Sindicatos y diálogo social:situación actualy perspectivas

Educación Obrera 2000/3Número 120

Editorial V

Diálogo social: un panorama internacional, por Muneto Ozaki y Marleen Rueda 1

La perspectiva sindicalCIOSLSindicatos y diálogo social: la dimensión mundial, por Jim Baker 11

UITAAcuerdos de la UITA, por Ron Oswald 20

CMTDialogar, pero sin entregar el alma, por André Linard 23

CESUna nueva dimensión de la negociación colectiva, por Jean Lapeyre 28

Región del CaribePanorama del diálogo social en cinco países del Caribe, por Evelyn Greaves 37

América del NorteEl diálogo social en los Estados Unidos, por Katie Quan 49

América LatinaDiálogo social: teoría y práctica, por Oscar Ermida 57

El diálogo social en los países andinos: un camino accidentado,por Juan M. Sepúlveda y María Luz Vega 66

Europa centralEl diálogo social en Hungría: ¿qué vendrá después de un decenio de tripartismocentralizado?, por Mária Ladó 75

AfricaDiálogo social: la experiencia sudafricana, por Karl Gostner y Omano Edigheji 89

Región Asia-PacíficoEl diálogo entre los sindicatos y la sociedad civil en Nepal, por Shiva Sharma 101

Experiencia y perspectivas del diálogo social en la República de Corea,por Young-Ki Choi 105

Apéndice IConvenio sobre consultas tripartitas para promover la aplicaciónde las normas internacionales del trabajo, 1976 (núm. 144) 115

Apéndice IIRecomendación sobre consultas tripartitas para promover la aplicaciónde las normas internacionales del trabajo y las medidas nacionales relacionadascon las actividades de la Organización Internacional del Trabajo, 1976 (núm. 152) 118

III

Indice

IV

Apéndice IIIRecomendación sobre la consulta tripartita y la colaboración entre las autoridadespúblicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores en las ramas deactividad económica y en el ámbito nacional, 1960 (núm. 113) 120

Apéndice IVResolución relativa a la consulta tripartita a nivel nacional sobre la políticaeconómica y social 122

¿A qué se debe este creciente y relativamente reciente entusiasmopor la fórmula «diálogo social»? Es la pregunta que formulan los autoresOzaki y Rueda pero que también abordan todos los demás desde sus res-pectivos puntos de vista de dirigentes sindicales de confederaciones queactúan en los ámbitos nacional, regional y mundial y de especialistas inte-resados en la problemática de las relaciones de trabajo.

En parte, a la novedad de su mensaje que hace alusión más bien alo que todos los interlocutores tienen que ganar con el diálogo social, loque no excluye el tener que transigir cuando se negocia para alcanzar losobjetivos que se persiguen.

¿Cuáles son las condiciones previas indispensables para que el diá-logo social sea fructífero? La existencia de unos interlocutores socialesfuertes, libres, que actúen con independencia y que sean reconocidos comotales, se responde repetidamente. Estos interlocutores, que dialogan y par-ticipan en la toma de decisiones, permiten limitar el poder del Estado ygestar una tradición de paz en la resolución de los conflictos de interesesque, sin desaparecer, se debe procurar conciliar para reducir así el senti-miento de impotencia de los ciudadanos. Este argumento cobra especialimportancia desde la perspectiva de la transición a una democracia ver-daderamente participativa como lo destacan todos los autores. Lo ante-rior no lleva a afirmar ingenuamente que el diálogo social sea la panacea.Los desacuerdos no se eliminan; lo que se consigue con el diálogo sociales proporcionarles un cauce legal para expresarlos y buscarles solución.

La forma de diálogo social más promisoria – dicen Baker, Oswald,Linard y Lapeyre – es la que se desarrolla entre las empresas multinacio-nales y los secretariados profesionales internacionales (SPI), que ha permi-tido concluir con éxito acuerdos marco sobre el funcionamiento de las rela-ciones entre las direcciones de las empresas y los representantes de lostrabajadores. En el sector de la química, por ejemplo, se ha concluido el pri-mer acuerdo sectorial de ámbito mundial de todos los tiempos. Es un pasoadelante que dota a la mundialización de un elemento dinámico y que ofrecela oportunidad de bregar por el cumplimiento de las normas internaciona-les del trabajo en el plano mundial. La etapa que queda por alcanzar seríala de que la iniciativa por concluir acuerdos de este tipo la tomen los pro-pios interlocutores sociales principales y no a instancias de otro órgano.

Entre las condiciones previas mencionadas, los autores también serefieren una y otra vez a la necesidad de que estos interlocutores cuentencon la información y la formación necesarias para establecer sus estrate-gias, que las consultas y negociaciones entre los interlocutores sean regu-lares y tengan lugar por medio de estructuras y mecanismos apropiadosque permitan evitar la arbitrariedad de la consulta caso por caso. Todosmencionan también la existencia de una cultura de la participación y unaaceptación del reparto del poder.

Al pasar revista a las situaciones regionales (países andinos, paísesdel Mercosur, países del Caribe) y nacionales (Estados Unidos, Hungría,

V

Editorial

Sudáfrica, Nepal y la República de Corea), se comprueba que el caminopara llegar a la etapa anteriormente descrita es largo y está sembrado deescollos pero que es una meta alcanzable; algunos países están apenasentreviendo la vía. En períodos de crisis tan graves como la de la Repú-blica de Corea (1998), el diálogo social, antes tambaleante, ofreció la posi-bilidad de llegar a un compromiso histórico de la aceptación, por partede los trabajadores, de la flexibilidad del mercado de trabajo a cambio deun mejoramiento en la aplicación y acatamiento de los derechos funda-mentales en el trabajo y algunas medidas de protección social.

La confianza, la voluntad de consultar y negociar, y el compromisode todos los interlocutores con el diálogo social en lugar de la confrontaciónson elementos que todos los autores del presente número destacan tambiénrepetidamente, junto con la necesidad de ampliarlo a otros actores socialesde la sociedad civil representativos de grupos importantes de intereses.

Todos los autores prestaron atención a la cuestión de la definiciónde diálogo social, materia respecto de la cual estos artículos presentan unavaliosa y útil recopilación. La difícil tarea que tenían ante sí los actoressociales que participaron en la transposición de las directivas europeassobre el Derecho del trabajo al Código húngaro del trabajo con vistas a laadhesión de ese país a la Unión Europea ilustra bien la importancia quereviste contar con conceptos claros, labor indispensable para la determi-nación de los mandatos de las diversas instancias institucionales encar-gadas de la tarea.

Ninguno de los autores deja de reconocer la importante labor de laOrganización Internacional del Trabajo a este respecto que recientementeha permitido dar un nuevo impulso al diálogo social, particularmente a tra-vés del Convenio sobre consultas tripartitas para promover la aplicación delas normas internacionales del trabajo, 1976 (núm. 144); la Recomendaciónsobre consultas tripartitas para promover la aplicación de las normas inter-nacionales del trabajo y las medidas nacionales relacionadas con las activi-dades de la Organización Internacional del Trabajo, 1976 (núm. 152); laRecomendación sobre la consulta y la colaboración entre las autoridadespúblicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores en lasramas de actividad económica y en el ámbito nacional, 1960 (núm. 113),y la Resolución relativa a la consulta tripartita a nivel nacional sobre lapolítica económica y social, adoptada en junio de 1996 por la Conferencia.

Por último, diremos que todos los autores plantearon toda esta pro-blemática inserta en el gran marco de la mundialización en curso y,siguiendo a Lapeyre, cuya fórmula nos parece muy acertada, repetiremosque uno de los objetivos del diálogo social podría ser el de que a la mun-dialización de la economía correspondiera también una mundializaciónde la justicia social.

Manuel Simón VelascoDirector

Oficina de Actividades para los Trabajadores, OIT

VI

Agradecemos la importante contribución de Muneto Ozaki y sus colaboradoresdel Programa InFocus sobre Fortalecimiento del Diálogo Social en la preparacióndel presente número

Aunque el concepto de diálogo social seatodavía relativamente nuevo, ha adquirido unaimportancia señalada en los debates públicoscelebrados en todo el mundo. Varias institucio-nes internacionales han desempeñado un papelimportante en la difusión de dicho concepto.Muy especialmente en lo que es ahora la UniónEuropea la cuestión del diálogo social en elámbito de la comunidad se convirtió en uncomponente habitual de las decisiones de polí-tica a mediados del decenio de 1980 y se forta-leció en el de 1990, entre otras cosas, por mediode enmiendas al Tratado de Maastricht y al Tra-tado de Amsterdam con arreglo a las cuales lasautoridades de la Unión Europea han de con-sultar con los interlocutores sociales principa-les antes de elaborar una legislación o de for-mular propuestas específicas en esta esfera. Lasempresas que desempeñan su actividad en una«escala comunitaria» también se han visto fuer-temente incitadas a desarrollar el diálogo socialdesde la adopción en 1994 de la Directiva euro-pea sobre los comités de empresa (véase másadelante).

Otras instituciones regionales han organi-zado recientemente foros de diálogo social aescala regional y han concretado también lavoluntad de sus miembros de promoverlo ensus respectivos países. Por ejemplo, a fines de1998, el MERCOSUR declaró que la promocióndel diálogo social en los planos nacional yregional era uno de los objetivos principales desu política.

La OIT también ha contribuido reciente-mente a la difusión del concepto de diálogosocial al poner de relieve en su programa deactividades para 2000-2001 que el fortaleci-miento del diálogo social en los Estados Miem-bros era uno de los cuatro objetivos que se habíapropuesto. Los buenos resultados económicosy sociales recientes de algunos países de Europaoccidental, por ejemplo Austria e Irlanda, quehan puesto en práctica una participación socialeficaz, también han contribuido en gran medida

a concienciar al público en general de la opor-tunidad de asociar a las organizaciones deempleadores y de trabajadores en la toma dedecisiones de carácter económico y social, y estaasociación se considera en general como una delas formas principales de diálogo social.

Concepto

A pesar de su amplia difusión, no se ha esta-blecido todavía una definición precisa de esteconcepto que sea aceptada por todos. Unos con-sideran que el diálogo social abarca todas lasformas de diálogo bipartito o tripartito, comonegociaciones y consultas que se celebran entodos los ámbitos de la sociedad – del país, delsector o de la empresa – y en las que participanlos gobiernos, los empleadores (o sus organi-zaciones) y las organizaciones de trabajadores.Otros consideran que el diálogo social se refiereen lo principal a un proceso que se lleva a caboen una esfera relativamente alta, como la regio-nal o la sectorial, excluyéndose del mismo elque tiene lugar en la empresa o en el lugar detrabajo. Unos limitan este concepto a una rela-ción de colaboración entre las partes interesa-das, mientras que otros también incluyen en elmismo relaciones conflictivas. En los países enque el procedimiento de negociación colectivade acuerdos se establece explícitamente por lalegislación, el diálogo social puede referirse aformas flexibles de negociación celebradasfuera de los mecanismos previstos para la con-certación de convenios colectivos formales.

La noción de diálogo social se utiliza a vecespara referirse a un diálogo en el que participanmás partes que los interlocutores sociales tradi-cionales. Las ONG y otros representantes de lallamada «sociedad civil» se invitan a menudo aparticipar en negociaciones y consultas juntocon los interlocutores sociales tradicionales. LaUnión Europea ha creado la expresión «diálogocivil» para referirse a este tipo de diálogo. En elartículo preparado por Katie Quan se muestra

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Diálogo social: un panorama internacional

Muneto Ozaki*Marleen Rueda**

Programa InFocus sobre Fortalecimiento del Diálogo SocialOIT

cómo el diálogo social se comprende a menudoen los Estados Unidos en el sentido de alianzasentre los sindicatos de trabajadores y las ONG,en las que intervienen también los empleadoreso las autoridades locales, en aras de mejorar lascondiciones de vida de la comunidad local.

El presente artículo no se propone resolvereste problema de definición de una maneradefinitiva, sino que se centra en el diálogo sociala escala nacional y supranacional, así como enel ámbito de las empresas multinacionales, sinpretender que éstos sean los únicos cauces enlos que puede concertarse un diálogo social.

Un diálogo social, ¿para qué?

A pesar de la ambigüedad que contiene esteconcepto, un número cada vez mayor deempleadores, de sindicatos y de gobiernos sehan adherido al diálogo social por considerarque se trata de una forma útil de interacciónentre ellos. Lo han considerado así porquedicho concepto integra ciertos valores inheren-tes a los ideales de la democracia y satisfaceciertos anhelos de equidad y eficacia de las par-tes en las relaciones de trabajo.

Pero sea cual fuere la definición de diálogosocial, ésta ha de comprender un procedi-miento tripartito que dé una voz a los emplea-dores y los trabajadores en la formulación depolíticas nacionales y locales sobre cuestionesde trabajo y otras de carácter social (y también,posiblemente, económico). El concepto de diá-logo social también abarca normalmente undiálogo bipartito entre organizaciones deempleadores y de trabajadores; en este caso setrata de un proceso con arreglo al cual los tra-bajadores pueden participar en la toma de deci-siones de gestión empresarial. En ambos casos,el diálogo social constituye de por sí un com-ponente de la sociedad democrática, como elderecho de sindicación y de negociación colec-tiva de los trabajadores, y una práctica que hade conservarse por su valor intrínseco.

Por otra parte, se demuestra que el diálogosocial central, al facilitar el logro de un consensoentre las fuerzas productivas de un país sobrelas decisiones políticas de carácter social y eco-nómico, puede contribuir a elevar el rendi-miento económico. Los ejemplos de Irlanda,Países Bajos, Austria y Dinamarca lo demues-tran claramente.

Sin embargo, se plantea una importantecuestión en cuanto a la popularidad del diálogosocial: ¿por qué los empleadores, los trabaja-dores y los funcionarios del Estado parecenexpresar una preferencia cada vez más marcada

por el concepto de diálogo social que por el denegociación colectiva que define en su sentidomás amplio una práctica muy parecida?

Desde el punto de vista de los empleadores,el diálogo social parece ser preferible porque, adiferencia de la negociación colectiva tradicio-nal, tiende a forjar un espíritu de colaboracióny armonía y contiene una noción de beneficiomutuo para todos en lugar de una noción deequilibrio entre fuerzas opuestas. Por otraparte, refleja una noción de proceso pacífico queconsiste en tratar de lograr un consenso. Diá-logo no es lo mismo que negociación. Desde elpunto de vista de los trabajadores, el diálogosocial parece abarcar una participación ascen-dente en la toma de decisiones en el ámbito dela empresa o del Estado. En casi todas partes lanegociación colectiva tradicional sólo se refierea las consecuencias de decisiones, sin posibili-dad de influir en el proceso mismo de su adop-ción. Al participar en dicho proceso desde unprincipio, los trabajadores y los sindicatos espe-ran tener acceso a una gama más amplia deposibilidades de acuerdo con la negociacióncolectiva tradicional, así como poder influirmás en las decisiones adoptadas y, por ende, sermás eficaces en la protección de sus interesesprofesionales.

Una ventaja del diálogo social respecto deconceptos tradicionales como los de «negocia-ción colectiva» o «consultas tripartitas» estribaen su carácter abierto. Como se ha dicho antes,las partes en el diálogo social no siempre han delimitarse a los interlocutores sociales tradicio-nales, por lo menos en lo que se refiere a ciertascuestiones que afectan a grupos más amplios deintereses en la sociedad de que se trate.

El diálogo social nacional

La consulta o «concertación» tripartitanacional, así como la negociación bipartita aescala central sobre acuerdos «marco», han sidouna de las características sobresalientes de lossistemas tradicionales de relaciones de trabajode varios países en el período inmediatamenteanterior a la difusión del concepto de diálogosocial.

El tripartismo y el bipartismoen Europa occidental

En los Estados miembros de la Unión Euro-pea, el diálogo social es en la actualidad unapráctica general y bien establecida. El diálogosocial nacional en Europa occidental y en otraspartes reviste diversas formas. En varios países

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se han constituido, por la legislación, organis-mos consultivos en los que representantes delos empleadores y de los trabajadores, así comootros grupos de intereses y expertos, conside-ran y adoptan recomendaciones dirigidas alGobierno sobre la política económica y social,como en el caso de los consejos económicos ysociales de Francia, España, Bélgica y PaísesBajos, entre otros. También hay casos en que losinterlocutores sociales se encargan de concertarconvenios centrales sobre cuestiones de polí-tica económica y social sin la participación delEstado.

Varios países de Europa occidental, comoAustria e Irlanda, han desarrollado enfoques tri-partitos para la negociación de acuerdos cen-trales, al nivel más alto de consulta, sobre cues-tiones macrosociales y macroeconómicas. EnAlemania, en que la autonomía de las partes enla negociación ha sido el principio rector en elque se basa el sistema de relaciones de trabajodesde el final de la Segunda Guerra Mundial,se han realizado experimentos con el Gobiernoactual en el campo del diálogo social tripartitonacional. En los Países Bajos, en cambio, el cen-tro de gravedad del diálogo en el más alto nivelse ha desplazado de la consulta tripartita hacianegociaciones bipartitas. En España, los acuer-dos centrales pueden ser tripartitos o bipartitossegún los objetivos que persigan las partes inte-resadas, las oportunidades de llegar a un com-promiso y la actitud del Gobierno respecto dela autonomía de los interlocutores sociales enun momento determinado. Tres acuerdos cen-trales importantes concertados en 1997 sobrerelaciones de trabajo y contratos de empleo fue-ron bipartitos y se negociaron por las organi-zaciones centrales de empleadores y de traba-jadores, integrándose luego en la legislación.

Consideremos ahora brevemente la evolu-ción reciente del diálogo social en Irlanda y losPaíses Bajos para poner de relieve el contrasteexistente entre formas básicamente tripartitas ybipartitas de este diálogo, consideradas ambasen general como instrumentos importantes enlos logros económicos y sociales recientes con-seguidos en esos países.

En Irlanda, la estructura de la negociacióncolectiva osciló en los decenios posteriores a laSegunda Guerra Mundial entre centralizacióny descentralización, con resultados económicosy sociales pocos satisfactorios. En cambio, elacuerdo tripartito negociado a escala central en1987, que se conoce como «Programa de recu-peración nacional», anunció la adopción de unmodelo de diálogo social tripartito central queha constituido, a partir de ese momento, una

dimensión integral de las decisiones de políticasobre cuestiones económicas y sociales. Desdeentonces se han concertado cinco acuerdos deesta naturaleza de tres años de duración. El másreciente de ellos, el «Programa de prosperidady equidad» empezó a ser operativo en 2001. Lascuestiones consideradas en los acuerdos se hanampliado considerablemente y sus objetivos sehan modificado con el transcurso de los años.En el tercer acuerdo, el «Programa de competi-tividad y trabajo» (1994-1997), se reconocía yaque los elementos fundamentales de la compe-titividad dejaban de limitarse a los costos direc-tos de producción. El cuarto acuerdo, «Asocia-ción 2000» (1997-2000), desplazó la importanciaprimordial atribuida a la competitividad eco-nómica hacia la integración social y el empleo.El acuerdo actual abarca una gama inclusomás amplia de cuestiones sociales y de desa-rrollo, entre ellas, los niveles de vida, el entornodel lugar de trabajo, un desarrollo regionalequilibrado, el desarrollo rural, las prácticas delas administraciones locales, la igualdad y laformación permanente por citar sólo algunosejemplos.

En los Países Bajos, las relaciones de trabajose caracterizaron por una intervención activadel Estado, en especial en la fijación de los sala-rios y por la constitución, en virtud de la legis-lación, de un organismo consultivo tripartito.Sin embargo, el acuerdo bipartito central de1982, denominado «Acuerdo Wassenaar», fir-mado en una situación de dificultades econó-micas, marcó un cambio hacia el fortaleci-miento de la autonomía de los interlocutoressociales. En el decenio de 1990 se firmaronvarios acuerdos bipartitos a escala central queabarcaban una amplia gama de cuestiones,como la política general en el campo social yeconómico, diversas cuestiones relativas almercado de trabajo incluidas las políticas desalarios, las condiciones de empleo, las catego-rías de contratos de empleo, las diferencias detrato entre hombres y mujeres, la protección dela salud y las minorías étnicas. Entre los acuer-dos centrales firmados en este período y quehan de considerarse como puntos de referenciaconviene citar un acuerdo de 1993 denominado«Nuevas tendencias: programa de negociacióncolectiva en 1994», un acuerdo firmado en 1995titulado «Declaración relativa a la consulta y alas condiciones de empleo, 1996» y el «Pro-grama 2000 – Programa para la negociacióncolectiva en los años venideros», de 1997. Algu-nos decisores ponen a veces en tela de juicio laoportunidad de fundamentar la política macro-social y macroeconómica en negociaciones

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bipartitas centrales porque tienden a conside-rar que el diálogo social es demasiado lentopara acompasarse con la situación económicacambiante de hoy. Sin embargo, parece recono-cerse en general que las negociaciones biparti-tas centrales son un mecanismo esencial paraelaborar macropolíticas de mercado de trabajo.

Entre los países de Europa occidental tambiénvaría considerablemente el grado en que éstosse basan en instituciones oficiales de diálogosocial. No resulta totalmente claro si un diálogosocial institucional conduce a mejores resulta-dos que un diálogo social ad hoc, aunque elpapel de apoyo desempeñado por las institu-ciones en un diálogo social eficaz pueda ser deimportancia vital, como parece ser el caso deinstituciones de colaboración social en Irlanda,como el Consejo Económico y Social Nacional(NESC), creado en 1973, y el Foro Económico ySocial Nacional (NESF); sus informes y reco-mendaciones constituyen la base en que se fun-damenta la negociación de acuerdos centrales.La Comisión Paritaria de Precios y Salarios(Paritätische Kommission für Preis-und Lohn-fragen) de Austria, creada a principios de 1950con arreglo a un acuerdo oficioso entre elGobierno y los interlocutores sociales, así comola Fundación del Trabajo de los Países Bajos,establecida en 1945 por las organizaciones cen-trales de empleadores y de sindicatos, son foroseficaces para la negociación y la consulta.

En Italia en cambio, los interlocutores socia-les han demostrado, sobre todo por razoneshistóricas, preferir negociaciones tripartitas adhoc de ámbito nacional en lugar de negociacio-nes dentro del marco de instituciones oficiales.Negociaciones largas y difíciles concertadas aprincipios del decenio de 1990 en torno a cos-tos de la mano de obra, estructura de los sala-rios y reforma del sistema de negociación colec-tiva condujeron en 1993 a la conclusión de un«Protocolo (tripartito) sobre política de ingre-sos y empleo, estructura de la negociación,políticas de mercado de trabajo y sistema deayuda a la producción». El Protocolo surtióefectos poderosos en el desarrollo ulterior delsistema de relaciones de trabajo en Italia que,desde entonces, se ha modificado considera-blemente dejando de ser muy conflictivo paraconvertirse en un sistema en el que el diálogosocial desempeña un papel sumamente impor-tante. Este Protocolo se completó con la firmade un Pacto bipartito del empleo, en 1996, y deun Pacto social de crecimiento económico y delempleo, en 1998. Un aspecto del diálogo socialen Italia son los vínculos estrechos que se hanestablecido entre el proceso de diálogo tripar-

tito o de negociación a escala nacional y la defi-nición de medidas legislativas y administrati-vas para resolver problemas económicos ysociales fundamentales, como el empleo y lacompetitividad1.

El diálogo social nacional fuerade Europa occidental

Fuera de Europa occidental, un númeroimportante de países han adoptado medidasexperimentales de diálogo social nacional. Enmuchos casos, sin embargo, su eficacia se poneen tela de juicio y los esfuerzos encaminados apromover el diálogo con arreglo a estas medi-das tienden a ser esporádicos y poco duraderospor falta de un auténtica adhesión de las partesinteresadas.

En Asia se han llevado a cabo recientementeactividades experimentales de diálogo social enIndonesia y la República de Corea. En el primerode estos países las reformas de la legislación deltrabajo en la transición hacia la democracia seadoptaron con la estrecha participación de losinterlocutores sociales y de la sociedad civil,junto con la asistencia de la OIT. En la Repúblicade Corea, se consiguieron avances en el diálogosocial a fines del decenio de 1990, en especial entorno a la cuestión de las reformas de la legis-lación del trabajo, que culminaron en este paíscon la conclusión del primer (y único hasta lafecha) pacto social tripartito en febrero de 1998,en medio de la crisis financiera asiática. El pactocontenía disposiciones que iban mucho másallá de las cuestiones laborales. Sin embargo,según señala Choi en su artículo, el elementocentral de la consulta política entre el Gobiernoy los sindicatos fue la aceptación por estos últi-mos de la flexibilidad del mercado de trabajo(en especial, despidos por exigencias de gestiónempresarial) a cambio de mejores derechoslaborales fundamentales y de ciertas medidasde protección social. Sin embargo, ulterior-mente, al término de la crisis financiera, laadhesión de las partes interesadas (en especial,el Gobierno) al diálogo social parece habersedebilitado de la misma manera que ha dismi-nuido la eficacia de este diálogo a pesar de laslabores de la Comisión tripartita que se esta-bleció en 1998 con arreglo a un decreto de la Pre-sidencia y que empezó a funcionar sobre unabase legal en 1999.

En Asia meridional, aunque existan mecanis-mos consultivos nacionales tripartitos en todoslos países principales, a saber, Bangladesh,India, Nepal, Pakistán y Sri Lanka, éstos pare-cen ser ineficaces. Existen pruebas de que reco-

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mendaciones incluso unánimes no se tienen amenudo en cuenta en el Gobierno. Se reconoceque falta una cultura de la consulta y de la coo-peración entre organizaciones de trabajadoresy de empleadores de ámbito nacional2. Dehecho, no hay constancia en los últimos dece-nios de ningún marco tripartito eficaz para losacuerdos sobre política económica y social con-certados a escala nacional en Asia meridional;una serie de declaraciones tripartitas pactadasen el decenio de 1950 en la India sobre diversosaspectos de las relaciones de trabajo no parecenhaber tenido efectos3.

En América Latina tampoco existe una tradi-ción de diálogo social efectivo. En un númerocada vez mayor de países, sin embargo, se hancreado en los últimos años mecanismos nacio-nales de diálogo social y se han registradointentos esporádicos para establecerlo. Ermidase refiere a dos acuerdos firmados en el deceniode 1990 en Argentina: el acuerdo marco de 1994y el Acta de Coincidencias firmada por elGobierno y la CGT en 1997, así como algunosexperimentos en otros países del Cono Sur.Chile ha recurrido de manera experimental amesas redondas para concertar un diálogosocial sobre diversas cuestiones, incluida lareforma de la legislación sobre el trabajo y lasrelaciones laborales. En Colombia se concertó endiciembre de 2000 un acuerdo tripartito sobrelos salarios mínimos y el ajuste de los subsidiospor gastos de transporte en la Comisión per-manente de concertación sobre políticas de lamano de obra y de salarios. En Panamá se harecurrido con carácter experimental a un sis-tema nacional bipartito de diálogo social en laFundación del Trabajo con miras a promover elempleo. Sin embargo, según advierte el autor,las deficiencias en la democracia política y ladebilidad de los interlocutores sociales en rela-ción con la aplicación continuada de los ajustesestructurales impuestos por la doctrina econó-mica predominante, entre otros factores, impi-den el desarrollo de un auténtico diálogo social.

En Africa, después de la abolición del apart-heid en Sudáfrica, se experimentó un aumentonotable del diálogo social nacional. El marcoinstitucional principal de este diálogo es el Con-sejo Nacional de Desarrollo Económico y Tra-bajo (NEDLAC), creado por una ley especialpromulgada en 1994. Como muestra el artículode Gostner y Edigheji, en el período de transi-ción hacia la democracia, las negociaciones conel NEDLAC han conseguido establecer eficaz-mente un nuevo régimen de mercado de trabajopost apartheid que ha conducido en particular ala promulgación de la ley sobre relaciones de

trabajo, la ley sobre condiciones básicas deempleo, la ley sobre desarrollo de calificacionesy la ley sobre equidad en el empleo. Sinembargo, el NEDLAC se enfrenta con dificul-tades para proponer una nueva imagen de sufunción después de haberse terminado la pri-mera serie de actividades legislativas. Estasdificultades han conducido a algunos partici-pantes y observadores a poner en tela de juiciola viabilidad del NEDLAC en el marco actualde una economía mundializada. El diálogosocial en Sudáfrica parece encontrarse en unafase de búsqueda de un nuevo programa.

En Hungría el diálogo social tripartito nacio-nal conoció un desarrollo importante en eldecenio de 1990. La institución principal esta-blecida con este fin fue el Consejo tripartito deconciliación de intereses (CCI), que se creó en1988 y en el que el Gobierno y los interlocuto-res sociales han negociado y concluido – den-tro del marco de negociaciones prelegislativassobre el proyecto de ley relativo al presupuestoanual y el régimen tributario – una serie deacuerdos globales en materia de política deingresos. Estos acuerdos abarcan una ampliagama de cuestiones, como el aumento de lossalarios en el sector de las empresas y los ser-vicios públicos, los salarios mínimos, losimpuestos y las desgravaciones fiscales perso-nales, las prestaciones familiares y otras pres-taciones sociales, los aumentos de precios sub-vencionados (por ejemplo, la energía), lasprestaciones de desempleo y las contribucionesa las cajas de seguro social, entre otras cosas4.Según se desprende de la información recibida,salvo en contadas ocasiones los sucesivosgobiernos elegidos hasta 1997 han cumplidocon las obligaciones que establecen los acuer-dos y los han aplicado por vía legislativa5. Porotra parte, el tripartismo en Hungría se enfrentacada vez más con dificultades para representarlos intereses de todas las partes afectadas por lapolíticas social, económica y de trabajo, mien-tras que la privatización y el fortalecimiento delas instituciones políticas y económicas ha con-ducido a la intervención de nuevos actoresimportantes, como las empresas multinaciona-les, los bancos, las compañías de seguros y lascámaras de relaciones económicas6. En 1998, elGobierno adoptó modificaciones fundamenta-les en la práctica del diálogo social. El objetivodeclarado de su política fue rechazar todaacción de orden corporativo, como lo señalaMária Ladó en su artículo. Como consecuenciade ello, el CCI se disolvió y se sustituyó por unaserie de foros nuevos como el Consejo econó-mico, el Consejo de integración europea, el

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Consejo Nacional del Trabajo y el Consejo deasuntos relativos a la OIT. Se indica en este artí-culo que los principios en los que se basa elmecanismo actual de diálogo social son lossiguientes: i) consulta sobre cuestiones econó-micas, y ii) consulta y negociación sobre cues-tiones laborales. En lo que se refiere a la estruc-tura de estos foros, si bien el Consejo Nacionaldel Trabajo conserva una estructura tripartita,el Consejo económico ha ampliado la composi-ción de sus participantes para que estén repre-sentados diversos intereses empresariales yfinancieros, como el Banco Nacional, las cáma-ras de relaciones económicas, representantesdel sector financiero y de las inversiones, ycámaras de comercio extranjeras que represen-tan a los principales inversores.

Esta breve reseña de la práctica de diálogosocial en diversas regiones del mundo muestraque fuera de Europa occidental y de otros pocospaíses el diálogo social no se ha convertidotodavía en un método bien establecido para laelaboración de la política social y económica.Muchos países han intentado esporádicamenterecurrir a este diálogo pero esta práctica conti-núa siendo frágil y pierde fuerza en el momentoen que desaparece su necesidad inmediata ocuando una de la partes ha alcanzado un obje-tivo determinado en un momento dado.

El diálogo social en las empresasmultinacionales

Con la mundialización, las empresas multi-nacionales (EMN) se han convertido en actoresprincipales para los mercados de productos y detrabajo globales. Con la ampliación de la liber-tad económica en el ámbito internacional, lacapacidad de las EMN para desplazarse libre-mente en todo el mundo en aras de conseguirmejores beneficios de sus inversiones y costosde mano de obra más bajos es ahora enorme. Enla mayor parte de los casos la mano de obra esun factor fundamentalmente inmóvil del pro-ceso de producción. La disparidad entre lamovilidad de las EMN y la de los trabajadorespuede socavar las bases sociales de las institu-ciones existentes de relaciones de trabajo, queson esencialmente de alcance nacional.

Conviene señalar en particular que, amedida que muchas EMN continúan perfec-cionando estrategias globales en materia degestión, las decisiones principales a este res-pecto, salvo en contadas ocasiones, por ejemplolas relativas a inversión y desinversión quepueden tener consecuencias enormes para lostrabajadores a través de las fronteras, tienden a

adoptarse en la sede de estas empresas. En cam-bio, los sindicatos se encuentran muy distan-ciados por las EMN en cuanto a la creación demecanismos intersindicales de coordinacióntransnacional.

Para conseguir relaciones equilibradas yequitativas entre las EMN y los sindicatos, lossegundos tratan desde el decenio de 1970 deestablecer mecanismos transnacionales deinformación y consulta en la esfera de las EMNy de instaurar, en el ámbito internacional, el diá-logo social que tiene lugar en el plano nacional.Pero, exceptuando la Unión Europea, como noexiste un marco reglamentario internacional,las EMN son las que deciden en última instan-cia sobre la oportunidad de establecer un forotransnacional con los sindicatos, y sólo unospocos foros de esta naturaleza se han consti-tuido fuera de los límites de la Unión Europea.

Es en la Unión Europea donde se ha desa-rrollado la forma más perfeccionada de diálogotransnacional entre los trabajadores y lasempresas. El Comité de Empresa Europeo secreó en virtud de una directiva7 aprobada en1994 que se refiere específicamente a las activi-dades de las EMN en Europa. Con arreglo adicha directiva, se pide que las empresas infor-men a los representantes de los trabajadores ycelebren consultas con ellos, una vez al año yen el ámbito europeo, sobre cuestiones empre-sariales estratégicas como: la situación econó-mica y financiera; la evolución probable de laactividad comercial, de la producción y de lasventas; la situación y tendencias probables enmateria de empleo; las inversiones; los cambiosimportantes en materia de organización; la uti-lización de nuevos métodos de trabajo o proce-sos de producción; los traslados de producción;las fusiones, reducciones o cierres de empresas,establecimientos o partes importantes de losmismos; y los despidos colectivos por reduc-ción de plantilla. Aunque sean de carácter bási-camente informativo, algunos de estos foroshan desarrollado algunas formas de negocia-ción, como en el caso de Danone y Accor.

Fuera de Europa, el diálogo transnacionalen las EMN reviste principalmente la forma deuna colaboración sindical, aunque se hayanestablecido también ciertas formas de diálogoentre los trabajadores y las empresas. Este diá-logo puede ir de un simple intercambio deinformación a una auténtica negociación con-certada de manera formal o informal. El alcancedel diálogo puede abarcar dos o más países, oincluso ser mundial. Pero a pesar de la diversi-dad de opciones, la realidad muestra que sóloexisten en el mundo unos pocos foros transna-

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cionales de diálogo entre los trabajadores y lasempresas. Ejemplos bien conocidos de ellos sonVolkswagen, Natwest, SKF, Nestlé, Statoil eIkea. Algunos de estos foros se han creado comoampliación del Comité de Empresa Europeo(Natwest). Otros, como resultado de las buenasdisposiciones de la empresa en la materia(Danone), o como respuesta a una acción sin-dical (Volkswagen).

La importancia que el diálogo adquiere enla esfera de las EMN depende de factores comola fuerza de los actores y su capacidad paracoordinar una acción internacional; la estrate-gia de los secretariados profesionales interna-cionales; la actitud de las empresas respecto deldiálogo; las tradiciones en materia de relacio-nes de trabajo de los países en que funcionanlas EMN; o los acuerdos institucionales regio-nales. Lo que parece ser evidente es que unacooperación previa con los sindicatos es unacondición indispensable para el estableci-miento de foros de diálogo entre trabajadores yempresas. Por consiguiente, las empresas en lasque existe un sindicalismo sectorial fuerte y enlas que intervienen los secretariados profesio-nales internacionales son las que ofrecen mejo-res oportunidades de crear foros de esta natu-raleza. Pero esto no es una garantía: incluso loscomités de empresa mundiales que la Federa-ción Internacional de Trabajadores de la Meta-lurgia creó como resultado de una estrategiainicada ya en el decenio de 1960 no han conse-guido institucionalizar la participación de ladirección de las empresas.

Volkswagen parece ser una excepción a estaregla. La empresa no sólo ha aceptado crearjunto con los sindicatos un consejo mundial desu grupo, sino que representantes de laempresa y de los trabajadores firmaron los pri-meros acuerdos colectivos transnacionalesexistentes en los que son partes la empresa y lossindicatos de trabajadores de las industriasmecánicas de Argentina y Brasil.

Otro evento importante en la historia de lasrelaciones de trabajo transnacionales es elacuerdo global sobre el particular8 firmado porStatoil en junio de 1998. Se trata de la primerainiciativa de esta naturaleza en el sector delpetróleo y de una de las primeras en las demásramas de actividad. La Federación Internacio-nal de Sindicatos de la Química, la Energía y lasMinas (ICM) desempeñó un papel esencial enla campaña a favor de este acuerdo y en sufirma. Dicho acuerdo trata del reconocimientode los derechos humanos fundamentales, laseguridad, la salud y el medio ambiente, lainformación y la capacitación en todas las acti-

vidades de Statoil que la empresa controladirectamente9.

Aunque la petición de una representaciónde los trabajadores a escala transnacional pro-ceda principalmente de los sindicatos y de lostrabajadores, cierta forma de diálogo transna-cional entre los trabajadores y las empresas enel ámbito de las EMN puede resultar mutua-mente beneficiosa puesto que ofrece ventajaspotenciales a los empleadores y a la creación decanales para la comunicación entre los trabaja-dores y la dirección y entre los trabajadores dediferentes países, quienes también pueden faci-litar la transferencia de las prácticas más efica-ces de un país a otro.

Diálogo social regional

El interés renovado de los países por la inte-gración económica ha conducido a la conclu-sión de un número cada vez mayor de acuer-dos entre países o a la reactivación de otrosexistentes. La mayoría de los más de cien acuer-dos notificados al GATT/OMC no comprendenninguna dimensión social y el diálogo social nose considera como un instrumento para que losinterlocutores sociales tengan una voz en la eje-cución de las políticas socioeconómicas. Sinembargo, diferentes formas de diálogo social,que revisten principalmente la forma de con-sultas, dan una voz a los interlocutores socialesen algunos grupos, es decir, aquellos que hanalcanzado un mayor grado de integración.

