hanno partecipato organi interni all’Amministrazione oltre al valutatore intermedio e
finale ed al valutatore indipendente.
Al fianco delle strutture degli Assessorati competenti per materia è da
aggiungere anche il Comando regionale della Guardia di finanza, la cui attività è
stata regolamentata, in data 19 marzo 2002, con apposito protocollo d’intesa137.
Scopo dell’intesa è soprattutto quello di evitare sovrapposizioni ed appesantimenti
nelle attività di controllo, così da ridurre al minimo la turbativa che le azioni
ispettive determinano sull’esercizio delle attività svolte dai soggetti verificati.
Con riguardo al sistema dei controlli, si distingue, in generale, tra controlli di
regolarità e controlli antifrode.
I primi (controlli di regolarità) vertono su verifiche documentali (dette anche
“di I livello” ovvero “controlli ex ante/a priori”) intese a valutare la conformità alle
procedure e ai criteri fissati dalla normativa per l’assegnazione di finanziamenti o
benefici. Essi vengono svolti a vari livelli (Autorità di gestione, Autorità di
pagamento, Autorità delegate o intermedie, beneficiari ultimi) per appurare
l’effettiva realizzazione dei prodotti o servizi cofinanziati, nonché la conformità delle
spese a quanto dichiarato.
Nei controlli di regolarità rientrano anche le cosiddette verifiche “di II livello”
– ovvero “ex post/a posteriori” – che intervengono dopo che i Fondi sono stati
versati e mirano ad appurare l’effettiva materialità delle prestazioni e dei progetti
finanziati ovvero l’affidabilità dello stesso sistema di controllo. Tali controlli,
effettuati con “sondaggi per campione” che vertono almeno sul 5% delle spese
totali ammissibili, si basano su un’analisi di rischio.
Vi è, poi, un secondo tipo di controllo in cui le azioni sono mirate in modo
specifico a individuare ovvero ad evitare il verificarsi di frodi o irregolarità. Questi
controlli, cd. indagini antifrodi, vengono condotti in base a sospetti di presunte frodi
rilevate da vari organi di indagine (polizia, amministrazioni fiscali e, in fase più
avanzata, autorità giudiziarie).
137 L’intesa raggiunta prevede l’impegno, da parte della Regione Campania, a fornire, periodicamente, dati aggiornati relativi ai beneficiari dei cofinanziamenti comunitari, ai controlli effettuati e ai fatti costituenti violazioni tributarie. Dal suo canto, la Guardia di finanza si impegna, nell’ipotesi di fatti penalmente o amministrativamente rilevanti, ad informare la Regione – previo eventuale nulla osta dell’Autorità giudiziaria – indicando le generalità delle persone fisiche o giuridiche coinvolte nell’irregolarità, le disposizioni violate, la natura e l’entità della spesa, le modalità di perpetrazione dell’infrazione e le possibilità di recupero. Non è, comunque, previsto l’accesso alle rispettive procedure informatiche dalle quali si rilevano le irregolarità comunicate e lo stato dell’iter con i relativi aggiornamenti.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
126
Le principali innovazioni apportate al sistema dei controlli nel corso
dell’attuazione del POP 1994-1999 sono riconducibili a tre distinte iniziative:
1. costituzione delle “Piste di controllo” di cui al Regolamento attuativo
2064/1997 UE138 e conseguente immissione di tutti i dati nel sistema informativo
MORECA. Con l’ausilio di dette informatizzazioni è stato possibile conoscere in
tempo reale l’avanzamento di ciascuna opera e rendere più agevoli e puntuali i
controlli.
2. le strutture interessate (singoli Assessorati) hanno effettuato con proprio
personale visite di controllo sui siti e, quando ritenuto necessario, hanno effettuato
sopralluoghi congiunti con i funzionari del l’Unità di verifica del Ministero
dell’economia e delle finanze (UVER). In particolare, per le infrastrutture, tali
controlli hanno interessato la quasi totalità delle opere. L’attività ha
prioritariamente riguardato i progetti con maggiori problematiche di spesa, anche al
fine di accertarne eventuali carenze e suggerire idonei correttivi. Dalle attività
effettuate non sono state comunicate particolari eccezioni alla Regione.
3. nell’ambito delle verifiche previste dal Reg.2064/1997, il controllore
incaricato ha verificato ben oltre il 5% delle operazioni.
Muovendo da un’analisi delle criticità emerse nel periodo di programmazione
1994-1999, il modello organizzativo regionale del nuovo ciclo programmatorio POR
2000-2006 cerca di adeguarsi ai requisiti di efficienza ed efficacia promossi
dall’Unione europea. Per rendere più funzionale l’assetto organizzativo alle nuove
condizioni poste dalle norme comunitarie, la nuova fase di programmazione dei
Fondi strutturali assegna un ruolo importante ai sistemi di gestione e controllo
(disciplinati dai Reg.1260/1999 e 438/2001) che, in un’ottica economico-aziendale,
poggia su tre leve fondamentali:
- puntuale definizione degli obiettivi da conseguire;
- nuova procedura di valutazione ex ante (volta a verificare la coerenza degli
obiettivi e degli strumenti rispetto al contesto di riferimento degli interventi
programmati) ed ex post (diretta a misurare il grado di conseguimento degli
obiettivi);
- più efficaci monitoraggi e controlli della corretta utilizzazione dei Fondi e
dinamico adattamento dei programmi d’intervento.
138 Le piste di controllo rappresentano uno dei principali strumenti organizzativi dei sistemi di gestione e controllo dei Programmi cofinanziati e si compongono, sostanzialmente, in tre parti: una scheda anagrafica della pista di controllo (che fornisce le informazioni rilevanti sulla misura da controllare e sull’organigramma della relativa struttura gestionale), un diagramma di flusso dei processi da analizzare (ad es. modalità di attuazione, certificazione, etc.) e il dettaglio delle attività di controllo da svolgere (oltre alla localizzazione dei documenti e ai riferimenti normativi da riscontrare). La loro validità è stata riconosciuta dalla Corte dei conti europea e dagli uffici ispettivi della Commissione europea nel corso dei sopralluoghi effettuati.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
127
I meccanismi di penalizzazione (cd. disimpegno automatico) e di premialità
(accantonamento speciale di risorse) tendono, poi, a produrre una sorta sia di
concorrenzialità interna sia di “standardizzazione” delle procedure, inducendo
cambiamenti organizzativi in direzione delle pratiche più efficienti (riduzione di
tempi e di costi) ed efficaci (raggiungimento degli obiettivi).
Per comprendere a pieno la complessità del modello organizzativo a matrice
utilizzato per la gestione del POR Campania, occorre considerare che le misure
cofinanziate dai Fondi strutturali trovano attuazione mediante procedure
differenziate a seconda che esse siano a titolarità regionale ovvero a regia
regionale. Le Misure a titolarità regionale sono attuate direttamente dalla Giunta
regionale attraverso i Settori competenti, sicché la Regione opera quale ultima
stazione appaltante delle risorse pubbliche (beneficiario finale); in tali casi, le
specifiche fasi procedimentali (attuazione, rendicontazione, controllo ordinario)
sono svolte direttamente dagli uffici regionali preposti (uffici dei responsabili di
Misura) ovvero con l’ausilio dei soggetti attuatori, scelti con procedure di evidenza
pubblica, che agiscono per conto della Regione.
Nei progetti a regia regionale, invece, le Misure sono attuate avvalendosi di
beneficiari finali diversi dall’Amministrazione regionale, individuati con atti
amministrativi della Regione secondo la normativa in materia di procedure di
evidenza pubblica; in tali casi, il beneficiario finale esterno è tenuto a svolgere,
ferma restando in capo alla Regione la titolarità delle attività di programmazione
degli interventi e di certificazione delle spese alle competenti autorità comunitarie e
nazionali, tutte le attività di controllo definite negli appositi decreti dirigenziali di
ammissione “a finanziamento” (ovvero “a rendicontazione”, nel caso di progetti cd.
“coerenti”) per le diverse fasi di attuazione degli interventi. Le risultanze di tali
attività di controllo svolte dai beneficiari finali esterni devono essere acquisite dagli
uffici regionali, i quali sono tenuti, comunque, ad espletare le ulteriori verifiche
amministrative, tecniche e contabili che il caso richiede.
Va tenuto presente, al riguardo, che l’incardinamento nelle Strutture
operative dei soggetti incaricati di svolgere i controlli, non sempre assicura la
dovuta indipendenza funzionale di questi dai responsabili di struttura, quale
garanzia per il corretto svolgimento delle operazioni di controllo.
Infatti, a differenza degli interventi cofinanziati dai Fondi FEAOG, SFOP e
FSE, per i quali è stato possibile istituire all’interno di singole strutture
amministrative (Aree generali di coordinamento) Unità e/o Servizi specificamente
dedicati ai controlli e, quindi, distinti da quelli funzionalmente preposti alla gestione
dei progetti, nell’ambito del FESR ciò non è stato possibile, data la natura e
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
128
l’ampiezza della missione di questo Fondo che coinvolge necessariamente più Aree
generali di coordinamento.
Pertanto, per il FESR, i controlli di I livello sono stati demandati alle
medesime strutture che gestiscono le operazioni (responsabili di Misura), le quali
debbono provvedere tanto alle attività che concernono l’ammissione al
finanziamento quanto alle operazioni di pagamento e di certificazione della spesa. A
tali controlli si affiancano, per il FESR, quelli svolti dall’Autorità di pagamento (la cui
consistenza di personale è di 4 unità) e dall’esperto in sicurezza e legalità (la cui
consistenza di personale è di 2 unità).
Viceversa, il sistema di controllo di II livello viene svolto da un’unica
struttura organizzativa per tutti i Fondi strutturali, utilizzando modalità omogenee di
selezione del campione dei progetti da esaminare e di controllo neutrale rispetto al
Fondo ed alla tipologia di attuazione (a titolarità ovvero a regia regionale)139.
In ordine ai processi di internal audit, la Regione ha comunicato che l’attuale
regolamentazione regionale non prevede, per il FESR, una funzione indipendente ed
obiettiva di valutazione e verifica delle operazioni sotto il profilo della funzionalità e
dell’efficacia. Per il momento, ritiene la Regione che dette funzioni siano
adeguatamente svolte dall’Autorità di pagamento140, affiancata, a sua volta,
dall’attività di controllo e valutazione di altri organismi quali il Nucleo di valutazione
e verifica degli investimenti pubblici, l’Ufficio di controllo di II livello ed il Valutatore
indipendente.
Nonostante l’ampia previsione di organi di controllo e valutazione (le cui competenze
spesso finiscono col sovrapporsi), la Regione avverte, comunque, l’esigenza di rafforzare
ulteriormente il sistema dei controlli sulla rendicontazione delle spese prefigurando una
struttura “terza”, da affiancare ai responsabili di Misura nell'espletamento delle ordinarie
139 Tale struttura, individuata in un primo momento nell’Area generale di coordinamento bilancio, ragioneria e tributi, è stata incardinata, con DGRC n. 2328/2004, all’interno dell’Ufficio di piano, quale ufficio indipendente da qualsiasi attività di gestione ed alle dirette dipendenze del Presidente della Giunta regionale. Il Servizio POR controllo di II livello istituito presso l’Ufficio di piano (composto da n. 4 funzionari, un istruttore di categoria C e il dirigente del Servizio) ha potuto avviare completamente la propria attività di controllo solo a decorrere dal mese di aprile 2005, allorquando si è potenziato il personale con l’affidamento del servizio di assistenza tecnica esterna a supporto di tale attività. 140 Ai sensi dell’art. 9, paragrafo 2, del Reg.438/2001, prima di certificare una dichiarazione di spesa, l’Autorità di pagamento deve verificare: 1) che l’Autorità di gestione e gli Organismi intermedi abbiano predisposto:
- sistemi di gestione e di controllo capaci di assicurare un impiego efficiente e regolare dei fondi comunitari in conformità a principi di sana gestione finanziaria;
- sistemi adeguati di prevenzione, individuazione e correzione delle irregolarità, dandone tempestiva comunicazione alla Commissione in ordine al relativo andamento delle procedure amministrative e/o giudiziarie; - i documenti di programmazione, monitoraggio e controllo previsti dal Reg.1260/1999 (Complemento di programmazione, Relazioni annuali e finali di esecuzione, Rapporti di valutazione intermedia, ottemperanza alle eventuali Raccomandazioni ovvero procedure d’infrazione decise dalla Commissione etc.);
2) che le dichiarazioni di spesa effettuate dai beneficiari finali attengano al periodo di ammissibilità stabilito nel programma (previo riscontro delle fatture quietanzate) e ad interventi elegibili a cofinanziamento (avendo facoltà di richiedere e verificare, ogni qual volta lo ritenga necessario, la documentazione di spesa tenuta nella disponibilità dei responsabili di Misura).
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
129
attività di controllo (oltre che a supporto dell'Autorità di gestione e dell'Autorità di
pagamento), la cui attività di assistenza tecnica e consulenza professionale sia svolta in
modo da contemperare l’esigenza dell’accelerazione dei processi di spesa con quella di una
sana gestione finanziaria. Tale struttura non può, tuttavia, essere considerata alla stregua di
un “internal auditing”, poiché l'aggiudicatario del servizio, operando secondo le direttive
dell'Amministrazione regionale (sia pur con un certo grado di autonomia organizzativa),
risulterà privo dei requisiti di assoluta indipendenza e terzietà che, invece, sono propri di chi
è chiamato a svolgere il ruolo di “internal auditor”141.
Nella direzione di un rafforzamento delle attività di controllo si inserisce anche l’avvio
di una procedura di gara ai sensi del D.Lgs.157/1995, bandita con DGR 1505/2004, in esito
alla quale è stato affidato a società esterna il servizio di assistenza tecnica a supporto delle
attività di controllo di II livello.
La gestione delle irregolarità
Per il POP 1994-1999, l’iter di comunicazione stabilito per il caso di accertate
irregolarità e/o frodi prevede, dopo l’immediata revoca del contributo assegnato,
seguita dal definitivo riscontro (eventualmente anche giudiziario) dell’irregolarità
commessa, la comunicazione all’OLAF ed alla Commissione europea. Nel caso di
segnalazione da parte della Guardia di finanza, il provvedimento di revoca del
contributo viene comunicato anche alla medesima. Non è prevista l’adozione di altre
misure cautelari a carattere amministrativo.
In ogni caso, l’accertamento di frodi o irregolarità nell’ambito di una
particolare Misura determina l’attivazione, da parte delle strutture interne dei
singoli Assessorati, di controlli più penetranti sull’intero Programma (mediante
riesame della documentazione relativa ai restanti interventi operativi ed eventuali
sopralluoghi da parte di personale ispettivo regionale) nel caso in cui vi è fondato
motivo di temere che le procedure avviate possano essere state inficiate da
analoghe irregolarità.
Nell’ambito degli interventi FESR del POR Campania 2000-2006 figurano
impartite numerose direttive per una corretta procedura di gestione delle pratiche
per le quali risultino accertate irregolarità e/o frodi nell’utilizzo di risorse
comunitarie.
In linea generale, dal momento in cui viene rilevata la presunta irregolarità,
l’iter procedurale seguito è il seguente:
141 Importanti compiti e funzioni di verifica e controllo, esercitati sicuramente in posizione di autonomia e terzietà rispetto ai responsabili delle Misure FESR, risultano, comunque, attribuiti ai quattro organi sopra richiamati.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
130
- avvio della fase istruttoria e comunicazione ai soggetti interessati dell’avvio del
procedimento (ex art. 7 ss., legge 241/1990, come modificata dalla legge
15/2005);
- nell’ipotesi di accertamento dell’irregolarità, si procede all’adozione del
provvedimento motivato di revoca/rettifica ed alla comunicazione dello stesso al
percettore dei contributi, indicando l’importo del contributo e degli interessi legali
da restituire nonché il termine per l’adempimento della relativa obbligazione di
restituzione;
- in mancanza di restituzione volontaria, si procede all’avvio della fase esecutoria
di recupero coattivo, comunicando agli organi regionali competenti il disposto del
provvedimento di revoca/rettifica adottato142.
Il descritto iter procedurale (cui è da aggiungere, ricorrendone i presupposti,
la comunicazione al responsabile regionale del Dipartimento dell’economia, alla
Guardia di finanza ed all’Avvocatura regionale) non subisce deroghe in base alla
particolare tipologia dell’irregolarità riscontrata (sia essa dolosa o colposa ovvero
sia essa superiore o meno alla soglia minima – 4.000 euro – prevista dall’art. 12 del
Reg.1681/1994 per la obbligatorietà della comunicazione alla Commissione
europea).
Oltre agli ordinari controlli di I e II livello, la Regione adotta taluni
accorgimenti diretti a prevenire o contrastare il fenomeno delle irregolarità. Tra
questi, si cita:
- il metodo dell’annullamento sistematico delle fatture e degli altri documenti di
spesa che vengono allegati alle documentazioni, al fine di evitarne il possibile
riutilizzo in sede di rendicontazione;
- l’inserimento obbligatorio, nel sistema informativo di monitoraggio per il FESR
(SMILE), degli estremi dei documenti probatori per le rendicontazioni, cosicché
142 Ai sensi dell’attuale quadro di riferimento, gli organi interessati alla comunicazione delle irregolarità e/o frodi sono i seguenti: a) per le irregolarità riscontrate dai responsabili di Misura durante le attività di gestione e di controllo ordinario delle Misure, la comunicazione viene effettuata, con cadenza trimestrale, all’Autorità di gestione ed all’Autorità di pagamento e, per conoscenza, anche al responsabile dell’Ufficio di controllo di II livello; b) per le irregolarità riscontrate dall’Autorità di pagamento nel corso delle verifiche previste dall’art. 9, par.2, del Reg.438/2001, la comunicazione viene effettuata all’Autorità di gestione e, per conoscenza, anche al responsabile dell’Ufficio di controllo di II livello; c) per le irregolarità riscontrate dal responsabile dell’Ufficio di controllo di II livello nel corso dei controlli a campione, la comunicazione viene effettuata all’Autorità di gestione ed all’Autorità di pagamento; d) quanto all’inoltro delle schede OLAF agli organi della Commissione europea (ex art. 3, par.1, Reg.1681/1994), questo avviene ad opera dei responsabili di Misura per il tramite dell’Autorità di pagamento.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
131
una loro eventuale reimmissione nel sistema (a beneficio di un altro progetto)
verrebbe segnalata e, per ciò stesso, impedita143;
- la verifica in automatico (sempre da parte di SMILE) del cumulo degli aiuti
ricevuti da una specifica azienda in ambito POR, al fine di verificare il rispetto dei
massimali previsti dal Reg.69/2001 (cd. aiuti de minimis).
L’attività amministrativa di natura cautelare. Le revoche ed i recuperi
In ordine alle modalità di recupero delle somme indebitamente corrisposte,
la Regione procede all’immediata richiesta di restituzione della somma liquidata e,
in caso di impossibilità di recupero, provvede all’escussione dei garanti (se trattasi
di soggetti privati) mediante rivalsa sulla polizza assicurativa obbligatoria144.
Occorre chiarire, tuttavia, che, in aggiunta al formale provvedimento di
revoca del contributo, le misure cautelari previste per il recupero delle somme
anticipate a titolo di contributo comunitario si distinguono a seconda che si tratti di
“Regimi di aiuto” alle imprese ovvero di erogazioni effettuate tramite beneficiari
finali (Progetti “a regia”). Nel primo caso, è previsto, generalmente, che il
destinatario dell’agevolazione presenti adeguata polizza fideiussoria a fronte dei
contributi concessi; nel secondo caso, invece, è prevista una possibilità di
compensazione tra gli importi anticipati al beneficiario finale e le ulteriori somme
eventualmente dovute al medesimo.
In particolare, è da segnalare l’approvazione (con DGR n. 3290 del 21
novembre 2003) del disciplinare in materia di recuperi e rettifiche finanziarie del
POR. Esso prevede che competa ai responsabili di Misura (ovvero ai Dirigenti
competenti ove non coincidenti con i primi) avviare, nel caso di acclarata
irregolarità, i procedimenti di recupero di somme a beneficio del Bilancio regionale,
disponendo la cancellazione o la riduzione del corrispondente impegno contabile e
provvedere affinché siano applicate le sanzioni previste dalla normativa statale e
regionale vigenti145.
143 Occorre segnalare, tuttavia, che l’immissione dei dati nel sistema di monitoraggio, sebbene obbligatoriamente prevista, non impedisce, attualmente, l’adempimento delle procedure ai fini della certificazione della spesa (il che consentirebbe di non rilevare l’anomalia di un documento utilizzato due o più volte). Come si è accennato, però, tale discrasia verrà, a breve, superata con il previsto inserimento delle rilevazioni nell’ambito del sistema di monitoraggio della spesa (MONIT WEB) tra i presupposti necessari per la certificazione della stessa da parte dell’Autorità di pagamento. 144 Ad oggi, i recuperi che risultano effettuati in ordine al POP 1994-1999 ammontano, per l’Assessorato al turismo, a 3.585.125,00 euro e, per l’Assessorato all’industria e all’artigianato, a 3 milioni di euro, con una percentuale di rimborsi superiore al 90%. 145 Gli importi oggetto di ripetizione devono essere recuperati applicando la maggiorazione di un interesse di mora pari al tasso legale, da computarsi dalla data dell’erogazione del contributo sino all’effettivo assolvimento dell’obbligo di restituzione da parte del debitore.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
132
L’Amministrazione regionale non ha relazionato in ordine né al numero di
procedimenti di recupero ultimati né all’importo dei recuperi sinora effettuati. Su
tali aspetti, il giudizio della Commissione europea appare sostanzialmente critico.
Le irregolarità accertate
I servizi della Commissione europea (con nota del 12 dicembre 2003) hanno
formulato riserve sulla gestione del POP 1994-1999 unicamente in ordine a due
modalità operative e, precisamente, ad un progetto del Comune di Telese Terme
(misura 5.2)146 e ad alcuni interventi nell’ambito della gestione del Sottoprogramma
3 – Misura 3.1 – Azione 3.1.1. – incentivi agli investimenti turistico-alberghieri.
Quanto alle irregolarità evidenziate nella gestione della Misura 3.1, la
Regione ha comunicato di aver riesaminato tutti gli interventi finanziati a valere sul
FESR – Sottomisura 3.1.1 (per un totale di 355 progetti) e che le risultanze delle
verifiche hanno confermato la rendicontazione finale fatta eccezione per n. 13
interventi, per i quali sono state riscontrate delle anomalie ed è stato avviato il
procedimento per il recupero del contributo pubblico erogato (pari a 3.581,624,00
euro).
Per la verifica della regolarità della documentazione progettuale sono state
effettuate n. 172 ispezioni in loco (di cui 130 da parte di funzionari dell’Assessorato
al turismo, 30 da parte della Guardia di finanza e 12 da parte del valutatore
indipendente sulla base di una selezione statistica), pari a circa la metà dei progetti
realizzati.
L’attuazione del Sottoprogramma 3.1.1 ha prodotto, altresì, un consistente
numero di ricorsi al TAR Campania (per l’esattezza 21).
Nel complesso, l’Assessorato in parola ha attivato procedure di recupero
totale del contributo erogato per n. 21 progetti (per un totale di 9.209.035,90 euro)
e di revoca parziale del contributo effettivamente spettante per n. 11 progetti (per
un totale di 2.022.037,00 euro)147.
La Regione ha dichiarato, altresì, che con la prosecuzione dell’audit di chiusura
(affidato alle valutazioni della ditta Mazars) “nessuna contestazione è stata mossa alla
Regione Campania sulla gestione del POP”.
146 Come successivamente chiarito dal valutatore indipendente Deloitte & Touche, l’intervento per lo sviluppo energetico del Comune di Telese Terme era stato erroneamente considerato nell’ambito delle assegnazioni del contributo comunitario per le incentivazioni privatistiche (cd. Regime di aiuto – Misura 5.2) piuttosto che nei finanziamenti infrastrutturali destinati agli Enti locali (realizzazione di una centrale fotovoltaica per il funzionamento di un impianto di depurazione). 147 L’Assessorato al turismo ha precisato di aver attivato ulteriori controlli, sia sotto l’aspetto documentale sia attraverso la verifica in loco presso le strutture, di 99 progetti individuati mediante sorteggio e di aver effettuato, per tutti i progetti finanziati, la verifica del raggiungimento dell’obiettivo dell’incremento occupazionale, ai sensi della deliberazione della Giunta regionale n. 3100 del 31 ottobre 2003.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
133
Occorre, altresì, precisare che, in riscontro alle richieste istruttorie di questa
Corte, la Regione ha comunicato l’ulteriore assunzione di n. 3 provvedimenti di
revoca del contributo nell’ambito degli interventi della Misura 2.1 (regimi di aiuto
alle imprese nel campo delle attività artigiane e della cooperazione).
Con riguardo alle pratiche oggetto di comunicazione per accertata
irregolarità al competente Nucleo repressioni frodi comunitarie della Guardia di
finanza si rileva un numero complessivo di 32 casi segnalati nel periodo 2003-2005.
Tali pratiche, che hanno formato oggetto di un primo atto di accertamento
amministrativo o giudiziario, riguardano per l’88% dei casi il settore turistico-
alberghiero e, per il restante, quello dello sviluppo delle attività delle piccole e
medie imprese artigiane e della cooperazione. Di questi, l’assoluta maggioranza
(78% dei casi) attiene a progetti relativi all’annualità 1997, la cui scoperta
dell’irregolarità non risale ad epoca anteriore al 2002. Per essi, risultano avviati
procedimenti penali nel 48% dei casi e contenziosi amministrativi nel 56% dei casi.
In due casi (prat.349/1997 e caso143/2004), la polizza fideiussoria risulta scaduta
e, in uno di essi, la Regione, dopo aver sospeso il pagamento delle rate di acconto,
ha fatto istanza di insinuazione tardiva nella relativa procedura fallimentare148.
L’accertamento delle irregolarità (in genere effettuato grazie all’attività
investigativa della Guardia di finanza) e le successive segnalazioni al Dipartimento
delle politiche comunitarie hanno richiesto tempi relativamente lunghi. Mediamente,
il tempo occorrente perché dalla prima informativa sulla possibile esistenza
dell’irregolarità si completi l’iter che prevede l’adozione del provvedimento
cautelativo di revoca (totale o parziale) del contributo, l’accertamento
dell’irregolarità e la segnalazione al Dipartimento, è di circa 21 mesi.
Con riguardo al POR 2000-2006, l’Autorità di gestione del FESR non ha
segnalato particolari irregolarità e/o frodi connesse all’utilizzo delle risorse del POR.
La stessa Autorità di pagamento FESR ha comunicato l’assenza di segnalazioni di
irregolarità a tutto il 2004 ed ai primi due trimestri del 2005.
148 L’ammontare delle revoche del contributo per le irregolarità segnalate nel settore turistico-alberghiero – annualità 1997 – corrisponde a 8.988.118 euro, pari al 9,7% del totale dei contributi erogati per la medesima annualità. I n. 21 provvedimenti di revoca del contributo indebitamente erogato nel predetto settore corrispondono, inoltre, al 38% dei provvedimenti di revoca adottati complessivamente per la medesima annualità (con conseguenti economie sul contributo assegnato per 4.610.295 euro). Si evidenzia, altresì, che, dei 55 provvedimenti di revoca adottati, 18 conseguono ad una diretta rinunzia del beneficiario. Per le annualità 1996-1998-1999 l’ammontare delle revoche per irregolarità comportanti il recupero coattivo del contributo erogato sempre nel settore turistico corrisponde a 2.132.520 euro, pari al 7,6% del totale dei contributi erogati per le medesime annualità. Dei 40 decreti di revoca dei contributi assegnati, n. 7 sono quelli comportanti recupero coattivo e n. 5 i provvedimenti conseguenti a rinunzia dell’interessato (per un ammontare complessivo di economie sul contributo assegnato di 9.513.205 euro). Per il settore relativo agli aiuti alle piccole e medie imprese ed all’artigianato (Misura 2.1), i pochi casi evidenziati registrano contributi indebitamente erogati per 387.157 euro, in ordine ai quali la Regione non sembra aver tempestivamente adottato tutti i provvedimenti cautelativi del caso.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
134
Tuttavia, dalle iniziative intraprese dall’Autorità di gestione a fronte delle
segnalazioni di sospette frodi e/o irregolarità e dagli esiti delle procedure
consequenzialmente instaurate, emerge un numero sia pur contenuto di anomalie
nella fase di rendicontazione della spesa, talune delle quali hanno richiesto
l’attivazione delle procedure di recupero coattivo del contributo erogato.
I settori interessati sono soprattutto quelli relativi alle seguenti misure:
- Misura 6.3 (Sostegno allo sviluppo della società dell'informazione nel tessuto
produttivo), per la quale, in esito ai controlli di I livello, risultano avviate n. 59
azioni di recupero del contributo erogato in acconto e successivamente revocato
a seguito della mancata rendicontazione delle attività finanziate con le risorse
della Misura. L’ammontare totale delle suddette anticipazioni contributive
corrisponde a circa 1,4 Meuro, di cui il 44% circa risulta già recuperato (salvo
conferma delle somme effettivamente accreditate). Nel complesso, figurano
trasmesse all’Avvocatura regionale n. 40 pratiche per il recupero coattivo;
- Misura 3.17 (Sostegno ai programmi di ricerca, di innovazione e di trasferimento
tecnologico promossi dal tessuto imprenditoriale regionale), per la quale, in esito
ai controlli di I livello, risultano analogamente avviate n. 43 azioni di recupero
del contributo erogato. L’ammontare totale delle suddette anticipazioni
contributive corrisponde a circa 1,7 Meuro, di cui il 39% circa risulta già
recuperato (salvo conferma delle somme effettivamente accreditate)149. A
seguito delle segnalazioni da parte del responsabile di Misura alla Guardia di
finanza, quest’ultima, in esito ai controlli di propria competenza, ha rilevato, allo
stato degli atti, una sola situazione di irregolarità (prot. 229), ipotizzando per
essa la violazione dell’art. 316 ter c.p. (Indebita percezione di erogazioni a
danno dello Stato). Dalla relativa scheda OLAF (trasmessa nel luglio 2005)
emerge, in particolare, che l’irregolarità, riguardante le annualità 2000-2001,
risulterebbe commessa anteriormente all’aprile 2004 e la relativa polizza
fideiussoria non sarebbe più esigibile per cessazione dell’attività da parte del
soggetto garante;
- Misura 4.2 (Sostegno allo sviluppo produttivo del tessuto imprenditoriale
regionale), per la quale si segnala che il Ministero delle attività produttive, quale
beneficiario finale degli interventi cofinanziati dalla legge 488/1992 e da
Contratti di programma, ha avviato n. 7 azioni di recupero del contributo erogato
in acconto e successivamente revocato, per le quali, si precisa, non risulta
149 In tali casi, il procedimento seguito prevede la contestazione all’interessato del mancato rispetto dei termini previsti dal bando di assegnazione del contributo per la presentazione della rendicontazione, con successiva adozione, in caso di ulteriore inerzia del destinatario, del provvedimento di revoca del contributo. Dopo il decorso di 15 giorni dall’avvenuta notificazione al destinatario del provvedimento, si procede ad attivare l’escussione della polizza fideiussoria, con relativa trasmissione degli atti all’Avvocatura regionale per il recupero delle somme anticipate.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
135
essere stata effettuata la relativa certificazione di spesa da parte del
responsabile di Misura. L’ammontare totale delle suddette anticipazioni
contributive corrisponde a circa 3,7 Meuro, ancora interamente da recuperare.
- Misura 6.5 (Sviluppo dell'internazionalizzazione e della cooperazione
internazionale), per la quale risulta certificato un importo inferiore a quello
complessivamente impegnato e liquidato, per dubbi relativi all’ammissibilità della
spesa sui Fondi POR;
- Misura 1.12 (Sostegno alla realizzazione di impianti per la produzione di energia
da fonti rinnovabili e al miglioramento dell'affidabilità della distribuzione di
energia elettrica a servizio delle aree produttive), per la quale risultano
riscontrate, a seguito di visite ispettive effettuate nell’ambito dell’attività di
controllo ordinario presso i soggetti destinatari, inadempienze ovvero
incongruenze tuttora in via di accertamento.
I restanti responsabili di Misura, espressamente interpellati sul punto, hanno
escluso l’esistenza di irregolarità e/o frodi nell’utilizzo delle risorse comunitarie a
valere sul FESR ovvero di procedure di recupero del contributo o di rettifica
finanziaria. Ugualmente negativa è anche la comunicazione del responsabile del
servizio POR controllo di II livello.
A giustificazione della “scarsa consistenza numerica degli episodi di
irregolarità e/o frodi rilevati sin qui nella gestione delle risorse in ambito FESR per il
POR Campania 2000-2006” vi sarebbe, secondo quanto sostenuto dall’Autorità di
gestione, “una spiegazione logica ed operativa” riconducibile al considerevole
utilizzo dei cosiddetti “progetti coerenti”. Il fatto che tali progetti sono ammessi a
rendicontazione in ambito POR solo in esito ad un’istruttoria preventiva volta ad
accertare la rispondenza agli obiettivi ed alle procedure previste dalla normativa
afferente ai Fondi strutturali, renderebbe altamente improbabile la possibilità di
riscontrare la presenza di irregolarità successivamente all’ammissione a
rendicontazione nel POR di un progetto coerente. Ciò, ovviamente, non giustifica
l’assenza di controlli, ma concorre ad abbattere il numero di irregolarità da
segnalare in quanto il controllo è rafforzato ex ante.
Le tipologie delle irregolarità
Nel complesso, può dirsi che nella metà dei casi segnalati nelle schede OLAF,
l’irregolarità assume carattere fraudolento, con conseguente ipotesi criminosa. In
tali eventualità il reato riguarda sempre l’ipotesi di truffa aggravata dall’intento di
conseguire il contributo regionale (art. 640 bis c.p.). Tale reato, nella metà dei casi,
è commesso in concorso con altre persone (art. 110 e 416 c.p.) e, il più delle volte,
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
136
si associa al reato di falso ideologico in atto pubblico (art. 483 c.p.). In rari casi, il
delitto di falso è commesso in violazione degli articoli 482 ss. (falsità materiale
commessa dal privato, uso di atto falso, falsità in scrittura privata, falsità in registri
e notificazioni).
Se nel 40% dei casi l’irregolarità costituisce una mera violazione del bando
di gara, nella metà di essi l’indagine è scaturita direttamente nell’ambito delle
comuni attività di controllo degli Assessorati ovvero delle attività di controllo di II
livello. Nei casi restanti, quando la fonte primaria di informazione non è stato un
esposto anonimo (11%), l’irregolarità è emersa a seguito dell’acquisizione del
relativo fascicolo da parte dei nuclei operativi della Guardia di finanza.
Considerazioni conclusive
L’analisi ha permesso di evidenziare come l’organizzazione dei servizi
preposti alla tutela della regolarità degli interventi attuativi dei Programmi operativi
cofinanziati dal FESR, oltre ad aver sofferto ritardi sin dall’avvio della gestione dei
Programmi medesimi, presenta una debolezza di fondo: l’asserita impossibilità di
istituire all’interno delle singole strutture gestionali specifiche unità, funzionalmente
indipendenti, dedicate ai controlli. Tale separazione avrebbe garantito non solo un
più corretto svolgimento delle operazioni di controllo ma anche una più elevata
probabilità di intercettazione delle irregolarità.
Ed invero, l’esigenza di accelerare i processi di spesa può indurre i
responsabili di Misura a sottostimare i tempi tecnici e le esigenze di
approfondimento richiesti dalla funzione di controllo, per non parlare di possibili
collusioni o devianze (corruzioni, concussioni ecc.) che trovano in una struttura di
controllo interno approssimativa e disorganica il loro terreno più fertile.
Pur con ritardo, la Regione sembra aver preso consapevolezza della esigenza
di rafforzare ulteriormente il sistema dei controlli sulla rendicontazione delle spese
del POR 2000-2006, prefigurando una struttura autonoma, di assistenza tecnica e
consulenza, da affiancare ai responsabili di Misura ed agli organismi di controllo di
II livello.
Nel quadro delle misure di coordinamento delle procedure amministrative,
informatiche ed ispettive necessarie all’attuazione del Programma operativo, la
Regione Campania deve recuperare un gap informativo quanto meno in ordine ai
tempi necessari per la segnalazione delle irregolarità accertate.
Non risultano, infatti, del tutto comprensibili le ragioni che inducono i responsabili di
Misura a ritardare oltremodo le segnalazioni ovvero a selezionare i casi di revoca del
contributo per i quali omettono la segnalazione (ove diversi dalla rinunzia da parte dei
beneficiari, da negligenze incolpevoli ovvero dalla mancata certificazione e rendicontazione
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
137
della spesa). Al riguardo, si consideri che per il POR, a fronte di n. 109 azioni di recupero del
contributo erogato in acconto, sembra essere stata predisposta una sola scheda di
segnalazione, mentre per il POP, a fronte di oltre 72 azioni di recupero sono state effettuate
39 segnalazioni150.
Tali ritardi, oltre agli evidenti riflessi in ordine alla possibile adozione di più generali
interventi preventivi di controllo a livello sia regionale sia nazionale che comunitario,
rischiano di compromettere le possibilità di effettivo recupero delle somme indebitamente
liquidate ai beneficiari del contributo e, con esso, le possibilità di essere correttamente
impiegate per finalità di sviluppo.
Relatore: Cons. Francesco UCCELLO
150 Il dato si riferisce alle segnalazioni effettuate nel triennio 2003-2005 ed alle azioni di recupero comunicate a questa Corte.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
138
Sintesi della Relazione della Sezione di controllo per la Regione Molise
Fondi strutturali comunitari. – Obiettivo 1
Frodi ed irregolarità nell’utilizzazione dei finanziamenti FESR. Esito di
ricognizione dati
A seguito di quesiti epistolari e di colloqui con i responsabili delle competenti
strutture della Regione Molise (segnatamente: Direzione generale I, Servizio
programmazione Fondi strutturali), sono stati acquisiti i dati concernenti
l’organizzazione per la gestione dei Fondi comunitari ed i relativi organi di controllo.
Sono stati acquisite, altresì, notizie circa le controversie in materia di
irregolare utilizzazione di finanziamenti FESR.
In ordine all’assetto organizzativo ed al sistema dei controlli, si è appreso
che la Regione Molise ha adottato, sulla base di indicazioni fornite all’uopo dal
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – IGRUE - una serie di “piste di
controllo” (approvate dalla Giunta regionale con provvedimento del 4 agosto 2003,
n. 920), a garanzia dell'osservanza del Reg.1260/1999.
Le attività di controllo sono espletate in concomitanza con la gestione
nonché in momenti successivi, anche ai fini della verifica dell'efficacia e
dell'affidabilità dei sistemi di gestione e dei controlli utilizzati.
Le norme regolamentari in materia individuano tre principali funzioni:
- attività di gestione;
- attività di controllo di primo livello, contabile/finanziario sulla gestione;
- verifica dell'efficacia del sistema di controllo finanziario e di gestione (controllo di
II livello).
L’attuazione del Programma operativo regionale (POR) 2000-2006 è
demandata ad uffici responsabili della gestione delle varie “Misure”, mentre il
controllo di I livello, contabile/finanziario, è di competenza di altri organi. Di norma,
la gestione POR è affidata all’Autorità di gestione: in pratica, al responsabile della
Direzione generale della programmazione.
L’attività di controllo su detta gestione è effettuata dal responsabile di
ciascuna Misura.
L’Autorità di controllo di II livello è funzionalmente indipendente sia
dall’Autorità di gestione che dalle Autorità di pagamento dei singoli Fondi.
Essa è coadiuvata, nell’attività di verifica, da un soggetto esterno individuato
tramite bando ad evidenza pubblica.
La struttura di controllo indipendente è stata individuata nel Servizio
bilancio e controllo finanziario e di gestione della Direzione generale I. Tale
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
139
struttura ha la responsabilità di vigilare sulla correttezza e regolarità delle
forme e modalità di impiego delle risorse comunitarie, di verificare l’efficacia e
affidabilità del sistema di gestione e di controllo istituiti, di verificare gli atti
contabili e amministrativi relativi alle dichiarazioni di spesa.
E’ inoltre responsabile dei controlli sistematici, da effettuarsi nel corso della
gestione, riguardanti almeno il 5% della spesa totale ed un campione
rappresentativo dei progetti e delle iniziative approvate.
Si evidenzia che, nell’ambito della Direzione generale I della Regione,
operano le seguenti strutture:
-Servizio programmazione Fondi strutturali;
-Autorità di gestione del POR (2000-2006);
-Autorità di controllo di II livello (il responsabile del servizio Bilancio e controllo
finanziario e di gestione);
- Autorità di pagamento: FESR (responsabile del Servizio politiche finanziarie e
tributarie);
- FEAOG I SFOP (responsabile del Servizio fitosanitario, ricerca applicata e qualità
delle produzioni);
- FSE (responsabile del Servizio promozione e tutela sociale).
Quanto al contenzioso originato da accertate (o presunte) irregolarità
nell’utilizzazione di finanziamenti FESR, il responsabile del menzionato Servizio
programmazione Fondi strutturali ha dichiarato che: "Nel periodo 2001 2004,non è
stato rilevato alcun caso di irregolarità dei finanziamenti FESR".
Relativamente al periodo pregresso 1994-1999 (POR 1994-1999), si è
appreso che alcuni dei casi indicati come ancora “aperti” (alla data del 23 febbraio
2005) dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) sono stati regolarizzati
ovvero stanno per essere definiti (è in corso la procedura di recupero dei contributi
indebitamente percepiti).
Si riportano i seguenti casi, elencati in ordine numerico:
1) caso IT/01/011/FD/0 (e IT/01/011/FD/1 e IT/01/011/FD/2): POP periodo
1994-1999, Sottoprogramma 2, Misura 2.2: Aiuti all’artigianato, Sottomisura
2.2. 2.: Leasing agevolato; finanziamento a totale carico della Comunità (euro
51.705,60); natura della spesa:acquisto in leasing di un immobile sito in
Sessano del Molise e di apparecchiature informatiche; tipo di irregolarità:
mancato inizio dell’attività produttiva di “smart card” pur avendo beneficiato del
leasing agevolato; primo importo liquidato £ 15.167.550 (euro 7.833,38);
secondo importo liquidato £ 15.167.550 (euro 7.833,38); in data 16.03.2001, la
Guardia di finanza, Nucleo P.T. di Campobasso, ha comunicato notizia di reato
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
140
alla locale Procura della Repubblica. Non è noto l’esito del procedimento
penale.
Risulta però che la Ditta ha restituito, tramite la FinMolise, euro 8.379,09
(somma recuperata); la FinMolise, in data 10.11.2002, ha restituito alla
Regione la somma di euro 36.038,82; alla data del 28.10.2005, era in
corso, a cura della FinMolise, la procedura di recupero della ulteriore
somma di euro 7.278,67;
2) caso IT/02/024/FD/I; POP Molise 1988-1993; Sottoprogramma l0: Turismo;
irregolarità: mancata trasmissione (nel 2002) alla Regione di parte del
rendiconto finale, concernente la spesa di euro 42.884,74; data di accertamento
dell’irregolarità: 22 dicembre 2002, in occasione di controlli documentali da parte
degli organi regionali (Dir. Gen. IV); successivamente l’Abbazia ha
provveduto a presentare la parte di rendiconto finale mancante. Pertanto,
il procedimento di recupero già avviato è stato abbandonato (delib. della
Giunta reg. n.831 del 07 giugno 2004). Il caso risulta integralmente
regolarizzato.
Con riguardo allo stesso progetto suindicato, si deve tenere conto che,
relativamente ai lavori di realizzazione ed alla relativa rendicontazione, la
Procura regionale presso la Sezione regionale della Corte dei conti per il
Molise, con atto di citazione del 17 aprile 2002, aveva convenuto in giudizio
il Dirigente dell’Assessorato regionale dei lavori pubblici, Settore di
collegamento di Isernia, ed il legale rappresentante dell’Abbazia, chiedendo
la loro condanna al pagamento dell’importo complessivo di euro 135.538,15,
nell’assunto che gli stessi avessero cagionato, con il loro comportamento
connotato da colpa grave, un ingiusto danno patrimoniale, quantificato
come sopra,alle finanze della Regione Molise.
La Sezione giurisdizionale adita, con sentenza del 16 giugno 2004
(n.86/2004), ha respinto la domanda attrice ed ha dichiarato esenti da
responsabilità amministrativa i convenuti in ordine ai fatti contestati loro
con l’atto di citazione.
In motivazione, detta sentenza evidenzia l’accertata insussistenza, nel
caso di specie, di un danno patrimoniale subito dalla Regione. Presso la
Segreteria della su indicata Procura regionale, si è appreso che avverso la
citata sentenza non risulta proposto appello;
3) caso IT/02/034/FD/0 (e IT/02/034/FD/l) - (amministratore unico) POP Molise
1994-1999, Misura 2.2.1: contributi in conto capitale alle PMI. Importo totale
contributo concesso euro 99.159,52 (finanziamento comunitario euro 48.994,82;
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
141
finanziamento statale euro 50.164,90); irregolarità accertata: utilizzazione dei
beni oggetto dei contributi ad usi diversi da quelli previsti dalla normativa
regionale (Legge regionale n.26/1996); accertamento effettuato dalla Guardia di
finanza, Nucleo P.T. di Isernia, in data 29.11.2001.
A seguito dell’accertamento di irregolarità, è stato revocato parzialmente il
contributo in conto capitale, per l’importo di euro 24.221,83 (Determinazione
regionale del 28.02.2002, n.5); per il recupero tale somma è stato conferito
mandato all’Ufficio contenzioso della Regione.
La ditta. ha proposto ricorso al TAR del Molise, in data 28 aprile 2002,
avverso il provvedimento di revoca del contributo.
Alla data del 19 ottobre 2005, la competente struttura regionale (Dir.
Gen. II) ha comunicato che la controversia non risultava avere avuto nuovi
sviluppi.
Per due casi IT/04/171/FD/0 e IT/04/172/FD/0, in un primo momento
la Direzione generale I della Regione ha comunicato che essi rientravano
nella programmazione POP 1994-1999 e (genericamente) che il rispettivo
“montante irregolare” era stato completamente recuperato.
Successivamente (11.10.2005), la stessa Direzione generale ha precisato
che detti casi erano stati erroneamente indicati come inclusi nel Programma POP
1994-1999, perché, in realtà, rientravano nel POM 1988-1993.