El diálogo social varía entre un diálogo insti-tucionalizado por la ley entre actores regionalessobre la preparación de instrumentos legislati-vos, por ejemplo, en la Unión Europea (UE), yconsultas informales entre actores nacionales, enotro grupo de países como la Comunidad parael Desarrollo del Africa Meridional (SADC), elMercado Común del Cono Sur (MERCOSUR) ola Comunidad del Caribe (CARICOM).

El diálogo social en la Unión Europea es concreces el más completo. Reviste un carácter ins-titucional en diversos ámbitos: un diálogo en laempresa por conducto de los comités deempresa europeos (véase más arriba); consul-tas sectoriales y negociaciones incipientes deámbito europeo dentro del marco de acuerdossectoriales en la agricultura y el transporte; undiálogo interprofesional que comprende con-sultas tripartitas sobre diversas cuestiones,entre ellas, la política macroeconómica, y unanegociación efectiva entre actores sociales de laUnión Europea. Esta negociación ha conducidoa tres acuerdos marco10 que se han integrado endirectivas de la UE.

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Históricamente, el procedimiento de diá-logo social en la UE se ha modificado progresi-vamente y ha dejado de revestir la forma de undiálogo institucional para convertirse en undiálogo autónomo de carácter bipartito11. Lareunión de Val Duchesse celebrada con losinterlocutores sociales en 1985 fue el punto departida de un diálogo social interprofesional ycondujo en 1991 a la firma de un protocolo dediálogo social aprobado en el Tratado de Maas-tricht en 1993. Con arreglo a este acuerdo, ha depedirse sistemáticamente la opinión de losinterlocutores sociales sobre la política social, yse ofrece a estos últimos la posibilidad de nego-ciar acuerdos. En la actualidad, las organiza-ciones de trabajadores y de empleadores se hanconvertido en actores privilegiados en el debatede política celebrado en Bruselas – a pesar deque deban tenerse en cuenta otros muchos inte-reses nacionales y sectoriales – y pueden amenudo vetar cualquier iniciativa12.

Uno de los principales obstáculos con quetropieza el desarrollo del diálogo social ha sidola existencia de tensiones permanentes entre losinterlocutores sociales respecto del alcance yeficacia de los resultados conseguidos. Si bienlos sindicatos están a favor de que se fortalezcael diálogo social por medio de acuerdos forma-les (sin abandonar el concepto europeo de lanegociación colectiva), los empleadores por suparte tratan de evitar una reglamentación exce-siva de este diálogo para limitarlo a un inter-cambio de puntos de vista entre las partes sinque se llegue a la conclusión de acuerdos for-males que les obliguen. Por su parte, la Comi-sión ha desempeñado un papel importante enla promoción del diálogo social en sí, indepen-dientemente de la capacidad de las partes paraconcertar acuerdos formales13.

El diálogo social también ha sido un com-ponente de la acción de otros grupos regiona-les pero en ninguno de ellos, con exclusión dela Unión Europea, se ha manifestado una claravoluntad política de ofrecer sistemáticamente alos actores sociales un papel activo en la elabo-ración y ejecución de políticas comunes. Lavoluntad política entraña la prestación deapoyo para crear actores regionales y fortalecersu capacidad de manera que puedan participareficazmente en el diálogo social.

En la SADC, el diálogo social se celebra enel sector del empleo y de la mano de obra (ELS)y se ha desarrollado sobre una base tripartita enla que los tres interlocutores sociales participanen reuniones sectoriales. Los informes presen-tados a la reunión anual de ministros y lospoderes de los interlocutores sociales partes en

el ELS son objeto de consultas nacionales en lasque participan los interlocutores sociales decada uno de los Estados miembros14.

Uno de los resultados más notables conse-guidos en la esfera laboral por la SADC, a saber,el Código VIH/SIDA, también integra un com-ponente de diálogo social: la elaboración por losEstados miembros de la SADC de códigosnacionales tripartitos sobre el SIDA y elempleo15 que tengan fuerza de ley.

En la CARICOM se pide que cada Estadoconstituya una comisión nacional o designe aotro organismo para supervisar y velar por elcumplimiento de la Carta de la Sociedad Civil16.En uno y otro caso, la composición del orga-nismo es tripartita aunque se reconoce que estaobligación no conlleva la garantía de una repre-sentación equitativa de los interlocutores socia-les tradicionales, de conformidad con la defini-ción de esta expresión por la OIT17. Los proce-dimientos de cumplimiento de la Carta son degran alcance. Los mismos Estados miembros seobligan a presentar periódicamente informeselaborados por medio de consultas con losinterlocutores sociales.

El Foro Consultivo Económico y Social delMERCOSUR (FCES) ofrece un papel consultivoa los actores económicos y sociales y los facultapara formular recomendaciones al Grupo delMercado Común (GMC), es decir, el órgano eje-cutivo de esa asociación de países. Entre laamplia gama de cuestiones que tiene en consi-deración y que reflejan las preocupaciones delos diversos sectores económicos y sociales delMERCOSUR, el FCES se ha ocupado de algu-nas cuestiones laborales importantes, en espe-cial por medio de una recomendación sobrepolítica de empleo18.

Bajo la autoridad directa del Grupo del Mer-cado Común se han establecido subgrupos detrabajo encargados de preparar estudios sobrecuestiones específicas de interés para el MER-COSUR y de redactar actas sobre las decisionesque el Consejo ha de considerar. Las actividadesdel subgrupo de trabajo sobre cuestiones labo-rales, de empleo y seguridad y salud se llevan acabo en la fase del procedimiento preliminar deconsulta, con un número máximo de tres parti-cipantes de cada Estado miembro que actúancomo representantes de la sociedad civil y delsector privado. Pero en la fase de toma de deci-siones sólo se admite la participación de repre-sentantes oficiales de los Estados miembros. Laestructura de este subgrupo presenta una dife-rencia fundamental respecto de los demás: es tri-partita, con una participación directa de repre-sentantes de los gobiernos, los trabajadores y los

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empleadores. Por consiguiente, los actoressociales son parte integrante en las recomenda-ciones formuladas por el grupo de trabajo, aun-que su función sea, como en el caso de la mayorparte de los grupos, de carácter consultivo19.

Dado que estas actividades son muy recien-tes y diversas por su naturaleza y alcance, esdifícil llegar a conclusiones y prever cómo evo-lucionará el papel de los actores sociales en elfuturo. Lo que parece ser evidente es que el diá-logo social ha de desempeñar un papel en laesfera regional para que la ejecución de políti-cas socioeconómicas que influyen en los nive-les de vida de la sociedad se acompañen con lainternacionalización de las normas laborales ydel diálogo social. Cuanto más políticas supra-nacionales se adopten, más los actores socialesdeberían tener una voz en el proceso de tomade decisiones, ya sea por medio de una partici-pación de las organizaciones de trabajadores yde empleadores de ámbito regional, cuando lashay, o de una participación de los diversos acto-res a escala nacional.

Conclusiones

Un requisito previo para un diálogo socialeficaz es la existencia de interlocutores socialesfuertes, independientes y responsables. Lamanifestación de una voluntad política de par-ticipar en el diálogo social, en especial por partede los gobiernos, también es un factor indispen-sable además de la creación de instituciones idó-neas. Para que el diálogo social sea posible, esimportante la adhesión de todos los partidospolíticos al modelo de participación social; segarantiza de esta manera la continuidad de estediálogo en el caso de cambio de gobierno. El diá-logo social no funciona en el vacío; requiere quepuedan considerarse dentro de su marco cues-tiones económicas, sociales y laborales concre-tas. Por último, otras condiciones importantesson que el diálogo social se establezca a todos losniveles del proceso de toma de decisiones y queexista una buena coordinación entre los mismos.

Para el desarrollo de prácticas de diálogosocial eficaces y duraderas es necesario que laspartes interesadas compartan una visión estra-tégica común de los problemas del país y queexista una comprensión mutua de sus interesesrespectivos para que cada una pueda tener encuenta las preocupaciones y objetivos de lasdemás, sin renunciar a su obligación de prote-ger y promover – por la fuerza cuando sea nece-sario – los intereses de quienes representan20.

La inclusión en los procedimientos de diá-logo social de todas las partes interesadas en

sus resultados, incluida la sociedad civil, puedeser importante en determinadas circunstanciaspuesto que las cuestiones económicas y socia-les consideradas dentro del marco del diálogosocial son cada vez más amplias y complejas yafectan a todos los segmentos de la población,que no siempre pueden estar adecuadamenterepresentados por los interlocutores socialestradicionales.

En muchos casos el diálogo social se hadesarrollado en una situación de crisis econó-mica permitiendo que los actores interesadosde cada país se pongan de acuerdo para llegara un consenso sobre las políticas y actividadesque han de superar las consecuencias de las cri-sis económicas, sin desasosiego social e inclusosin inestabilidad política. La utilidad del diá-logo social sin embargo tiende a olvidarsecuando la crisis económica ha pasado. Elfomento continuado de la cultura del diálogoes un reto con que han de enfrentarse las par-tes interesadas en dicho diálogo en los paísesque han conseguido poner en marcha un pro-cedimiento eficaz de diálogo social.

Notas

* Director de investigaciones

** Especialista en relaciones de trabajo1 Bordogna, L., y Pedersini, R. 1999. The contribution of

collective bargaining to employment protection or creation and tocompetitiveness: Italy. Documento interno de la OIT.

2 Venkata Ratnam, C.S. 1999. Social dialogue in South Asia.Documento interno de la OIT.

3 Ibídem.4 Hethy, L. 2000. «Hungary: Social dialogue within and

outside the framework of tripartism», ILO Social dialoguepapers, núm. 4, pág. 15.

5 Ibídem.6 Ibídem, pág. 1.7 El Consejo de Europa adoptó el 22 de septiembre de

1994 la Directiva 94/45/EC sobre el establecimiento de unconsejo de empresa europeo o de un procedimiento en lasempresas o grupos de empresas que funcionan a nivel de lacomunidad para informar a sus trabajadores y consultar conlos mismos.

8 El texto del acuerdo contiene los diversos derechoshumanos y principios fundamentales que han de reconocersey aceptarse; éstos se basan en gran parte en las normas labo-rales de la OIT y son casi los mismos que los que se incluyenen los diversos códigos de conducta de las empresas multi-nacionales. También se hace especial hincapié en los derechossindicales que constituyen otra cuestión esencial en las rela-ciones entre los trabajadores y las empresas en el contextomundial. Uno de los cometidos principales de la reuniónanual es el examen y seguimiento del respeto de los princi-pios convenidos.

9 European Works Councils Bulletin, núm 17, septiem-bre/octubre de 1998.

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10 Sobre la licencia parental (diciembre de 1995), que esta-blece el derecho a una licencia sin goce de sueldo para uno delos padres del recién nacido; el trabajo a tiempo parcial (juniode 1997), que requiere la igualdad de trato de los trabajado-res a tiempo parcial y los trabajadores a tiempo completo; ylos contratos de duración determinada (marzo de 1999), enque se prohíbe todo trato discriminatorio y la utilización«abusiva» de contratos sucesivos de duración determinada.

11 Aragón, J., y otros. 1998. Integración regional y relacioneslaborales: el caso español. OIT, Ginebra, mimeografiado.

12 Hyman, R. 2000. «Social dialogue in Western Europe:The State of the art», en Social dialogue papers, núm. 1. OIT,Ginebra.

13 Aragón, J., y otros. 1999. Integración Europea y RelacionesLaborales: Una Perspectiva desde España. OIT, mimeografiado.

14 Hayter, S. 1998. Regional Integration and Labour Rela-tions: SADC. OIT, mimeografiado.

15 El código contiene principios rectores para los códigosnacionales y partes de los mismos; programas de informa-ción, educación y prevención deberían elaborarse conjunta-mente por los trabajadores y los empleadores, y deberíanponerse a la disposición de todos en el lugar de trabajo.

16 En esta Carta los derechos de los trabajadores se por-menorizan en cierta medida y comprenden una serie de dere-chos relativos a la libertad sindical, la negociación colectiva,la seguridad y salud en el trabajo, la no discriminación y laseguridad social.

17 Blackett, A. 1999. The Social Dimension of Regional Inte-gration: Institutional Arrangements. OIT, mimeografiado.

18 Topet, A. 1999. Integración regional y relaciones laborales:MERCOSUR. OIT, mimeografiado.

19 Blackett, op. cit.20 Hyman, op. cit.

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Introducción

A escala nacional, el diálogo social ha resul-tado un medio invalorable de plantear inquie-tudes sociales, contribuir a formular una polí-tica pública que sea idónea y viable, y forjarconsenso. Se trata de un elemento esencial delas sociedades democráticas. El diálogo social,oficial u oficioso, tiene varias formas. Aunqueno tiene por qué estar forzosamente ligado a laspolíticas y estructuras gubernamentales, amenudo da mejores resultados cuando la polí-tica pública lo propicia. En algunos casos, porejemplo, se entabla en el ámbito de estructurasbipartitas o tripartitas creadas o patrocinadaspor el gobierno. Interlocutores sociales fuertesy viables, sindicatos libres e independientes yorganizaciones de empleadores representati-vas son fundamentales en el diálogo social.

A escala internacional, el tripartismo existedesde que se fundara la Organización Interna-cional del Trabajo (OIT) en 1919. Aunque losgobiernos desempeñan un papel importante enella, las negociaciones entre interlocutoressociales suelen ser cruciales para avanzar. En laOrganización de Cooperación y Desarrollo Eco-nómicos (OCDE) también hay una larga trayec-toria de participación de los interlocutoressociales, en este caso, por conducto de órganosconsultivos oficiales: la Comisión Sindical Con-sultiva (conocida por la sigla en inglés TUAC),representativa de los sindicatos, y el ComitéConsultivo Económico e Industrial (conocidopor la sigla en inglés BIAC), representativo delas organizaciones de empleadores. A escalaregional, los interlocutores también gozan dederechos de consulta, sobre todo en la UniónEuropea y, en cierta medida, en el MERCOSUR.

En este artículo se examinan las tendenciasdel diálogo social internacional en relación con

los órganos internacionales y el debate sobregobierno mundial. También se trata un hechomás reciente, es decir, el creciente diálogo socialentre los Secretariados Profesionales Interna-cionales (SPI) y las empresas multinacionales.Todas estas tendencias se abordan en el con-texto de los cambios de la economía mundial.

La OIT

El diálogo social a escala internacional seentabló con la finalidad de prevenir otra gue-rra. Los fundadores de la OIT tuvieron muypresente los peligros que entrañaban el milita-rismo, el nacionalismo, los gobiernos exentosdel control que ejerce la voluntad del pueblo yla falta de desarrollo en lo que hoy podríamosdenominar «la sociedad civil». Todos estos fac-tores contribuyeron a que estallara la guerra. Elaporte peculiar de la OIT a la paz se basó enconsiderar el hecho de que los conflictos y lastensiones dentro de las fronteras nacionales amenudo contribuyen a provocar conflictosentre Estados y a influir en ellos.

Organizaciones legítimas e independientesde trabajadores y de empleadores cuyos repre-sentantes dialogan y participan en la negocia-ción colectiva permiten limitar el poder delEstado, a menudo predominante, y gestar unatradición de paz social basada en la libre nego-ciación y en la solución de los conflictos de inte-reses. Ello crea condiciones propicias para quela colectividad participe en la vida pública yejerza algún control sobre su propio destino,reduciendo el temor y el sentimiento de impo-tencia de los ciudadanos. De ahí que a los sin-dicatos, organizaciones populares de masascon un cierto grado de influencia económica, lescorresponda desempeñar un papel particular-mente importante.

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La perspectiva sindical

Sindicatos y diálogo social:la dimensión mundial

Jim BakerDirector de departamento

Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres(CIOSL)

Los sindicatos, eje de democratización

Los sindicatos tienen el poder de modificarlas relaciones pues contribuyen a orientar a lassociedades hacia el consentimiento de losgobernados, hecho que se repite constante-mente. Citemos como ejemplo los sindicatos deSudáfrica, cuya intervención fue determinantepara acabar con el apartheid, y Solidarnosc, quefue la fuerza principal para derrocar el gobiernoilegítimo de Polonia. Ahora bien, los sindicatosfuertes no se limitan a derrocar regímenes opre-sores; como lo demuestran los ejemplos deSudáfrica y Polonia, también son ejes de demo-cratización. Pueden contribuir, además, agarantizar que el poder no se concentre en unsolo grupo o partido.

En este período ulterior a la guerra fría, enalgunas partes del mundo se empiezan a verlas mismas tendencias destructivas y refracta-rias que fueron tan comunes antes de la Pri-mera Guerra Mundial. En el caso de los Balca-nes, se trata de la misma región. Sea comofuere, los conflictos de todos los continentesdemuestran que la incapacidad de solucionarconflictos internos crea una inestabilidad queen algunos casos puede suponer una amenazapara los Estados vecinos. Desgraciadamente,en muchos países que se orientan a la demo-cracia o donde ésta es frágil, no se propicia sufi-cientemente el diálogo social en cuanto mediovital que permite reconocer que existen con-flictos, que sirve para resolverlos y que contri-buye a arraigar firmemente la democracia enla sociedad.

En otras palabras, la función tradicional dela OIT en términos de Estado-nación y relacio-nes entre Estados-nación sigue siendo válida eimportante. Además, la rápida integración dela economía mundial y de los cambios que traeaparejados en las relaciones entre empresas yentre éstas y la mano de obra requiere un aporteaún mayor de la OIT, organización que tiene laventaja de ser tripartita y estar equipada parasupervisar la aplicación de las normas interna-cionales del trabajo que elabora.

La Conferencia Internacional del Trabajo,que se celebra todos los años en Ginebra,adopta normas que son ratificadas y aplicadaspor los Estados-nación. Salvo raras excepcio-nes, el enfoque de la labor normativa, la super-visión y otras actividades de la OIT es más biennacional que internacional. La experienciainternacional y el marco político internacionalque aportan instituciones como la Confedera-ción Internacional de Organizaciones Sindica-les Libres (CIOSL) y la Organización Interna-

cional de Empleadores (OIE) contrarrestan losenfoques nacionales de muchos representantes.Por consiguiente, también desempeñan unaimportante función oficiosa.

Ejemplo de la labor de la OIT respecto a nor-mas que han de aplicarse más bien a escalamundial que a escala nacional meramente es laDeclaración tripartita de principios sobre lasempresas multinacionales y la política social ysu seguimiento, que se basa en normas univer-sales y que se espera que se aplique en todo elmundo, es decir, en cada país donde opera unaempresa.

Desde que se adoptó esta Declaración en1977 ha habido muchos cambios pero los valo-res humanos en que se basa han permanecidoconstantes y los principios que contiene siguensiendo un punto de referencia indiscutido enmateria de buenas prácticas. Sin embargo,hasta ahora, la Declaración no ha incidido en elcomportamiento de las empresas en el planointernacional como esperaban muchos de quie-nes estuvieron presentes en su creación. Hoy endía, mucho se ha debatido sobre la responsabi-lidad social de las empresas y las iniciativasvoluntarias privadas, pero tratar constante-mente de volver a inventar la rueda no es útilni necesario. La mencionada Declaración repre-senta un amplio e importante consenso tripar-tito y muchos años después de su aprobaciónparece hecha a la medida para aplicarla a lamundialización. Por lo tanto, debería incorpo-rarse al debate sobre la responsabilidad socialde las empresas y habría que hacer grandesesfuerzos para ponerla en práctica.

Estructuras patronales internacionalespoco desarrolladas

Otro ámbito a menudo pertinente en lo quese refiere a los cambios de la economía mundialson las reuniones sectoriales y de menoralcance que realiza la OIT, conocidas oficial-mente como reuniones de las comisiones deindustria. Entre las filas sindicales, uno o másSecretariados Profesionales Internacionales(SPI) trabajan con representantes sindicalesnacionales y desempeñan un papel preponde-rante tanto en su preparación como en las pro-pias reuniones. Cuando entre las filas de losempleadores hay una organización eficiente,la labor resultante puede llegar a ser bastanteútil y fructífera. Sin embargo, las estructuraspatronales internacionales sectoriales suelenestar poco desarrolladas o no desempeñanpapel alguno en la esfera de las relaciones labo-rales ni tienen semejanza alguna con los SPI.

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Avanzar y mejorar en esta esfera de trabajopuede representar un aporte significativo alverdadero diálogo social internacional.

La química y el transporte marítimo sonejemplos de dos sectores donde el diálogosocial de ámbito internacional, en particular enla OIT, ha sido eficaz y fructífero. Huelga decirque hay muchos otros ejemplos.

La maquinaria de la OIT en lo que atañe alas actividades marítimas, que incluye órganosnormativos tales como la Reunión Marítima dela Conferencia Internacional del Trabajo y laComisión Paritaria Marítima, sigue funcio-nando e indudablemente ha contribuido ahacer avanzar el diálogo social en el sectormarítimo. Actualmente, la Oficina Internacio-nal del Trabajo examina la manera de transfe-rir a otros sectores de actividad económica laexperiencia positiva que supuso haber enta-blado un diálogo social internacional en el sec-tor marítimo, en que la Federación Internacio-nal de Trabajadores del Transporte (cuya siglaen inglés es ITF) es el interlocutor sindical. LaITF desempeña un papel similar en la Organi-zación Marítima Internacional (OMI), orga-nismo especializado de las Naciones Unidasque cumple una función normativa fundamen-tal en el sector marítimo.

El diálogo entre la Federación Internacionalde Sindicatos de Trabajadores de la Química,Energía, Minas e Industrias Diversas (conocidapor la sigla en inglés ICEM) y de los emplea-dores de la química fue vigorosamente alen-tado por una reunión sectorial de la OIT y hadado lugar a un diálogo sumamente fructíferoentre esos dos interlocutores sociales interna-cionales fuera del contexto de la OIT. Esta coo-peración se centra en la labor relativa a un pro-grama de gestión responsable.

Los cambios estructurales operados en laOIT en 1999 ofrecen nuevas posibilidades deampliar el diálogo social de manera creativa yflexible. Mejorar la labor de las comisiones sec-toriales y entablar conversaciones con ambaspartes de cada rama de actividad económicarespecto a una amplia gama de cuestiones,incluso aquellas que no estén directamente rela-cionadas con la elaboración de normas, permi-tirá avanzar.

La OCDE

En el período de recuperación después de laSegunda Guerra Mundial había consenso res-pecto de que medidas económicas como la libe-ralización del comercio no bastarían para esti-mular el progreso socioeconómico. En el Plan

Marshall se reconocía que era preciso tomaruna variedad de medidas para propiciar la esta-bilidad y cimentar un amplio apoyo a la demo-cracia y a las instituciones de la sociedad civil.El deseo de consolidar el diálogo social comouno de los mecanismos necesarios para cons-truir una nueva Europa se reflejó en el propioesfuerzo de recuperación y supuso una formade diálogo social internacional.

La participación oficial de los sindicatos enel diálogo social se remonta a 1948, cuando seestableció un órgano sindical consultivo querepresentaba las opiniones y la labor sindicalesen el ámbito del programa de recuperacióneuropea, el Plan Marshall.

Desde un principio, la TUAC fue una orga-nización transatlántica que en aquellos tiemposdifíciles reunió a los interlocutores sindicales delos gobiernos que participaban en la recons-trucción de Europa. Las raíces del milagro eco-nómico europeo de posguerra residieron en lanoción de que se había de obrar conjuntamentepor un progreso económico y social, en lugarde considerar que el avance social sería un pro-ducto tardío o automático de las medidas eco-nómicas.

En 1962, cuando se creó la OCDE como unasuerte de semillero de ideas económicas decarácter intergubernamental, la TUAC prosi-guió la labor de representar las opiniones delos trabajadores sindicados en la nueva orga-nización. La TUAC y el BIAC, su interlocutorempresarial, no sólo estaban en posición de darinformación y pareceres sino también deimpugnar los argumentos de los miembros dela Secretaría de la OCDE y de los Estadosmiembros. A la inversa de lo que ocurre enotras instituciones internacionales, la OCDEtiene que defender sus posiciones a través detodo el proceso de asesoramiento en materia deformulación de políticas destinadas a susmiembros. Esta función importante para losinterlocutores sociales implica que no sólo susopiniones se tienen en cuenta sino que tambiénse aporta a la mesa de discusiones el parecerdel «mundo real», lo que se traduce en unmejor servicio a los propios gobiernos y unanálisis de mejor calidad.

A diferencia del procedimiento de la OIT,donde sindicatos y organizaciones de emplea-dores modelan las normas en calidad de parti-cipantes con derecho a voto y otros derechos, ladinámica del proceso consultivo de la OCDE noexige que la TUAC y el BIAC lleguen a unacuerdo sobre las cuestiones consideradas. Noobstante, ofrece posibilidades, oficiales y ofi-ciosas, de que ambos grupos consultivos inter-

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cambien puntos de vista y, en algunos casos,ello ha dado lugar al consenso entre interlocu-tores sociales respecto a determinadas esferas.

En el decenio de 1980, por ejemplo, la TUACy el BIAC dieron un paso excepcional adop-tando una declaración conjunta relativa a unaamplia gama de cuestiones vitales de políticapública en materia de educación y de formación.Más recientemente, representantes de lasempresas y de los trabajadores encontraronamplios terrenos de acuerdo en favor de unaacción decidida de los gobiernos para combatirla corrupción, en particular, el soborno de fun-cionarios gubernamentales por parte de lasempresas. Al respecto, este consenso contribuyóa generar el apoyo a la Convención para Com-batir el Soborno de Funcionarios PúblicosExtranjeros en Transacciones ComercialesInternacionales, adoptada en diciembre de 1997.

Los sindicatos, recurso importanteen cuestiones de política

En estos últimos años, se han multiplicadolas solicitudes para que la OCDE aporte suconocimiento especializado respecto de unacantidad de cuestiones cada vez mayor quesuelen tienen que ver con países que no sonmiembros de dicha organización. Cabe señalarque ésta no es una nueva función para la TUAC,ya que, principalmente en cooperación con laCIOSL, lleva años sirviendo de recurso impor-tante en cuestiones de carácter económico ysocial. Su labor ha abarcado una amplia gamade cuestiones de política relacionadas conmuchas instituciones, en particular, el BancoMundial, el Fondo Monetario Internacional, elAcuerdo General sobre Aranceles Aduaneros yComercio (conocido por la sigla en inglésGATT) y la Organización Mundial del Comer-cio (OMC), sucesora del mismo.

La propia OCDE se ha ido convirtiendo cadavez más en una tribuna de debate sobre la mun-dialización. Esta Organización, con una parti-cipación efectiva de empleadores y sindicatos,estableció directrices en materia de gobierno delas empresas que fueron aprobadas en mayo de1999 e incluyen un amplio reconocimiento dela función desempeñada por todos los partici-pantes. En lo que respecta al fallido acuerdomultilateral sobre inversiones, la TUACimpugnó su desequilibrio mucho antes de queéste fuera objeto de debate público. Si estasinquietudes se hubieran tenido en cuenta enuna etapa temprana, se hubiera podido nego-ciar un acuerdo viable que hubiera sido apro-bado y puesto en práctica.

Directivas de la OCDE paralas empresas multinacionales

En junio de 2000, en su reunión de minis-tros, la OCDE aprobó revisiones de las Direc-trices de la OCDE para las Empresas Multina-cionales, adoptadas en 1976. Estas directricessuponen un avance considerable porque pre-vén el consenso gubernamental en cuanto a unaconducta empresarial decente. Desgraciada-mente, desde el momento en que se aprobaronhasta su última revisión, salvo raras excepcio-nes, estas directrices han tenido muy pocainfluencia en el comportamiento empresarial.

La revisión, que contó con el activo y enér-gico apoyo de la TUAC y del BIAC, dio lugar auna modificación de su contenido y de los pro-cedimientos de aplicación. El texto se modificóde diversas maneras apuntando una de ellas ala incorporación de las normas plasmadas en laDeclaración de la OIT relativa a los principiosy derechos fundamentales en el trabajo y suseguimiento (y se añadieron las relativas al tra-bajo infantil, el trabajo forzoso y la igualdad detrato). Además, en las directrices se reconoceexplícitamente que la organización del comer-cio internacional ha cambiado desde que seaprobó la primera versión, confiriéndose unpapel más importante a los proveedores en lasoperaciones de las empresas multinacionales.También se deja en claro que los gobiernos dela OCDE esperan que las empresas respeten lasdirectrices dondequiera que funcionen y nosólo en los países miembros de la misma.

Lo que es más importante, en el texto revi-sado se consolidaron los frágiles procedimien-tos de aplicación. La observancia de las direc-trices depende en gran medida de lasactividades de los Puntos de Contacto Nacio-nales (PCN); antes de su revisión la orientaciónque proporcionaban dichos puntos era limitaday no solían conseguir sus objetivos. Las nuevasdisposiciones incluyen elementos de diálogosocial y alientan una participación más activade los PCN en la solución de problemas. Inde-pendientemente de los esfuerzos desplegados,por ejemplo, en lo que respecta a los esfuerzosde mediación, los PCN deben presentar infor-mes sobre el resultado de su labor. Se espera quese termine por dejar de lado un número cadavez menor de casos y que los PCN desempeñenun papel más activo.

Estas mejoras en lo que atañe a la aplicaciónde las directrices ofrecen diversas posibilidadesen lo que respecta a intensificar y ampliar elalcance del diálogo social. A escala nacional,pueden alentar el recurso al tripartismo en la

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administración de las Directrices, así comopropiciar una consulta activa con las dos par-tes en conflicto. A escala internacional, puedenofrecer posibilidades para una intervenciónmás eficaz de los SPI ante las empresas pararesolver problemas. En otras palabras, uno delos probables resultados más importantes de larevisión de las directrices de la OCDE será elaliento colectivo al diálogo social para ayudara resolver los problemas que dimanan de situa-ciones verdaderamente conflictivas.

Otra puesta a prueba de las directrices revi-sadas consistirá en saber si esta vez los emplea-dores las fomentarán realmente tras tantos añosde palabrería. También supondrá una prueba yun reto para los sindicatos considerarlas con eldebido rigor y utilizarlas para ayudar a los tra-bajadores a sindicarse, a entablar negociacionescolectivas y a resolver otros problemas relacio-nados con la economía mundial.

Otras instituciones internacionales

Las instituciones financieras internacionales(IFI) consultan muy poco con los sindicatos ylas organizaciones de empleadores, a pesar delcontacto considerable que existe con las insti-tuciones privadas en los mercados financieros.Aunque en los últimos años la voluntad de con-sultar con los sindicatos ha ido creciendo, sobretodo después de la crisis financiera, la formu-lación de políticas sigue resintiéndose de lainsuficiencia e irregularidad del diálogo social.

La CIOSL ha venido alentando a las IFI aorganizar reuniones con los sindicatos a escalanacional en relación con los planes y programasque han elaborado algunos países. A pesar deque algo se ha avanzado, los datos de laencuesta llevada a cabo por las afiliadas de laCIOSL indican que, salvo raras excepciones, noexiste una consulta seria. En octubre de 2000,sin embargo, reuniones celebradas entre elmovimiento sindical internacional y las IFI hanpermitido iniciar un movimiento en pos delestablecimento de un procedimiento de con-sulta regular más fructífero. Durante muchosaños, la OIT no ha sido lo suficientementeactiva en lo que respecta a tratar de incorporarlas cuestiones sociales y el proceso del tripar-tismo y del diálogo social en la labor de otrasorganizaciones internacionales, en particular, elFMI y el Banco Mundial. De ahí que, en algu-nos casos, los gobiernos invoquen las condicio-nes impuestas por el FMI para justificar viola-ciones de los derechos sindicales, incluso laabrogación arbitraria y unilateral de convenioscolectivos libremente concluidos.

Las disposiciones relativas a la consulta enel ámbito del GATT, antecesor de la OMC, eranoficiosas y ad hoc. Cuando se creó la OMC en1995, se trató de incrementar paulatinamente laposibilidad de que las organizaciones no guber-namentales, entre otras, los sindicatos y variasorganizaciones empresariales, participaran ensus actividades. Ahora bien, esa iniciativaquedó estancada en una etapa sumamente ofi-ciosa y no hay indicio alguno de consenso entrelos miembros de la OMC para que se tomen dis-posiciones con miras a establecer una consultamás estructurada con la sociedad civil.

Hacia una «Europa social»

A escala europea, a través de un proceso denegociaciones entre la Confederación Europeade Sindicatos (CES) y sus interlocutores emplea-dores, se han concluido acuerdos importantesen materia de protección de los trabajadores. Envirtud de la creación de instituciones políticasde ámbito europeo, en particular la ComisiónEuropea y el Parlamento Europeo, existe uncontexto político que puede propiciar talesacuerdos. Hay aportes significativos en este sen-tido, y la «Europa social» se está comenzando ainstitucionalizar. Los acuerdos alcanzados hastaahora versan sobre licencia por paternidad ymaternidad, trabajo a tiempo parcial y contra-tos de trabajo de duración determinada. Apesarde que a menudo es vacilante y difícil, hay quereconocer que a escala europea el diálogo socialexiste. Tras la aprobación de la Directiva sobrelos Comités de Empresa Europeos, que exigeque las empresas multinacionales establezcandichos comités si emplean 1.000 trabajadorescomo mínimo en los Estados miembros de laUE, y 150 trabajadores como mínimo en cadauno de dos Estados miembros, el diálogo socialeuropeo también incluye el contacto directoentre trabajadores de distintos países. Sinembargo, y a pesar de estos avances, poco se halogrado con los empleadores para concretar unade las principales prioridades de la CES, esdecir, la negociación colectiva a escala europea.

En el Mercosur, mercado común integradopor Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, elForo Consultivo Económico Social, de caráctertripartito, creado en 1995, permite mantenerdiscusiones periódicas de ámbito nacional yregional sobre cuestiones socioeconómicasrelacionadas con el Mercosur. Los sindicatos ylas organizaciones de empleadores de los paí-ses de la Comunidad para el Desarrollo delAfrica Meridional (conocida por la sigla eninglés SADC) también tratan una vez por año

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cuestiones relacionadas con la mano de obra enla reuniones de la Comisión de Trabajo. En laOrganización de la Unidad Africana (OUA)existen posibilidades semejantes de diálogotripartito en las reuniones de la Comisión deTrabajo.

El Pacto Mundialde las Naciones Unidas

Las organizaciones internacionales de sin-dicatos y de empleadores han tenido estatutoconsultivo en las Naciones Unidas a lo largo detoda su existencia. Sin embargo, ello no siem-pre dio lugar a un diálogo de nivel y calidadsatisfactorios en lo que respecta a cuestiones depolítica. Ahora bien, Kofi Annan, SecretarioGeneral de las Naciones Unidas ha tomado unainiciativa potencialmente importante entrecuyas principales características figura el diá-logo social. El Pacto Mundial de la ONU, anun-ciado en el Foro Económico Mundial de Davosde 1999, en un principio se centraba en las orga-nizaciones empresariales o lo que se denomi-naba «sector privado». No obstante, a medidaque el Pacto se fue desarrollando, fue adqui-riendo una base más amplia, dando cabida almovimiento sindical internacional y a una seriede ONG internacionales. En el ámbito delmismo, organizaciones empresariales, sindica-tos y otros elementos de la sociedad civil tienenidentidades bien diferenciadas, por lo que pue-den escucharse sus diversas voces y entablarseun verdadero diálogo.

Nueve principios universales

Kofi Annan reconoció explícitamente laimportancia del diálogo entre los componentesdel Pacto en una importante reunión de altonivel que tuvo lugar el 26 de julio de 2000. ElSecretario General de las Naciones Unidasdeclaró que probablemente la medida másimportante tomada en los doce últimos meseshubiera sido incorporar a esas organizacionesen el Pacto, en calidad de interlocutores, ysubrayó que el propio Pacto era un importanteforo de diálogo.

El Pacto Mundial congrega a los «interlo-cutores» en torno a un conjunto de nueve prin-cipios universales de derechos humanos, dere-chos de los trabajadores, y protección delmedio ambiente. Definido vagamente, por elmomento, el diálogo en sí es un punto funda-mental de este ejercicio destinado a encontrarmedios de ir avanzando en la aplicación deesos principios.

Los sindicatos, puente entre los sectoreseconómicos y la sociedad civil

Los sindicatos cumplen una doble funciónya que son las únicas organizaciones de masasde la sociedad civil presentes en la mesa de diá-logo que también representan el lado humanode la actividad económica. Tras haber invitadoa los sindicatos a contribuir en la labor delPacto, en la misma reunión del 26 de julio, elSecretario General de la ONU reconoció laimportancia de la función que desempeñandiciendo que los sindicatos obreros podíanmovilizar a la fuerza de trabajo porque, des-pués de todo, las empresas no se componíanúnicamente de sus ejecutivos. Los sindicatostienen un pie en la rama de actividad econó-mica correspondiente y otro en la sociedad civily, como tales, hacen aportes importantes a lademocracia tanto en el ámbito del trabajocomo en el plano político y en el del desarrolloeconómico.

El Pacto Mundial es una importante inicia-tiva del Secretario General de la ONU y un lla-mado apremiante para entablar un diálogosocial mundial. No obstante, una interrogantesigue sin respuesta y se refiere a si éste es elmomento histórico apropiado para que dichopacto dé resultado. Su éxito no se medirá en tér-minos de su difusión por las relaciones públi-cas en las empresas, sino por la voluntad detodas las partes de entablar el diálogo y fomen-tar los nueve principios contenidos en él.

Responsabilidad social y transparenciapública de las empresas

Tal como se ha indicado anteriormente, eldiálogo social puede propiciarse ya sea atribu-yendo alguna clase de función de gobierno a laOIT en su calidad de organización tripartita;mediante la interacción de uno o de ambosinterlocutores sociales con las organizacionesintergubernamentales, o bien, como en el casode los Comités de Empresa Europeos, medianteun requisito y un marco establecidos por unaorganización intergubernamental. Huelga decirque los propios interlocutores sociales tambiénpueden entablar el diálogo social sin que inter-venga el gobierno. En aquellos países dondehay diálogo social, la negociación colectivasigue siendo su forma más importante, auncuando existan otras formas de diálogo socialbipartito entre empresas y sindicatos. Peroincluso en la experiencia nacional, donde el diá-logo social es más frecuente y tiene muchísimasmás expresiones que a escala internacional, el

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gobierno debe desempeñar una función quepermita facilitarlo y fomentarlo. Ello es esencialpara la negociación colectiva, que rara vez tienelugar fuera del marco jurídico de las relacioneslaborales, en el que los derechos de los trabaja-dores de negociar colectivamente está ampa-rado por la ley.