Da un riscontro effettuato dall’Ufficio di controllo di questa Sezione, è
emerso che, secondo quanto riportato in un prospetto dell’Ufficio europeo per la
lotta antifrode (OLAF), tali casi, alla data del 23 febbraio 2005, risultavano ancora
“aperti”, essendo da recuperare, rispettivamente, l’importo di euro 5.759 e di euro
6.722.
Si è reso pertanto necessario procedere ad un supplemento di istruttoria
volto ad acclarare lo stato attuale delle due controversie anzidette. Si è in attesa
della risposta della Regione, che non dovrebbe tardare.
16-11-2005
Il Magistrato istruttore
Cons. Remo Ripoli
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
142
Allegato
La regione Molise ha risposto, con nota 6061 del 29 settembre 2006, al
questionario trasmesso dalla Sezione regionale di controllo; quest’ultima lo ha
inviato alla Sezione affari comunitari con nota 1188 del 3 ottobre 2006.
1 - In attuazione -e nel pieno rispetto di quanto previsto nel Reg.1260/1999
e nel Reg.438/2001, la Regione Molise è costituita dai seguenti organismi per la
gestione dei Fondi strutturali:
Autorità di gestione del POR Molise: Direzione generale I della
Programmazione, con compiti di coordinamento e vigilanza sull’attuazione del
Programma operativo comunitario e dei Programmi comunitari INTERREG ed Azioni
innovative;
Autorità di pagamento: FESR e FSE Direzione generale I della
Programmazione: il responsabile servizio ragioneria e tributi.
FEAOG e SFOP Direzione generale II delle Politiche agricole, forestali,
Politiche della montagna e pesca produttiva Dirigente). Le Autorità di pagamento
hanno la responsabilità di elaborare, certificare e presentare le richieste di
pagamento, di ricevere i pagamenti della Commissione e di provvedere affinché i
“beneficiari finali” ricevano gli importi a cui hanno diritto, come indicato negli artt. 9
e 32 del Reg.1260/1999 e conforme all’art. 9 del Reg.438/2001;
Autorità di controllo di II livello: Direzione generale I - Dirigente
responsabile del Bilancio e controllo di gestione. Ha la responsabilità dei sistemi di
controllo di II livello ed ha il compito di vigilare sulla correttezza e regolarità delle
forme e modalità di impiego e destinazione delle risorse comunitarie; di verificare
l’efficacia e l’affidabilità del sistema di gestione e di controllo istituiti; di verificare
gli atti contabili e amministrativi relativi alle dichiarazioni di spesa. Esso si avvale,
nell’attività dì verifica, di un soggetto esterno.
Responsabili di Misura: Dirigenti regionali responsabili dei servizi con
competenze attinenti all’oggetto e finalità delle misure. Svolgono tutte le funzioni
volte alla realizzazione delle azioni previste dalle rispettive Misure, nel rispetto delle
condizioni contenute nel POR e nel Complemento di programmazione.
2 - E’ stato istituito il seguente organo di controllo: Autorità di controllo di
secondo livello (leggasi il punto precedente).
3 - La Regione fa fronte alle irregolarità e frodi, con le seguenti strutture
organizzative: Servizio avvocatura regionale - Ufficio contenzioso per irregolarità
nell’utilizzo dei Fondi UE.
4 - La consistenza del personale è di 2 persone.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
143
4 - bis. Le unità impiegate nella gestione dei Fondi comunitari, in particolare
del FESR sono: n. 6 a livello di Autorità di gestione e n. 21 responsabili di Misura.
5 - La scoperta della irregolarità o della frode è avvenuta in base a normali
controlli a campione, per mezzo di controlli di primo e secondo livello.
6 - In caso di irregolarità e frodi l’iter di comunicazione è quello previsto dal
Reg.438/2001: determinazione del responsabile di Misura di contestazione e revoca
del contributo o di parte di esso e comunicazione all’Autorità di pagamento per
l’iscrizione della irregolarità nell’apposito registro. Nel caso che la somma
recuperata sia stata già rendicontata alla CE, l'Autorità di pagamento la sottrae,
attraverso il meccanismo della compensazione, nella domanda di pagamento
immediatamente successiva. Analoga comunicazione viene fatta al Servizio
avvocatura regionale - Ufficio contenzioso per irregolarità nell'utilizzo dei Fondi UE.
La comunicazione viene fatta dal responsabile di Misura.
7 - In caso di irregolarità o frodi accertate su alcuni progetti di una
particolare Misura, vengono attivati controlli più penetranti sull’intero Programma,
estendendo i controlli sui progetti ricadenti nella Misura oggetto di irregolarità o
frode.
Ad oggi non si sono verificati casi di frodi.
I controlli di II livello sono costituiti da organi interni all’Amministrazione:
Autorità di controllo II livello (vedi punto 1) con il supporto operativo.
8 - Durante la fase di attuazione dell’intervento, attraverso i controlli di I
livello ed al momento della certificazione della spesa, i responsabili di Misura
effettuano controlli sistematici, volti a prevenire tali fenomeni.
9 - In caso di irregolarità non dolose vengono attivati sia controlli di natura
contabile sia controlli di natura amministrativa, soprattutto nella fase di
certificazione della spesa per la domanda di pagamento alla Commissione europea.
10 - Si sono verificati casi di irregolarità accertate al di sotto di 4.000 euro e
sono state segnalate all’Autorità di pagamento e iscritte nel registro delle
irregolarità tenuto presso l’Autorità stessa.
11 - Fra le misure cautelari a carattere amministrativo, sono state adottate
la sospensione e la revoca.
12 - A seguito delle convenzioni stipulate con la Guardia di Finanza, non è
previsto l’accesso alla procedura informatica dalla quale si rilevano le irregolarità
comunicate e lo stato dell’iter con i relativi aggiornamenti.
13 - I recuperi sono stati effettuati o mediante provvedimento del
responsabile di Misura oppure mediante ordinanza/ingiunzione, ex. art. 2 R.D.
n.639 del 14.04.1910; per quanto riguarda, invece, la tempistica, non è possibile
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
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prevedere dei tempi certi in quanto essi cambiano caso per coso, a seconda della
solvibilità dei destinatari.
14 - Le rettifiche finanziarie a livello di Asse/Fondo del POR vengono fatte
allorché necessita accelerare la spesa al fine di evitare il disimpegno automatico
(cd. N+2) oppure quando la CE, nell’ambito delle sue verifiche riscontra
incongruenze sul piano finanziario dei Programmi cofinanziati.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
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Sintesi della Relazione approvata dalla Sezione di controllo per la Sardegna
Deliberazione n. 50/2007
La problematica relativa alle frodi e alle irregolarità
Premessa
Il sensibile interesse per la Corte dei conti151 (istituzione nazionale di
controllo) rivestono le attività delle articolazioni nazionali e regionali della Pubblica
amministrazione finalizzate alla prevenzione e all’individuazione dei casi di
irregolarità e di frodi nella gestione di iniziative aventi contribuzioni comunitarie, in
applicazione dell’art. 280 del Trattato istitutivo dell’Unione europea152 (CE)
(versione consolidata) e del Reg.2988/1995 del Consiglio del 18 dicembre 1995,
relativo alla tutela degli interessi finanziari della Comunità e, in particolare, le
iniziative che si intraprendono per la rettifica e il recupero delle conseguenze
finanziarie dannose per il Bilancio europeo.
L’ordinamento nazionale individua in proposito vari organismi di controllo sia
amministrativo che di polizia giudiziaria che possano, tra i vari compiti, comunicare
i casi accertati di irregolarità e di frodi alla Commissione europea153.
Tra le iniziative legislative si cita l’art. 30 della legge n. 526 del 21 dicembre
1999, che ha attribuito alla Guardia di finanza ampi poteri di indagine per la tutela
degli interessi finanziari dell’Unione europea e il decreto legislativo n. 68/2001 che
ha successivamente rafforzato tali competenze154.
151 Si rammenta che il referto della Sezione regionale ha avuto più ampia portata occupandosi dei Fondi strutturali e le irregolarità e le frodi sono state inserite nel cap.IV mentre nel cap. I paragrafo 2 si è trattato dell’importanza finanziaria e strategica assegnata dalla normativa comunitaria alla tutela degli interessi finanziari in esecuzione del Bilancio comunitario e alle specifiche prescrizioni di principio per i casi di irregolarità o frodi nella gestione “concorrente” (da parte della Commissione e degli Stati membri) delle risorse dei Fondi strutturali. 152 Art. 280 (ex art. 209 A): 1. La Comunità e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità stessa mediante misure adottate a norma del presente articolo, che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri. 2. Gli Stati membri adottano, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari. 3. Fatte salve altre disposizioni del presente trattato, gli Stati membri coordinano l’azione diretta a tutelare gli interessi finanziari della Comunità contro la frode. A tale fine essi organizzano, assieme alla Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra le autorità competenti. 4. Il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all’art. 251, previa consultazione della Corte dei conti, adotta le misure necessarie nei settori della prevenzioni e lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, al fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri. Tali misure non riguardano l’applicazione del diritto penale nazionale o l’amministrazione della giustizia negli Stati membri. 5. La Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, presenta ogni anno al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulle misure adottate ai fini dell’attuazione del presente articolo. 153 Comunicazioni previste dai Regolamenti comunitari n. 1681 del 1994 e n. 595 del 1991. 154 Presso il Dipartimento politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei Ministri opera un nucleo della Guardia di finanza istituito con DPCM 11 gennaio 1995 con il compito di supportare il Comitato interministeriale per la lotta alle frodi comunitarie. Tali competenze sono state confermate dall’art. 10.2, del DPCM n. 2317 del 2002.
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Per il settore agricolo e agroalimentare, inoltre, opera il Comando Carabinieri
politiche agricole, un reparto specializzato appositamente istituito il 5 dicembre
1994 ed articolato (DM 20 agosto 2001) in tre nuclei anti-frode (NAC) con sede a
Parma, Roma e Salerno e, rispettivamente, competenza per il nord, il centro ed il
sud del territorio nazionale.
Il Comando dell’Arma svolge controlli straordinari per la prevenzione e la
repressione dei reati in violazione delle norme comunitarie nel settore agricolo ed
agroalimentare, estesi anche agli aiuti alimentari ai Paesi in via di sviluppo.
Va, altresì, riferito che le Regioni, le Province autonome e la Guardia di
finanza, di concerto con la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e Province
autonome, hanno definito da qualche anno una “convenzione quadro” per la stipula
di singoli protocolli d’intesa fra le Amministrazioni regionali ed i Comandi regionali
della Guardia di finanza con la finalità di coordinare tutti i controlli e le informazioni
in materia di frodi ed irregolarità. Fra il 2003 ed il 2004 sono stati conclusi 17
protocolli d’intesa con le Regioni, compresa la Regione autonoma della Sardegna, e
2 con le Province autonome155. La Regione Sardegna ha sottoscritto il citato
protocollo in data 17.07.2001.
La gestione delle irregolarità. Organi. Procedure. Tipologia. Manuale
operativo
In ambito strettamente regionale, il sistema gestionale degli interventi
sostenuti con contributi comunitari previsti nell’ambito del POR Sardegna 2000–
2006 (Reg.1260/1999 e Reg.438/01), approvato con decisione Commissione
europea C(2000) 2359 dell’8 agosto 2000 prevede che siano i singoli responsabili di
Misura nell’ambito delle proprie competenze a certificare, con cadenza trimestrale,
la presenza o meno di irregolarità mediante invio di specifica comunicazione
all’Autorità di gestione (il Centro regionale di programmazione) che deve
provvedere alle successive comunicazioni sia all’Autorità di pagamento che alle
Autorità nazionali (art. 3 e 5 cit. Reg.1681/1994). Ai responsabili di Misura
competono pure tutte le necessarie iniziative correttive, tra le quali si evidenziano
le revoche dei finanziamenti concessi e i recuperi in concreto delle erogazioni già
disposte.
Dal manuale operativo “delle procedure per la comunicazione delle
irregolarità e la gestione dei recuperi”, predisposto per il POR, acquisito agli atti
155 Non hanno ancora stipulato protocolli d’intesa la Regione autonoma del Friuli Venezia Giulia e la Regione Molise.
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dell’istruttoria, unitamente alle specifiche relazioni provenienti da ciascuna Autorità
di pagamento, si evincono, infatti, le seguenti fasi procedurali:
1 - Atteso che il responsabile di Misura è il garante della corretta attuazione
e gestione finanziaria, procedurale e fisica, allo stesso compete attivare la “pista di
controllo” con cui riscontrare adeguatamente il corretto e sano andamento
finanziario e fisico della Misura, dovendo nel casi di irregolarità provvedere alla
comunicazione all’Autorità di gestione e al recupero dei pagamenti indebitamente
avvenuti a vantaggio dei beneficiari finali o altri soggetti attuatori. Da precisare che
il responsabile è tenuto anche alla dichiarazione negativa (v. cit. Reg.1681/1994,
art. 6). Pertanto il responsabile cura il recupero dei crediti in via amministrativa o,
per il caso di necessarie ulteriori azioni in sede giurisdizionale, trasmette il tutto alla
competente Direzione area legale, nel mentre deve tenere informata l’Autorità di
gestione sull’andamento delle azioni intraprese.
2 - L’Autorità di gestione è, quindi, a sua volta tenuta alle ulteriori attività di
tramite e comunicazione vuoi con l’Autorità di pagamento che con le Autorità
nazionali.
3 - L’Autorità di pagamento deve tenere la contabilità degli importi da
recuperare, cura la restituzione degli importi relativi a pagamenti irregolari,
maggiorati degli eventuali interessi di mora, deducendo l’importo in questione nella
successiva dichiarazione delle spese e nelle domande di pagamento alla
Commissione.
E’ responsabile della comunicazione annuale (unitamente alla quarta
relazione trimestrale) da farsi sui recuperi effettuati e sulla contabilità in essere
circa gli importi in attesa di recupero (ripartiti per un anno di avvio delle
procedure).
La soglia dalla quale scatta l’obbligo di comunicazione è 10.000,00 euro di
quota comunitaria (per i casi accertati al 31 dicembre 2005); per le irregolarità di
somma inferiore l’obbligo è previsto solo allorché la Commissione ne faccia
richiesta. Per le risorse proprie, l’obbligo di comunicazione scatta da una soglia
minima di 50.000,00 euro: da osservare, però, che l’obbligo si estende non solo ai
casi di danno finanziario conclamato ma anche ipoteticamente prevedibili (nel
concetto d’irregolarità, infatti, si ricomprende qualsiasi irregolarità che …ha o
potrebbe avere effetto di arrecare pregiudizio…).
L’ufficio di controllo della Corte dei conti, in conseguenza, ha provveduto ad
acquisire le contabilità in argomento da istituire ai sensi del Reg.438/2001, art. 8
(unitamente a copia della modulistica utilizzata, nonché al citato manuale
operativo).
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Le risultanze degli accertamenti avviati con le Autorità di pagamento, che si
sono distinte per la sollecitudine e la collaborazione assicurate alla Sezione,
attestano quanto di seguito si riferisce.
Intanto si deve rammentare la distinzione – ammessa dalla normativa
comunitaria – tra le ipotesi di violazione delle norme (più o meno colpevoli,
negligenti o dolose) atte a recare pregiudizio finanziario e gli “errori” dipendenti
dalle attività delle Autorità responsabili del POR ai diversi livelli operativi.
Tale caso, pur qualificabile come non conformità alle norme, non comporta
obbligo di comunicazione se scoperto prima del pagamento, ma – ovviamente – in
seguito al pagamento comporta obbligo di procedere al recupero e alla
comunicazione (cfr. cit Reg.1681/1994, art. 3.1) Non si dispone allo stato degli atti,
di notizie sull’incidenza a rilevanza quantitativa degli errori nella attuazione del
POR.
Dalle relazioni pervenute alla Sezione è, poi, risultato che le Autorità di
pagamento per il caso di criticità nell’avanzamento della Misura applicano la
modalità dello “storno” contabile degli importi considerati irregolari, compensando
con l’avanzamento della spesa dichiarata alla prima domanda di pagamento utile
successivo, ottenendo il risultato da un lato di non pervenire a pronuncia o
accertamento di irregolarità, dall’altro di evitare l’immediato pregiudizio finanziario.
Tuttavia tali rettifiche contabili, che modificano il regolare avanzamento
finanziario, devono risultare negli atti procedurali e se ne deve dare comunicazione
all’OLAF156. Pertanto dette rettifiche devono essere registrate, conservandosene
traccia nell’ambito del piano di avanzamento finanziario, nonché negli esiti varati
dai diversi livelli di controllo espletati, per tutta l’opportuna conoscenza (in tale
senso vedere il documento della Commissione diramato dalla circolare del Ministero
dell’economia e delle finanze prot. 0006498 in data 03.03.2006, recante
Orientamenti sulla deduzione dei recuperi dalla Dichiarazione di spesa e domanda di
pagamento….conformemente all’art. 8…del Reg.438/2001, punto 3.3).
Si deve, pertanto, richiamare l’attenzione sulla opportunità di censire tutti i
casi di rettifica e di storno contabile, in quanto – pur evitando il pregiudizio
finanziario immediato che discenderebbe dalla tranche di pagamento irregolare –
trattasi pur sempre di situazioni obiettivamente anomale e critiche che esigono
un’analisi approfondita dei motivi di fatto e di diritto che determinano la situazione
irregolare.
156 In tal senso relazione dell’Autorità di pagamento FERS, prot. n.8798 in data 15 dicembre 2006; v. anche le relazioni pervenute alla Sezione dall’Autorità di pagamento FEAOG in data 3 gennaio 2007, del FSE in data 5 gennaio 2007, dello SFOP in data 11 gennaio 2007.
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La casistica in questione è stata in concreto registrata nel POR Sardegna
2000-2006 nell’attuazione dei diversi Fondi, conseguendo l’effetto di una drastica
riduzione di ipotesi tecnicamente definibili come “irregolarità”.
Tali iniziative di rettifica, inoltre, consentirebbero – alla luce delle
precisazioni fornite dalle Autorità di pagamento – di liberare risorse da destinare ad
altre operazioni.
Per il caso, però, in cui si sia già disposta l’erogazione del contributo,
ribadiscono le medesime Autorità che, in ogni caso, è il responsabile di Misura che
deve adottare ogni iniziativa per obbligare il beneficiario finale al rimborso della
somma indebitamente percepita o compensare la somma da recuperare con le
ulteriori somme che gli spetterebbero.
Quanto alle tipologie di irregolarità riferiscono le Autorità di gestione e di
pagamento che più frequentemente si sono riscontrate in dipendenza del mancato
rispetto della normativa nazionale e comunitaria in materia di affidamento lavori e
detraibilità dell’IVA.
Nel primo caso trattasi delle problematiche di realizzazione di opere
pubbliche – infrastrutturali delegate agli Enti locali i quali avrebbero omesso di
procedere alle gare pubbliche. Tali casi hanno consentito di pervenire all’immediata
inammissibilità delle spese dichiarate, evitandosi tutta la procedura delle
irregolarità.
Nel secondo caso si è chiarito definitivamente con la Commissione che le
spese sostenute per IVA dagli enti attuatori non devono essere rendicontate se non
effettivamente sostenute dal beneficiario finale (in tali termini la relazione
dell’Autorità di gestione alla Corte dei conti, già citata).
Le irregolarità e le frodi nel POP 1994-1999
Si è già trattato delle significative problematiche degli errori nell’esplicazione
delle proprie competenze da parte degli Organi preposti, rilevati nell’attuazione del
POP; si è anche precisato che le stesse –in ogni caso – devono restare distinte dalle
fattispecie di irregolarità.
Quanto alle frodi, alla Sezione del controllo risultava che i casi di frode
nell’ambito del Piano operativo plurifondo (POP) 1994-1999 fossero quattro,
segnalati dall’Ufficio europeo per la lotta anti-frode (European Anti-fraud Office,
OLAF) e monitorati su richiesta della Presidenza del Consiglio dei Ministri –
Dipartimento politiche comunitarie (Nucleo repressione frodi) al fine di verificare il
corretto espletamento delle procedure di recupero delle somme indebitamente
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percepite (in tal senso la nota del 6 aprile 2005 dal Centro regionale di
programmazione).
Con successiva comunicazione del preposto ufficio dell’Autorità di gestione
(nota n. 355 in data 26 gennaio 2007) si segnalano in via definitiva i seguenti casi:
Prospetto 1 – Irregolarità e frodi POP 1994-1999 (euro)
Denominazione Irregolarità rilevata Costo
Operazione
Eventuale importo da recuperare
qualora si accerti la frode
************** Documenti giustificativi falsi 1.330.754,00 542.007,00
************** Documenti giustificativi falsi 12.787.387,00 9.590.540,00
************** Documenti giustificativi falsi 915.195,00 915.195,00
************** Documenti giustificativi falsi 154.937,00 154.937,00
************** Documenti giustificativi falsi 380.770,00 380.770,00
************** Documenti giustificativi falsi 6.255.113,00 2.348.618,00
************** Truffa 104.881,54 77.399,86
************** Documenti giustificativi falsi 3.613.648,92 2.710.236,69
************** Documenti giustificativi falsi 25.720,00 12.860,00
************** Documenti giustificativi falsi 6.033.000,00 -
Ha tenuto a precisare l’Autorità di gestione che in tutti questi casi la
presenza di una frode è, al momento, “presunta” in quanto sono in corso indagini
giudiziarie. Per lo stesso motivo anche il recupero delle somme sarebbe subordinato
alla chiusura dell’iter da parte dell’Organo giudiziario competente e fino ad allora
non è possibile procedere al recupero delle somme.
Le irregolarità e le frodi nel POR 2000-2006
Dal Centro regionale di programmazione (Autorità di gestione) si è
contestualmente, appreso dell’avvenuto riscontro, mediante segnalazioni dei
rispettivi responsabili di Misura, di numerose irregolarità e frodi nell’ambito del
Programma operativo regionale (POR) 2000-2006. Nei casi descritti gli accertamenti
sono stati svolti da parte di reparti della Guardia di finanza operanti in Sardegna157
e riguardano acquisti di materiali per panifici industriali, la realizzazione di un
impianto per la produzione di latte di capra e derivati, la realizzazione di materiale
pubblicitario e vario per aziende. Le prassi seguite per commettere le attività illecite
si sostanziano prevalentemente nella predisposizione di documentazioni e
fatturazioni false al fine di trarre in inganno la pubblica amministrazione e nella
contraffazione dei contrassegni di identificazione e di parti di macchinari. In tutti i
casi in esame il recupero delle somme indebitamente percepite è ritenuto possibile.
157 Nucleo regionale Polizia tributaria – Gruppo repressione frodi; Nucleo provinciale Nuoro Polizia tributaria; Brigata Palau.
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Appaiono sotto il profilo finanziario più consistenti i casi di frode rilevati sul
POR 2000–2006 (Fonte: Adg).
I casi segnalati sono i seguenti:
Prospetto 2 – Irregolarità e frodi POR 2000-2006 (euro)
Denominazione Irregolarità rilevata Costo
Operazione
Totale da recuperare qualora si accerti la frode
Quota Comunitaria
da recuperare
************* Falsa certificazione Nd 55.664,42 55.664,42
************* Falsa certificazione Nd 76.693,84 76.693,84 ************* Truffa Aggravata 60.787,31 29.785,78 14.892,89
************* Percezione indebita di erogazioni e malversazione ai danni dello Stato
119.144,50 58.380,81 29.190,41
************* Documenti giustificativi falsi 71.849,00 32.385,00 16.287,00
************* Mancata realizzazione dell'operazione
1.411.987,53 423.596,00 211.798,00
************* Documenti giustificativi falsi 903.477,92 542.086,75 271.043,37 ************* Documenti giustificativi falsi 2.783.137,68 0,00 0,00 ************* Mancata realizzazione dell'azione 18.300,00 0,00 0,00 ************* Documenti giustificativi falsi 150.000,00 0,00 0,00 ************* Documenti giustificativi falsi 677.075,00 507.806,00 338.538,00 ************* Documenti giustificativi falsi 3.156.525,00 251.866,00 125.933,00
Precisa nuovamente l’Autorità di gestione che in tutti questi casi, come per il
POP vale la regola per cui si attende la chiusura della procedura giudiziaria prima di
esercitare le azioni di recupero di indebiti pagamenti.
Le irregolarità riscontrate
Riguardo il FESR era stato finora comunicato un solo caso di irregolarità,
nell’ambito di applicazione della Misura 1.3 “difesa del suolo”, relativo alla mancata
realizzazione di un intervento di sistemazione idrogeologica e riforestazione in
conformità alle autorizzazioni amministrative emanate da parte della XIV Comunità
Montana del Montiferru, in località Fache e’ Sole, in Comune di Cuglieri (OR).
L’importo complessivo dell’intervento è pari a 628.789,63 euro e non risulta ancora
quantificata la somma da recuperare. Il Corpo forestale e di vigilanza ambientale –
Servizio ispettorato dipartimentale di Oristano ha inviato in merito alla Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Oristano la comunicazione notizia di reato (CNR)
n.1 del 31 gennaio 2005. Le notizie successivamente aggiornate dall’Autorità di
pagamento sono riportate nei prospetti che seguono.
Riguardo al FSE, l’Autorità di pagamento ha trasmesso la determinazione
dirigenziale (n. 1177/AAGG del 12.05.2006) con cui è stato formalmente istituito il
registro dei recuperi, riferito a pagamenti già effettuati e certificati. Ma è stato
precisato che la contabilità in esame non ha richiesto movimentazione in quanto i
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responsabili di Misura hanno sistematicamente optato per la via cautelativa di
eliminare l’intervento oggetto di irregolarità dalle spese ammissibili, se del caso
deducendo l’importo in questione dalla successiva domanda di pagamento (in
concreto bloccando il pagamento irregolare). In conseguenza l’Autorità di
pagamento FSE riferisce nell’ultima comunicazione/domanda di pagamento alla
Commissione alla data del 22.12.2006, a mezzo dell’allegata dichiarazione
obbligatoria, di non avere importi da recuperare.
In via contestuale viene, in ogni caso, dato conto delle operazioni di storno
effettuate secondo le rettifiche o correzioni ritenute necessarie.
L’importo delle spese stornate al 31.12.2006 su spesa certificata pari a
481.546.527,26 euro presenta - secondo quanto dichiarato - una bassissima
percentuale di incidenza dello 0,1% del totale certificato.
Riguardo il FEAOG sono state verificate numerose irregolarità: in gran parte
dei casi si tratta di rinunce al contributo, senza l’avvenuto percepimento di alcun
emolumento.
L’Autorità di pagamento FEAOG ha, poi, provveduto ad aggiornare i dati al
31.12.2006 congiuntamente all’Autorità di gestione, trasmettendo l’allegato schema
contenente la contabilità delle rettifiche finanziarie intraprese.
L’Adg precisa che per quanto attiene il FEAOG, la maggior parte delle
irregolarità sono dovute alla rinuncia del beneficiario finale al finanziamento, in
dipendenza del verificarsi di eventi naturali che fanno venire meno i requisiti che
hanno portato alla concessione del contributo (ad es. fenomeno della lingua blu per
l’allevamento o alluvioni per l’agricoltura). Raramente si sarebbe verificato che in
seguito a controlli di I livello il progetto sia risultato non conforme a quanto previsto
nel contratto. In tal caso si è proceduto con la revoca totale o parziale del
finanziamento.
L’Adg fa, ancora, osservare che molte di quelle che un tempo erano
considerate “irregolarità” ai sensi del Reg.1681/1994, a seguito di chiarimenti con il
Dipartimento per le politiche comunitarie, sono convertite in “rettifiche finanziarie”
per le quali non vi è l’obbligo di comunicazione. Tali rettifiche dovrebbero essere
rinvenibili nel “registro dei recuperi” distintamente presso l’Autorità di pagamento,
ma non risultano più nell’elenco delle irregolarità aggiornato dell’Autorità di
gestione.
L’importo totale delle risorse erogate e considerate “irregolari” (FESR +
FEAOG) che necessitano di un recupero sono pari a 1.665.357,17 euro, di cui
703.575,47 euro (circa il 42%) sono già stati recuperati.
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La parte di risorse da recuperare è pari 961.781,70 euro, per le quali sono
già state attivate le procedure di recupero. Si tenga presente che buona parte di
queste irregolarità sono state accertate nel 2006.
Di seguito si riportano gli elenchi delle irregolarità distintamente per Misura
(fonte: Adg):
Prospetto 3 – FESR - irregolarità segnalate al Dipartimento per le politiche comunitarie (euro)
Importo Misura Denominazione Irregolarità
Investimento Irregolare Da
recuperare Recuperato
1.3 ************** Mancata realizzazione intervento 628.789,63 - - -
2.1 ************** Conferimento dell'incarico di proget.
4.260.000,00 234.182,00 0,00 234.182,00
2.1 ************** Conferimento dell'incarico di proget.
1.446.079,00 144.608,00 144.034,00 0,00
6.2 ************** Conferimento dell'incarico di proget.
9.873.370,06 410.000,00 0,00 410.000,00
6.3 ************** Adempimento parziale del contratto
198.000,00 198.000,00 130.000,00 0,00
Per quanto attiene il FEAOG, le irregolarità rilevate sono le seguenti:
Prospetto 4 - MIS. 4.9 (euro)
Importo Denominazione Investimento Irregolare Erogato Da recuperare Recuperato
************* 92.478,15 22.657,15 22.657,15 22.657,15 0,00
************ 19.108,65 9.554,33 6.688,03 6.688,03 0,00
************* 61.580,87 18.009,64 736,21 0,00 1.125,37
************* 12.029,26 6.014,63 0,00 0,00 0,00
************* 127.718,71 57.473,42 28.161,98 28.161,98 0,00
************* 52.885,19 29.086,86 14.252,57 14.252,57 0,00
************* 134.360,42 73.898,22 36.210,12 36.210,12 0,00
************* 52.817,28 26.408,64 12.940,23 12.940,23 0,00
************* 27.000,00 0,00 0,00 0,00 200,00
************* 154.932,93 77.466,46 37.958,57 37.958,57 0,00
************* 71.271,05 35.635,54 17.461,42 17.461,42 0,00
************* 31.706,76 12.682,72 6.214,54 6.214,54 0,00
************* 38.155,16 19.077,58 9.348,02 9.348,02 0,00
************* 50.500,00 25.250,00 12.372,50 12.372,50 0,00
************* 33.138,73 16.569,36 8.118,99 8.118,99 0,00
************* 15.002,60 6.751,17 3.308,07 3.308,07 0,00
************* 66.000,00 33.000,00 16.170,00 16.170,00 0,00
*************** 10.900,00 10.900,00 - 0,00 400,00
************* 89.173,54 49.045,46 24.032,28 24.032,28 0,00 ************* 56.370,19 28.185,10 13.810,70 13.810,70 0,00 ************* 86.694,53 43.347,26 21.240,16 21.240,16 0,00 ************* 48.730,33 19.492,14 9.551,15 9.551,15 0,00
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
154
Importo Denominazione Investimento Irregolare Erogato Da recuperare Recuperato
************* 50.114,52 27.563,00 13.505,88 13.505,88 0,00 ************* 38.653,28 19.326,64 9.470,05 9.470,05 0,00 ************* 15.361,99 7.681,00 5.376,70 5.376,70 0,00 ************* 67.299,00 33.649,50 16.488,26 16.488,26 0,00
Prospetto 5 - Mis 4.11 (euro)
Importo Denominazione
Investimento Irregolare Erogato Da recuperare
Recuperato
**************** 20.658,28 15.493,71 7.746,85 7.746,85 0,00 **************** 9.038,00 9.038,00 4.519,00 4.519,00 0,00 **************** 15.493,71 11.620,28 5.810,14 5.810,14 0,00 **************** 26.452,92 26.452,92 13.226,50 13.226,50 0,00 **************** 38.350,03 28.762,52 14.381,26 14.381,26 0,00 **************** 16.421,26 16.421,26 8.210,63 8.210,63 0,00 **************** 37.184,89 27.888,67 13.944,33 0,00 13.944,33
Prospetto 6 - Mis 4.21 (euro) Importo
Denominazione Investimento Irregolare Erogato Da
recuperare Recuperato
**************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 16.315,27 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 0,00 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 16.326,43 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 16.321,02 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 16.342,81 0,00 **************** 25.000,00 15.000,00 15.000,00 0,00 15.060,41 **************** 25.000,00 - 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 - 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 15.395,75 0,00 **************** 25.000,00 - 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 - 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 16.330,06 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 16.189,11 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 15.000,00 0,00
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
155
Prospetto 7 - prospetti riepilogativi Frodi (euro)
Investimenti complessivi
Importi da recuperare
POP 1994-1999 (10 casi)
31.601.406,46 16.732.563,54
POR 2000-2006 (18 casi)*
25.765.417,40 1.978.264,60
(di cui 1.140.040,51 quota comunitaria)
*per due casi i dati non sono disponibili.
Irregolarità – POR 2000-2006 euro)
Investimenti complessivi
Importi recuperati
Importi da recuperare
FESR (5 casi)
16.406.238,69 644.182,00 274.034,00
FEAOG (50 casi)
2.092.582,23 15.060,41 127.220,45
Conclusioni
Si deve premettere che i dati fin qui esposti, alla luce delle acquisizioni rese
disponibili per l’Ufficio di controllo, hanno reso necessario un momento conciliativo
per pervenire ad un quadro conoscitivo più preciso e certo. A tal fine è in ultimo
pervenuto il contributo dell’Autorità di gestione in sede di contraddittorio.
Quindi, in conclusione di questa sintetica disamina, si deve evidenziare che
gli importi tuttora da recuperare in quanto indebitamente percepiti in seguito ad
episodi di irregolarità o frodi in danno delle finanze nazionali e/o comunitarie e
nell’ambito dell’attuazione dei programmi aventi contribuzioni europee risultano
piuttosto ingenti.
Sono, tra l’altro, ancora in corso procedimenti relativi al recupero di importi
concernenti iniziative viziate da frodi nell’ambito del POP 1994-1999: si tratta di n.
10 casi di frode aventi investimenti complessivi pari a 31.601.406,46 euro ed un
importo complessivo da recuperare pari a 16.732.563,54 euro.
Sul punto parrebbe che la scelta “politica” effettuata a livello
programmatorio di consentire l’accesso ai cofinanziamenti comunitari alla generalità
degli operatori nel settore agricolo, estremamente parcellizzato nel territorio
regionale, ha determinato, d’altro canto, tali benefici anche in favore di numerosi
soggetti non sufficientemente attrezzati per lo sviluppo dell’attività aziendale. Di
conseguenza si è verificato un congruo numero di rinunce e carenti realizzazioni dei
progetti finanziati.
Sull’aspetto funzionale e sulle procedure deputate al recupero, inoltre, vanno
svolte specifiche considerazioni.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
156
Nel corso dell’istruttoria – particolarmente in sede di audizione – è emerso
che, per quanto si sia avviato un cospicuo processo di riorganizzazione interno
all’A.R., funzionale al miglioramento delle attività preposte alla programmazione e
attuazione comunitaria, tuttavia particolarmente critico si è rivelato il ruolo dei
responsabili di Misura proprio nel dar corso agli adempimenti di recupero. Trattasi
di uno dei compiti di maggior rilievo ma, presumibilmente sottovalutato nelle sue
oggettive difficoltà attuative.
Alla stessa stregua, infatti, dell’ordinaria attività di recupero dei crediti in via
amministrativa che, appunto, registra forti criticità presenti in tutte le P.A., anche il
recupero dei pagamenti a valere sulle risorse comunitarie così come strutturato non
pare avviato verso risultati positivi bensì destinato a risultare inefficace. Trattasi,
del resto, di attività che richiede specifica professionalità tecnico-giuridica e idonee
strutture organizzative: ma a tal fine parrebbero insufficienti le dotazioni del
responsabile di Misura. Pertanto a fronte di una certa qual inattuabilità di tali
compiti da parte del responsabile, si giustificherebbe ogni ulteriore utile iniziativa
alternativa per assicurare l’effettività e la tempestività di recupero delle risorse
comunitarie illegalmente erogate.
Inoltre si deve richiamare l’attenzione sulla opportunità di censire tutti i casi
di rettifica e di storno contabile, in quanto – pur evitando il pregiudizio finanziario
immediato che discenderebbe dalla tranche di pagamento irregolare – trattasi per
sempre di situazioni obiettivamente anomale e critiche. Pertanto la cautela non può
riguardare esclusivamente il profilo sopradetto ma esige un’analisi approfondita dei
motivi di fatto e di diritto che determinano la situazione irregolare.
A tal proposito va dato atto all’Autorità di gestione del FSE di aver già
istituito e comunicato alla Sezione la contabilità in argomento, mentre va
richiamato l’apprezzabile avviso espresso dell’Autorità di pagamento FESR di voler
istituire - analogamente alle irregolarità - un registro anche per queste fattispecie.
Ad avviso della Sezione, infatti, tali procedure riducono in maniera
consistente –evidentemente – il numero delle situazioni di irregolarità formalmente
sanzionabili dalla Commissione, evitando positivamente pure l’aggravio di
incombenti amministrativi ulteriori (a carico dei numerosi organi deputati alle
procedure di contestazione, comunicazione, recupero ecc.). Ma non può negarsi che
evidenziano sempre sintomatiche situazioni di inidoneità o inefficienza
programmatoria e, conseguentemente, attuativa, le quali meritano maggior
approfondimento e trasparenza nell’analisi delle cause generatrici e nei rimedi da
apportare per il futuro, posto che indiscutibilmente minano le coerenze cui sono
complessivamente chiamate le politiche all’esame.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
157
Dagli atti e dalle interlocuzioni con i rappresentanti dell’Amministrazione
regionale non è dato rinvenire tale impegno nel merito delle diverse problematiche
talché non si è potuto acquisire cognizione definitiva del numero, della casistica,
della incidenza delle operazioni di “storno” ad oggi effettuate se si eccettuano i dati
strettamente contabili, pervenuti dall’Autorità di pagamento del FSE. Trattasi,
invece, di pervenire a una esaustiva ricognizione per ciascun fondo, risalendo
successivamente all’analisi sia dell’incidenza che della “sistematicità” delle
anomalie, attesa l’attenzione che la normativa comunitaria raccomanda di
osservare per le situazioni critiche con carattere sistemico.
Per quel che attiene, poi, alle problematiche delle irregolarità e delle frodi,
va dato positivamente atto all’Autorità di gestione dell’istituzione dell’ufficio
preposto al coordinamento e alla raccolta dei dati sulla casistica delle irregolarità
nei diversi Fondi che ha consentito di pervenire ad una asserita definitiva e
aggiornata ricognizione puntualmente riportata dalla presente relazione.
E’ opportuno rammentare che tale chiarezza si rende indispensabile anche
quale contributo all’attività di referto delle centrali articolazioni della Corte dei conti
(Sezione per gli affari internazionali e comunitari). A tale ultimo riguardo va
segnalato che sopravvive qualche discordanza tra i dati resi disponibili dal
Dipartimento politiche comunitarie e quelli regionali, presumibilmente in ragione del
mancato aggiornamento dei dati ministeriali, fermi al 1° semestre 2006.
In ragione, poi, della ripetuta considerazione da parte dell’Adg secondo la
quale ogni iniziativa effettiva di recupero è rimandata all’esito definitivo delle
procedure giudiziarie in essere (amministrative o penali), questa Sezione esprime
ogni preoccupazione che possa per tale via vanificarsi il rientro delle risorse
comunitarie illegittimamente erogate. Devono, quindi, raccomandarsi
particolarmente le misure di carattere cautelare da assumersi fin dall’inizio della
concessione del contributo, in sede di anticipazioni (prescindendo da adeguate
garanzie), o, viceversa, da attivarsi per effetto del concreto sospetto di irregolarità
o frode, tra le quali si vuole citare pure la funzione cautelare esperibile dalle
Procure regionali della Corte dei conti, che è ormai consentito estendere a qualsiasi
“percettore” di pubblici finanziamenti.
In tal senso vanno, quindi, le raccomandazioni della Sezione di controllo.
Relatore: Cons. Maria Paola MARCIA
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
158
Sintesi della Relazione approvata dalla sezione di controllo per la Sicilia158
I Fondi strutturali in Sicilia: brevi cenni
Il POP 1994-1999
Il Programma operativo plurifondo 1994-1999 per la Sicilia (di seguito
denominato POP 1994-1999) è stato approvato dalla Commissione europea il 28
settembre 1995 con decisione C (95) n. 2194.
La parte di finanziamento nazionale, suddivisa fra Stato e Regione, si
compone, per lo Stato, dei contributi previsti dalla delibera CIPE del 13 aprile 1994 159 individuati inizialmente, per la Sicilia in 778 milioni di ecu per il FESR, 351,80
per il FEAOG e 457,40 per il FSE; per quanto riguarda la parte di finanziamento a
carico della Regione Siciliana, la legge regionale 7 gennaio 1995, n. 1, ha istituito
un fondo con dotazione iniziale di 146.688 milioni di ecu.
Le dimensioni finanziarie degli interventi nei settori principali sono le
seguenti:
Industria, artigianato, servizi alla produzione: oltre 196 milioni di ecu per
l’infrastrutturazione di zone industriali e artigiane. Agricoltura e sviluppo rurale,
circa 371 milioni di ecu. In particolare, rimboschimento e ricostituzione dei boschi
degradati per una superficie complessiva di 17.000 ettari costituiscono l’obiettivo
principale nell’ambito del sotto-asse dello sviluppo rurale. Turismo, ambiente,
valorizzazione dei beni culturali: si tratta nel complesso di circa 583 milioni di ecu
ed, in particolare, tra incentivi per l’adeguamento dell’offerta e investimenti per la
valorizzazione di risorse di interesse turistico, di 161,4 milioni di ecu che salgono a
circa 320 se si tiene conto del cofinanziamento nazionale e della quota degli
investimenti privati attivabili. Sui 582,5 milioni di ecu previsti in totale, ben 181,4
riguardano gli impianti per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, gli impianti
fognari, i depuratori e la protezione delle coste dai fenomeni di erosione e 60
milioni di ecu sono destinati all’ampliamento della rete di adduzione idrica. Il quadro
finanziario riepilogativo finale del POP 1994-1999 è il seguente:
158 Relazione approvata con deliberazione n.13 del giorno 18 ottobre 2006. 159 GU n. 156 del 6 luglio1994: per gli interventi del FESR e del FEAOG e per gli interventi previsti dal FSE della delibera CIPE cui conseguono i contributi statali previsti dalla L.845/1978 ed altre leggi di settore.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
159
Prospetto 1- Quadro finanziario Programmazione in
mld.di lire Attuazione al 31.12.01 in mld di lire
Impegni Pagamenti Fondi
comunitari Totale pubblico
Costo totale Spesa
pubblica Costo totale
Spesa pubblica
Costo totale
FESR 2.810,756 3.565,531 3.530,115 4.525,044 2.870,648 3.660,336
FSE 1.083,473 1.189,029 1.258,128 1.462,111 1.055,793 1.211,193
FEAOG 1.152,317 1.431,045 1.185,442 1.418,429 1.081,576 1.318,231
TOTALE 5.046,546 6.185,605 5.973,685 7.405,584 5.008,017 6.189,760
Fonte: Dipartimento della programmazione – Presidenza della Regione
Il POR 2000-2006
Il Programma operativo regionale della Sicilia 2000-2006 (POR Sicilia 2000-
2006) è stato approvato dalla Commissione europea con Decisione C (2000) 2348
dell’8.8.2000.
Il cofinanziamento della Comunità europea ammonta a 3.857,946 milioni di
euro, dei quali 2.267,494 milioni di euro provengono dal Fondo europeo di sviluppo
regionale (FESR), 783,983 milioni di euro dal Fondo europeo agricolo di
orientamento e garanzia (FEAOG), 756,469 milioni di euro dal Fondo sociale
europeo (FSE) e 0,5 milioni di euro dallo Strumento finanziario di orientamento
della pesca (SFOP), mentre il resto è erogato dalle autorità nazionali. La
partecipazione che, secondo le stime, sarà erogata dal settore privato si aggira
intorno ai 1.830 milioni di euro.
I tassi di partecipazione per i vari settori saranno coerenti con quanto
indicato nel Quadro Comunitario di Sostegno adottato a livello nazionale. In
generale, il tasso medio di partecipazione del FESR è pari a circa il 45% della spesa
pubblica; quello del FSE è pari a circa il 70% della spesa pubblica; quello del FEAOG
è pari a circa il 57% della spesa pubblica; infine quello dello SFOP è pari a circa il
55% della spesa pubblica.
L’incidenza della spesa in conto capitale cofinanziata a livello comunitario su
quella complessiva della Regione, sulla base dei dati disponibili, copre una quota
della spesa complessiva per gli investimenti pari al 38%.
Il FESR
Come è noto le risorse del FESR servono a cofinanziare gli investimenti produttivi che
rendono possibile la creazione o il mantenimento dell'occupazione, le infrastrutture, le
iniziative di sviluppo locale e le attività delle piccole e medie imprese. Più concretamente,
sono interessati gli assi di sviluppo seguenti: trasporti, tecnologia delle comunicazioni,
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
160
energia, ambiente, ricerca e innovazione, infrastrutture sociali, formazione, recupero urbano
e riconversione industriale, sviluppo rurale, pesca, turismo e cultura.
Nel prospetto che segue si indicano gli impegni e i pagamenti per misura FESR
aggiornati al 31.12.2005.
Prospetto 2 – Attuazione finanziaria al 31.12.2005 (euro)
L’organizzazione delle strutture di controllo nella Regione Sicilia
L’attuale organizzazione della Regione Siciliana prevede una struttura per
Dipartimenti (Legge regionale n.10/2000), ciascuno dei quali può, in base alle
competenze, essere investito della gestione di una o più misure del POR, con la
conseguente attribuzione dei fondi relativi.
Il coordinamento per l’attuazione del POR è affidato alla Presidenza della
Regione - Dipartimento programmazione, che è quindi l’Autorità di gestione del POR
MISURE IMPEGNI PAGAMENTI COSTO TOTALE 01 reti di monitoraggio 21.467.229,93 5.047.462,00 20.800.000,00 02 Infrastr capt e adduz scala sovrambito 12.121.877,39 11.884.828,52 155.000.000,00 03 S. i. e di monit. acque servizi idrici 6.405.324,08 363.976,32 22.000.000,00 04 Programmi di ambito locale(FESR) 181.358.477,27 165.507.276,27 256.000.000,00 07 Prot cons versanti, centri e infrastr 160.376.231,31 140.205.838,23 242.519.446,00 10 Tutela integrata delle aree costiere 44.015.048,75 26.834.580,80 108.000.000,00 11 Sist integrati alta naturalita4(FESR) 55.076.021,51 37.894.208,33 264.036.667,00 13 Svil imprenditoriale del terr della rete ecologica 4.842.036,52 0,00 20.385.000,00 14 gestione integrata dei rifiuti 70.734.713,09 66.614.495,84 245.000.000,00 15 Riduz compromissione da rifiuti 8.286.686,84 8.912.294,21 160.000.000,00 16 Reti energetiche 56.999.727,54 55.761.151,43 125.000.000,00 17 Diversificazione della produzione energetica 93.727.827,67 14.911.616,20 127.221.666,00 01 Recupero del patrimonio cult amb 565.651.619,08 293.246.933,21 793.201.583,00 02 Sistematiz divulgaz conoscenze 93.398.687,43 56.229.884,45 164.931.861,00 03 Gest innovativa e fruizione del patrimonio cult 14.131.539,99 1.560.298,44 81.605.000,00 14 Promoz e sost al sistema reg per la ric e l'inn 10.811.964,80 0,00 43.678.149,00 15 Reti per lo sviluppo della ricerca scientifica 27.309.140,82 27.309.140,82 87.541.851,00 01 Potenziamento delle PMI esistenti 191.338.747,78 76.298.795,97 344.887.404,00 02 Riqual. infrastrutt.a servizio PMI 141.834.972,77 92.212.635,91 337.040.038,00 03 Nuova imprend giov, femm e del terzo settore 54.036.178,50 11.574.079,35 35.332.980,00 04 Rete e strumenti di svil terr (FESR) 7.350.583,56 5.057.572,66 10.087.467,00 18 Promozione turistica 54.781.497,75 49.435.617,78 57.970.000,00 19 Potenz riqualific offerta turistica 231.405.877,19 58.213.597,21 395.763.333,00 20 Infrastrutture turistiche 66.647.328,55 32.250.326,85 119.922.222,00 01 Infrastrutt urbane servizi rari e innov 47.514.577,76 38.017.515,94 63.000.000,00 02 Riqualificazione urbana 59.414.428,90 33.669.269,92 170.300.000,00 04 Potenziamento del sistema dei tras urbani 84.322.592,38 78.456.135,44 235.000.777,00 05 Reti per miglioram offerta di città 18.123.513,03 3.903.534,98 46.657.778,00 01 Compl,adeg rete stradale 765.116.652,55 505.901.540,42 500.050.000,00 02 Miglioramento del liv di servizio delle linee ferr 87.708.142,89 37.776.748,56 170.847.778,00 03 Potenz infr portuali,serv. e logistica 40.537.466,61 25.971.262,38 53.302.445,00 04 Creaz poli aeroportuali secondari 7.495.112,34 727.350,10 10.273.333,00 05 Reti e servizi per la Società dell'Informazione 43.411.601,31 29.582.716,79 76.184.753,00 06 Internaliz 4economia sicliana(FESR) 19.026.498,02 11.450.988,66 42.247.469,00 01 Assistenza tecnica 13.428.966,50 11.006.750,47 23.382.000,00 TOTALE 3.360.208.892,41 2.013.790.424,46 5.609.171.000,00
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
161
e, come tale, costituisce l’interfaccia tra gli uffici regionali responsabili della
gestione delle singole misure e la Presidenza del Consiglio dei Ministri per ciò che
attiene alla trasmissione delle schede OLAF riguardanti le irregolarità. Inoltre, la
Presidenza della Regione è direttamente responsabile per il Fondo europeo di
sviluppo regionale la cui amministrazione capofila è individuata nel medesimo
Dipartimento programmazione.
Presso ciascun Dipartimento interessato, sono state costituite, nell’anno
2001, le necessarie unità finanziaria/amministrativa per il monitoraggio ed il
controllo (UMC), poste in posizione di indipendenza funzionale dai servizi e dalle
aree che autorizzano gli impegni ed i pagamenti.
Sulla base dell’istruttoria svolta è emerso che, specificamente per le Misure
FESR, tutte le UMC hanno al momento attuale un dirigente responsabile ed hanno
adottato le piste di controllo; più della metà, inoltre, ha adottato il programma di
controlli per il 2006160. Le attività di controllo che saranno svolte verranno più
specificamente analizzate di seguito.
Al fine di adeguare il quadro regionale alle specifiche disposizioni recate in
materia di controllo finanziario dall’art. 38 del Reg.1260/1999161, la Giunta
regionale, avvalendosi della norma di cui all’art. 4.7, della Legge Regionale
n.10/2000, ha istituito, con deliberazione n. 327 del 18 dicembre 2000, un apposito
“Ufficio speciale per i controlli di II livello sulla gestione dei Fondi strutturali in
Sicilia”, ponendolo alle dirette dipendenze del Presidente della Regione. L’Ufficio in
questione ha concretamente cominciato a funzionare a decorrere dal 20 novembre
2001 allorquando la Giunta regionale ha conferito il relativo incarico di direzione.
L’Ufficio ha portato a conclusione i controlli sui progetti del POP 1994-1999 e
sugli altri interventi comunitari per lo stesso periodo di programmazione,
predisponendo gli attestati ed i dettagli informativi ex art. 8 Reg.2064/1997; a
decorrere dal mese di aprile 2003, ha anche avviato i controlli sulle operazioni del
POR Sicilia 2000-2006.
In particolare, sulla base delle indicazioni contenute nel "Manuale per
l'applicazione delle disposizioni di cui ai Regg.1260/1999 e 438/2001" elaborato
dalla Ragioneria generale dello Stato - IGRUE, le prime attività di controllo poste in
160 Nei primi giorni di marzo 2006 risultavano aver adottato il programma annuale dei controlli 8 UMC su 13. 161 Tale norma dispone che gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutta una serie di misure intese a garantire che i Fondi siano utilizzati in modo razionale, corretto e conforme ai principi di una sana gestione finanziaria. A tal fine tra le funzioni chiave connesse al controllo delle operazioni cofinanziate si prevede, accanto all’attività di controllo ordinario (di I livello), espletata in concomitanza con la gestione degli interventi, anche una di controllo a campione delle operazioni (di secondo livello) volta a verificare l’efficacia dei sistemi di gestione e controllo, nonché, con criteri selettivi e sulla base di un’analisi dei rischi, le dichiarazioni di spesa presentate ai vari livelli interessati (art. 10 Reg.438/2001).
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
162
essere dall’Ufficio hanno riguardato l'esame delle piste di controllo, l'audit per i
sistemi di gestione e controllo, nonché l'analisi e la valutazione dei rischi162.
Nel 2003 l’Ufficio ha condotto controlli su 137 operazioni (pari al 7,12% della
spesa totale); mentre nel 2004 le operazioni controllate sono state 174 (il 7,14%
della spesa). Il campione è stato ulteriormente esteso nel 2005 essendo state
verificate 220 operazioni cioè il 13,35% del spesa totale163.
L’Ufficio di II livello, inoltre, ha interagito con altri organi di controllo, quali la
Guardia di finanza ed il Ministero dell’economia. In particolare, sono state effettuate
2 visite di controllo da parte della Corte dei conti europea una riferita al periodo di
programmazione precedente ed una concernente il periodo 1994-1999. Questa
seconda visita ha dato luogo ad un rapporto finale ove si valuta positivamente
l’attività dell’Ufficio stesso164, unitamente ad un generale giudizio di adeguatezza
dei sistemi di controllo posti in essere, pur accompagnato da alcune osservazioni
volte al miglioramento dell’azione amministrativa.
L’organizzazione dei controlli prevede anche la collaborazione con soggetti
esterni all’amministrazione regionale.
In primo luogo, è stata stipulata una convenzione con la Guardia di finanza
(luglio 2002) accompagnata, nel febbraio 2003, dall’istituzione di un comitato
preposto all’attuazione dell’accordo. La convenzione garantisce un più efficacie ed
immediato scambio di informazioni tra i responsabili dei controlli e la Guardia di
finanza e viceversa, al fine di consentire di migliorare l’efficacia complessiva delle
verifiche e garantire un più tempestivo recupero delle somme indebitamente
erogate. Infatti, l’esperienza degli operatori e la più capillare diffusione sul territorio
consentono a tale corpo di interagire in modo significativo con l’Amministrazione
regionale sulla materia in esame.
La valutazione intermedia riguardante il POR 2000-2006 è stata compiuta da
una società di revisione che ha prodotto un rapporto di valutazione ricco di spunti
per il miglioramento dell’azione amministrativa. Per quanto qui interessa si nota un
apprezzamento circa gli indicatori utilizzati per la valutazione di impatto dei Fondi
FESR, che, a giudizio del valutatore, risultano congruenti e non necessitano di
ulteriori implementazioni.
Non appare inutile ricordare, infine, che l’istruttoria delle singole richieste di
finanziamento viene condotta, in molti casi, da istituti di credito specializzati.
162 L’Ufficio ha avuto un supporto da una società di revisione per l’assistenza tecnica. Inoltre l’ATI COGEA – KPMG ha collaborato all’effettuazione di alcuni controlli in loco. 163 Alcune specifiche indicazioni sui controlli di secondo livello avvenuti con riguardo alle misure di sostegno per il turismo verranno analizzati nel successivo paragrafo 3.2. 164 Un nuovo audit da parte della Commissione europea specifico sul fondo FESR è previsto per il settembre 2006.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
163
Tali enti dovrebbero essere maggiormente coinvolti nel processo di controllo,
in particolare in chiave preventiva, in quanto conoscono la realtà aziendale e le
problematiche connesse al progetto in modo particolarmente approfondito. Il
coinvolgimento è stato, infatti, ipotizzato, ad esempio, da parte del Dipartimento
per il Turismo, anche se non ha ancora raggiunto un grado di concretezza
significativo.
Dalle risultanze istruttorie si rileva che la dotazione organica delle UMC varia
da un massimo di 7 unità (presenti presso il Dipartimento regionale per i Beni
culturali) ad un minimo di 2; per lo più, nelle singole UMC operano 2 o 3 persone.
Inoltre, alcune UMC si avvalgono anche di personale dislocato sul territorio (ad
esempio, del personale dell’Ufficio del Genio civile) per l’effettuazione dei controlli in
loco.
Il personale addetto ai controlli è stato formato tramite seminari, incontri
con altre strutture interessate ai controlli quali la Guardia di finanza e la Procura
regionale di questa Corte. Inoltre, si è svolta anche un’attività di affiancamento con
il FORMEZ che ha già interessato oltre la metà del personale e che proseguirà nei
prossimi mesi.
Tuttavia, alcune amministrazioni (ad esempio il Dipartimento regionale per i
lavori pubblici) hanno tenuto a precisare che un significativo travaso di competenze
da altri uffici e il progredire finanziario delle iniziative in ambito FESR potrebbero
mettere in crisi anche l’attività di controllo che, sino ad ora, è stata ben
fronteggiata dal personale assegnato (3 unità)165.
Il Dipartimento regionale per il turismo, struttura presso la quale, come già
ricordato, si sono manifestati i più frequenti casi di irregolarità, ha lamentato la
carenza di personale per il controllo (2 addetti) che risulta inadeguato sopratutto
per ciò che concerne le verifiche in loco per le quali, infatti, è stato utilizzato
personale appartenente ad altre strutture.
Si osserva che il personale addetto al controllo non dovrebbe, almeno in
linea di principio, ripercorrere pedissequamente l’istruttoria o analizzare l’intera
attività svolta dal soggetto finanziato, ma piuttosto specializzarsi nell’individuazione
di elementi di rischio ed indicatori di possibili irregolarità. Potrebbe, infatti, non
essere necessario aumentare il numero dei soggetti preposti al controllo, quanto
migliorare l’efficienza degli strumenti da essi utilizzati per l’attività di verifica, quali,
ad esempio, gli strumenti informatici e le piste di controllo.
165 Del resto, anche la Corte dei conti europea nell’audit del 2003 aveva segnalato che il personale addetto al controllo presso questo dipartimento veniva impiegato anche per altre attività e non risultava, quindi, dedicato in modo esclusivo al controllo.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
164
In sede di istruttoria, l’amministrazione ha stimato che il personale
complessivamente impiegato nelle attività riguardanti i Fondi FESR ammonta a circa
2000 unità166. In relazione a tale dato si può osservare che, in generale, le attività
di controllo di gestione vengono svolte da personale in rapporto tra 1 e 5% rispetto
al personale addetto all’attività vera e propria. Nel caso di specie, dunque,
dovrebbero svolgere attività di controllo di primo livello tra 20 e 100 unità. Tale
indicazione, pur risentendo dell’approssimazione della stima iniziale evidenzia che,
effettivamente, potrebbe essere giustificato un incremento dell’organico delle UMC.
Per l’Ufficio speciale per i controlli di II livello, la dotazione organica è di 49
unità, quindi superiore a quella (25 unità) rilevata nella precedente indagine di
questa Sezione regionale nel 2003. In tale occasione si era invitata
l’amministrazione a completare gli organici previsti, completamento che è stato
compiuto con il raggiungimento delle 49 unità segnalate quest’anno.
Sulla base delle disposizioni comunitarie in materia, il Dipartimento per la
programmazione ha emanato nel giugno del 2004 un documento contenente
“Procedure per i controlli e la comunicazione di irregolarità relative all’ambito del
POR 2000-2006”; tale documento è stato poi seguito da Linee guida attuative. I
testi in questione sono stati predisposti anche sulla base di quelli emanati a livello
nazionale da parte della Ragioneria generale dello Stato.
Secondo il modello comunitario l’attività di controllo è attività “condivisa”
con il soggetto beneficiario il quale provvede, oltre alla regolare tenuta della
contabilità e della documentazione, ad inserire telematicamente i dati di
avanzamento nel sistema di monitoraggio, a comunicare gli esiti del controllo da
parte di altri soggetti e a rispettare il crono programma di avanzamento delle
attività.
Oltre a tale collaborazione, il controllo viene svolto in sede regionale su due
livelli. Il primo livello, gestito dalle Unità per il monitoraggio e il controllo (UMC) è
una attività di carattere concomitante, anche se svolta da strutture indipendenti dai
diretti gestori della misura (si veda precedente paragrafo). Tra i principali compiti
della UMC vi sono l’adozione della pista di controllo per la misura, il monitoraggio
sulla tempestività dei dati da inserire nel sistema informatico, la pianificazione e
successiva esecuzione di un programma di controlli adeguato. Il II livello, come già
accennato nel precedente paragrafo, viene, invece, svolto a campione dall’Ufficio di
controllo di II livello e riguarda più specificamente l’efficacia dei sistemi di gestione
e di controllo.
166 La stima risente di una notevole difficoltà concernete il fatto che solo raramente il personale risulta esclusivamente dedicato alla gestione dei Fondi comunitari o di un singolo fondo in particolare.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
165
Le piste di controllo devono fornire un quadro chiaro rispetto ai flussi finanziari posti
in essere per ciascuna misura e sulla documentazione a supporto delle singole operazioni e,
più in particolare, delle spese. In questo modo, la pista di controllo fornisce un supporto e
una guida per l’attività del controllore.
Sulla base delle notizie fornite, tutte le piste di controllo sono state adottate dalle
UMC. Inoltre, al 30 marzo 2006 risultano adottati i programmi di controllo da parte di 8 UMC
sulle 13 coinvolte nelle misure FESR, sul punto sono comunque in corso ulteriori
accertamenti istruttori.
Dal momento che la maggior parte delle irregolarità riguardano le misure 4.18
(“Promozione turistica”) e 4.19 (“Potenziamento e riqualificazione dell’offerta turistica”) la
Corte ha ritenuto opportuno acquisire le 2 piste di controllo relative, nonché i piani di
controllo per l’anno in corso.
Una delle piste in oggetto risulta predisposta da un soggetto esterno (titolare di un
contratto di assistenza tecnica per la fase di avvio del POR) che ha prodotto un lavoro molto
ampio sia rispetto alle disposizioni comunitarie sia con riferimento alle linee guida nazionali e
regionali. Occorre notare che l’intervento di un soggetto esterno, pur accettabile in linea di
principio, comporta probabilmente una maggiore difficoltà di aggiornamento della pista
stessa, che resta, quindi, un materiale meno facilmente fruibile da parte dei diversi operatori
che debbono poi effettuare i controlli167.
Nel merito, i controlli più dettagliatamente indicati dalla pista sono quelli tipici di tutte
le procedure di pagamento (ad esempio, verifica delle disponibilità di bilancio o della
corrispondenza tra impegno e mandato, o la verifica dei dati del beneficiario). Quanto,
invece, ai controlli che deve porre in essere l’UMC si riscontrano rinvii più generici al
programma dei controlli annuale.
Nelle piste di controllo analizzate si legge che trimestralmente la UMC competente
effettua una certificazione delle spese dopo avere eseguito “i controlli previsti” dai
regolamenti comunitari. La dizione appare troppo generica, lasciando il contenuto concreto
dell’attività soltanto intuibile, tanto che la pista di controllo potrebbe perdere il proprio valore
di linea guida e divenire un elaborato formalmente corrispondente al dettato europeo, ma
sostanzialmente poco fruibile.
Inoltre, la maggior ampiezza del documento rispetto alla normativa non
contribuisce alla chiarezza del processo di controllo sul singolo intervento. Infatti, in
base all’all.1 del Reg.438/2001 la pista di controllo deve contenere indicazioni
concernenti la spesa effettuata che consentano un controllo della stessa.
Verificando i contenuti della pista di controllo “adeguata” sulla base dei canoni
europei si può notare che la stessa dovrebbe essere un documento piuttosto breve
e sintetico.
Anche le linee guida nazionali, pur ampliando il contenuto tecnico del
documento ed introducendo riferimenti ai processi di programmazione e
167 Occorre notare, tuttavia, che le successive revisioni delle piste di controllo sono state affidate alle singole UMC.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
166
rendicontazione, ribadiscono che la pista deve essere finalizzata principalmente a
controllare i conti e le informazioni contabili e “deve garantire la possibilità di
ricostruire le evoluzioni della misura sulla base della rendicontazione delle spese
che riguardano i singoli prodotti”.
Pertanto, sarebbe necessario un maggior livello di approfondimento con
riferimento alla fase della spesa, mentre altri processi possono essere accorpati o
trattati in modo più sintetico al fine di rendere più pratico e utilizzabile il documento
nel suo complesso.
Infatti, quelli prodotti dal Dipartimento sono documenti eccessivamente ampi
che contengono, oltre alle indicazioni più tipiche della pista di controllo, anche
molte altre informazioni riconducibili ad un generale processo di controllo di
gestione del procedimento complessivo di impiego dei Fondi FESR e dove non si
nota uno specifico approfondimento sulle questioni contabili. In questo modo si
corre il rischio di aggravare la pista di controllo di informazioni eccessive che non
consentono una concreta fruizione della stessa per le finalità precipue per le quali è
stata prevista.
Inoltre, una parte significativa del controllo sulle spese e, quindi, delle piste
di controllo, risiede nella registrazione contabile delle stesse che deve garantire un
livello di sicurezza definito in sede regolamentare (ad esempio, l’accesso da parte di
tutti i soggetti interessati, ma la modificabilità consentita solo ad alcuni). Anche
questo aspetto è ampiamente trattato nelle linee guida nazionali, mentre non ha
riscontro nella documentazione inviata alla Corte da parte del Dipartimento turismo.
Per quanto concerne la misura 4.18 il piano dei controlli ha avuto una
priorità sulle altre misure afferenti al medesimo dipartimento (4.19 e 4.20) in
quanto risulta effettuata in questa misura una maggior spesa.
Nel 2006 i controlli verranno condotti su almeno il 50% delle operazioni
attivate nell’anno da beneficiari finali diversi dal Dipartimento, a partire dal 30
marzo c.a., data in cui si ritiene di aver concluso la fase di campionamento. La
verifica viene indirizzata sul corretto svolgimento della procedura, a partire dalla
fase istruttoria con particolare attenzione agli aspetti contabili e di rendicontazione.
Sono previsti anche riscontri in loco e fisici (ad esempio, per ciò che concerne i
gadget distribuiti nel corso delle manifestazioni finanziate), nonché riscontri tramite
documentazione stampa delle iniziative oggetto di contribuzione.
Quanto al piano dei controlli della Misura 4.19, dalla documentazione si
evince che si procederà con una metodologia di controllo a campione, a copertura
almeno del 20% dello stanziamento complessivo, distribuito omogeneamente per
area geografica. Inoltre, si procede all’individuazione di diversi range di spesa. Per
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
167
gli investimenti con intervento pubblico superiore a euro 3.000.000 si provvede ad
effettuare almeno un controllo a Provincia. La selezione dei campioni deve essere
effettuata entro il 10 marzo c.a. e, conseguentemente, i controlli sono programmati
a seguire la procedura di campionamento.
La check list allegata al piano dei controlli evidenzia che la verifica riguarda
sia la fase di istruttoria, con ulteriore controllo di quanto effettuato anche dalla
Banca concessionaria, sia la verifica delle spese effettuate, delle varianti di
progetto, del rispetto del cronoprogramma e della documentazione contabile.
In particolare, attraverso il controllo degli importi fatturati e delle
corrispondenti registrazioni nei libri contabili si ritiene di poter effettuare una prima
verifica concernente le problematiche contabili, con particolare riferimento al
fenomeno della “sovrafatturazione”. Inoltre, si provvede anche ad un rilievo fisico di
quanto realizzato tramite controlli in loco e riscontro dei verbali di collaudo e degli
attestati di stato avanzamento lavori (SAL).
Complessivamente, il piano dei controlli di queste misure risulta ben
strutturato e rispondente alle “linee guida” regionali. Tuttavia, poiché l’operatività
dello stesso si sovrappone ai tempi della presente indagine non è possibile
esprimere un giudizio sull’efficacia dell’attività programmata.
Sulla base della documentazione fornita, emerge anche qual è la procedura
“tipica” per il pagamento al beneficiario finale dei finanziamenti previsti.
Il beneficiario del finanziamento invia al responsabile di Misura una
comunicazione di avanzamento di spesa. Il responsabile, effettuato un riscontro di
correttezza della documentazione, nonché del pagamento richiesto rispetto alla
percentuale da erogare, autorizza la spesa emettendo l’atto di impegno e l’ordine di
pagamento. A seguito del controllo effettuato dalla Ragioneria centrale la somma
viene erogata dalla Cassa regionale. In questa fase le UMC ricevono solo una
comunicazione da parte del responsabile di Misura. I principali controlli posti in
essere, quindi, sono da parte del responsabile di Misura e della Ragioneria
regionale.
Sulla base di quanto descritto emerge come le irregolarità dovrebbero essere
individuate principalmente dai responsabili di Misura168 e dalle UMC.
Quanto, invece, ai flussi finanziari che provengono dalla Comunità europea,
gli stessi sono gestiti tramite l’Autorità di pagamento che, dopo il primo acconto
avvenuto al momento dell’approvazione del progetto, richiede gli ulteriori
168 Si tenga conto che solo con le leggi 6/1997 e 10/1999 i responsabili di Misura hanno visto l’attribuzione di significativi poteri gestionali, precedentemente posti in capo agli organi politici. Questo elemento, intervenuto per altro quando il precedente QCS era in via di conclusione, rende particolarmente significativa l’attività del responsabile di misura che, attualmente, è un soggetto cardine dell’intera procedura.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
168
versamenti in base all’avanzamento della spesa certificato dalle UMC e dal
responsabile di Misura, fino al saldo finale richiesto anche sulla base della
certificazione finale di spesa emanata dall’Ufficio per i controlli di II livello. Anche
quando, come nel caso della Sicilia, le due Autorità di gestione e pagamento
ricadono nella medesima organizzazione quanto ad uffici, le funzioni debbono
essere separate.
In questo caso l’Autorità di pagamento per il FESR è incardinata presso il
Dipartimento regionale della programmazione ed attribuita al Gruppo XIII.
Occorre notare che l’Autorità di pagamento dovrebbe avere un ruolo più
attivo di quello che emerge dalla documentazione riscontrata in sede di istruttoria,
come, del resto, notato anche dalla Corte dei conti europea in occasione dell’audit
del 2004 citato nell’introduzione, anche se lo stesso riguardava Fondi diversi da
quelli FESR.
Infatti, i controlli effettuati dall’Autorità di pagamento devono essere distinti
da quelli propri della gestione, al fine di procedere alla certificazione della spesa
necessaria per ottenere il finanziamento dalla Commissione europea (cfr.
Reg.1260/1999 artt. 9 e 32).
Per ciò che risulta agli atti, invece, l’Autorità di pagamento si basa
principalmente sulla documentazione ricevuta dal responsabile di Misura. Il punto
dovrebbe essere oggetto di approfondimenti da parte della Regione al fine di
introdurre appositi correttivi.
Come già accennato, un ruolo di rilievo viene svolto dalle Banche
concessionarie che, in base alle convenzioni stipulate con i diversi Dipartimenti,
svolgono in molti casi l’attività di istruttoria della documentazione sino ad arrivare
alla produzione della graduatoria per l’assegnazione dei fondi. L’attività delle
banche si pone in una posizione intermedia tra il ruolo del privato e quello della
pubblica amministrazione, dal momento che alla banca viene assegnato un compito
di natura pubblicistica, come è tipico, del resto, dei rapporti di concessione.
Sulla base delle convenzioni stipulate169, viene prevista una responsabilità
della banca circa “la completezza e idoneità degli elementi e documenti acquisiti nel
corso dell’istruttoria delle domande”. La responsabilità, oltre ai normali effetti di
natura civilistica, è accompagnata anche dalla previsione di una sorta di penale
calcolata sul compenso spettante alla banca per ogni irregolarità riscontrata nella
documentazione presentata per l’istruttoria. In linea di principio, dunque, la
responsabilità anche del concessionario che gestisce l’istruttoria dovrebbe essere
oggetto di specifica valutazione poichè, come si vedrà di seguito, molte irregolarità
169 Si può vedere, a titolo di esempio, quella stipulata tra il Dipartimento per il turismo e Banca Intesa BCI Mediocredito SpA dello scorso 26 settembre 2001, depositata agli atti.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
169
si concentrano proprio sulla falsità di documenti consegnati all’atto della
presentazione della domanda.
Tuttavia, occorrerebbe probabilmente esplicitare in modo più accurato i tipi
di controlli che l’istituto di credito deve porre in essere, soprattutto ove si ritenga
opportuno che gli stessi vadano eseguiti a campione o soltanto sulle aziende che
risultano assegnatarie dei finanziamenti. Sul punto, invece, la convenzione è
piuttosto laconica. Pur condividendo la scelta di non essere eccessivamente
dettagliati in sede contrattuale, per non dover aggiornare il contratto troppo di
frequente, l’aggiunta di allegati tecnici dotati di maggior precisione ad esempio in
materia di controlli da effettuarsi in corso di istruttoria o sul soggetto vincitore, può
consentire di riempire di significato formule come quella della responsabilità
dell’istituto di credito che, altrimenti, rischiano di rimanere lettera morta.
Nel complesso occorre notare che la “macchina” dei controlli è, di fatto,
pienamente operante da poco tempo, considerando l’incremento delle diverse
dotazioni organiche avvenuto dopo il 2003, l’adozione delle linee guida alla metà
del 2004, il successivo completamento delle piste di controllo e la parziale adozione
dei piani di controllo.
Si può, quindi, ritenere che i primi risultati di questa struttura organizzativa
e procedurale potranno emergere solo con riferimento alla fase finale del POR
2000-2006. Si può auspicare, inoltre, che, sulla base dell’esperienza acquisita, sia
possibile procedere in modo più sollecito alla definizione dei controlli da porre in
essere per il POR 2007-2013, introducendo quei correttivi che possono derivare
dalla prima fase di operatività e dalle verifiche svolte in questa sede.
Le irregolarità riscontrate
Sulla base di quanto rilevato nell’ultimo rapporto della Sezione affari
comunitari (Referto per il 2005 già citato) la Sicilia risulta, rispetto alle regioni
dell’Obiettivo 1, in una posizione intermedia quanto a irregolarità verificatesi nella
gestione dei Fondi FESR. Infatti, Puglia e Calabria hanno avuto un consistente
quantitativo di irregolarità, mentre Campania, Sardegna e Molise risultano più
virtuose della Sicilia170. Questo dato appare positivo anche in relazione al fatto che
alla Sicilia viene assegnato poco meno del 50% delle risorse disponibili per queste
regioni, essendo il POR Sicilia uno dei più grandi d’Europa. Tuttavia, non è possibile
verificare l’incidenza delle irregolarità rispetto alle spese effettivamente poste in
essere, elemento che potrebbe far variare i dati a favore di regioni che siano più
efficienti nella spesa dei Fondi stessi; inoltre, come ricordato nell’introduzione, la
170 Cfr prospetto inserito nel primo paragrafo.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
170
Sicilia ha visto in questi ultimi anni una progressione esponenziale dei fenomeni di
irregolarità e frodi, elemento che non può non destare viva preoccupazione.
Per quanto riguarda specificamente i dati della presente indagine, alcuni
fattori generali appaiono rilevanti.
In primo luogo occorre notare che, come già ricordato in altre relazioni di
questa Corte, le misure di sostegno adottate con il POR 2000-2006 sono molto
numerose, essendo oltre 70 le misure originarie, accorpate in 66 dopo la revisione
intermedia, e ulteriormente accorpate per un totale attuale di 64 misure, suddivise
in ulteriori sottomisure, i Dipartimenti coinvolti sono 18; 29 misure sono da riferirsi
a Fondi FESR, con 13 Dipartimenti responsabili (di recente ridotti ad 11 per un
accorpamento di competenze).
In rapporto agli stanziamenti complessivi per il FESR171, le irregolarità
incidono, ad oggi, per una percentuale pari allo 0,17%172. Il dato deve però essere
corretto in relazione al fatto che, a fine 2004, risultavano impegnati circa 1/3 dei
finanziamenti comunitari, mentre al 31.12.2005 si raggiunge una percentuale
intorno al 60%173. In considerazione di ciò l’incidenza delle irregolarità sugli importi
impegnati ammonta a circa lo 0,29%.
Un elemento caratterizzante dell’intervento strutturale comunitario in Sicilia
è un generale ritardo nell’attuazione dei programmi, anche se segnali di
accelerazione sono stati riscontrati nell’ultimo biennio. Ne consegue che la
principale e più efficace misura di intervento in occasione dell’individuazione
dell’irregolarità è stata la sospensione dell’iter per il finanziamento. Non essendo in
molti casi ancora erogato alcunché, la revoca o la sospensione ha impedito il
concretizzarsi del danno stesso174.
Il punto viene anche sottolineato dall’Amministrazione interpellata circa le
misure di aiuto al turismo che presentano il maggior tasso di irregolarità. In questo
caso, il Dipartimento per il turismo nota che sono state erogate solo alcune
anticipazioni e, quindi, il problema dei controlli documentali in questa fase riveste
un minore interesse175.
171 Per il programma FESR risultano stanziati euro 5.609.171.000 sommando finanziamento comunitario, nazionale e regionale. 172 Si noti, infatti, che il totale delle irregolarità segnalate al 31.12.2005 ammonta a euro 9.871.000. 173 Cfr Relazione sul rendiconto generale della Regione Siciliana per l’esercizio finanziario 2004 (Corte dei conti 30 giugno 2005). 174 Si può considerare, come riferimento, che a metà del periodo del programma (2003) la Misura 4.19 vedeva impegnate appena il 22% delle risorse (rapporto di valutazione intermedio). 175 Infatti, l’anticipazione erogata è sempre accompagnata da polizza fidejussoria, elemento che garantisce per il futuro eventuale recupero; inoltre, sempre secondo l’amministrazione, l’erogazione a titolo di anticipazione non può comportare quei problemi di irregolarità per falsa documentazione contabile che vengono frequentemente riscontrati nelle fasi relative ai pagamenti. Ciò, tuttavia, non è del tutto condivisibile, dal momento che, come si illustrerà, alcune delle irregolarità documentali fanno riferimento al false autocertificazioni proprio nella prima fase istruttoria.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
171
Questa, tuttavia, è una situazione solo contingente, dal momento che, con il
proseguire delle iniziative, i finanziamenti erogati aumenteranno di numero. Infatti,
verificando le irregolarità riguardanti il POP 1996-1999 si riscontrano il maggior
numero di casi in cui si presenta la necessità di attività di recupero (si veda
paragrafo sui recuperi).
Infine, la gran parte delle strutture di controllo sono diventate
effettivamente operative nella seconda alla metà del periodo del programma, cioè
dal 2003, ed hanno avuto la necessità di smaltire parte del lavoro arretrato. A
questo si deve anche aggiungere la riorganizzazione complessiva degli uffici della
regione avvenuta in conseguenza dell’adozione della Legge regionale 10/2000.
Probabilmente, quindi, i primi effettivi risultati dei controlli si potranno
riscontrare solo per gli anni 2005 e il 2006, ossia soltanto quando la fase di
erogazione della spesa sarà più avanzata; auspicando che le strutture e le
procedure restino attive e funzionanti per la prossima fase di programmazione di
aiuti strutturali (2007-2013), un maggior impatto dei controlli potrà avvenire nel
corso della nuova fase di programmazione.
Per quanto riguarda il periodo oggetto della presente indagine, ed in
particolare i finanziamenti relativi al FESR per gli anni 2000-2006, sono state
segnalate, tramite scheda OLAF, 9 situazioni di irregolarità.
Di queste solo una è stata individuata dalla struttura regionale (ossia l’UMC
presente presso l’Assessorato regionale per il turismo), mentre le altre sono state
tutte scoperte dalla Guardia di finanza che, sulla base del citato protocollo di
collaborazione, ha informato gli uffici della Regione.
L’evidente scarsa incisività delle strutture di controllo proprie della Regione
deve, probabilmente, essere attribuita al ritardo complessivo segnalato nei
precedenti paragrafi. Del resto, la stessa Guardia di finanza ha potuto individuare le
irregolarità nella maggior parte dei casi tramite accessi in loco che, come già
notato, si dimostrano il più efficace sistema di controllo (cfr. paragrafo 1). Rispetto
a questo tipo di controlli, invece, le strutture della Regione sono ancora piuttosto
impreparate, fatta salva la possibilità di avvalersi di altri uffici periferici (ad esempio
il Genio civile).
Quanto alla tipologia di irregolarità la maggior parte (6 sulle 9 verificate)
attiene a falsi ideologici relativi alla documentazione presentata per l’ammissione
della domanda (ad esempio, falsi preliminari di vendita che attestano una
disponibilità di terreni in realtà inesistente). Di questi 2 erano finalizzati a ricevere
più finanziamenti per un unico progetto.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
172
Altre irregolarità attengono più propriamente alla contabilità (false fatture o
sovrafatturazione) e alla mancanza di documentazione a supporto di una variazione
di progetto.
Quanto al POP 1994-1999 la situazione è analoga.
Sono state riscontrate (rispetto ai Fondi FESR) 8 situazioni di irregolarità,
tutte individuate dalla Guardia di finanza. Di queste 3 attengono a falsi nella
contabilità (in particolare fatture false o sovrafatturazione), 1 riguarda i tempi di
esecuzione di un appalto, 2 concernono falsi documenti generalmente riconducibili
alla falsa autocertificazione. Infine, 2 concernono fatture presentate per attestare
spese, ma in realtà intestate a ditte o società diverse dal beneficiario finale176.
Si può dunque affermare che le principali irregolarità concernono: a) falso in
sede di istruttoria (in particolare false autocertificazioni circa i requisiti), nell’ambito
di tali false dichiarazioni rientrano anche quelle concernenti l’eventuale presenza di
doppi finanziamenti (in quanto il soggetto che presenta la domanda dichiara di non
ricevere altri finanziamenti per il medesimo progetto); b) falso in sede di
rendicontazione con particolare riguardo alla contabilità interna del beneficiario
(fatture false o sovrafatturazione).
Il tema dell’autocertificazione (tipologia individuata sub a) appare piuttosto
significativo nella verifica delle irregolarità riscontrate.
E’ bene precisare che il controllo sulla veridicità dell’autodichiarazione è
necessario solo ove sussista un ragionevole dubbio sull’autenticità della
documentazione presentata. Ciò nonostante, in caso di elargizione di contributi
comunitari sembra buona prassi amministrativa sottoporre a verifica un certo
numero di dichiarazioni sostitutive, oppure quelle relative ai beneficiari del
contributo stesso, ossia solo i primi classificati della graduatoria. Tale operazione
potrebbe essere svolta anche in sede di istruttoria, fermo restando che il soggetto
privato, cioè l’istituto di credito, deve definire apposite convenzioni con le amministrazioni
certificanti le quali hanno l’obbligo di rispondere a procedure di controllo solo se attivate da
altre pubbliche amministrazioni.
Le tipologie di false dichiarazioni che sono state riscontrate, come sopra evidenziato,
sono 2:
1) preliminari di vendita falsi o false dichiarazioni circa la proprietà di beni
immobili;
2) false dichiarazioni volte ad ottenere più finanziamenti per un unico progetto.
176 Si nota che questo tipo di irregolarità dovrebbe poter essere riscontrato anche attraverso il mero controllo di tipo contabile in sede di pagamento. Sul punto l’Ufficio speciale di II livello, in sede di audizione, ha confermato che sussiste un problema di controlli in materia di ammissibilità della spesa per quanto concerne le spese imputabili a Fondi europei che vengono sottoposte al controllo delle Ragionerie e a quello delle UMC per quanto riguarda specifiche verifiche richieste dai regolamenti comunitari.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
173
Nel caso della prima tipologia di dichiarazioni sostitutive, il controllo presso
la Conservatoria dei registri immobiliari non sembra presentare difficoltà,
trattandosi di una verifica anche abbastanza veloce. Tuttavia, il preliminare
potrebbe non essere registrato. Sul punto si suggerisce di prevedere in sede di
bando che, in caso di presentazione di un contratto preliminare lo stesso debba
essere stato registrato, ciò anche al fine di garantire una maggior serietà
nell’operazione di compravendita. Inoltre, dovrebbe essere buona prassi quella di
richiedere la consegna del contratto definitivo prima dell’erogazione del
finanziamento. Infatti, la proprietà dei beni (terreni, immobili, etc.) è, in genere,
elemento essenziale per poter procedere nel progetto presentato.
Conseguentemente, appare necessaria l’acquisizione della documentazione
definitiva ai fini dell’erogazione anche di eventuali anticipazioni.
Più complessa la vicenda della erogazione di più finanziamenti che potrebbe
essere tenuta sottocontrollo attraverso un monitoraggio di tipo informatico di tutti i
progetti, in modo da riscontrare duplicazioni (ad esempio, con riferimento al nome
del beneficiario o alla località interessata). D’altra parte, in questo caso, non esiste
una amministrazione preposta all’eventuale rilascio di certificazioni comprovanti
quanto dichiarato, motivo per cui dovrebbe essere individuata una procedura di
controllo del tutto nuova. In effetti il Dipartimento regionale bilancio,
espressamente interrogato sulla materia del doppio finanziamento, ammette che al
momento “non possiede gli strumenti idonei che consentano di assorbire
informazioni complete su ulteriori finanziamenti di cui il beneficiario finale può
fruire”.
Sul punto, inoltre, il Dipartimento del turismo ha iniziato un’interlocuzione
con il Ministero delle attività produttive per verificare se vi sia la contemporanea
sussistenza di benefici ai sensi della L.488/1992, richiedendo all’amministrazione
nazionale di inviare periodicamente l’elenco dei progetti finanziati per consentire un
confronto.
Tuttavia, mentre appare più facilmente percorribile la strada dei controlli a
campione per quanto attiene agli atti di proprietà autodichiarati, la vicenda della
verifica dei doppi finanziamenti è, allo stato, molto complessa e, pertanto, è
abbastanza logico che solo controlli contabili da parte della Guardia di finanzia
possano far emergere questo tipo di irregolarità.
Ciononostante, una maggiore implementazione di strumenti informatici
potrebbe favorire il controllo delle duplicazioni nei finanziamenti; sarebbe
necessario, tuttavia, che i data base fossero comprensivi di dati riguardanti diverse
strutture amministrative (regionali e nazionali) e dotati di un affidabile
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
174
aggiornamento. Inoltre, sarebbe auspicabile a livello centrale un maggior
coordinamento ed organizzazione dei dati riguardanti i vari soggetti finanziati sulla
base di programmi nazionali e regionali.
Quanto alle fatture false o con importi non corrispondenti all’effettiva spesa
la tipologia di irregolarità è più facilmente riscontrabile da parte della Guardia di
finanza che può procedere ad incrociare dati di diverse imprese. Tuttavia,
nell’ambito di questa tipologia generale, verificando le schede OLAF, si individuano
vari tipi di falso alcuni dei quali più facilmente accertabili.
Ad esempio, nel caso delle quietanze false il controllo può essere svolto
richiedendo anche di fornire i dati del pagamento, sempre che lo stesso avvenga
con modalità diversa dai contanti.
In alcuni casi, del resto, l’irregolarità sembra essere piuttosto evidente. Ad
esempio, quando la fattura oggetto di presentazione non è emessa dalla medesima
società che ha chiesto il finanziamento, oppure non corrispondono le date delle
fatture con quelle del progetto finanziato, o, infine, nelle fatture a saldo non viene
scorporato quanto pagato in acconto. In tutte queste ipotesi un controllo contabile
minimo potrebbe già condurre all’individuazione dell’irregolarità. Ad esempio, il
mancato riscontro da parte del responsabile di Misura, o dell’UMC, o della
Ragioneria della presenza di fatture che non appartengono al soggetto beneficiario,
lascia immaginare che i controlli sulla rendicontazione siano condotti in modo
piuttosto approssimativo.
In questi casi, i piani di controllo visionati (presentati dal Dipartimento per il
Turismo) prevedono uno specifico check, stabilendo che l’accertamento deve
verificare “-esistenza di idonei giustificativi di spesa; - correttezza formale e
sostanziale della documentazione esibita; - riferibilità dei documenti di spesa
all’operazione cofinanziata”. Ne consegue che, sebbene attuati a campione, tali
controlli devono essere in grado di rilevare l’irregolarità contabile segnalata se la
stessa ricade nelle situazioni sottoposte a verifica. Per altro, negli esempi
prospettati, l’irregolarità dovrebbe essere rilevata anche dalle procedure contabili
ordinarie adottate dall’amministrazione.
Infine, si riscontrano ancora fatture pagate tramite l’emissione di “pagherò”
o vaglia cambiari, che non possono essere validi strumenti di pagamento nel caso in
cui la data dell’effettivo pagamento venga in questo modo spostata oltre il termine
del 31 dicembre (cfr. Corte dei conti sezione di controllo per la Regione siciliana
adunanza del 18 giugno 2003)177.
177 Vedi però contra TAR Catania, 20 febbraio 2006, n. 257/2006 ove si afferma che anche il pagherò cambiario rappresenta valido strumento di pagamento in assenza di disposizioni contrarie in sede di bando.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
175
Sulla questione della contabilità, il Dipartimento per il turismo ha cercato di
porre in essere controlli più penetranti, ad esempio confrontando i dati delle fatture
con quelli dei libri contabili come il libro giornale. In generale, la richiesta di una
contabilità ordinata per procedere ai pagamenti può facilitare anche l’attività di
controllo.
Emerge chiaramente dall’analisi dei dati inviati dalla Regione che la gran
parte delle irregolarità riguardano misure connesse agli aiuti per il turismo (in
particolare la Misura 2.1 per il POP 1994-1999 e 4.19 per il POR 2000-2006).
Tale netta prevalenza è il dato più significativo dell’indagine, anche se, come
suggerisce il valutatore intermedio, le risorse destinate al turismo sono quelle che
risultano più efficaci nell’ottenere i risultati previsti.
Questa prevalenza di irregolarità dovrebbe condurre ad una verifica dei
meccanismi di controllo sia nella fase dell’istruttoria sia nella fase di attuazione
della misura. Inoltre, come del resto richiesto dallo stesso Dipartimento, potrebbe
risultare necessario un aumento delle risorse umane addette al controllo di queste
misure.
Anche per ciò che attiene i controlli di II livello, fermo restando il
meccanismo generale del campione, si suggerisce di ampliare l’analisi proprio su
queste misure che presentano la maggiore criticità.
Con riguardo alla ripetitività dei soggetti coinvolti, sulla base dei dati forniti,
risulta il ripresentarsi dei medesimi nominativi in diverse fattispecie di irregolarità.
Per la verità, tale presenza multipla è da riferirsi alle persone fisiche proprietarie
delle diverse società o attività che hanno ricevuto il finanziamento. Tuttavia,
considerato che il dato sulle persone fisiche è stato rilevato, sarebbe opportuno
renderlo disponibile per il futuro a tutti i soggetti coinvolti nell’attività di istruttoria,
in modo che non possa verificarsi l’attribuzione di ulteriori finanziamenti a soggetti
che si sono già resi colpevoli di pratiche irregolari.
E’ bene sottolineare, tuttavia, che l’esclusione da una graduatoria in ragione
di una pregressa irregolarità deve essere effettuata a fronte di eventi
definitivamente accertati. Ciò nonostante, occorre prendere in considerazione la
necessità di implementare controlli specifici su questo aspetto in particolare,
coinvolgendo anche i soggetti che effettuano l’istruttoria. Inoltre, potrebbe essere
opportuna un’integrazione dei bandi con riferimento a questa specifica ipotesi di
esclusione, per altro prevista dalla normativa comunitaria.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
176
I recuperi
La Commissione europea è tenuta a monitorare le procedure di recupero dei
Fondi comunitari erogati indebitamente negli Stati membri e a riferire in merito
annualmente. Nel caso in cui la gestione dei fondi sia decentrata, come per i Fondi
strutturali, spetta agli Stati membri procedere al recupero e versare gli importi
relativi alla Commissione. Tale obbligo è sanzionato con la responsabilità sussidiaria
degli stessi Stati membri nei confronti della Commissione, in caso di mancato o
parziale recupero attuato dagli stessi, a meno che non sia data prova che la
riscossione non abbia potuto essere effettuata per ragioni di forza maggiore.
Le Amministrazioni dovrebbero tener conto che l’art. 4.1, Reg.2988/1995,
prevede espressamente: “ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca
del vantaggio indebitamente ottenuto” sia mediante l’obbligo di versare gli importi
dovuti o indebitamente percepiti sia mediante la perdita totale o parziale della
garanzia accesa.
Il rimborso può avvenire attraverso una riduzione o una sospensione della
partecipazione finanziaria. Il recupero delle somme indebitamente versate può
avvenire prima o dopo la chiusura del programma, con riferimento alla data ultima
di presentazione della domanda di pagamento finale (ad esempio, per il periodo di
programmazione 1994-1999 tale data è stata fissata al 31 marzo 2003).