Obstáculos a escala nacional

A efectos de apreciar qué es lo que impulsaa los interlocutores sociales a entablar el diá-logo social internacional conviene recordar losobstáculos que se erigen ante la negociacióncolectiva y el diálogo social a escala nacional.El más importante es la indolencia delgobierno. Por varios motivos, en particular lacompetencia internacional, muchos gobiernosno hacen cumplir leyes vigentes tales como lasque protegen a los trabajadores que se propo-nen formar un sindicato o afiliarse a uno deellos y negociar colectivamente. Además, algu-nos gobiernos toleran que las empresas no cum-plan con las obligaciones jurídicas inherentes asu condición de empleadores.

En la mayoría de los países, esta indolenciaen lo que respecta a hacer cumplir las leyes seve confortada por la falta de una legislaciónlaboral que se adapte al mundo del trabajo enconstante evolución. Por ejemplo, casi ningunalegislación laboral prevé la posibilidad de queel trabajador pueda tener más de un emplea-dor, como suele suceder con los trabajadorestemporeros que suministran las agencias decolocación. En algunos casos, las responsabili-dades se atribuyen a un empleador nominal yno a una empresa más apropiada que tambiénpuede encontrarse en mejor posición de asumiresas responsabilidades. En muchos países, lalegislación laboral se vuelve cada vez más obso-leta en lo que atañe a distinguir a los trabaja-dores independientes de los trabajadores quedependen de las empresas y requieren protec-ción jurídica. El aumento del empleo informaly ocasional también reduce el campo de apli-cación de la legislación laboral. En una serie depaíses la mayor parte del trabajo en el sectorprivado se hace fuera de todo marco jurídico.

Conocer al interlocutorcon quien se negocia

La organización empresarial entraña otrosretos para las relaciones tradicionales de nego-ciación colectiva. Cada vez es más frecuente quelos trabajadores y sus sindicatos constaten quequienes están del otro lado de la mesa de nego-

ciación no son quienes deciden. Demasiadasveces, quienes deciden verdaderamente sonpersonas de otra empresa que tal vez no tienenvínculo legal alguno con su empleador nominaly cuya sede ni siquiera está en el mismo país.

La cuestión de la obligación de las empresaspara con quienes hacen un trabajo sin ser susempleados se ha convertido en un elementoimportante del creciente debate sobre la res-ponsabilidad de las empresas. La idea de queéstas tienen obligaciones con los trabajadoresque no son empleados suyos es fundamental enlos códigos de conducta empresarial de los quetanto se ha hablado en los últimos años. Los pri-meros de estos códigos fueron adoptados porempresas que comercializan ropa de marca, cal-zado, juguetes y otros productos cuya fabrica-ción requiere mucha mano de obra para acabarcon la publicidad negativa que propagaban losinformes que hablaban de explotación y abusodesmesurados de los trabajadores. Las empre-sas que adoptaron estos códigos lo hicieron conel propósito de aplicarlos a sus proveedores ysubcontratistas. Dichos códigos, su aplicacióny el control de su aplicación siguen siendoobjeto de gran controversia.

Códigos empresariales e importanciade las normas internacionalesdel trabajo

Los códigos de prácticas laborales adopta-dos unilateralmente no ofrecen forzosamentepor sí mismos la posibilidad de entablar el diá-logo social, ya sea a escala nacional o interna-cional. Una manera de aquilatar su valor, si lotienen, es comprobar si prevén que los trabaja-dores formen sindicatos y ejerzan sus derechosde negociación colectiva. Cabe decir que aque-llos códigos que lo prevén ofrecen posibilida-des de diálogo social. La controversia acerca delos códigos de las empresas sobre prácticaslaborales ha supuesto un enorme aporte en loque respecta a cimentar la apreciación generalde la importancia que revisten las normas inter-nacionales del trabajo y el conocimiento de losconvenios de la OIT en la materia. Ahora bien,el verdadero aporte de estos códigos reside enque reivindican lo que los sindicatos han dichosiempre, no sólo en cuanto a la importancia dela legislación laboral y de las relaciones labora-les sino también acerca de la necesidad de quelas empresas multinacionales tengan una polí-tica laboral de ámbito internacional y la apli-quen. En última instancia, la forma de diálogosocial internacional más promisoria será aque-lla que se establezca entre las empresas multi-

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nacionales que han establecido políticas labo-rales internacionales y los secretariados profe-sionales internacionales.

Relaciones laborales mundiales

Uno de los cambios más radicales registra-dos en el comportamiento empresarial ha sidola voluntad de un número creciente de empre-sas mundiales de entablar el diálogo social conlos secretariados profesionales internacionales.En algunos casos, ese diálogo ha dado lugar aacuerdos marco oficiales. Aunque no se trata deacuerdos de negociación colectiva y ninguna delas partes entiende que los sustituyan, son unaforma de relaciones laborales mundiales. Enmuchos casos, los acuerdos marco constan deun conjunto de principios aprobados de comúnacuerdo y de algunos conceptos sobre el fun-cionamiento de las relaciones. En otros, inclu-yendo el acuerdo precursor entre Danone y laUITA (véase página 20), no se limitan a unacorta lista de principios y abarcan otros terre-nos de acuerdo.

Acuerdos marco y acuerdossectoriales

El número de acuerdos marco no cesa deaumentar e incluye los acuerdos de: la Federa-ción Internacional de Sindicatos de Trabajado-res de la Química, Energía, Minas e IndustriasDiversas (ICEM) con Statoil y Freudenberg; losde la Federación Internacional de Trabajadoresde la Construcción y la Madera (FITCM) conIKEA, Faber-Castell y Hochtief; los de la UniónInternacional de Trabajadores de la Alimenta-ción, Agrícolas, Hoteles, Restaurantes, Tabaco yAfines (UITA) con Accor y Danone, y el acuerdode la Red Sindical Internacional (conocida porla sigla en inglés UNI) con Telefónica. Fuera deello, la UITA ha concluido, en el sector de labanana, un acuerdo con Chiquita y Del Monte.

Las conversaciones que mantienen actual-mente representantes de la ICEM y de la indus-tria química podrían dar lugar al primeracuerdo sectorial de ámbito mundial de todoslos tiempos. Dicho acuerdo garantizaría la par-ticipación de la ICEM en la supervisión y puestaen práctica del «Programa de gestión respon-sable» en las empresas de la industria química,que permitiría alcanzar los niveles más altos enmateria de salud y seguridad en el trabajo, y deprotección del medio ambiente en las fábricasde productos químicos de todo el mundo.

Los acuerdos empresariales o sectoriales deámbito mundial ofrecen a los interlocutores

sociales la posibilidad de intervenir y resolverconflictos antes de que sean fuente de proble-mas y tensiones mayores, dado que se estable-cen de común acuerdo y no unilateralmente. Araíz del potencial que encierran para dar resul-tados concretos, ofrecen más ventajas a ambaspartes que los códigos de conducta internos delas empresas. De los acuerdos marco quecomenzaron a negociarse en enero de 1995,todos salvo uno son ahora realidad.

Además de firmar acuerdos marco oficiales,muchas empresas han procedido a entablar undiálogo con los SPI, a menudo, previendo unacierta periodicidad ulterior. Este reconoci-miento de los órganos sindicales en cuantointerlocutores sociales mundiales es en sí ungigantesco paso adelante pues elimina barrerasque impiden resolver problemas y dota a lamundialización de un elemento vital y diná-mico.

A menudo resultadode penosas querellas

Huelga decir que parte de los diálogos conlas empresas fueron producto de penosas que-rellas y en algunos casos de vigorosas campa-ñas mundiales. Esas situaciones no nacieron deiniciativas progresistas de los empleadoressino más bien de una dura experiencia. Ahorabien, independientemente de los motivos, lasempresas que entablan tal diálogo demuestransu flexibilidad y su voluntad de buscar formasinnovadoras de resolver los problemas y defomentar sus intereses.

La mundialización ha dejado un vacío; unvacío en el gobierno mundial y también en eldiálogo social. A escala nacional, las discusio-nes entre empresas y sindicatos a menudo secentran en los argumentos de las primeras enel sentido de que los trabajadores tienen quehacer sacrificios debido a las condiciones queimperan en alguna otra parte, en particular,consideraciones relativas a los mercados inter-nacionales que escapan a su control. En otraspalabras, más de una vez la mundializaciónsirve de excusa para socavar un diálogo socialy relaciones laborales saludables. Por otraparte, muchas de estas mismas empresas,cuando se las confronta en el plano internacio-nal, argumentan que todas las decisiones rela-tivas a los trabajadores se toman a escala nacio-nal. El diálogo social mundial colma esta brechay permite que los sindicatos nacionales, porconducto de sus SPI, logren que el empleadorcomún de sus miembros contraiga compromi-sos que superan el ámbito nacional.

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Es probable que con el paso del tiempo eldiálogo social con instituciones políticas mun-diales sobre cuestiones de política, combinadocon el diálogo social con las empresas en elplano sectorial, comience a reflejarse en ejem-plos exitosos de dicho diálogo a escala nacio-nal. También podrá contribuir a modelar el

gobierno mundial estableciendo un equilibrioentre los derechos de propiedad y otros dere-chos tales como los derechos humanos y losderechos sindicales. Asimismo, proporcionaráun elemento de relaciones laborales y de auto-rreglamentación que supla y complete las nor-mas que rigen la economía mundial.

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Danone

En el mundo actual, cada vez más pequeño,abundan ejemplos de inversiones de capital quese desplazan de aquí para allá y para las cualesse elige residencia, ya sea en calidad de inquilinode corto plazo o de propietario ocupante, prác-ticamente en todos y cada uno de los mercadosnacionales y regionales. La fuerza motriz de estamovilidad sigue siendo en gran medida la bús-queda incesante de una mayor rentabilidad.

Esa presión que se ejerce para incrementar larentabilidad puede crear una situación en la quese intenta obtener una ventaja competitiva con-siderable, a costa de reducir drástica y constan-temente las condiciones de trabajo y empleo, enlugar de propugnar la calidad, la innovación ola eficiencia. A menudo este proceder se ha cali-ficado de «carrera cuesta abajo» o de «compe-tencia a campo traviesa», puesto que no se sigueel camino trazado por las normas en la materia.

No obstante, un número considerable depruebas y, sin duda, una lógica sustancial sugie-ren que esta «carrera cuesta abajo» tan fre-cuente no sólo es perjudicial para la mayoría delos trabajadores, que son sus víctimas directasy que por lo general disponen de poquísimo oningún poder. En última instancia, tambiénresulta «perjudicial para las empresas», porqueno genera esa clase de desarrollo sosteniblebien arraigado que propicia el desarrolloempresarial a mediano y largo plazo, y porquelos consumidores tienden cada vez más a aso-ciar la calidad de un producto no sólo con lapresentación, el rendimiento, el gusto o inclusoel precio sino también con el impacto que la pro-ducción de ese producto ha tenido en las nor-mas sociales y ambientales. Recién estamoscomenzando a ver las primeras pruebas de estatendencia. Las empresas que opten por igno-rarla en definitiva lo harán a costa propia.

Por consiguiente, existen sobrados motivosempresariales para que los empleadores traba-jen con los sindicatos explorando mecanismosque en primer lugar garanticen que no se prac-tique la «carrera cuesta abajo» y, lo que es igual-mente importante, que los consumidores ten-gan la convicción de que eso no es así.

El punto de partida es la necesidad de con-tar con un mínimo de normas internacionalesdel trabajo y respeto del medio ambiente esta-blecidas en el ámbito de organizaciones comola OIT y que dichas normas se incorporen y seapliquen debidamente a escala nacional. Nadareemplaza una buena legislación nacional enmateria de protección social y ambiental que sehaga cumplir como corresponde y nada de loque hagamos con las corporaciones o lo queéstas hagan por sí mismas podrá sustituirla.

Dicho esto, existen medios que las empresasy sus interlocutores sociales pueden utilizarpara proteger más a los trabajadores y el medioambiente, medios por los que se reconoce que,en algunos casos, la protección prevista en lalegislación nacional es inadecuada o no seaplica plenamente y que, incluso cuando lasleyes son buenas y se aplican con equidad, lainteracción entre trabajadores y dirección de laempresa puede representar un aporte conside-rable en lo que respecta a resolver y evitar con-flictos superfluos.

Uno de esos medios abarca el creciente inte-rés de las empresas por ceñirse a códigos de con-ducta. Ahora bien, dichos códigos de ética amenudo suponen esfuerzos tardíos por parte delas empresas para dar alguna garantía de que noparticipan con entusiasmo en la «carrera cuestaabajo» de la «competencia a campo traviesa». Deahí que esos códigos sean ejercicios unilaterales,muy escasos y muy tardíos, que inevitablementeconllevan ese problema de la credibilidad quelas empresas continuarán persiguiendo.

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La perspectiva sindical

Acuerdos de la UITA

Ron OswaldSecretario General

Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación,Agrícolas, Hoteles, Restaurantes, Tabaco y Afines

(UITA)

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Danone y la UITA decidieron emprenderotro camino y han firmado una serie de acuer-dos aplicables a escala internacional que com-prenden varias esferas importantes de la polí-tica social de la empresa.

Dichos acuerdos se recogen en un folleto conun prefacio redactado de común acuerdo queya se ha publicado en seis idiomas y que abarcacinco esferas generales que afectan las relacio-nes sociales entre Danone y sus trabajadores.

Para la UITA el acuerdo relativo a la obser-vancia del derecho de sindicación y de negocia-ción colectiva es el más importante porque aludeconcretamente al Convenio sobre la libertad sin-dical y la protección del derecho de sindicación,1948 (núm. 87); al Convenio sobre el derecho desindicación y de negociación colectiva, 1949(núm. 98), y al Convenio sobre los representan-tes de los trabajadores, 1971 (núm. 135), y ade-más porque considera fundamental que los con-venios de la OIT figuren en tales acuerdos.

Ahora bien, el más innovador y estimulantede estos acuerdos de ámbito internacional es elrelativo a la gestión de los efectos de los cam-bios operados en la estrategia de empleo de laempresa, en el cual se estipulan procedimien-tos concretos de negociación en lo que atañe alas propuestas de reestructuración.

Danone se ha comprometido a respetar aescala internacional un procedimiento que con-lleva la plena participación de los sindicatos yha aceptado tomar debidamente en cuenta lasalternativas propuestas por éstos en cuanto auna determinada forma de reestructuraciónpropuesta por la empresa. A mi juicio, elacuerdo de Danone de explorar alternativas conlos sindicatos de manera transparente resultarávalioso para la empresa a más largo plazo.

Nadie se hace ilusiones en cuanto a las difi-cultades que planteará y que ha planteado esteacuerdo sobre empleo, que, de hecho, ya se hapuesto a prueba en el terreno, en plena batalla,digamos.

En 1998, la propuesta de cerrar un estable-cimiento en Francia fue objeto de exhaustivasconsultas tal como lo prevé la legislación fran-cesa del trabajo. Los sindicatos locales mencio-naron posteriormente el acuerdo internacional,pero hay que reconocer que lo hicieron muchodespués de lo que hubiéramos querido. Aludiral acuerdo UITA-Danone dio lugar a un nuevoexamen de la propuesta de cierre y, gracias aello, apareció un comprador alternativo quegarantizó la conservación de un número impor-tante de puestos de trabajo.

Por muchos motivos, y como era de esperar,este ejemplo generó tensiones y puso a prueba

la relación que tenemos con Danone. Ahorabien, sabíamos desde un principio que esa expe-riencia incidiría inevitablemente en la puesta enpráctica de un acuerdo tan complejo y, por con-siguiente, procedimos a analizar conjuntamentelo que había sucedido en ese caso. Tras un pro-ceso de análisis franco y saludable por ambaspartes, convinimos en que una mayor atencióna este acuerdo en las primeras etapas de la rees-tructuración propuesta era la mejor manera delograr beneficios mutuos en el futuro.

Los tres acuerdos restantes versan sobreigualdad de oportunidades y de trato entre hom-bres y mujeres, formación profesional y acceso ala información con fines de negociación colectiva.Tal vez sea oportuno indicar los motivos que per-suadieron a Danone y a la UITA de concluiracuerdos oficiales sobre estas cuestiones.

Danone lo hizo porque, si bien por una cues-tión de principios debe reconocer la necesidad detener un comportamiento «ético», en los hechosha mostrado la seria intención de garantizar quelo haría con transparencia y credibilidad. Serconsiderado defensor de políticas sociales éticase inspirar confianza constituye una clara ventajaempresarial. La credibilidad de Danone dimananaturalmente de los resultados concretos de suspolíticas sociales. También dimana en granmedida de su voluntad de establecer políticassociales en la empresa mediante la negociacióncon la UITA y sus organizaciones afiliadas. Unaadopción unilateral de políticas sociales tan posi-tivas, incluso con intenciones igualmente positi-vas, a mi juicio no traería aparejada la misma cre-dibilidad de manera sostenible.

Danone también considera que estos acuer-dos permiten operar cambios sin que surjan pro-blemas sociales prolongados porque, en general,los cambios que se operan en toda la empresason objeto de negociación. Por el mismo motivo,también evitan que conflictos menores cobrenimportancia y, por lo tanto, resulten onerosos,una vez más, porque indudablemente elloresulta positivo para la empresa.

La UITA ha concluido esta serie de acuerdosporque para nosotros supone un medio de garan-tizar que nuestras afiliadas compartan un puntode partida común en sus relaciones sociales condicha empresa. Ello puede limitar el grado en queuna empresa, Danone en este caso, pueda apli-car normas sociales de un nivel inferior al quesuelen aceptar sus interlocutores sociales. Haymuchas más posibilidades de que aquellaempresa que se ciñe a esas normas mínimas com-pita basándose en la calidad, la innovación y laeficiencia; en otras palabras, siguiendo el caminoindicado «cuesta arriba» y sin tomar atajos.

Dichos acuerdos benefician a las empresas, alos trabajadores y a los sindicatos que han for-mado para representarlos. Además, permitencomenzar a delinear un nuevo ruedo para el ejer-cicio de las relaciones laborales internacionales.

Es obvio que una serie de empresas hanempezado a pensar seriamente en los beneficiosque ofrece establecer sistemas de relacioneslaborales de ámbito internacional. Hasta ciertopunto, aquéllas que realizan operaciones impor-tantes en Europa se han visto obligadas a hacerloen virtud de la legislación sobre los comités deempresa europeos.

A escala nacional, los sindicatos también sevan dando cuenta de que es imprescindiblecontar con un sistema internacional de relacio-nes laborales que complete los sistemas nacio-nales existentes, en particular, a la hora dedefenderlos para que sobrevivan.

Aunque para muchos esa meta resultalejana o incluso improbable, podremos ejercerdeterminadas presiones que inevitablementedesembocarán en esta nueva dimensión derelaciones laborales internacionales. Tales cam-bios se operarán mucho antes de lo que suponela mayoría de la gente.

Nuestros acuerdos con Danone pueden lle-gar a ser balizas cruciales que señalen el caminoa seguir. Huelga decir que algunos harán todolo que esté a su alcance para evitar el caminocuesta arriba indicado y considerarán quenuestros acuerdos con Danone son faros peli-grosos que alertan de las rocas y las aguas tur-bulentas que tienen por delante.

Accor

La UITA y Accor firmaron el acuerdo sobrederechos sindicales en 1995. Al contrario de loque sucedió en Danone, había pruebas feha-cientes de que existían grandes problemas «enel terreno» en cuanto al respeto de los derechosfundamentales en las instalaciones de Accor.Tras la firma del acuerdo, la UITAlo utilizó paratrabajar en la sede central de la empresa a efec-tos de mejorar las situaciones locales allí dondese conculcaban los derechos sindicales. A con-tinuación se reseñan algunos ejemplos del éxitode esa labor:

Novotel, Nueva York. La dirección local diopor tierra con el esfuerzo del sindicato paranegociar el convenio colectivo, a pesar de haberganado la elección de afiliación sindical en1985. Doce años después, gracias al acuerdointernacional, la mencionada dirección localfinalmente aceptó negociar un contrato que fuefirmado pocas semanas después junto con un

acuerdo preliminar que abarcaba el hotel Sofi-tel que Accor tenía previsto construir en NuevaYork e inaugurar a fines de 1999.

Reino Unido. Un sindicalista fue expulsadopor la fuerza de un hotel Accor. Valiéndose delacuerdo, la UITA y dos afiliadas británicasnegociaron una serie de reuniones con la direc-ción de Accor del Reino Unido para llegar a unacuerdo respecto del acceso del sindicato a loshoteles de la empresa en dicho país y la sindi-cación de sus trabajadores.

Australia. Accor ha estado batallando acti-vamente en favor de los contratos individualesen el lugar de trabajo que prevé la legislaciónretrógrada aplicada por el Gobierno austra-liano. Mediante la labor conjunta con Austra-lian Liquor, Hospitality and MiscellaneousWorkers’ Union (LHMU), sindicato afiliado a laUITA, y utilizando el acuerdo internacional dela UITA con Accor, se logró convencer a laempresa de que declarara una moratoria de 18meses respecto de ulteriores contratos indivi-duales y entablara con seriedad negociacionescon el citado sindicato.

Indonesia. La dirección local de Accor optó enun principio por «reconocer» únicamente el exsindicato «oficial» a pesar de que los trabajado-res preferían a todas luces un sindicato inde-pendiente. Gracias a la utilización del acuerdode la UITA con Accor y a la labor con la sedecentral de la empresa en París, la dirección localaceptó reconocer el derecho de los trabajadoresde afiliarse al sindicato de su elección.

Toronto. El acuerdo de la UITA con Accor seutilizó para persuadir a la dirección de Accorde Canadá de que modificara el método anti-sindical preconizado por un consultor local yentablara la negociación de un convenio colec-tivo en el hotel Accor de Toronto.

Tanto los acuerdos de la UITA con Danonecomo con Accor cimientan relaciones laboralesconstructivas entre empresas y sindicatos inter-nacionales. Ello se aplica también a los acuer-dos marco entre empresas y otros secretariadosprofesionales internacionales. No obstante, losmétodos que anulan la responsabilidad y difi-cultan la rendición de cuentas por parte de lasempresas siguen abundando. ¿Qué visión pre-valecerá? El tiempo lo dirá. En un futuro cer-cano, es muy probable que los sindicatosnacionales, por conducto de los sindicatosinternacionales que han formado, encuentrenempresas lo suficientemente inteligentes y pre-claras y consigan que esta clase de acuerdossean más bien la regla y no la excepción comolo son hoy en día.

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La perspectiva sindical

Dialogar, pero sin entregar el alma

André LinardDirector de Información

Confederación Mundial del Trabajo (CMT)

El término «diálogo social» en su acepciónamplia designa los mecanismos de consultaentre los actores implicados en la problemáticadel trabajo, a saber, los empleadores, los trabaja-dores y los gobiernos. Dichos mecanismos pue-den cobrar formas diferentes según el contextode que se trate, sea éste nacional o internacionalo incluso más circunscrito como el sectorial o elde la empresa. Existen también, en ciertos paí-ses, formas de negociación social entre emplea-dores y trabajadores dirigidas o facilitadas pordelegados de las autoridades públicas (los con-ciliadores sociales, por ejemplo).

En el marco de la Organización Internacio-nal del Trabajo, el diálogo social es objeto deuna definición más precisa que figura enpárrafo 1 del artículo 2 del Convenio sobre laconsulta tripartita (normas internacionales deltrabajo), 1976 (núm. 144). Este convenio revisteuna importancia particular porque, como tratade los propios mecanismos de discusión, con-diciona la realización de acuerdos sobre otrostemas. Lo anterior es característico de la OIT,organismo para el cual el principio del diálogotripartito ha sido, desde su creación, la piedraangular y su especificidad dentro del sistemade las Naciones Unidas.

Pero, la definición propuesta con anteriori-dad plantea por sí sola un cierto número deinterrogantes, sobre todo las que apuntan al sig-nificado de los términos «consulta», «actores»y «trabajo».

Mecanismos de consulta

No se puede hacer otra cosa que subscribirla importancia de que se instauren y funcionenmecanismos de consulta entre patrones, traba-jadores y gobiernos, fundamentalmente por dosrazones. En primer término, porque se trata demétodos de concertación que sirven, ya sea paraorganizar la respuesta a ciertos problemas, ya

sea, llegado el caso, para reducir las tensiones,además de que por lo general es preferible laconcertación al enfrentamiento. En segundotérmino, porque la instauración de esos meca-nismos constituye también un reconocimientode la legitimidad de los sindicatos como inter-locutores. Ahora bien, ese combate por el reco-nocimiento de la calidad de interlocutor nuncase gana por anticipado y siempre hay que reco-menzarlo. Tal como lo subraya Mateo Alaluf: lossindicatos deben hacerse reconocer, pero estereconocimiento siempre se pone en tela de jui-cio; a los sindicatos les interesa contar con uninterlocutor, alguien con quien negociar, peroesto no es así en el caso de los empleadores1.

El diálogo social implica también el recono-cimiento del derecho a participar que dimanadel trabajo y no solamente de la propiedad, com-prendida la de la empresa. Siempre siguiendo aMateo Alaluf, «la lógica de los propietarios no esla única lógica, existe también la lógica de los quetrabajan. La tendencia a decir que para tenerderechos los trabajadores deben transformarseen accionistas es contraria a la lógica sindical»2.

Participación efectiva

Que viva el diálogo social. Sea. Pero todavíatendría que tratarse de una participación efec-tiva. En América Latina, algunas experiencias de«diálogo social» han consistido, para los gobier-nos, en comunicar decisiones y orientaciones yaadoptadas a un órgano de composición tripar-tita, hay que reconocerlo, pero sin poder algunoa no ser para, llegado el caso, cambiar algunacoma. Con frecuencia, los planes de reajusteestructural «intangibles», impuestos por ins-tancias internacionales y aceptados con resig-nación por los gobiernos, han servido para jus-tificar estas prácticas.

En Asia, el diálogo social va por buencamino en la mayor parte de los países que se

benefician de las ventajas que ofrece la demo-cracia, aunque el nivel que se alcance dependede la dimensión de los espacios democráticos.En Myanmar y en Pakistán, en vista del régimenmilitar imperante, no se puede pensar en taldiálogo. En el caso de la República Popular Demo-crática de Corea, la población espera un cambio.China se orienta hacia la adopción de reformasrecurriendo al diálogo social. En Indonesia seaprecia una notable mejoría aunque los peligrosque acechan son numerosos. En Filipinas, Mala-sia y Tailandia, el diálogo social se ha oficiali-zado pero algunas dificultades de orden polí-tico y económico están impidiendo que sueficacia quede plenamente demostrada.

Negociar en condicionesde igualdad

Para que los mecanismos de diálogo resul-ten eficaces se tienen que dar un cierto númerode condiciones. En primer lugar debe cumplirsela condición de que se cuente con la informaciónnecesaria: dialogar en pie de igualdad suponeque los actores disponen de toda la informaciónque necesitan, como mínimo para comprendercorrectamente lo que está en juego. En segundotérmino, debe darse la condición de regularidaden el tiempo y un estatuto jurídico de los órga-nos en los que tiene lugar el mencionado diá-logo. Estas dos últimas condiciones tienen porobjeto evitar las arbitrariedades de los gobier-nos o de los empleadores, que no consultaríansino cuando quisiesen hacerlo, según el caso.

Cultura de una participaciónen el poder

En sentido estricto «consultar» significa«pedir una opinión», nada más; y nada obligaal que consulta a tener en cuenta la opinión soli-citada. Se puede así comprender las distincio-nes que se hacen en el informe de la Comisiónde Expertos en Aplicación de Convenios yRecomendaciones de la OIT entre consulta,negociación y codecisión3. No obstante, la ideade participación lleva a sobrepasar la interpre-tación puramente formal y a considerar la con-sulta en su sentido amplio. Se trata entonces deejercer una influencia real en el contenido de lasdecisiones que se adoptan y ello implica: elderecho de iniciativa, el derecho de discutir, elderecho de proponer orientaciones y el derechode ver que la opinión expresada se tiene encuenta, a reserva del interés general, que en unrégimen democrático es de competencia delpolo político (véase más adelante).

Es verdad que todo ello necesita que existaen cada sociedad una cultura de la participa-ción y del reparto del poder que con demasiadafrecuencia choca con otra cultura que considerael poder como un medio de imponer un puntode vista excluyendo los demás. La propia for-mación que han recibido los trabajadores, losempleadores e incluso los responsables guber-namentales puede contribuir al desarrollo deesta última cultura.

Actores

Los gobiernos, los empleadores y los traba-jadores son los tres polos indispensables al diá-logo social. Este carácter tripartito es sinembargo objeto de amenazas.

Amenazas al diálogo

El diálogo puede verse amenazado cuando,preso en las redes de la ideología dominanteque propicia las privatizaciones, los actores pri-vados piensan poder prescindir del polo polí-tico. No cabe duda de que existen argumentosque justifican tal actitud: el principio de subsi-diariedad puede llevar a no confiar a una ins-tancia exterior, en este caso los poderes públi-cos, sino lo que no puede ser convenidodirectamente entre los actores directamenteimplicados. No obstante, ello equivale a olvi-dar que, en democracia, el Estado representa, obien se supone que representa, el interés gene-ral y que las organizaciones patronales y sindi-cales encarnan intereses que, a pesar de todo,son particulares, incluso cuando este carácterparticular abarca a un gran número de trabaja-dores. El polo político sigue siendo pues indis-pensable.

Representatividadde las organizaciones

Lo que precede conduce a considerar unasegunda amenaza, que es la que se se cierne estavez sobre el carácter tripartito del diálogo socialy que es corolario de la cuestión de la repre-sentatividad. En efecto, ¿a quiénes representanlas organizaciones patronales y sindicales queen un caso concreto se sientan alrededor de unamesa? Esta pregunta nos lleva a considerar unasunto que toca a la democracia interna, peroes en otro elemento donde querríamos insistiraquí, y es el que se refiere a la libertad, para lostrabajadores, de estar representados por lasorganizaciones de su elección. En opinión de laConfederación Mundial del Trabajo, esta liber-

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tad de asociación presenta dos facetas funda-mentales. Primero, es preciso que las organiza-ciones sindicales (el razonamiento es válidotambién para las organizaciones patronales)sean la expresión de los intereses de los traba-jadores y no una correa de transmisión delpoder hacia éstos. Los regímenes comunistas,dada su particular concepción de la libertad,muy limitada, por lo general conocieron el sis-tema de sindicato único, expresión del partido-Estado. No son los únicos que se encuentran ental situación y ésta no ha desaparecido. No cabeduda de que la OIT es un baluarte de la liber-tad, pero, como se pudo apreciar especialmenteen el caso de Côte d’Ivoire, puede experimen-tar dificultades para conseguir que cambien lassituaciones que denuncia.

Posibilidad de que los trabajadoresestablezcan las organizacionesde su elección

La segunda faceta es tan importante comola primera: es preciso que los trabajadores pue-dan crear las organizaciones de su elección ypuedan verse representados por ellas, inclusosi ello implica la existencia de una pluralidadde organizaciones, lo que corresponde al plu-ralismo que existe de facto en la sociedad. Laexistencia de un diálogo social verdadero en unpaís exige por lo tanto la participación de todaslas organizaciones que representan a un ciertonúmero de trabajadores y no exclusivamente deuna sola, sea ésta la más numerosa o la que his-tóricamente se ha reconocido como tal. EnChile, por ejemplo, el Gobierno ha creado unmecanismo de concertación, acerca del que esprematuro decir si funciona bien o mal, en elque sólo participa una central de trabajadoresaunque existen dos. Esta situación se presentatambién en numerosos países de Europa cen-tral y oriental, en donde de los escombros delsindicalismo único han surgido sindicatosindependientes que no consiguen que se lesreconozca una participación en los órganos tri-partitos que esté en proporción con los trabaja-dores que representan.

La OIT admite esta interpretación, como sedesprende del memorando de 1978 en que seresponde a una petición de interpretación deSuecia4. Pero, es preciso constatar que la juris-prudencia del Comité de Libertad Sindical dela OIT, sin duda influido por una concepciónparticular de la unidad sindical, reconoció muytímidamente este segundo aspecto de la liber-tad sindical. Aunque «tiene en cuenta que encierto número de países, existen varias organi-

zaciones de empleadores y de trabajadores y losinteresados pueden elegir pertenecer a una uotra de ellas por razones de orden profesional,religioso o político», no se pronuncia sobre lacuestión de saber si «para los trabajadores y losempleadores, la unidad en la organización sin-dical es o no preferible al pluralismo sindical»5.

Pluralismo sindical

El Comité de Libertal Sindical abrió sinembargo una brecha que ha dado lugar a quedesde hace bastante tiempo se haya admitidola necesidad de que existan criterios «previa-mente establecidos y objetivos»6 para determi-nar la representatividad de las organizacionesy que, a partir del momento en que una nuevafederación sindical satisface dichos criterios,debe ser asociada al diálogo social7. Es, entreotros, el caso de la Confederación Promyana deBulgaria.

Queda sin embargo mucho camino porrecorrer hasta que se admita que el respeto dela libertad sindical no se impone solamente alos gobiernos sino también a las otras organi-zaciones sindicales. La libertad sindical implicael derecho de rechazar la afiliación así como elderecho de elegir la organización a la que sedesea afiliarse. En otros términos, el respeto delConvenio sobre la libertad sindical y la protec-ción del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87);del Convenio sobre el derecho de sindicación yde negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y delConvenio sobre la consulta tripartita (normasinternacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), dela OIT, responde a una misma lógica, lo quehace muy difícil comprender que ciertos paí-ses hayan ratificado los dos primeros y no eltercero8.

Trabajo

El citado Convenio núm. 144 de la OIT, queprevé la instauración en los Estados Miembrosde mecanismos tripartitos de diálogo socialrelativos a las normas internacionales del tra-bajo, como las define la OIT, constituye unmínimo a alcanzar. Cabría sin embargo, dentrode la lógica de la participación, ampliar esteobjetivo al conjunto de los aspectos de la polí-tica económica y social que interesan a emplea-dores y trabajadores. Además, es de hacer notardentro de esta perspectiva, con el objeto dehacerla realidad, que un cierto número de otrosconvenios de la OIT, que versan sobre aspectosespecíficos, prevén explícitamente el recurso alos mecanismos tripartitos.

El diálogo social, ¿acaso una trampa?

La evolución reciente del capitalismo, deno-minada púdicamente economía de mercado,tiende a hacer creer que la oposición tradicionalentre capital y trabajo ha desaparecido. Es ciertoque recientemente se han presenciado cambiosque obnubilan, como la participación de los tra-bajadores en los beneficios de la empresa que losemplea, o la privatización de los mecanismos deseguridad social. La expresión «empleadores,trabajadores una misma lucha» es, sin embargo,de toda evidencia, un mito. Recientemente, conocasión de la universidad de verano auspiciadapor el Movimiento de las Empresas de Francia(MDEF), el diputado europeo Daniel Cohn-Bendit hacía notar, por supuesto entre el mur-mullo de los asistentes, que «el capitalismo fun-ciona bien para unos y mal para los otros»9.

¿Acaso no se podría decir algo parecido deldiálogo social? Para los trabajadores, la partici-pación en la resolución de los conflictos del tra-bajo en el seno de las instancias tripartitas ¿noconstituye acaso una suerte de trampa? Afuerza de administrar conjuntamente el sistemaeconómico, ¿no se exponen las organizacionessindicales a olvidar que su función primera esla de exigir una transformación de este sistemaen favor de los trabajadores y que ello implica,si no necesariamente el conflicto, al menos lasluchas sociales?

El diálogo social, ¿es una trampa? No y sí.No lo es cuando el debate tripartito es la conti-nuación de la lucha en el terreno de la discu-sión y no en el de la confrontación dura. Nego-ciar no equivale a entrar en la lógica deladversario sino a establecer una relación defuerzas en la que éstas se canalizan de maneraconstructiva. Si se cumple esta condición sepuede considerar que la existencia de mecanis-mos de diálogo social constituye un paso ade-lante del «civismo», en el sentido de que serecurre a los métodos de que disponen los ciu-dadanos para resolver sus diferencias, siemprepreferible, no cabe duda alguna, a la violencia.

En cambio, cuando se trata de debilitar lacapacidad de reivindicación del mundo del tra-bajo haciendo actuar a las organizaciones sin-dicales en terrenos en que se encuentran incó-modas, el diálogo social puede transformarseen una trampa para los trabajadores. En esoscasos, puede parecer que los sindicatos com-parten la paternidad de unas decisiones quedespués difícilmente los trabajadores podríandesconocer, incluso si les son desfavorables.Esta distinción, lejos de representar una situa-ción teórica, incluso en el marco de las decisio-

nes permanentes de carácter estratégico quehay que adoptar, es concreta y difícil de operar.

En varios países de Europa occidental porejemplo, hay organizaciones sindicales queparticipan en la gestión de la economía y de lasrelaciones laborales. Distribuyen las subven-ciones de desempleo a sus afiliados y negocian(por lo tanto, hacen concesiones) convenioscolectivos. En el plano internacional, las orga-nizaciones sindicales actúan en el marco de laOIT, donde negocian convenios relativos adiversos aspectos del trabajo con los emplea-dores y los gobiernos. Ahora bien, histórica-mente, la OIT se creó justamente después de larevolución soviética para, precisamente, evitarpor la vía de la negociación otras rupturas tanradicales.

Dos corrientes históricas

En las estructuras sindicales de los paísesindustrializados, como la Comisión SindicalConsultiva de la Organización para la Coope-ración y el Desarrollo Económicos (TUAC-OCDE), instancia de diálogo entre el mundosindical y la OCDE, o como la ConfederaciónEuropea de Sindicatos (CES), cohabitan dos delas corrientes históricas observables en el movi-miento sindical. Para una, que caracteriza a lospaíses del norte de Europa, la cogestión y el diá-logo en el seno del sistema socioeconómicoimperante constituye una práctica tradicional;la otra, propia de la mayor parte de los paísesdel sur de Europa, tiende más bien a cuestionarel sistema, con lo que la frecuencia de las accio-nes sindicales es más elevada: huelgas y mani-festaciones, entre otras. Las organizacionesinternacionales deben por lo tanto navegarentre estas dos corrientes, que pueden por lodemás resultar complementarias, a riesgo deverse reprochar, por una parte, estar demasiadobien integradas en el sistema y ser sus cómpli-ces y, por la otra, ser demasiado críticas y adop-tar posturas «ideológicas».