Inoltre, il Reg.2035/2005 modificando l’art. 5 Reg.1681/1994, ha previsto
una comunicazione speciale dello Stato membro alla Commissione nella quale deve
essere specificato di non poter eseguire il recupero di una somma, con l’indicazione
degli importi non recuperati ed i motivi per i quali tale somma debba essere posta a
carico della Comunità o dello stesso Stato membro.
L’attività di recupero crediti in Italia è gravata, come noto, da tempi
piuttosto lunghi anche rispetto alle medie europee. In particolare, occorrono circa 3
anni per un’esecuzione immobiliare e circa 7 nel caso in cui vi sia una procedura
fallimentare178. Questa situazione è ulteriormente complicata, nel caso di
finanziamenti pubblici, dal contenzioso amministrativo che si può instaurare sulla
procedura volta al recupero del finanziamento indebito179.
Emerge, quindi, l’opportunità di procedere attraverso opportune garanzie,
quali le fidejussioni, al fine di evitare il più possibile le lungaggini dei procedimenti
di recupero. In effetti, quasi tutti i bandi per finanziamenti comunitari prevedono le
garanzie bancarie e dall’istruttoria è emerso che le fidejussioni vengono
regolarmente versate dai soggetti beneficiari.
178 Dati Banca d’Italia, Rapporto annuale sull’andamento dell’economia nelle regioni italiane, anno 2001. 179 La situazione dei recuperi è stata oggetto anche di un audit da parte della Corte dei conti europea nel giugno del 2006. I risultati dell’audit confermano le preoccupazioni espresse nella presente relazione.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
177
La successiva escussione, invece, risulta sporadica, essendosi concretizzata
per le irregolarità FESR 2000-2006 in una sola occasione. Ciò è giustificabile per
quanto attiene all’attuale periodo di erogazione, dal momento che la maggior parte
delle irregolarità ha dato luogo a revoche dei finanziamenti non erogati, senza,
quindi, danno per l’amministrazione. La situazione, tuttavia, non sembra essere
diversa per il periodo che va dal 1996 al 1999, anche se il dato sulle effettive
escussioni non è stato, in questo caso, rilevato.
La mancata escussione delle garanzie potrebbe derivare da diversi fattori. In
primo luogo, la garanzia potrebbe essere liberata troppo presto rispetto all’effettiva
possibilità che i controlli lascino emergere l’irregolarità. Oppure, la mancanza di
verifiche periodiche circa la continuità della garanzia presso l’istituto di credito (la
durata, infatti, può essere annuale con clausola di rinnovo) potrebbe comportare
che, al momento dell’eventuale escussione, la fideiussione risulti scaduta.
In alcuni casi l’Amministrazione non escute la garanzia se si instaura un
contenzioso concernente l’accertamento dell’irregolarità e i conseguenti
provvedimenti amministrativi di autotutela. In realtà, la tipologia di garanzia in
esame dovrebbe consentire l’escussione “a prima richiesta”, quindi anche nel caso
in cui possa ancora non essere definitivamente accertata la legittimità del
provvedimento di revoca del finanziamento.
In generale l’Amministrazione sembra avere delle riserve sull’effettiva
utilizzabilità delle fidejussioni, forse anche in ragione di una inadeguatezza delle
disposizioni contrattuali previste. Poiché, comunque, si ritiene che la presenza di
coperture bancarie efficaci rappresenti la miglior garanzia per l’amministrazione che
spende Fondi comunitari si ritiene che apposite procedure debbano essere poste in
essere affinché i responsabili di Misura verifichino periodicamente la sussistenza ed
efficacia dei vincoli e possano così escutere quanto dovuto in caso di irregolarità.
Inoltre, un’analisi dei contenuti contrattuali più problematici volti ad un
miglioramento degli stessi appare necessaria in vista della predisposizione dei futuri
bandi.
Per quanto attiene il POR 2000-2006 gli importi coinvolti in pratiche
irregolari ammontano a circa 9 milioni di euro, mentre risultano effettivamente da
recuperare poco più di 282.000 euro180. Complessivamente, quindi, si è riusciti fino
ad ora a contenere il credito da escutere.
Ciò è dovuto, essenzialmente, alla possibilità ancora presente di procedere
all’esclusione dal finanziamento prima dell’effettiva erogazione. Infatti, su 9
pratiche irregolari in 4 casi si è sospeso il pagamento, in 2 si è proceduto alla
180 Dati al 31.12.2005.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
178
revoca del finanziamento (comunque non ancora erogato), in 1 caso si è escluso il
soggetto dalla graduatoria (della quale, per altro, non risultava vincitore) e, infine,
2 soli casi hanno richiesto di procedere al recupero di quanto erogato. Per uno di
tali ultimi casi si è proceduto ad escutere la fideiussione.
Per ciò che concerne il contenzioso si registrano 2 casi di impugnazione della
procedura amministrativa.
Per quanto riguarda il POR 1994-1999, invece, la situazione è più
preoccupante. Infatti, il totale delle irregolarità ammonta a circa 14 milioni di euro
dei quali, tuttavia, risultavano da recuperare 8.625.640 al 31.12.2005, ridotti di un
ulteriore 1.300.000 euro nel 2006 ma, tale ultima cifra potrebbe non riguardare dei
recuperi definitivi. Circa la metà dei fondi gravati da irregolarità, pertanto, deve
ancora essere oggetto di recupero.
Le maggiori difficoltà riscontrate riguardano l’iter sia amministrativo sia
giurisdizionale per il recupero, il primo dei quali può essere ulteriormente
prolungato da un contenzioso amministrativo. A tale proposito, inoltre, occorre
rilevare che proprio il provvedimento di revoca del finanziamento, che è quello che
risulta più efficace a prevenire il danno per l’amministrazione ha visto un intervento
giurisprudenziale da parte del CGA che, con l’ordinanza 591/2005 ha affermato: “la
mera sottoposizione ad indagini (…) non appare presupposto sufficiente a
giustificare la disposta revoca del contributo finanziario”.
Inoltre, si deve notare anche in questa sede una complessiva difficoltà
dell’Amministrazione a gestire in modo adeguato il contenzioso. Infatti, come risulta
anche dagli atti pervenuti per il controllo preventivo, troppo spesso il solo
intervento cautelare della giustizia amministrativa provoca da parte
dell’amministrazione soccombente la concessione del finanziamento
precedentemente revocato. Più opportunamente, invece, si potrebbe procedere
all’adozione di un nuovo provvedimento (che potrebbe comportare la cessazione
della materia del contendere)181.
In linea generale, il procedimento di recupero crediti comporta una fase
amministrativa e, talvolta, una fase giurisdizionale piuttosto impegnative in termini
di risorse. Per tale ragione sarebbe auspicabile l’individuazione di una struttura
preposta al recupero dei finanziamenti al fine di rispondere più efficacemente alle
esigenze specifiche di questa delicata fase procedimentale. In linea di principio, una
volta emanato il provvedimento di revoca del finanziamento e definito l’importo da
recuperare l’esecuzione del provvedimento o la gestione dell’eventuale contenzioso
sullo stesso potrebbero essere competenza di risorse dedicate.
181 Si veda, a tale proposito, anche la Relazione sul Rendiconto generale della Regione siciliana per l’esercizio finanziario 2005 (29 giugno 2006).
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
179
Sintesi delle Infine, occorre notare che un provvedimento di recupero crediti
può concludersi in due modi: con il recupero della somma dovuta o con la
dichiarazione di impossibilità di recupero di tutta o parte della somma. Nel caso dei
Fondi comunitari è prevista (art. 5.2 del Reg.1681/1994) una specifica
dichiarazione di irrecuperabilità da comunicarsi anche alla Commissione la quale
decide l’eventuale imputabilità della somma non recuperata allo Stato membro.
Tuttavia, anche per somme che risultano esigibili da molto tempo l’Amministrazione
non addiviene mai alla dichiarazione di non ricuperabilità e, pertanto, può non
concludere mai il procedimento di recupero. Ciò deriva, in buona misura, dalle
lungaggini proprie del procedimento stesso, che, come accennato, può superare il
quinquennio. Tuttavia, sarebbe opportuno che la Regione dettasse delle linee guida
che consentano all’amministrazione procedente di valutare l’effettiva ricuperabilità
della somma e dichiarare quando necessario l’impossibilità del recupero.
principali osservazioni formulate dalla sezione
L’istruttoria compiuta ha evidenziato la presenza di alcune criticità.
A) Si è rilevato un generale ritardo nel porre in essere le procedure di
controllo. Infatti, la completa strutturazione degli uffici e l’adozione della
documentazione necessaria (linee guida e piste di controllo) è avvenuta in parte
dopo la metà del periodo di riferimento del piano182. Ne consegue che risulta
piuttosto difficile valutare l’effettiva efficacia di quanto organizzato, dal momento
che l’operatività vera e propria riguarda essenzialmente gli anni 2005 e 2006. E’
auspicabile che, in base all’esperienza acquisita, sia possibile attivare
immediatamente i controlli relativi al periodo di programmazione 2007-2011.
B) La maggior parte delle irregolarità è stata riscontrata nelle misure relative
agli aiuti per il turismo (15 irregolarità sulle 17 segnalate). Rinviando alla relazione
per un maggior dettaglio, occorre sottolineare che una così significativa
concentrazione deve comportare l’introduzione di elementi correttivi nella procedura
e, auspicabilmente, l’ampliamento dei controlli di secondo livello con una estensione
del campione di operazioni controllate. Tale elemento, inoltre, dovrebbe essere
oggetto di valutazione in sede di analisi dei rischi.
C) Per quanto attiene alla tipologia di irregolarità si manifesta una sostanziale
uniformità di pratiche, concentrate nella fase istruttoria (presentazione di
documentazione falsa concernente specificamente il possesso dei requisiti) e nella
fase di spesa (irregolarità contabili). Dato il ripetersi di comportamenti irregolari
simili e concentrati nei medesimi momenti procedimentali, si suggerisce di
182 cfr anche Relazione sull’audit condotto dalla Corte dei conti europea in data 19 dicembre 2003.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
180
introdurre correttivi mirati e interventi di controllo ad hoc sui segmenti procedurali
interessati al fine di contrastare efficacemente i comportamenti fraudolenti.
D) Correttivi devono essere previsti anche per evitare doppi finanziamenti ed
escludere soggetti già colpiti da irregolarità. In particolare, una maggiore certezza,
condivisione ed affidabilità dei dati disponibili può contribuire efficacemente a
ridurre questa problematica. Significativa, in termini di prevenzione, appare la
necessità di escludere da futuri finanziamenti i soggetti che si siano resi
responsabili di una irregolarità o di una frode, anche in applicazione del citato
regolamento 25 giugno 2002.
E) Con riferimento alla prevista dichiarazione di irrecuperabilità, che conclude,
seppur in negativo, il procedimento concernete l’irregolarità stessa, è necessario
che l’Autorità di gestione proceda ad individuare parametri e linee guida volte alla
definizione degli elementi di fatto che conducono alla dichiarazione stessa, in modo
da non lasciare le strutture sprovviste di qualsiasi punto di riferimento in materia.
F) Nonostante la sistematica presenza di garanzie accessorie, quali la
fidejussione, a copertura degli eventuali crediti da parte delle amministrazioni
finanziatrici, le stesse non vengono immediatamente escusse in occasione del
verificarsi di irregolarità. Le garanzie, quindi, non sembrano uno strumento utile per
la tutela dell’amministrazione erogante. Pertanto, anche su tale punto, appare
opportuno un intervento volto a migliorare l’utilizzazione delle fidejussioni, sia in
termini di miglioramento delle caratteristiche contrattuali richieste, sia con
riferimento alla capacità e velocità di escussione, affinché le stesse non
rappresentino soltanto un costo aggiuntivo della complessiva procedura.
G) Infine, il procedimento di recupero dei crediti non dovrebbe essere affidato
agli stessi soggetti che svolgono le attività di gestione, in ragione del fatto che si
tratta di porre in essere attività amministrative e giudiziarie di notevole impegno.
Sarebbe, pertanto, auspicabile l’individuazione di strutture specifiche e risorse
destinate a tale attività utilizzabili, per altro, anche per altre situazioni in cui si
presentino analoghe necessità.
Relatore: Ref. Laura D’AMBROSIO
ALLEGATI
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
183
Allegato I
Casi d’irregolarità relativi ad interventi attuati dal Ministero dello sviluppo
economico
I casi di irregolarità relativi alle Regioni dell’Ob.1 per l’annualità 2003-2006
(I semestre), comunicati al Dipartimento delle politiche comunitarie, ai sensi del
Reg.1681/1994 e successive modifiche ed integrazioni, sono stati 180 per un
importo complessivo da recuperare di euro 176.292.255,96 come può evincersi dal
prospetto che segue distinto per periodi di programmazione:
Prospetto 1 – Casi Ministero sviluppo economico (ex MAP) (euro)
2003 2004 2005 2006 (1° semestre)
Regione n° casi
Importo totale da recuperare
n° casi
Importo totale da recuperare
n° casi
Importo totale da recuperare
n° casi
Importo totale da recuperare
Molise 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2 1.910.038,00
Abruzzo 0 0,00 0 0,00 0 0,00 1 441.509,00 Basilicata 0 0,00 1 1.840.833,15 3 1.214.195,34 0 0,00
Calabria 0 0,00 1 1.581.647,12 27 27.091.073,92 3 1.075.221,42
Campania 1 261.168,00 5 887.656,51 12 3.161.809,06 3 2.040.298,11
Puglia 1 377.457,69 1 408.801,46 20 6.127.266,72 13 4.222.519,04
Sicilia 0 0,00 0 0,00 28 29.179.652,63 4 3.786.050,07
Sardegna 1 481.730,00 1 16.600,98 15 18.396.099,00 4 3.913.013,26
Sviluppo Italia
0 0,00 7 16.586.537,98 0 0,00 22 48.877.070,00
MEF 0 0,00 3 2.089.272,50 1 324.735,00 0 0,00
Totale 3 1.120.355,69 19 23.411.349,70 106 85.494.831,67 52 66.265.718,90
Fonte dati del:Dipartimento delle politiche comunitarie
Si analizzano di seguito le diverse fattispecie suddivise per anno di
comunicazione ed ambiti territoriali.
Comunicazioni anno 2003
Campania
Il caso 39 Map Campania Ob.1 programmazione 1994-1999 (Agevolazioni
alle imprese ubicate nelle regioni del Mezzogiorno in ritardo di sviluppo operanti nel
settore estrattivo e manifatturiero) è stato accertato in data 28.10.2002 in ragione
della produzione di documenti giustificativi falsi, documenti irregolari e di
autocertificazioni non veritiere al fine di giustificare fatture per operazioni inesistenti
connesse alla costruzione del fabbricato industriale.
L’importo totale da recuperare è di euro 261.168,00.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
184
Puglia
Il caso 64 Map Puglia Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria e
servizi) è stato accertato in data 07.10.2002 attraverso la verifica della produzione
di documenti giustificativi falsi volti all’emissione di fatture per operazioni
inesistenti.
L’importo totale da recuperare è di euro 377.457,69.
Sardegna
Il caso 93 Map Sardegna Ob.1 programmazione 1994-1999 è stato
segnalato in data 04.04.2003 a causa della produzione di documenti giustificativi
falsi e l’inosservanza di alcune condizioni del contratto. In particolare, l’irregolarità,
si è prodotta con l’esposizione di dati e notizie non rispondenti al vero circa la
realizzazione delle opere edili facenti parte del piano d’investimento adottato;
presentazione alla pubblica amministrazione di documenti falsi e/o falsificati
riguardanti parte delle opere edili ricompresi nel piano d’investimento approvato e
nell’utilizzo di documenti fiscali emessi con l’indicazione delle prestazioni di servizio
relative alle opere edili per un valore complessivo superiore al loro valore reale, per
trarre in inganno la pubblica amministrazione.
L’importo totale da recuperare è di euro 481.730,00.
Comunicazioni anno 2004
Basilicata
Il caso 403 QCS Ob.1 programmazione 2000-2006 è stato accertato in data
09.06.2004. In particolare la società è stata destinataria di agevolazioni
contributive cofinanziate finalizzate alla realizzazione di un mulino-pastificio,
mediante la ristrutturazione e l’ampliamento di un opificio industriale già esistente.
Il nucleo provinciale di polizia tributaria di Matera, ha accertato che il soggetto
attuatore aveva prodotto false dichiarazioni, nonché falsa documentazione
contabile, al fine di mascherare la mancata realizzazione dell’opera.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.840.833,15.
Calabria
Nel caso 359 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria e servizi alle
imprese), l’irregolarità è stata evidenziata in data 11.07.2003 per effetto di
contabilità falsificata e documenti giustificativi falsi, in particolare mediante l’utilizzo
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
185
di fatture fittizie per creare costi fittizi relativi alla realizzazione del nuovo impianto
produttivo e giustificare la percezione dei contributi pubblici.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.581.647,12.
Campania
Il caso 227 QCS Ob.1 programmazione1994-1999, è stato accertato in data
07.11.03 ed il tipo di irregolarità consiste in una variazione del progetto. La prassi
seguita per commettere l’irregolarità riguarda la rinuncia al contributo.
Le disposizioni nazionali violate sono i regolamenti delle operazioni di credito
(L.949/1952) e di leasing (L.240/1981) - al paragrafo "revoca del contributo in
conto interessi/canoni".
L’importo totale da recuperare è di euro 12.752,92.
Il caso 269 QCS Ob.1 programmazione1994-1999, evidenzia una data di
accertamento dell’irregolarità al 12.06.2001. In particolare, il soggetto beneficiario
ha dichiarato in domanda di possedere partita IVA mentre in fase di rendicontazione
finale ha dichiarato di essere impossibilitato ad emettere fatture in quanto privo di
partita IVA.
L’importo totale da recuperare è di euro 61.974,82.
Nel caso 405 “Agevolazioni finanziarie per imprese ubicate nelle regioni del
mezzogiorno in ritardo di sviluppo operanti nel settore dei servizi, ai sensi della
L.488/1992 e succ. modifiche ed integrazioni”, l’irregolarità è stata evidenziata in
data 30.01.2004 con la presenza di documentazione giustificativa falsa e
presentazione di autocertificazioni non veritiere. Si è, infatti, dato corso alla
presentazione alla banca concessionaria di falsa documentazione contabile, di
dichiarazioni sostitutive di atto notorio attestanti fatti non rispondenti al vero ed
infine all’utilizzo di atti materialmente falsi.
L’importo totale da recuperare è di euro 639.657,69.
Per il caso 2 “Fondo di sviluppo regionale”, la data di accertamento
dell’irregolarità è del 08.05.2002 poiché in presenza di documenti giustificativi falsi.
In particolare, mediante la scannerizzazione di loghi di istituti bancari (nello
specifico referenze bancarie), di società (nello specifico preventivi di spesa), di
timbri professionali di tecnici regolarmente iscritti all’albo, il soggetto ha presentato
a supporto della domanda di agevolazione documentazione verificata come falsa.
L’importo totale da recuperare è di euro 53.231,00.
Il caso 361 “Agevolazioni finanziarie per imprese ubicate nelle regioni del
mezzogiorno in ritardo di sviluppo operanti nel settore dei servizi, ai sensi della
L.488/1992 e succ. modifiche ed integrazioni”, è stato accertato in data 06.10.02.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
186
L’irregolarità è stata posta in essere mediante l’utilizzo di documentazione falsa
costituita da assegni bancari, con la conseguente violazione dell’art. 640 bis del
c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 120.040,08.
Puglia
Per il caso 169 QCS Ob.1 programmazione 1994-1999, l’irregolarità è stata
accertata in data 27.06.2001, in particolare per mancato rispetto di limiti
temporali; mancato raggiungimento del capitale proprio; assenza di alcun rapporto
giuridico tra la formazione degli effetti passivi emessi dai soci e la società; mancato
rispetto delle norme sull'ambiente. La società, inoltre, risulta essersi finanziata
mediante l’utilizzo del beneficio concesso con l’erogazione delle prime trances
nell’anno 1997.
L’importo totale da recuperare è di euro 408.801,46.
Sardegna
Nel caso 228 QCS Ob.1 programmazione 1994-1999, l’irregolarità è stata
accertata in data 01.12.2003 ed è consistita in una variazione del progetto con
rinuncia al contributo e violazione delle seguenti norme nazionali: regolamenti delle
operazioni di credito (L.949/1952) e di leasing (L.240/1981) - al paragrafo “revoca
del contributo in conto interessi/canoni”.
L’importo totale da recuperare è di euro 16.600,98.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
187
Comunicazioni anno 2005
Basilicata
Per il caso 153 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria e servizi
alle imprese), la data di accertamento della irregolarità è quella del 17.12.2004. La
stessa è consistita nella omissione delle comunicazioni previste dal decreto di
concessione, con la violazione dell’art. 4 – comma 2 – del decreto di concessione
dell’agevolazione DM n.36440 del 30.06.1997, emesso dal ministero dell’industria
commercio e dell’artigianato.
L’importo totale da recuperare è di euro 131.774,00.
Nel caso 154 Ob.1 Programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), l’irregolarità è stata accertata in data 17.12.04 in virtù della
omessa comunicazione prevista dal decreto di concessione.
La violazione riguarda l’art. 4 – comma 2 – del decreto di concessione
dell’agevolazione DM n.88/cp/9/24682 del 20.11.1996, emesso dal Ministero
dell’industria commercio e dell’artigianato.
L’importo totale da recuperare è di euro 611.800,00.
Nel caso 215 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data
18.03.2004. La tipologia della stessa riguarda contabilità falsificata e
documentazione irregolare, laddove l’amministratore della società oltre a dichiarare
e trasmettere dati e notizie non veritiere, non ha effettuato l’apporto di capitale
proprio falsando la contabilità, ciò in violazione degli artt. 640 bis e 316 ter del c.p.
e DPR n.445/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 470.621,34.
Calabria
Il caso 28 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), è stato accertato in data 26.07.2004. L’irregolarità è consistita
nella produzione di documentazione giustificativa falsa, documentazione irregolare
ed inosservanza dei termini. Comportamenti posti in essere mediante l’utilizzo di
documentazione contabile artatamente predisposta, al fine di comprovare apporti di
capitale proprio in realtà mai concretamente prodotti; rendicontazione di spese, di
fatto mai sostenute, mediante esibizione di fatture afferenti operazioni parzialmente
inesistenti, in quanto recanti importi maggiorati rispetto a quelli realmente
corrisposti; esibizione di documentazione falsa, atta a dimostrare l’avvenuta
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
188
ultimazione del programma di investimenti entro il termine perentorio di
completamento prescritto dal decreto di concessione.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.588.104,96.
Per il caso 75 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data
09.07.2004 poiché in presenza di contabilità falsificata, documenti giustificativi
falsi, spese non legittime/costo beneficio non probante. Comportamenti posti in
essere mediante l’attestazione fittizia di prestazioni di servizio documentate da
fatture emesse da imprese edili utilizzanti partite IVA inesistenti; mediante l’utilizzo
di fatture attestanti prestazioni di servizio realmente effettuate ma documentate
per imponibili e IVA superiori al reale.
L’importo totale da recuperare è di euro 961.134,00.
Nel caso 78 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), l’irregolarità è stata verificata in data 06.04.2004 in base alla
produzione, da parte del soggetto beneficiario, di contabilità errata, documenti
giustificativi falsi ed altra documentazione irregolare. In particolare, si è proceduto
mediante l’utilizzo di fatture fiscali ritenute in parte inesistenti per l’acquisto dei
macchinari per i quali si erano richiesti i contributi, violando l’art. 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 716.274,00.
Per il caso 82 Ob.1 Programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 19.04.04.
La stessa è stata posta in essere mediante l’utilizzo di fatture fiscali fittizie per
l’acquisto dei macchinari per i quali si erano richiesti i contributi e false assunzioni
di personale.
Le disposizione nazionale violata è l’art. 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 265.995,96.
Nel caso 145 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata accerta in data 13.01.2005 alla luce
della produzione di contabilità irregolare e documentazione irregolare. A seguito di
attività delegata di polizia giudiziaria esperita da parte del Comando compagnia di
Montegiordano (CS) è emerso che la responsabile della società, nel periodo 1998 –
2001, ha posto in essere numerosi artifizi e raggiri al fine di percepire un indebito
contributo pubblico di cui alla L.488/92 per complessivi euro 275.396,52. Gli
accertamenti condotti hanno consentito di evidenziare: fittizie operazioni contabili
per giustificare l’aumento del capitale sociale; fittizie operazioni contabili attestanti
l’avvenuto pagamento delle forniture di beni strumentali finanziati; fittizie
attestazioni di consistenze patrimoniali e finanziarie; utilizzo di atti pubblici falsi con
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
189
la compiacente disponibilità di soggetti concorrenti; utilizzo di false perizie giurate
ed ulteriori attestazioni aventi rilevanza certificativa.
Le violazioni della normativa nazionale riguardano gli artt. 61, 110, 112,
323, 483, 640, 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 276.051,39.
Nel caso 148 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), la data di accertamento dell’irregolarità è del 18.03.2005. La
stessa riguarda documentazione giustificativa falsa ed irregolare, prodotta mediante
l’utilizzo di fatture afferenti operazioni inesistenti per la dimostrazione delle spese
relative alla realizzazione del progetto finanziato ed immissione fittizia dei mezzi
propri previsti dalla normativa.
L’importo totale da recuperare è di euro 74.555,72.
Il caso 166 PIC Urban programmazione 1994–1999 interventi nel Comune di
Cosenza. – FESR, evidenzia un’irregolarità consistente nell’inosservanza dei
termini, in data 18.11.2004. In particolare, è stata omessa la comunicazione di
cessazione dell’attività prima dei cinque anni dalla percezione del contributo in
contrasto con quanto previsto dalla delibera del Comune di Cosenza n.29/1994.
L’importo totale da recuperare è di euro 10.329,14.
Nel caso 221 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), è stata accertata l’irregolarità in data 31.01.2005 in
presenza di fatture inesistenti e atti pubblici irregolari, con conseguente violazione
degli artt. 416, 483, 485 e 640 bis del c.p. e gli artt. 2 ed 8, comma 1, del D.Lgs
n.74 del 10.03.2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 408.341,61.
Per il caso 228 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’accertamento è avvenuto in data 13.09.2005. L’irregolarità
è stata posta in essere mediante documenti giustificativi falsi, documentazione
irregolare, inosservanza di condizioni di regolamento. Ciò attraverso le seguenti
procedure: fittizio apporto di mezzi propri; documentazione di oneri di spesa mai
sostenuti; utilizzo del contributo per fini diversi dalla realizzazione dell’investimento.
Tale prassi ha comportato la violazione della L.488/1992 – II bando e
successive modifiche ed integrazioni, regolamento sulle procedure di attuazione,
DM Ministero industria, artigianato e commercio n.527/1995, DM n.114174 del
12.02.2002 (decreto di concessione), nonché la violazione degli artt. 110, 316 bis,
483, 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 686.143,98.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
190
Il caso 253 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), è stato accertato in data 25.10.2004. L’irregolarità è consistita
in contabilità errata, utilizzo di fatture relative ad operazioni in parte inesistenti,
documentazione irregolare. Prassi che ha prodotto la violazione dell’art. 640 bis del
c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 818.935,00.
Il caso 29 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), è stato accertato in data 26.07.2004. L’irregolarità ha riguardato la
domanda di aiuto falsa ed altra documentazione irregolare, con indicazione sulla
"scheda tecnica" e sul "business plain", presentati alla banca concessionaria a
corredo del "modulo di domanda di agevolazione", di dati e notizie false.
Ciò in violazione della L.488/1992 - 11° bando anno 2001 regolamento sulle
procedure di attuazione, DM del Ministero industria, artigianato e commercio
n.527/1995 e degli artt. 316 ter e 483 del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 221.746,00.
Nel caso 76 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), l’irregolarità è stata accertata in data 09.07.2004 in ragione di contabilità
falsificata, documenti giustificativi falsi, spese non legittime. La prassi seguita è
consistita: nell’attestazione fittizia di prestazioni di servizio documentate da fatture
emesse da imprese edili utilizzanti partite IVA inesistenti; nell’utilizzo di fatture
attestanti prestazioni di servizio realmente effettuate ma documentate per
imponibili e IVA superiori al reale.
Ciò in violazione degli artt. 416, 640 bis, 316 ter del c.p. e dell’art. 8 del
D.Lgs 74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 710.355,00.
Per il caso 77 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 06.04.2004 in ragione
di contabilità errata, documenti giustificativi falsi, documentazione irregolare con
violazione dell’art.640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 1.245.151,77.
Nel caso 90 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 06.04.2004 sulla base
della produzione, da parte del soggetto beneficiario, di documenti giustificativi
incompleti e falsi e talvolta mancanti. Nella fattispecie, vi è stata la simulazione dell’
apporto di capitale proprio mediante esibizione di ricevute di bonifici bancari riferite
in realtà a movimentazioni neutre tra diversi conti correnti; la predisposizione ed
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
191
utilizzo, ai fini della II erogazione per stato di avanzamento, di attestazioni mendaci
sull’importo delle spese “effettivamente” sostenute.
Prassi posta in essere in violazione degli artt. 483, 489 e 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 1.374.612,00.
Nel caso 103 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data
06.04.2004 in presenza di documentazione giustificativa falsa ed irregolare e
dell’inosservanza delle condizioni del regolamento/contratto. In particolare, è stata
utilizzata documentazione bancaria artatamente predisposta, con la complicità di
un funzionario di un’azienda di credito, al fine di comprovare apporti di capitale
proprio in realtà mai concretamente prodotti. Prassi posta in essere in violazione
della L.488/1992 – VIII bando e successive modifiche ed integrazioni, Regolamento
sulle procedure di attuazione, DM Ministero industria, artigianato e commercio
n.527/1995, DM n.9289 del 09.04.2001 (decreto di concessione) e degli artt. 316
bis, 640 bis, 483 del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 8.549.955,20.
Il caso 134 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), è stato accertato in data 27.04.2004 in presenza di documentazione
giustificativa falsa ed irregolare. La prassi seguita è consistita nell’induzione in
errore, attraverso artifizi e raggiri, dell’ente preposto alla concessione ed
erogazione del contributo; con l’utilizzo di fatture per operazioni in tutto o in parte
inesistenti e di false attestazioni e dichiarazioni in relazione allo stato dell’opera. Ciò
in violazione della Circolare 900315 del 14.07.2000 esplicativa ed approvata con
DM n.527 del 20.10.1995 e successive modificazioni ed integrazioni, riguardante il
regolamento sulle modalità e le procedure per la concessione ed erogazioni delle
agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse e degli artt. 51,
81, 416 e 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 317.058,05.
Nel caso 137 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 10.05.2005. La prassi
seguita è consistita nell’utilizzo di documentazione mendace, di fatture per
operazioni inesistenti e del contributo per fini diversi dalla realizzazione
dell’investimento. Ciò ha comportato la violazione della L.488/1992 – 11° bando e
successive modifiche ed integrazioni, regolamento sulle procedure di attuazione,
DM Ministero industria, artigianato e commercio n.527/1995, DM n.112066 del
12.02.2002 (decreto di concessione) e degli artt. 110, 316-bis, 640 bis e 483 del
c.p..
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
192
L’importo totale da recuperare è di euro 358.648,00.
Per il caso 149 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 11.02.2005. Essa è
stata posta in essere mediante documenti giustificativi falsificati ed irregolari. In
particolare, al fine di ottenere l’indebito contributo in conto capitale la società
beneficiaria ha fatto risultare l’acquisto fittizio di impianti nuovi per circa euro
542.279,74 mediante l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti emesse da altra
società sita in Francia. Inoltre, per indurre in errore gli organi preposti ai controlli,
la società beneficiaria ha impiantato nel capannone industriale di proprietà,
attrezzature usate di cui non è stata accertata la provenienza. L’amministratore
della società, ha presentato alla banca concessionaria per l’istruzione della pratica
anche false dichiarazioni liberatorie”, nonché dichiarazioni mendaci circa lo stato dei
macchinari e la situazione di apparente regolarità in cui versava l’impresa.
Tale prassi ha comportato la violazione dell’art. 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 756.357,65.
Il caso 169 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), è stato accertato in data 18.10.04. La prassi per commettere l’irregolarità è
stata quella dell’utilizzazione di false fatturazioni attestanti acquisti di beni e servizi,
con violazione degli artt. 110 e 640 bis del codice penale.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.700.600,00.
Il caso 174 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), è stato accertato in data 10.05.2005. La prassi per
commettere le irregolarità è consistita nella produzione di documentazione falsa
attestante spese mai sostenute e l’utilizzo del contributo per fini diversi dalla
realizzazione dell’investimento.
Le violazioni alla normativa hanno interessato gli artt. 110, 316 bis, 483,
640 bis del c.p.; la L.488/1992 – IV bando e successive modifiche ed integrazioni,
regolamento sulle procedure di attuazione, DM del Ministero dell’industria,
artigianato e commercio n.527/1995 e DM del Ministero delle attività produttive
(decreto di concessione) n.88847 del 11.01.2001.
L’importo totale da recuperare è di euro 203.401,39.
Il caso 206 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), è stato accertato in data 08.03.2005 in ragione della produzione, da parte
del soggetto beneficiario, di documenti giustificativi falsi. Infatti con decreto
Ministeriale provvisorio n.73797 del 03.03.1999 il Ministero delle attività produttive
ha concesso in via definitiva un contributo in c/capitale alla società beneficiaria, per
un importo complessivo pari ad euro 343.421,10 erogato in tre quote annuali. A
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
193
seguito di richiesta da parte del Comando nucleo provinciale della Guardia di
finanza. di Siracusa di rilevare i rapporti economici tra la citata società ed una
società fornitrice, è emerso che il legale rappresentante della società beneficiaria
ha: 1) utilizzato tre fatture, emesse dalla società fornitrice, riconducibili a forniture
inesistenti; 2) utilizzato una dichiarazione liberatoria (richiesta a corredo della
documentazione giustificativa delle spese sostenute), sottoscritta dal fornitore, in
cui è stato falsamente attestato il pagamento delle fatture.
L’importo totale da recuperare è di euro 343.421,00.
Nel caso 208 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 09.03.2005 in
presenza di documentazione falsa e falsificata. Nella fattispecie, il soggetto
beneficiario, ha utilizzato fatture per operazioni inesistenti, rivenienti da fittizi
pagamenti della società, per simulare l’apporto di capitali da parte dei soci, ciò in
violazione degli articoli 110, 483 e 640 bis del c.p. e dell’art. 2 del D.Lgs 74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 4.126.408,00.
Nel caso 209 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 09.03.2005. La stessa
ha evidenziato contabilità falsificata, domanda di aiuto falsificata, documenti
giustificativi falsi, spese non eleggibili. La prassi posta in essere per compiere
l’irregolarità è consistita nell’utilizzo di fatture fittizie relative ad operazioni
inesistenti, in violazione dell’art. 640 bis del c.p. e dell’art. 8 del D.Lgs 74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 264.655,00.
Per il caso 251 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 13.09.2005. In
particolare, si è proceduto all’utilizzo di documentazione mendace al fine di
dimostrare requisiti per l’accesso alle agevolazioni, in realtà non posseduti, nonché
all’utilizzo della prima quota di contributo, a titolo di anticipazione, per fini diversi
dalla realizzazione del programma.
Ciò ha implicato la violazione della L.488/1992 e successive modifiche e
integrazioni – 11° bando 2001, Regolamento sulle procedure di attuazione, DM del
Ministero dell’industria, artigianato e commercio n.527/1995; DM n.13098 del
12.02.2002 (decreto di concessione) e degli artt. 316 bis, 316 ter, 110 e 483 del
c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 252.945,00.
Il caso 141 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 07.09.2005. La prassi ha evidenziato
l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti e di altra documentazione mendace,
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
194
relativamente alla realizzazione del programma di investimento agevolato, al fine di
dimostrare oneri di spesa, in realtà mai sostenuti e l’utilizzo della prima quota di
contributo, a titolo di anticipazione, per fini diversi dalla realizzazione
dell’investimento nonché fittizi aumenti di capitale sociale e false comunicazioni
sociali.
La prassi ha violato la L.488/1992 e gli atti del bando e successive modifiche
ed integrazioni, Regolamento sulle procedure di attuazione, DM del Ministero
dell’industria, artigianato e commercio n.527/1995, DM n.114174 del 12.02.2002 -
decreto di concessione - e gli artt. 110, 416, 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 355.379,00.
Il caso 152 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 20.09.2005. La stessa è stata posta in
essere con contabilità assente, attività inesistente, mancata realizzazione
dell’opera, inosservanza dei termini.
La prassi di commissione dell’irregolarità ha evidenziato: l’assenza
dell’attività imprenditoriale; l’impiego del contributo per finalità diverse da quelle
per le quali è stato erogato; le movimentazioni bancarie atte a palesare una
situazione patrimoniale diversa da quella reale; l’assenza di disponibilità effettiva
del lotto sul quale realizzare il programma di investimento (al momento della
richiesta di erogazione della prima quota di contributo).
Le disposizioni nazionali violate sono gli artt. 316 bis e 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 86.744,10.
Campania
Il caso 135 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), è stato accertato in data 22.02.2005 in presenza di documenti
irregolari. In particolare, si è avuta la presentazione di dichiarazioni attestanti
falsamente l’avvenuta esecuzione dei pagamenti a saldo in relazione alle spese
sostenute per il programma investimento, necessarie per l’erogazione della 2a e 3a
quota di finanziamento concesso.
La disposizione nazionale violata è l’art. 316 ter del codice penale.
L’importo totale da recuperare è di euro 373.208,00
Il caso 211 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), ha evidenziato l’accertamento dell’irregolarità in data
22.03.2005. Essa è stata commessa mediante la presentazione di documentazione
fittizia (fatture per operazioni inesistenti, dichiarazioni liberatorie, titoli di
pagamento) per giustificare le spese sostenute inerenti al programma
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
195
d’investimento, al fine dell’erogazione di n.3 quote di finanziamento concesso. Ciò
in violazione degli artt. 416, 110, 81, 640, comma 2, numero 1) e 640 bis codice
penale, nonché degli artt. 61, numero 2) e 81 c.p., e degli artt. 2 e 8 del d.lgs.
n.74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 380.630,00
Per il caso 213 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata accertata in data 06.06.2005, nella
specie si è proceduto alla vendita dei beni oggetto di contributo. Nel corso di
accertamenti esperiti dalla Procura della Repubblica di Benevento (procedimento
penale n. 3733/04/44), finalizzati a monitorare investimento L.488/1992 della ditta
beneficiaria, oggetto di contributi statali, sono state rilevate alcune illegittimità di
rilievo penale derivanti dalla distrazione dei macchinari acquistati nell’ambito
dell’investimento in argomento per fini estranei a quelli per i quali lo stesso era
stato sovvenzionato.
La disposizione nazionale violata è l’art.316 bis del codice penale.
L’importo totale da recuperare è di euro 82.253,00.
Nel caso 214 Ob.1 programmazione 1994-1999 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 18.03.2005 in
presenza di falsa documentazione contabile, di dichiarazioni sostitutive di atto
notorio per spese mai sostenute. La violazione riguarda gli artt. 640 bis e 110 del
c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 153.790,54.
Nel caso 225 Ob.1 programmazione 1994-1999 POP Campania, la data di
accertamento dell’irregolarità è del 04.06.2003. la stessa è stata posta in essere
mediante documenti giustificativi falsi, laddove la società beneficiaria ha utilizzato
fatture false per l’acquisto dei macchinari oggetto di finanziamento. Ciò in
violazione degli artt. 56, 316 bis, 640 bis codice penale; dell’art. 2 del D.Lgs
74/2000 e della L.488/1992.
L’importo totale da recuperare è di euro 649.496,19.
Nel caso 16 Ob.1 programmazione 2000-2006 “Grandi progetti”: “NO”
L’irregolarità è stata accertata in data 23.05.2003 in presenza di documenti
giustificativi falsi ed irregolari. Nella fattispecie sono state utilizzate fatture per
operazioni inesistenti; si è evidenziata la non corrispondenza tra gli stati di
avanzamento lavori e quelli effettivamente realizzati; con l’indicazione nel
programma di investimento di spese superiori a quelle effettivamente sostenute; e
con l’esibizione di una perizia giurata attestante il falso e redatta da tecnico
abilitato. L’importo totale da recuperare è di euro 136.014,00.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
196
Nel caso 22 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), l’irregolarità è stata accertata in data 01.03.2004. La stessa è stata posta in
essere mediante la produzione di documenti giustificativi falsi attestanti fatti non
rispondenti al vero, allegando documenti fiscali a giustificazione delle spese
sostenute, ritenuti relativi ad operazioni inesistenti. Tale comportamento ha
comportato la violazione delle seguenti disposizioni nazionali: L.488/1992 ed artt.
483 e 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 78.000,00.
Nel caso 140 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 21.06.2004 attraverso
contabilità falsificata, domanda di aiuto falsificata, documenti giustificativi falsi, con
l’apporto simulato di mezzi propri da parte dei soci, la simulazione dell’acquisto
dell’immobile dove avrebbe dovuto svolgersi l’attività produttiva, presentazione
della domanda di agevolazione contenente documenti giustificativi di spese mai
sostenute. La violazione riguarda l’art. 640 bis del c.p. e l’art.8 del D.Lgs 74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 253.285,96
Per il caso 142 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 21.06.2004. La stessa
è stata posta in essere mediante una domanda d’aiuto falsificata e documentazione
giustificativa falsa, con violazione degli artt. 482 e 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 145.016,00.
Per il caso 172 Ob.1 POR 2000-2006, l’irregolarità è stata accertata in data
16.04.2003 poiché in presenza di contabilità falsificata, documenti giustificativi
falsi, realizzazione incompleta dell’azione. La società beneficiaria inducendo in
errore la banca concessionaria, attraverso la presentazione di falsi finanziamenti dei
soci; di dichiarazioni sostitutive di atto notorio, in ordine alle spese effettivamente
sostenute per le opere eseguite e sui macchinari acquistati; con l’utilizzo di fatture
per operazioni inesistenti inerenti la realizzazione del progetto per la
ristrutturazione di n.1 unità operativa del Villaggio Olimpia sito in Ascea (SA) –
della società beneficiaria; ha beneficiato indebitamente di un contributo pari ad
euro 670.598,64 così suddiviso: 50% finanziato dalla CE euro 335.299,32; 35%
dallo Stato euro 234.709,52; 15% dalla Regione Campania euro 100.589,80.
Tale comportamento ha comportato la violazione degli artt. 81, 110, 482,
489, 416 e 640 bis del codice penale e degli artt. 2 e 8 del D.Lgs 74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 223.532,88.
Per il caso 177 Ob.1 POR 2000-2006, l’irregolarità è stata accertata in data
16.04.2003. La stessa è stata posta in essere mediante contabilità falsificata,
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
197
documenti giustificativi falsi, realizzazione incompleta dell’azione. La beneficiaria ha
indotto in errore la banca concessionaria, sulle spese effettivamente sostenute per
le opere eseguite e sui macchinari acquistati, attraverso la presentazione di falsi
finanziamenti dei soci, di dichiarazioni sostitutive di atto notorio, con l’utilizzo di
fatture per operazioni inesistenti inerenti la realizzazione del progetto per la
ristrutturazione di n.1 unità operativa – (albergo M.E.C. Paestum). La società
beneficiaria, ha indebitamente usufruito di un contributo pari ad euro 1.034.995,12
così suddiviso: 50% finanziato dalla CE euro 517.497,56; 35% dallo Stato euro
362.248,29; 15% dalla Regione Campania euro 155.249,27. Tale comportamento
ha comportato la violazione degli artt. 81, 110, 482, 489, 416 e 640 bis del codice
penale e degli artt. 2 e 8 del D.Lgs 74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 344.998,00.
Nel caso 257 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 28.07.2005. Nella
fattispecie si è utilizzata una polizza fidejussoria falsa per l’ottenimento della prima
quota di contributo ex L.488/1992 e si è proceduto ad un fittizio aumento di
capitale sociale. Tale comportamento ha violate le seguenti disposizioni nazionali:
artt. 416 (commi 1, 2, 3), 110, 640 bis, 483 del c.p.; art. 2632 del c.c..
L’importo totale da recuperare è di euro 392.848,00.
Sicilia
Nel caso 24 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), l’irregolarità è stata accertata in data 21.10.2004. La stessa è
stata compiuta attraverso l’utilizzo di contabilità falsificata, di un aumento fittizio
del capitale sociale, nonché di altri documenti giustificativi falsi. In particolare si è
proceduto all’acquisto di beni usati (impianti, macchinari ed attrezzature) e
rivenduti come nuovi di fabbrica con conseguente rilevante sovra fatturazione che
ha consentito, contestualmente, mediante “giro-conto bancari neutri”, di rilevare
contabilmente l’aumento del capitale sociale. Comportamento posto in essere in
violazione di: artt. 81, 416, 640 bis del c.p.; art. 8 del D.Lgs 74/2000; art. 5 -
comma 1 lett. a) del D.Lgs 231/2001; art. 24 del D.Lgs 231/2001.
L’importo totale da recuperare è di euro 3.723.820,00.
Nel caso 100 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata accertata in data 24.02.2005 alla luce di
contabilità falsificata, di un aumento fittizio del capitale sociale, nonché di altri
documenti giustificativi falsi. Nel caso in esame è stata riscontrata la simulazione
dell’attività produttiva mediante la costituzione artificiosa dell’azienda, risultata
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
198
operativamente inesistente; sono stati constatati fittizi apporti finanziari riferibili a
capitali propri per l’aumento del capitale sociale richiesto dalla normativa; è stato
constatato l’utilizzo di fatture per operazioni, in tutto o in parte, inesistenti sia per
l’acquisto di beni finanziati dalla L.488/1992, sia al fine di precostituire risorse
finanziarie, allo scopo di simulare propri apporti finanziari.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.114.658,60.
Per il caso 105 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata accertata in data 22.05.2003. La stessa
è stata realizzata per mezzo di documenti giustificativi falsi laddove, a seguito di
una verifica fiscale parziale nel settore dei Fondi strutturali è stata intrapresa
un’indagine di polizia giudiziaria nell’ambito della quale sono state accertate attività
illecite poste in essere dall’amministratore della società beneficiaria e da altri
soggetti appartenenti al medesimo nucleo familiare, al fine di percepire
indebitamente finanziamenti ex legge n.488/1992 cofinanziati dall’Unione europea.
Nella fattispecie sono stati effettuati acquisti di macchinari ammessi a
finanziamento attraverso l’interposizione, con effettivi fornitori, di una società
cartiera impiegata per la fatturazione e la rendicontazione alla banca concessionaria
di spese per macchinari ad un costo superiore a quello effettivo. Allo stesso tempo,
si è accertato che la medesima società aveva rendicontato spese per opere murarie,
attraverso fatture emesse da ditte di costruzione, per importi largamente superiori
a quelli effettivamente sostenuti.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.983.174,00.
Per il caso 146 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data
10.05.2005. Le modalità seguite per porre in essere la medesima ha riguardato
contabilità falsificata, un aumento fittizio del capitale sociale, altri documenti
giustificativi falsi. Il tutto in violazione degli artt. 110, 316 bis, 482 e 640 bis del
c.p.; art. 2 del del D.Lgs 74/2000; artt. 5, co. 1, lett. a) e 24 del D.Lgs 231/2001.
L’importo totale da recuperare è di euro 3.264.307,14.
Per il caso 147 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data
09.05.2005 laddove si è verificata la sussistenza di contabilità falsificata e di
documenti giustificativi falsi (false scritture contabili, distrazione di contributi,
utilizzo di fatture per operazioni inesistenti).
Le suddette irregolarità hanno implicato la violazione delle seguenti norme
nazionali: artt. 316 bis, 110 e 640 bis del c.p.; artt. 5, co. 1, lett. a) e 24 del D.Lgs
231/2001.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
199
L’importo totale da recuperare è di euro 271.403,27.
Per il caso 156 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data
27.04.2005 laddove si è verificata l’esistenza di contabilità falsificata e di documenti
giustificativi falsi. Nella caso particolare sono state riscontrate irregolarità
concernenti agevolazioni finanziarie L.488/1992 erogate alla società beneficiaria
relativamente al progetto stesso. E’ stata riscontrata la sistematica falsità di
scritture contabili e la distrazione di contributi, oltre all’utilizzo di fatture per
operazioni inesistenti per la distrazione di risorse finanziarie acquisite tramite la
L.488/1992.
Tale prassi ha determinato la violazione degli artt. 110, 316 bis, 640 bis del
c.p.; dell’art. 5 – 1° comma lettera a) e 24 del D.Lgs 231/2001.
L’importo totale da recuperare è di euro 508.828,83.
Per il caso 159 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata accertata in data 27.02.2004 sulla base
di documenti giustificativi falsi ed irregolari, come l’utilizzo di fatture per operazioni
inesistenti, false attestazioni da parte di amministratori unici.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.539.267,82.
Per il caso 218 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata verificata in data 31.01.2005 in ragione
di una inosservanza delle condizioni del regolamento/contratto e di una
realizzazione non conforme dell’azione con il conseguente mancato rispetto degli
obblighi dettati dall’art. 8 – primo comma – rispettivamente, lett. b) ed f), del DM
del 20.10.1995 n.527.
Tale prassi ha determinato la violazione dell’art.316 ter, 1° comma; del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 157.993,78.
Nel caso 238 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), la verifica dell’irregolarità è avvenuta in data 29.03.2005 a
seguito di assenza di identificazione di marcatura, operazione vietata durante la
misura, mancata realizzazione degli indicatori previsti dalla L.488/1992 –
occupazione e apporto dei mezzi propri.
La disposizione nazionale violata è l’art. 316 ter del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 601.016,00.
Nel caso 256 Ob.1 programmazione 1994-1999 (iniziative relative al FESR
per l’annualità 1999 istruzione ai sensi della direttiva del 10.04.1995 art. 6 e 11
POP di titolarità del Ministero della pubblica istruzione, cofinanziato dai Fondi
strutturali dell’Unione europea Sottoprogramma 10.1.1.), l’irregolarità è stata
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
200
verificata in data 07.06.05 sulla base di infrazioni alle norme di aggiudicazione degli
appalti pubblici (irregolare assegnazione di appalti forniture beni e servizi –
peculato). Nella fattispecie si è proceduto ad assegnazione di appalti con trattativa
privata non prevista ed alla distribuzione di fondi a personale istituto scolastico per
prestazioni rese durante il normale orario di servizio. Ciò in violazione degli artt.
640 bis, 323, 314, 110 del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 233.955,60.
Per il caso 25 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), la data nella quale è stata evidenziata l’irregolarità è del
21.10.2004. Le modalità seguite per porre in essere la medesima hanno riguardato:
contabilità falsificata, un aumento fittizio del capitale sociale, la produzione di altri
documenti giustificativi falsi. In particolare, si è avuto l’acquisto di beni usati
(impianti, macchinari ed attrezzature) e rivenduti come nuovi di fabbrica con
conseguente rilevante sovra fatturazione che ha consentito, contestualmente,
mediante “giro-conto bancari neutri”, di rilevare contabilmente l’aumento del
capitale sociale. Comportamento che ha implicato la violazione degli artt. 81, 416,
640 bis del c.p.; dell’art. 8 del D.Lgs 74/2000; dell’art. 5.1 lett. a) del D.Lgs
231/2001; dell’art. 24 del D.Lgs 231/2001.
L’importo totale da recuperare è di euro 332.892,00.
Per il caso 74 bis Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), la data nella quale è stata evidenziata l’irregolarità è del
11.05.2004 in ragione di documenti giustificativi falsi (falsa fatturazione dei costi
sostenuti) e realizzazione non conforme dell’azione. La violazione riguarda gli artt.
81, 110, 416, 483, 640 e 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 450.397,00.
Per il caso 95 Ob.1 programmazione 2000-2006 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata verificata in data 28.02.2005 sulla base
di contabilità falsificata e attività inesistente, laddove e’ stata riscontrata la
simulazione dell’attività produttiva mediante la costituzione artificiosa dell’azienda,
risultata operativamente inesistente; sono stati constatati omessi apporti finanziari
riferibili a capitale proprio richiesto dalla normativa; è stato constatato l’utilizzo di
fatture per operazioni inesistenti al fine di simulare l’attività operativa; è stato
constatato, altresì, l’omesso acquisto di macchinari previsti per la realizzazione del
progetto. Prassi che ha comportato la violazione degli artt. 640 bis e 110 del c.p. e
degli artt.5 comma 1, lett. a) e 24 del D.Lgs 231/2001.
L’importo totale da recuperare è di euro 82.266,00.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
201
Per il caso 96 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), la data nella quale è stata evidenziata l’irregolarità è
l’11.05.2004. La medesima è stata posta in essere mediante contabilità falsificata e
documenti giustificativi falsi, laddove si è constato l’utilizzo di fatture per operazioni
inesistenti per l’ottenimento del contributo di cui alla L.488/1992 attraverso
l’acquisizione di beni strumentali da soggetti economici inesistenti effettuate al solo
scopo di dimostrare al ministero erogatore delle provvidenze pubbliche il
sostenimento dei costi, di fatto, mai sostenuti ed inoltre, per l’acquisizione del suolo
aziendale, sono stati stipulati compromessi di vendita fittizi.
Il tutto in violazione dell’art. 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 801.319,00.
Nel caso 98 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), la data nella quale è stata evidenziata l’irregolarità è il
14.01.2005 in presenza di contabilità falsificata e documenti giustificativi falsi che
hanno portato all’ utilizzo di fatture per operazioni inesistenti per l’ottenimento del
contributo di cui alla L.488/1992 attraverso l’acquisizione di beni strumentali da
soggetti economici riconducibili al medesimo sodalizio economico-imprenditoriale,
effettuate al solo scopo di dimostrare al ministero erogatore delle provvidenze
pubbliche il sostenimento dei costi, di fatto, mai sostenuti. Inoltre, per l’acquisizione
del suolo aziendale, sono state effettuate false perizie giurate e stipulati
compromessi di vendita fittizi.
Il tutto in violazione dell’art. 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 801.319,00.
Per il caso 99 Ob.1 programmazione 2000-2006 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata verificata in data 24.02.2005. Le
modalità seguite per porla in essere hanno riguardato contabilità falsificata, un
aumento fittizio del capitale sociale, altri documenti giustificativi falsi rivolti alla
simulazione dell’attività produttiva mediante la costituzione artificiosa dell’azienda,
risultata operativamente inesistente; sono stati constatati fittizi apporti finanziari
riferibili a capitali propri per l’aumento del capitale sociale richiesto dalla normativa;
è stato constatato l’utilizzo di fatture per operazioni, in tutto o in parte, inesistenti
sia per l’acquisto di beni finanziati dalla L.488/1992, sia al fine di precostituire
risorse finanziarie, allo scopo di simulare propri apporti finanziari.
L’importo totale da recuperare è di euro 631.188,00.
Per il caso 106 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 22.05.2003. La stessa
è stata posta in essere per mezzo di documenti giustificativi falsi. A seguito di una
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
202
verifica fiscale parziale nel settore dei fondi strutturali è stata intrapresa
un’indagine di polizia giudiziaria nell’ambito della quale sono state accertate attività
illecite poste in essere dall’amministratore della società beneficiaria e da altri
soggetti appartenenti al medesimo nucleo familiare, al fine di percepire
indebitamente finanziamenti ex L.488/1992 cofinanziati dall’Unione Europea. In
particolare è stato effettuato l’acquisto di macchinari ammessi a finanziamento
attraverso l’interposizione, con effettivi fornitori, di una società cartiera impiegata
per la fatturazione e la rendicontazione alla banca concessionaria di spese per
macchinari ad un costo superiore a quello effettivo.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.594.503,00.
Il caso 110 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), è stato accertato in data 22.05.2003. L’irregolarità posta in essere ha
riguardato documenti giustificativi falsi, infatti, a seguito di una verifica fiscale
parziale nel settore dei fondi strutturali è stata accertata un’attività illecite poste in
essere dall’amministratore della società beneficiaria e da altri soggetti appartenenti
al medesimo nucleo familiare, al fine di percepire indebitamente finanziamenti
L.488/1992 cofinanziati dall’unione europea. In particolare sono stati effettuati
acquisti di macchinari ammessi a finanziamento attraverso l’interposizione, con
effettivi fornitori, di una società cartiera impiegata per la fatturazione e la
rendicontazione alla banca concessionaria di spese per macchinari ad un costo
superiore a quello effettivo. Analogamente è stato accertato che la stessa società
aveva rendicontato spese per opere murarie, attraverso fatture emesse da ditte di
costruzione, per importi largamente superiori a quelli effettivamente sostenuti.
L’importo totale da recuperare è di euro 2.741.457,00.
Il caso 144 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), è stato accertato in data 09.03.2005 in seguito alla verificata dell’esistenza
di contabilità falsificata e documenti giustificativi falsi. In particolare, è stato
accertato l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti per l’ottenimento del
contributo di cui alla L.488/1992 emesse da soggetti giuridici compiacenti ovvero
riconducibili al medesimo sodalizio economico-imprenditoriale, effettuate al solo
scopo di dimostrare al ministero erogatore delle provvidenze pubbliche il
sostenimento di costi, di fatto, mai sostenuti, inoltre, per l’acquisizione del suolo
aziendale, sono stati stipulati compromessi di vendita fittizzi ed effettuate false
autocertificazioni.
Prassi comportamentale che ha violato l’art.640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 1.183.967,12.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
203
Il caso 151 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), è stato accertato in data 15.03.2005 in presenza di attività inesistente,
mancata realizzazione dell’azione, la prima quota del contributo non utilizzata per le
finalità previste. In particolare, l’amministratore pro-tempore dell’impresa
beneficiaria ottenuto l’accreditamento della prima quota del contributo ha distratto
la somma, non destinandola alle previste finalità, ciò in violazione dell’art. 316 bis
del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 4.430.849,00.
Il caso 152 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), ha visto accertata l’irregolarità in data 29.06.2004 sono stati utilizzati atti
ideologicamente falsi, tali da trarre in inganno l’istituto concessionario (preliminare
di vendita, perizia giurata, allegati tecnici, progetti), con violazione degli artt. 316
bis, 483 e 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 86.478,98.
Il caso 157 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), ha visto accertata l’irregolarità in data 14.12.2004 alla luce di contabilità
falsificata, documenti giustificativi falsificati, mancata realizzazione degli indicatori
previsti dalla L.488/1992 relativi al livello occupazionale e all’apporto dei mezzi
propri.
L’importo totale da recuperare è di euro 154.627,00.
Per il caso 158 Ob.1 programmazione 2000-2006 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata verificata in data 26.04.2005. La stessa
è stata posta in essere per mezzo di contabilità falsificata, documenti giustificativi
falsi, realizzazione incompleta dell’azione. A fronte di ciò, sono stati riscontrati
omessi apporti finanziari riferibili a capitale proprio richiesto dalla normativa
agevolativa; è stato constatato l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti per la
distrazione di risorse finanziarie acquisite tramite la L.488/1992; è stato constatato,
altresì, l’omesso acquisto di macchinari previsti per il fine del progetto stesso.
L’importo totale da recuperare è di euro 87.860,00.
Nel caso 168 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata verificata in data 10.12.2004 per la
sussistenza di documenti irregolari. In particolare, le fattispecie irregolari hanno
riguardato l’apporto fittizio di capitale proprio, false dichiarazioni all’organo
accertatore mediante utilizzo di falsa documentazione. Inoltre l’analisi contabile e
documentale eseguita ha permesso di acclarare che la società non ha ottemperato
alle disposizioni ministeriali afferenti il termine ultimo di completamento del
programma d’investimento, fissato improrogabilmente per il 31.03.2001. Le false
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
204
attestazioni rese in occasione della 1^ - 2^ e 3^ erogazione del finanziamento,
nonché in occasione della presentazione dello stato finale di spesa, ha consentito
alla società di introitare l’intero finanziamento altrimenti da revocare.
La prassi ha comportato la violazione dell’art. 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 640.880,00.
Nel caso 168 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata verificata in data 11.05.2004 laddove si
è potuta verificare la sussistenza di contabilità falsificata, documenti giustificativi
falsi, assenza di identificazione di marcatura, inosservanza di altre condizioni
regolamento/contratto. Il tutto posto in essere mediante fatturazioni false dei costi
sostenuti, con violazione degli artt. 316 ter del c.p. e dell’art. 2, 2° e 3° comma, del
D.Lgs 74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 450.397,00.
Il caso 187 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), è stata accertato in data 11.05.2004 in presenza di documenti giustificativi
falsi, in particolare per l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti.
L’importo totale da recuperare è di euro 159.296,00.
Il caso 239 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), è stata accertato in data 26.10.2004. L’irregolarità è stata realizzata
mediante contabilità falsificata, documenti giustificativi falsificati, dati identificativi
irregolari, assenza di identificazione di marcatura, operazione vietata durante la
misura, mancata realizzazione degli indicatori occupazionali e di apporto dei mezzi
propri previsti dalla L.488/1992. La prassi seguita, per commettere l’irregolarità, è
consistita in una pluralità di comportamenti che vanno dalla presentazione della
domanda di agevolazione per l’istallazione di impianto di frantumazione di pietre in
un sito non avente le caratteristiche indicate nel business plan, alla realizzazione di
impianto su altro sito dove insistono vincoli di diversa natura (paesaggistica –
inquinamento atmosferico). Inoltre vi è stata la successiva disinstallazione
dell’impianto oggetto di agevolazione finanziaria e nuova installazione in altra
località non autorizzata; distrazione di parte dei beni oggetto di finanziamento;
mancanza delle targhette identificative dei beni oggetto di agevolazione finanziaria
e relativo elenco; falsa rappresentazione di apporti di capitale proprio; mancata
ottemperanza dell’indicatore occupazionale; falsificazione delle fatture attraverso un
mutamento degli originali importi; produzione di documenti falsi.
L’importo totale da recuperare è di euro 370.008,00.
Nel caso 240 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata verificata in data 08.07.2005 sulla base
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
205
di contabilità falsificata, documenti giustificativi falsi, assenza di identificazione di
marcatura, mancata realizzazione degli indicatori occupazionali e di apporto di
mezzi propri previsti dalla L.488/1992.
In particolare, la società beneficiaria dell’agevolazione finanziaria, ha chiesto
ed ottenuto un contributo pubblico al fine di ampliare un impianto di produzione di
calcestruzzo e dei suoi derivati. Per la realizzazione dell’ampliamento dei locali la
società beneficiaria conferisce fittiziamente, l’appalto dei lavori a società facente
capo alla stessa compagine sociale. Poiché il fine è stato quello di realizzare
l’ampliamento dello stabilimento utilizzando solamente i fondi pubblici, la società ha
avuto la necessità di gonfiare le spese e di documentarle attraverso l’utilizzo di
fatture per operazioni inesistenti, emesse da impresa facente capo allo stesso
imprenditore. Altre violazioni alle disposizioni in argomento, hanno riguardato sia la
mancata apposizione delle targhette identificative sui beni oggetto dell’agevolazione
finanziaria, ivi compreso il relativo elenco, sia le false rappresentazioni di apporti di
capitale proprio, nonché l’inottemperanza dell’indicatore occupazionale.
L’importo totale da recuperare è di euro 776.080,00.
Sardegna
Per il caso 72 Ob.1 programmazione 2000-2006 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata verificata in data 11.06.2004. La stessa
è stata posta in essere mediante documenti giustificativi falsi, attività inesistente,
mancata realizzazione dell’azione. Per la fraudolenta fruizione delle sovvenzioni
comunitarie e statali, sono stati presentati preventivi e/o emesse fatture in tutto o
in parte falsi attraverso l’ausilio di diversi soggetti e/o società di comodo.
L’importo totale da recuperare è di euro 756.444,00.
Per il caso 72 Ob.1 programmazione 2000-2006 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata verificata in data 2.10.2003 in presenza
di documenti giustificativi falsi, attività inesistente, mancata realizzazione
dell’azione. Nella fattispecie, per la fraudolenta fruizione delle sovvenzioni
comunitarie e statali, sono stati presentati preventivi e/o emesse fatture in tutto o
in parte falsi attraverso l’ausilio di diversi soggetti e/o società di comodo, in
violazione degli artt. 81, 110, 416, 483, 640 e 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 731.163,54.
Per il caso 74 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (POM Industria, artigianato
e servizi alle imprese), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 28.10.03.
Le modalità poste in essere per compiere la medesima hanno riguardato documenti
giustificativi falsi ed una realizzazione non conforme all’azione.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
206
Nella fattispecie, per la fraudolenta fruizione delle sovvenzioni comunitarie e
statali, sono stati presentati preventivi e/o emesse fatture in tutto o in parte falsi
attraverso l’ausilio di diversi soggetti e/o società di comodo, in violazione degli artt.
81, 110, 416, 483, 640 e 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 759.826,89.
Nel caso 87 Ob.1 programmazione 2000-2006 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 15.01.2004.
La fattispecie è stata realizzata per mezzo di contabilità assente, documenti
giustificativi falsi, domanda di aiuto falsa e soprafinanziamento per mezzo di
sovrafatturazioni dei costi inerenti l’acquisto di impianti e macchinari.
L’importo totale da recuperare è di euro 4.264.034,00.
Il caso 89 Ob.1 programmazione 2000-2006 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), è stato accertato in data 24.01.2005 poiché in presenza di
documenti giustificativi falsi. Si è fatto ricorso all’utilizzo di fatture per operazioni
inesistenti, emesse da altre società compiacenti, al fine di giustificare spese per
l’ottenimento del contributo di cui alla L.488/1992 oltre che alla vendita di
macchinari acquistati con contributi prima del decorrere dei 5 anni previsti in
decreto.
L’importo totale da recuperare è di euro 741.466,84.
Il caso 160 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), è stato accertato in data 01.10.02. L’irregolarità è stata
realizzata con documenti giustificativi falsi attestanti rendicontazione di costi da
fattura per operazioni inesistenti, documento risultato mai emesso dal fornitore del
bene oggetto del contributo.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.709.839,02.
Il caso 94 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), è stato accertato in data 09.11.2004 poiché l’irregolarità ha rivelato spese
non afferenti al periodo di realizzazione e spese non legittime. In particolare, la
società ha presentato fatture di spesa non ammissibili per i seguenti motivi: fatture
di spesa i cui pagamenti sono stati effettuati in contanti o con altri sistemi analoghi
(carte di credito personali dell’amministratore); fatture di spesa di importi inferiori
a euro 516,46; fatture di spesa successive alla data di ultimazione nel programma;
fatture di spesa riferite a beni non ammortizzabili.
Tali comportamenti hanno determinato la violazione dei punti 2.8 e 3.9 della
Circolare ministeriale del 14.07.2000 n.900315 e dell’art. 8 del DM n.527 del
20.10.1995.
L’importo totale da recuperare è di euro 4.956,00.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
207
Il caso 113 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 07.12.2004. La stessa si è mostrata
attraverso documenti giustificativi falsi, un’attività inesistente ed un
soprafinanziamento.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.900.278,00.
Il caso 175 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 11.06.2004. La stessa è stata realizzata
per mezzo di documenti giustificativi falsi, attività inesistente e mancata
realizzazione dell’azione, laddove per la fraudolenta fruizione di sovvenzioni
comunitarie e statali, sono stati presentati preventivi materialmente ed
ideologicamente falsi.
L’importo totale da recuperare è di euro 440.371,00.
Nel caso 176 Ob.1 programmazione 2000-2006 (progetto n.52406/11 – DM
n.527/1995 – Sardegna – costruzione impianto industriale rientrante nelle
agevolazioni finanziarie di cui al decreto legge 22.10.1992 n.415 convertito con
L.488/1992, cofinanziato con le risorse del fondo), l’irregolarità è stata accertata in
data 11.06.2004 in virtù di documenti giustificativi falsi, attività inesistente, nonché
mancata realizzazione dell’azione. Per la fraudolenta fruizione di sovvenzioni
comunitarie e statali, sono stati, quindi presentati preventivi materialmente ed
ideologicamente falsi.
L’importo totale da recuperare è di euro 180.470,70.
Nel caso 178 Ob.1 programmazione 2000-2006 (progetto n.24125/11 – DM
n.527/1995 – Sardegna – per la costruzione impianto industriale rientrante nelle
agevolazioni finanziarie di cui al decreto L.415/1992 convertito con L.488/1992,
cofinanziato con le risorse del fondo), l’accertamento dell’irregolarità si è realizzato
in data 11.06.2004 alla luce di documenti giustificativi falsi, attività inesistente,
mancata realizzazione dell’azione. Infatti per il fraudolento ottenimento di
sovvenzioni comunitarie e statali, sono stati presentati preventivi per l’erogazione
della prima quota e fatture per la seconda quota materialmente ed ideologicamente
falsi.
L’importo totale da recuperare è di euro 149.349,01.
Per il caso 179 Ob.1 programmazione 2000-2006 (progetto n.4309/13 – DM
n.527/1995 – Sardegna – costruzione impianto industriale rientrante nelle
agevolazioni finanziarie di cui al decreto L.415/1992 convertito in L.488/1992,
cofinanziato con le risorse del Fondo europeo), l’irregolarità è stata evidenziata in
data 11.06.2004 poiché è stata verificata l’esistenza di documenti giustificativi falsi,
un’attività inesistente, la mancata realizzazione dell’azione. Da rilevare che per il
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
208
fraudolento ottenimento di sovvenzioni comunitarie e statali, sono stati presentati
preventivi per l’erogazione della prima quota e fatture per la seconda quota
materialmente ed ideologicamente falsi.
L’importo totale della spesa irregolare è di euro 949.260,00. L’importo totale
recuperato è di euro 474.630,00. L’importo totale da recuperare euro 0,00.
Il caso 180 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 03.02.2005. La stessa è stata posta in
essere mediante l’utilizzo di documenti giustificativi falsi ed altre irregolarità
dell’operatore, in particolare mediante la presentazione alla banca concessionaria di
documenti giustificativi falsi.
L’importo totale da recuperare è di euro 151.529,00.
Il caso 188 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 03.02.2005 poiché in presenza di
documenti giustificativi falsi e la violazione dell’art. 640 bis del c.p. e dell’art. 8 del
D.Lgs 74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 6.287.519,82.
Il caso 223 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 06.04.2005. La medesima è stata
compiuta con l’utilizzo di documenti giustificativi mancanti o incompleti e la
realizzazione incompleta dell’azione.
L’importo totale da recuperare è di euro 318.851,18.
Puglia
Il caso 12 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Sviluppo imprenditoriale
locale – Patti territoriali per l’occupazione), ha evidenziato l’irregolarità in data
19.10.2004. L’accertamento è avvenuto in presenza di contabilità errata, di
documenti irregolari e altre irregolarità dell’operatore. In particolare, la società non
ha ottemperato alle prescrizioni relative all’apporto di capitale proprio in una o più
delle forme consentite, ha attestato di aver acquistato macchinari nuovi di fabbrica,
mentre in realtà è stato accertato che detti macchinari erano usati poiché avevano
già usufruito di altre agevolazioni (legge Sabatini). La ditta, infine, ha falsamente
fatto figurare un aumento del capitale (apporto di mezzi propri).
L’importo totale da recuperare è di euro 64.608,76.
Il caso 13 Ob.1 programmazione 2000-2006 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), è stato accertato in data 22.04.2004. L’irregolarità è stata
posta in essere mediante documenti giustificativi falsi costituiti da fatture
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
209
commerciali relative ad operazioni inesistenti e redatti allo scopo di beneficiare di
agevolazioni di cui alla L.488/1992.
L’importo totale da recuperare è di euro 462.607,81.
Il caso 79 Ob.1 programmazione 2000-2006 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), è stato accertato in data 21.10.2003. L’irregolarità è stata
realizzata mediante documenti giustificativi falsi costituiti da fatture commerciali
relative ad operazioni in tutto od in parte inesistenti.
L’importo totale da recuperare è di euro 44.593,96.
Il caso 81 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Sviluppo imprenditoriale
locale – Patti territoriali per l’occupazione), è stato accertato in data 20.12.2004.
L’irregolarità è stata realizzata mediante contabilità falsificata, cessazione vendita o
riduzione irregolare, inosservanza dei termini. Nel caso in esame, l’attività ispettiva
ha consentito di constatare che la società da manifestato plurali comportamenti
irregolari: ha omesso di comunicare lo scioglimento e la messa in liquidazione e
quindi il mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati; non ha ottemperato alle
prescrizioni relative all’apporto di capitale proprio in una o più delle forme
consentite; ha ceduto i beni oggetto delle agevolazioni finanziarie prima della data
di ultimazione del programma di investimento.
L’importo totale da recuperare è di euro 276.976,00.
Il caso 84 Ob.1 pProgrammazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), è stato accertato in data 10.12.2004. L’irregolarità è stata
posta in essere per mezzo di documenti giustificativi falsi e spese non legittime,
consistenti nella consuntivazione della spesa attraverso fatture per operazioni
inesistenti e per lavori di ristrutturazione edili mai effettuati, con violazione dell’art.
640 bis del c.p. e dell’art. 2 del D.Lgs del 10.03.2000 n.74.
L’importo totale da recuperare è di euro 184.049,75.
Il caso 97 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), è stato accertato in data 21.05.2004. L’irregolarità è stata
posta in essere per mezzo di documenti giustificativi falsi costituiti da fatture per
operazioni in tutto od in parte inesistenti.
L’importo totale da recuperare è di euro 755.824,95.
Il caso 11 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 12.06.2004. La medesima è stata
compiuta con l’utilizzo di documenti giustificativi falsi costituiti da fatture per
operazioni inesistenti con violazione dell’art. 640 bis del c.p. e dell’art. 2 del D.Lgs
del 10.03.2000 n.74.
L’importo totale da recuperare è di euro 789.868,00.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
210
Il caso 27 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 12.06.2004 per l’inosservanza di
condizioni del regolamento ministeriale ed in presenza di spese non legittime. La
prassi posta in essere per realizzare l’irregolarità ha determinato la distrazione dalla
destinazione originaria dei beni agevolabili acquisiti ed in particolare l’utilizzo del
carrello elevatore prima dell’inizio dell’attività produttiva e la realizzazione
dell’appartamento del custode, di fatto in uso al socio amministratore della società.
L’importo totale da recuperare è di euro 24.530,73.
Nel caso 71 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 8.11.2004 in presenza di
spese non eleggibili ed in particolare con l’inclusione nel progetto di costi per la
“realizzazione di una nuova pavimentazione per adeguamento alle norme igieniche”
(progetto 86653/11), relativi ad opere facenti parte della medesima tipologia di
quelle realizzate nell’ambito del progetto n.19575/11 (per le quali risultano già
ricevute agevolazioni) e riferite ai medesimi beni.
Ciò ha comportato la violazione del T.U. delle direttive emanate ai sensi
dell’art. 1, comma 2, del D.L. n.415/1992, convertito con modificazione nella
L.488/1992 e art. 18, comma 11, lett aa), del D.Lgs 112/98; DM n.527/1995.
L’importo totale da recuperare è di euro 285.084,00.
Nel caso 80 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 20.12.2004 in ragione
della mancata realizzazione dell’azione e dell’inosservanza dei termini. In
particolare, l’attività ispettiva ha consentito di constatare che la società: ha omesso
di comunicare lo scioglimento e la messa in liquidazione e quindi il mancato
raggiungimento degli obiettivi prefissati; non ha ultimato, entro la data del
09.04.2005, il programma di investimento oggetto delle agevolazioni finanziarie; ha
ceduto i beni oggetto delle agevolazioni finanziarie prima della data di ultimazione
del programma di investimento.
Comportamenti che hanno violato le disposizioni contenute negli artt. 483 e
640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 528.423,00.
Per il caso 83 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data
08.11.2004. La stessa è stata realizzata mediante: documenti giustificativi falsi,
contabilità irregolare, finalizzati alla destinazione dei contributi agevolati ottenuti
per finalità diverse da quelle previste nel programma di investimento.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
211
La prassi seguita per compiere le suddette irregolarità è consistita
nell’utilizzo di false attestazioni patrimoniali extra-aziendali, nell’utilizzo di falsa
documentazione attestante referenze bancarie, nell’utilizzo di relazione tecnica
attestante fatti non corrispondenti al vero, nella mancata esecuzione del
programma di investimento, nell’impiego delle agevolazioni ricevute per finalità
diverse da quelle previste.
Le violazioni hanno riguardato gli artt. 640 bis, 481, 110, 81 del c.p. e
dell’art. 132 – 1° comma del D.Lgs 385/1993, come sost. dall’art 64,comma 23, del
D.Lgs 415/1996.
L’importo totale da recuperare è di euro 528.423,00.
Nel caso 88 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 23.11.2004 poiché in
presenza di spese non ammissibili e documenti giustificativi falsi attestati
dall’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti e fatture inerenti l’acquisto di
macchinari, impianti ed attrezzature non rientranti nel programma di investimento,
in quanto ritenute spese non ammissibili, atteso che l’investimento è stato avviato
in data antecedente alla presentazione del modulo di domanda di contributo.
L’importo totale da recuperare è di euro 193.244,00.
Per il caso 102 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON – numero attribuito
45120/11 – 8° bando – L.488/1992, a valere sulle risorse finanziarie del 2000, per
la realizzazione di un nuovo impianto di “recupero e preparazione per il riciclaggio
dei rifiuti solidi), l’irregolarità è stata accertata in data 12.16.2004 sulla base di
false dichiarazioni e documenti giustificativi falsi consistenti in false fatture di
acquisto e fatture per operazioni inesistenti.
L’importo totale da recuperare è di euro 146.771,88.
Nel caso 111 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 14.07.04
poiché in presenza di documenti giustificativi falsi attestanti il pagamento di spese
afferenti beni/servizi oggetto di agevolazioni effettivamente acquistati ma
regolarizzati in tempi diversi rispetto a quelli indicati in autocertificazione e
documenti ritenuti essere riferibili ad operazioni inesistenti. Ciò in violazione
dell’art. 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 484.236,00.
Nel caso 171 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 14.07.04.
La fattispecie è stata compiuta mediante presentazione di documenti falsi attestanti
la fittizia destinazione urbanistica degli immobili; per mezzo dell’accorpamento di
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
212
due immobili oggetto di due distinti contributi ex L.488/1992; attraverso la
presentazione di dichiarazione falsa attestante la non percezione nell’ultimo
decennio di contributi sugli immobili oggetto di aiuti comunitari.
L’importo totale da recuperare è di Euro 142.915.00.
Nel caso 197 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 20.12.04
con la verifica di spese non legittime, inosservanza dei termini e altre irregolarità
riguardanti il diritto all’aiuto. La prassi posta in essere ha visto la presentazione di
documenti falsi attestanti la fittizia destinazione urbanistica degli immobili;
l’accorpamento di due immobili oggetto di due distinti contributi ex L.488/1992; la
presentazione di dichiarazione falsa attestante la non percezione nell’ultimo
decennio di contributi sugli immobili oggetto di aiuti comunitari.
Tale fenomenologia ha determinato la violazione dell’art. 640 bis del c.p.. e
dell’art. 2 del D.L. n.463/1983 convertito, con modificazioni, nella L.638/1983;
dell’art. 18 del D.Lgs 151/2001 e dell’art. 3 comma 1 lett. C DM di concessione
n.70909 del 03.03.99.
L’importo totale da recuperare è di euro 564.157,00.
Nel caso 233 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Misura 1 –
Sottomisura 1.1 L.488/1992), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data
14.05.05. La fattispecie è stata posta in essere con documenti giustificativi falsi.
L’esame della documentazione amministrativo/contabile acquisita presso la banca
concessionaria nonché quella sottoposta a sequestro ha permesso di constatare che
la società beneficiaria ha formato contratti, dichiarazioni liberatorie, fatture e
pagamenti materialmente falsi nei confronti di fornitori esteri.
L’esame della documentazione acquisita presso la banca concessionaria
nonché dalla documentazione sequestrata ed acquisita presso il depositario delle
scritture contabili ha permesso, inoltre, di constatare che la medesima società ha
presentato alla banca concessionaria: una dichiarazione sostitutiva datata
05.05.2003 ove ha attestato falsamente l’acquisto di beni e/o servizi oggetto delle
agevolazioni finanziarie.
L stessa società ha inoltre: utilizzato una fattura emessa da altra ditta per la
realizzazione di opere murarie ed assimilabili. La fattura in argomento emessa è
fittizia in quanto vi è stato il ritorno delle somme relative ai succitati pagamenti,
nelle mani dei soci della società beneficiaria e/o di persone a loro vicine.
L’esame della documentazione acquisita ha consentito di constatare falsi
apporti di capitale proprio attraverso pagamenti fittizi a fornitori esteri mediante
l’emissione di assegni bancari e/o circolari che previa girata venivano restituiti dagli
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
213
intestatari ai soci della società beneficiaria che a loro volta utilizzavano tali somme
per aumentare fittiziamente il capitale sociale. (l’art. 6 del DM 114291 del
12.02.2002 del Ministero delle attività produttive stabiliva che l’erogazione delle
agevolazioni era subordinata all’apporto di capitale proprio nella Misura di lire
2.180.000.000).
I comportamenti citati hanno determinato la violazioni delle seguenti
disposizioni nazionali: artt. 416, 482, 483 e 640 bis del c.p.; art. 2 del D.Lgs
74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 261.095,00.
Per il caso 234 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Misura 1 –
Sottomisura 1.1 L.488/1992), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data
14.05.05 con la presentazione di documenti giustificativi falsi.
In particolare, l’esame della documentazione amministrativo/contabile
acquisita presso la banca concessionaria nonché quella sottoposta a sequestro ha
consentito di constatare che la società beneficiaria ha formato contratti,
dichiarazioni liberatorie, fatture e pagamenti materialmente falsi nei confronti di
fornitori esteri.
L’esame della documentazione acquisita presso la banca concessionaria
nonché dalla documentazione sequestrata ed acquisita presso il depositario delle
scritture contabili ha anche permesso di constatare che la stessa società ha
presentato alla banca concessionaria: una dichiarazione sostitutiva datata
16.04.2003 ove è attestato falsamente l’acquisto di beni e/o servizi oggetto delle
agevolazioni finanziarie.
La società beneficiaria ha inoltre: utilizzato una fattura emessa da altra ditta
per la realizzazione di opere murarie ed assimilabili. La predetta fattura è fittizia in
quanto vi è stato il ritorno delle somme relative ai succitati pagamenti, nelle mani
dei soci della società beneficiaria e/o di persone a loro vicine.
L’esame della documentazione acquisita ha consentito di constatare falsi
apporti di capitale proprio attraverso pagamenti fittizi a fornitori esteri mediante
l’emissione di assegni bancari e/o circolari che previa girata venivano restituiti dai
beneficiari ai soci della società beneficiaria che a loro volta utilizzavano tali somme
per aumentare fittiziamente il capitale sociale. (l’art. 6 del DM. 114291 del
12.02.2002 del Ministero delle attività produttive stabiliva che l’erogazione delle
agevolazioni era subordinata all’apporto di capitale proprio nella misura di lire
3.555.000.000).
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
214
I comportamenti citati hanno determinato la violazioni delle seguenti
disposizioni nazionali: artt. 416, 482, 483 e 640 bis del c.p.; art. 2 del D.Lgs
74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 517.831,00.
Il caso 246 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), è stato accertato in data 28.07.05. L’irregolarità è stata compiuta per
mezzo di cessazione di vendita o riduzione irregolare ed altre irregolarità
dell’operatore. Nella fattispecie, quest’ultimo, dopo aver beneficiato della prima
quota di agevolazioni di cui alla L.488/1992 ha: distolto parte dei beni strumentali
acquistati nell’ambito del piano di investimento; non ha provveduto a versare e/o
accantonare la metà del capitale proprio previsto dal Decreto di concessione
provvisorio; cessato di fatto l’attività operativa e licenziato il personale assunto.
L’importo totale da recuperare è di euro 58.147,88.
Per il caso 252 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Misura 2 –
Sottomisura 1.B pacchetto integrato di agevolazioni P.I.A. formazione),
l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 14.05.05.
La fattispecie si è basata su documenti giustificativi falsi consistenti in
contratti, dichiarazioni liberatorie, fatture e pagamenti materialmente falsi nei
confronti di fornitori esteri.
Tale prassi ha comportato la violazione degli artt. 416, 482, 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 261.275,00.
Comunicazioni anno 2006
Molise
Il caso 44 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale) è stato accertato in data 27.07.05. L’irregolarità è stata posta in essere per
mezzo di documenti giustificativi falsi e documenti irregolari. In particolare, si è
utilizzata una polizza fidejussoria falsa per l’ottenimento della prima quota di
contributo ex L.488/1992; si è dato corso ad un fittizio aumento di capitale sociale
ed alla predisposizione di una fittizia documentazione finale di spesa da esibire al
Ministero delle attività produttive per poter beneficiare delle ulteriori due quote di
contributo (la IIa e la IIIa quota).
Tali comportamenti hanno violato gli artt. 416 (comma 1, 2, 3), 110, 640bis
cp; art. 2632 del c.c., art.8 del D.Lgs 74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.374.710,00.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
215
Il caso 69 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale) Misura 1 - Sottomisura 1.1, è stato accertato in data 14.06.05 L’irregolarità
è stata compiuta con l’uso di documenti giustificativi falsi e documenti irregolari ed
in particolare sia mediante l’utilizzo di una polizza fidejiussoria falsa per
l’ottenimento della prima quota di contributo ex L.488/1992, sia mediante l’utilizzo
di false fatturazioni per supportare la successiva richiesta della IIa e IIIa quota del
contributo medesimo.
Tali comportamenti hanno violato gli artt. 416 (comma 1, 2, 3), 110, 640bis
c.p.; art. 2632 del c.c., art.8 del D.Lgs 74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 535.328,00.
Abruzzo
Il caso 30 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), Sottoprogramma 1, Misura 1 - Sottomisura 1.1, è stato
accertato in data 17.11.2005. L’irregolarità è stata compiuta attraverso la cessione
dell’unità produttiva prima della scadenza dei termini previsti dall’art. 8 della
L.488/1993 fissati in cinque anni.
Tali comportamenti hanno violato l’art. 316 ter del c.p. e, come detto, l’art.
8 della L.488/1993.
L’importo totale da recuperare è di euro 441.509,00.
Calabria
Il caso 121 Ob.1 Programmazione 1994-1999 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale) è stato accertato in data 28.07.05. La prassi posta in essere per commettere
l’irregolarità è consistita nella induzione in errore per mezzo di artifizi e raggiri,
dell’ente preposto alla concessione ed erogazione del contributo, nonché attraverso
l’utilizzo di fatture false per operazioni in tutto od in parte inesistenti e l’utilizzo di
false attestazioni e dichiarazioni in relazione allo stato dell’opera.
Le disposizioni nazionali violate sono: L.488/1992; DM Ministero commercio,
industria, artigianato n.527/95; DM n.89747 del 28.02.2001 (Decreto di
concessione); artt. 640 bis, 483, 485 c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 470.569,71.
Per il caso 129 Ob.1 Programmazione 1994-1999 (POM Industria e servizi
alle imprese), la data di accertamento della irregolarità è quella del 07.06.04. La
stessa è stata posta in essere attraverso l’utilizzo di fatture fittizie relative ad
operazioni inesistenti, prassi che ha prodotto una contabilità falsificata, una
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
216
domanda di aiuto falsificata, documenti giustificativi falsi, nonché spese non
legittime.
Le disposizioni nazionali violate sono: artt. 640 bis, 316bis, 482, 484, 485
c.p.; artt. 8, 10, 2 D.Lgs 74/2000; DM Ministero commercio, industria, artigianato
n.527/1995.
L’importo totale da recuperare è di euro 512.418,00.
Il caso 10 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale) è stato accertato in data 02.12.03. Con decreto n.95964/2001, il Ministero
dell’industria, commercio e artigianato ha concesso in via provvisoria al soggetto
beneficiario un contributo in c/impianti per un importo complessivo di euro
276.671,13 da erogare in tre quote annuali di euro 92.223,71. A seguito di
accertamenti di polizia tributaria e giudiziaria è emerso che il rappresentante legale
del beneficiario, al fine di usufruire del contributo, ha contabilizzato n.4 fatture di
acquisto di attrezzature di cantiere per euro 617.960,00 ed IVA aliquota 20% per
un importo pari ad euro 123.592,00 i cui elementi probatori riscontrati nel corso
delle indagini hanno permesso di accertare la messa in opera di transazioni
commerciali fittizie. Nel corso di successive indagini, delegate dalla Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Paola (CS), è stato accertato, a seguito dell’esame
dei conti correnti intestati alla società sottoposta a controllo, che attraverso la
complicità del direttore della Banca Monte dei Paschi di Siena filiale di Lauria (PZ),
gli indagati mediante movimenti bancari fittizi (venivano simulati, da parte
dell’amministratore della società controllata, pagamenti fittizi dei macchinari
acquistati effettuati con assegni circolari intestati alla società che aveva emesso le
fatture fittizie il cui denaro a seguito di girata degli assegni rientrava nuovamente
nella disponibilità della società controllata) rendevano la contabilità della società
controllata apparentemente ineccepibile. Modalità che ha tratto in inganno anche il
professionista incaricato di verificare la corretta attuazione delle disposizioni
impartite dal Ministero delle attività produttive a seguito della concessione del
contributo (la movimentazione fittizia del c/c è stata esibita in occasione
dell’ispezione effettuata dal professionista al fine di dimostrare l’avvenuto
pagamento dei beni strumentali fittizi nonché l’avvenuto aumento di capitale sociale
della società).
Le disposizioni nazionali violate sono: artt. 416, 483, 640 bis, 81 c.p.; artt.2
comma 1, 8 comma 1 D.Lgs 74 del 10.3.2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 92.233,71.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
217
Campania
Per il caso 12 Ob.1 Programmazione 1994-1999 Misura 1- Sottomisura 1.1
(POM Industria e servizi alle imprese), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in
data 09.09.04. La medesima è stata compiuta mediante false quietanze liberatorie,
false attestazioni e dichiarazioni a pubblico ufficiale, utilizzazione di fatture per
operazioni inesistenti, cambio di destinazione degli immobili oggetto di
finanziamento.
L’importo totale da recuperare è di euro 659.536,12.
Il caso 50 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), è stato accertato in data 22.07.05. L’irregolarità è stata commessa
mediante la produzione di documenti giustificativi falsi. Le norme nazionali violate
sono: art. 640 bis c.p.; art. 8 D.Lgs 74/2000; art. 24 D.Lgs 231/2001.
L’importo totale da recuperare è di euro 201.759,06.
Il caso 89 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), è stato accertato in data 16.03.04. L’irregolarità posta in essere per mezzo
di documenti giustificativi falsi ha permesso l’utilizzazione di fatture per operazioni
inesistenti, nonché la contraffazione delle relative dichiarazioni liberatorie e di
quietanze attestanti i pagamenti delle spese riguardanti il programma di
investimento.
La disposizione nazionale violata è l’art. 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 1.179.002,93.
Puglia
Nel caso 07 Ob.1 Programmazione 1994-1999 (POM Industria e servizi alle
imprese), l’irregolarità è stata accertata in data 19.11.2004. La stessa è stata
commessa mediante l’utilizzazione di fatture per operazioni in tutto od in parte
inesistenti, realizzando, in tal modo, un’irregolarità basata su documenti
giustificativi falsi.
L’importo totale da recuperare è di euro 794.703,22.
Per il caso 08 Ob.1 Programmazione 1994-1999 (POM Industria e servizi alle
imprese), la data di accertamento dell’irregolarità è quella del 29.07.05. La
tipologia di irregolarità commessa riguarda la produzione di documenti giustificativi
falsi, contabilità irregolare, documentazione irregolare, spese non afferenti al
periodo di realizzazione. Il tutto a seguito di una prassi di comportamento che ha
portato all’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti, false dichiarazioni liberatorie,
utilizzo di fatture riferibili ad operazioni commerciali non avvenute nel periodo
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
218
indicato nei medesimi documenti fiscali, sottoscrizione di dichiarazioni sostitutive
dell’atto di notorietà recanti fatti non corrispondenti al vero.
Nella fattispecie sono stati violati gli artt. 640 bis, 81, 110, 483 del c.p.,
nonché l’art. 8 del D.Lgs 74/200.
L’importo totale da recuperare è di euro 878.323,00.
Il caso 028 Ob.1 Programmazione 1994-1999 (POM Industria e servizi alle
imprese), è stato accertato in data 18.10.05. L’irregolarità è consistita nella
redazione di documentazione giustificativa falsa afferente l’acquisto di macchinari
ed attrezzature indicate nella relazione istruttoria alla domanda di agevolazione
redatta dall’istituto intermediario, nonché nell’attuazione di un programma
criminoso riconducibile alla bancarotta patrimoniale.
Le disposizioni nazionali violate sono: artt. 640 bis c.p.; artt.2 e 8 del D.Lgs.
74/2000; art. 216 legge fallimentare.
L’importo totale da recuperare è di euro 307.271,20.