Pero, en el plano más próximo, el de laempresa, ya no es posible confundir resistenciay complicidad. Cuando los delegados sindica-les participan en instancias como los Comitésde Empresa Europeos, se trata más bien, porregla general, de llevar la resistencia al corazónmismo de las empresas. La cuestión se complicapor el hecho de que las intenciones, aún siendocompletamente sinceras, no constituyen elúnico criterio. Por fallos en el análisis o porotras razones, se puede ser «objetivamente»cómplice aunque subjetivamente se crea estarresistiendo. Por el contrario, esa misma pre-

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sencia en el corazón del «sistema», aquella quepermite acceder a la información, suele ser, pre-cisamente, la que permite cuestionarlo y opo-nerse a algunos de los planteamientos. Se tocaasí, necesariamente, la problemática de la estra-tegia. Entre la confrontación radical y el avancepaso a paso es imposible decidir en un planopuramente teórico.

Notas1 Alaluf, Mateo. 2000. «Trade unionism has always re-

quired reconstruction», Labour Magazine, ConfederaciónMundial del Trabajo, núm. 3, pág. 12.

2 Ibídem, pág. 13.3 OIT. 2000. Informe III (Parte 1B). Estudio general de las

memorias relativas al Convenio sobre la consulta tripartita (nor-mas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144) y las relativas a

la Recomendación sobre la consulta tripartita (actividades de laOrganización Internacional del Trabajo), 1976 (núm. 152), pre-sentado a la 88.a reunión de la Conferencia Internacional delTrabajo, Ginebra, pág. 18.

4 Ibídem, pág. 21.5 Véase OIT, 1996: La libertad sindical: Recopilación de deci-

siones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo deAdministración de la OIT, cuarta edición (revisada), Ginebra,OIT, cap. 4, párrafo 286; y OIT, 1994: Libertad sindical y nego-ciación colectiva. Visión de conjunto, 81.a reunión de la Confe-rencia Internacional del Trabajo, OIT, Ginebra.

6 OIT. 1996. Op. cit. párrafo 314 .7 OIT. 2000. 320.o Informe del Comité de Libertad Sindical,

OIT, Ginebra, marzo, págs. 86 y 87.8 Convenio sobre la libertad sindical y la protección del

derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); Convenio sobre lederecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949(núm. 98); y Convenio sobre la consulta tripartita normasinternacionales del trabajo), 1976 (núm. 176).

9 Le Monde, 2-3 de septiembre de 2000.

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La perspectiva sindical

Una nueva dimensiónde la negociación colectiva

Jean LapeyreSecretario General Adjunto

Confederación Europea de Sindicatos (CES)

La práctica de la negociación colectiva es muydiversa en los Estados miembros de la UniónEuropea. Lejos de ser un inconveniente, estadiversidad constituye un patrimonio valioso quese ha ido constituyendo durante más de cienaños de cultura social. En ciertos países comoBélgica, España, Francia e Italia, la negociaciónse halla articulada en diferentes planos, a saber,el nacional/confederal, el sectorial/ federal y ellocal o plano de la empresa. En otros países comoAlemania predomina en el plano sectorial/regional. A este respecto, el primer acuerdo denivel regional (land) constituye un punto de refe-rencia para las otras regiones. De allí la impor-tancia que ha ido adquiriendo la estrategia detipo nacional/federal. Por último, en otras regio-nes como en el Reino Unido, lo que predominaes la negociación en el plano de la empresa.

Cualquiera que sea la cultura nacional enmateria de negociación no puede dejar de con-templar tres dimensiones: la nacional, la secto-rial y la de la empresa. La construccción euro-pea ha hecho surgir una cuarta dimensión, lacomunitaria que, sin copiar de una u otra cul-tura, les aporta un valor añadido.

Tres negociaciones en el plano confederalhan tenido éxito y los acuerdos-marco allíalcanzados han sido validados jurídicamentepor el Consejo de Europa. Esto ha hecho de lanegociación colectiva europea una realidad queal abarcar los sectores profesionales la ha trans-formado en un auténtico instrumento de tra-bajo en el campo de las relaciones laborales enel espacio europeo.

Breve historia del diálogosocial europeo

En 1985, cuando Jacques Delors, entoncesPresidente de la Comisión, inició el diálogosocial europeo reuniendo a dos de los princi-

pales actores patronales, a saber, la Unión deConfederaciones Industriales y de Empleado-res de Europa, UNICE, por los empleadores delsector privado; y el Centro Europeo de Empre-sas con Participación Pública y de las Empresasde interés económico general, CEEP, por lasempresas públicas y con participación delEstado por una parte; y por otra parte un actorsindical, vale decir, la Confederación Europeade Sindicatos, CES, por la otra.

Tres etapas en la evoluciónde este diálogo social

Para los actores, la primera etapa, de 1985 a1989, corresponde a un período de iniciación enque deben aprender a comprenderse. No esnatural ni evidente para un empleador suecocomprender a un dirigente sindical griego. Parapasar a la etapa de la negociación en el espacioeuropeo, es preciso en primer lugar que cadaactor consiga comprender el sistema de losotros actores. En esta etapa se generará un len-guaje común, una comprensión de la subsidia-riedad, aquella que permite establecer los prin-cipios que son válidos en el plano europeodejando un amplio margen de maniobra alplano nacional, que es el plano en que se apli-carán las medidas.

La segunda etapa comienza en diciembre de1989 con la adopción de la Carta Comunitariade Derechos Sociales Fundamentales de los Tra-bajadores y de un Programa de Acción Socialque, gracias a la votación con mayoría califi-cada, contemplada en el artículo 118 A del ActaUnica, contribuiría a dinamizar la iniciativasocial legislativa de la Comisión, durantemucho tiempo bloqueada por la acción delprincipio de la unanimidad. La CES, que siem-pre quiso que el diálogo social adoptara unaforma contractual, lanzó la idea de que los

interlocutores sociales participaran en lareforma del Tratado para abrir así un espacio ala reglamentación negociada. Los empleadorescomprendieron entonces que, si no querían quetodo quedase reglamentado por ley, debíanefectivamente admitir la negociación en elplano europeo. Esta segunda etapa se terminóen diciembre de 1991 con la adopción del Pro-tocolo Social del Tratado de Maastricht, queretoma el acuerdo de los interlocutores socialesdel 31 de octubre anterior y los considera comoactores de la reglamentación, estando la Comi-sión obligada a consultarles, facultados parasuspender la iniciativa legislativa mientrasduren las negociaciones sobre el tema de que setrate. Por lo demás, un acuerdo concluido porlos interlocutores sociales puede conseguir unavalidación jurídica erga omnes, por parte delConsejo a propuesta de la Comsión. Se trata enese caso de una etapa «revolucionaria» del diá-logo social.

La tercera etapa empieza en 1991 y durahasta hoy; es la etapa en que, con la negociacióneuropea, «se pasa al acto». Ya se han concluidoe incorporado al derecho europeo tres acuerdosconfederales que versan sobre el permisoparental, el trabajo a tiempo parcial y los con-tratos de duración determinada. En el planosectorial ello también ha sido una realidad conlos acuerdos alcanzados en materia de tiempode trabajo en el sector de los transportes ferro-viarios, del transporte marítimo y del trans-porte aéreo. Esta tercera etapa debería ahoraabrir paso a una cuarta etapa que sería la deconseguir negociar autónomamente, sin que laComisión tome la iniciativa. La reticencia delpatronato europeo respecto de esta nueva etapaes grande.

Marco y contexto de la negociacióncolectiva europea

El diálogo social se desarrolla en el marco deun modelo que se apoya en tres valores princi-pales:

• la cohesión económica y social, que, mediantelos Fondos Estructurales y el papel quedesempeñan los servicios públicos, debepermitir el desarrollo de todas las regionesde Europa compensando, en particular, losretardos estructurales existentes y favore-ciendo el acceso de todos los ciudadanos aservicios de calidad en materia de educa-ción o de salud, por ejemplo;

• la solidaridad, que, sobre unos cimientosconstituidos por el respeto de los derechos

sociales, permita una convergencia de lassituaciones sociales y evite el riesgo de dum-ping social; solidaridad que debe impregnarla preservación, la modernización y el desa-rrollo de una protección social solidaria y node tipo individual;

• la calidad de las relaciones sociales como elmedio más eficaz desde un punto de vistaeconómico y social de anticipar las situacio-nes y de controlar, mediante la negociacióncolectiva, las mutaciones industriales y tec-nológicas y el progreso social. Precisemosdesde ya que no puede existir un nivel euro-peo de negociación si éste no está enraizadoen el valioso patrimonio que constituyen lasnegociaciones nacionales y sectoriales. Elplano europeo representa una plusvalía, unvalor añadido que depende de la naturalezatransnacional y supranacional de los pro-blemas que se presentan a la construccióneuropea. Por una parte, para evitar el riesgode dumping social y para que la convergen-cia monetaria no se traduzca en una diver-gencia social y, por la otra, para explotar ple-namente el potencial de la Unión Europeaen beneficio del empleo y del mejoramientode las condiciones de vida y de trabajo delos asalariados europeos, que son los únicosmedios de inspirarles confianza en estanueva etapa decisiva de la construccióneuropea.

El mencionado diálogo social tiene lugar yevoluciona igualmente en un contexto que secaracteriza por:

• la lucha contra un desempleo masivo y deexclusión social, incluso si la recuperacióneconómica sostenida ha reducido actual-mente el desempleo y ha permitido plantearcomo objetivo el pleno empleo, tal como lohicieron los Jefes de Estado y de Gobiernoen la Cumbre de Lisboa en marzo de 2000.El desempleo prolongado continúa siendoimportante y la lucha contra la exclusiónsocial sigue vigente;

• la Unión Económica y Monetaria que el 1.o deenero de 1999 franqueó una etapa decisiva.La utilización del euro presenta aspectospositivos y aspectos amenazadores. Positi-vos en lo que respecta al establecimiento delas bases de un crecimiento estable y cuali-tativo mediante una mejor coordinación delas políticas económicas e industriales, perotambién amenazadores por el riesgo queexiste de que los empleadores y los gobier-nos busquen en el elemento costos salaria-

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les los nuevos márgenes de flexibilidad queno aseguren el juego de las monedas y lospresupuestos;

• la estrategia europea para el crecimiento yel pleno empleo referente a los procesosintegrados de Luxemburgo, en lo que serefiere al mercado del trabajo; de Cardiff, enlo que toca a las reformas estructurales; y deColonia, en lo que se refiere al diálogomacroeconómico, fortalecidos todos por losobjetivos de Lisboa que conceden tambiénimportantes facultades de concertación tri-partita a los interlocutores sociales en elplano nacional y en el plano europeo;

• la perspectiva y las condiciones de laampliación de la Unión Europea debendecidirse ahora y necesitan que todos losactores participen – los de las esferas polí-tica, económica y social – para que se puedaresponder a los desafíos considerables queplantea la integración. La dimensión socialde la ampliación de la Unión será una de lasprincipales cuestiones que habrán de resol-verse para que dicha ampliación sea unéxito. A este respecto la CES, con todos lossindicatos de los países candidatos a inte-grar la Unión, ya se ha comprometido a cola-borar en la creación de las condiciones queconducirían a ese éxito.

Tres objetivos y tres espacios parael diálogo social y la negociacióncolectiva europea

Objetivos

Los tres grandes objetivos del diálogo socialeuropeo son:i) la coordinación de las negociaciones colec-

tivas nacionales y sectoriales, habida cuentade su interdependencia en el marco de lazona euro y de la necesidad de trazar líneasdirectrices de negociación, en especial, lasque se refieren a las políticas salariales, apartir de indicadores comunes sobre infla-ción, productividad, beneficios, objetivos enmateria de empleo y condiciones de trabajo(véase la pág. 33);

ii) la negociación sobre los derechos transna-cionales y supranacionales a fin de aseguraruna base mínima común que permita armo-nizar, mejorándolas, las situaciones nacio-nales; y

iii) la negociación en los planos sectorial y terri-torial respecto de las consecuencias de la

integración económica y monetaria, y laexplotación del potencial de ésta en lo querespecta a la creación de empleos y mejorasen la organización del trabajo.

Estos tres objetivos se vuelven a encontraren los espacios posibles del diálogo social, asaber, el que tiene lugar en los planos interpro-fesional, sectorial, de las empresas transnacio-nales y de las regiones transfronterizas.

Espacios

Los diferentes espacios, en especial el que seda en los planos interprofesional y sectorial,deben complementarse y articularse entre sípara generar una auténtica sinergia, una diná-mica de negociación en todos los planos.

En el plano europeo se pueden definir losprincipios y líneas generales en un acuerdomarco dinámico. En los planos nacional y sec-torial se pueden hacer realidad los objetivosque se han definido en el plano europeo y sepueden abordar también problemas sectorialesy territoriales específicos.

El espacio interprofesional

• El primer objetivo es establecer una base denormas mínimas para la negociación colec-tiva como se hizo ya con la licencia paren-tal, el trabajo a tiempo parcial y los contra-tos de duración determinada.

• Se ha abierto un nuevo frente de negocia-ción en lo que respecta al trabajo temporal,sin duda extremadamente difícil, pero elsolo hecho de que en el plano europeo sepueda negociar sobre cuestiones difícilesprueba la evolución positiva que ha tenidoel diálogo social desde 1985. Este objetivo seinscribe también en el de la contribución delos interlocutores sociales a una estrategiaeuropea de crecimiento y de pleno empleo.

• El tercer objetivo es la coordinación de laspolíticas de contratación, y en particular laspolíticas salariales. Una iniciativa intere-sante en materia de coordinación ha sido laque han emprendido nuestras confedera-ciones y federaciones belgas, holandesas,luxemburguesas y alemanas. Pero ello ya haadquirido otra dimensión con el estableci-meinto, el 1.o de enero de 1999, de la monedaúnica. La coordinación debe hacerse entreonce, incluso doce partes ahora contando aGrecia. Con este objeto se han de elaborarnuevos instrumentos de análisis y de com-

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paración y también indicadores comunes.Nuestro Instituto Sindical Europeo de estu-dios (ISE) ha comenzado ya a elaborar losinstrumentos indispensables que habrán depermitir que nuestras confederaciones yfederaciones puedan trabajar conjunta ycoordinadamente.

La CES organizó el año pasado un semina-rio destinado a los negociadores de sus confe-deraciones y de sus 12 federaciones sobre eltema del impacto de la unión monetaria y eco-nómica en las negociaciones colectivas. Se pro-seguirá nuestra labor en el plano confederalsobre ese tema con objeto de apoyar el diálogomacroeconómico con los ministros de AsuntosEconómicos y Financieros y con el Banco Cen-tral Europeo.

Este debate no puede disociarse del quetiene lugar en torno a los impuestos, que debenarmonizarse en el plano europeo, en especial,en lo que se refiere a la financiación de la pro-tección social.

La integración del Protocolo Social en el Tra-tado de Amsterdam ha fortalecido también lasresponsabilidades de los interlocutores socialestanto entre las profesiones como en el seno delas mismas en lo que se refiere a la capacidadde negociación.

El papel del diálogo social europeo consistetambién en promover el modelo de desarrolloeconómico y social que se apoya en los valoresde cohesión, solidaridad y calidad de las rela-ciones sociales. Ello es especialmente impor-tante en la perspectiva de una ampliación de laUnión Europea. Por otra parte, la CES, la UNICEy el CEEP llevan a cabo un estudio conjuntosobre la situación del bipartismo y del tripar-tismo en los países candidatos. Dicho estudiodebería conducir este año a apoyar los trabajospreparatorios de una gran conferencia que reu-nirá a todos los responsables de los empleado-res y de los sindicatos de los países miembros yde los países candidatos a miembros.

La importancia que ha adquirido el diálogosocial debería conducir a que se integren en elTratado derechos sociales fundamentales comoel derecho de sindicación, de negociación y deacción, entre otras, la acción transfronteriza. Noes normal que el capital pueda circular libre-mente, pero que no sea éste el caso del derechode huelga.

La promoción del modelo europeo, el papelque desempeñan los interlocutores sociales enla construcción de la comunidad, el equilibrioy la complementariedad que existen entre launiformización legislativa y de los contratos

constituyen también elementos que sirven deejemplo de una reglamentación de espaciosgeoeconómicos en el marco de la mundializa-ción, cuyo carácter liberal y desreglamentadodomina todavía. A la mundialización de la eco-nomía debe corresponder la mundialización dela justicia social.

El espacio sectorial

El control de las mutaciones industriales ytecnológicas y de los cambios en la organiza-ción del trabajo y del tiempo de trabajo son ele-mentos fundamentales de la dimensión secto-rial transnacional europea y constituyen unamplio ámbito de acción para el ejercicio deldiálogo social y de la negociación.

Pero, un enfoque coordinado de las políticassalariales y de los convenios colectivos tambiénforma parte del campo de acción de las federa-ciones europeas. Los trabajadores de la Federa-ción Europea de Trabajadores Metalúrgicos,FEM, los de las artes gráficas de UNI-Europa,los del textil, el vestido y el cuero de la FSE-THC(véase la pág. 35) han elaborado directrices yprocedimientos de coordinación que se inscri-ben en el marco de los establecidos por la CES.La cuestión central radica en el principio de unadistribución de los beneficios de la productivi-dad en función de la inflación y compensándola.Se ha constatado que a partir de los añosnoventa, la política de moderación salarial hatenido por lo general como resultado que laparte que corresponde a los salarios en elingreso nacional se ha ido quedando atrás y queello se ha acompañado de un fuerte aumento dela productividad y de una baja tasa de inver-siones. Los beneficios en cambio no han cesadode aumentar y han favorecido en mayor medidala especulación en bolsa en lugar de la inversiónproductiva, creadora de empleo. Parece ser quela moderación salarial se ha transformado en undogma, seal cual sea la evolución de los hechos.La CES y sus federaciones no pueden aceptaresta situación, y tras los esfuerzos consentidosen virtud de la aplicación de la moneda única,los trabajadores quieren recibir la parte que lescorresponde en el crecimiento.

La anticipación y la gestión de las reestruc-turaciones y del redespliegue de las actividadeseconómicas en el espacio europeo exigen departe de los trabajadores un dominio de la infor-mación, de la consulta, de la participación y dela negociación. Los hechos que han tenido lugaren Renault, Lévi-Strauss, Michelin y Pirelli handemostrado la importancia que tiene desarro-llar las capacidades a este respecto y por lo tanto

la necesidad de fortalecer la legislación exis-tente, en particular la relativa a los Comités deEmpresa Europeos y a los despidos colectivos.

En este sentido, es igualmente urgente lacreación de un Observatorio Europeo de lasMutaciones en el que participarían los interlo-cutores sociales, en particular en el plano sec-torial, que tuviera el propósito de detectar losnuevos hechos que ocurren, anticipar las situa-ciones en la medida de lo posible y poner enpráctica políticas de gestión que anticipen lasituación del empleo tanto desde un punto devista cuantitativo como cualitativo. Dichoobservatorio sería un excelente medio de ali-mentar el diálogo social.

Sería también indispensable que una nor-mativa o un acuerdo marco europeo obligue alas empresas a elaborar un informe anual rela-tivo a los cambios y mutaciones previsibles quetendrán lugar en su seno, que presentarán a laconsideración de las instancias representativasde los trabajadores.

El espacio sectorial es también el espacio enque actúan los Comités de Empresa Europeos.Ya se han establecido más de 600 por acuerdo.Lo anterior significa que más de 20.000 mili-tantes trabajan en las empresas en un trabajosindical de tipo transnacional. Ello constituyeun desafío para las federaciones sindicaleseuropeas y para la CES, principalmente en loque toca a la formación y al apoyo logístico. Nobasta con que la Dirección General Europea deun empresa proporcione una gran cantidad deinformación; hay que ser capaces de asimilarla,y ello entre sindicalistas de países diferentes yque se encuentran en situaciones diferentes. Esnecesario por consiguiente ofrecer a los Comi-tés de Empresa Europeos apoyo y nuevasherramientas de análisis. El mencionado Insti-tuto Sindical Europeo de estudios (ISE) puedesin duda ayudar en esta materia, pero se nece-sitan otras herramientas en el ámbito europeo,por ejemplo, sobre contabilidad y verificaciónde cuentas tanto económicas como industrialesen las empresas.

El espacio sectorial puede también, como yase ha dicho, contribuir a elaborar normas socia-les en ámbitos específicos. El ejemplo de lo acon-tecido con el tiempo de trabajo en los sectoresdel transporte marítimo, ferroviario y aéreodemuestra esta capacidad con un resultado queha sido legitimado por una normativa legal.Pero cabe igualmente señalar el acuerdo volun-tario firmado sobre el tiempo de trabajo, la segu-ridad y la salud, y la formación profesional apli-cable al sector agrícola. Veinticinco comités dediálogo social sectorial, que cuentan con el

apoyo de la Comisión Europea, han visto ya laluz y han producido resultados comunes comoel código de derechos fundamentales en el sec-tor del calzado, los acuerdos en los sectores dela limpieza, química industrial, del comercio, dela vivienda y la construcción. Desafortunada-mante puede constatarse también un vacíoinadmisible en los sectores de la metalurgia, laquímica y la administración pública.

El espacio territorial

Los Fondos Estructurales comunitarios soninstrumentos importantes de la cohesión querequieren de parte de los sindicatos una capa-cidad de intervención en los planos local yregional. Ello es especialmente importante enlos territorios en que han tenido y tienen lugarreconversiones industriales importantes comoen el carbón, la siderurgia y la construcciónnaval, pero también en las regiones transfron-terizas, donde la movilidad económica y delempleo es mayor y la proximidad culturaldesempeña un papel importante. La CES haestablecido ya 37 comités sindicales interre-gionales transfronterizos. Algunos, como eldel Norte-Estrecho de Calais/Hainaut-Flandesoccidental/Kent, han encontrado ya interlocu-tores patronales y se esboza allí un proyecto dediálogo social.

La CES realizó también un esfuerzo parti-cular para crear comités sindicales interregio-nales en las regiones transfronterizas con lospaíses candidatos para tratar problemas rela-cionados con la migración laboral, el mercadode trabajo y la solidaridad.

La capacidad de los actores europeos

El desarrollo de la capacidad de negociaciónen el plano europeo ha llegado a ser una exi-gencia. Frente a ello hay que dotarse conse-cuentemente de los medios necesarios. Lo ante-rior exige transferencias de poder y elestablecimiento de procedimientos democráti-cos. Después de tres congresos (Luxemburgo,Bruselas y Helsinski), la CES ha adaptado susestatutos y elaborado un reglamento interno denegociación con el objeto de establecer lasreglas que permitirán decidir acerca de un man-dato, controlar la negociación a que da lugar ydecidir acerca de sus resultados. Dicho ejerci-cio resultó difícil y exigió un año para llevarloa cabo. ¡La transferencia de poder nunca es cosafácil! La legitimidad doble e indispensable dela CES, interprofesional y profesional, le per-mite una capacidad de negociación auténtica-

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mente europea que tiene en cuenta las diferen-tes culturas en materia de negociación colec-tiva. Lo anterior no es tan evidente en el casode la UNICE, que sólo cuenta con la base quele proporcionan las confederaciones patronalesnacionales.

La europeización de la negociación imponea su vez una europeización de la formaciónnacional y de los medios de formación supra-nacionales europeos. La Academia SindicalEuropea responde a esta exigencia. Es necesa-rio formar a los negociadores de mañana, aquienes el espacio europeo les parecerá unespacio natural. La experiencia obtenida con losempleadores respecto de la creación de un Cen-tro Europeo de Relaciones de Trabajo, en el quelos representantes de los empleadores y de lossindicatos recibieron juntos formación respectode la problemática europea de negociacióncolectiva, ha demostrado el interés de una ini-ciativa de este tipo, como lo prueba también elinterés que despertó entre los participantes uncurso piloto que se les ofreció. Desafortunada-mente, el hecho de que el Parlamenteo Europeono apoyara la iniciativa no permitió proseguirel experimento. Ciertamente habrá que volvera intentarlo.

Actualidad del diálogo social

Vivimos actualmente un período impor-tante para el porvenir del diálogo social euro-peo. Nunca antes los interlocutores socialesrecibieron un reconocimiento mayor acerca delpapel que desempeñan. Ningún consejo deministros de asuntos sociales, de economía yfinanzas, ni ningún jefe de Estado o deGobierno deja de referirse o de hacer un llama-miento a los empleadores y a los sindicatos. Apesar de ello, todavía existen reticencias, tam-bién mala voluntad a veces. La actitud de losempleadores sigue siendo pasiva, lo que limitael potencial del diálogo social y no permite res-ponder con altura a los desafíos que planteanuna sociedad en mutación y la construcción delproyecto europeo.

El rechazo de los patrones europeos a nego-ciar en materia de derecho a la información y ala consulta exige actualmente que el legislativoadopte rápidamente un proyecto de directiva aese respecto. La presidencia francesa (julio adiciembre de 2000) hizo avanzar este proyecto,pero no consiguió su objetivo. Por otra parte, elestatuto de la Sociedad Anónima Europea fueadoptado durante la presidencia francesa.

La negociación entablada sobre el trabajotemporal debería permitir proseguir la regla-

mentación del trabajo precario y de las formasatípicas de trabajo con el mismo objetivo que sepersiguió en el caso de los contratos de dura-ción determinada en el sentido de asignarles uncarácter marginal para asegurar la igualdad detrato a los trabajadores y trabajadoras de que setrate.

La estrategia europea para el empleo, forta-lecida en la Cumbre del Empleo de Lisboa, enmarzo de 2000, debería conducir a los interlo-cutores sociales a implicarse más en lo quepodría constituir un verdadero pacto europeopara el empleo que contara con el compromisode los Estados miembros, de la Comisión y delos interlocutores sociales, cada uno en suámbito de competencia, pero asumiendo res-ponsabilidades conjuntas frente a los demás,sobre lo que se habrá hecho o no se habrá hecho.La CES, la UNICE y el CEEP podrían estable-cer líneas de acción, paralelamente con las queestablezcan los Estados miembros.

La CES ha propuesto ya negociaciones a losempleadores dando prioridad a las que versansobre el teletrabajo y la formación durante todala vida, pero los empleadores se niegan a nego-ciar al respecto. Es de esperar que esta situaciónno se prolongue; de otro modo la CES deberápedir al legislador que entre en materia. La acti-tud de los empleadores plantea el problema dela autonomía del diálogo social. La próximaetapa de éste debería consistir en la posibilidadde entablar una negociación por iniciativa delos propios interlocutores, sin que deba mediaruna iniciativa legislativa de la Comisión a esterespecto. ¡No pueden los empleadores reivin-dicar constantemente la autonomía al tiempoque se niegan a asumirla!

Bajo la presidencia francesa de 2000 seadoptó el Programa Social que permitirá esta-blecer un programa de trabajo para los próxi-mos cinco años, con lo que se fortalecerá la polí-tica social comunitaria y se brindará aliento yestímulo a los interlocutores sociales. Lo queahora resta por hacer es aplicar el mencionadoprograma.

Ante la inercia patronal, la capacidad demovilización de la CES es un elemento deter-minante, capacidad que seguirá siendo necesa-ria para estimular y apoyar la voluntad políticade los poderes públicos de hacer algo más porla política social y el pleno empleo. La mani-festación de Luxemburgo de noviembre de1997 consiguió reunir a más de 30.000 militan-tes sindicales europeos; la manifestación deOporto, en junio de 2000, reunió a más de 50.000,con una fuerte participación de las organiza-ciones españolas; la que tuvo lugar la víspera

del Consejo de Jefes de Estado y de Gobiernoen Niza el 6 de diciembre de 2000 consiguiócongregar a 70.000 manifestantes. La CES seestá transformando en una verdadera organi-zación sindical gracias a esta capacidad denegociación que le han brindado las confede-raciones nacionales y las federaciones profesio-nales europeas. En ella reside la oportunidadque se presenta al diálogo social en el futuro.

Ejemplos de coordinación europeaen materia de negociación colectiva

En el seno de la CES tiene lugar la coordi-nación de la negociación colectiva, hecho quese ilustrará con tres ejemplos: uno en el planoregional denominado «Grupo de Doorn» queregrupa a los sindicatos de cuatro países, asaber, Alemania, Países Bajos, Bélgica y Luxem-burgo; y dos en el plano sectorial, el de la meta-lurgia y el del textil, el vestido y el cuero.

Grupo de Doorn

La iniciativa de Doorn que dio lugar a la«Declaración de Doorn» de 1998, que firmaronlos representantes de las organizaciones sindi-cales confederales y sectoriales de Alemania,Bélgica, Luxemburgo y Países Bajos, tiene su raízen la decisión del Gobierno belga de asociar, porrazones de competitividad, los aumentos sala-riales en Bélgica con los de los países vecinos.

En la citada Declaración, el Grupo de Doornadoptó el principio de que las futuras reivindi-caciones salariales en cada país del grupo debe-rían hacerse con base en una fórmula que com-prendiera la suma global del costo de la vida ylos aumentos en la productividad. Comomedida para administrar el curso de las futu-ras negociaciones, se estableció una red deinformaciones y se invitó a participar en las reu-niones de los comités de negociación colectiva,en calidad de observadores, a representantes delos sindicatods nacionales. Este proceso debíadestacar y fortalecer la posición de los sindica-tos en las negociaciones llevadas a cabo en elplano nacional a fin de evitar cualquier tipo dedumping salarial.

Después de 1998 el Grupo de Doorn haseguido celebrando reuniones anuales queorganiza un grupo técnico que se reúne conregularidad. En una reunión que tuvo lugar enLuxemburgo el año pasado se decidió fortale-cer la iniciativa de Doorn y se organizaron dosseminarios de trabajo sobre la manera de utli-zar la fórmula adoptada (con base también encifras que permitieran hacer comparaciones) y

sobre la coordinación internacional de las rei-vindicaciones sobre cuestiones distintas de lossalarios, en particular, sobre dos aspectos deorden cualitativo, a saber, la formación y la ges-tión de la carrera profesional, y la conciliaciónde la vida privada y la vida profesional. En esaoportunidad se decidió igualmente crear unsitio web sobre la iniciativa de Doorn.

Federación europeade la metalurgia (FEM)

Esta federación se comprometió con la coor-dinación ya en 1993 cuando decidió realizar losprimeros intercambios de información sobremodelos nacionales de negociación colectiva yla creación de un fondo de ideas al respecto. Noobstante, el logro de una coordinación propia-mente dicha necesitó que se franqueran variasetapas importantes.

El primer «reglamento sobre la coordina-ción de los salarios» se aprobó en 1996. Este pri-mer intento de establecer una coordinacióntenía su base en una regla muy simple que esti-pulaba que los aumentos de salarios debían,como mínimo, compensar la inflación. El obje-tivo principal de la coordinación era entoncesgarantizar la conservación del poder de com-pra de los trabajadores. Otra etapa consistió enfijarse un objetivo de convergencia en lo querespecta al tiempo de trabajo. A este respecto sepublicó una «línea directriz» en favor de con-verger hacia unas 1.750 horas de trabajo anua-les, es decir, alrededor de 38 horas semanales,y a título de objetivo intermedio un número cer-cano a las 35 horas semanales.

En 1998, una primera evaluación del «regla-mento sobre la coordinación de los salarios»mostró que la tasa de productividad habíasuperado la tasa de inflación. Una ampliacióndel reglamento permitió posteriormente com-parar las situaciones nacionales. El concepto deaspectos cualitativos contemplado en elacuerdo estipulaba igualmente que una «pro-porción equilibrada» del aumento de la pro-ductividad podía ser utilizada para mejorardiversos aspectos como los relativos al tiempode trabajo, la jubilación y la igualdad de remu-neraciones entre hombres y mujeres, entreotros.

Con el fin de dar seguimiento a la concreti-zación de la coordinación, la FEM creó una «redeuropea de información sobre negociacióncolectiva» denominada «eucoba@». Dicha redacopia y compila los resultados obtenidos enmateria de negociación colectiva en el sector dela metalurgia y publica todos los años un

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informe en que se comparan las informacionesrecogidas. Lo anterior constituye un primerpaso hacia una verdadera coordinación basadaen las cifras que manejan los sindicatos y losacuerdos firmados en los ámbitos nacional yregional. El citado informe estará disponiblepróximamente en el sitio web de la FEM.

La FEM, en el marco de las estrategias decoordinación elaboradas, ha establecido igual-mente redes regionales como la que abarca laregión Bélgica/Países Bajos/Renania del Norte-Westfalia. Dicha región ha solicitado un coordi-nador que apoye la cooperación intersindical.

Federación de sindicatos del textil,el vestido y el cuero (FSE-THC)

Desde 1993 esta federación ha venido aco-piando información y creando la primera basede datos sobre convenios colectivos en el sectordel calzado. Esta iniciativa se concretó con elapoyo financiero de la Comisión Europea ycontó además con la participación de los emplea-dores en el marco del diálogo social sectorial.

La Federación de sindicatos del textil, el ves-tido y el cuero adoptó en 1998 un protocolosobre el tiempo de trabajo y en 1999 otro sobrela coordinación sindical.

Hoy, el concepto de coordinación salarial seasienta en la idea de la «serpiente de salarios»,una versión adaptada de las líneas que orien-tan la acción de la CES o de la FEM relativas ala coordinación de los salarios. En este marco,las alzas de salarios deben corresponder a lainflación, a lo que se agrega la mitad delaumento de la productividad nacional. Detodas maneras, esta suma puede ser sobrepa-sada en caso de circunstancias especiales comouna productividad sectorial más elevada, bue-nos beneficios o un desempleo reducido. Porotra parte, puede suceder que las cifras nacio-nales sean más bajas como en caso de circuns-tancias económicas negativas en un sectordeterminado. El concepto de coordinación sala-rial se ha incluido también en un enfoqueamplio de la evaluación de los aspectos cuali-tativos de los convenios y de los aumentos desalarios.

Sus resultados podrían ser analizados cadatres o cuatro años. Se ha planteado tambiéncomo objetivo poder negociar en el futuro estas«líneas de orientación» con los empleadores enel ámbito europeo. Al mismo tiempo, la Fede-ración está creando una base de datos sobretodos los sectores que la integran y no exclusi-vamente el sector del calzado.

En este artículo se presenta un panorama deldiálogo social en cinco países del Caribedurante el decenio de 1990 examinando la prác-tica de las relaciones laborales, los retos que tra-jeron aparejados la mundialización y la libera-lización del comercio, las reacciones desindicatos, empleadores y gobiernos, y lo quese ha aprendido. Se intentará asimismo trazarel camino a seguir. En los países abarcados poreste artículo (Barbados, Granada, Guyana,Jamaica, y Trinidad y Tabago) todos los inter-locutores sociales han tratado de dar signifi-cado al diálogo social en sus luchas para hacerfrente a los múltiples y difíciles retos económi-cos que se plantean en virtud de la dinámica deesta economía mundializada; fue la razón porla que se seleccionaron.

Es importante establecer en un comienzouna definición de trabajo de diálogo socialreconociendo que forma parte del tripartismo,eje principal en el que se funda y en torno alcual giran las actividades de la OrganizaciónInternacional del Trabajo.

La definición que se utiliza en el presenteartículo es producto de las deliberaciones man-tenidas en una reunión conjunta de la OIT y laUnión Europea (UE) sobre la promoción del diá-logo social en el Caribe en el marco de la coo-peración descentralizada, en la que participaronrepresentantes del Congreso de Trabajadoresdel Caribe, de la Confederación de Empleado-res del Caribe y de sindicatos y empleadores deMartinica. Dicha definición dice así:

«El diálogo social abarca toda clase de negocia-ción, consulta o intercambio de información entrerepresentantes de los gobiernos, los empleadores ylos trabajadores sobre cuestiones de interés común

relacionadas con la política económica y social. Lameta del proceso de diálogo social es funcionar en unámbito de confianza y cooperación.» (OIT, 2000).

Más adelante se examina la cuestión de laconfianza que es de cabal importancia para queel diálogo social dé resultado. Por el momento,nos ocuparemos de la negociación colectiva yde otros métodos utilizados en la consecuciónde un acuerdo entre empleadores y represen-tantes de los trabajadores. Ahora bien, no hayque perder de vista que la meta primordial deldiálogo social es conseguir una participaciónactiva de los interlocutores sociales en la tomade decisiones sobre cuestiones económicas ysociales de carácter fundamental. Esta evolu-ción nos llevará naturalmente a una situaciónde cooperación social en la que se trata de evitarel conflicto por todos los medios posibles.

Cabe señalar que los países del Caribe en losque se centra nuestro enfoque llevan años par-ticipando activamente en consultas tripartitas.Por lo general, estas consultas versaban sobrecuestiones relacionadas con la ratificación deconvenios de la OIT. También hubo algunassobre cuestiones sociales y económicas quenunca se oficializaron. En el decenio de 1990, eldespegue de la mundialización y la liberaliza-ción del comercio pusieron de relieve la necesi-dad de que los interlocutores sociales trabaja-ran juntos por la supervivencia y el desarrollode dichos países. Este asunto también se exa-minará más adelante.

El otro elemento de la definición que trata-remos es la negociación. Ello nos permitirá rese-ñar la negociación colectiva tal como se prac-tica en estos países. La negociación colectiva esun arte bien desarrollado en el Caribe que se

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Región del Caribe

Panorama del diálogo socialen cinco países del Caribe

Evelyn GreavesEspecialista principal

Actividades para los TrabajadoresOficina de la OIT para el Caribe,

Puerto España

viene practicando desde el decenio de 1940,cuando las leyes que autorizaban la formaciónde sindicatos se incorporaron a los cuerposlegislativos. Estas leyes se inspiraron en la legis-lación sindical británica cuyo sistema de rela-ciones laborales es en gran medida «volunta-rio», es decir, cuenta con unas pocas leyesdejando en la práctica que las partes (sindica-tos y empleadores) definan por sí mismas lostérminos de su relación. De ahí que no se puedarecurrir a los tribunales para hacer cumplir losconvenios colectivos.

En este sistema, sindicatos y empleadoresnegocian y suelen concluir acuerdos a escalanacional. En caso de incumplimiento, cadaparte es libre de dirigirse al ministerio o aldepartamento de trabajo para llegar a una con-ciliación. Muchos acuerdos también se conclu-yen a este nivel. En caso de que un acuerdoresulte imposible, y en función de la importan-cia estratégica de la empresa, el ministro de tra-bajo o el primer ministro convoca a las partespara allanar el camino a un acuerdo. Estemétodo ha dado resultado en los países dondese ha practicado. De ahí que pueda decirse quea lo largo de los años ha evitado el caos en lasrelaciones laborales. En estos últimos años sinembargo las posiciones se han polarizado,sobre todo en lo que respecta a los empleado-res; en menor medida en lo que respecta a lossindicatos. Se puede decir que el nuevo entornoen que las empresas tienen que competir les haobligado a ser menos generosas en las conce-siones de salarios y trabajo que hacen a los tra-bajadores. Este entorno ha obligado asimismoa las partes a examinar los métodos que veníanutilizando para resolver los problemas. A esterespecto, los interlocutores sociales han exami-nado métodos alternativos siendo el diálogosocial, conducente a la cooperación social, elmás apreciado.

Trinidad y Tabago constituye un caso espe-cial e interesante en materia de relaciones labo-rales en la región. Allí, la Ley de relaciones labo-rales (1972), por la que se creó el Tribunal deTrabajo, en cierta medida ha circunscrito lanegociación colectiva y puesto límites a la liber-tad sindical. Huelga decir que ello ha sidoobjeto de quejas ante el Comité de Libertad Sin-dical de la OIT. La negociación colectiva esvoluntaria hasta que se llega al punto de rup-tura en el plano de la empresa o a nivel de laconciliación en el Ministerio de Trabajo. Des-pués de esa etapa es obligatoria y se remite alTribunal del Trabajo para que emita una deci-sión judicial. Esta última es vinculante paraambas partes y sólo se puede apelar por cues-

tiones de orden jurídico. También existen dis-posiciones para registrar en el Tribunal todoslos convenios colectivos, ya sea a escala deempresa, del Ministerio de Trabajo o del propioTribunal. Dichos convenios tienen fuerza de ley.

Otro elemento de la definición que tratare-mos son las cuestiones de interés común relacio-nadas con la política económica y social. En elCaribe, los gobiernos utilizan profusamente elconcepto de consejos de administración y cor-poraciones encargados de la gestión de unaamplia gama de actividades del sector público,a saber: puertos; seguridad social; turismo;desarrollo industrial; vivienda; enseñanza téc-nica y profesional; cultura; educación, y banca.Como se puede suponer, en estas instancias setoman decisiones capitales en materia de polí-tica social y económica. En los países que nosocupan se suele pedir a los sindicatos y a lasorganizaciones de empleadores que nombrensus representantes ante dichos órganos. Indu-dablemente, estas entidades se benefician de laparticipación de los interlocutores sociales ensus deliberaciones. Por lo tanto, en este ámbito,se puede decir que el diálogo social está vivo yque funciona.

Confianza

Aesta altura, tal vez sea oportuno hablar delelemento confianza al que nos referimos ante-riormente. Uno de los escritos mejor articula-dos sobre este tema es el libro Trust. The socialvirtues and the creation of prosperity (Confianza.Virtudes sociales y prosperidad), de FrancisFukuyama, donde se dice que en cualquiersociedad moderna, la economía es uno de losruedos fundamentales y más dinámicos de lasociabilidad y que mientras la gente trabaje enorganizaciones que satisfagan sus necesidadesindividuales, el lugar de trabajo la sustraerá desu vida privada para ponerla en contacto conun mundo social más amplio. Dicho contactono es sólo un medio de obtener ingresos sinoun importante fin de la propia vida humana.También allí se dice que una de las enseñanzasmás importantes que nos deja el examen de lavida económica es que el bienestar de un país,al igual que su capacidad de competir, está con-dicionado por una sola característica culturalque lo impregna todo, a saber, el nivel de con-fianza que reina en cada sociedad.

Fukuyama prosigue dando ejemplos desituaciones empresariales donde la confianza hacontribuido al éxito y de otras donde la falta deconfianza ha llevado al fracaso. Este autor tam-bién se refiere al concepto de «capital social» de

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James Coleman, es decir, a la capacidad que tie-nen los hombres de unirse en grupos y organi-zaciones con fines comunes. Concluye que lacapacidad de asociarse depende a su vez delgrado en que las comunidades comparten nor-mas y valores, y son capaces de subordinar losintereses individuales a los del grupo. Entre esosvalores compartidos figura la confianza, ele-mento que tiene un valor económico importantey que se puede medir (Fukuyama, 1995).

Es importante detenerse un momento eneste punto particular porque la prueba que sepresentará para describir un buen ejemplo decooperación social en el Caribe depende delpapel que desempeña la confianza entre losinterlocutores sociales.

Para darle más peso a este argumento pode-mos citar a Kieran Mulvey, que en un informepresentado en la Reunión OIT/UE en Trinidady Tabago, recalca la importancia de la confianzaen estos términos: la importancia del tripar-tismo y, de hecho, de los acuerdos bipartitos, ydel papel que desempeñan en la regulación yapoyo a las relaciones laborales entre elgobierno, los empleadores y los sindicatos sereconoce claramente en muchos procesos insti-tucionales de diálogo social de la UE, en los con-venios de la OIT, en la legislación nacional y enel propio sistema de libre negociación colectiva.No obstante, es preciso reforzarlos, alentarlos yapoyarlos. Ello implica un alto grado de con-fianza entre los interlocutores sociales, por unlado, y con el gobierno, por el otro. Estableceresa confianza y lograr que sea duradera exigeun alto grado de valor, compromiso y liderazgo(Mulvey, 2000).

Examinemos ahora detalladamente la prác-tica del diálogo social en estos cinco países delCaribe.

Barbados

A fines del decenio de 1980, la economía deBarbados experimentó un crecimiento saluda-ble, pero a principios del decenio siguientecomenzaron a perfilarse problemas económicosen el horizonte. La fase descendente de la eco-nomía mundial tampoco ayudó y hacia sep-tiembre de 1991, a raíz de la creciente tasa dedesempleo, de un índice de crecimiento nega-tivo (-3 por ciento), del alto coeficiente del ser-vicio de la deuda externa, de un escaso inter-cambio con el extranjero y de una inversiónextranjera inexistente, el Gobierno tuvo quepedir ayuda a las instituciones financierasinternacionales, es decir, el Banco Mundial y elFondo Monetario Internacional (FMI). La res-

puesta de ambas instituciones fue clásica: unprograma de estabilización económica porparte del FMI y un programa de ajuste estruc-tural por parte del Banco Mundial. Los ele-mentos del programa del FMI fueron básica-mente los siguientes:

• devaluación del dólar de Barbados;

• reducción de los gastos del Estado yaumento de sus ingresos para reducir eldéficit fiscal;

• reducción de las prestaciones sociales;

• reducción del empleo en el sector público;

• reducción de las prestaciones por despido ydesempleo;

• privatización de empresas estatales;

• supresión de subsidios al sistema de trans-porte público (Transport Board), y

• supresión de subsidios a las viviendas delEstado (National Housing Corporation).

Frente a esta tarea tan ardua para lograr lareactivación de la economía, el Gobierno con-sultó con los interlocutores sociales y solicitó suapoyo pues se reconoció que ningún programade recuperación podría dar resultado sin elapoyo de los sindicatos y los empleadores a esteesfuerzo. El país en su conjunto (Gobierno,empleadores, sindicatos y partidos políticos)rechazó la devaluación en cuanto opción parareactivar la economía. Cabe señalar que tam-poco había acuerdo respecto de todos los ele-mentos del programa. Por ejemplo, a cambio deun acuerdo con el FMI para suprimir la opciónde la devaluación, el Gobierno decidió «cortarpor lo sano» y aplicar un programa de estabili-zación de 18 meses, cuyos elementos contro-vertidos eran: 1) disminución de un 8 por cientode los sueldos y salarios del sector público, y 2)licenciamiento de trabajadores (aproximada-mente un 10 por ciento). A raíz de ello, la tasade desempleo se disparó al 24 por ciento y setemió que estallaran disturbios sociales.

En una demostración de unidad inhabitualque había costado mucho conseguir, los sindi-catos rechazaron la propuesta, y a partir de estamanifestación de solidaridad comenzó a ges-tarse la formación de una central nacional sin-dical que poco a poco llevó a la creación delCongreso de Sindicatos y Asociaciones de Per-sonal de Barbados (CTUSAB) establecido en1995. No obstante, subsistía el compromiso delos interlocutores sociales de desempeñar unpapel significativo en el programa de recupe-ración económica.

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La cooperación social, métodopropuesto por los sindicatos

Una de las propuestas de los sindicatos con-sistió en adoptar el método de la cooperaciónsocial. A este respecto, inspirándose en la expe-riencia de Irlanda cuya economía se reactivóconsiderablemente tras la adopción del métodode cooperación social, y en la experiencia de laprovincia de Ontario, Canadá, que a principiosdel decenio de 1990 experimentó serios proble-mas que condujeron a concluir un acuerdomarco sobre Contrato Social, se elaboró el con-cepto de cooperación social. Los sindicatosredactaron un proyecto de acuerdo marco quesirvió de base para entablar discusiones quepoco a poco llevaron a concluir el primeracuerdo de cooperación social de Barbados, elProtocol for the implementation of a Prices andIncomes Policy (Protocolo relativo a la aplica-ción de una política de precios e ingresos).Dicho Protocolo, firmado por los interlocutoressociales el 24 de agosto de 1993 abarcaba unperíodo de dos años (del 1.o de abril de 1993 al31 de marzo de 1995).

En el Preámbulo del Protocolo se dice losiguiente:

Reconociendo que el éxito de Barbados como paísobedece en gran medida a la gestión pacífica y armo-niosa de sus relaciones laborales que se han caracte-rizado por la madurez con que han actuado los inter-locutores sociales;

Reconociendo que esa madurez dimana de laaceptación de que el tripartismo es la estrategia másapropiada y eficaz por la que se puede establecer uncompromiso con vistas a la cooperación y el desarro-llo nacionales, y

Afirmando que únicamente se pueden mantenerrelaciones laborales saludables mediante la acepta-ción del principio de equidad establecido por la Orga-nización Internacional del Trabajo en lo que respectaa un desarrollo justo y equitativo del trabajo y delcapital, y en particular, los principios plasmados enel Convenio sobre la libertad sindical y la proteccióndel derecho de sindicación, 1948, (núm. 87) y en elConvenio sobre el derecho de sindicación y de nego-ciación colectiva, 1949, (núm. 98),

Se entiende que los principios generales que seenumeran a continuación en materia de política deprecios e ingresos en Barbados forman parte de unaestrategia global para que el desarrollo económico delpaís sea sostenido puesto que se reconoce que paraacabar con la erosión gradual que ha sufrido la com-petitividad de Barbados hace falta una acción resueltay concertada de los interlocutores sociales (Protocolo,1993).

Los objetivos del Protocolo pueden resu-mirse como sigue:

• protección de la paridad vigente del dólarde Barbados;

• reestructuración de la economía, y

• fomento de la productividad.

Se tomaron disposiciones para alcanzarestos objetivos mediante la aplicación de unaserie de políticas, entre ellas, la creación de unaJunta Nacional de Productividad; una congela-ción de sueldos y salarios por dos años (períodode vigencia del Protocolo, salvo en caso de quese demostrara que el aumento propuesto resul-taba de un aumento de la productividad en laempresa), y control de precios.

Durante el período de vigencia del PrimerProtocolo, el intento del Gobierno de aumentarel alquiler de las viviendas de propiedad delEstado y las tarifas de los medios de transportepúblico fue la prueba de fuego de la determi-nación de los interlocutores sociales. Gracias alos esfuerzos combinados de los representantesde los trabajadores y de los empleadores selogró disuadir al Gobierno de que tomara esasmedidas porque cualquier aumento en aquelmomento hubiera supuesto una infracción alespíritu y a la letra del Protocolo.

Al terminar el período, las partes convinie-ron en que a pesar de sus deficiencias, el Pro-tocolo había cumplido con su meta primordial:el dólar no se había devaluado, la economía sehabía estabilizado y Barbados se encontraba enuna posición suficientemente buena como paraabsorber los choques del ajuste estructural per-manente. A pesar de que en los sectores públicoy privado se respetó la congelación salarial pre-vista, los profesionales y los artesanos porcuenta propia, sobre los que no se puede ejer-cer influencia institucional alguna, aumentaronsus precios. No se puede negar que algunosprecios aumentaron pero no lo suficiente comopara comprometer el Protocolo»1 (Frost, 1999).

El Segundo Protocolo fue negociado en elcontexto de un mejor clima económico. Por otraparte, en 1994 hubo un cambio de gobierno y elpartido entrante apoyaba el concepto de coope-ración social. De ahí que se pudiera evitar cual-quier traspiés de orden político. Este nuevo Pro-tocolo contemplaba los siguientes elementos:

• restricción de los salarios en lugar de la con-gelación salarial prevista en el Primer Pro-tocolo;

• definición clara de los procedimientosadministrativos, entre otras medidas, la cre-ación de una Subcomisión de InterlocutoresSociales como «primera línea de consulta en

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todo lo relativo a la aplicación del Proto-colo» (Protocolo, 1995-1997), y

• celebración de reuniones plenarias trimes-trales de la cooperación social, presididas porel Primer Ministro.

Durante el período de vigencia del SegundoProtocolo se plantearon tres situaciones quepusieron a prueba la determinación de los inter-locutores sociales, a saber:

• intento por parte de algunas empresas delsector privado de reducir sus actividades;

• negativa de algunas empresas de informá-tica de reconocer a la Unión de Trabajadoresde Barbados la facultad de negociar en nom-bre de los trabajadores, y el consiguienteintento de imponer en Barbados prácticasestadounidenses en materia de relacioneslaborales, e

• intento del Gobierno de aumentar el preciodel gas licuado, un artículo de primera nece-sidad para los hogares.

¿Cómo lograron neutralizar estas amenazaslos interlocutores sociales? En primer lugar, elGobierno y los sindicatos convinieron en que lareducción de las actividades generaría desem-pleo y que indudablemente tendría consecuen-cias sociales indeseables. Consecuentemente,los sindicatos invocaron el inciso 2.b) del Proto-colo que estipulaba la creación de un marco quediera seguridad a los trabajadores respecto de supermanencia en el empleo y permitiera reducirlos conflictos laborales (Protocolo, 1995-1997).Ello dio lugar a que se diera forma a un amplioacuerdo sobre la seguridad del empleo que pasóa ser un addéndum del Protocolo. Cabe señalarque las bases de dicho acuerdo se tomaron deun acuerdo similar que la Unión de Trabajado-res de Barbados había establecido en colabora-ción con la Asociación Hotelera de Barbados yque formaba parte de su convenio colectivo.

En segundo lugar, los interlocutores socia-les emitieron un comunicado de prensa con-junto por el que reafirmaban su compromisocon el carácter voluntario de las relaciones labo-rales en Barbados. «El hecho de que los repre-sentantes de los trabajadores se distanciaran deesas empresas extranjeras da una pauta de lapujanza de la unanimidad existente sobre unacuestión de principios» (Frost, 1999). Porúltimo, se persuadió al Gobierno para queredujera los impuestos para que el precio realde consumo no se viera modificado a raíz de unaumento de los costos. Se puede decir que el

Segundo Protocolo dio algún resultado ya quela economía de Barbados mantuvo su estabili-dad y, de hecho, registró un crecimiento soste-nido.

El Tercer Protocolo (1998-2000) se negocióen el contexto de un mejor clima económico: latasa de desempleo era del 12 por ciento, la másbaja después de muchos años, las reservas endivisas estaban aumentando y la inflación sehabía estabilizado tras un incremento inicial araíz de la introducción del impuesto sobre elvalor añadido.

La principal diferencia entre el Tercer Pro-tocolo y los anteriores reside en que si bien con-serva los elementos esenciales de los dos pri-meros, añade otros y, por consiguiente, ya no esun documento de estrategia tripartita que secentra estrictamente en cuestiones de macroe-conomía. En el Tercer Protocolo se reconoce laesfera de responsabilidad social de los interlo-cutores y sus deberes colectivos en lo que atañea todos los factores que inciden en el desarro-llo de la sociedad de Barbados. De ahí que con-tenga secciones concretas sobre el papel de losinterlocutores sociales respecto del empleo, laformación, la reducción de las desigualdadessociales, la reforma del sector público, los deli-tos y el trato a las personas con discapacidades.

Ahora bien, las cláusulas más importantesdel Tercer Protocolo son aquellas que enume-ran concretamente las obligaciones colectivas eindividuales de los interlocutores sociales y queen lo que respecta al Gobierno son:• mantener consultas acerca de la formula-

ción y aplicación de políticas económicas ysociales fundamentales;

• reconocer su responsabilidad en cuantoempleador modelo y asegurarse de que susfuncionarios actúan en consecuencia;

• aumentar la formación y la representaciónde los trabajadores en los consejos;

• garantizar que no haya discriminación niatrasos excesivos en los nombramientos;

• iniciar políticas para reformar los mercadosde capital nacionales y adjudicar contratosa las pequeñas empresas, y

• garantizar que los inversores extranjerosreciban información previa sobre las prácti-cas y los convenios en materia de relacioneslaborales.

Los representantes de los empleadores secomprometieron a:• tratar de aumentar el número de sus miem-

bros;

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• no emplear prácticas perjudiciales para lostrabajadores;

• moderar el alza de los precios para no creartendencias inflacionarias;

• desarrollar políticas de gestión progresistas,garantizando la consulta y la plena partici-pación de los trabajadores en la toma dedecisiones;

• propiciar acuerdos de participación de lostrabajadores en el capital y otros acuerdossimilares, y

• apoyar a los proveedores locales de bienesy servicios.

Por su parte, los representantes de los tra-bajadores se comprometieron a:

• cumplir con sus obligaciones contractuales;

• proporcionar un trabajo de calidad;

• desarrollar una cultura de la productividaden el lugar de trabajo, y

• alentar a los trabajadores para que aprove-chen todas las posibilidades que se les ofre-cen en materia de formación y consulta, asícomo de desarrollar el orgullo nacional yreforzar los valores tradicionales.

Se reconoció también que en cada empresadebería contraerse un compromiso con lascaracterísticas siguientes: comprensión de lasbases de la cooperación social; respeto mutuode derechos e intereses; voluntad de compartirlas ganancias equitativamente; voluntad deproporcionar un trabajo productivo paragarantizar una competencia sostenida y la via-bilidad de la empresa.

El crecimiento sostenido de la economía deBarbados, el hecho de que tenga una tasa dedesempleo relativamente baja en comparacióna los años anteriores, que el índice de inflaciónsea bajo, que el déficit fiscal sea llevadero, quela inversión extranjera aumente y que las reser-vas de divisas se incrementen, obedecen al éxitodel acuerdo de cooperación social.

Trinidad y Tabago

La práctica del tripartismo por conducto dela creación oficial de una Comisión Tripartita,según las disposiciones del Convenio sobre laconsulta tripartita (normas internacionales deltrabajo), 1976 (núm. 144) de la OIT, demuestrala voluntad de los interlocutores sociales de tra-bajar juntos. En Trinidad y Tabago esta Comi-sión ha supervisado activamente la ratificación

y la presentación de informes sobre el funcio-namiento de los procedimientos previstos endicho convenio. Además, la Comisión ha reco-mendado al Gobierno los convenios que a sujuicio conviene ratificar.

Por consiguiente, era lógico que el pasosiguiente fuera ampliar el alcance de esta rela-ción tripartita concluyendo un acuerdo oficial decooperación social. La finalidad de este último erapreparar al país para que fuera más competitivoy para incrementar la productividad. A estosefectos, hubo una serie de reuniones entre repre-sentantes del Gobierno, de los empleadores,representados por la Asociación Consultiva deEmpleadores, y de los sindicatos, representadospor la Central Nacional de Sindicatos (NATUC).El acuerdo, que lleva por título Compact 2000 andBeyond: Declaration of Social Partners to AddressEconomic and Social Issues (Pacto del 2000 en ade-lante: Declaración de los interlocutores socialespara abordar cuestiones económicas y sociales),fue firmado por las partes el 31 de octubre de2000. Obviamente, es muy pronto para tratarsiquiera de hacer una evaluación del mismo.Ahora bien, el hecho de que se firmara unacuerdo traduce la creciente madurez de losinterlocutores, que han reconocido que ningúngrupo tiene todas las respuestas y que han mos-trado tener la voluntad de trabajar juntos por elbien nacional. En la oficina del Primer Ministrose creó una unidad encargada de supervisar laaplicación del citado Pacto.

Cabe señalar sin embargo que en Trinidad yTabago la historia de las relaciones laborales seha caracterizado por los enfrentamientos. Esefue uno de los motivos que llevó a promulgarla Ley de relaciones laborales (1972) y a esta-blecer el Tribunal del Trabajo. Desde mediadosdel decenio de 1990 hasta la fecha ha habidouna escalada de conflictos laborales tanto en elsector público como en el privado, lo que indicaque subsiste una desconfianza entre los inter-locutores sociales, así como una incapacidad ouna ausencia de voluntad para resolverlos enun clima de comprensión y respeto del puntode vista del otro, lo que permitiría llegar a solu-ciones pacíficas.

Además, la unidad del movimiento sindical,que a principios del decenio de 1990 dio vida ala NATUC, se ha hecho añicos debido a la des-confianza y a la falta de solidaridad dentro delmovimiento que se tradujo en un serie de con-flictos laborales (la mayoría relacionados consueldos y salarios) a los que tuvieron que hacerfrente estos dos últimos años los principales sin-dicatos, a saber, la Unión de Trabajadores deYacimientos Petrolíferos, la Asociación Unificada

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de Docentes, la Unión de Trabajadores deComunicaciones y la Asociación de ServiciosPúblicos. De ahí que la NATUC ya no goce dela confianza de algunos de sus miembros. Lossindicatos insatisfechos se han distanciado delPacto del 2000 e incluso han dado a entenderque fundarían una federación sindical rival.

La experiencia de Barbados demuestra quela unidad del movimiento sindical es uno de loselementos fundamentales de la aplicación exi-tosa del Acuerdo de Cooperación Social. Por lotanto, cabe suponer que los interlocutoressociales tropezarán con algunas dificultadespara lograr que el Pacto sea una realidad.

Aun así, vale la pena destacar algunos pun-tos destacados de dicho Pacto, a saber:• el tripartismo es una estrategia viable y efi-

caz a través de la cual se puede alcanzar eldesarrollo económico y social;

• la repercusión de la mundialización y de laliberalización del comercio exigirá quetodos los sectores sociales de Trinidad yTabago se adhieran al cambio y considerentodas sus consecuencias en lo que respectaa la flexibilidad, adaptabilidad, sostenibili-dad y justicia, y

• la responsabilidad, conjunta e igual de todoslos interlocutores sociales, a efectos de pro-mover y forjar el curso del desarrollo crearíauna economía sólida y flexible, caracterizadapor el crecimiento y el desarrollo sostenible.

Los objetivos son:

• lograr el desarrollo sostenible atendiendoparticularmente al medio ambiente y a la pro-tección y aumento de los recursos naturales;

• mantener un clima de relaciones laboralesestable que propicie la colaboración;

• fomentar una mayor productividad y com-petitividad;

• ampliar el sistema de seguridad social,incluyendo las cuestiones de atención de lasalud, las pensiones y el ahorro, y

• promover activamente el desarrollo de losrecursos humanos invirtiendo más en edu-cación, formación profesional y vivienda,entre otros aspectos.

Dado que Trinidad y Tabago se proponesuperar los retos de la mundialización y la libe-ralización del comercio, mucho dependerá delcompromiso de los interlocutores sociales decolaborar en el esfuerzo para lograr los objeti-vos del Pacto. Sin embargo, no hay que olvidar

que en las empresas (petróleo, gas y fabricaciónde cemento) ha habido algunos acuerdos nota-bles en materia de cooperación social y que gra-cias a ello el intercambio de información en esasempresas es una práctica corriente que goza debuena salud. En las empresas también haycomités de salud y seguridad muy activos, inte-grados por representantes de la dirección y delos sindicatos. Dichos comités se crearon en elcurso del proceso de negociación colectivapuesto que la antigua Ley de factorías no com-prende disposición alguna a este respecto. Porúltimo, cabe mencionar que en una serie de con-sejos de administración y corporaciones existela representación sindical.

Guyana

En Guyana, al igual que en los demás paí-ses abarcados en este panorama, el diálogosocial está muy presente en el ámbito de lasempresas y de las ramas de actividad econó-mica, así como a escala nacional, a través delproceso de negociación colectiva. Además, laComisión Tripartita, establecida de conformi-dad con las disposiciones del Convenio núm.144 de la OIT, funciona y, de hecho, hace reco-mendaciones al Gobierno tal como lo estipulasu mandato.

Los sindicatos, por conducto del Congresode Sindicatos de Guyana (GTUC), y los emplea-dores, por conducto de la Asociación Consul-tiva de la Industria de Guyana, representan res-pectivamente a trabajadores y empleadores enuna serie de consejos de administración y par-ticipan en las instancias decisorias de muchossectores fundamentales de la economía.

El GTUC quisiera desempeñar un papelmayor y más significativo en la toma de deci-siones nacionales y en el desarrollo nacional.En pocas palabras, quisiera pasar de una par-ticipación, a su juicio bastante «simbólica», aotra que se dé en un plano fundamental y máselevado.

No obstante, han surgido tensiones, en par-ticular entre el Gobierno y el Sindicato de laAdministración Pública, acerca del laudo arbi-tral sobre aumentos sustanciales para los fun-cionarios públicos, lo que ha enfriado un pocolas relaciones entre el GTUC y el Gobierno. Lasituación fue así mientras Patrick Yardes, Secre-tario General del Sindicato de la Administra-ción Pública, ejerció la presidencia del GTUC.

Cuando cambió la dirección, el GTUCadoptó una posición que tiende a evitar elenfrentamiento en materia de relaciones labora-les. De hecho, Lincoln Lewis, Secretario General

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del GTUC, tiene fama de promover activamenteel diálogo social y ha recibido una respuestapositiva y de apoyo de las organizaciones deempleadores.

De ahí que el GTUC haya estado al frente dela promoción del diálogo y de la cooperaciónsociales por considerar que es el método máseficaz de resolver los múltiples problemas eco-nómicos, sociales y políticos que aquejan alpaís. A tales efectos, en colaboración con la Ofi-cina de la OIT para el Caribe y el Centro delCaribe para la administración del desarrollo,organizó una reunión tripartita de dos díasdonde se presentaron propuestas con miras aestablecer el Primer Protocolo de Aplicación dela cooperación social – 2000 (First Protocol for theimplementation of a social partnership – 2000). Endicha reunión participaron altos representantesdel Gobierno, del sector privado y de los sindi-catos. El resultado de las deliberaciones fue undocumento inspirado en el Protocolo de Barba-dos que abarcaba una amplia gama de cuestio-nes sociales y económicas. Dicho documento sesometió a consideración del Gobierno y de losempleadores, pidiéndose que el primero con-vocara una reunión con los interlocutores.

Los principales puntos planteados en elcitado documento son:• buen gobierno para que el avance social y

económico sea sostenido y haya estabilidadpolítica en el país;

• colaboración de los interlocutores socialespara superar retos y lograr la armonía labo-ral;

• tripartismo;• enfoque común en lo que se refiere a for-

mular políticas, resolver problemas y admi-nistrar el proceso de cambio y el desarrollosocial;

• respeto mutuo;• tasa de cambio estable;• reestructuración de la economía;• aumento de la productividad;• reducción constante del desempleo, y• consolidación del proceso de consulta tri-

partita.

La dirección del GTUC ha indicado que hizovarios intentos para lograr que el Gobiernoaceptara la propuesta y convocara una reuniónde interlocutores sociales para tratar estos pun-tos y concluir un acuerdo de cooperación social,llamamiento que sin embargo recibió una tibiarespuesta.

Granada

La situación de las relaciones laborales eneste país sigue el modelo de carácter volunta-rio descrito anteriormente. Numerosos ejem-plos del decenio de 1990 muestran que los sin-dicatos se han visto obligados a hacer huelgapara obtener mejores salarios y condiciones deempleo, para que se respete el derecho de lostrabajadores a sindicarse y para que se reco-nozca que los sindicatos negocian en nombrede los trabajadores.

Todo ello resultó aún más espinoso por elimpacto de la liberalización del comercio en elpaís. La exportación de productos agrícolas(banana y cacao) a Europa, según los términosdel Acuerdo de Lomé, ha sido una de las fuen-tes principiales de ingresos en divisas del país.No obstante, la querella entre Estados Unidosy Europa respecto del régimen de importaciónde la banana (la OMC mantuvo que este arre-glo especial infringía sus normas de librecomercio) tuvo serias consecuencias: la pro-ducción de bananas prácticamente desaparecióy provocó un aumento del desempleo porqueencontrar empleo en otros sectores no es nadafácil. En una situación semejante, los emplea-dores ganaron peso y el Gobierno no le facilitóla tarea a los sindicatos. De ahí que la negocia-ción colectiva se viera dificultada pero, de todosmodos, los sindicatos cumplieron su misióncon relativo éxito.

A escala nacional, los sindicatos, por con-ducto del Consejo de Sindicatos de Granada,organización que los agrupa, están representa-dos en algunas empresas estatales y, por lotanto, se puede decir que participan en algunasdecisiones nacionales aunque estimen que estaparticipación sea puramente simbólica. En lasempresas, los convenios colectivos prevénalguna consulta limitada, en particular, enmateria de salud y seguridad.

En 1998 el Gobierno entabló debates con losinterlocutores sociales para concluir un Memo-rando de Entendimiento que versa esencial-mente sobre la obtención de consenso en tornoal desarrollo nacional. Dicho Memorando fuefirmado por el Gobierno (representado por elMinistro de Finanzas), los sindicatos (represen-tados por el Presidente del Consejo), el sectorprivado (representado por el Presidente de laCámara de Industria y Comercio de Granada)y las organizaciones no gubernamentales(representadas por el Grupo Interinstitucionalde Organizaciones de Desarrollo) y que, en con-junto, son los interlocutores sociales.

El Memorando dice así:

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Considerando que los interlocutores sociales sehan comprometido a mantener consultas destinadasa lograr consenso en torno al desarrollo nacional;

Considerando que los interlocutores sociales con-cuerdan en que el vehículo de dicha consulta será laComisión Nacional de Consulta Tripartita integradapor los interlocutores sociales y otras organizacionesy particulares llamados a participar de comúnacuerdo.

Los interlocutores sociales convienen en que:1) la Comisión de Consulta Tripartita formará las

subcomisiones que juzgue necesarias para llevar acabo su labor y se reunirá periódicamente para deli-berar, redactar y emitir informes;

2) los elementos del citado consenso en torno aldesarrollo nacional serán:a) la elaboración de una visión de desarrollo nacio-

nal, es decir, las metas macroenonómicas globa-les nacionales y sectoriales a corto, mediano ylargo plazo;

b) el examen y la evaluación del estado de la econo-mía y los sectores sociales;

c) la definición de políticas y programas destinadosa lograr la clase de desarrollo nacional que corres-ponda a la visión articulada. (Memorando deEntendimiento, 1998).

Cabe señalar que no ha habido informealguno que permita hacerse una idea de lo quese ha avanzado ni de lo que se ha hecho, a pesarde que la Comisión se reúne periódicamente. Alparecer, cunde la frustración en cuanto a la efi-cacia de esta iniciativa, sobre todo entre los sin-dicatos. Ello se traduce, por ejemplo, en unadeclaración reciente del Presidente del Consejode Sindicatos de Granada, refrendada por elDirector Ejecutivo de la Federación de Emplea-dores:

A pesar de que se realizan reuniones, uno tiene laimpresión de que es mera palabrería y de que no seformulan políticas ni se toman medidas serias res-pecto de los asuntos transmitidos al Gabinete porconducto del ministro que preside la Comisión: elMinistro de Turismo, Seguridad Social y Asuntos dela Mujer2 (Allard, 2000).

Jamaica

La situación de las relaciones laborales enJamaica es en gran medida voluntaria, salvoque existe una disposición jurídica relativa alarbitraje en caso de ruptura de las negociacio-nes cuando se ha llegado al nivel de Ministeriode Trabajo. El Tribunal Arbitral en el que estánrepresentados trabajadores y empleadorespuede entonces emitir un laudo que es vincu-lante para las partes y tiene fuerza de ley.

Sindicatos y empleadores negocian los con-venios colectivos para una proporción conside-

rable de la mano de obra jamaicana. Dichos con-venios abarcan esferas como la cooperación yla colaboración en el ámbito de la empresa, ydisposiciones sobre el funcionamiento de loscomités conjuntos de seguridad y salud.

Los interlocutores sociales se reúnen perió-dicamente, tal como se estipula en el Conveniosobre la consulta tripartita (normas internacio-nales del trabajo), 1976 (núm. 144); de vez encuando hacen recomendaciones al Gobiernosobre los convenios que deberían ratificarse yle transmiten un estado general de la situaciónal momento de presentar los informes sobre elcumplimiento de los convenios ratificados,tarea que es responsabilidad del Gobierno.

Sindicatos y empleadores están representa-dos en varias empresas estatales, por lo que sepuede decir que, en cierta medida, hay diálogosocial. Sin embargo, los sindicatos tendrían quepoder desempeñar un papel mucho mayor enlas instancias decisorias del país. Lo mismopuede decirse de los empleadores, a juzgar porlas declaraciones que hacen con frecuencia aeste respecto. También hay que mencionar quese lleva años cimentando las relaciones labora-les en las empresas, sobre todo, en las princi-pales ramas de actividad económica.

En 1996, el Gobierno de Jamaica anunció quequería establecer un marco de cooperación socialy presentó un ambicioso proyecto en el docu-mento intitulado Draft Agreement for the Imple-mentation of a National Economic and Social Unders-tanding – Social Partnership 1996-1997 (Propuestade Acuerdo sobre la aplicación de un entendi-miento económico y social: Cooperación Social1996-1997) que presentó a la consideración delParlamento. Poco después estallaron problemasporque ni los sindicatos, representados por laConfederación de Sindicatos de Jamaica (JTUC),ni los empleadores, representados por la Fede-ración de Empleadores de Jamaica (JEF), estabande acuerdo con el contenido de un documentorespecto del cual no se les había consultado, yaque había sido redactado en la Secretaría de Coo-peración Social, que es un organismo guberna-mental. Además, el Gobierno había fijado unplazo para que entrara en vigor.

La JTUC estimó que dicho documento sehabía presentado «con fines políticos puestoque el plazo coincidía con la fecha de las elec-ciones. Los sindicatos también consideraronque el Gobierno no estaba revelando al país elverdadero estado de las finanzas, que el núcleodel problema residía en la confianza, y quemientras no se compartiera la información nopodría haber un auténtico diálogo social»3

(Goodleigh, 2000).

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Por todo lo antedicho, la JTUC rechazó lapropuesta del Gobierno indicando que parademostrar su compromiso con los ideales de lacooperación social, sus afiliadas entablarían,donde fuera apropiado, conversaciones con losempleadores, en las empresas o a escala secto-rial para establecer memorandos de entendi-miento o acuerdos marco.

Cabe señalar que hay una diferencia deenfoque entre el documento del Gobierno y eldocumento de los sindicatos. En el primero setratan temas como la reforma de la administra-ción fiscal, el sector público, la inflación, la tasade cambio, la masa monetaria, etc., mientrasque los memorandos de entendimiento entreempleadores y sindicatos se centran en activi-dades concretas que se deben llevar a cabo enlas empresas en lo que atañe a la política deinversión, modernización, productividad y for-mación, entre otros. Todos ellos se idearon conla finalidad de mejorar la competitividad de lasempresas en una economía mundializada.

Dignos de mención son los memorandos deentendimiento entre sindicatos y empleadoresen el sector de la bauxita y el aluminio, en elseno de la Comisión Nacional del Agua (orga-nismo gubernamental), entre la asociaciónnaviera y los sindicatos, y en la industria azu-carera.

En dichos documentos, los interlocutoressociales (incluyendo el Gobierno, a quienincumbe crear un entorno macroeconómicoestable) se comprometen a respetar determina-dos principios de carácter general. Por ejemplo,los sindicatos del sector de la bauxita se com-prometieron a cambiar de posición y a orien-tarse hacia la negociación de salarios en funciónde la productividad si el Gobierno mantenía unentorno macroeconómico estable, y si lasempresas tomaban las medidas enumeradas enel Memorando respecto a la responsabilidadempresarial, a saber, formación para adquirircalificaciones y desarrollarlas, trabajo con lossindicatos para aumentar la productividad,inversión en instalaciones y equipos, apoyo alos programas de educación para sensibilizar ala mano de obra sobre la importancia de lograrla competitividad internacional en la industriade la bauxita y el aluminio, y transparencia dela información relativa a la empresa y a la ramade actividad económica. Con respecto a esecompromiso, una participación en las ganan-cias sería un estímulo.

Se ha informado de que gracias a esta nuevamanera de proceder la productividad en laindustria está en aumento, que los costos se hancontenido, que los trabajadores se benefician de

primas de productividad exentas de impuestosy que la fuerza de trabajo se ha estabilizado.

Otras empresas donde se han firmadomemorandos de entendimiento son optimistasy estiman que, con el tiempo, y a medida que sevaya cimentando la confianza mediante la trans-parencia y una comunicación más abierta, habráun cambio similar en sus establecimientos.

Escala regional

En el presente artículo no puede faltar la refe-rencia, por somera que sea, a las actividades depromoción del diálogo social a escala regional.Al respecto, cabe mencionar el documentoCARICOM Declaration of Labour and IndustrialRelations Principles (Declaración de la Comuni-dad del Caribe sobre los principios fundamen-tales en el trabajo y las relaciones laborales),aprobado en la XIII Reunión de la Comisión Per-manente de Ministros de Trabajo, que tuvo lugardel 26 al 28 de abril de 1995 (CARICOM, 1999).

En dicha Declaración se sientan las bases dela política de trabajo a la que aspira la región,de conformidad con las normas internacionalesdel trabajo y otros instrumentos internaciona-les. Se trata de importantes orientaciones polí-ticas para los interlocutores sociales que con-tribuirán a crear un clima saludable derelaciones laborales y a intensificar la coopera-ción social. En ella se subrayan los derechos ydeberes de los interlocutores sociales, se sien-tan las bases para establecer las leyes naciona-les del trabajo y para sustentar la aplicación dela legislación laboral4. (Carrington 1995).

Recientemente, la Oficina de la OIT para elCaribe ha recibido fondos para un proyectosubregional destinado a ayudar a las empresasa hacer frente a los retos de la competitividadque se plantean en el mercado internacional. Lacooperación en el lugar de trabajo y una solu-ción conjunta de los problemas reemplazaránlas tradicionales relaciones de enfrentamiento.Lo anterior contribuirá a incrementar la pro-ductividad y la competitividad en el planointernacional. Este proyecto, denominado Pro-grama de promoción de la gestión y coopera-ción laborales (conocido por la sigla en inglésPROMALCO), abarcará a los países del Caribede lengua holandesa e inglesa. Se trata de unproyecto de dos años que cuenta con el aval delos respectivos gobiernos de los Estados Miem-bros de la OIT, del Congreso de Trabajadoresdel Caribe, en nombre de las organizaciones detrabajadores, y de la Confederación de Emplea-dores del Caribe, en nombre de las organiza-ciones de empleadores de la región.