Nel caso 03 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), l’irregolarità è stata accertata in data 21.09.05. La tipologia della medesima
ha assunto la forma della dichiarazione assente, dell’inosservanza dei termini, della
cessazione, vendita o riduzione irregolare, alienazione di beni strumentali prima
della scadenza dei termini fissati dall’autorità. In particolare, nella prassi seguita
per commettere l’irregolarità, si è avuta una cessazione di attività, il licenziamento
del personale, il trasferimento della sede della società, la cessione di quote e carica
ad un prestanome senza alcuna informazione agli enti preposti al fine di alienare
prima del termine di scadenza stabilito i beni strumentali acquisiti col
finanziamento.
La fattispecie penale riguarda gli artt. 316 bis e 316 ter del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 91.851,86.
Per il caso 05 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), in data 25.07.05 è stata accertata l’irregolarità che si è
sostanziata nell’inosservanza di alcune condizioni poste dal regolamento
ministeriale. In particolare, al termine dell’ attività ispettiva, è stata accertata una
indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato e della Comunità europea,
mediante utilizzo di una dichiarazione attestante cose non vere in quanto il
soggetto beneficiario, al fine di procedere alla richiesta della seconda quota del
contributo, ha quantificato beni riferiti a materiale di consumo, a spese non
capitalizzate e/o quietanzate a mezzo contanti nonché importi mai contabilizzati
relativi a commesse interne per lavori non effettuati.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
219
La fattispecie penale riguarda gli artt. 316 ter, 483 e 110 del c.p., oltre
all’art. 76 del DPR n.445/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 263.241,00.
Il caso 23 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale) accertato in data 12.09.05, ha presentato spese non legittime e
inosservanza dei termini. Nella fattispecie, il legale rappresentante della società
beneficiaria, per l’iniziativa rubricata con progetto n.44991/11, a seguito del
dichiarato raggiungimento del 1° stato avanzamento lavori, ha avanzato all’istituto
bancario concessionario, in data 25.06.2003, richiesta di erogazione 1^ quota. La
richiesta attestava che, alla data del 20.06.2003, a fronte del programma
approvato, erano state sostenute spese per un importo complessivo al netto di IVA
di euro 178.505,31 pari al 34,32% della spesa ritenuta ammissibile per beni da
acquistare o realizzare direttamente, come comprovante attraverso i relativi
documenti di spesa fiscalmente regolari e quietanzati o comunque pagati e,
pertanto, di aver realizzato 1/3 del programma d’investimento previsto dalla
circolare ministeriale. L’attività ispettiva ha permesso di accertare che la società
beneficiaria, per la realizzazione del programma oggetto della citata agevolazione,
alla data del 20.06.2003, aveva sostenuto spese per un importo complessivo di
euro 33.305,31 pari al 6,40% dell’intero programma e non di euro 178.505,31
corrispondenti al 34,32% come falsamente indicato nella citata dichiarazione dal
legale rappresentante della società, in quanto, per il raggiungimento della suddetta
percentuale di realizzazione ha utilizzato titoli di spesa che alla data del 20.06.2003
non erano stati pagati. Inoltre, la società non ha ultimato il programma nei termini
prescritti.
Quanto sopra in violazione degli artt. 316 ter, 482 e 640 del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 68.214,00.
Nel caso 24 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), l’accertamento è avvenuto in data 16.06.05. In particolare sono stati
trasmessi alla banca concessionaria documenti attestanti il pagamento di spese
afferenti beni/servizi oggetto di agevolazioni effettivamente acquistati ma non
ancora regolarizzati.
La disposizione nazionale violata è l’art.316 ter del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 109.003,40
Il caso 29 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), evidenzia una data di accertamento del 25.05.04. La società beneficiaria al
fine di ottenere il decreto di concessione definitivo di cui al progetto di
finanziamento n.35204-11 ex L.488/1992, ha prodotto ed inviato alla banca
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
220
concessionaria, “centro banca spa” documentazione finale di spesa, sostenuta per
l’ampliamento di un opificio già esistente nella zona industriale di Lecce, allegando
false fatture e documenti di spesa attestanti costi inesistenti e/o gonfiati negli
importi, la maggior parte dei quali inerenti l’acquisto di macchinari ed attrezzature
usati e non nuovi come richiesto dalla legge.
Le norme violate sono gli artt. 640 bis, 61, 81 e 110 del c.p..
L’importo totale della spesa irregolare è di euro 3.839.743,41. L’importo
totale recuperato è di euro 1.279.914,47. L’importo totale non ancora pagato è di
euro 2.559.828,94.
Nel caso 38 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), la data di accertamento è del 18.11.05. In particolare vi è stata la
presentazione di fatture di acquisto con macchinari usati; dichiarazioni false;
inosservanza della normativa sul lavoro nei confronti dei lavoratori dipendenti.
Le fattispecie penali riguardano la violazione degli art. 640 bis e 646 del
c.p.; l’art. 10 del D.Lgs 74/2000; l’art. 2621 del c.c.; del DM n.527/95.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.257.175,00.
Il caso 43 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), è stato accertato in data 17.06.05. L’irregolarità è stata evidenziata
attraverso un’attività istruttoria che ha fatto emergere come la società beneficiaria
abbia fatto ricorso a fatture per operazioni inesistenti allo scopo di beneficiare di
finanziamenti di cui alla L.488/1992 progetto n.79675/00.
Le norme nazionali violate sono: art. 640 bis c.p. e l’art. 2 D.Lgs 74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 107.242,00.
Per il caso 52 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), la data di accertamento è del 13.12.05. In particolare sono
stati impiegati lavoratori non in regola ed in violazione della normativa fiscale,
contributiva ed assicurativa, nonché si è proceduto all’utilizzazione di fatture
relative ad operazioni economiche inesistenti.
Le norme nazionali violate sono: art. 40 bis c.p. e l’art.2 D.Lgs 74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 106.452,00.
Nel caso 66 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), l’irregolarità è stata accertata in data 14.10.05 alla luce di documenti
giustificativi falsi e spese non eleggibili. Nel caso concreto è stato utilizzato un
contratto preliminare falso per l’acquisto dell’immobile sede della società ed oggetto
del finanziamento, con simulazione del sostenimento della spesa e dichiarazioni
mendaci.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
221
Le norme nazionali violate sono: artt. 485, 110 in relazione all’art. 640 bis
del c.p.; art. 76 DPR n.445/2002.
L’importo totale da recuperare è di euro 136.593,36.
Nel caso 33 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), la data di accertamento della irregolarità è quella del 06.08.2005. Nella
fattispecie si sono impiegati lavoratori non in regola in violazione della normativa
fiscale, contributiva ed assicurativa.
L’importo totale da recuperare è di euro 101.790,00.
Sardegna
Il caso 13 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese) evidenzia al 18.03.05 la data di accertamento dell’irregolarità.
La medesima si è concretizzata nella produzione di documenti giustificativi falsi ed
in un conseguente soprafinanziamento. In particolare, al fine di documentare costi
per l’agevolazione concessa, sono state utilizzate fatture per operazioni inesistenti.
La società percettrice del contributo, mediante una forma di finanziamento fittizia
da parte di altra società ha documentato il pagamento delle fatture di fatto mai
avvenuto e nel contempo ha falsamente documentato anche l’apporto proprio del
socio amministratore.
Tale prassi ha determinato la violazione degli artt. 110, 483 e 640 bis del
c.p. degli artt. 2 e 8 del D.Lgs 74/2000 e dell’art. 2126 del c.c..
L’importo totale da recuperare è di euro 1.160.473,49.
Per il caso 39 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo
imprenditoriale locale), la data di accertamento dell’irregolarità è del 15.09.05.
Documenti giustificativi falsi, documentazione irregolare e soprafinanziamento sono
le peculiarità del caso in esame. La prassi seguita per compiere l’irregolarità è stata
la seguente:
- presentazione all’ente concessionario del contributo a valere sulla L.488/1992, di
dichiarazioni obbligatorie periodiche per l’ottenimento delle agevolazioni riportanti
la contabilizzazione di spese in realtà non sostenute alla data dei documenti pari ad
euro 1.264.842,99 o sostenute per importi minori rispetto a quelli indicati mediante
l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti o comunque ideologicamente false pari
ad euro 1.691.920,82 e spese non riconducibili al progetto finanziato per euro
5.740,00;
- attestazione mediante artifici e raggiri contabili e bancari dell’avvenuto apporto di
mezzi propri pari ad euro 1.742.000,00 i quali sono risultati apportati e giustificati
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
222
solo cartolarmente senza sostenere alcun onere essendosi la parte avvalsa sia di
fatture per operazioni inesistenti, emesse all’interno del proprio gruppo societario;
- nella fattispecie criminosa sono state tenute condotte concorsuali da parte degli
amministratori unici di altre due società che hanno emesso rispettivamente fatture
per operazioni inesistenti pari ad euro 213.600,00 ed euro 132.600,00, i quali
hanno consentito consapevolmente alla società beneficiaria di contabilizzare le
spese fittizie nella comunicazione richiesta dalla normativa in argomento.
Le disposizioni nazionali violate sono gli artt. 81, 110 e 640 bis del c.p.
nonché gli artt. 2 e 8 del D.Lgs 74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 749.299,77.
Il caso 41 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale) segnala al 29.11.05 la data di accertamento dell’irregolarità, fatto
realizzatosi per mezzo di documenti giustificativi falsi e mediante alcune irregolarità
poste in essere dall’operatore al fine di presentare all’amministrazione pubblica
documenti fiscali attestanti forniture false.
Gli artt. 640 bis e 110 del c.p. e l’art. 8 comma 1 del D.Lgs 74/2000 sono le
disposizioni nazionali violate.
L’importo totale da recuperare è di euro 578.986,00.
Nel caso 45 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), l’irregolarità è stata accertata in data 20.10.05. Documenti giustificativi
falsi, documentazione irregolare e soprafinanziamento sono le peculiarità del caso
in esame. La prassi seguita per compiere l’irregolarità è stata la seguente:
- presentazione all’ente concessionario del contributo a valere sulla L.488/1992 di
dichiarazione obbligatorie periodiche per l’ottenimento delle agevolazioni riportanti
la contabilizzazione di spesa in realtà non sostenute alla data dei documenti pari ad
euro 188.958,71;
- attestazione mediante artifici contabili e bancari dell’avvenuto apporto di mezzi
propri pari ad euro 3.222.000,00 i quali giustificati solo tramite documentazione
fittizia;
- esibizione, in sede di ispezione, di documentazione afferente spese per euro
3.457.499,33, di cui solo euro 1.530.795,18 effettivamente sostenute. La differenza
di euro 1.926.704,15 é relativa a spese in realtà non sostenute e giustificate da
fatture per operazioni inesistenti.
Le disposizioni nazionali violate sono gli artt. 81, 110 e 640 bis del c.p.
nonché gli artt. 2 e 8 del D.Lgs 74/2000.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.424.254,00.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
223
Sicilia
Il caso 55 Ob.1 Programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e
servizi alle imprese), è stato accertato in data 09.06.05 con irregolarità che vanno
dalla simulazione della scrittura privata e successivo contratto di compravendita del
terreno e del fabbricato alla assenza di identificazione (targhette identificative) sui
beni agevolati. In particolare, sono stati effettuati pagamenti fittizi direttamente dal
titolare mediante la creazione di un apposito conto “titolare su anticipazioni fattura
per acquisto opificio”, nonché è stata compilata e sottoscritta una dichiarazione
sostitutiva di atto di notorietà resa ai sensi dell’art. 4 della L.15/1968, non
rispondente al vero, relativamente alla targhettatura dei beni agevolati acquistati.
L’art. 316 ter, 1° comma, del c.p. e gli artt. 4 e 26 della L.15/1968 sono le
disposizioni nazionali violate.
L’importo totale da recuperare è di euro 315.069,70
Il caso 06 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale) presenta una data di accertamento dell’irregolarità al 10.12.04. La stessa è
rappresentata da documentazione irregolare consistente nella presentazione di falso
contratto di locazione, allegato alla domanda di agevolazione ai sensi della
L.488/1992, finalizzato all’ottenimento di contribuzioni per la costruzione di un
opificio per la produzione di cemento, nonché di perizia giurata attestante fatti non
corrispondenti alla realtà.
La irregolarità ha comportato la violazione degli artt. 110, 640 bis e 483 del
c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 3.246.646,00.
Il caso 123 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale) ha evidenziato l’irregolarità in data 13.01.05 sulla base di documenti
giustificativi falsi e spese non afferenti al periodo di realizzazione. In particolare si è
avuto l’utilizzo di fatture relative ad operazioni inesistenti attestanti il sostenimento
fittizio di costi per la realizzazione del programma oggetto dell’agevolazione
finanziaria, acquisizione di beni prima della data di presentazione della domanda.
La norma nazionale violata è l’art. 640 bis del c.p..
L’importo totale da recuperare è di euro 90.132,37
Nel caso 88 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale
locale), l’irregolarità è stata accertata in data 22.02.05 in ragione di un mancato
rispetto dei termini, laddove il soggetto beneficiario non ha ultimato l’investimento
entro il termine di 24 mesi a decorrere dal 08.04.2000, termine fissato dal decreto
di concessione provvisoria.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
224
La disposizione nazionale violata è l’art. 8 lett.d del DM n.527/95 e
successive modificazioni ed integrazioni.
L’importo totale da recuperare è di euro 134.202,00.
Sviluppo Italia
Comunicazioni anno 2004
Per il caso 280 Ob.1 1994-1999, la data di accertamento dell’irregolarità è
del 21.01.04. Nella fattispecie, l’ammissione della società alla procedura
concorsuale di concordato preventivo con cessione di beni, ha comportato per la
società il venir meno dei requisiti soggettivi ed oggettivi in base ai quali le
agevolazioni sono state concesse, con violazione dell’art. 1 p.13 L.44/1986.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.456.717,28.
Per il caso 281 Ob.1 1994-1999, l’irregolarità è stata accertata in data
11.10.02. La stessa è consistita nell’inosservanza dei termini, nell’inosservanza di
alcune condizioni del regolamento/contratto, nella cessazione, vendita o riduzione
irregolare. La prassi seguita per commetter l’irregolarità è consistita in una serie di
atti: incompleta quietanza delle fatture a fronte delle quali sono state erogate
agevolazioni c/investimenti (sal n.4); mancato pagamento del premio a sostegno
della copertura assicurativa; mancata realizzazione dell’iniziativa entro i termini
stabiliti; sospensione dell’attività produttiva; protesti cambiari a carico della società.
L’importo totale da recuperare è di euro 3.090.167,69.
Per il caso 282 Ob.1 1994-1999 in data 10.10.03 è stata verificata
un’irregolarità consistente nella cessazione delle attività perché in presenza di una
dichiarazione di fallimento del soggetto beneficiario a seguito di sentenza del
Tribunale fallimentare di Cagliari del 23.09.03.
La disposizione nazionale violata riguarda il punto 14 ultimo comma dell'atto
di adesione e d'obbligo sottoscritto dalla società agevolata in questione per
l'erogazione dei finanziamenti di cui alla L.44/1986.
L’importo totale da recuperare è di euro 2.498.016,79.
Per il caso 286 Ob.1 1994-1999, l’accertamento è avvenuto in data
12.07.01. L’irregolarità è consistita nella cessazione dell’attività. In particolare si è
prodotta una situazione di stallo produttivo con le seguenti conseguenze: ritardo nel
completamento dell’investimento; non utilizzo dei beni oggetto del finanziamento
perché dati in comodato ad altri soggetti; mancato rispetto dei vincoli temporali
esistenti per 10 anni dalla data d’inizio dell’attività; l’assenza di beni oggetto del
finanziamento.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
225
Ciò ha comportato la violazione dell’art. 6 comma 3, Regolamento
n.224/1992 attuativo della L.275/1991.
L’importo totale da recuperare è di euro 2.294.815,28.
Per il caso 291 Ob.1 1994-1999, l’irregolarità è stata accertata in data
15.03.01.
Il comportamento posto in essere è consistito nel mancato esercizio
dell’attività produttiva come da sopralluoghi effettuati in data 26, 29, 30 settembre
2003; nella mancata realizzazione del progetto nei termini prescritti (“l’iniziativa
dovrà essere realizzata entro 24 mesi dalla data del decreto di ammissione alle
agevolazioni”); nella mancata evidenza del completo pagamento degli investimenti
ammessi alle agevolazioni e delle relative quietanze liberatorie dei fornitori inerenti
al IV SAL erogato; mancata copertura assicurativa dei beni oggetto delle
agevolazioni. Ciò in violazione dell’art. 3 del decreto del Ministero per gli interventi
straordinari nel Mezzogiorno di ammissione alle agevolazioni del 930414.
L’importo totale da recuperare è di euro 2.772.691,81.
Per il caso 292 Ob.1 1994-1999, l’irregolarità è stata accertata in data
28.11.97. La prassi seguita per commettere l’irregolarità è consistita nel mancato
rispetto dei termini previsti per la realizzazione dell’iniziativa; mancato pagamento
dei premi a sostegno della copertura assicurativa; mancata estensione delle
garanzie reali su tutti gli investimenti realizzati.
L’importo totale da recuperare è di euro 3.211.953,40.
Nel caso 293 Ob.1 1994-1999, l’irregolarità è stata accertata in data
11.08.00. In particolare, si è avuta la mancata realizzazione del progetto nei
termini prescritti dal provvedimento di ammissibilità alle agevolazioni; la mancata
presentazione della documentazione attestante la destinazione dei fondi erogati per
gli investimenti realizzati con il III SAL; la mancata sussistenza delle coperture
assicurative sui beni ammessi alle agevolazioni.
L’importo totale da recuperare è di euro 1.262.175,73.
Comunicazioni anno 2006
Per i 22 casi Ob.1 programmazione 1994-1999 (FESR n.94.05.09.014 PO
“Industria, artigianato e servizi alle imprese” – Sottoprogramma 1 “Incentivi
all’industria, promozione dell’imprenditorialità giovanile e sostegno finanziario alle
imprese” – Misura 1.3), le tipologie di irregolarità riscontrate con maggiore
frequenza sono: la cessazione, vendita o riduzione irregolari; il mancato rispetto dei
termini; il mancato rispetto di altre condizioni regolamentari/contrattuali e altre
irregolarità.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
226
Le disposizioni nazionali violate riguardano i contratti di finanziamento ed i
capitolati ad essi collegati oltre alle disposizioni dei DM connessi.
L’importo totale da recuperare dei 22 casi è di euro 48.877.070,00.
Ministero dell’economia e finanze (ora Ministero dello sviluppo economico)
Con riguardo alle irregolarità relative al POM (Programma operativo
multiregionale, “Patti territoriali per l’occupazione”, Obiettivo 1, Sottoprogramma
Colatine Sud Simeto, sono stati evidenziati tre casi, due accertati nel 2004 (304 e
395) e 1 accertato nel 2005 (195), con importi da recuperare per complessivi
2.414.007,50.
Con riguardo al caso n.304 sono in contestazione fatturazioni per operazioni
in parte inesistenti, relative ad opere murarie per euro 296.265,50
La Procura di Caltagirone ha rinviato a giudizio per truffa aggravata ed
evasione fiscale. Con provvedimento del GIP del 16.07.2004 il provvedimento
penale è stato archiviato. Il consiglio di amministrazione ha stabilito di adottare
provvedimenti cautelativi solo dopo aver preso visione del provvedimento di
archiviazione del 08.10.2006.
Con riguardo al caso n. 395 sono state accertate fatture in tutto o in parte
inesistenti relative a lavori edili per la realizzazione di un opificio industriale. Il
giudizio penale è ancora in corso per truffa aggravata e per evasione fiscale, è stato
riscontrato l’utilizzo di diverse fatture per operazioni inesistenti per complessivi euro
546.799,00. In data 23.03.2006 il Tribunale di Caltagirone ha pronunciato sentenza
dichiarativa di fallimento in danno della società; il Consiglio di amministrazione
dell’Agenzia (SIL) che gestisce l’istruttoria, ha deliberato di inoltrare domanda di
insinuazione al fallimento.
L’importo da recuperare è di euro 546.799,00.
Con riguardo al caso 195, il Comando tenenza di Caltagirone della Guardia di
finanza, ha rilevato l’utilizzo di fatture in parte inesistenti e l’utilizzo di
documentazione contenente notizie false.
Gli importi da recuperare sono di euro 324.735,00
Il Consiglio di amministrazione dell’Agenzia ha deciso di assumere
provvedimenti cautelativi a carico del patrimonio della società in oggetto, a tutela
dell’eventuale mancato riconoscimento della regolarità di esecuzione dell’intervento
finanziario a conclusione del procedimento giudiziario in corso.In data 09.10.2006 si
è costituita parte civile nel processo penale ed ha richiesto l’adozione del sequestro
conservativo sugli immobili ai fini del recupero del contributo. Il 30.11.2006
durante l’udienza preliminare è stata disposta una integrazione probatoria
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
227
richiedendo l’audizione della Guardia di finanza che aveva condotto l’indagine. Nelle
more della definizione del procedimento penale il beneficiario ha presentato al SIL
una proposta di risarcimento che il Consiglio di amministrazione dell’Agenzia non ha
accettato perché più bassa dell’importo contestato183.
Con riguardo al Caso 358, irregolarità emersa nell’ambito della Sovvenzione
globale “Area di crisi di Gela” (Programmazione 1994-1999), approvata con dalla
Commissione europea n.CE(99)955 del 27.04.1999, gestita dall’Organismo
intermedio Società Gela Sviluppo si sottolinea l’estrema difficoltà di disporre dei
diversi elementi informativi nonostante le reiterate richieste che l’Amministrazione
del MEF ora MSE, che esercita funzioni di coordinamento sui soggetti intermediari,
abbia più volte indirizzato all’Organismo intermedio e alla Società che gestisce la
Sovvenzione globale - “Area di crisi di Gela”.
183 Dati rilevati dalle note del Ministero dello sviluppo economico –Dipartimento delle politiche di sviluppo e coesione – Ufficio V.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
228
Allegato II
Irregolarità accertate nella Regione Basilicata: casistica
I casi di irregolarità e frodi comunicati al Dipartimento delle politiche
comunitarie, ai sensi del Reg.1681/1994 e successive modifiche ed integrazioni,
negli anni 2003-2006 (1° semestre) sono stati 5 per un importo complessivo da
recuperare di euro 2.390.812,85, come può evincersi dal prospetto che segue
distinto per periodi di programmazione:
Prospetto 1 - Frodi ed irregolarità (euro)
Frodi ed irregolarità Regione Basilicata
Programmazioni Casi Quota
comunitaria Quota
nazionale Importo totale recuperato
Importo totale da recuperare
Programmazione 1988-1993 IT/03/079/FD 996.761,82 996.761,82 0,00 1.993.523,64
Totale 1988-1993 996.761,82 996.761,82 0,00 1.993.523,64
Programmazione 1994-1999
IT/06/017/FD 173.168,00 173.168,00 0,00 346.336,00
Totale1994-1999 173.168,00 173.168,00 0,00 346.336,00
IT/04/158/FD 12.046,05 9.087,37 0,00 21.133,42
IT/04/174/FD 10.030,82 7.567,11 0,00 17.597,93 Programmazione
2000-2006 IT/05/124/FD 6.966,46 5.255,40 0,00 12.221,86
Totale 2000-2006 29.043,33 21.909,88 0,00 50.953,21
Totale generale 1.198.973,15 1.191.839,70 0,00 2.390.812,85Fonte: Dipartimento delle politiche comunitarie e Regione Puglia
Nel primo dei casi (IT/03/079/FD), accertato all’inizio del 2002, si è in
presenza di una frode. Essa si sostanzia in una pluralità di manifestazioni che
comprendono le false dichiarazioni rivolte a mascherare la mancanza dei requisiti
essenziali per accedere al finanziamento regionale, previsto dall’art. 5 lett. b
L.R.5/1993, poiché il destinatario beneficiava altresì di contributi ai sensi della
L.488/1992, e al fine di ottenere il pagamento delle opere eseguite anche in
difformità al progetto approvato e a mascherare la fittizia divisione in lotti dell’opera
che si presentava invece unitaria. L’azione è stata finalizzata a percepire
indebitamente, in violazione dell’art. 3. comma 3, L.R.5/93 due contributi, che
superavano nel complesso la misura massima prevista dalla normativa (Lire
4.000.000.000)184. Gli importi oggetto di frode ammontano a euro 1.993.523,64.
A seguito di accertamento eseguito dalla Guardia di finanza ed in presenza di
fattispecie penalmente rilevanti, individuate negli artt. 640 bis, 485, 489 c.p, è
184 Relazione del Comando provinciale della Guardia di finanza di Matera del 27.05.2003 prot.8137/252
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
229
stato inoltrato il relativo rapporto alla Procura della Repubblica del Tribunale di
Matera. L’Amministrazione regionale ha atteso l’esito del procedimento giudiziale
e,in pendenza del contenzioso, non ha posto in essere alcun provvedimento
amministrativo di autotutela, volto alla salvaguardia degli interessi finanziari
nazionali e comunitari.. La descritta situazione non ha subito modifiche neanche nel
2005185, a seguito del parere reso dall’Ufficio legale, che sottolineava l’esigenza che
l’Amministrazione valutasse il possesso, da parte dell’ impresa, dei requisiti
necessari per l’ottenimento del beneficio, e, in caso negativo,ponesse in essere, ai
sensi dell’art. 9 della L.R.5/93, la revoca del contributo, indipendentemente
dall’esito del procedimento penale.
Nel secondo dei casi (IT/04/158/FD), accertato a luglio del 2003 dal
Comando provinciale della Guardia di finanza - Basilicata, a seguito di un
accertamento fiscale, (il periodo nel quale è stata commessa l’irregolarità va dal
01.07.2001 al 31.01.2003), l’irregolarità rilevata si sostanzia, in una domanda di
contributo nella quale la titolare, esercente attività artigianale, ha fornito dati e
notizie non veritiere, sul mancato rispetto di alcuni requisiti di premialità nel
collocamento in graduatoria (nello stesso periodo non si è proceduto all’incremento
occupazionale previsto dalle norme vigenti, né al mantenimento dell’incremento
medesimo previsto per i dodici mesi successivi), sulla documentazione degli acquisti
oggetto di contribuzione, peraltro effettuati in anni anteriori alla data di
presentazione della domanda, con fatture appositamente predisposte per
commettere l’irregolarità. Gli importi oggetto di frode ammontano a euro
21.133,42.
E’ pendente presso il Tribunale di Melfi (Pz) il procedimento penale per i reati
di cui agli articoli 640 bis e 485 del codice penale.
Per il caso in esame è stato disposta la revoca ma non si è a conoscenza se il
relativo importo sia stato recuperato, l’amministrazione ha solo segnalato, in un
prospetto allegato alla nota del 14 giugno 2005 prot. n.114758, che era in fase di
avvio il procedimento coattivo per il recupero del credito.
Per il terzo caso (IT/04/174/FD), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in
data 28.11.2003, a cura dell’Autorità di controllo di I livello – Ufficio Gestione Regimi
di Aiuto – Dipartimento Attività Produttive. Il periodo durante il quale è stata
commessa l’irregolarità va dal 10.06.2002 all’anno 2004. Gli importi oggetto di
irregolarità ammontano a euro 17.597,93.
185 Tale elemento si evidenzia dalla nota dell’Ufficio legale del 02.09.2005 n.171919
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
230
La tipologia di irregolarità consiste nell’inosservanza dei termini per la
chiusura dell’investimento e nel conseguente mancato invio della documentazione
giustificativa finale.
É stato posto in essere un procedimento di revoca con Det. 73/2003/D del
02.12.2003, ma non si è a conoscenza se sia stato posto in essere il recupero delle
somme irregolarmente percepite. L’Amministrazione regionale ha solo segnalato, in
un prospetto allegato alla nota del 14 giugno 2005 prot. n.114758, che era in fase
di avvio il procedimento coattivo di recupero del credito.
Inoltre, in seguito a recenti aggiornamenti nella banca dati del Dipartimento
delle politiche comunitarie, è stato individuato, con riguardo all’anno 2005, un caso
di irregolarità (IT/05/124/FD)con la previsione di un importo da recuperare, pari ad
euro 12.221,86, relativo all’acquisto di attrezzature informatiche, per una iniziativa
a valere sulla programmazione 2000- 2006. E’ segnalata la revoca del
provvedimento di concessione con Determinazione dirigenziale n.73/2004 del
29.07.2004 ed il recupero coattivo delle somme riscosse.
E’ stata segnalata con riguardo all’anno 2006 una ulteriore fattispecie di
irregolarità (IT/06/017/FD), a danno del FESR, con l’individuazione di importi da
recuperare, pari a euro 346.336,00 a valere sulla programmazione economica
1994/1999. Il caso ha ad oggetto un contributo per la realizzazione di un opificio
artigianale per la produzione di chiodi e di distanziatori per l’ edilizia Anche in tale
caso parte della documentazione giustificativa esibita era falsa e volta a fornire una
artata rappresentazione della realtà. E’ pendente procedimento penale per i reati di
cui agli artt. 640 bis, 482, 483 C.P.
Non sono stati comunicati procedimenti amministrativi di natura cautelare.
Da ultimo si segnala che a carico di programmi nazionali (PON) di
competenza del Ministero delle attività produttive (ora Ministero per lo sviluppo
economico) per azioni realizzate nella Regione Basilicata, sono stati segnalate per
irregolarità sul FESR, per gli anni 2004 (1) e 2005 (3), complessivamente 4
fattispecie, con importi da recuperare, rispettivamente per euro 1.840.833,15 e
1.214.195,34.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
231
Allegato III
Irregolarità accertate nella Regione Calabria: casistica
I casi di irregolarità e frodi comunicati al Dipartimento delle politiche
comunitarie, ai sensi del Reg.(CE) 1681/1994 e successive modifiche ed
integrazioni, negli anni 2003-2006 (I semestre), sono stati 24, per un importo
complessivo da recuperare di oltre 56 milioni di euro, come può evincersi dal
prospetto che segue distinto per periodi di programmazione.
Prospetto 1 – Irregolarità e frodi per programmazione (euro)
Programmazioni Casi Quota
Comunitaria Quota
Nazionale
Importo totale
recuperato
Importo totale da recuperare
osservazioni
IT/04/138/FD/0 2.311.002,71 1.336.413,17 0,00 3.158.340,52
IT/04/160/FD/0 975.532,99 3.360.169,18 0,00 1.142.109,21
IT/04/353/FD/0 198.706,80 66.235,60 0,00 26.198,00
IT/04/356/FD/0 1.069.879,20 3.685.139,47 0,00 1.110.695,14
IT/04/357/FD/0 1.150.407,74 3.962.515,56 0,00 1.087.086,88
IT/04/417/FD/0 35.016,00 29.180,00 0,00 64.196,00
IT/05/30/FD/0 684.305,39 1.717.219,19 0,00 1.368.610,78
IT/05/31/FD/0 5.488.129,44 7.207.414,26 0,00 10.976.258,48
IT/05/62/FD/0 241.854,12 326.248,47 0,00 45.448,21
IT/05/91/FD/0 581.014,01 581.014,01 0,00 576.365,90
IT/06/11/FD/0 3.327.151,84 3.327.151,85 0,00 6.474.304,69
Programmazione 1994-1999
IT/06/118/FD/0 1.925.372,00 5.705.842,00 0,00 3.850.744,00
IT/05/003/FD/0 2.229.050,66 2.229.050,66 0,00 4.458.101,33 Caso chiuso
IT/05/004/FD/0 570.182,55 570.182,55 0,00 1.140.365,11 Caso chiuso
IT/05/005/FD/0 9.877.238,00 9.877.238,00 0,00 19.754.476,00 Caso chiuso
IT/05/007/FD/0 161.806,21 161.806,21 0,00 323.612,42 Caso chiuso
IT/05/230/FD/0 0,00 13.846,80
IT/05/236/FD/0 0,00 237.072,98
IT/05/237/FD/0 0,00 48.475,68
IT/06/73/FD/0 36.816,22 156.896,94 0,00 73.632,44
IT/06/74/FD/0 35.138,99 664.833,25 0,00 70.277,99
IT/06/75/FD/0 56.730,07 205.885,73 0,00 113.460,15
IT/06/77/FD/0 22.495,97 95.142,63 0,00 44.991,25
Programmazione 2000-2006
IT/06/80/FD/0 16.608,38 56.768,00 0,00 33.216,76
Totale 30.994.439,29 45.322.346,7
3 0,00 56.191.886,7
2 Fonte: dati del Dipartimento delle politiche comunitarie
Nella programmazione 1994-1999 le irregolarità comunicate sono state 12.
Si analizzano di seguito le relative fattispecie.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
232
Il caso IT/04/00138/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 1994-
1999 Fondo europeo di sviluppo regionale- Sotto asse prioritario 2.4 “sviluppo
locale ed aree di crisi” sotto quadro Regione Calabria Sovvenzione globale
monofondo per l’area di crisi di Crotone (Misura 2 Finanziamenti alle imprese).
La prima informazione che ha fatto ipotizzare l’esistenza di una irregolarità è
pervenuta in data 19 gennaio 2001 e l’irregolarità stessa è stata accertata in data
20 maggio 2003; riguardo alla fonte dell’informazione, essa va rinvenuta
nell’attività informativa svolta dalla Guardia di finanza. L’irregolarità è stata rilevata
mediante controlli comunitari.
Riguardo al tipo di irregolarità sono stati riscontrati documenti falsi o
irregolari, falsa descrizione delle attività, inosservanza dei termini, inosservanza di
altre condizioni di regolamento e realizzazione non conforme dell’azione. Circa la
prassi seguita per commettere l’irregolarità è stato rilevato che l’ente preposto alla
concessione del contributo è stato indotto in errore attraverso artifizi e raggiri; sono
state inoltre utilizzate fatture per operazioni in tutto o in parte inesistenti; i
macchinari finanziati sono stati destinati ad altro uso e a beneficio di altri soggetti
economici; si è verificata la distrazione delle somme ottenute dal vincolo di
destinazione; sono state utilizzate false attestazioni e dichiarazioni in relazione allo
stato dell’opera. L’accertamento della irregolarità è stato effettuato dalla Guardia di
finanza - Comando nucleo provinciale e polizia tributaria di Catanzaro.
L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 3.647.415,90 (euro
2.311.002,71 finanziamento comunitario ed euro 1.336.413,17 finanziamento dello
Stato membro) e risulta essere, nel suo intero ammontare, oggetto dell’irregolarità;
una parte di esso (euro 489.075,38) risulta non essere stato pagato mentre
l’importo totale da recuperare ammonta ad euro 3.158.340,52.
Non vengono fornite notizie né riguardo alle misure conservative né riguardo
alle sanzioni (amministrative e/o giudiziarie) eventualmente inflitte. E’ in corso un
procedimento giudiziario presso la Procura della Repubblica presso il Tribunale di
Crotone - Proc. Penale n.2478/02 RGNR - comunicazione del 20.05.2003 indagini
preliminari. La ditta è fallita in data 27.02.2004. Il soggetto gestore ha chiesto di
essere ammesso al passivo fallimentare godendo di credito privilegiato, ma l’istanza
è stata rigettata dal giudice in data 24.02.2005. Il 02.03.2005 è stato proposto
ricorso in opposizione. A novembre del 2005 il Consiglio di amministrazione
dell’Ente di gestione ha deliberato la revoca del finanziamento.
Il caso IT/04/00160/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 1994-
1999 Fondo europeo di sviluppo regionale - Programma operativo plurifondo
Calabria 1994-1999 - Sottoprogramma 3 Misura 3.2.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
233
La prima informazione che ha fatto ipotizzare l’esistenza di una irregolarità è
pervenuta in data 21 novembre 2002 e in pari data l’irregolarità stessa è stata
accertata; L’irregolarità è stata rilevata mediante indagine giudiziaria della Guardia
di finanza.
Riguardo al tipo di irregolarità sono stati riscontrati casi di documenti falsi o
irregolari e di aumento fittizio del capitale.
Circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità è stato rilevato l’utilizzo
di fatture per operazioni inesistenti per mezzo delle quali è stato attestato il
sostenimento di una spesa di euro 2.538.020,46 per la realizzazione di un campo
da golf in Limbadi (Vibo Valentia). L’accertamento della irregolarità è stato
effettuato dalla Guardia di finanza - Comando di Catanzaro.
L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 4.335.702,17 (euro
975.532,99 finanziamento comunitario ed euro 3.360.169,18 finanziamento dello
Stato membro) mentre la somma oggetto di irregolarità risulta essere pari ad euro
2.538.020,46; l’importo totale da recuperare ammonta ad euro 1.142.109,21 (i
restanti euro 1.395.911,25 sono da imputare alla quota parte di contributo di
privati).
La Procura penale di Vibo Valentia il 14.01.2003 ha emesso atto di sequestro
preventivo presso la Regione Calabria degli importi di cui il soggetto doveva ancora
disporre. Non sono state fornite notizie riguardo ad ulteriori misure conservative
(amministrative e/o giudiziarie) eventualmente disposte.
Il caso IT/04/00353/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 1994-
1999 Fondo europeo di sviluppo regionale - Fondo sociale europeo - Programma
operativo plurifondo Calabria 1994-1999 - legge quadro n.845 del 21.12.1978 e
legge regionale n.18 del 19.04.1985.
La prima informazione che ha fatto ipotizzare l’esistenza di una irregolarità è
pervenuta in data 21 novembre 2002 e in pari data l’irregolarità stessa è stata
accertata; riguardo alla fonte dell’informazione, essa va rinvenuta nel verbale
redatto in data 20.06.2002 dalla Guardia di finanza - Comando nucleo provinciale di
Reggio Calabria nei confronti di una cooperativa sociale. L’irregolarità è stata
rilevata mediante indagine giudiziaria.
Riguardo al tipo di irregolarità sono stati riscontrati casi di documenti falsi o
irregolari.
Circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità è stato rilevato l’utilizzo
di fatture per operazioni inesistenti che documentano prestazioni inesistenti; utilizzo
di documenti fiscali non inerenti all’attività oggetto dell’agevolazione; utilizzo di
fatture alterate in violazione degli art. 640 bis, 482 e 477 del c.p., art. 8 della
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
234
L.74/2000- Decreto legislativo n.231 del 08.07.2001. L’accertamento della
irregolarità è stato effettuato dalla Guardia di finanza - Comando nucleo provinciale
e polizia tributaria Reggio Calabria.
L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 264.942,40 (euro 198.706,80
finanziamento comunitario ed euro 66.235,60 finanziamento dello Stato membro)
mentre la somma oggetto di irregolarità è pari ad euro 26.198,00 ed, allo stato
attuale, risulta essere totalmente da recuperare.
Non vengono fornite notizie né riguardo alle misure conservative né riguardo
alle sanzioni (amministrative e/o giudiziarie) eventualmente inflitte. E’ in corso un
procedimento giudiziario presso la Procura della Repubblica presso il tribunale di
Reggio Calabria (Proc. penale n.5115/2002 RGNR, indagini preliminari in corso).
Il caso IT/04/00356/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 1994-
1999 Fondo europeo di sviluppo regionale - Programma operativo plurifondo
Calabria -Incentivi a favore dell’industria alberghiera - Sottoprogramma 3 Turismo -
Misura 3.1.
La prima informazione che ha fatto ipotizzare l’esistenza di una irregolarità è
pervenuta in data 18 luglio 2003 e l’irregolarità stessa è stata accertata in data 8
gennaio 2004; riguardo alla fonte dell’informazione, essa va rinvenuta nelle indagini
di P.G. delegate dalla Procura della Repubblica di Catanzaro. L’irregolarità è stata
rilevata mediante indagine giudiziaria.
Riguardo al tipo di irregolarità sono stati riscontrati casi di documenti falsi, di
inosservanza dei termini e di realizzazione incompleta dell’azione.
Circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità è stato rilevato che le
opere, benché incomplete alla data prevista dal bando, sono state sottoposte a
collaudo con esito positivo con la compiacenza dell’apposita commissione formata
da funzionari regionali e tecnici esterni allo stesso Ente. Altresì, mediante l’utilizzo
di fatture per operazioni inesistenti, sono stati aumentati fittiziamente i costi relativi
alla realizzazione delle opere. L’accertamento della irregolarità è stato effettuato
dalla Guardia di finanza - Comando nucleo provinciale e polizia tributaria Catanzaro.
L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 4.755.018,67 (euro
1.069.879,20 finanziamento comunitario ed euro 3.685.139,47 finanziamento dello
Stato membro) mentre la somma oggetto di irregolarità ammonta ad euro
2.468.211,40; euro 1.110.695,14 risultano essere da recuperare (la differenza di
euro 1.357.516,26 è a carico di privati).
Non vengono fornite notizie né riguardo alle misure conservative né riguardo
alle sanzioni (amministrative e/o giudiziarie) eventualmente inflitte. E’ in corso un
procedimento giudiziario presso la Procura della Repubblica del tribunale di
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
235
Catanzaro-(Proc. Penale n.1535/2002 RGNR, indagini preliminari in corso); la
struttura alberghiera, allo stato attuale, risulta essere sottoposta a sequestro a
seguito di provvedimento dell’Autorità di gestione procedente.
Il caso IT/04/00357/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 1994-
1999 Fondo europeo di sviluppo regionale - Programma operativo plurifondo
Calabria – Incentivi a favore dell’industria alberghiera - Sottoprogramma 3
Turismo- Misura 3.1.
La prima informazione che ha fatto ipotizzare l’esistenza di una irregolarità è
pervenuta in data 18 luglio 2003 e l’irregolarità stessa è stata accertata in data 8
gennaio 2004; riguardo alla fonte dell’ informazione, essa va rinvenuta nelle
indagini di polizia giudiziaria delegate dalla Procura della Repubblica di Catanzaro.
L’irregolarità è stata rilevata mediante indagine giudiziaria.
Riguardo al tipo di irregolarità sono stati riscontrati casi di documenti falsi, di
inosservanza dei termini e di realizzazione incompleta dell’azione.
Circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità è stato rilevato che le
opere, benché incomplete alla data prevista dal bando, sono state sottoposte a
collaudo con esito positivo con la compiacenza dell’apposita commissione formata
da funzionari regionali e tecnici esterni allo stesso Ente. Altresì, mediante l’utilizzo
di fatture per operazioni inesistenti, sono stati aumentati fittiziamente i costi relativi
alla realizzazione delle opere. L’accertamento della irregolarità è stato effettuato
dalla Guardia di finanza- Comando nucleo provinciale e polizia tributaria Catanzaro
e Sezione di PG.
L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 5.112.929,30 (euro
1.150.407,74 finanziamento comunitario ed euro 3.962.515,56 finanziamento dello
Stato membro) mentre la somma oggetto di irregolarità ammonta ad euro
2.415.748,63; euro 1.087.086,88 risultano essere da recuperare (la differenza di
euro 1.328.661,75 è a carico di privati).
Non vengono fornite notizie né riguardo alle misure conservative né riguardo
alle sanzioni (amministrative e/o giudiziarie) eventualmente inflitte. E’ in corso un
procedimento giudiziario presso la Procura della Repubblica presso il Tribunale di
Catanzaro- Proc. Penale n.1535/2002 RGNR- indagini preliminari in corso- la
struttura alberghiera, allo stato attuale, risulta essere sottoposta a sequestro a
seguito di provvedimento dell’Autorità di gestione procedente.
Il caso IT/04/00417/FD/0 trova collocazione all’interno dell’Ob.1 1994-1999
Fondo europeo di sviluppo regionale - Realizzazione del progetto “Leader II”
dell’area nord-occidentale della Calabria - Misura B-Sottomisura B3 - Azione B3.1
“Promozione dell’agriturismo”.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
236
La prima informazione che ha fatto ipotizzare l’esistenza di una irregolarità è
pervenuta in data 7 luglio 2003 e l’irregolarità stessa è stata accertata in data 14
febbraio 2004; riguardo alla fonte dell’informazione, essa va rinvenuta nelle
verifiche fiscali effettuate. L’irregolarità è stata rilevata mediante controllo fiscale.
Riguardo al tipo di irregolarità sono stati riscontrati casi di inosservanza delle
condizioni del regolamento/contratto.
Circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità è stato rilevato che in
relazione alla ristrutturazione di casali esistenti per la realizzazione di un’agrifattoria
il soggetto coinvolto, a distanza di oltre due anni dall’ultimazione dei lavori, non ha
ancora iniziato l’attività di agriturismo in quanto non gli è stata rilasciata
l’autorizzazione comunale in conseguenza del mancato rilascio, da parte della
competente ASL, del certificato di idoneità igienico sanitario per il mancato rispetto
dei requisiti previsti dal DM 05.07.75 del Ministro della sanità.
L’accertamento della irregolarità è stato effettuato dalla Guardia di finanza di
Scalea (CS).
L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 64.196,00 (euro 35.016,00
finanziamento comunitario ed euro 29.180,00 finanziamento dello Stato membro) e
risulta essere, nella sua interezza, oggetto dell’irregolarità e totalmente da
recuperare. Non vengono fornite notizie né riguardo alle misure conservative né
riguardo alle sanzioni (amministrative e/o giudiziarie) eventualmente inflitte. Con
n.n. 72/A 285 del 14.02.2004 il Comando tenenza di Scalea ha denunciato, per il
reato di cui all’art. 316 ter del codice penale il soggetto alla Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Paola (CS), ove è stato instaurato il procedimento
penale n.841-2004 RGNR; allo stesso soggetto è stato notificato “Avviso della
conclusione delle indagini preliminari” con prosecuzione del processo.
Il caso IT/05/30/FD/0 trova collocazione all’interno dell’Ob.1 1994-1999
Fondo europeo di sviluppo regionale - Progetto 58-98 del 14.09.1998 - POP 1994-
1999 Misura 2.2 Aiuti all’artigianato ed alle piccole e medie imprese - Azione 4.
L’irregolarità stata accertata in data 03.08.2004. Circa il tipo di irregolarità è
stato rilevato l’utilizzo di documenti giustificativi falsi o irregolari; circa la prassi
seguita per commettere l’irregolarità è stato effettuato il versamento di capitale
sociale inferiore a quanto previsto in contratto; inoltre alcune somme ricevute sono
state destinate a finalità diverse da quelle previste in contratto; utilizzazione di
false attestazioni e dichiarazioni rispetto allo stato dell’opera ed al capitale sociale
versato; mancata utilizzazione dell’importo. L’irregolarità è stata accertata dalla
Guardia di finanza - Nucleo regionale di Polizia tributaria.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
237
L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 2.401.524,58 (euro
684.305,39 quota comunitaria ed euro 1.717.219,19 quota Stato membro) e, allo
stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 1.368.610,78 (la
differenza tra l’importo totale della spesa e l’importo da recuperare rappresenta la
quota parte del finanziamento a carico dei privati). Presso la Procura della
Repubblica presso il tribunale di Lamezia Terme è in corso il procedimento
giudiziario (n.1276-03 nella fase delle indagini preliminari).