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La amplia aceptación del proyecto es debuen augurio para el futuro y sugiere que losinterlocutores sociales de la región reconocenque deben hacer los ajustes necesarios en lamanera en que han operado en el pasado parapoder seguir siendo competitivos y asumir losretos que plantean la mundialización y la libe-ralización del comercio.

¿Qué enseñanzas nos aporta la experienciadel diálogo social en estos cinco países delCaribe?

Al respecto podemos sugerir lo que sigue:• el diálogo social es el medio preferido para

establecer relaciones de trabajo adecuadasen la empresa y a escala nacional;

• la cooperación social sitúa el diálogo sociala un nivel más alto e involucra a las partesen la toma de decisiones sobre cuestionescruciales a escala nacional y de la empresa;

• ningún interlocutor tiene todas las respues-tas a los problemas que se plantean en laempresa o en el país;

• el intercambio de información y la transpa-rencia son requisitos previos del éxito de lacooperación social;

• el diálogo social y la cooperación socialprosperan y se desarrollan en un clima deconfianza;

• cimentar esa confianza debe figurar entrelos primeros puntos del programa de losinterlocutores sociales;

• una crisis a escala nacional o de empresarepresenta una oportunidad de entablar undiálogo social y una cooperación social sig-nificativos;

• los interlocutores deben ser coherentes y nocambiar de dirección al primer signo de queuna amenaza está desapareciendo;

• el diálogo social y la cooperación social sonlas respuestas más eficaces a los retos de lamundialización y la liberalización delcomercio;

• los trabajadores tienen derecho a compartirequitativamente las ganancias obtenidasgracias a una mejor productividad;

• la formación y la reconversión profesiona-les de los trabajadores deben ser permanen-tes y propiciar un cambio de actitud;

• debe haber voluntad política de practicar eldiálogo social y la cooperación social;

• el jefe de Gobierno, por lo general el PrimerMinistro, debe participar activamente en lapromoción del diálogo social y la coopera-ción social de su país.

Este artículo dista de ser exhaustivo, peropermitirá hacerse una idea de lo que ha sido laexperiencia del diálogo social en el Caribe.

Notas

1 Patrick Frost es Secretario General del Congreso de Sin-dicatos y Asociaciones de Personal de Barbardos (CTUSAB).

2 Derek Allard es Presidente del Consejo de Sindicatosde Granada (GTUC).

3 Lloyd Goodleigh es Secretario General de la Confede-ración de Sindicatos de Jamaica (JCTU).

4 Edwin Carrington, Secretario General de la Comuni-dad del Caribe (CARICOM).

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Introducción

En los Estados Unidos el concepto tradicio-nal de diálogo social no es muy popular. Prác-ticamente no existen instituciones tripartitas detrabajadores, empleadores y gobierno que sehayan creado para alcanzar una paz social entreadversarios.

No obstante, el diálogo social se da en otrasagrupaciones sociales como las alianzas entretrabajadores y grupos comunitarios (Quan,2000). Al igual que las instituciones tripartitastradicionales; éstas congregan a grupos quehabitualmente no establecerían contactos entreellos para entablar discusiones o realizar accio-nes conjuntas. Las alianzas entre sindicatos ygrupos comunitarios pueden tener distintoalcance y duración y comprenden coalicionesde corta duración que se gestan para plantearcuestiones concretas y asociaciones más per-manentes en que se obra por la consecución deobjetivos más ambiciosos. Los ejemplos englo-ban coaliciones como la que se dio entre los sin-dicatos y los grupos comunitarios afroamerica-nos que lucharon para garantizar que en lasobras de los Juegos Olímpicos de Atlanta de1996 se respetaran las normas sindicales (Acuff,2000), y alianzas de larga data como la estable-cida entre el Sindicato de Trabajadores RuralesUnidos y los movimientos en favor de los dere-chos civiles para los chicanos (del Castillo yGarcía, 1997).

A pesar de numerosos éxitos, estas alianzasentre los trabajadores y las comunidades no sonmuy habituales. Muchos grupos comunitariosse muestran escépticos respecto de incluir losintereses de los trabajadores en sus asuntos, y,por su parte, muchos sindicatos no reconocenla necesidad de buscar un terreno de entendi-miento con los grupos comunitarios. Sin

embargo, los actuales dirigentes de la Federa-ción Estadounidense del Trabajo y Congreso deOrganizaciones Industriales (AFL-CIO) deci-dieron dar cabal prioridad a la formación decoaliciones entre los trabajadores y los gruposcomunitarios. En el programa Union Cities de1998, dicha federación declaró que esta clase dealianzas era la meta principal de las federacio-nes sindicales locales1 y redactó directrices paralos dirigentes sobre la manera de forjarlas.

Entre las alianzas que han dado resultado,algunos ejemplos demuestran que no sólo seencontró un terreno de entendimiento y sealcanzaron los objetivos previstos, sino quetambién se produjo una reestructuración estra-tégica de las relaciones entre empleadores y tra-bajadores con miras a ampliar la capacidad deorganización de los segundos. El presente artí-culo recoge dos estudios de caso de este tipo: lacampaña por la responsabilidad empresarialdel movimiento contra las empresas que explo-tan a los trabajadores y la asociación entre lostrabajadores que proporcionan atención adomicilio y las personas que reciben esa aten-ción, que culminó con la sindicación de casi100.000 trabajadores de California.

Estudio de casoLa campaña por la responsabilidadempresarial del movimiento contralas empresas que explotan a lostrabajadores

La campaña por la responsabilidad empre-sarial del movimiento contra las empresas queexplotan a los trabajadores constituye unmodelo de coalición entre los trabajadores y lacomunidad que tuvo su origen en una impor-tante movilización ciudadana que colocó en supunto de mira las actividades de algunas

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América del Norte

El diálogo social en los Estados Unidos

Katie QuanDirectora

Centro de Relaciones Laborales Internacionales, John F. HenningInstituto Berkeley de Relaciones Laborales

Universidad de California

empresas multinacionales de renombre exi-giendo que asumieran responsabilidades enmateria de derechos de los trabajadores.

En el decenio de 1990, varios casos de con-diciones de explotación infrahumanas en laindustria del vestido suscitaron la protestapopular contra las empresas que explotaban alos trabajadores. Desde que se recibieron noti-cias de que en Viet Nam se obligaba a los tra-bajadores de NIKE a pasar horas bajo el solhasta que caían desmayados (Herbert, 1997) ode que en un suburbio de Los Angeles se man-tenía encarcelados a inmigrantes tailandesesentre alambradas de púa donde eran vigiladospor guardias armados (White, 1995), el discursopúblico condenó el trato brutal a los trabajado-res y reclamó responsabilidades sociales. Hacia1996, cuando Kathie Lee Gifford, estrella de latelevisión, se negó a asumir la responsabilidadde que su colección de vestidos se fabricaba enAmérica Latina en empresas en que se explo-taba a los trabajadores, la reacción de la opiniónpública fue tan virulenta que Gifford tuvo quecambiar de actitud (Greenhouse, 1996).

La negativa inicial de esta persona de asu-mir una responsabilidad frente a estos hechospor aquel entonces era la actitud típica de lamayoría de los fabricantes de ropa. En unaindustria que siempre había subcontratado laproducción y que llevaba más de cuarenta añoshaciéndolo en todo el mundo, los empresariosde la industria del vestido no habían tenido difi-cultades para eximirse de toda responsabilidaden cuanto a la explotación de los trabajadoresacusando de ello a los contratistas (Bonacich yAppelbaum, 2000).

Ahora bien, los sindicalistas llevan años afir-mando que de nada sirve exigir responsabili-dades únicamente a los contratistas en lo querespecta a las condiciones de trabajo porquemuchos de ellos operan con un margen muyestrecho y ejercen poquísimo control sobre losprecios que les pagan los fabricantes. No tienenposibilidad alguna de cambiar el diseño delproducto ni los géneros que utilizan y, por símismos, tampoco pueden generar fondos parapagar más a los trabajadores. De hecho, los con-tratistas son sólo un primer eslabón de unalarga cadena que representa la red de emplea-dores que abarca a muchos fabricantes con mar-cas registradas y también a muchos distribui-dores y minoristas2.

Por lo tanto, en el decenio de 1990, los defen-sores de los trabajadores idearon una estrategiacon dos objetivos para reestructurar el movi-miento obrero contra este tipo de empresas. Elprimero consistía en asociar a grupos de traba-

jadores en una amplia alianza con los gruposde defensa de los derechos humanos para quese exigiera la asunción de responsabilidadessociales movilizando en torno a este objetivo laelección del consumidor. El segundo era cam-biar el blanco de las reivindicaciones para quese pasara de los contratistas al eslabón superiorde los empleadores que obtenían pingüesganancias, es decir, fabricantes y distribuidores.Como resultado de lo anterior se inició unanueva campaña en favor de un buen gobiernoempresarial en la que se exhortaba a unos yotros a asumir responsabilidades frente a lascondiciones de trabajo imperantes en los talle-res de los subcontratistas3.

Forjar una amplia coalición entre los traba-jadores y los grupos comunitarios fue determi-nante para que esta campaña diera resultado.Ello se logró examinando y renovando concep-tos sobre cuestiones laborales y creando ampliasredes de apoyo. Cuando los defensores de lostrabajadores plantearon las cuestiones de tra-bajo infantil, acoso sexual, explotación infrahu-mana y represión brutal de los sindicalistas, lassustrajeron del ámbito puramente laboral parasituarlas en la esfera de los derechos humanos,con lo que se dotaron de un argumento moralque reclamaba justicia y decencia sin demora.Grupos religiosos y grupos de defensa de losderechos humanos se hicieron eco de este lla-mamiento, y también la opinión pública engeneral, incluyendo aquellos que por lo generalno estaban dispuestos a apoyar causas labora-les. Organizaciones no gubernamentales comoel Comité Nacional del Trabajo, GlobalExchange y Sweatshop Watch, que disponen deconsiderables redes nacionales e internaciona-les, decidieron exigir responsabilidad social ennombre de los trabajadores y hacer un llama-miento a los consumidores para que boicotea-ran los productos NIKE, GAP, GUESS y de otrasempresas que producían en condiciones deexplotación. De estas acciones nació una pujantecoalición entre trabajadores y grupos comuni-tarios que ejerció una influencia mucho másgrande y poderosa que la que hubieran podidoejercer los grupos de trabajadores por sí solos.

Adopción de códigosde conducta empresariales

Gracias a la fortaleza de esta alianza contralas empresas explotadoras se logró el segundoobjetivo de la estrategia, es decir, que se acep-tara la noción de responsabilidad empresarial.Después de que la alianza hiciera numerosasrevelaciones sobre las condiciones de trabajo

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infrahumanas imperantes en estas empresas ydespués de que los consumidores comenzarana boicotear los productos de varias grandesempresas, muchas otras se vieron obligadas adefender su imagen. Aceptaron entonces lasreivindicaciones de los defensores de los traba-jadores para que las normas fundamentales deltrabajo, de reconocimiento internacional, seplasmaran en códigos de conducta de lasempresas. En dichos códigos, redactados a par-tir de los convenios fundamentales de la OIT,se prohíbe el trabajo infantil y el trabajo forzoso;se prevé el pago de un salario mínimo o deco-roso; se limita la cantidad de horas extras, y sereconoce el derecho de formar sindicatos.Actualmente, casi diez años después de que lasprimeras empresas comenzaran a adoptar estoscódigos, la mayoría de las grandes empresas dela industria del vestido de los Estados Unidosaplican esa política empresarial4.

Algunas maneras de supervisary hacer cumplir el código

La mayoría de esas empresas también acep-taron alguna forma de control del cumplimientodel código. Si bien es cierto que en el pasado losgobiernos que aprobaron los convenios funda-mentales lo hicieron sin prever sanciones paraquienes los contravenían, algunas grandesempresas como GAP y NIKE crearon departa-mentos con personal encargado de supervisarel acatamiento de sus códigos de conducta. Enalgunos casos también contrataron a empresasde contadores y auditores externos para queverificaran su cumplimiento. Ahora bien,numerosos informes de carácter independienterevelaron que esta clase de supervisión internaa menudo no es eficaz en lo que respecta agarantizar los derechos de los trabajadores5. Deahí que defensores de los trabajadores y de losderechos humanos reclamaran que se llevarana cabo supervisiones independientes a cargo deórganos externos tales como las organizacionessindicales o las organizaciones no gubernamen-tales que tuvieran acceso a los trabajadores sinexponerse a represalias6.

Empresas que asumenresponsabilidades

Mientras prosiguen los debates acerca de lamejor manera de supervisar, no hay duda algunade que la alianza entre los trabajadores y lacomunidad para una acción contra las empresasexplotadoras ha logrado que los empresarioscambiaran su punto de vista acerca del buen

gobierno de la empresa. En el pasado, las empre-sas solían negarse a asumir responsabilidadespor las condiciones de trabajo imperantes en lostalleres de sus contratistas; ahora ya no es así.Por lo general, los empleadores de la industriadel vestido reconocen que respetar los derechosde los trabajadores debería ser una manera nor-mal de proceder y que las empresas deberían uti-lizar su influencia financiera para intervenir enlas prácticas de trabajo de sus contratistas. Ade-más, puesto que supervisan el cumplimiento desus códigos de conducta, dichas empresas asu-men las consiguientes responsabilidades que, encierta medida, van mucho más allá de la regla-mentación local, y al hacerlo, definen una nuevafunción del gobierno empresarial.

La alianza entre los trabajadores y la comu-nidad para una acción contra las empresasexplotadoras no sólo ha permitido volver adefinir la relación empleador-trabajador en laindustria del vestido, sino que también hainfluido en la defensa de los derechos de lostrabajadores en el comercio y las finanzas mun-diales, en la política de consumo del gobiernoy en las adquisiciones de las universidades. Seha propuesto que las normas fundamentalesdel trabajo se consideren en institucionescomerciales como el Tratado de Libre Comerciode América del Norte y la Organización Mun-dial del Comercio7. También se ha propuestoque las adopten instituciones financieras inter-nacionales como el Fondo Monetario Interna-cional y el Banco Mundial8. Los estudiantes hanpropuesto códigos de conducta para los conce-sionarios de más de cien universidades de todoel país9, y en San Francisco, Pittsburgh y Cle-veland grupos de ciudadanos han votado orde-nanzas locales pidiendo que cuando se procedaa adquisiciones públicas se verifique que nohaya habido prácticas de explotación10.

Estudio de casoCampaña de sindicación de los trabaja-dores que proporcionan atención adomicilio en California11

La campaña llevada a cabo para que alre-dedor de 100.000 personas que trabajan en Cali-fornia proporcionando servicios de atención adomicilio se sindicaran constituye una de lasvictorias más importantes de los sindicatosestadounidenses desde 1941. Se consiguiómediante una asociación singular entre los sin-dicatos y la comunidad de personas mayores ycon discapacidades con el objeto de estructurarel suministro de servicios de manera que sebeneficiaran tanto los trabajadores como la

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comunidad receptora de dichos cuidados. Lanueva estructura dio vida a un concepto dealianza inédito entre los trabajadores y lacomunidad que modela unas relaciones de tra-bajo cuyo presente y futuro dependen de lafuerza que cobre la mencionada alianza.

Los trabajadores que proporcionan atencióna domicilio se ocupan de atender a enfermos,ancianos y personas con discapacidades. Sustareas abarcan cocinar, limpiar la casa y atendera la persona en cuestión, bañándola y dándolede comer. En el Estado de California, hay másde 100.000 personas que desempeñan este ofi-cio y la mayoría han sido contratadas por el Ser-vicio de Ayuda Domiciliaria, que es un orga-nismo estatal. Este último fue creado en eldecenio de 1970 para que enfermos, ancianos ypersonas con discapacidades internados enhogares de convalecencia y otras institucionesfueran atendidos en su casa, donde podían lle-var una vida independiente12.

Antes de la sindicación, estos trabajadoresrecibían el salario mínimo estatal, una suma tanpequeña que ni siquiera les permitía superar losniveles de pobreza federales. Además, notenían derecho a seguro médico, jubilación nivacaciones pagas. Si bien se les permitía traba-jar hasta 283 horas por mes, sin pago de horasextras, la mayoría no podía encontrar más de40 horas por semana. Por lo general, el trabajoera difícil y agotador, exigía una serie de com-petencias que van desde levantar cargas pesa-das hasta proporcionar atención médica o cui-dados en situaciones de agonía y muerte. Lamayor parte de estos trabajadores eran mujeresafroamericanas o inmigrantes de las comuni-dades asiática y latinoamericana, y casi el 50 porciento eran familiares de quienes recibían esaatención (llamados «clientes», término queemplearemos en adelante).

Una fuerza de trabajo fragmentada

Históricamente, los trabajadores de los sec-tores con salarios más bajos obtuvieron mejo-res salarios y condiciones de trabajo organi-zándose en sindicatos. Sin embargo, en estecaso, los sindicatos tropezaban con grandesobstáculos. El primer reto consistía en unificara esa fuerza de trabajo fragmentada cuyos inte-grantes nunca se habían visto, entre otras razo-nes, porque se hallaban muy dispersos: 74.000trabajadores en más de 6.500 kilómetros cua-drados, tan sólo en Los Angeles. Resultaba aúnmás difícil ubicarlos porque la rotación delmovimiento de personal ascendía casi a un50 por ciento anual y porque muchos trabaja-

ban para dos o tres clientes por semana. Ade-más, la unidad se veía comprometida por ladiversidad étnica y cultural; por ejemplo, tansólo en el condado de Los Angeles se hablancerca de 100 idiomas si se considera el conjuntode estos trabajadores13.

Ardua tarea la de identificarla entidad empleadora

El segundo obstáculo consistía en estructu-rar la negociación colectiva. El Servicio deAyuda Domiciliaria pagaba los salarios pero laley no le confería facultad alguna para entablarla negociación colectiva con el sindicato. Ade-más, el Servicio delegaba algunas funcionesadministrativas en los clientes; por ejemplo, elderecho de contratar, de dirigir el trabajo y deponer término a su antojo a la relación de tra-bajo con los trabajadores. Huelga decir que difí-cilmente los clientes pueden considerarseempleadores a efectos de una negociación por-que ellos también son beneficiarios de la asis-tencia pública y no disponen de medios parapagar mayores salarios y costear otras presta-ciones. Por lo tanto, al sindicato se le planteabael problema no sólo de identificar quién era odebía considerarse como empleador, sino tam-bién el de establecer legalmente esa identidadcon fines de negociación colectiva14.

El tercer obstáculo residía en encontrarapoyo a las reivindicaciones de los trabajado-res. Tradicionalmente, los trabajadores apoyansu reivindicación de que se reconozca al sindi-cato con la amenaza de interrumpir el trabajo,es decir, con ir a la huelga. Ahora bien, en estecaso el sindicato sabía que no había posibilidadalguna de huelga porque la atención que pro-digan estos trabajadores es una atención perso-nalizada y en muchos casos esencial. De hecho,si los clientes llegaban a oponerse a la sindica-ción de estos trabajadores, muy probablementese granjearían la simpatía de la opinión pública,poniendo con ello a los trabajadores en unaposición embarazosa e insostenible. Por consi-guiente, era preciso encontrar una fuente depresión diferente en el caso de este grupo detrabajadores.

Estrategia de sindicacióna largo plazo

Para vencer estos obstáculos, el SindicatoInternacional de Trabajadores de Servicios sedotó de una estrategia de sindicación a largoplazo fundada en: 1) el lanzamiento en la comu-nidad de una campaña en favor de la sindica-

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ción de los trabajadores de atención a domicilio;2) la formación de una asociación entre el sin-dicato y los clientes y con el resto de la comu-nidad, y 3) el nombramiento de «autoridadespúblicas» que actuaran como empleadores confines de negociación colectiva15.

El impulso que cobró dicha campaña nodebe subestimarse. El sindicato afilió a decenasde miles de trabajadores que pagaban su coti-zación y, en algunos casos, incluso antes dehaber negociado algún convenio colectivo. EnLos Angeles, los trabajadores se organizaronpor grupos, en función del distrito político,para unirse y ejercer presión ante los políticoslocales16; en Oakland crearon centros de traba-jadores con base en la comunidad para dispo-ner de un local de reunión e impartir cursos alos nuevos afiliados17. A raíz de la alta tasa derotación del personal hubo campañas que lle-garon a durar 13 años, lo que implicó que losorganizadores sindicales tuvieran que organi-zar y reorganizar constantemente entre 10.000y 15.000 miembros por año en todo el Estado,únicamente para demostrar ante la opiniónpública que había suficientes trabajadores inte-resados en sindicarse18.

Lucha común de trabajadoresy consumidores

Tras haber creado un grupo de trabajadoresque proporcionan atención a domicilio, el sin-dicato estableció una asociación con el movi-miento de clientes. Esta concertación estraté-gica de fuerzas unió a los trabajadores y a losclientes en una lucha común por una atenciónde calidad, lucha que sin la intervención delsindicato los habría encontrado en camposopuestos. Aunque algunos clientes teníandudas respecto de si aliarse o no con el sindi-cato, la mayoría consideró que ofrecía una posi-bilidad de aumentar el salario y las calificacio-nes del personal que les atendía, lo que a su vezdisminuiría la posibilidad de que abandonaransu trabajo por otro mejor y mejoraría la calidadde la atención19. En algunos condados, gruposde defensa de los trabajadores y de los clienteshan luchado durante varios años para investi-gar posibilidades y planificar acciones conjun-tas. Entretanto, los representantes sindicalesempezaron a comprender la necesidad de losclientes con discapacidades de llevar las rien-das de su propia vida, y la de las personasmayores de disponer de referencias segurasrespecto de la formación de los trabajadoresque les atienden20. Los clientes a su vez no sólose dieron cuenta de que era conveniente que los

trabajadores recibieran mejores salarios y pres-taciones, sino también que a todos les conveníacontar con la pujanza de un sindicato quedefendiera sus intereses21.

Revisión del sistemade empleadores

La fuerza de estas asociaciones sentó lasbases de una alianza comunitaria más ampliacon grupos eclesiásticos y otros grupos con baseen la comunidad. Este amplio movimientosocial fue el cimiento que necesitaban los tra-bajadores para apoyar sus reivindicaciones.Delegaciones de trabajadores, ancianos y per-sonas con discapacidades se entrevistaron conpolíticos, se congregaron en los edificios de lasdependencias gubernamentales y se encadena-ron a las puertas del Capitolio exigiendo la revi-sión del régimen de empleadores vigente paraque se respetara la dignidad de los trabajado-res que proporcionan atención a domicilio22.

La alianza de trabajadores y grupos comu-nitarios propuso que se nombraran «autorida-des públicas» en cada ciudad. Esta iniciativapolítica tan innovadora permitiría que funcio-narios del condado o integrantes de organiza-ciones independientes constituidas por repre-sentantes de los clientes y de la sociedad civilsirvieran de «empleadores de oficio» para enta-blar la negociación colectiva con el sindicato.Este modelo de empleador fue el resultado deuna lucha de muchos años que entrañó pleitos,leyes, cabildeos y movilización popular23.

Convenios colectivos paraunos 100.000 trabajadoresque prestan atención a domicilio

Hasta la fecha, ha habido elecciones sindi-cales en más de ocho condados de California ycasi 100.000 trabajadores de atención a domici-lio están sindicados. Los convenios colectivostraducen las diversas necesidades de coaliciónque llevaron a la victoria. Por ejemplo, los tra-bajadores tienen derecho de representación sin-dical pero los clientes tienen el derecho de con-tratarlos y de despedirlos. En lugares donde lacoalición entre trabajadores y grupos comuni-tarios ha tenido mucho éxito como en San Fran-cisco, los defensores de la comunidad ejercie-ron presión ante el alcalde y otros legisladorespara que se aumentaran los salarios y las pres-taciones. De ahí que los trabajadores que ofre-cen atención a domicilio ganen 9,70 dólares porhora, cuando el salario mínimo es de 6,25 dóla-res, y se beneficien de seguro médico y dental,

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cuando en otros condados no gozan de ningunaprestación suplementaria24.

Tanto el sindicato como los grupos comuni-tarios reconocen que éste es sólo el primer pasopara garantizar la dignidad y el respeto de tra-bajadores y sus clientes. La nueva relaciónempleador-trabajador es compleja porque haytres entidades empleadoras: el Servicio deAyuda Domiciliaria, los clientes y las autorida-des públicas. Si bien es cierto que este sistemapuede resultar un poco confuso para los traba-jadores que deben saber qué entidad se encargade qué, se acepta porque fue fruto de una aso-ciación creativa en la que se respetaron los dere-chos de todas las partes. Amedida que el modelose vaya puliendo con el paso del tiempo, el retoconsistirá en garantizar que este respeto semantenga y que la asociación que logró esteresultado siga sirviendo de pilar a trabajadoresy clientes.

Conclusión

Las alianzas entre los trabajadores y lacomunidad son una clase de institución socialque puede utilizarse para unir a sindicatos ygrupos comunitarios en un programa común.El diálogo social que allí se entabla no sólo esútil para prestar mayor apoyo al programa encuestión, sino que en algunos casos es tambiénsuficientemente poderoso como para cambiarla estructura de las relaciones laborales.

En el caso del movimiento contra las empre-sas explotadoras, gracias a la alianza entre lossindicatos y los grupos de defensa de los dere-chos humanos, tal reivindicación dejó de seruna simple cuestión de empleadores y de tra-bajadores para convertirse en una campañamundial para exigir responsabilidad empresa-rial a las multinacionales. Esta alianza logrócambiar las políticas empresariales respecto delos trabajadores y sirvió de modelo para quie-nes tratan de reproducir esas políticas en elcomercio, las finanzas, las adquisiciones y otrosámbitos donde los ciudadanos puede hacer oírsu voz en materia de cuestiones sociales.

En el caso de la sindicación de los trabajado-res que proporcionan atención a domicilio enCalifornia, la alianza entre trabajadores y clien-tes dio lugar a una asociación sin precedentesque, de hecho, creó tres entidades empleadorasy logró concluir convenios colectivos para100.000 trabajadores. Esta alianza, que tiene subase en el respeto de los intereses de los trabaja-dores y de los clientes, es un modelo de relacio-nes laborales que está llamado a durar mientrasesta asociación siga siendo válida.

Notas

1 http://www.aflcio.org/unioncity/index.htm2 http://www.sweatshopwatch.org/swatch/industry3 http://www.globalexchange.org/4 Estudios sobre las empresas que han adoptado códigos

de conducta se pueden consultar en Varley, Pamela (direc-tora de publicación): The Sweatshop Quandary: Corporate Res-ponsibility on the Global Frontier, Washington, D.C., InvestorResponsibility Research Center, 1998, y en The ApparelIndustry and Codes of Conduct. Washington, D.C., U.S.Department of Labor, 1996. Si se quiere consultar sobre ejem-plos de los mencionados códigos de conducta utilícese losvínculos http://oracle02.ilo.org:6060/vpi/vpisearch.first.

5 Si se quiere consultar críticas de los sistemas de super-visión y control privados véase Esbenshade y Bonancich,julio/agosto 1999: «Can Conduct Codes and MonitoringCombat America’s Sweatshops?», Working USA, New York,M.E. Sharpe; O’Rourke, Dara. 1997: Smoke from a hired gun. Acritique of Nike’s labor and environmental auditing in Vietnam asperformed by Ernst & Young, informe publicado por Transna-tional Resource and Action Center, San Francisco, 10 denoviembre; o bien No Illusions Against the Global CosmeticSA8000, informe publicado por Labor Rights in China(LARIC), Hong Kong, 1999.

6 Etienne, Yannick. 2000. «Monitoreando a Mickey Mouseen Haití,» en Koepke, R., Molina, N. y Quinteros, C. (directo-res de publicación): Códigos de conducta y monitoreo en la indus-tria de la confección: experiencias internacionales y regionales, ElSalvador, Heinrich Böll Foundation; Anner, Mark. 1998. Lamaquila y el monitoreo independiente en El Salvador, San Salva-dor, Independent Monitoring Group of El Salvador (GMIES);Molina, Norma y Quinteros, Carolina. 2000. «El monitoreoindependiente en El Salvador», en Koepke, R., Molina, N. yQuinteros, C. (directores de publicación): Códigos de conductay monitoreo en la industria de la confección: experiencias interna-cionales y regionales, El Salvador, Heinrich Böll Foundation;Jeffcott, Bob y Yanz, Lynda. 2000. Codes of Conduct, GovernmentRegulation and Worker Organizing, Canada, Maquila SolidarityNetwork; Pineda, Magali. 2000. «El Caso de Levi Strauss &Co. en la República Dominicana», en Koepke, R. Molina, N.y Quinteros, C. (directores de publicación): Códigos de conductay monitoreo en la industria de la confección: experiencias interna-cionales y regionales, El Salvador, Heinrich Böll Foundation.

7 http://www.icftu.org/list.asp?Language=EN&Order=Date&Type=WTOReports&Subject=ILS

8 Véase http://www.cicizen.org/pctrade/publica-tions/gtwpubs.htm#MAI

9 Véase http://www.umich.edu/~sole/usas/10 Véanse http://www.uniteunion.org/sweatshops/ cities/

cities.html y http.//www.cleanclothes.org/campaign.htm11 La mayor parte de la información utilizada en esta

parte proviene de estudios llevados a cabo de primera manopor Katie Quan y Linda Delp, Programa de salud y seguri-dad en el trabajo, Universidad de California, Los Angeles.

12 See http://www.calhomecare.com/index.html13 Entrevista de Katie Quan con el organizador sindical

Steve Wolensky, 28 de diciembre de 2000.14 Entrevista de Katie Quan con la dirigente sindical

Patricia Ford, 27 de septiembre de 2000.15 Entrevista con Steve Wolensky.16 Entrevista de Linda Delp con Rickman Jackson, 20 de

abril de 2000.17 Entrevista de Katie Quan con la organizadora sindical

Mila Thomas, 11 de mayo de 2000.

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18 Entrevista con Steve Wolensky.19 Entrevista de Katie Quan con el dirigente de los bene-

ficiarios Mark Beckwith, 2 de febrero de 2001.20 Entrevista de Katie Quan con la ex organizadora sin-

dical Karen Sherr, 6 de diciembre de 2000.21 Entrevista de Katie Quan con el dirigente de los bene-

ficiarios Blane Beckwith, 1.o de febrero de 2001.22 Entrevista de Linda Delp con la dirigente de la alianza

Lilibeth Navarro, 5 de mayo de 2000.23 Entrevista de Linda Delp y Katie Quan con la analista

política sindical Maura Kealy, 17 de marzo de 2001.24 Entrevista de Katie Quan con la directora ejecutiva de

la administración pública de San Francisco Sra. DonnaCalame, 29 de diciembre de 2000.

Bibliografía

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White, George, 1995. «Workers held in near-slavery, officialssay», New York Times, 3 de agosto.

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Introducción

La expresión diálogo social está de moda. LaUnión Europea la viene utilizando intensa ycrecientemente desde los años ochenta. LaDeclaración Sociolaboral del Mercosur** lo pro-clama como derecho fundamental en 1998. En1999, la OIT incorpora el fortalecimiento del tri-partismo y del diálogo social en su Programa yPresupuesto para 2000-2001. Hoy, es raro queesa voz no aparezca en un discurso o docu-mento medianamente relevante y actualizadosobre temas laborales.

Sin embargo, la doctrina coincide en afirmarque, desde el punto de vista científico, no setrata de una noción suficientemente clara. Eneste trabajo se intenta en primer lugar precisarel concepto; posteriormente se presentan ejem-plos de algunas prácticas y previsiones norma-tivas relevantes.

Teoría del diálogo social

En esta primera parte, según se acaba deindicar, se abordará una brevísima teoría deldiálogo social, apuntando a la definición de unconcepto muy en boga pero escasamente defi-nido. Para ello se considerarán la amplitud eimprecisión de la noción, su ubicación y fun-ción en el sistema de relaciones laborales y enel sistema político, las clases o tipos de diálogosocial, y los supuestos, requisitos previos o con-diciones del mismo. Aspiramos así a hacer unpequeño y modesto aporte a la configuraciónconceptual de la expresión «diálogo social».

Amplitud y cierta imprecisióndel concepto de diálogo social

Con la noción de diálogo social ha sucedidoalgo similar a lo que durante largo tiempo acon-

teció con la de tripartismo: se utiliza en el len-guaje común, en el político y en diversos docu-mentos internacionales suponiéndose su con-tenido, que no se define con precisión. Tal vezesa cierta relativa indefinición sea parte de lautilidad del vocablo, que, dadas sus fronterasdifusas, puede abarcar diversas instituciones yprácticas, sin incluir ni excluir otras.

Por eso se ha podido decir, por ejemplo, queel de diálogo social es un «término indefinidoy abierto, que dice mucho y compromete poco»,aunque, en todo caso, parece verificarse ciertogrado de consenso en torno a la idea de queabarca «una diversidad de relaciones entre sin-dicatos, empresarios y poderes públicos, bajo laforma de encuentros y contactos que no tienennecesariamente que llegar a actos jurídicos con-cretos»(Rodríguez, 1998), pudiendo «consistirsencillamente en un cambio de impresiones»(Valverde, 1998).

El concepto de diálogo social en el sistema de relaciones laborales

En todo caso, buscando esa precisión de laque el concepto parece carecer a priori, podríadecirse que en el marco de las relaciones labo-rales, el diálogo social incluye todas las formasde relación entre los actores distintas del con-flicto abierto. En efecto, como se sabe, el sistemade relaciones laborales está compuesto por tresactores principales (las organizaciones de tra-bajadores, los empleadores y sus organizacio-nes y el gobierno) que se relacionan entre sí dedos maneras: por el conflicto y por la negocia-ción en sentido amplio o diálogo. Desde estaperspectiva, la noción de diálogo social incluyetodas las formas de relación entre los actores delsistema de relaciones de trabajo distintas delconflicto abierto: información, consulta, nego-ciación colectiva, participación, concertación

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América Latina

Diálogo social: teoría y práctica

Oscar Ermida*

Especialista en cuestiones laboralesCINTERFOR/OIT

Montevideo,Uruguay

social, etc. (Serna y Ermida, 1994; Ermida, 1995;Rosenbaum, 2000).

Desde este punto de vista, en tanto que con-cepto muy amplio aunque restringido al sis-tema de relaciones laborales, el diálogo socialincluye: la negociación colectiva; los mecanis-mos de información y consulta, institucionali-zados o no; los medios participativos y volun-tarios de solución de conflictos del trabajo; laparticipación, orgánica o inorgánica, en laempresa o en instancias sectoriales y naciona-les, y la concertación social, incluidos los pac-tos sociales o acuerdos marco bi o tripartitos. Eldiálogo social incluye todas esas instancias deinteracción entre los actores, independiente-mente de que se agoten en sí mismas o denlugar a un producto; así, por ejemplo, la nego-ciación colectiva es una forma de diálogo socialpor sí misma, aun cuando en el caso concretono llegue a plasmarse en un convenio colectivo(Serna y Ermida,1994).

Clases de diálogo social

Siempre dentro del marco del sistema derelaciones laborales, es posible distinguir diver-sas clases de diálogo social. Una primera clasi-ficación de las diversas formas que puede adop-tar el diálogo social se refiere a las institucionesque acabamos de mencionar: información yconsulta, negociación colectiva, concertaciónsocial, participación, y medios voluntarios yparticipativos de solución de conflictos.

Una segunda clasificación podría distinguirentre modalidades formales e informales de diá-logo social según las mismas estén instituciona-lizadas a través de normas jurídicas o respon-dan a iniciativas más o menos espontáneas y noreglamentadas. A modo de ejemplo cabe citar eldiálogo social regional desarrollado en el Mer-cosur, al que luego haremos referencia3, el quese desenvuelve en el Foro Consultivo Econó-mico-Social, previsto en el Protocolo de OuroPreto, y el que tiene lugar en el reglamento delForo, que corresponde a una modalidad formal.En cambio, la negociación colectiva que en 1997-1998 llevaron adelante los directivos de Volks-wagen en Argentina y Brasil con los sindicatosmetalúrgicos de ambos países de manera autó-noma y espontánea, sin referencia a ningunareglamentación, formalidad ni procedimientoprevios, es un claro tipo de relaciones obrero-patronales de carácter informal aunque su pro-ducto o resultado, el acuerdo colectivo de 1998,sí puede considerarse formal.

Una tercera clasificación sería la que aten-diera a formas orgánicas e inorgánicas de diá-

logo social. Las primeras serían las interaccio-nes que los actores sociales llevan a cabo en elseno de órganos expresamente creados paraello o en los cuales, aunque tengan otra finali-dad, están representados dichos actores. Lasformas inorgánicas de diálogo social seríanaquellas que se desenvuelven espontánea-mente, al margen de la existencia de algúnórgano especial. Siguiendo con el ejemplo ante-rior, el diálogo que se verifica en el Foro Con-sultivo Económico-Social del Mercosur es orgá-nico, mientras que la negociación colectivaregional de la Volkswagen fue inorgánica.

Estas dos clasificaciones podrían confun-dirse, ya que tienen, sin duda, puntos en común;pero en verdad son diferentes. En los ejemplosque venimos utilizando, efectivamente las dosclasificaciones se confunden: el diálogo en elForo Consultivo es formal y orgánico, mientrasque la negociación colectiva regional de Volks-wagen fue informal e inorgánica. Pero ya en elcaso del producto de esta última negociación nose verifica la coincidencia: el acuerdo colectivo«mercosureño» de 1998 de la Volkswagen con-forma un resultado inorgánico pero formal deldiálogo social regional. En otras palabras, puedehaber manifestaciones formales pero inorgáni-cas de diálogo social, como la recién mencio-nada, y si bien, por otro lado, todas las formasorgánicas de diálogo son formales, ya que lamisma existencia de un órgano supone por símisma una cierta formalidad, la inversa no escierta, ya que pueden existir modalidades for-males pero no orgánicas de diálogo social, estoes, instancias formales pero que no se desen-vuelven en un órgano; por ejemplo, allí dondela negociación colectiva está reglamentada ycumple con ciertas formalidades, ésta es un pro-cedimiento formal, pero no necesariamente esorgánica. Lo mismo sucede con algunos meca-nismos de solución de conflictos.

Una cuarta clasificación tiene en cuenta ladimensión temporal del diálogo social. Estepuede ser permanente o continuo, o bien, inter-mitente, accidental o esporádico. La perma-nencia del diálogo social tiende a considerarsecomo una señal de madurez y de estabilidaddel sistema de relaciones laborales. Sin dudaindica un cierto grado de consenso.

La quinta ¿y última? clasificación es la quedistingue los niveles del diálogo social. Sea ésteformal o informal, orgánico o inorgánico, per-manente, intermitente o esporádico, sin dudapuede desarrollarse en distintos niveles. El diá-logo social centralizado o de alto nivel es el quese verifica a escala nacional (del país todo) o aúnsuperior (internacional); el diálogo social de

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nivel medio o relativamente centralizado es elque se desenvuelve por rama o sector de acti-vidad (por ejemplo, metalurgia, construcción,textil, petroquímica, comercio, finanzas). Eldiálogo descentralizado es el que se ubica en elnivel inferior, a saber, la empresa4.

El concepto amplio o políticode diálogo social

Lo hasta aquí expuesto se refiere al diálogosocial como parte del sistema de relaciones labo-rales como una de las maneras en que se relacio-nan los actores del mismo5. Pero cabe destacarque la noción de diálogo social, con su carácteralgo impreciso y por eso sugestivo y polivalente,tiene también una dimensión mayor, bastantemás amplia, de contenido político y relacionadacon la ciudadanía, la política, el gobierno, lademocracia y la sociedad en su conjunto.

En efecto, hoy se acepta que la democraciasupone pluralismo, esto es, el reconocimiento dela (co)existencia de grupos autónomos con inte-reses diferentes y a veces contrapuestos, y que laarticulación de los mismos conlleva, necesaria-mente, su reconocimiento y participación. Así, laparticipación y el diálogo son instrumentosesenciales de la democracia pluralista (Ermida,1998; Mouffe, 1998).

En este marco, pero centrándose más en elespecífico aspecto social de la cuestión, se hasostenido que la inseguridad social es, cada vezmás, la preocupación mayor de los ciudadanos,lo que estaría indicando la necesidad de una«reconstrucción» del Estado y una resocializa-ción de la vida nacional. Esto requeriría «unnuevo contexto social» al cual sólo podríaapuntarse a través del diálogo social (Simón yMartínez, 1999; Vega y Sepúlveda, 1999), el cualadquiriría así una dimensión extralaboral, decarácter político.

Requisitos previos del diálogo social

La existencia de un diálogo social realsupone la existencia de actores sociales fuertes,representativos e independientes. De faltaralguna de estas condicionantes, tal diálogo noexistirá; existirá una formalidad carente de con-tenido real, o bien será tan desequilibrado queen verdad encubrirá la imposición de la volun-tad de alguna(s) de las partes.

En términos de Derecho del trabajo y rela-ciones laborales, esos requisitos previos seidentifican con los principios de libertad sindi-cal, autonomía colectiva y autotutela. Sólo allídonde haya un efectivo respeto de la libertad

sindical y de la protección eficaz de la actividadsindical, así como un respeto y promoción de laautonomía colectiva y de la autotutela, se daránlas condiciones habilitantes del desarrollo deun diálogo social verdadero, sustantivo y fluido(Durán, 1999)6.

En América Latina siempre se ha registradoun déficit de todos o algunos de estos requisitos.Hoy, a veces las dificultades se presentan ademásen otras regiones, a causa de la política econó-mica predominante y el consiguiente debilita-miento de las entidades colectivas y especial-mente, entre ellas, los sindicatos. Circunstanciasanálogas, a las que se suma la mundialización,contribuyen a debilitar también el poder delEstado y su autonomía para elaborar librementesu política laboral y aplicarla con eficacia.

Así, el Programa y Presupuesto de la OITpara 2000-2001, actualmente en curso de ejecu-ción, se fija como objetivo estratégico el fortale-cimiento del tripartismo y del diálogo social, ycomo un objetivo intermedio, el fortalecimientode los interlocutores sociales. Se constata que lossindicatos se ven afectados por las nuevas for-mas de producción y organización del trabajo,el cambio tecnológico, las trabas jurídicas y «lasnuevas corrientes ideológicas que ponen en telade juicio la acción colectiva». Asimismo, se per-cibe que las organizaciones de empleadores noparecen abarcar apropiadamente la diversidadde intereses que aspiran a representar, que vandesde la gran empresa multinacional hasta lamicroempresa. A ello se agrega que los ministe-rios de Trabajo pierden peso en el conjunto dela Administración pública frente a los de Eco-nomía y las oficinas de Planificación. Este debi-litamiento de los tres principales actores socia-les dificulta el diálogo social por ausencia de susrequisitos previos. En consecuencia, el fortale-cimiento de los tres actores es necesario para eldesarrollo del diálogo social y el tripartismo(OIT, 1999) tanto como lo es para la democraciapluralista7, razón por la cual habrá un círculovicioso: debilidad de los actores, inexistencia dediálogo social real y eficaz, y carencias de lademocracia; o un círculo virtuoso: con un forta-lecimiento y representatividad de los actores,diálogo social real y fluido y una profundiza-ción de la democracia pluralista.

Algunas experiencias de diálogo social

Efectuado el análisis teórico y precisado delconcepto de diálogo social, en la medida en quees posible hacerlo, procede abocarse ahora a laexposición de algunas experiencias concretasde diálogo social.

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Analizaremos así, brevemente, las expe-riencias practicadas en el seno de la OIT, en laUnión Europea, en el Mercosur y en algunos delos países del Cono Sur latinoamericano, parafinalizar con una referencia a uno de los conte-nidos del diálogo social, a saber, la formaciónprofesional.

La OIT y el diálogo social

El diálogo social a través del tripartismo estáindisolublemente unido a la OIT desde los orí-genes de ésta.

Como se sabe, la OIT es el único organismointernacional mundial de estructura constitu-cionalmente tripartita. El tripartismo estructu-ral, previsto en la Constitución de la OIT, de1919, es un principio básico que apunta preci-samente, a garantizar el diálogo social tripar-tito en el seno de la Organización (Serna yErmida, 1994; Vega y Sepúlveda, 1999). Ade-más, la OIT induce el desarrollo del diálogosocial tripartito en el plano nacional, a lo cualdedica varias normas internacionales del tra-bajo y programas.

Entre las primeras, cabe destacar el Conve-nio sobre la consulta tripartita (normas inter-nacionales del trabajo), 1976 (núm.144) y laRecomendación sobre la consulta (ramas deactividad económica y ámbito nacional, 1960(núm.113) (Serna y Ermida, 1994). Entre lossegundos, basta señalar las acciones másrecientes, dado que la promoción del diálogosocial y del tripartismo ha sido una constantehistórica de la OIT, desde el fomento de la nego-ciación colectiva, por mencionar un solo ejem-plo bien representativo.

En estos últimos años, el diálogo social hasido definido como uno de los objetivos de laacción de la OIT en el mundo. Primero se cons-tató la evidencia de que «en los albores del pró-ximo siglo, el diálogo será uno de los funda-mentos centrales de la estabilidad social» y que«el tripartismo está llamado a constituir el anclasocial de nuestras sociedades». Paralelamente,la presencia de un diálogo social genuino seconstituye en condición y contenido de un «tra-bajo decente» (Vega y Sepúlveda, 1999). Ensegundo lugar, se incluye entre los objetivosestratégicos para la acción de la OIT durante losaños 2000-2001, el fortalecimiento del tripar-tismo y del diálogo social, así como el de losactores sociales, entendido este último como unrequisito previo del primero8.

El diálogo social en la Unión Europea9

El Programa de Acción Social de la UniónEuropea se basa en las premisas de que la polí-tica social facilita el cambio y el progreso, deque no es una carga para la economía ni un obs-táculo para el crecimiento y que, por el contra-rio, es un factor configurativo de la política eco-nómica (Montoya, 1998).

El éxito del Programa de Acción Social seatribuye, entre otras causas, al diálogo desa-rrollado en tres dimensiones: la política (en queparticipan los gobiernos de los Estados miem-bros de la Unión Europea), la civil (en que par-ticipan organizaciones sin fines de lucro de lasociedad civil y ONG) y la social (en que parti-cipan organizaciones sindicales y de emplea-dores).

El diálogo social, bi o tripartito, ha tenidomúltiples manifestaciones a lo largo de la evo-lución hacia la Unión Europea, de las cualesdestacamos aquí sólo algunos de los hitos másrelevantes o actuales.

Si bien el diálogo social está presente desdela creación de las Comunidades Europeas,dado que los tratados fundacionales ya preve-ían consultas entre la autoridad comunitaria ylos actores sociales, lo que más debe destacarsedesde el punto de vista constitucional y estruc-tural es la creación del Comité Económico ySocial, órgano permanente de representaciónde los actores sociales, de información y con-sulta y, consecuentemente, foro de desarrollodel diálogo social europeo.

Paralelamente se desarrollaron múltiplescomités consultivos interprofesionales, decarácter bipartito y varios comités paritariossectoriales, sin perjuicio de otros tantos gruposde trabajo bipartitos informales.

A partir de 1985, se desarrolla el denomi-nado «diálogo de Val-Duchesse» entre la Con-federación Europea de Sindicatos (CES), laUnión de Industrias de la Comunidad Europea(UNICE) y el Centro Europeo de EmpresasPúblicas (CEEP). Se trata de contactos informa-les basados en el reconocimiento mutuo de laspartes y no en la autoridad de la ComisiónEuropea. Esta modalidad de diálogo bipartitofue produciendo una serie de «dictámenescomunes», «opiniones conjuntas», «declaracio-nes comunes» o «acuerdos obligacionales»sobre temas tales como el empleo, las nuevastecnologías, la formación profesional, la movi-lidad en el sector ferroviario, entre otros.

En 1986, el Acta Unica Europea «constitu-cionaliza» el diálogo social, aunque con unafórmula algo difusa, carácter que, como se vio,

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parece ser propio de la idea de diálogo social,encomendándole a la Comisión Europea, en elartículo 118-B «desarrollar el diálogo entre laspartes sociales a nivel europeo», agregandoque, si las partes lo desean, ese diálogo podrácristalizar en «acuerdos».

En 1989, la Carta Comunitaria de DerechosFundamentales de los Trabajadores conecta cla-ramente, en su arículo12, el diálogo informal alestilo de Val-Duchesse con el convenio colec-tivo europeo: «el diálogo entre interlocutores aescala europea (...) puede conducir (...) a que seestablezcan relaciones convencionales, en par-ticular, interprofesional y sectorialmente».

Pero el paso más significativo y decisivo encuanto al reconocimiento y promoción del diá-logo social europeo fue dado en el Tratado deMaastricht (1992) y en el Acuerdo anexo al Pro-tocolo de Política Social unido a dicho tratadoque incorpora significativamente casi todo loacordado con anterioridad entre la CES yUNICE/CEEP, con lo cual la norma consagra-toria del diálogo social europeo emana de éstemismo. El Tratado de Amsterdam, de 1997,derogó el Protocolo y el Acuerdo anexo de Polí-tica Social, pero porque incorporó sus conteni-dos al propio texto del Tratado de la UniónEuropea. De manera que los nuevos artículos118 A y 118 B del Tratado de la Unión consagran«constitucionalmente», desde Amsterdam, eldiálogo social europeo como fuente de Derechocomunitario.

En efecto, el diálogo social europeo puedeser fuente formal de Derecho de dos manerasdiferentes. En primer lugar, puede dar lugar aconvenios colectivos europeos. En segundo tér-mino, puede concurrir con las directivas de laComisión Europea a través de un complejo einteresantísimo procedimiento que integraautonomía y heteronomía. En efecto, cuando laComisión se propone elaborar una directivasobre política social, debe consultar previa-mente a los actores sociales sobre «la posibleorientación de una acción comunitaria» y«sobre el contenido de la propuesta». Ante estasconsultas los actores sociales europeos puedenasumir competencia para regular la materiamediante un acuerdo, el cual, de concretarse,puede ser luego «homologado» por una deci-sión o directiva de la Comisión, para garantizarsu eficacia nacional. Tal como sucedió con laadopción de la Directiva 96/34/CE sobre per-misos parentales. Si los actores sociales no asu-men competencia, la Comisión reasume plena-mente la suya para reglamentar en la materia,lo que sucedió con la Directiva 94/45/CE sobrecomités de empresa europeos.

Más aún, el Tratado de Amsterdam modi-ficó el artículo 117 del Tratado de la Unión Euro-pea para incluir al diálogo social entre los obje-tivos de la Comunidad y de los Estadosmiembros.

El diálogo social en el Mercosur10

Como se sabe, el Mercosur nació de espal-das a lo social. Se trató de un acuerdo pura-mente comercial, manejado exclusivamentepor las cancillerías y los ministros de Economíade los cuatro países miembros: Argentina, Bra-sil, Paraguay y Uruguay. Sin embargo, como erainevitable, rápidamente se tomó conciencia deesa «afasia social», especialmente a partir deplanteamientos sindicales, doctrinales y de lospropios ministerios de Trabajo. Así comenzó aconstruirse, lenta pero persistentemente, unespacio social de esta nuestra experiencia deintegración regional (Ermida, 2000).

La Declaración Sociolaboral del Mercosur, pro-clamada a fines de 1998 por los Jefes de Estadode los cuatro países miembros, es una procla-mación solemne, progresiva y abierta, de losprincipios y derechos fundamentales en el tra-bajo en el ámbito del Mercosur. En lo que aquíinteresa, cabe señalar que el artículo 13 incluyeel diálogo social entre esos derechos funda-mentales, en los siguientes términos:

Los Estados partes se comprometen a fomentar eldiálogo social en los ámbitos nacional y regional, ins-tituyendo mecanismos efectivos de consulta perma-nente entre representantes de los gobiernos, de losempleadores y de los trabajadores, a fin de garanti-zar, mediante el consenso social, condiciones favora-bles al crecimiento económico sostenible y con justi-cia social en la región y la mejora de las condicionesde vida de los pueblos.

Como se ve, el diálogo social se consagracomo derecho fundamental en los planos nacio-nal y regional, al mismo tiempo y con análogajerarquía que la libertad sindical, la negociacióncolectiva y el derecho de huelga, entre otros.

El Foro Consultivo Económico-Social, pre-visto en el Protocolo de Ouro Preto, es, por elmomento, el único órgano con competencialaboral previsto en los tratados fundacionales ypor tanto de rango «constitucional» y perma-nente. Definido como órgano de representaciónde los intereses económicos y sociales del Mer-cosur, lo integran las centrales sindicales y lascámaras empresarias de los países miembros,así como representantes de otros sectores, entreellos, los consumidores, los cooperativistas ylos profesionales universitarios. Es un órgano

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puramente consultivo que sólo puede presen-tar recomendaciones a los órganos decisoriosdel Mercosur. Constituye una instancia de diá-logo social orgánico.

El Subgrupo de Trabajo núm. 10, sucesor delanterior Subgrupo núm. 11, es un órgano decomposición tripartita, de carácter consultivo ycontingente, creado por y dependiente delGrupo Mercado Común (órgano ejecutivo inte-grado por representantes de los Ministerios deRelaciones Exteriores de los cuatro paísesmiembros) con la finalidad de considerar losasuntos laborales de la integración y formularpropuestas al respecto. Integrado por repre-sentantes de los ministerios de Trabajo, siemprefunciona con una participación muy activa delas centrales sindicales y las cámaras empresa-riales. Ese funcionamiento tripartito lo ha con-vertido, hasta el presente, en la instancia máseficaz de diálogo tripartito de la región, porcuanto de su seno emanaron tanto la Declara-ción Sociolaboral del Mercosur, como el Con-venio Multilateral de Seguridad Social del Mer-cosur.

La Comisión Sociolaboral del Mercosur estáprevista en la Declaración con la finalidad depromover la aplicación de los derechos funda-mentales proclamados en ella, en base a memo-rias anuales presentadas por los Estados. Sibien es un órgano de control de la aplicación dela Declaración, su composición tripartita lo con-vierte también en un foro de diálogo social.

Finalmente, el diálogo social informal einorgánico ha dado su primer fruto: el yacitado11 y por ahora primero y único conveniocolectivo regional, concluido en 1998, entre lasempresas Volkswagen de Argentina y Brasil,por una parte, y los sindicatos metalúrgicos deesos países, por la otra. El acuerdo se funda-menta, de conformidad con su propio texto, enla necesidad de extender los entendimientos delas relaciones entre capital y trabajo a todo elámbito del Mercosur, estableciendo el inter-cambio de informaciones y mecanismos deprevención y solución de conflictos, así como elreconocimiento de la representación sindical yde las comisiones internas de fábrica. Incluyetambién, importantes disposiciones sobre for-mación profesional, que serán comentadas másadelante12.

En todo caso, la conclusión de este conveniocolectivo confirma la previsión de que el hori-zonte de las relaciones laborales del Mercosurmuestra necesariamente una negociación colec-tiva «mercosureña» que, en lo sucesivo, podráseguir tanto el carril de una negociación colec-tiva de empresa multinacional como el de una

negociación colectiva de rama o actividad, oincluso el de un acuerdo marco o pacto socialde cúpula, de manera más o menos análoga alo sucedido en la Unión Europea13.

El diálogo social en los paísesdel Mercosur

El diálogo social es una asignatura pen-diente en América Latina. Una democracia polí-tica imperfecta o incompleta, una concentra-ción de la renta que ha sido calificada de«ofensiva» (o, muy diplomáticamente, de «dis-tribución regresiva»), una dependencia econó-mica, hoy negada desde el gobierno por quie-nes la teorizaron en la academia, un «ajuste»permanente resultante de políticas económicasimpuestas o adoptadas voluntariamente comoconsecuencia de la asunción del pensamientoúnico, han contribuido al debilitamiento de losactores sociales, de los sindicatos y de losgobiernos (o por lo menos, de los órganosgubernamentales responsables de las políticassociales), como bien se indica en las ya citadasPropuestas de Programa y Presupuesto de laOIT para 2000-2001 (OIT,1999). Asimismo, todoese panorama dificulta el desarrollo de un diá-logo social genuino porque, además de partici-par en él algunos actores muy debilitados, elmargen real para la negociación es muy escaso:la mayor parte de las cuestiones sobre las cua-les hay que dialogar ya están decididas. EnAmérica Latina es frecuente que cuando se con-voca a dialogar, se hace para concertar la apli-cación de medidas ya adoptadas y no para dis-cutir la adopción de esas medidas.

Por eso, a pesar de que tanto en algunasconstituciones y legislaciones es dable encon-trar disposiciones habilitantes del diálogo, lasituación práctica es más bien deficitaria. En esemarco, los países del Mercosur ofrecen un pano-rama algo menos desalentador que el que hoyse aprecia en otras regiones latinoamericanas.

El sindicalismo argentino, brasileño y uru-guayo se ha debilitado, pero menos que el deotros países de América Latina. El sindicalismoparaguayo ha crecido con la apertura demo-crática, aunque a partir de una base anteriorsumamente baja. Algo similar ha sucedido conla negociación colectiva, respecto de la cual elmayor estancamiento relativo, dentro de lospaíses del Mercosur, tal vez se esté verificandoen Uruguay, desde 1991, aproximadamente.

En Argentina, el diálogo nacional macro yaltamente centralizado, ha dado algunos frutosconcretos, bastante excepcionales en la AméricaLatina de los años noventa: el Acuerdo Marco

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de 1994 y el Acta de Coincidencias entre elGobierno y la CGT, de 1997. En Paraguay sedesarrollan actualmente y desde 1999 una seriede mesas de concertación social, cuya sosteni-bilidad y eventuales resultados no son fáciles depronosticar, pero existe un cierto nivel de diá-logo tripartito. En Brasil se destaca el desarrollode la negociación colectiva en los sectores demás alta sindicalización y con relaciones labo-rales más maduras (como metalúrgicos y ban-carios, por ejemplo), así como la participaciónorgánica de las centrales sindicales en la gestióndel FAT (Fondo de Amparo al Trabajador)14. EnUruguay, ante el severo resquebrajamiento de lanegociación colectiva, resultan alentadoras, encambio, algunas formas de diálogo social orgá-nico de nivel altamente centralizado, como laparticipación de representantes de trabajadoresy empleadores en el Directorio del Banco de Pre-visión15, en la Comisión Mixta Sectorial del Mer-cosur y en la Junta Nacional de Empleo16.

En todo caso, tres comentarios generalespueden hacerse al respecto. Primeramente, queparece absolutamente necesario el fortaleci-miento de los actores sociales (especialmente delos sindicatos) como requisito previo para eldesarrollo de formas eficaces y fluidas de diá-logo social. En segundo término, que en los últi-mos años, el Mercosur ha ofrecido un ámbitode diálogo social extranacional tanto o másimportante que el ofrecido por los sistemasnacionales de relaciones laborales y que es posi-ble que el primero haya influido favorable-mente en los segundos. En tercer y último lugar,que también es probable que en un momentoen que el diálogo social sobre los temas tradi-cionales (salario, jornada, condiciones de tra-bajo) se ve trabado por el contexto descrito enlas primeras líneas de este párrafo, la formaciónprofesional, definitivamente incorporada al sis-tema de relaciones laborales, esté ofreciendo unpunto de coincidencia interesante para explo-rar, desde allí, las posibilidades de desarrollodel diálogo social.

El diálogo social sobre formaciónprofesional

En los últimos años, la formación profesio-nal se ha convertido en un hecho laboral, sindejar de ser al mismo tiempo un hecho educa-tivo. Por una parte, se reconoce como uno delos derechos fundamentales de los trabajadores(Barbagelata, Barreto y Henderson, 2000; Gar-mendia, 2000); por la otra, como instrumentode competitividad de la empresa y como ven-taja comparativa potencial de la economía

nacional. Esto determina que se vaya gene-rando en torno a la formación profesional unespacio proclive a las diversas formas de diá-logo social ( Ermida y Rosenbaum, 1998; Rosen-baum, 2000; Cappelletti, 2000; Dieese, 2000;Reynoso, 2000; Céspedes, 2000)17 las cuales apa-rentemente han tenido un mayor desarrollorelativo, aunque todavía incipiente, en los paí-ses del Mercosur.

Así, puede destacarse que en Argentinatanto el Acuerdo Marco tripartito de 1994 comoel Acta de Coincidencias bipartita de 1997 con-tienen interesantes previsiones sobre forma-ción profesional, a pesar de que luego no todasellas recibieron plena ejecución. Tanto enArgentina como en Brasil se comprueba quemás del 20 por ciento de los convenios colecti-vos celebrados recientemente contienen cláu-sulas sobre formación profesional.

En Paraguay, los actores sociales participanen la gestión del Servicio Nacional de Promo-ción Profesional (SNPP), y un proyecto de leyde 2000, que incluye una reforma tendiente ainstituir un sistema nacional de formación pro-fesional, prevé que el órgano de gobierno delsistema sea de integración tripartita.

En Brasil, trabajadores y empleadores parti-cipan en el CODEFAT (Consejo Deliberativodel Fondo de Amparo al Trabajador), un fondoque a partir de convenios con organizacionessindicales y otras instituciones financia impor-tantes programas de capacitación.

En Uruguay, el Fondo de reconversión labo-ral es administrado por la Junta Nacional deEmpleo, de integración también tripartita, quefinancia programas de capacitación paradesempleados y otros colectivos con dificulta-des de inserción en el trabajo.

Mientras tanto, en el ámbito regional, el refe-rido convenio colectivo de Volkswagen delMercosur contiene importantes previsionessobre formación profesional. Por una parte, dis-pone la armonización de los programas decapacitación de las diversas plantas de Volks-wagen en el Mercosur. Por la otra, prevé la coo-peración de los sindicatos y las comisionesinternas en la elaboración de los programas. Porúltimo, establece el reconocimiento automáticode los certificados de cursos, seminarios o for-mación realizados en cualquiera de las unida-des de la firma. Todo lo cual se establece bajo eltítulo «sistema de capacitación profesional»,que anuncia el propósito de definir una políticade formación profesional pensada para todo elámbito del Mercosur.

No deja de ser significativo que en el primerconvenio colectivo de ámbito «mercosureño»,

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de extensión y contenido reducidos, como nopodía ser de otra manera en una primera expe-riencia precursora, se incluya el tema de la for-mación profesional y que se haga estableciendoalgunas pautas no meramente declarativas sinobien sintonizadas con el redimensionamientode las relaciones laborales en el plano regional.

Finalmente, es procedente referirnos alfomento del diálogo social sobre formaciónprofesional, recientemente proclamado en laResolución sobre Desarrollo de los RecursosHumanos, adoptada en la 88.ª reunión de laConferencia Internacional del Trabajo, cele-brada en Ginebra en junio de 2000. El numeral18 establece que «los sindicatos y las asociacio-nes de empleadores (…) deberían contribuir ala formación haciéndose cargo de sus propiasinstituciones de formación y ofreciendo servi-cios de educación a sus miembros. Particular-mente en los ámbitos del sector y de la empresa,la negociación colectiva puede ofrecer buenascondiciones para organizar e impartir la for-mación». El numeral 19 señala que «los inter-locutores sociales deberían fortalecer el diálogosocial sobre la formación» y que «el gobiernodebería proporcionar un marco para el estable-cimiento de asociaciones y de un diálogo socialefectivo en el campo de la formación y elempleo. Por su parte, el numeral 20 destaca que«el ámbito y la eficacia del diálogo social y delas asociaciones en el campo de la formación seven actualmente limitados por la capacidad ylos recursos de los actores respectivos», propo-niéndose que «en su calidad de organizacióntripartita, la OIT debería liderar la cooperacióninternacional en la creación de capacidades enpos del establecimiento de un diálogo social yde asociaciones en el campo de la formación»,y agregando que «tendrían que desplegarseesfuerzos adicionales en beneficio de los paísesen desarrollo». Finalmente, en lo que pareceuna alusión al Mercosur, en ese mismo nume-ral se señala que «la reciente integración eco-nómica regional también agrega una nuevadimensión al diálogo social sobre la formacióny la necesidad de crear capacidades (Topet,Barboza y Rivas, 2000)18.

Notas

* Oscar Ermida es profesor de Derecho del Trabajo en laFacultad de Derecho de la Universidad de la República, Mon-tevideo, Uruguay.

** Mercosur corresponde a la sigla MERCOSUR porMercado Común del Sur y se utilizará sin mayúsculas en estetexto. Integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay,este mercado común del Cono Sur, en vigor desde enero de

1995, ha concluido un acuerdo libre intercambio comercialcon Chile (junio de 1995), y de asociación con Bolivia (diciem-bre de 1995).

1 Es necesario aclarar que el conflicto está siempre latenteen las relaciones laborales y subyace, de manera más o menosobvia, en todas las formas de diálogo social. Más aún, el diá-logo social puede incluir aquellos medios de solución de con-flictos laborales participativos como la conciliación, la media-ción y el arbitraje voluntarios, en los cuales las partesinteractúan.

2 Sobre conceptos análogos o próximos, como los de tri-partismo, participación, concertación, negociación colectivay consulta véase Serna y Ermida, 1994, págs. 7 a 10 en labibliografía.

3 Véase más adelante, bajo el título «Diálogo social en elMercosur».

4 Es claro que las empresas multinacionales puedengenerar manifestaciones de diálogo social que revistan, a lavez, la máxima centralización y la máxima descentralización.Así, los mecanismos de información y consulta europeos y lanegociación colectiva en empresas multinacionales sonmodalidades de diálogo de la mayor descentralización porcuanto se confinan a los límites de una empresa, pero de muyalta centralización por cuanto superan las fronteras naciona-les y abarcan a toda una región (la Unión Europea o el Mer-cosur, por ejemplo).

5 Como ya se dijo, el diálogo y el conflicto son los doselementos dinámicos del sistema de relaciones laborales, esdecir, los que explican su funcionamiento.

6 Con variantes menores.7 Véase lo expuesto en párrafo anterior y los autores cita-

dos.8 Véase más arriba, bajo el título «Requisitos previos del

diálogo social».9 Nos referimos al diálogo social europeo (regional) y no

al diálogo social dentro de cada país europeo.10 Del mismo modo que en el párrafo anterior referido a

la Unión Europea, aquí se alude al diálogo social regional delMercosur y no al que se verifica en cada país miembro.

11 Véase más arriba, bajo el título «Clases de diálogo social».12 Véase más adelante, bajo el título «Diálogo social sobre

formación profesional».13 Véase más arriba, bajo el título «Requisitos previos del

diálogo social», las Propuestas de Programa y Presupuesto2000-2001, de la OIT.

14 Lo que se comentará en el párrafo siguiente.15 Organo estatal de gestión de la seguridad social.16 La participación en la Junta Nacional de Empleo se

menciona también en el apartado siguiente. Sobre estas expe-riencias véase RELASUR en la bibliografía.

17 CINTERFOR/OIT ha tratado de seguir atentamenteestos desarrollos, a través de diversas publicaciones.

18 El texto completo de la Resolución puede consultarseen los anexos de Topet, Barboza y Rivas, 2000, en la biblio-grafía.

Bibliografia

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En los países andinos, salvo en Perú, la con-certación o diálogo social es parte del dominiopúblico y de la discusión común aunque, para-dójicamente, no existen experiencias estables yconcretas quizás por no existir una verdaderacultura de diálogo, más allá de la difusión ter-minológica de un concepto más o menos demoda. No obstante, el diálogo está presente enlos discursos y manifestaciones de los gober-nantes, los empleadores, los sindicalistas, lospolíticos y los intelectuales, y su actualidad esinnegable. En cada momento de crisis, en cadainstante de cambio, el diálogo social aparececomo una vía, como una propuesta, como el«recurso», lo que en esta última década se rei-tera cada vez con más frecuencia.

Los acuerdos de nuestra década

Los países andinos, si bien no cuentan conuna larga tradición de diálogo social, han desa-rrollado algunos intentos esporádicos paralograr concertaciones reales y establecer algu-nos acuerdos de progreso.

La variedad de los contextos nacionales, ladiversidad de los actores implicados en el diá-logo y los distintos marcos institucionales pre-vistos en cada país hacen difícil sintetizar lapráctica del diálogo social y su desarrollo en lospaíses andinos.

La convicción de la necesidad de concerta-ción, que asoma en el curso de la década de losochenta en algunos países de la región, se havisto ratificada en el último decenio. Países contradición pactista (como el caso de Venezuela)han seguido intentando con mayor o menoréxito dicha vía, siendo utilizada la concertaciónen algunos países como forma de garantizar lademocracia o de lograr un cierta estabilidad

económica. La reforma de la ley y la búsquedade la flexibilidad es quizás la última tendenciaque se asume a través de los acuerdos (Vene-zuela). La paz social como la base de supera-ción de situaciones conflictivas nacionales(Colombia), al modo de las experiencias salva-doreñas o guatemaltecas, parece asimismo unanueva vía a emprender en la subregión.

¿Cuál es la situación del diálogo en estos paí-ses? Como se podrá comprobar en las páginassiguientes, su evolución ha sido muy diferente.

Evolución de la situación

Las características peculiares de Bolivia (unacentral sindical única, la formulación de unpliego de peticiones nacionales a modo de ungran acuerdo marco1, la eliminación de la nego-ciación de temas de relaciones laborales en losestatutos de las Cámaras empresariales, la exis-tencia de un desarrollo de las relaciones labo-rales liderado por la minería, la fuerte presen-cia indígena, entre otros) han generado en lapráctica la inexistencia, hasta fecha reciente, deacuerdos bi o tripartitos, lo que convierte al paísen caso singular en la subregión.

El primer intento en los últimos años segestó a fines de octubre de 1996 en La Paz, enuna reunión tripartita organizada en el marcode un proyecto de cooperación técnica finan-ciado por el Banco Interamericano de Desarro-llo (BID). En ella participaron representantes dela Confederación Obrera Boliviana (COB), de laConfederación de Empresarios Privados deBolivia (CEPB) y del Estado (Ministerio del Tra-bajo), debatiéndose dos temas principales: elmejoramiento de los niveles y la calidad delempleo y el establecimiento de relaciones labo-rales participativas y modernas.

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América Latina

El diálogo social en los países andinos:un camino accidentado

Juan Manuel Sepúlveda*

María Luz Vega Ruiz**

Equipo Consultivo Técnico MultidisciplinarioOIT, Lima

En la misma línea, del 6 al 18 de octubre de1997, tuvo lugar en La Paz el llamado DiálogoNacional: Bolivia hacia el Siglo XXI, convocadopor el Presidente de la República2. El proceso sedesarrolló en torno a cuatro Mesas: la de opor-tunidad (desarrollo económico), la de dignidad(lucha contra el narcotráfico), la de justicia/ins-titucionalidad (Estado y sociedad) y la de equi-dad (desarrollo humano), alcanzándose algu-nos consensos, tales como la necesidad deeliminar la exclusión social y de combatir laextrema pobreza, la equidad, la distribuciónequitativa del ingreso, la no discriminación, laformación y calificación de los recursos huma-nos, el incremento de la cantidad y de la cali-dad del empleo, y la capacidad productiva y lapromoción de la participación de las institucio-nes de la sociedad civil en la adopción de laspolíticas.

En julio de 1998, en el marco de las activi-dades de la OIT, y en una nueva vía de promo-ver el diálogo nacional, trabajadores, emplea-dores y Gobierno suscribieron la llamadaDeclaración de Santa Cruz, verdadero primerpacto concordado en el que se proponen diver-sas acciones en materia de relaciones laboralesy formación profesional, con un plan estable-cido para desarrollar los acuerdos básicos. Sinembargo, hasta el momento no se ha plasmadoen la práctica.

Un último intento de diálogo tripartito seha producido en torno al proceso de reformade la Ley General de Trabajo (LGT), que datade 1939. Así, en octubre de 1998, el Gobiernoinició las primeras reuniones para propiciar unproceso de reforma de la LGT sobre bases tri-partitas y con el apoyo técnico de la OIT. Si biense han venido realizando actividades y semi-narios para elaborar los trabajos preparatorios,la postura de desconfianza radical de los sec-tores sindicales y el miedo a un proceso de fle-xibilidad iniciales y, últimamente, una ciertaindecisión del Gobierno, fundamentada en laspresiones de las instituciones financieras inter-nacionales, han impedido un desarrollo pro-gresivo.

Tras el Congreso de enero de 2000, la COBse encuentra en un período de autodefinición ysin un Comité Ejecutivo activo. Sin duda, lainexistencia de una cabeza que coordine elmovimiento sindical impide que se reactiven oreconsideren los procesos de diálogo. De hecho,el nuevo intento de concertación, la llamada«concertación para la crisis», cuenta única-mente con la participación de actores económi-cos diversos del sector empresarial pero la COBes la gran ausente.

El Pacto Social de 1994, un hitoimportante para la región

En Colombia, y sobre la base de que «el pactosocial para la determinación de precios y sala-rios es un componente esencial de un programade desinflación para una economía indizadacomo la colombiana, complemento necesario deuna política macroeconómica consistente conlos niveles de inflación que se quieran lograr ydirigida a preservar los equilibrios económicosbásicos», se firmó el 9 de diciembre de 1994 elPacto Social de Productividad, Precios y Sala-rios, marcándose con él un hito importante enel desarrollo de la concertación socioeconómicaen la región3.

Los objetivos generales del Pacto fueron,entre otros, los siguientes: a) ordenar la econo-mía «en la dirección de la estabilidad, del cre-cimiento y de la equidad»; b) vincular produc-tividad y competitividad; c) integrar el capitaly el trabajo en una economía que se internacio-naliza, con criterios de crecimiento económico,justicia social y equidad; d) reconocer que ellogro de esos objetivos «requiere organizacio-nes sindicales y empresariales sólidas y repre-sentativas para concretar y liderar los procesosde cambio económico y social», y e) reafirmarla conveniencia de la concertación como fun-damento de las relaciones sociales.

En el Pacto se incluyeron compromisos delGobierno, de los empresarios, de los trabajado-res y de los gobiernos territoriales, así comootros de carácter tripartito, referentes a la defi-nición e impulso de la productividad, a la fija-ción del salario mínimo, al plan contra la infla-ción, a la difusión del Pacto y su seguimiento,evaluación y vigencia. Con las diferentes medi-das pactadas, las partes se propusieron superarlos factores que inciden negativamente sobre laproductividad. Además, «los trabajadores,junto con el Gobierno y las empresas, desarro-llarán políticas encaminadas a la promoción yestímulo del fortalecimiento sindical».

Sin embargo, este Pacto fracasó porque lainflación superó los límites previstos4, porqueel aumento de la productividad nunca se pudoestablecer y porque los salarios no pudieronajustarse en torno a esta variable. Además, nose concretó la coordinación entre la autoridadmonetaria y el Gobierno. Las centrales sindi-cales no ratificaron su adhesión a un nuevopacto social en 1997 (en principio sólo la Con-federación General de Trabajadores Democrá-ticos (CGTD) no había participado en su firma)y la concertación se desarticuló, volviéndose ala situación inicial.

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No obstante, fruto del Pacto de 1994 se cons-tituyó la Comisión Tripartita para el Desarrollodel Movimiento Sindical (el 22 de diciembre deese año), sin participación de la CGTD. Pro-ducto de sus deliberaciones, se firmó en mayode 1995 el Acuerdo Tripartito para el Fortaleci-miento del Movimiento Sindical, que com-prende propuestas generales y acuerdos espe-cíficos elaborados por tres comités de laComisión Tripartita: el de asuntos constitucio-nales; el de educación, formación, capacitacióny divulgación para el movimiento sindical; y elde fortalecimiento de las relaciones de trabajo.

Mejora sensible de las relacioneslaborales

Entre los acuerdos de la Comisión Tripartita,y en el marco de un programa nacional gestio-nado por el Ministerio de Trabajo con apoyo delPrograma de las Naciones Unidas para el Desa-rrollo (PNUD) y la OIT, el Proyecto «NuevaCultura de las Relaciones Laborales» realizó demodo tripartito acciones de difusión y pedagó-gicas tendentes a mejorar el mundo de las rela-ciones laborales, así como el concepto y las acti-tudes de los actores sociales. Entre 1995 y 1999se realizaron campañas de publicidad y semi-narios y talleres sobre el tema en el marco deeste Proyecto, siendo el juicio de los actoressociales que dicho programa ha mejorado sen-siblemente el conocimiento y el desarrollo delas relaciones laborales en el país.

En 1996 se adoptó la ley 278 que reglamentóla composición y funcionamiento de la Comi-sión Permanente de Concertación de PolíticasSalariales y Laborales (CPCPSYL), creada porel artículo 56 de la Constitución Política Nacio-nal, de funcionamiento tripartito y cuyas deci-siones deben ser adoptadas por consenso de lostres sectores. Entre sus funciones están las de:fomentar buenas relaciones de trabajo y garan-tizar los derechos sindicales; contribuir a lasolución de conflictos colectivos de trabajo; fijarconcertadamente la política salarial y el salariomínimo; y elaborar la política laboral medianteplanes estratégicos.