Il caso IT/05/31/FD/0 trova collocazione all’interno dell’Ob.1 1994-1999
Fondo europeo di sviluppo regionale - Progetto 183-98 del 14.09.1998 - POP 1994-
1999 Misura 2.1 Incentivi all’industria.
L’irregolarità è stata accertata in data 03.08.2004. Circa il tipo di irregolarità
è stata rilevato l’utilizzo di documenti giustificativi falsi o irregolari; circa la prassi
seguita per commettere l’irregolarità è stato effettuato il versamento di capitale
sociale in misura inferiore a quanto previsto in contratto; inoltre sono state
utilizzate fatture relative ad operazioni in parte inesistenti, non supportate dai
relativi documenti giustificativi; l’utilizzazione di false attestazioni e dichiarazioni;
mancata utilizzazione di parte dell’importo finanziato. L’irregolarità è stata accertata
dalla Guardia di finanza – Nucleo regionale di Polizia tributaria.
L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 12.695.543,49 (euro
5.488.129,44 quota comunitaria ed euro 7.207.414,26 quota Stato membro) e, allo
stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 10.976.258,48 (la
differenza tra l’importo totale della spesa e l’importo da recuperare rappresenta la
quota parte del finanziamento a carico dei privati). Presso la Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Lamezia Terme è in corso il procedimento
giudiziario (n.1276-03 nella fase delle indagini preliminari).
Il caso IT/05/62/FD/0 trova collocazione all’interno del PIC Urban Italia
1994-1999, Sottoprogramma 9 Reggio Calabria - realizzazione di un ausilioteca
Fondo europeo di sviluppo regionale - POP Calabria 1994-1999, Sottoprogramma 3
“Turismo” Misura 3.2 “ Infrastrutture produttive piccoli porti e approdi turistici”.
L’irregolarità stata accertata in data 11.12.2003. Circa il tipo di irregolarità è
stata rilevata la realizzazione incompleta dell’Azione con inadempienze contrattuali
da parte della ditta aggiudicataria.
Circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità è stato effettuato un
intervento interamente liquidato in assenza di impegno formale da parte del
Comune ad ultimare i lavori a proprie spese. L’irregolarità è stata accertata dal
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
238
L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 568.102,59 (euro
241.854,12 quota comunitaria ed euro 326.248,47 quota Stato membro) e, allo
stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 45.448,21.
Il caso IT/05/91/FD/0 trova collocazione all’interno dell’Ob.1 1994-1999
Fondo europeo di sviluppo regionale - POP Calabria 1994-1999 Sottoprogramma 3
“Turismo” Misura 3.2 “ Infrastrutture produttive piccoli porti e approdi turistici”.
L’irregolarità stata accertata in data 29.10.2004. Circa il tipo di irregolarità è
stata rilevata l’inosservanza dei termini previsti nel contratto nonché l’irregolarità di
alcuni documenti; circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità si è rilevato
che sono stati presentati falsi collaudi per rendere operativa la struttura e per
ottenere proroghe altrimenti non ottenibili. L’irregolarità è stata accertata dalla
Guardia di finanza – Nucleo regionale di Polizia tributaria.
L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro1.162.028,02 (euro
581.014,01 quota comunitaria ed euro 581.014,01 quota Stato membro) e, allo
stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 576.365,90. Presso la
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Lamezia Terme è in corso il
procedimento giudiziario n.2768/04 (nella fase delle indagini preliminari).
Il caso IT/06/11/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1-1994-
1999-Sovvenzione globale - Misura 2 Industria - Sottoasse prioritario 2.4 “ Sviluppo
locale e aree di crisi”.
L’irregolarità stata accertata in data 18.02.2005. Circa il tipo di irregolarità è
stata rilevata la presenza di documenti giustificativi falsi o irregolari; circa la prassi
seguita per commettere l’irregolarità l’ente preposto alla concessione ed erogazione
del contributo è stato indotto in errore tramite artifizi e raggiri, visto che sono state
utilizzate fatture per operazioni in tutto o in parte inesistenti.
L’irregolarità è stata accertata dalla Guardia di finanza - Nucleo regionale
Calabria.
L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 6.474.304,69 (euro
3.327.151,84 quota comunitaria ed euro 3.237.151,85 quota Stato membro) e, allo
stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 6.474.304,69. E’ in
corso un procedimento giudiziario presso la Procura della Repubblica presso il
Tribunale di Crotone (proc. n.2404/2003 nella fase delle indagini preliminari).
Il caso IT/06/118/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 1994-
1999- Cofinanziamento nazionale della “ Sovvenzione globale – Promozione delle
PMI nell’Area di crisi di Gioia Tauro (Rc), Sottomisura 2.2 - Progetto 53-1999.
L’irregolarità è stata accertata in data 28.10.2005. Circa il tipo di irregolarità
è stata rilevata la presenza di documenti giustificativi falsi; infatti sono state
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
239
utilizzate fatture per operazioni inesistenti attestanti l’acquisto di macchinari ed
attrezzature nonché la realizzazione di opere edili oggetto del programma di
investimento, al fine di ottenere indebitamente l’agevolazione concessa in
violazione dell’art. 640 bis del codice penale. L’irregolarità è stata accertata dalla
Guardia di finanza - Nucleo regionale Calabria.
L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 7.634.214,00 (euro
1.925.372,00 quota comunitaria ed euro 5.705.842,00 quota Stato membro) e, allo
stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 3.850.744,00 (l’importo
di euro 3.783.470,00 è a totale carico dell’impresa richiedente l’agevolazione). E’ in
corso un procedimento giudiziario presso la Procura della Repubblica del Tribunale
di Crotone (proc. n. 5760/2005 - indagini preliminari).
Nella programmazione 2000-2006 le irregolarità comunicate sono state 12.
Si analizzano di seguito le relative fattispecie.
Il caso IT/05/003/FD/0 (caso n.66) trova collocazione all’interno del QCS
Ob.1 2000-2006 Fondo europeo di sviluppo regionale - Programma operativo
regionale 2000-2006 - Asse V- Sviluppo e valorizzazione delle Aree Urbane - Misura
5.1 Azione A - Prog. 1647 - Lavori di costruzione Teatro Politeama Catanzaro.
La prima informazione che ha fatto ipotizzare l’esistenza di una irregolarità è
pervenuta in data 16 marzo 2005 e l’irregolarità stessa è stata accertata in data 11
aprile 2005. Il sospetto circa l’esistenza di una irregolarità è sorto in seguito ad un
controllo di II livello realizzato presso il Dipartimento di urbanistica e presso il
beneficiario finale (comune di Catanzaro). L’irregolarità è stata rilevata mediante
controllo in loco effettuato in base al Reg.438/2001; sono state riscontrate
anomalie nella certificazione di spesa: in particolare è stato effettuato un calcolo
errato circa l’eleggibilità delle spese in quanto nell’importo considerato risultano
comprese fatture e mandati effettuati prima del periodo di ammissibilità (10/1999).
L’accertamento della irregolarità è stato effettuato dalla Regione Calabria Autorità
di controllo di II livello sui Fondi comunitari.
L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 30.000.000,00 (con
finanziamento comunitario pari al 50% del totale) mentre l’importo oggetto
dell’irregolarità ammonta ad euro 4.458.101,33 (quota comunitaria euro
2.229.050,66, quota Stato membro 2.229.050,66); l’accertamento dell’irregolarità
non ha impedito il pagamento dell’intera somma che, allo stato attuale, risulta
essere totalmente da recuperare; tale recupero è stato chiesto all’Autorità di
pagamento sulla prossima domanda di pagamento.
L’Autorità di pagamento ha comunicato con nota n.1010 del 16.06.2005 di
aver dedotto l’intero importo ritenuto irregolare, pari ad euro 4.458.101,33, con
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
240
relativa annotazione nel registro dei recuperi ed il caso deve ritenersi chiuso; in tal
senso è stato registrato nella scheda OLAF.
Il caso IT/05/004/FD/0 (caso n. 67 trova collocazione all’interno del QCS
Ob.1 2000-2006 Fondo europeo di sviluppo regionale - Programma operativo
regionale 2000-2006, Asse IV Reti e sistemi locali di offerta turistica - Misura 4.4
Azione C Prog. 733 Infrastrutture turistico culturali Marinella di Palmi.
La prima informazione che ha fatto ipotizzare l’esistenza di una irregolarità è
pervenuta in data 17 marzo 2005 e l’irregolarità stessa è stata accertata in data 11
aprile 2005. Il sospetto circa l’esistenza di una irregolarità è sorto in seguito ad un
controllo di II livello realizzato presso il Dipartimento attività produttive.
L’irregolarità è stata rilevata mediante controllo in loco effettuato in base al
Reg.438/2001; sono state riscontrate anomalie nella certificazione di spesa: in
particolare è stato effettuato un calcolo errato circa l’eleggibilità delle spese in
quanto nell’importo considerato risulta compresa anche la quota già rendicontata
nel POP 1994-1999. L’accertamento della irregolarità è stato effettuato dalla
Regione Calabria Autorità di controllo di II livello sui Fondi comunitari.
L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 1.807.599,16 (con
finanziamento comunitario pari al 50% del totale) mentre l’importo oggetto
dell’irregolarità ammonta ad euro 1.140.365,11 (quota comunitaria euro
570.182,55, quota Stato membro euro 570.182,55). L’Autorità di pagamento ha
comunicato con nota n.1010 del 16.06.2005 di aver dedotto l’intero importo
ritenuto irregolare pari ad euro 1.140.365,11 con relativa annotazione nel registro
dei recuperi ed il caso deve ritenersi chiuso; in tal senso è stato registrato nella
scheda OLAF.
Il caso IT/05/005/FD/0 (caso n. 68) trova collocazione all’interno del QCS
Ob.1 2000-2006 Fondo europeo di sviluppo regionale - Programma operativo
regionale 2000-2006 Asse V Sviluppo e valorizzazione delle Aree urbane Misura 5.1
Azione A Prog. 1615 Riqualificazione Piazza Matteotti- Cosenza.
La prima informazione che ha fatto ipotizzare l’esistenza di una irregolarità è
pervenuta in data 30 settembre 2004 e in pari data l’irregolarità stessa è stata
accertata. Il sospetto circa l’esistenza di una irregolarità è sorto in seguito ad un
controllo di II livello realizzato presso il Dipartimento di urbanistica e il beneficiari
finale (Comune di Cosenza). L’irregolarità è stata rilevata mediante controllo in
loco; sono state riscontrate anomalie nella certificazione di spesa; non sono state
fornite informazioni circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità.
L’accertamento della irregolarità è stato effettuato dalla Regione Calabria - Autorità
di controllo di II livello sui Fondi comunitari.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
241
L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 20.000.000,00 (con
finanziamento comunitario pari al 50% del totale) mentre l’importo oggetto
dell’irregolarità ammonta ad euro 19.754.476,00 (quota comunitaria euro
9.877.238,00, quota Stato membro euro 9.877.238,00); sono state chieste
all’Autorità notizie circa il recupero della somma irregolare.
L’Autorità di pagamento ha comunicato con nota n.1010 del 16.06.2005 di
aver dedotto l’intero importo ritenuto irregolare pari ad euro 19.754.476,00 con
relativa annotazione nel registro dei recuperi ed il caso deve ritenersi chiuso; in tal
senso è stato registrato nella scheda OLAF.
Il caso IT/05/007/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 2000-
2006 Fondo europeo di sviluppo regionale Programma operativo regionale 2000-
2006 Asse I Sistema di gestione integrato dei rifiuti Misura 1.7 Azione A Prog. 133
Divulgazione ambientale.
La prima informazione che ha fatto ipotizzare l’esistenza di una irregolarità è
pervenuta in data 10 marzo 2005 e in pari data l’irregolarità stessa è stata
accertata. Il sospetto circa l’esistenza di una irregolarità è sorto in seguito ad un
controllo di II livello realizzato presso il Dipartimento ambiente. L’irregolarità è
stata rilevata mediante controllo in loco effettuato in base al Reg.(CE) 438/2001. La
spesa non risulta ammissibile per mancanza di atti contabili; inoltre non vi è
coerenza con il Complemento di programmazione. Non vengono fornite informazioni
circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità. L’accertamento della
irregolarità è stato effettuato dalla Regione Calabria Autorità di controllo di II livello
sui Fondi comunitari.
L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 323.612,42 (con
finanziamento comunitario pari al 50% del totale) di cui l’intero ammontare risulta
oggetto di irregolarità. L’Autorità di pagamento con nota 1418 del 09.09.2005 ha
comunicato di aver disposto la deduzione della somma ritenuta irregolare (euro
323.612,42) con relativa annotazione nel registro dei recuperi. Pertanto alla luce di
tale aggiornamento il caso è da ritenersi chiuso.
Il caso IT/05/230/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 2000-
2006 Fondo europeo di sviluppo regionale Crescita e competitività delle imprese
industriali, artigiane, del commercio potenziamento e sviluppo della competitività
delle piccole e medie imprese industriali, artigiane e dei servizi-Azione a progetto
n.2277 Programma operativo regionale Calabria 2000-2006 Asse IV Misura 4.1.
L’irregolarità stata accertata in data 28 settembre 2005. Circa il tipo di
irregolarità è stata rilevata la cessazione dell’attività e conseguente venir meno dei
presupposti per la concessione dell’agevolazione.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
242
L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 13.846,80 e, allo stato
attuale, risulta essere totalmente da recuperare.
L’Amministrazione con nota del 21.6.2006 (protocollo 652/02) ha precisato
che non sono presenti aggiornamenti.
Il caso IT/05/236/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 2000-
2006 Fondo europeo di sviluppo regionale- Crescita e competitività delle imprese
industriali, artigiane, del commercio potenziamento e sviluppo della competitività
delle piccole e medie imprese industriali, artigiane e dei servizi L1329/1965
Programma operativo regionale 2000-2006- Misura 4.1 Azione A POR Calabria
2000-2006.
L’irregolarità è stata accertata in data 15 luglio 2005. Circa il tipo di
irregolarità è stata rilevato che l’attrezzatura acquistata è stata utilizzata in una
unità produttiva diversa rispetto a quella ammessa al finanziamento e al di fuori
dell’ambito territoriale delle agevolazioni relative all’Ob.1.
L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 237.072,98 e, allo stato
attuale, risulta essere totalmente da recuperare.
Il caso IT/05/237/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 2000-
2006 Fondo europeo di sviluppo regionale- Crescita e competitività delle imprese
industriali, artigiane, del commercio potenziamento e sviluppo della competitività
delle piccole e medie imprese industriali, artigiane e dei servizi- Programma
operativo regionale 2000-2006- Asse IV Misura 4.1 Azione A POR Calabria 2000-
2006.
L’irregolarità è stata accertata in data 20 luglio 2005. Circa il tipo di
irregolarità è stata rilevato che, a seguito di false dichiarazioni, si è verificato il
cumulo di aiuti comunitari visto che per l’acquisto delle medesime attrezzature
erano già stati ricevuti finanziamenti ai sensi della L.488/1992.
L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 48.475,68 e, allo stato
attuale, risulta essere totalmente da recuperare186.
Il caso IT/06/73/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 - POR
Calabria 2000-2006 Asse IV Sistemi locali di sviluppo Misura 4.1 Crescita e
competitività delle Imprese Industriali, artigiane del commercio e dei servizi.
L’irregolarità è stata accertata in data 27.08.2005. Circa il tipo di irregolarità
è stata rilevata la mancanza della macchina operatrice oggetto dell’acquisto; circa
la prassi seguita per commettere l’irregolarità è stata accertata sia la mancanza
delle macchine, che la mancanza dei documenti (tale carenza è stata verbalizzata
insieme all’impresa).
186 Con la nota del 21.09.2006 l’Amministrazione rende noto di aver richiesto notizie al Dipartimento bilancio e finanze della Regione.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
243
L’irregolarità è stata accertata da funzionari del servizio consulenza e
gestione Fondi regionali.
L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 193.713,16 (euro
36.816,22 quota comunitaria ed euro 156.896,94 quota Stato membro) e, allo
stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 73.632,44.
Il caso IT/06/74/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 POR
Calabria 2000-2006 Asse IV Sistemi locali di sviluppo Misura 4.1 Crescita e
competitività delle Imprese industriali, artigiane del commercio e dei servizi.
Circa il tipo di irregolarità è stata rilevata l’impossibilità di effettuare i
controlli per assenza dei beneficiari presso le sedi operative.
L’irregolarità è stata accertata da funzionari del servizio consulenza e
gestione Fondi regionali.
L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 699.972,24 (euro
35.138,99 quota comunitaria ed euro 664.833,25 quota Stato membro) e, allo
stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 70.277,99 (da tale
importo è stata detratta la quota dei privati pari ad euro 629.694,25).
Il caso IT/06/75/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 POR
Calabria 2000-2006 Asse IV Sistemi locali di sviluppo Misura 4.1 Crescita e
competitività delle Imprese industriali, artigiane del commercio e dei servizi.
L’irregolarità stata accertata in data 03.08.2005. Circa il tipo di irregolarità è
stata rilevato che la società operante nel settore dei servizi, risulta essere, per
numero di dipendenti, una Grande Impresa, e quindi non ammissibile alle
agevolazioni di cui alla L.1329/65; circa la prassi seguita per commettere
l’irregolarità sono stati violati i parametri dimensionali previsti dal DM 18.09.1997 e
DM 27.10.1997.
L’irregolarità è stata accertata da funzionari del servizio consulenza e
gestione Fondi regionali.
L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 262.615,80 (euro
56.730,07 quota comunitaria ed euro 205.885,73 quota Stato membro) e, allo
stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 113.460,15 da tale
importo è stata detratta la quota dei privati.
Il caso IT/06/77/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 POR
Calabria 2000-2006 Asse IV Sistemi locali di sviluppo Misura 4.1 Crescita e
competitività delle Imprese Industriali, artigiane del commercio e dei servizi.
L’irregolarità è stata accertata in data 18.05.2005. Circa il tipo di irregolarità
è stata rilevata la non legittimità delle spese; circa la prassi seguita per commettere
l’irregolarità, il bene oggetto delle agevolazioni, come peraltro specificato nella
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
244
fattura acquisita agli atti in sede di ispezione, risulta essere una mietitrebbia e
quindi un macchinario operante nel settore agricolo e pertanto non agevolabile.
L’irregolarità è stata accertata da funzionari del servizio consulenza e
gestione Fondi regionali.
L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 117.638,60 (euro
22.495,97 quota comunitaria ed euro 95.142,63 quota Stato membro) e, allo stato
attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 44.991,25 (da tale importo è
stata detratta la quota dei privati pari ad euro 72.646,65).
Il caso IT/06/80/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 POR
Calabria 2000-2006 Asse IV Sistemi locali di sviluppo Misura 4.1 Crescita e
competitività delle Imprese industriali, artigiane del commercio e dei servizi.
L’irregolarità è stata accertata in data 03.08.2005. E’ stata rilevata la non
legittimità delle spese; circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità il bene è
stato acquistato tramite credito d’imposta di cui all’art. 8 della L.388/2000, esposto
mediante il modello F24 del mese di aprile 2003. Inoltre la fattura non è stata
annullata con la dicitura che il bene ha beneficiato delle agevolazioni di cui alla
L.1329/1965 a valere sul POR Calabria 2000-2006.
L’irregolarità è stata accertata da funzionari del servizio consulenza e
gestione Fondi regionali.
L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 73.376,38 (euro
16.608,38 quota comunitaria ed euro 56.768,00 quota Stato membro) e l’importo
da recuperare risulta essere di euro 33.216,76 (da tale importo è stata detratta la
quota dei privati).
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
245
Allegato IV
Irregolarità accertate nella Regione Puglia: casistica
I casi di irregolarità e frodi comunicati al Dipartimento delle politiche
comunitarie, ai sensi del Reg.1681/1994 e successive modifiche ed integrazioni,
negli anni 2003-2006 (1° semestre) sono stati 27 per un importo complessivo da
recuperare di circa 19 milioni di euro187, come può evincersi dal prospetto che
segue distinto per periodi di programmazione:
Prospetto 1 – Frodi ed irregolarità (euro)
Frodi ed irregolarità Regione Puglia Programmazioni
Casi Quota Comunitaria
Quota Nazionale
Importo totale recuperato
Importo totale da recuperare
IT/96/002/FD/0 794.096,28 1.191.144,41 0,00 1.985.240,69 Programmazione
1988-1993
IT/04/167/FD/0 1.426.195,73 1.426.195,73 0,00 2.852.391,45
Totale 1988-1993 2.220.292,01 2.617.340,14 0,00 4.837.632,14
IT/04/127/FD/1 6.197,48 6.197,48 0,00 12.394,97
IT/04/133/FD/0 162.281,08 162.281,08 0,00 324.562,17
IT/04/166/FD/0 2.386.285,00 2.386.285,00 0,00 4.772.571,00
IT/04/382/FD/0 199.735,06 199.735,06 0,00 399.470,12
IT/03/001/FD/0 69.830,00 69.830,00 0,00 139.660,27
IT/03/005/FD/0 598.530,20 157.241,46 0,00 755.771,66
IT/03/065/FD/0 218.977,72 218.977,72 0,00 0,00
IT/03/066/FD/1 258.969,56 258.969,56 0,00 517.939,13
IT/03/027/FD/1 876.414,19 876.414,19 0,00 1.752.828,38
IT/03/033/FD/1 0,00 0,00 0,00 0,00
IT/01/025/FD/0 343.208,86 343.208,86 0,00 686.417,71
IT/01/012/FD/0 182.051,05 127.435,73 0,00 0,00
IT/04/130/FD/0 n.d. n.d. n.d. n.d.
IT/05/070/FD/0 320.891,89 280.780,40 0,00 601.672,29
IT/05/249/FD/0 53.375,82 53.375,82 0,00 106.751,64
IT/06/042/FD/0 743.698,00 743.698,00 0,00 1.487.396,00
IT/06/117/FD/0 703.199,00 394,349,00 0,00 1.097.548,00
IT/06/119/FD/0 351.190,00 351.190,00 0,00 702.380,00
IT/06/005/FD/0 15.494,00 15.494,00 0,00 30.987,00
Programmazione 1994-1999
IT/06/116/FD/0 1.110.485,00 1.110.485,00 0,00 741.974,00
Totale 1994-1999 8.600.813,91 7.361.599,36 0,00 14.130.324,34
IT/04/330/FD/1 22.135,17 22.135,17 0,00 44.270,35
IT/04/331/FD/0 5.173,73 5.173,73 0,00 10.347,47
IT/04/165/FD/1 0,00 0,00 0,00 0,00
IT/04/010/FD/0 75.763,30 53.034,31 128.797,61 0,00
Programmazione 2000-2006
IT/04/011/FD/0 86.008,55 60.205,98 146.214,53 0,00
Totale 2000-2006 189.080,75 140.549,19 275.012,14 54.617,82
Totale 11.010.186,67 10.119.488,69 275.012,14 19.022.574,30Fonte: Dipartimento delle politiche comunitarie e Regione Puglia
187 Dato comunicato dalla Regione Puglia con nota prot.882/PRG del 08.02.2007.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
246
Si analizzano di seguito i casi segnalati sulla programmazione regionale.
Nella programmazione 1988-1993 le irregolarità e le frodi accertate sono
rappresentate da due casi inseriti rispettivamente nel POP Puglia 1991-1993
Sottoprogramma 2 “Potenziamento dell’artigianato e delle PMI” – Misura 2.10 “Zone
industriali” progetto “Monitoraggio delle acque costiere antistanti il Golfo di
Taranto”, proponente il consorzio SISRI (ex ASI) di Taranto e nel Programma
integrato mediterraneo PIM 1988-1993 – Progetto: programma di ristrutturazione
ed ampliamento del complesso Terme di Torre Canne.
Nel primo caso (IT/04/167/FD/0) la fonte di informazione che ha fatto
sospettare l’esistenza di una irregolarità è stata una comunicazione del 23.05.2000
a cura del Commissario straordinario del Consorzio SISRI di Taranto. La successiva
definizione della irregolarità è avvenuta in data 2001, in seguito ad indagine della
Procura della Repubblica del Tribunale di Taranto che ha in corso la relativa
istruttoria. Gli importi oggetto di irregolarità ammontano a euro 2.852.391,45188.
Nel secondo caso (IT/96/002/FD/0) la data di prima informazione che ha
fatto sospettare l’esistenza di una irregolarità, è stata quella del 21.12.95, mentre
l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 28.02.1996, a seguito di una
verifica fiscale a carattere generale sulla società beneficiaria del contributo da parte
della Guardia di finanza di Bari. Il periodo nel quale è stata commessa l’irregolarità
è compreso tra il 1986 ed il 1993 ed è stata realizzata mediante l’utilizzo di fatture
fittizie per operazioni inesistenti, violando rispettivamente le disposizioni
comunitarie contenute nel Reg.2052/1988, le disposizioni nazionali dell’art. 640 bis
del codice penale e l’art. 4 della L.516/1982. L’importo oggetto di frode è di euro
1.985.240,69. Per il caso in esame le vicende amministrative e giudiziarie sono
ancora sub judice189.
188 E’ utile ricordare che non sono state presentate polizze fidejussorie in quanto non previste in caso di Enti pubblici. 189 Per quanto concerne il procedimento giudiziario si ha la seguente situazione: lo stato del procedimento giudiziario, sulla base dei rilevamenti operati presso il registro generale delle notizie di reato del locale Tribunale, è il seguente: P.P. nr.450/95 presso la Procura della Repubblica di Brindisi. Con due successive sentenze rispettivamente del 09.01.1998 e del 23.01.98 (divenute irrevocabili) sono state inflitte ad alcune persone fisiche pene detentive e pene pecuniarie. Con successiva sentenza del 05.06.2001 il Tribunale di Brindisi ha dichiarato di non doversi procedere nei confronti di altre persone coinvolte in ordine ai reati loro ascritti perché, ritenuta l’ipotesi di cui all’art. 8 comma 3 del d.lgs. n.74/2000 per tutti i reati contestati ad eccezione dei fatti di emissione di fatture per operazioni inesistenti relative all’anno 1991, gli stessi sono estinti per intervenuta prescrizione (sentenza divenuta irrevocabile in data 3 e 6.1./2001). In ordine alla richiesta relativa all’assunzione di provvedimenti amministrativi di ingiunzione e di recupero delle somme contestate visto che la sentenza di assoluzione per prescrizione di uno dei soggetti non fa stato per quel che riguarda il fatto commesso e le sue conseguenze e le sentenze di condanna nei confronti di altri soggetti sono divenute irrevocabili, l’Amministrazione fa presente che il Settore regionale competente, al fine di tutelare gli interessi dell’Amministrazione, è intervenuto negando l’erogazione del saldo (quantificato con deliberazioni di G.R. nn. 9877/1994 e 3078/1995 in complessivi euro 663.153,38) alla società beneficiaria. Successivamente la stessa società beneficiaria ha ottenuto la nomina di un commissario ad acta per provvedere alla liquidazione in vece della Regione Puglia. Il commissario ha ritenuto di non procedere al pagamento in attesa dell’esito del procedimento penale. Tale provvedimento interlocutorio è stato a sua volta impugnato dalla società beneficiaria. innanzi al T.A.R. Puglia che ha rigettato il ricorso. Pende
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
247
La società non ha presentato polizze fideiussorie in quanto l’erogazione dei
contributi avveniva a seguito di rendicontazione di spese già effettuate.
Con riguardo alla programmazione POP 1994-1999 i casi segnalati sono 10.
Il primo di essi (IT/04/133/FD/0) è stato accertato a seguito di un’attività
informativa-investigativa della Guardia di finanza – del 6.11.02 che ha fatto
emergere l’esistenza di documenti giustificativi falsi, laddove la prassi seguita per
commettere l’irregolarità è consistita nell’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti
relative alla realizzazione di “opere murarie ed assimilate” e all’acquisto di
“macchinari, impianti ed attrezzature”.
La comunicazione della notizia di reato è stata inviata il 13.05.2003 alla
Procura della Repubblica di Lucera (Fg).
Il Dirigente del Settore artigianato e PMI della Regione ha disposto, con
determinazione n.175 del 06.05.2004, in via cautelare, la revoca del contributo ed
ha incaricato del recupero della somma indebitamente percepita (più i relativi
interessi legali e la rivalutazione) l’Ufficio provinciale del contenzioso della Regione
Puglia di Foggia che ha comunicato di aver emesso in data del 13.09.06, (nota prot.
n.6398) ordinanza ingiuntiva nei confronti dell’impresa. Gli importi oggetto di
irregolarità ammontano a euro 324.562,17190.
Nel secondo caso (IT/04/166/FD/0) l’esistenza dell’irregolarità è stata
accertata dalla struttura di controllo di secondo livello a seguito di un controllo in
loco effettuato dalla società aggiudicataria dei controlli ex Reg.2064/1997.
L’irregolarità è consistita in una incompleta realizzazione dell’opera ed in
giustificativi di spesa falsi relativi ad impianti e forniture che al momento della visita
non risultavano esistenti. L’intervallo temporale all’interno del quale è stata
commessa l’irregolarità va dal 30.06.99 al 01.11.01.
Il Dirigente del Settore artigianato e PMI della Regione Puglia ha emesso
determinazione n.220 del 30.10.2002 di recupero nei confronti del Consorzio
Brindisino alte tecnologie, soggetto attuatore, e conseguente ingiunzione di
pagamento da parte dell’Ufficio regionale del contenzioso di Brindisi, atto a cui il
Consorzio ha proposto ricorso in data del 29.07.2004191. Gli importi oggetto di frode
e/o irregolarità ammontano a euro 4.772.571.
attualmente ricorso in appello innanzi al Consiglio di Stato. In esso la Regione Puglia si è costituita con atto del 21.09.2006. Da quanto esposto si evince che nessuna ulteriore erogazione è stata effettuata in favore della società benficiaria e che l’intera questione è sub judice. 190 Si fa presente che la prima tranche del contributo è stata erogata per anticipazione garantita da polizza fideiussoria rilasciata dalla compagnia assicuratrice, svincolata in data 04.01.2001, conformemente a quanto disposto dalla circolare del Ministero dell’industria n.38522 del 15.12.1995 e dal testo della polizza fidejussoria previsto dalla circolare n.1068586 del 25.09.1998 pubblicata sulla Gazzetta ufficiale n.235 dell’08.10.1998. 191 La disposizione contenuta nell’art.8 della convenzione stipulata tra la Regione Puglia e il soggetto attuatore ha avuto concreta attuazione. Con Determinazione del Dirigente del settore artigianato e PMI n.437 del 19.11.2001, si è provveduto al disimpegno delle economie totali realizzate pari a euro
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
248
Per il terzo caso (IT/03/001/FD/0), l’irregolarità è stata segnalata il
09.04.2002 dal Ministero delle attività produttive. In particolare, alla ditta
beneficiaria delle agevolazioni finanziarie ex L.488/1992 con DM n.58705 del
14.09.1998 è stato concesso in via provvisoria un contributo in conto capitale di
euro 209.490,00 a fronte di investimenti ritenuti ammissibili per euro 425.560,00,
erogabile in 3 quote annuali di euro 69.830,00. Con nota del 17.09.2001 la Banca
concessionaria ha proposto la revoca delle agevolazioni sopra richiamate poiché la
ditta beneficiaria, dopo aver chiesto l’erogazione per stati di avanzamento lavori
delle prime due quote del contributo, di cui la prima erogata in data 20.01.99 e la
seconda in data 05.05.99, non ha mai prodotto, pur se sollecitata con nota del
27.06.2001, la documentazione finale di spesa192.
Al fine di procedere al recupero delle somme la Regione Puglia – Settore
artigianato e PMI, ha predisposto la Determinazione dirigenziale n.113 del
09.05.2002 di revoca e con atto n.187 del 04.09.2002 è stato disposto il recupero
del contributo concesso all’impresa, con l’incarico al competente Ufficio provinciale
del contenzioso di procedere all’esecuzione del provvedimento. Il 14.03.2001 è
stata emessa dal Tribunale di Foggia – Sezione fallimentare, sentenza di fallimento
del 14.03.2001. Il Curatore fallimentare nell’inventario dei beni non ha rinvenuto
alcun macchinario, ma nei registri della società è emerso che tutti i beni del
fallimento erano stati venduti ad altra ditta. Con provvedimento del Giudice
1.089.082,10 (euro 1.079.928,93 per economie contributo e euro 9.153,16 per interessi attivi maturati) con contestuale reiscrizione di pari importo sullo stesso capitolo di spesa. Pertanto la Regione ha recuperato gli interessi maturati sul conto corrente vincolato intestato al soggetto beneficiario, attraverso compensazione al momento della corresponsione del saldo al Consorzio. Si fa presente che con la succitata Determinazione n.437 del 19.11.2001 si è provveduto a disporre la restituzione delle polizze fidejussorie presentate a garanzia. Per quanto riguarda i procedimenti giudiziari si è in presenza di ricorso del Consorzio medesimo (29.07.2004) avverso l’ingiunzione di pagamento e contestuale richiesta che la restituzione dell’importo sia effettuata da altra società (Consorziata al soggetto benficiario) alla Regione (il procedimento è ancora in corso). (L’ingiunzione di pagamento è stata oggetto di ricorso innanzi al Tribunale di Brindisi: il procedimento è ancora in corso). 192 Viste le convenzioni che regolamentano i rapporti tra il MICA e la Regione Puglia e le Banche convenzionate per l’attuazione del Sottoprogramma 2, Misura 2.2 del POP Puglia 1994-1999 sulla base dei criteri e modalità della L.488/1992, in considerazione della proposta di revoca avanzata dalla Banca concessionaria e tenuto conto dell’intervenuta scadenza dei termini stabilita dall’art.3, comma 1, lett.d) per l’ultimazione dell’iniziativa agevolata (31.12.2000) e per la presentazione della documentazione finale di spesa (30.06.2001), il Ministero delle attività produttive – direzione generale coordinamento incentivi alle imprese – con nota n.955211 del 09.02.2002, ha comunicato all’impresa beneficiaria, ai sensi degli artt. 7 e 8 della L.241/90, l’avvio della procedura di revoca delle agevolazioni. In data 05.02.2002 è pervenuta la nota del 25/01/2002 con la quale l’avvocato della società in questione, in qualità di curatore fallimentare, ha comunicato il fallimento della medesima con sentenza del 14.03.2001 emessa dal Tribunale di Foggia – Sezione fallimentare – . Ai sensi dell’art. 7 della convenzione del 04.11.1997 stipulata dal Ministero con la Regione Puglia, si è provveduto a richiedere a quest’ultima di procedere con il provvedimento di revoca delle agevolazioni in ragione delle inadempienze dell’impresa e dell’intervenuto fallimento. Si precisa, inoltre, che il soggetto bancario ha proposto al Ministero delle attività produttive la revoca in data 09.01.2002. Per la sottoscrizione di fideiussioni a garanzia delle somme erogate dalla Regione, il rinnovo periodico, l’eventuale escussione a seguito di provvedimenti di revoca, si fa presente che la banca ha comunicato che non risulta alcuna polizza fideiussoria esibita dal soggetto beneficiario. in quanto la prima erogazione è stata effettuata a titolo di stato di avanzamento.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
249
delegato è iniziata la causa di revocatoria fallimentare dei beni del fallimento nei
confronti della medesima ditta.
Al fine di recuperare le somme erogate, la Regione ha richiesto l’inserimento
nella procedura fallimentare. In relazione alla problematica relativa all’inserimento
nella procedura fallimentare, il Settore contenzioso amministrativo di Foggia della
Regione Puglia ha emesso ordinanza-ingiunzione di pagamento nei confronti della
società, notificata in data 19.05.2006 al curatore del fallimento della ditta. In data
19.09.2006, l’Avvocatura della Regione ha provveduto a presentare ricorso ex
art.101 della Legge fallimentare al Tribunale di Foggia – Sezione fallimentare.
Gli importi oggetto di irregolarità ammontano a euro 139.660,27.
Al riguardo si rileva che a fronte di carenza assoluta di documentazione sono
stati effettuati ben due pagamenti senza alcun controllo sul soggetto in questione e
che solo con gran ritardo è stata avviata la procedura di revoca delle agevolazioni.
Si fa presente, inoltre, che il tempo trascorso ha fatto si che il provvedimento
amministrativo citato si rivolgesse ad una impresa per la quale era stato dichiarato
il fallimento. A fronte di tali elementi, l’Amministrazione regionale con riguardo ai
pagamenti ha inviato la nota del 19.09.2006 della banca che convalidava la
conformità delle modalità di erogazione della prima e della seconda quota di
contributo alla normativa vigente.
Nel quarto caso (IT/03/065/FD/0) l’irregolarità è stata segnalata a seguito
dell’accertamento fiscale della Guardia di finanza di Otranto. Da tale controllo è
emersa l’emissione di una fattura (n.1 del 03.01.1999) per l’importo di euro
309.874,13, munita di timbro dell’Assessorato al turismo della Regione Puglia,
quale assunta in carico per l’erogazione del contributo previsto. Detta fattura,
benché regolarmente quietanzata, è stata integralmente annullata con nota di
variazione ed anch’essa quietanzata, con apparente motivazione di “Modifiche
contrattuali”. Entrambi i documenti sono stati regolarmente annotati nelle scritture
contabili dei rispettivi soggetti (emittente ed utilizzatore), con il conseguente totale
annullamento degli effetti economici e fiscali prodotti dalla prima fattura. Con
riguardo alle problematiche relative alla esatta entità delle somme introitate dal
soggetto beneficiario e dei relativi provvedimenti amministrativi per il recupero,
l’Amministrazione ha comunicato che con decreto del Dirigente del settore del
turismo n.264 del 17.06.1999 si liquidava ed erogava, in favore della società
beneficiaria, la somma di euro 350.364,46 quale prima e seconda anticipazione pari
all’80% del contributo assegnato di euro 437.955,45 (deliberazione del dirigente del
Settore del turismo n.136 del 30.03.1999). Si riferisce, inoltre, che il Settore
regionale competente non ha posto in essere i provvedimenti amministrativi per il
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
250
recupero delle somme erogate, in quanto si è ritenuto di dover assumere ogni
determinazione solo a conclusione del procedimento attualmente in corso innanzi
alla competente Autorità giudiziaria193..
Nel quinto caso (IT/03/066/FD), l’irregolarità è stata rilevata il 18.06.2003
dalla Guardia di finanza. L’irregolarità riscontrata, verificatasi nel periodo che va
dall’anno 1998 all’anno 2000, è consistita nella produzione di contabilità falsificata e
di documenti giustificativi falsi, irregolarità che sono state poste in essere
attraverso svariate modalità 194. In data 11 dicembre 2003 la scheda OLAF è stata
trasmessa dalla Guardia di finanza al Ministero delle attività produttive (MAP). Il
MAP ha trasmesso alla Regione Puglia la stessa scheda in data 16 marzo 2004. La
Regione ha avviato il procedimento di revoca dandone comunicazione all’impresa,
con nota del 22.04.2004. Il 17.06.2004 con determinazione n. 234, il Dirigente del
Settore artigianato e PMI ha emesso provvedimento, in via cautelare, di revoca e
recupero del contributo, somma maggiorata dagli interessi legali e dalla
rivalutazione, e ha incaricato il competente Ufficio provinciale del contenzioso della
Regione Puglia dell’esecuzione del provvedimento. Ma la società beneficiaria è stata
dichiarata fallita dal Tribunale di Lecce con sentenza del 18.07.2003, in data,
pertanto, antecedente a quella del provvedimento di recupero195.
Con la nota del 19.10.2004 prot. n.11/L/33043 il Settore legale della
Regione Puglia ha disposto la nomina del legale rappresentante per l’insinuazione
nella procedura fallimentare – Cont. n.2829/04/TO196.
193 Per quel che concerne la sottoscrizione di fideiussioni a garanzia delle somme erogate dalla Regione, il rinnovo periodico, l’eventuale escussione a seguito di provvedimenti di revoca, si fa presente che la polizza fideiussoria stipulata dalla società beneficiaria è stata svincolata con nota del Settore turismo prot. n.36/12682/TUR dell’11.12.1998. 194 Le modalità possono essere descritte:- non è stato rispettato il requisito previsto dal decreto di concessione ministeriale inerente l’apporto finanziario dei soci e la sottoscrizione aumento di capitale sociale e futuro aumento di capitale sociale in quanto i versamenti relativi ai predetti apporti finanziari sono risultati fittizi;- non è stato rispettato il requisito previsto dal decreto di concessione ministeriale inerente i limiti temporali per l’ultimazione del piano d’investimento in quanto i pagamenti di alcune fatture sono annotate fittiziamente per cassa entro i limiti temporali, ma di fatto sono risultate saldate in epoche successive;- sono state utilizzate fatture per operazioni inesistenti;- la società non ha ottemperato agli obblighi di cui all’art. 3 punto b), c), del DM n.58737 del 14.09.1998 inerente gli obblighi di non distogliere dall’uso previsto le immobilizzazioni immateriali e materiali agevolate, prima dei 5 anni dalla relativa data in funzione (31.12.2000); in quanto ha: venduto i macchinari acquistati con il contributo; dato in locazione l’immobile costruito con predetto contributo; omesso di osservare, nei confronti dei lavoratori dipendenti, le norme sul lavoro ed i contratti collettivi di lavoro; inserito nel progetto di investimento una fattura per acquisto di macchinari usati. 195 Il servizio od organismo deputato a seguire la procedura amministrativa e/o giudiziaria è il Ministero delle attività produttive laddove, è utile ricordare, che l’esito dell’attività ispettiva avente rilevanza penale è stato riferito, ex art. 347 c.p.p., alla Procura della Repubblica del Tribunale di Lecce con la comunicazione di notizia di reato n.2593/4577 del 18.06.2003 (allo stato, il relativo procedimento penale è nella fase delle indagini preliminari). 196 Per quel che concerne gli esiti dei provvedimenti di revoca e recupero posti in essere e degli effetti dei medesimi, nonché dell’insinuazione nella procedura fallimentare, la Regione ha proposto domanda di ammissione al passivo. Il Giudice delegato al fallimento ha rigettato la domanda per difetto di prova in ordine alle circostanze di fatto accertate dalla Guardia di finanza in via deduttiva ed induttiva e così recepite dalla Regione Puglia, sulla base delle quali è stata accertata la violazione della normativa posta a fondamento del finanziamento erogato e conseguentemente si è provveduto alla revoca.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
251
Gli importi oggetto di irregolarità ammontano a euro 517.939,13.
Per il sesto caso (IT/01/025/FD/0) l’esistenza di una irregolarità è stata
segnalata il 19.09.02, dalla Guardia di finanza che ha accertato l’utilizzazione di
fatture per operazioni inesistenti, in particolare è stato rilevato che i documenti in
questione erano stati utilizzati quale documentazione comprovante le prestazioni ed
acquisti di beni relativi all’ampliamento per i quali la società ha beneficiato del
finanziamento previsto. In via cautelare è stata adottata la determinazione
dirigenziale del settore artigianato e P.M.I. della Regione Puglia n.259 del
30.06.2004 con la quale è stata disposta la revoca del contributo concesso ed è
stato incaricato il competente Ufficio provinciale del contenzioso del recupero delle
somme. Inoltre, la Regione si è costituita come parte civile per il recupero delle
somme nel procedimento penale, ancora in corso, dinanzi alla Corte di Appello di
Lecce del quale è stata fissata udienza per il giorno 13.11.06.
Gli importi oggetto di irregolarità ammontano a euro 686.417,71197.
Nel settimo caso (IT/01/012/FD/0), l’irregolarità è stata accertata mediante
verifica fiscale e indagini di polizia giudiziaria (dal 16.05.2000 al 20.12.2000) da
parte della Guardia di finanza. L’irregolarità è consistita nell’utilizzazione di fatture
per operazioni inesistenti, finalizzata alla indebita percezione dei finanziamenti
previsti, con la violazione degli artt. 416, 483 e 640 bis del codice penale, l’art. 4
comma 1 – lett.d) L.516/1982 e l’art. 2, comma 3 D.Lgs. n.74/2000. E’ pendente
procedimento penale.
Il Settore regionale competente (Assessorato al turismo) non ha posto in
essere provvedimenti amministrativi198 per il recupero delle somme erogate né ha
quantificato l’importo dell’irregolarità, poiché ogni determinazione potrà essere
assunta solo a conclusione del procedimento in corso innanzi alla competente
Autorità giudiziaria199.
Nell’ottavo caso (IT/06/042/FD/0), inserito nel Sottoprogramma Turismo
Misura 6.1, il sospetto dell’irregolarità è sorto dall’esame congiunto, da parte della
Per quel che concerne la sottoscrizione di fideiussioni a garanzia delle somme erogate dalla Regione, il rinnovo periodico, l’eventuale escussione a seguito di provvedimenti di revoca, si fa presente che per il progetto in questione la prima erogazione è stata richiesta ed erogata a titolo di anticipazione e la relativa polizza assicurativa è stata svincolata, a seguito della richiesta dell’impresa, dopo che quest’ultima ha presentato la prevista documentazione per chiedere l’erogazione della seconda quota di contributo, dalla quale si è desunto il raggiungimento di spese per almeno due terzi della spesa approvata nel decreto di concessione provvisoria delle agevolazioni (come previsto dal DM n.257 del 20.10.95 e dalla circolare esplicativa del Ministero dell’industria n.38522 del 15.12.1995). 197 Per quel che concerne la sottoscrizione di fideiussioni a garanzia delle somme erogate dalla Regione, si fa presente che nel caso della società beneficiaria non è stata richiesta la sottoscrizione di polizze fideiussorie poiché le erogazioni sono state disposte per stato di avanzamento lavori. 198 Per la sottoscrizione di fideiussioni a garanzia delle somme erogate dalla Regione, il rinnovo periodico, l’eventuale escussione a seguito di provvedimenti di revoca, si fa presente che pur essendoci stata una richiesta di svincolo della polizza fideiussoria presentata dalla società beneficiaria, la stessa è rimasta inevasa come indicato nella nota del Settore turismo prot. n.36/12682/TUR dell’11.12.1998. 199 Tale posizione è stata ribadita dall’Amministrazione Regionale con la nota prot.882/PRG del 08.02.2007 già citata.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
252
Guardia di finanza, della documentazione acquisita d’iniziativa presso la Regione
Puglia e presso l’Agenzia delle entrate di Bari nell’ambito dell’attività di
monitoraggio per il controllo della corretta percezione delle agevolazioni corrisposte
nell’ambito del POP Puglia 1994-1999. La data di prima informazione che ha fatto
sospettare l’esistenza di un’irregolarità è stata quella del 21.03.2005, mentre
l’intervallo di tempo entro il quale è stata commessa la medesima và dal 03.01.01
al 21.12.01.
L’irregolarità si è realizzata con la produzione di documenti giustificativi falsi
con l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti.
Il procedimento giudiziario è pendente presso la Procura della Repubblica del
Tribunale di Bari, ove sono state concluse le indagini preliminari.
Gli importi oggetto di irregolarità ammontano ad euro 1.487.396,00.
Nel nono caso (IT/06/116/FD/1), inserito nel settore turistico, è pendente
presso la Procura della Repubblica del Tribunale di Taranto processo penale,
avverso la società beneficiaria in ragione del fatto che la medesima ha proceduto
all’esecuzione diretta dei lavori senza procedura di gara, utilizzando altra società di
cui era amministratore il presidente del consiglio di amministrazione della
medesima società beneficiaria. L’irregolarità si è prodotta attraverso documenti
commerciali falsificati e dichiarazioni non corrette, in violazione degli artt. 323, 479,
e 640 bis del codice penale. La data di prima informazione che ha fatto sospettare
dell’irregolarità è stata quella del 29.01.2004 ed il periodo nel quale la medesima è
stata compiuta va dal 01.01.2001 al 15.05.2002.
Gli importi oggetto di frode e/o irregolarità ammontano ad euro 741.974,00.
Nel decimo caso (IT/06/119/FD/0), un’indagine di polizia giudiziaria ha
consentito di individuare l’inidoneità dello strumento finanziario attuato (Misura
4.2.3 lett.A) ai fini dell’intervento progettuale, in relazione all’assoluta mancanza
dei prescritti requisiti richiesti dalla norma per poter essere ammessi a beneficio. In
particolare, il sito oggetto dell’intervento, oltre a risultare adibito a discarica
abusiva (le cui operazioni di bonifica, oltre a rivelarsi del tutto irregolari, ricadevano
nell’ambio del medesimo intervento progettuale, ancorché non ammissibili),
risultava anche privo delle caratteristiche per poter beneficiare dei contributi
previsti dalla Misura in questione. Una successiva verifica dei lavori realizzati,
consentiva di rilevare altresì la distrazione (mediante una serie di artifici e raggiri)
di ingenti somme connesse al finanziamento pubblico ad opera dei responsabili
della direzione dei lavori, del responsabile del procedimento e di altri soggetti.
La data di prima informazione dell’irregolarità è stata quella del 09.12.04 e
l’intervallo di tempo nel quale è stata posta in essere va dal 26.06.98 al 31.10.01.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
253
Il caso è stato segnalato alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di
Taranto.
Gli importi oggetto di irregolarità ammontano ad euro 702.380,00.
Con riguardo alle irregolarità relative ai PIC programmazione 1994-1999, nel
primo di essi (IT/04/127/FD/0), la rilevazione dell’irregolarità è avvenuta sulla base
di un controllo tecnico amministrativo di I° livello, realizzato dall’Ispettorato
provinciale dell’agricoltura di Lecce con verbale di accertamento della Commissione
tecnico-amministrativa (CTA) n.4639 del 16.03.01.
L’irregolarità si sostanzia nell’elezione, avvenuta all’interno del Consiglio di
amministrazione, in capo alla medesima persona, dell’incarico di Presidente e
Direttore con conseguente cumulo del pagamento dei compensi intestati alle
cariche suddette. E’ utile ricordare che nella medesima persona si sono, inoltre,
sommate la figura di beneficiario e progettista dei lavori di ristrutturazione
cofinanziati dall’Azione B.1.2.10 del programma Leader II, azione questa sottoposta
ad indagine dalla Procura della Repubblica di Lecce per altra ipotesi di reato200.
Gli importi oggetto di irregolarità ammontano a euro 12.394,97201.
Per il secondo caso (IT/04/382/FD/0), l’irregolarità è stata segnalata dalla
Guardia di finanza sulla base di una verifica fiscale eseguita nel periodo che va dal
22.04.2002 al 30.12.2002 nei confronti della società beneficiaria delle provvidenze
elargite con il PIC Resider II Puglia – Azione B – Misura 7.D.1.
L’attività di controllo è stata indirizzata alla verifica dell’apporto dei mezzi
propri da parte della società, che secondo il bando di ammissione dovevano
corrispondere al 30% dell’investimento fisso. Detta attività ha fatto rilevare che
l’amministratore unico della società, al fine di ottenere il finanziamento in parola, ha
200 L’irregolarità per la azione B.1.2.10 è stata evidenziata dalla attività di controllo espletata dalla Commissione tecnico amministrativa di Lecce durante una verifica avvenuta nel periodo gennaio-febbraio 2001 e comunicata all’Assessorato agricoltura regionale con nota n.4639 del 16.03.01; la Commissione tecnico amministrativa. ha dapprima sospeso la spesa portata a rendicontazione; successivamente con nota del 17.12.2001, ha deciso di ritenere non ammissibili i compensi sino ad allora percepiti dalla persona fisica svolgente l’attività di cooordinamento del Piano di azione locale dell’O.C. Isola Salento. E’ necessario ricordare che la delibera di Giunta regionale della Regione Puglia n.3954 del 14.10.98 ha previsto la stipula di garanzia fidejussoria per il 110% del contributo pubblico concesso. Si fa, inoltre, presente che con nota prot.n.28/01100 del 07.02.2006 la regione Puglia – Assessorato risorse agro alimentari – settore agricoltura e alimentazione - Unità operativa Leader II – ha comunicato al soggetto bancario che la garanzia fidejussoria rilasciata in data 13.03.98 deve considerarsi ancora attiva poiché l’Amministrazione ha: - in ottemperanza del reg.1681/94 art.3, in data 28.06.02 con nota prot.n.28/9806 la Regione Puglia ha chiesto l’intervento dell’OLAF e della Commissione Europea in considerazione di alcune irregolarità riscontrate, da parte dell’O.C. Isola Salento, dalla Commissione tecnico amministrativa competente nell’ambito del programma Leader II regionale; - l’Assessorato, con nota 28/04916 del 18.05.2005, ha incaricato un nuovo gruppo di funzionari regionali a riprendere i controlli presso O.C. Isola Salento al fine di completare l’accertamento delle spese sostenute nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale, ed a febbraio 2007 l’accertamento tecnico amministrativo non è stato completato 201 Il recupero delle somme contestate sarà effettuato a conclusione della verifica tecnico –amministrativa di tutto il Piano di azione locale “Isola Salento”. Il servizio responsabile del controllo amministrativo o giudiziario è la Regione Puglia – Assessorato agricoltura - Settore agricoltura – Partnership di concezione e decisione.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
254
presentato al soggetto attuatore della Misura agevolativa, falsa documentazione
attestante il versamento dei mezzi propri nella percentuale prevista.
E’ pendente presso il Tribunale di Taranto giudizio penale per i reati di cui
agli artt. 640 bis, 476 e 482 c.p.202.
Per quel che concerne i procedimenti amministrativi si è in presenza di
Determinazione n.561 del 25.11.2003 della Regione Puglia – Assessorato alla
Promozione attività industriale,– avente ad oggetto la revoca e il recupero delle
somme illegittimamente erogate. La società ha proposto ricorso al TAR Puglia,
Sezione di Lecce al fine di ottenere l’annullamento della suddetta determinazione. Il
TAR con ordinanza 249/2004, ha annullato la determinazione dirigenziale n.561 del
23.11.2003 per vizio formale. In data 12.09.2006, la Regione ha avviato un nuovo
procedimento di revoca nei confronti dell’impresa.
Gli importi oggetto di irregolarità ammontano ad euro 399.470,12.
Per il terzo caso (IT/03/027/FD/1), il soggetto attuatore ha segnalato
l’esistenza di una irregolarità in data 15.05.2003, mentre solo in data 26.07.2004 è
stata effettuata una indagine della Guardia di finanza203. L’irregolarità riscontrata,
verificatasi nel periodo che va dall’anno 1999 all’anno 2001, è consistita nella
presentazione di documenti giustificativi falsi e di una fattura falsificata attraverso il
mutamento dell’originario importo da parte del soggetto beneficiario204.
La Regione ha fatto presente di aver provveduto, con Determinazione del
Dirigente del Settore artigianato e PMI n.264 del 30.05.2003, a disporre la revoca e
il recupero, in via precauzionale, del contributo concesso. Avverso tale
provvedimento è stato proposto ricorso al TAR Puglia, Sezione di Lecce.
All’ordinanza di ingiunzione di pagamento n.689 del 16.12.2003 dell’Ufficio del
202 Per quanto riguarda i procedimenti giudiziari si è in presenza di procedimento penale n.7430/02 R.G.N.R. Mod.21 della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Taranto ove il Pubblico Ministero delle indagini preliminari ha chiesto il rinvio a giudizio nei confronti di tre indagati. Per quel che concerne la sottoscrizione di fideiussioni a garanzia delle somme erogate dalla Regione, si fa presente che la polizza fidejussoria presentata dalla società beneficiaria a garanzia dell’anticipazione percepita, pari al 20% del contributo concesso, di durata fino alla data fissata per il completamento dei lavori, è stata svincolata a seguito della determinazione del saldo avvenuta in data 08.11.2001. Per il programma Resider II Puglia non erano previste altre polizze fidejussorie a garanzia dell’adempimento. 203 La data di prima informazione che ha fatto sospettare l’esistenza dell’irregolarità (18.07.2003), successiva alla Determinazione di revoca, è stata indicata dalla Guardia di finanza nella scheda OLAF e si riferisce verosimilmente al termine dell’attività ispettiva. 204 In particolare il soggetto beneficiario ha chiesto il rimborso IVA producendo una fattura fittizia relativa all’acquisto di beni strumentali per il quale la società aveva ricevuto un contributo in conto capitale a valere sulle risorse della Misura 7/D/1 del PIC Resider II Puglia Azione B. La fattura fittizia è di complessive Lire 1.872.000.000 di cui Lire 1.560.000.000 per imponibile e Lire 312.000.000 per IVA del 20%. Essa si riferisce ad un “impianto di profilatura per lamiere pannelli millerighe”. L’Agenzia delle Entrate di Perugia ha accertato, su incarico dell’Agenzia delle Entrate di Taranto, che in realtà la venditrice dell’impianto aveva emesso con la stessa data e con lo stesso numero e per gli stessi beni, una fattura di complessive Lire 480.000.000 di cui Lire 400.000.000 per imponibile e Lire 80.000.000 per IVA del 20%. Naturalmente anche la lettera liberatoria che contiene la dichiarazione di quietanza, si riferisce ad una fattura di Lire 480.000.000 e non a Lire 1.872.000.000, importo quest’ultimo che figura nella lettera liberatoria presumibilmente falsa consegnata a Sviluppo Italia dal soggetto beneficiario.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
255
contenzioso di Taranto, è stata proposta opposizione ai sensi dell’art. 3 RD 639 del
14.04.1910 davanti al tribunale di Taranto. Per quel che riguarda i procedimenti
amministrativi e giudiziari, si è in attesa della loro conclusione205, in particolare è
pendente processo penale presso il Tribunale di Taranto.
Il Giudice istruttore del Tribunale di Taranto in data 24.03.2006 ha ordinato
la sospensione della controversia fino alla definizione del giudizio amministrativo già
pendente tra le parti. L’amministrazione fa presente che la polizza fidejussoria
presentata dalla società beneficiaria a garanzia dell’anticipazione percepita, pari al
20% del contributo concesso, di durata fino alla data fissata per il completamento
dei lavori, è stata svincolata a seguito della determinazione del saldo, avvenuta in
data 08.11.2001. Per il programma Resider II Puglia non erano previste altre
polizze fidejussorie a garanzia dell’adempimento.
Gli importi oggetto di irregolarità ammontano ad euro 1.752.828,38.
Nel quarto caso (IT/03/033/FD/0), la data di prima informazione che ha
fatto sospettare l’esistenza di una irregolarità è quella del 26.05.2000 a seguito
della visita di controllo da parte della DG AGRI della Ue (svoltasi dal 22.05.2000 al
26.05.2000). L’irregolarità riscontrata è consistita nell’affidamento di un intervento
specifico ad una azienda priva dei requisiti richiesti e quindi nella mancata
conformità dei prodotti realizzati con quanto stabilito dalla Sottomisura 5 – Azione
5.2. La pratica utilizzata per commettere l’irregolarità è consistita nel
comportamento della ditta beneficiaria che ha aggiudicato l’intervento a favore di
una seconda ditta priva dei requisiti richiesti, senza le dovute procedure
concorsuali. Il Settore Agricoltura della Regione Puglia con nota n.28/4580 del
01.07.2004, ha reso noto che, il Gruppo di Azione Locale (G.A.L.) Piana del
Tavoliere ha comunicato che il Consiglio di amministrazione, nella seduta del
09.01.04, ha deliberato di effettuare la restituzione alla Regione Puglia della somma
di euro 59.394,69 relativa alle Misure B e C del Piano di azione locale Piana del
Tavoliere. A conferma di quanto deliberato, il Settore Agricoltura in data 23.05.04
ha ricevuto copia del bonifico effettuato, per il medesimo importo, in data 28.04.04,
a favore della Regione Puglia. Infine a completamento della documentazione di
spesa in data 30.06.04 è stata acquisita agli atti la copia del testo del “Lodo
arbitrale” che conclude e definisce la controversia tra il GAL Piana del Tavoliere ed il
soggetto fruitore di Foggia. Pertanto, in conseguenza della predetta situazione è stato
205 Per quel che riguarda i procedimenti giudiziari si è in presenza: dell’Ordinanza T.A.R. 05.11.2003 di rigetto dell’istanza di sospensiva - Nota del 04.05.2004 prot. n.11/L/14209 del Settore legale della Regione Puglia con la quale è stata disposta la nomina del legale rappresentante della Regione medesima in giudizio – Cont. N.565/04/TO;- Procedimento penale n.26/3588/03 presso il Tribunale di Taranto.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
256
disposto lo svincolo di tutte le polizze fidejussorie. La dinamica delle procedure
amministrative e giudiziarie ha portato alla chiusura del caso206.
Per il quinto caso (IT/05/070/FD/0) il periodo nel quale è stata posta in
essere l’irregolarità và dal 01.11.00 al 12/06/02. La rilevazione dell’irregolarità è
avvenuta a seguito di controllo tecnico amministrativo di I° livello realizzato
dall’Ispettorato provinciale dell’agricoltura di Lecce con accertamento della
Commissione tecnico amministrativa di controllo per il Programma Leader II della
Provincia di Lecce n.4639 del 16.03.01 (a cui ha fatto seguito la nota n.7042 del
12.06.02). L’irregolarità posta in essere si sostanzia nella realizzazione di
costruzioni in area sottoposta a vincolo paesaggistico da parte dell’Operatore
collettivo Isola Salento – Martano (Le) in Agro di Vergole (Le).
Dalla nota prot. n.28/9778 del 26 giugno 2002 dell’Assessorato agricoltura
settore agricoltura – Ufficio sviluppo agricolo Leader II emerge che l’attività
dell’Operatore collettivo Isola Salento è stato oggetto di osservazioni e segnalazioni
anche da parte della Commissione europea in virtù di alcune palesi violazioni, poste
in essere da organi di gestione dell’OC, delle norme sulla incompatibilità207.
206 Il servizio od organismo deputato a seguire la procedura amministrativa e/o giudiziaria è la Commissione tecnico amministrativa c/o Ispettorato provinciale agricoltura di Foggia - Regione Puglia. La Regione Puglia si è dotata di procedure per la gestione e il controllo del programma Leader II. Si tratta più specificamente della “Delibera del Consiglio regionale 2 maggio 1996, n.75 – Programma Leader II: attuazione e per quel che riguarda le misure conservative poste in essere dall’amministrazione per fare fronte alle irregolarità nella gestione del PIC, della Delibera di Giunta regionale della Puglia n.3954 del 14.10.98 “Adozione delle procedure tecnico amministrative – Programma Leader Puglia”. Le procedure amministrative poste in essere per l’irregolarità in oggetto hanno previsto l’inserimento dell’importo da recuperare tra i costi sospesi all’interno del rapporto finale del programma Leader II Puglia. Per quel che riguarda i procedimenti giudiziari si è in presenza di lodo arbitrale del 07/01/2003 tenutosi c/o S.Severo (Fg). La sentenza del collegio arbitrale ha disposto il pagamento al soggetto fruitore del contributo comunitario di quanto oggetto della controversia, pertanto il G.A.L. Piana del Tavoliere in data 23/02/2004 ha comunicato alla Regione Puglia il pagamento della somma oggetto di contenzioso (euro 59.394,69) al soggetto medesimo (la controversia ha avuto ad oggetto un contratto di concessione di contributo comunitario stipulato in data 30.12.1999 tra G.A.L. Piana del Tavoliere ed il soggetto fruitore). Il Settore agricoltura della Regione Puglia con nota n.28/4580 del 01.07.2004 informa che il Gruppo di Azione Locale Piana del Tavoliere ha comunicato, con nota del 23.02.2004, acquisita agli atti il giorno 11.05.04 con prot. n.28/6048, che il CdA. nella seduta del 09.01.04 ha deliberato di effettuare la restituzione alla Regione Puglia della somma di euro 59.394,69 relative alle Misure B e C del Piano di azione locale Piana del Tavoliere. A conferma di quanto deliberato, il Settore agricoltura in data 23.05.04 ha ricevuto copia del bonifico effettuato dal soggetto bancario in data 28.04.04 a favore della Regione Puglia e di importo pari a quanto anzidetto. Infine a completamento della documentazione di spesa in data 30.06.04 è stata acquisita agli atti la copia del testo del “Lodo arbitrale” che conclude e definisce la controversia tra il G.A.L. Piana del Tavoliere ed il soggetto fruitore di Foggia. Pertanto, in base al punto 8 delle procedure tecnico-amministrative, relative al programma oggetto del caso, nel quale si prevede l’adeguamento del valore fideiussorio relativo agli esiti positivi degli accertamenti, codesto settore ha provveduto a chiedere alla compagnia di assicurazione di svincolare tutte le polizze fidejussorie sottoscritte dal GAL Piana del Tavoliere. 207 Ciò ha portato la Partnership di concezione e decisione, organismo decisionale del programma Leader II, a chiedere prima un parere all’Ufficio legale regionale e poi ad informare gli uffici competenti della Commissione Europea. Visto quindi il perdurare di una situazione di “conflitto d’interessi” legato alla assimilazione nella stessa persona dell’incarico di Direttore (Coordinatore) e Presidente dell’O.C., la Partnership, con nota 28/8622 del 17.12.01, ha ritenuto non ammissibili i compensi sino ad allora percepiti dalla persona fisica che cura l’attività di coordinamento del Piano di azione locale dell’O.C. Isola Salento. Con riguardo all’azione B.3.1.3, la nota della Commissione di controllo fa presente che in fase di accertamento e verifica documentale, effettuata in data 04.06.02 presso l’OC Isola Salento, è emerso che il beneficiario è altra società., socio dell’OC Isola Salento. Essendo sia quest’ultima società che l’O.C.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
257
Gli importi oggetto di irregolarità ammontano ad euro 601.672,29.
Nel sesto caso (IT/05/249/FD/0) la data alla quale risale la prima
informazione relativa all’irregolarità è stata quella del 05.12.03. La rilevazione
dell’irregolarità è avvenuta sulla base di verifiche nel settore fondi strutturali
attraverso controlli fiscali ed attività di indagine giudiziaria poste in essere dalla
Guardia di finanza di Taranto208.
L’irregolarità si sostanzia nella produzione, da parte del soggetto attuatore,
di falsi documenti giustificativi di spesa per l’acquisto di macchinari inesistenti.
Gli importi oggetto di irregolarità ammontano ad euro 106.751,64.
Il settimo caso (IT/06/005/FD/0), riguardante il PIC Interreg Italia-Albania,
è stato segnalato a seguito di controllo fiscale eseguito in data 27.08.2004 della
Guardia di finanza che ha rivelato maggiori costi relativi ad operazioni in parte
inesistenti, a fronte dei quali il soggetto beneficiario ha percepito indebiti contributi
pari a complessivi euro 30.987,00. Le pratiche descritte sono state attuate
mediante la produzione di documenti giustificativi falsi.
L’intervallo di tempo nel quale le irregolarità sono state commesse va dal
01.01.01 al 31.12.01.
E’ in corso un procedimento penale per la violazione dell’art. 640 bis del
codice penale e delle norme contenute nelle Leggi regionali n.12/1989, n.3/1995,
n.193/1986. presso il Tribunale di Bari.
Gli importi oggetto di frode ammontano ad euro 30.987,00.
Per i casi riguardanti le Sovvenzioni globali, l’accertamento dell’irregolarità
del primo di essi (IT/03/005/FD/0), intervento gestito da un Organismo intermedio,
è avvenuto l’11.03.2002 a seguito di verifica fiscale posta in essere dall’Agenzia
Isola Salento rappresentati dalla medesima persona fisica, la Commissione ha evidenziato il mancato rispetto del richiamo espresso dall’Assessorato all’agricoltura regionale, con la nota n.28/8622 del 17.12.2001, in merito alla norme sull’incompatibilità. Si fa presente, inoltre, che la medesima Azione B 3.1.3 è oggetto di indagine da parte della Procura di Lecce (l’Assessorato ha inviato alla Procura di Lecce, con nota n.28/9778 del 26.06.02, una informativa delle attività messe in atto circa l’OC in questione. Il servizio responsabile del controllo amministrativo o giudiziario è la Procura della Repubblica di Lecce. Per quel che concerne le misure conservative poste in essere si fa riferimento alla Delibera di Giunta Regionale n.3954 del 14.10.98 di adozione delle procedure tecnico amministrative che hanno previsto l’obbligo di stipula della garanzia fideiussoria per il 110% del contributo pubblico concesso (possibilità di recupero totale mediante copertura dovuta a garanzia fideiussoria bancaria). Per le procedure amministrative si ricorda che sulla base dell’indagine giudiziaria, la Commissione Tecnico Amministrativa ha sospeso gli accertamenti ed il Settore agricoltura ha inviato denuncia ai sensi del Reg.1681/1994 art. 3 e nota informativa alla procura della Repubblica di Lecce. 208 Si fa presente che è in corso procedimento penale n.26/10499/03 R.G.N.R Mod.21 della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Taranto e trovasi nella fase delle indagini preliminari. Il servizio incaricato di seguire la procedura amministrativa e giudiziaria è la Regione Puglia. Dal verbale di accertamento n.1 del primo SAL del soggetto beneficiario risulta altresì che “ per quanto concerne i macchinari, gli impianti e delle attrezzature – nuovi all’atto dell’acquisto – ne è stata accertata l’esistenza presso l’attuale sede della società sita alla SS Ter per Taranto a Sava (Ta) condotta in locazione in attesa che sia ultimato l’opificio oggetto di investimento. Si fa presente che, su richiesta dell’azienda, il soggetto attuatore con lettera del 19.04.2000 prot. n.620 ha autorizzato la variazione del piano di investimenti in macchinari.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
258
delle entrate di Taranto nei confronti della società beneficiaria di un contributo pari
a euro 755.771,66. L’Organismo intermedio209 ha proceduto, su delibera del
Consiglio di Amministrazione del 16.05.2002, a notificare al beneficiario la decisione
di risolvere unilateralmente il contratto di finanziamento con conseguente revoca
del contributo concesso e con richiesta di restituzione delle somme erogate nonché
di quelle maggiori dovute. A ciò ha fatto seguito la comunicazione alla Procura della
Repubblica di Taranto, vista la rilevanza penale dei fatti descritti. Si è dato corso ad
una serie di misure conservative consistenti in un esposto alla Procura della
Repubblica di Taranto in data 31.05.2002; in un’azione esecutiva per il recupero del
credito, al sequestro conservativo dei beni della società, concesso dal Tribunale di
Taranto in data 31.07.2002; in un ulteriore esposto alla Procura della Repubblica di
Taranto presentato in data 30.12.2003. A tali misure si è accompagnato un
provvedimento amministrativo di revoca del contributo del 16.05.2002. Con
riguardo alla causa civile all’udienza del 10.03.2006 la stessa è stata rimessa per la
decisione210.
Gli importi oggetto di irregolarità ammontano ad euro 755.771,66.
Nel secondo caso (IT/04/130/FD/0) la Sovvenzione globale riguarda l’area di
Manfredonia. A seguito di richieste istruttorie alla Regione, anche con riguardo agli
importi da recuperare e ai relativi procedimenti, l’Amministrazione ha comunicato
che il Settore industria, industria energetica, artigianato e PMI in data 07.09.2006
ha inviato al soggetto attuatore lettera prot. n.38/10237 con richiesta di
209Si fa presente che Taranto Sviluppo è stato Organismo intermedio, sino al 30.06.2002, ai sensi della Convenzione sottoscritta in Bruxelles in data 19.06.1998, della Sovvenzione globale per l’Area di Crisi di Taranto concessa con Decisione n.C(98) 1169 del 19.05.1998 dalla Commissione delle Comunità Europee – Direzione generale della politica regionale e di coesione – a valere sulle risorse del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR). Tale soggetto è responsabile dell’attuazione delle Misure individuate dalla Sovvenzione globale e dele modalità di utilizzazione delle risorse finanziarie ad esse relative disciplinate da apposite Convenzioni sottoscritte con la Commissione delle Comunità Europee (Bruxelles, 19.06.98) e con il Ministero del lavoro e della previdenza sociale (Roma 20.10.1998). 210 Dalla scheda OLAF di aggiornamento del caso in esame emerge che in data 03.03.2005 è stata emanata sentenza n.192/05 recante assoluzione dei soggetti coinvolti (sia dell’amministratore unico del soggetto beneficiario, sia dell’amministratore di fatto) dai reati contestatigli nel processo n.5693/03. Per quanto riguarda la causa civile dinanzi al Tribunale di Taranto per risoluzione contrattuale e restituzione somme percepite dal soggetto beneficiario, si riferisce che all’udienza del 10/03/2006 la causa è stata riservata per la decisione con il deposito, in termini di legge, delle comparse conclusionali. Il tribunale non ha ancora emesso sentenza. Per quanto attiene l’intervento nella procedura di espropriazione immobiliare contro l’amministratore unico del soggetto beneficiario, il Giudice dell’esecuzione ha fissato la vendita dell’appartamento del medesimo soggetto per il 14 dicembre. Non avendo ancora ottenuto il titolo, cioè la sentenza con la quale l’amministratore dovrebbe essere condannato, in solido con gli altri, a restituire le somme percepite, non sarà possibile partecipare alla distribuzione delle somme ricavate. Per quel che concerne la sottoscrizione di fideiussioni a garanzia delle somme erogate dalla Regione, il rinnovo periodico, l’eventuale escussione a seguito di provvedimenti di revoca, si fa presente che le fideiussioni relative all’investimento del soggetto beneficiario sono state regolarmente svincolate successivamente ai collaudi finali, come previsto dal bando. Si precisa che in data 31.07.2002 il Tribunale di Taranto ha concesso il sequestro conservativo dei beni in capo al soggetto beneficiario.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
259
informazioni. L’Assessore al Bilancio e Programmazione della Regione, in data
21.09.2006, ha trasmesso nota di sollecito senza fornire gli elementi richiesti211.
Per il caso (IT/06/117/FD/0) riguardante la Sovvenzione globale, si è in
presenza di indagine della Guardia di finanza disposta dalla Procura della
Repubblica. La data di prima informazione dell’irregolarità è stata quella del
03.02.2005 e l’intervallo di tempo nel quale si è prodotta và dal 05.05.98 al
13.09.05.
L’irregolarità è consistita nella produzione di documenti giustificativi falsi. In
particolare, al fine di ottenere le agevolazioni della sovvenzione globale, il soggetto
beneficiario ha dapprima prodotto dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà per
provare la fattibilità del progetto finanziato nonché ha presentato fatture relative
alla realizzazione di opere murarie attestanti costi maggiorati da spese di
manodopera in modo ingiustificato rispetto ai costi preventivati. Inoltre, nel
sopralluogo presso la sede operativa, è stato osservato che gli impianti ed i
macchinari non rispondevano al requisito della novità. I successivi controlli hanno
evidenziato condotte finalizzate a creare le condizioni per impedire una precisa
ricostruzione dell’investimento. Il soggetto medesimo ha presentato un solo
preventivo di spesa, senza fornire la possibilità di valutare la congruità dei costi.
Tuttavia, al momento della realizzazione dell’investimento, il soggetto beneficiario
ha effettuato gli acquisti da altri fornitori ed inoltre la fatturazione dei beni è
risultata essere frutto di precedenti accordi tra i vari soggetti intervenuti al solo fine
di rendere difficoltosa l’individuazione dei beni.
Le condotte descritte hanno comportato la violazione degli artt. 640 bis, 316
bis, 81 del codice penale.
Gli importi oggetto di irregolarità ammontano ad euro 1.097.548,00
Le irregolarità segnalate nella banca dati del Dipartimento delle politiche
comunitarie, con riguardo alla programmazione 2000-2006, dal 2003 al 2006 (I
semestre) sono cinque. Di essi 2, si riferiscono a progetti della Misura 4.1, “ Aiuti al
sistema industriale, PMI, artigianato”e gli altri 3 alla Misura 4.2 - “Sistemi locali di
sviluppo”.
211 I liquidatori della Società Manfredonia Sviluppo, con nota prot.n.38/11321 del 03.10.2006 in merito al caso riguardante il soggetto beneficiario dei fondi rinvenienti dalla Sovvenzione Globale dell’area di Manfredonia gestita dalla Società Manfredonia Sviluppo, sovvenzione rendicontata – nei termini – il 14 giugno 2002, controllata dalla Regione Puglia, dal Ministero dell’economia e delle finanze e dalla Commissione Europea che ne approvava la rendicontazione ed il conseguente pagamento del saldo il 12 giugno 2003, hanno riferito che non sono emersi fatti nuovi né è pervenuta alcuna comunicazione dal Tribunale competente successivamente alla nota della stessa Società del 07.03.2006. Dalla nuova documentazione inviata emerge che la Società Manfredonia Sviluppo si è costituita parte civile nel procedimento penale connesso n.825/01RGNR. La sentenza del Tribunale di Lecce del 29.09.2004 ha dichiarato competente per territorio il Tribunale di Reggio Emilia e quello di Vigevano. Successivamente alla sentenza del Tribunale di Lecce, la Società Manfredonia Sviluppo non ha, ad oggi, ricevuto alcuna ulteriore comunicazione in merito al soggetto beneficiario.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
260
Nei primi due casi (IT/04/330FD/1; IT/04/331FD/0) le irregolarità sono state
commesse dal 2001 al 2003 e l’accertamento è avvenuto solo nel 2004.
Nel primo caso (IT/04/330FD/1) l’importo irregolare è l’intero importo
concesso pari ad euro 44.270,35. L’importo è stato percepito dall’impresa
beneficiaria solo in parte, ma Artigiancassa dovrà restituire alla Regione Puglia
l’intero importo concesso. Per il recupero delle somme è stato attivato il Consorzio
nazionale dei concessionari e la Regione adotterà i provvedimenti amministrativi,
successivamente alla definizione delle procedure esecutive. Non sono state previste
fideiussioni perché l’erogazione era supportata dai documenti di spesa.
Con riguardo al secondo caso (IT/04/331FD/0) all’impresa sono stati
trasferiti euro 10.845,59, ma a seguito di revoca parziale la stessa ha restituito
euro 5.422,79. La revoca parziale212 è dovuta alla distrazione dagli scopi certificati
solo di una parte dei cespiti oggetto del finanziamento, infatti, una parte del cespite
risultava ancora nella disponibilità dell’impresa sovvenzionata ed utilizzata dalla
stessa per i citati scopi. L’importo da recuperare, pari ad euro 10.347,47 è la
somma che dovrà essere restituita da Artigiancassa alla Regione Puglia. Non sono
state predisposte polizze fideiussorie in quanto la spesa è supportata da documenti
giustificativi.
Gli altri tre casi si riferiscono invece alla Misura 4.2. Per due di essi
(IT/04/010/FD/0 e IT/04/011/FD/0) la Regione non ha ritenuto eleggibile la spesa e
la prassi seguita è consistita nel mancato rispetto delle procedure previste
dall’art.17 della L.109/1994 nell’affidamento degli incarichi. In entrambi i casi sono
stati emessi provvedimenti di recupero avverso i quali pendono ricorsi
amministrativi davanti al Consiglio di Stato. Il terzo caso (IT/04/165/FD/0) è
consistito in una turbativa d’asta in sede di gara con violazione delle disposizioni
della L.109/1994 con l’annullamento della gara da parte del Tribunale di Bari e la
revoca dell’assenso al finanziamento. In tal modo, in assenza di conseguenze
finanziarie, la Regione riferisce che il caso è da considerarsi chiuso. Al riguardo la
Regione ha chiarito che, nei confronti del beneficiario, a seguito dall’annullamento
della gara, non sono state effettuate erogazioni.
212 Ha riferito l’Amministrazione con nota prot.6745 del 13.10.2006
APPENDICE
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
264
Prospetto 1 - Irregolarità e frodi per Fondo e per Regione - Comunicazioni 2003#
(dati al 16.2.2007) (euro)
Regione FESR FSE FEAOG-O SFOP FEAOG-G * Totale
Valle d'Aosta 0 0 0 0 0 0
Piemonte 0 0 0 0 0 0
Lombardia 0 60.707,64 0 0 0 60.707,64
Friuli V.G. 0 1.607.864,56 0 0 0 1.607.864,56
P.A. Trento 0 0 0 0 0 0
P.A. Bolzano 0 0 0 0 0 0
Veneto 1.504.951,96 1.700.153,51 635.280,72 215.516,00 54.832,00 4.110.734,19
Liguria 5.071.353,31 442.377,00 45.390,36 0 0 5.559.120,67
Emilia R. 335.597,96 0 0 0 71.426,00 407.023,96
Totale Nord 6.911.903,23 3.811.102,71 680.671,08 215.516,00 126.258,00 11.745.451,02
Toscana 815.914,15 48.280,46 33.827,92 0 0 898.022,53
Umbria 0 0 0 0 0 0,00
Marche 0 0 0 0 0 0,00
Lazio 408.682,82 0 67.419,92 1.847.428,60 108.906,17 2.432.437,51
Molise 0 0 0 0 0 0,00
Abruzzo 0 0 0 0 0 0,00
Totale Centro 1.224.596,97 48.280,46 101.247,84 1.847.428,60 108.906,17 3.330.460,04
Campania 3.137.081,70 0 0 0 0 3.137.081,70
Basilicata 1.993.523,64 32.277,00 0 0 0 2.025.800,64
Puglia 3.604.154,31 0 0 363.165,79 0 3.967.320,10
Calabria 0 582.513,45 1.641.263,38 0 0 2.223.776,83
Sicilia 2.237.859,38 0 19.935,00 0 0 2.257.794,38
Sardegna 524.007,00 0 10.660.672,00 0 0 11.184.679,00
Totale Sud 11.496.626,03 614.790,45 12.321.870,38 363.165,79 0 24.796.452,65
Totale regioni 19.633.126,23 4.474.173,62 13.103.789,30 2.426.110,39 235.164,17 39.872.363,71
IPI 462.126,34 462.126,34
MAP 1.120.355,69 1.120.355,69
MIUR 569.717,00 569.717,00
MLPS 1.829.102,98 1.829.102,98
M. Esteri 362.591,00 362.591,00
Mipaf 369.596,29 369.596,29
AGEA* 14.129.111,00 14.129.111,00
SAISA* 673.976,62 673.976,62
Totale enti 1.582.482,03 2.761.410,98 369.596,29 14.803.087,62 19.516.576,92
Totale generale 21.215.608,26 7.235.584,60 13.473.385,59 2.426.110,39 15.038.251,79 59.388.940,63
# I dati sono forniti dal Dipartimento delle politiche comunitarie, dal Ministero delle politiche agricole e forestali e dall’Agenzia delle dogane. * I dati del FEAOG-G sono stati trasmessi dal MiPAAF e dalla SAISA e si riferiscono a tutto il territorio nazionale e sono comprensivi di quelli relativi ai Piani di sviluppo rurale non idoneamente inseriti nel FEAOG-O.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
265
Prospetto 2 - Irregolarità e frodi per Fondo e per Regione - Comunicazioni 2004# (dati al 16.2.2007) (euro)
Regione FESR FSE FEAOG-O SFOP FEAOG-G* Totale
Valle d'Aosta 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Piemonte 1.807.591,00 763.654,99 0,00 0,00 2.571.245,99
Lombardia 202.263,36 5.268.578,73 0,00 0,00 18.643,00 5.489.485,09
Friuli V.G. 1.190.654,86 209.124,10 0,00 0,00 1.399.778,96
P.A. Trento 102.105,30 16.370,06 0,00 0,00 118.475,36
P.A. Bolzano 0,00 18.773,00 0,00 0,00 18.773,00
Veneto 650.038,00 360.083,90 0,00 0,00 385.155,00 1.395.276,90
Liguria 23.798,33 0,00 29.546,24 0,00 53.344,57
Emilia R. 502.879,00 262.778,85 0,00 462.909,00 172.782,00 1.401.348,85
Totale Nord 4.479.329,85 6.899.363,63 29.546,24 462.909,00 576.580,00 12.447.728,72
Toscana 244.889,01 1.693.181,61 528.660,58 0,00 2.466.731,20
Umbria 0,00 21.949,42 501.951,15 0,00 16.017,07 539.917,64
Marche 81.111,00 0,00 14.756,76 0,00 40.000,00 135.867,76
Lazio 2.481.956,60 230.087,88 1.448.507,35 0,00 97.255,35 4.257.807,18
Molise 0,00 671.172,01 0,00 0,00 671.172,01
Abruzzo 491.460,00 2.893.372,81 0,00 0,00 3.384.832,81
Totale Centro 3.299.416,61 5.509.763,73 2.493.875,84 0,00 153.272,42 11.456.328,60
Campania 2.821.635,97 53.866,44 1.876.350,76 0,00 4.751.853,17
Basilicata 38.731,35 82.983,01 94.798,37 0,00 216.512,73
Puglia 11.291.291,10 9.155,12 11.011,00 640.071,22 11.951.528,44
Calabria 6.562.427,75 1.792.228,90 59.401,20 634.487,58 9.048.545,43
Sicilia 5.974.901,48 2.921.270,62 917.206,96 395.299,29 10.208.678,35
Sardegna 2.755.481,69 0,00 380.770,00 58.316,00 3.194.567,69
Totale Sud 29.444.469,34 4.859.504,09 3.339.538,29 1.728.174,09 39.371.685,81
Totale regioni 37.223.215,80 17.268.631,45 5.862.960,37 2.191.083,09 729.852,42 63.275.743,13
MLPS 556.249,29 556.249,29
MAP 21.322.077,20 21.322.077,20
MEF 843.064,50 843.064,50
S.F.C. 89.321,54 89.321,54
Enea 71.986,34 71.986,34
AGEA* 1.520.484,00 1.520.484,00
SAISA* 27.909,42 27.909,42
Totale enti 22.326.449,58 556.249,29 1.548.393,42 24.431.092,29
Totale generale 59.549.665,38 17.824.880,74 5.862.960,37 2.191.083,09 2.278.245,84 87.706.835,42
# I dati sono forniti dal Dipartimento delle politiche comunitarie, dal Ministero delle politiche agricole e forestali e dall’Agenzia delle dogane. * I dati del FEAOG-G sono stati trasmessi dal MiPAAF e dalla SAISA e si riferiscono a tutto il territorio nazionale e sono comprensivi di quelli relativi ai Piani di sviluppo rurale non idoneamente inseriti nel FEAOG-O.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
266
Prospetto 3 – Irregolarità e frodi per Fondo e per Regione - Comunicazioni 2005# (dati al 16.2.2007) (euro)
Regione FESR FSE FEAOG-O SFOP FEAOG-G* Totale
Valle d'Aosta 0,00 71.119,00 0,00 0,00 71.119,00
Piemonte 1.118.805,75 21.071,46 0,00 0,00 1.139.877,21
Lombardia 0,00 3.673.019,96 0,00 0,00 157.131,00 3.830.150,96
Friuli V.G.* 183.147,20 0,00 0,00 0,00 288.414,37 471.561,57
P.A. Trento 21.838,63 1.215.367,51 0,00 0,00 1.237.206,14
P.A. Bolzano 0,00 70.865,00 0,00 0,00 70.865,00
Veneto 353.367,02 5.955.764,54 0,00 0,00 229.933,00 6.539.064,56
Liguria* 153.213,91 4.475.966,99 141.965,04 357.512,02 36.637,39 5.165.295,35
Emilia R. 0,00 99.197,25 0,00 0,00 165.653,00 264.850,25
Totale Nord 1.830.372,51 15.582.371,71 141.965,04 357.512,02 877.768,76 18.789.990,04
Toscana 1.009.431,31 476.932,96 306.235,35 51.028,40 36.131,00 1.879.759,02
Umbria 17.684,40 356.820,17 9.381,41 0,00 383.885,98
Marche 22.395,00 119.103,97 1.096.591,03 215.995,00 1.454.085,00
Lazio* 5.455.593,76 3.135.826,64 133.688,41 88.145,88 439.630,24 9.252.884,93
Molise 80.237,00 0,00 14.051,16 0,00 94.288,16
Abruzzo 50.000,00 0,00 17.190,00 0,00 67.190,00
Totale Centro 6.635.341,47 4.088.683,74 1.577.137,36 355.169,28 475.761,24 13.132.093,09
Campania 6.425.350,14 512.160,00 284.175,43 2.210.826,49 9.432.512,06
Basilicata 12.221,86 97.488,12 680.317,93 0,00 790.027,91
Puglia 708.423,93 0,00 1.398.938,93 0,00 2.107.362,86
Calabria 13.135.878,83 752.792,18 493.548,59 93.041,00 14.475.260,60
Sicilia 1.596.648,81 28.760.778,02 1.052.402,36 3.460.140,75 34.869.969,94
Sardegna 2.348.618,00 0,00 571.670,00 1.782.462,32 4.702.750,32
Totale Sud 24.227.141,57 30.123.218,32 4.481.053,24 7.546.470,56 66.377.883,69
Totale regioni 32.692.855,55 49.794.273,77 6.200.155,64 8.259.151,86 1.353.530,00 98.299.966,82
MLPS 1.548.271,15 1.548.271,15
MAP 96.368.267,84 180.000,00 96.548.267,84
Mipaf 401.798,99 29.381,24 431.180,23
MEF 324.735,00 324.735,00
M.InfrastrutturePIC 254.403,19 254.403,19
AGEA* 5.361.393,00 5.361.393,00
SAISA* 25.591,86 25.591,86
Totale enti 96.693.002,84 1.982.674,34 401.798,99 29.381,24 5.386.984,86 104.493.842,27
Totale generale 129.385.858,39 51.776.948,11 6.601.954,63 8.288.533,10 6.740.514,86 202.793.809,09
# I dati sono forniti dal Dipartimento delle politiche comunitarie, dal Ministero delle politiche agricole e forestali e dall’Agenzia delle dogane. * I dati del FEAOG-G sono stati trasmessi dal MiPAAF e dalla SAISA e si riferiscono a tutto il territorio nazionale e sono comprensivi di quelli relativi ai Piani di sviluppo rurale non idoneamente inseriti nel FEAOG-O.
Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1
267
Prospetto 4 - Irregolarità e frodi per Fondo e per Regione - Comunicazioni 1° semestre 2006# (dati al 16.2.2007) (euro)
Regione FESR FSE FEAOG-O SFOP FEAOG-G* Totale
Valle d'Aosta 0 0 0 0 0 0
Piemonte 0 0 0 0 0 0
Lombardia 326.828,60 764.348,77 0 0 114.824,00 1.206.001,37
Friuli V.G. 595.441,84 0 0 0 0 595.441,84
P.A. Trento 0 41.818,78 0 0 0 41.818,78
P.A. Bolzano 0 79.083,55 0 0 0 79.083,55
Veneto 0 22.769,40 0 0 8.965.804,00 8.988.573,40
Liguria 1.088.483,62 0 0 0 0 1.088.483,62
Emilia R. 29.954,00 0 0 0 119.315,00 149.269,00
Totale Nord 2.040.708,06 908.020,50 0 0 9.199.943,00 12.148.671,56
Toscana 334.549,50 347.014,00 25.391,00 0 10.804,00 717.758,50
Umbria 0 22.019,00 0 0 0 22.019,00
Marche 1.007.002,00 263.850,51 0 0 0 1.270.852,51
Lazio* 151.502,00 369.650,64 0 0 29.190,14 550.342,78
Molise 0 0 0 0 0 0
Abruzzo 1.406.638,91 0 0 0 0 1.406.638,91
Totale Centro 2.899.692,41 1.002.534,15 25.391,00 0 39.994,14 3.967.611,70
Campania 226.298,50 0 2.730.115,91 0 0 2.956.414,41
Basilicata 346.336,00 0 12.420,80 0 0 358.756,80
Puglia 4.060.285,00 0 143.658,27 0 0 4.203.943,27
Calabria 10.660.627,28 170.611,77 50.372,82 0 0 10.881.611,87
Sicilia 674.596,94 0 427.189,88 609.551,99 0 1.711.338,81
Sardegna 0 0 0 0 0 0
Totale Sud 15.968.143,72 170.611,77 3.363.757,68 609.551,99 0 20.112.065,16
Totale regioni 20.908.544,19 2.081.166,42 3.389.148,68 609.551,99 9.239.937,14 36.228.348,42
Ministero interno 170.599,00 170.599,00
MEF 26.197,68 26.197,68
MSE- ex MAP 67.553.119,17 67.553.119,17
AGEA* 254.481,00 254.481,00
SAISA* 46.040,00 46.040,00
Totale enti 67.553.119,17 196.796,68 300.521,00 68.050.436,85
Totale generale 88.461.663,36 2.277.963,10 3.389.148,68 609.551,99 9.540.458,14 104.278.785,27
# I dati sono forniti dal Dipartimento delle politiche comunitarie, dal Ministero delle politiche agricole e forestali e dall’Agenzia delle dogane. * I dati del FEAOG-G sono stati trasmessi dal MiPAAF e dalla SAISA e si riferiscono a tutto il territorio nazionale e sono comprensivi di quelli relativi ai Piani di sviluppo rurale non idoneamente inseriti nel FEAOG-O.