Mesas de trabajo para negociarreivindicaciones

Desde 1997, Colombia ha vivido unaumento de los conflictos sociales como conse-cuencia del agravamiento de la crisis econó-mica, del auge de la violencia y de las presio-nes internacionales. El movimiento sindical havenido ejerciendo una presión continua (esen-

cialmente la huelga en el sector estatal) que fueobligando al Gobierno a adoptar solucionessectoriales. Entre el 11 y 18 de febrero de 1997,los funcionarios públicos paralizaron sus acti-vidades como protesta ante las políticas de rees-tructuración adelantadas por el Gobierno.Como consecuencia del paro se firmó elAcuerdo Laboral Estatal con el Comando Uni-tario de Trabajadores, integrado por la CentralUnitaria de Trabajadores (CUT), la Confedera-ción de Trabajadores de Colombia (CTC) y lacitada CGTD, que reconoce la acción legítimade los trabajadores y el diálogo como signo dedesarrollo de la democracia. Si bien se adelan-taron conversaciones, la crisis final delGobierno del Sr. Samper no permitió concretarningún acuerdo y generó el paro nacional esta-tal de octubre de 1998. Fortalecida su capacidadde convocatoria y ante una nueva política deajuste, un intento de reforma laboral y la faltade instancia de diálogo, las centrales sindicalesconvocaron de nuevo, el 31 de agosto de 1999,a un paro cívico nacional cuyo resultado fue elcompromiso, entre otros, del Gobierno de con-vocar mesas de trabajo para negociar las rein-vindicaciones laborales presentadas por lasorganizaciones.

Cinco temas fundamentales

El pasado 15 de agosto de 2000, y vista lasituación de bloqueo de las conversaciones, asícomo la necesidad de revitalizar el diálogosocial (que corría el riesgo de ser sustituido porconversaciones con la guerrilla), con el apoyode la OIT se impulsó la firma de un acuerdo5

que inicia un diálogo social concertado hasta el30 de octubre del 2000, sobre cinco temas fun-damentales: a) política y programas de genera-ción de empleo urbano y rural, priorizando pla-nes de emergencia; b) régimen de seguridadsocial, en particular el del Instituto de los Segu-ros Sociales; régimen de salud y pensiones ytemas relativos a las Cajas de CompensaciónFamiliar, al Instituto Colombiano de BienestarFamiliar; c) capacitación y formación profesio-nales; d) legislación laboral y desarrollo del artí-culo 53 de la Constitución Nacional; y e) políti-cas salariales y fijación del salario mínimo.

El acuerdo reviste especial importanciapues recupera para los interlocutores sociales lanegociación de los asuntos laborales con elGobierno y ha puesto sobre la mesa temas sus-tantivos de la problemática laboral colombiana.Por último, el Pacto ha permitido mejorar lasrelaciones tripartitas abriendo nuevos espaciospara reducir la tensión social en Colombia e

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incluso para colaborar por esta vía en el propioproceso de paz6.

En Ecuador, la experiencia reciente se concretaen el «Protocolo de un proceso de concertaciónsocial para el pacto social», suscrito en octubrede 19967, que inició un proceso de diálogo entorno a cinco mesas tripartitas8. Los temas abor-dados por dichas mesas son: seguridad social(reforma); unificación salarial; formación profe-sional; y empleo y relaciones laborales9.

Estancamiento del proceso

Son numerosas las actividades que desde elinicio del proceso han venido teniendo lugar enla búsqueda de consenso en torno a los dife-rentes temas. Con el apoyo técnico de la OIT sehan venido realizando seminarios y talleres, yconsiguiendo acuerdos preliminares y pro-puestas. De hecho, tanto la Mesa de capacita-ción como la de empleo, consiguieron elaborardocumentos y acuerdos preliminares quenunca fueron asumidos definitivamente, a faltade ser suscritos por el Plenario de ConcertaciónNacional. No obstante, los esfuerzos y la exce-lente predisposición de los actores sociales (elFrente Unitario de Trabajadores (FUT), pese alas reticencias iniciales, se manifestó a favor deproseguir el proceso), el impacto de las crisisexternas, los cambios de gobierno y la aplica-ción reciente de una política de ajuste internohan generado un estancamiento del proceso10.Tras el derrocamiento del Presidente JamilMahuad se constató que en Ecuador no existeuna gran presión social por la concertacióndebido a que la mayor parte de la población esindígena, sin relación de dependencia laboral,y con un programa de reivindicaciones quenegociar que va mucho más allá de lo laboral(educación, salud, tierras, operaciones petrole-ras, infraestructura de comunicaciones, entreotras) y que se canaliza a través del CONAE yno de las centrales sindicales.

Es importante indicar que las centrales sin-dicales se encuentran poco unificadas y sumidasen conflictos internos. La nueva división de laCentral Ecuatoriana de Organizaciones Clasis-tas (CEDOC) ha venido a perturbar el logro deposiciones unificadas en el movimiento sindical.

El interés del actual Gobierno por la con-certación no parece muy grande. En estemomento su principal objetivo es efectuar unajuste económico que le permita equilibrar lascuentas fiscales, renegociar el pago de la deudaexterna y relanzar el crecimiento económicosobre la base de la inversión privada. En granmedida, las políticas fiscales y financieras están

contenidas en el acuerdo de entendimiento conel FMI y se han concretado en la promulgaciónde dos leyes (la Trolebús I y la Trolebús II)11 queintroducen profundas reformas en, al menos, 31ámbitos, que van desde la reforma laboral hastala eliminación de los subsidios, pasando portemas de defensa, inversión fronteriza, entreotros. Importantes sectores de los trabajadoresy de los empresarios se han opuesto enérgica-mente a las reformas, generando un clima pocopropicio para la concertación12.

En Perú, a partir de 1991 el nuevo marcolegal y político, el consiguiente debilitamientodel movimiento sindical y la coyuntura econó-mica interna han dificultado el desarrollo deverdaderos acuerdos concertados, existiendoúnicamente algunas experiencias instituciona-les poco exitosas de carácter tripartito, como elComité de vigilancia de procedimientos delMinisterio de Trabajo y Promoción Social, elConsejo Nacional de Concertación y la másreciente Comisión Tripartita de Diálogo y Con-certación Laboral13.

El movimiento sindical peruano ha mani-festado en diversas ocasiones su interés en inte-grar y participar en la concertación tri y bipar-tita. Sin embargo, la actitud abstencionista delGobierno y de las organizaciones empresaria-les en materia de relaciones laborales, así comoun contexto externo e interno adverso, han pro-piciado un ambiente absolutamente desfavora-ble. Consideran además que el actual contextopolítico de ataque frontal a la democracia y dedesmantelamiento de las relaciones laboralesdebe ser modificado antes de que pueda pro-ducirse una verdadera concertación.

Frente a la aguda crisis política que comenzóa enfrentar Perú como consecuencia de sus últi-mas elecciones presidenciales y congresales, laOrganización de Estados Americanos (OEA)impulsó la creación de una Mesa de diálogopara la democracia entre las fuerzas políticasoficialistas, de la oposición, los empresarios, laIglesia y las organizaciones representativas dela sociedad civil y los trabajadores. En repre-sentación de las organizaciones de trabajadoresestá participando la Confederación General deTrabajadores del Perú (CGTP).

Venezuela, quizás debido a su ya reiteradatradición pactista, es el caso reciente más inte-resante en esta subregión. Sin duda, el temamás polémico de los últimos veinte años enmateria de relaciones laborales es el de las pres-taciones sociales y, en particular, su reajustesobre la base del último salario devengado porel trabajador (artículo 108 de la Ley Orgánicadel Trabajo ( LOT), en su redacción de 1990).

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Los distintos sectores implicados formularondiferentes propuestas y contrapropuestas parareformar el régimen de prestaciones sociales. Elsector empleador planteó la necesidad de mejo-rar el sistema de seguridad social.

La necesidad de asumir la discusión deforma concertada se hizo evidente con la crea-ción, en 1996, de una Comisión Tripartita paradiscutir el tema en la que se integraron: porparte del Gobierno, CORDIPLAN, los Ministe-rios de Trabajo y Hacienda e Industria y Comer-cio; por el sector empresarial, FEDECAMA-RAS, CONINDUSTRIA, CONSECOMERCIO,FEDEAGRO, y FEDEINDUSTRIA; por los sec-tores sindicales, CTV, CODESA y CGT, alcan-zándose el 17 de marzo de 1997 el Acuerdo Tri-partito sobre Seguridad Social Integral yPolítica Salarial (ATSSI), que se consolidó el 3de julio del mismo año en el Acuerdo Tripartitosobre Estabilidad en el Empleo y Salarios(ATES).

Carácter permanente del acuerdo

El ATSSI es un acuerdo de naturaleza polí-tica tripartito y de cúpula que institucionalizael diálogo social al reconocerle carácter perma-nente y no coyuntural. Como se mencionó, elATSSI reforma las prestaciones sociales y lossalarios; modifica el régimen de prestaciónsocial de antigüedad; recompone el salario,incluyendo en el mismo algunos bonos exis-tentes; establece la fijación del salario demanera tripartita; modifica el régimen deindemnización por despido injustificado; yestablece una compensación por trasferencia delos trabajadores.

En materia de seguridad social, el ATSSIacuerda el modelo de reforma; incluye en elmismo a los trabajadores dependientes, a losindependientes y al sector informal, urbano yrural; y garantiza la participación de los actoressociales públicos y privados en su organiza-ción, financiamiento y administración, que ten-drá carácter mixto; el subsistema de salud seplantea a partir de la separación entre la fun-ción aseguradora y el reconocimiento al bene-ficiario del derecho a escoger el prestador delservicio de atención; acuerda la recapitalizacióndel Fondo de Seguro de Paro Forzoso y su sepa-ración financiera y administrativa del InstitutoVenezolano de los Seguros Sociales (IVSS). Asi-mismo, el ATSSI incluye el fortalecimiento delas relaciones colectivas de trabajo y el tripar-tismo y las relaciones con la OIT.

A raíz de la firma del ATSSI se modificó laLOT y se promulgó un proyecto de Ley Orgá-

nica de Seguridad Social Integral (el 30 dediciembre de1997), que se completó en 1988 convarias leyes sobre la regulación de los subsiste-mas de seguridad social. Completando elmarco tripartito, en julio de 1997, el ya mencio-nado Acuerto Tripartito sobre Estabilidd en elEmpleo y Salarios (ATES) promueve lassiguientes propuestas:a) formulación de una política de empleo y de

formación para el trabajo coherente y eficaz;b) intensificación de la campaña de informa-

ción sobre el alcance de la reforma de la LOTpor el ATSSI;

c) compromiso de los empleadores de conser-var la estabilidad en el empleo y de concer-tar con las organizaciones sindicales sobrela materia;

d) en caso de despidos masivos, ejercicio por elejecutivo de sus facultades de inamovilidad(artículo 34 de la LOT) declarando su sus-pensión y decretando la reintegración.

Si bien el instrumento no preveía disposi-ciones sobre cumplimiento, se realizaron algu-nas acciones específicas en este sentido:a) se realizaron masivamente actividades de

inspección en materia de estabilidad;b) se crearon cuatro comisiones tripartitas sec-

toriales para discutir sobre ajustes salariales;c) se designó una comisión técnica para elabo-

rar una Política de Empleo Concertada(PEC) que, en diciembre de 1997, se plasmóen un documento con estudios, diagnósticosy acciones en esta materia.

En la actualidad el cambio político y losnuevos procesos de redefinición del Estadohan estancado el progreso concertador. Seránecesario esperar y observar el desarrollo delas políticas del nuevo Gobierno para determi-nar si se trata o no de una acción definitiva y sila tradición pactista se detiene por el momento.Las organizaciones sindicales, activas y pro-motoras de todo el proceso, se enfrentan en laactualidad a propuestas gubernamentales deintervención en el movimiento sindical y deinterrupción del ejercicio de la libertad sindi-cal. En este proceso, tanto los empleadorescomo los trabajadores son conscientes de queel diálogo se sustenta sobre la base de la exis-tencia de actores sociales representativos queejercen sus derechos con plena libertad. Cual-quier atentado contra ellos sería no sólo el findel diálogo sino de la propia esencia de lademocracia14.

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Plano subregional

En este plano se ubica la llamada ComunidadAndina de Naciones (CAN), el proceso de inte-gración más antiguo de toda la región con 31años de existencia y que agrupa a Bolivia,Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Comoparte de dicha estructura institucional se ha cons-tituido el Consejo Consultivo Laboral Andino(CCLA), que agrupa a los representantes de lainmensa mayoría de las centrales sindicales de lasubregión, basándose en los Capítulos Naciona-les que convocan a las Centrales por país. Comoórgano de la CAN, el CCLA tiene por finalidademitir opiniones sobre los programas y activida-des comunitarias y, más ampliamente, contribuira elaborar una Agenda Social para la CAN quedote a dicho proceso de una dimensión social.

El XI Consejo Presidencial Andino, cele-brado en Cartagena de Indias, Colombia, enmayo de 1999, encomendó a los ministros deTrabajo de la subregión desarrollar accionespara avanzar en la coordinación de políticasreferentes al fomento del empleo, la formacióny capacitación profesionales, la salud y seguri-dad en el trabajo, la seguridad social y lasmigraciones por motivos laborales. Todo ellocon miras a la próxima conformación del Mer-cado Común Andino en el año 2005 y a la ela-boración de la Agenda Social Subregional.

Los ministros y viceministros del Trabajo dela Comunidad Andina, en cumplimiento de esemandato presidencial, han realizado desdeentonces varias reuniones de coordinación paraidentificar los puntos de convergencia en cadauno de esos ejes temáticos y su vinculación conla modificación del Convenio Simón Rodríguezde integración sociolaboral. El CCLA ha parti-cipado en tales reuniones y ha presentado susplanteamientos y puntos de vista sobre los ejestemáticos en cuestión, lo que refleja el dina-mismo de dicha institución.

En julio de 2000, los Consejos ConsultivosEmpresarial y Laboral coincidieron en promo-ver la participación activa de ambos sectores enla construcción de un Mercado Común Andinopara la consolidación del proceso andino deintegración que redunde en un mayor benefi-cio social y económico.15

El diálogo hoy: ¿un instrumentode estabilidad nacional?

En el ámbito laboral, el diálogo social repre-senta la base del desarrollo. Una política o unareforma laboral consensuada evita el conflictobásico y plantean las bases para el desarrollo

interno, a la vez que facilita la inversión extran-jera (más que una mano de obra barata, se buscacon frecuencia una fuerza de trabajo no con-flictiva). Dicho diálogo deberá implantarsesobre bases sólidas y novedosas. Sin duda, elconsenso genera la expansión y permite el desa-rrollo del concepto de solidaridad, impulsandolas economías y la buena marcha del sistema derelaciones laborales.

Los gobiernos son conscientes del cambio, ycada vez más las instituciones tripartitas, losmecanismos de concertación y los procesos deconsultas se incluyen en las legislacionesincluso con rango constitucional. En la mayorparte de las Cartas Magnas del último decenioel diálogo social se refleja en los derechos departicipación, en las comisiones de concerta-ción y en la necesidad de crear Consejos Eco-nómicos y Sociales.

Aunque el diálogo no es la panacea,tampoco es negativo

No obstante los avances logrados, se plan-tea la cuestión de hasta qué punto el diálogo haservido para hacer frente a los retos. En princi-pio, del análisis de la realidad se desprendeque, si bien el impacto político es innegable, losproblemas de fondo se han abordado pero nose han superado (aunque tampoco los paísesque no cuentan con experiencias de diálogo hanefectuado progresos, lo que permite esbozar laidea de que si bien el diálogo no es la panacea,tampoco es negativo). Es necesario sin embargoseñalar que, salvo contados casos, el acciden-tado desarrollo del diálogo en todos los paísesimpide sacar conclusiones acerca del impacto alargo plazo de este tipo de acuerdos.

Es claro que las discusiones y decisiones enel ámbito central son más imprecisas y que nopueden dar soluciones «a la medida» para cadaproblema, pero es esa misma flexibilidad la quepermite quizás, si las relaciones laborales seencuentran articuladas, proseguir su afianza-miento y adecuación al caso concreto. Por otraparte, la práctica (el fracaso de algunos de losacuerdos más recientes es un claro exponente)muestra que, en el ámbito central, parece muydifícil que las organizaciones empresarialesasuman acuerdos firmes y precisos en materiade creación y sostenimiento del empleo, en con-trapartida de los sacrificios de los sindicatos.

El diálogo social no es una abstracción ouna mera ocurrencia de organismos interna-cionales, sino que, y la experiencia así lo mues-tra, es el medio más adecuado para enfrentarlos cambios, la mundialización y los ajustes

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estructurales que están redefiniendo las reglasdel juego y que afectan a las sociedades, a lavida y a la cultura de sus hombres y mujeres.

Esta nueva óptica del diálogo social debehacerse con la participación de todos. En elámbito sindical, el trabajo deben iniciarlo losdirigentes sindicales nacionales, con la partici-pación de las bases, que deben ganar un mayorprotagonismo en la toma de decisiones de lascentrales sindicales de la subregión. La reformasindical exige necesariamente la capacidad dereconocer que además de que el movimientosindical ve disminuir sus efectivos, tiene fran-cas dificultades para conseguir nuevos afilia-dos y sigue operando como si contara con unabase sindical amplia.

Es necesario cambiar la forma de hacer polí-tica sindical, mejorar las relaciones entre lasdiferentes categorías de trabajadores, incorpo-rar otros sectores y readecuar la estructura sin-dical. Los cambios que se propongan deben serla base de la recuperación sindical, que es lo quehacen las organizaciones democráticas cuandoexperimentan algún revés importante.

Elección popular delos dirigentes sindicales

No obstante, parecería que la tendencia enlos países andinos es designar a los dirigentessindicales nacionales mediante elección popu-lar (es el caso de la CUT de Colombia y de Vene-zuela), hecho que tiene un sentido estratégicofundamental y que está llamado a cambiar lafisonomía y la forma de hacer política sindical.

El reto que se presenta al sindicalismo es elde elaborar una estrategia con visión a largoplazo, hacer frente a conflictos que se originanen su necesidad de insertarse en un nuevo tipode sociedad que surge como consecuencia de loscambios estructurales y transformar el modelohistórico de acción sindical. Un cambio culturalde esta magnitud supone arduas discusionesentre la dirigencia y la base. Nuestra experienciacon organizaciones sindicales en los distintosniveles de su estructura nos permite afirmar queen las bases existe una disposición al cambio quegeneralmente supera lo que se decide en lascúpulas. Por su magnitud, la dificultad resultainnegable y supone cambios en la acción y en laconcepción sindical que van más allá de una sim-ple voluntad de modificar los programas.

Así, la práctica del diálogo también consti-tuye para el movimiento sindical un instru-mento que lo empuja a asumir una nueva acti-tud y a desempeñar con eficacia el papel que lecabe en los procesos de concertación.

Es por ello que, como centro del progreso, eldiálogo social tiene sentido, ya que su papel esesencial para instrumentar la gobernabilidaddemocrática y para hacer factible un proceso decambio que de todas maneras está ocurriendo,sobre la base de un cierto acuerdo, de un con-senso y de una filosofía de solidaridad y de biencomún.

Sin duda, en un mundo en que se impone lacompetitividad económica, y donde la flexibili-dad es un objetivo de los programas políticos delos gobiernos, se deberá asegurar la existenciade mecanismos que permitan garantizar dere-chos mínimos a los trabajadores. Sólo la partici-pación activa de todos los actores sociales entodos los procesos nacionales puede garantizarque dicho objetivo se cumpla y que, en conse-cuencia, se pueda conseguir la paz social.

Que el diálogo social no sea la solución con-cluyente no lleva a negar su utilidad o inclusosu papel central. Es claro que los poderes públi-cos no pueden resolver solos los problemas eco-nómicos y sociales y que la negociación y la par-ticipación de los actores sociales puede permitirencontrar soluciones más realistas y de másfácil aplicación. No obstante, el diálogo entodos los planos es uno de los pilares de la legi-timidad de la democracia por cuanto comple-menta la función parlamentaria de representa-ción popular. Por ello, la opinión de los actoressociales organizados en torno al trabajo debeser recogida y escuchada.

Notas

* Especialista principal en Actividades para los trabaja-dores

** Especialista principal en Relaciones laborales, yLegislación laboral y Administración del trabajo

1 Que, sin embargo, no ha sido presentado ni en 1999 nien 2000, lo que es revelador de la crisis que actualmenteenfrenta la COB.

2 En él participaron representantes de los poderes Legis-lativo, Ejecutivo y Judicial y de la Corte Nacional Electoral;de la Iglesia Católica; de la Confederación de EmpresariosPrivados de Bolivia; de la Central Obrera Boliviana; de lasConfederaciones de Trabajadores Campesinos, Gremiales yArtesanos; de los colegios profesionales; de organizacionesno gubernamentales; de organizaciones de mujeres, demedios de comunicación y de organizaciones de periodistas;de las universidades privadas y públicas; de las fuerzasarmadas; de los partidos políticos de Gobierno y oposición;de la Asamblea de Derechos Humanos; de la Federación delTrópico de Cochabamba y de movimientos culturales.

3 Fue elaborado por una Comisión integrada por repre-sentantes del Gobierno Nacional (el Ministro de DesarrolloEconómico, que presidió la Comisión, y los ministros deHacienda y Crédito Público, de Agricultura y DesarrolloRural, de Trabajo y Seguridad Social, de Minas y Energía, deTransporte; el Consejo Económico y de Competitividad, que

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coordinó la Comisión, y el Director del Departamento Nacio-nal de Planeación). También estuvo integrada por represen-tantes del sector empresarial (los Presidentes de la ANDI, dela ASOBANCARIA, de la SAC, de la FENALCO y de laACOPI), y por representantes del sector laboral (los Presi-dentes de la CUT, de la CTC, de la UTRACUN y de laFANAL). En representación de las actividades territorialesparticiparon el Presidente de la Federación Colombiana deMunicipios y el Presidente de la Federación Nacional deGobernadores. La Secretaría Técnica estuvo formada por elSubdirector del Departamento Nacional de Planeación, elViceministro Técnico de Hacienda y Crédito Público y ase-sores de los ministerios de Hacienda y Crédito Público de laConsejería Económica y Competitividad y del Ministerio deTrabajo y Seguridad Social.

4 Del 17 por ciento previsto en el año 1996 se llegó al 21,63por ciento.

5 El acuerdo fue firmado por el Ministro del Trabajo, elMinistro de Hacienda, el Ministro de Desarrollo, el Ministrode Planeación, el Ministro Asesor del Presidente, así comopor las organizaciones de empleadores pertenecientes a laAsociación de Ganaderos, la Sociedad de Agricultores, laAsociación Bancaria, la Asociación Nacional de Industrias, laAsociación de Pequeños y Medianos Industriales y la Fede-ración Nacional de Comerciantes. Por los trabajadores fir-maron la Central Unitaria de Trabajadores, la Confederaciónde Trabajadores de Colombia, la Confederación General deTrabajadores Democráticos y la Confederación de Trabaja-dores Pensionados.

6 Pese a todo, es preciso tener en cuenta que el procesode concertación que se inicia no está exento de riesgos. Unode ellos es la estrechez de los plazos; otro, la reacción de laguerrilla, que probablemente deseará seguir manteniendo eltema laboral en la agenda de las negociaciones de paz.

7 Firmaron el pacto el Presidente de la República, la Vice-presidenta, el Ministro de Finanzas, el Presidente de la JuntaMonetaria, el Ministro de Bienestar Social y la Ministra deTrabajo. En representación de los trabajadores integrados, elFUT (participaron CEOSL, CTE, CEDOC y CEDOCUT). Enrepresentación del sector empresarial, las cámaras de Indus-tria, Comercio, Agricultura y Ganadería, de la Construccióny de la pequeña y mediana industria de Quito y Guayaquil.

8 El proceso de concertación se inició en 1994 en torno ala unificación salarial. En el Gobierno de Bucaram se firmó

un «Protocolo para el proceso de concertación a fin de lograrun pacto social» con las organizaciones de trabajadores yempleadores y que es el origen del actual.

9 Esta última, sólo se reunió una vez tras su constitución.10 Desde mayo de 1999, los actores sociales han mostrado

repetidamente su interés en reiniciar el proceso sobre basessólidas. De hecho, el FUT, en representación del sector sin-dical, realizó con apoyo de la OIT un seminario de evalua-ción que permitiera analizar el proceso de los dos últimosaños y realizar nuevas propuestas.

11 En el mes de septiembre se presentó en el Congresouna nueva Trolebús III.

12 Sin embargo, abrió las posibilidades de un diálogobipartito, trabajadores-empleadores, con resultados concre-tos: el acuerdo para solicitar al Gobierno el retiro de todas lasdisposiciones laborales contenidas en la Ley Trolebús II.

13 A título anecdótico, en 1995 se firmó en el seno de laOIT en Ginebra un Acta de reinstauración de diálogo tripar-tito entre la CGTP y el Ministerio de Trabajo y que la CON-FIEP aceptó pero no firmó.

14 El 20 de noviembre de 1999, la Asamblea NacionalConstituyente presentó la nueva Constitución, que en su artí-culo 95 establece, entre otros, la obligación de la alternanciaen los cargos sindicales y la necesidad de que los dirigentessindicales realicen declaraciones juradas de sus bienes antesde tomar posesión de sus cargos, principios de muy dudosaconsonancia con el ejercicio de la libertad sindical. La nuevaConstitución fue plebiscitada y aprobada en una consultapopular.

15 La OIT ha sido invitada a participar en diversas reu-niones de la Comunidad Andina, entre las últimas, a la Reu-nión de Ministros de Trabajo (20 y 21 de mayo de 1999), enla cual se adoptaron la «Declaración de Cartagena» y el «Plande Acción». Posteriormente, en el marco de las actividadesde la XIV Reunión Regional Americana de la OIT, el Direc-tor General se reunió con altos funcionarios de la Comuni-dad Andina y se entrevistó con el Presidente del CCLA. Elresultado de esta reunión fue un «Acuerdo de Cooperaciónentre la Comunidad Andina y la OIT». En el marco de eseAcuerdo, durante la Tercera Asamblea Ordinaria del CCLA,en julio del 2000, se firmó una «Carta de Entendimiento entreel Consejo Consultivo Laboral Andino (CCLA) y la OficinaInternacional del Trabajo (OIT)».

73

El decenio de tripartismo centralizado secaracterizó en Hungría por la constitución delConsejo de Conciliación de Intereses Naciona-les (CCIN) y ulteriormente del Consejo de Con-ciliación de Intereses (CCI), que llegó práctica-mente a su término a fines del año 2000.Simultáneamente, se fue constituyendo unmarco institucional en el que se ha dado másénfasis a la participación de los diversos gru-pos representativos de la sociedad que a lossolos copartícipes sociales tradicionales.

Los cambios fundamentales se iniciaron conel actual Gobierno de coalición que asumió elpoder a mediados de 1998. El nuevo Gobierno,como han declarado en un documento públicolas personalidades políticas principales com-petentes en la materia, «había señalado comoprimer objetivo el rechazo de toda acción cor-porativista. El Gobierno se propone adoptardecisiones independientes dentro de su esferade competencia y concertar acuerdos y un con-senso con partícipes sociales distintos del sec-tor público (es decir, particulares), siempre ycuando éstos tengan competencia y puedangarantizar que aquellos a quienes representanrespetarán dichos acuerdos» (Herczog y Öry,1999). Con este espíritu, se inició a fines de 1998una reforma global del diálogo social.

Nuevo enfoque del diálogo social,partidarios y opositores

El proceso de reforma del diálogo social nofue una sorpresa en Hungría. Acciones análogasse habían emprendido ya en el período 1996-1997 aunque no condujeran a cambios impor-tantes (Gyarmatiné y Geiger, 2000; Hanti, 2000;Héthy, 2000; Ladó y Tóth, 2000 /a y 2000 /b)1.

El programa del nuevo gobierno apuntaba a estareforma con el establecimiento de varios princi-pios relativos al diálogo social futuro. Tambiénse sabía que en el otoño de 1998 se habían ini-ciado labores preparatorias en la administracióndel Estado.

La primera medida oficial importante quepuso en marcha el proceso de reforma fue lapublicación por el Gobierno, en noviembre de1998, de un documento de trabajo2 que: conte-nía una breve evaluación de la experienciaadquirida en materia de diálogo social en losúltimos diez años; señalaba los puntos débilesdel sistema existente; proponía una nueva seriede estructuras; y describía sus característicasfundamentales. Presentaba como antecedentesuna lista de las normas fundamentales perti-nentes de la OIT y una serie de documentos dela Comunidad Europea; contenía asimismo unareseña general de las características principalesdel diálogo social en Europa y referencias a lasprácticas de diálogo social en algunos Estadosmiembros de la Unión Europea.

Este documento ofrecía una base para: i)asegurar una amplia difusión de la propuestadel Gobierno3, también por Internet; y ii) eldecreto gubernamental4 que se adoptó a finesde 1998. Ambos documentos sólo establecíanun marco institucional básico puesto que elGobierno se proponía elaborar conjuntamente,por medio de consultas, las nuevas estructurasde diálogo social con los copartícipes sociales.Desde un principio, el Gobierno había previstoque los cambios en el sistema de diálogo socialsólo se introducirían con el pleno consenti-miento de los copartícipes sociales.

Aunque sólo se esbozara en términos gene-rales, la propuesta del Gobierno apuntaba a

75

Europa central

El diálogo social en Hungría:¿qué vendrá después de un decenio

de tripartismo centralizado?

Mária LadóDepartamento de Investigación

Centro Nacional del TrabajoBudapest

modificaciones fundamentales en comparacióncon el decenio anterior. En lo que se refiere a laconsulta y la negociación a nivel central, elGobierno se proponía:– establecer una distinción entre consulta y

negociación, tanto en lo que se refiere a lascuestiones consideradas como a la partesinteresadas;

– establecer una distinción entre cuestionesgenerales de política económica y cuestioneslaborales, tanto en lo que se refiere a la formaen que se consideraban (es decir, por vía denegociación o de consulta) como a las par-tes interesadas.

El Gobierno se proponía claramente conside-rar la consulta como la forma principal de diálogosocial, limitando la negociación a: i) las cuestionesrespecto de las cuales no pueden pasarse por altolas prerrogativas del Gobierno y del Parlamento,y ii) las partes que pueden asumir plenamente laresponsabilidad de las obligaciones contraídas.Se consideraba que la finalidad de la consulta era«facilitar periódicamente información sobre laacción del Gobierno, preferiblemente con unaparticipación en el proceso de toma de decisio-nes, y un diálogo permanente sobre todas lascuestiones más importantes relativas al desarro-llo económico».

La propuesta del Gobierno ponía clara y mar-cadamente de relieve la consulta prelegislativa. Dehecho, se proponía conseguir en la práctica quese aplicara la ley sobre el procedimiento legisla-tivo5 que había estado en vigor durante más deun decenio y con arreglo a la cual los legislado-res habían de consultar con los representantes deaquellos a los que había de aplicarse un textolegislativo determinado. La propuesta delGobierno obligaba a los diversos ministerios aconsultar con los copartícipes sociales y los gru-pos de intereses profesionales pertinentes, den-tro del marco de sus actividades legislativas, yproponía la adopción de diversos procedimien-tos. Por consiguiente, se establecía una clara dis-tinción entre consulta pre legislativa y consultageneral, tanto en lo que se refiere al nivel de laconsulta como a las partes interesadas.

En el primer trimestre de 1999 se celebrarondebates acalorados entre partidarios y oposito-res de la reforma. Por una parte, los opositoresquerían conservar las estructuras en vigor, talvez con modificaciones menores encaminadasa conseguir una cooperación tripartita más efi-caz. Por otra parte, los partidarios de la reformaquerían conseguir cambios fundamentales conmiras a eliminar el peligro (supuesto o real) decorporativismo. Por último, otros aceptaban la

necesidad de una reestructuración pero aboga-ban por una preparación más detenida de lamisma y establecían como condición previa quetodo cambio requería el pleno consentimientode las tres partes.

Las Consultas informales tripartitas organiza-das a principios de 1999 para examinar conmayor detalle la propuesta del Gobierno nopermitieron llegar a una posición común6. Loscopartícipes sociales estimaron que la pro-puesta del Gobierno era demasiado imprecisapara una consulta seria y pidieron más aclara-ciones sobre sus propósitos. También propu-sieron que se adoptara un enfoque gradual queconsistiera: primero, en concentrarse en el diá-logo social a nivel nacional, con especial refe-rencia a la acción futura del Consejo de Conci-liación de Intereses (CCI), y luego en eldesarrollo de las propuestas de reformas relati-vas a las estructuras del diálogo social a nivelsectorial y de la rama de actividad.

La propuesta revisada del Gobierno7, que seproponía en lo esencial sustituir el Consejo deConciliación de Intereses (CCI), se sometió alexamen de la sesión plenaria del CCI a fines defebrero de 1999. También en este caso la discu-sión no permitió llegar a una posición común.

Se organizaron ulteriormente consultas apuerta cerrada en el gabinete del Primer Minis-tro y discusiones técnicas para llegar a un com-promiso. Por primera vez se manifestaron opi-niones convergentes. Incluso se hubiera podidollegar a un compromiso si: i) el Gobierno hubierasido más lento en la ejecución de sus propues-tas, ofreciendo más tiempo para la consulta; y,sobre todo, si ii) la cuestión de la reforma no sehubiera integrado en un «acuerdo global» conotras cuestiones como la modificación delCódigo del Trabajo y un acuerdo sobre mode-ración de los salarios, siendo ambas cuestionesmuy controvertidas8.

A fines de la primavera y principios delverano se llegó por fin a vislumbrar la posibili-dad de una solución: aunque no se hubiera con-seguido un consenso respecto de la disolucióndel CCI, había empezado a funcionar en unospocos meses un nuevo marco institucional parael diálogo social. En abril de 1999, el ConsejoEconómico celebró su primera reunión en laque estableció el Consejo Nacional del Trabajo(CNT); en mayo se constituyó el Consejo Nacio-nal sobre asuntos relativos a la OIT, y luego, enjunio, el Consejo de Integración Europea. Conestas innovaciones las propuestas del Gobiernohabían cobrado efecto. Los copartícipes socia-les no tuvieron más remedio que aceptar lanueva situación.

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Nuevas estructuras del diálogosocial (y civil)9

El CCI se sustituyó por una serie de órganosnuevos cuyos respectivos mandatos se analizana continuación y son de carácter doble: 1) con-sulta sobre cuestiones económicas, y 2) consultay negociación sobre cuestiones laborales.

En lo que se refiere a la consulta económica,el Consejo Económico y el Consejo para la Inte-

gración Europea merecen especial atención10

(véase el cuadro 1).El Consejo Económico, en tanto que uno de

los sucesores del CCI, ha heredado la facultadde intervenir en cuestiones de estrategia econó-mica. Es un órgano consultivo tradicional. Susparticipantes son organizaciones suficiente-mente poderosas y cuyas decisiones unilatera-les pueden influir en grado considerable en laeconomía. Por consiguiente, junto con los copar-

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Fecha de constitución

Mandato

Funciones yatribuciones

Estructura

Participantes

Número de sesionesdesde su constitución

Abril de 1999

Establecer las políticas y estrategiaseconómicas que afectan a toda la eco-nomía

Consultas generales sobre política yestrategia económicas

Multipartita*

– Gobierno (representado en el nivelmás alto, según corresponda)

– Sindicatos (que participan en el CNT)– Organizaciones de empleadores

(que participan en el CNT)– Banco Nacional de Hungría– Cámaras económicas– Representantes del sector financiero

y de la inversión (Asociación Banca-ria, Consejo de Inversiones, Consejode la Bolsa de Budapest)

– Representantes de los inversoresprincipales del sector productivo(Asociación Húngara de EmpresasInternacionales, Asociación deEmpresas Mixtas)

– Cámaras económicas extranjeras

Cuatro (sesiones previstas; comomínimo dos veces al año)

Junio de 1999

Abordar cuestiones generales rela-cionadas con el proceso de adhe-sión a la Unión Europea

– Suministro de información sobreel proceso de integración

– Suministro de información sobrela evolución de la situación en laUnión Europea

– Consultas generales sobre cues-tiones relativas a la integración

Multipartita

– Gobierno (Ministro de RelacionesExteriores; representante delGobierno encargado del diálogosocial; otros, según corresponda)

– Sindicatos (que participan en elCNT)

– Organizaciones de empleadores(que participan en el CNT)

– Cámaras económicas– Observadores permanentes invi-

tados: MSZEIB** y MMNSZ***

Seis (sesiones previstas sobre unabase trimestral o con mayor fre-cuencia si el proceso de integraciónasí lo requiere)

Cuadro 1. Sucesores del CCI: órganos de consulta económica

Consejo Económico (CE) Consejo para la Integración Europea (CIE)

* Según el proyecto de Reglamento del Consejo, los participantes se dividen en ocho grupos, pero, como este proyectono ha sido aceptado ni firmado, esta clasificación no se aplica en el funcionamiento actual del CE. ** MSZEIB (Mag-yar Szakszervezetek Európai Integrációs Bizottsága). La Comisión de Sindicatos Húngaros para la Integración Europeaes un órgano sindical especial que coordina las actividades relativas a la Unión Europea. *** MMNSZ (Magyar Mun-kaadói Nemzetkösi Együttmüködesi Szervezetek Szövestsége). La Confederación de Organizaciones de Empleadoresde Hungría para la Cooperación Internacional es una cumbre de organizaciones de empleadores encargada de repre-sentarles en los asuntos internacionales.

tícipes sociales tradicionales, se ha invitado aotros actores económicos, financieros e interna-cionales. El Gobierno está representado en elnivel más alto: las reuniones han sido hastaahora encabezadas por el Primer Ministro.

Dentro del marco del Consejo Económico seha consultado con los copartícipes sociales:sobre la política económica y fiscal a plazomedio; y sobre cuestiones y prioridades funda-mentales del presupuesto del Estado para losaños 2000-2002, así como para cada año ulte-rior. En su última reunión, el Consejo Econó-mico examinó el proyecto de plan económico aplazo medio denominado plan Széchényi.

El Consejo de Integración Europea (CIE) seha constituido con el fin de ayudar a los copar-tícipes sociales y a las cámaras de comercio adesempeñar el papel que les corresponde en elproceso de integración a la Unión Europea. Dehecho, ha convertido el sistema anterior de rela-ciones ad hoc entre el Ministerio de RelacionesExteriores y los copartícipes sociales en unmarco institucional. La subcomisión internacio-nal del CCI, constituida en 1997, también puedeconsiderarse como una precursora, aunque pre-sente diferencias considerables en dos aspectos:i) el mandato del CIE se limita exclusivamentea cuestiones relativas a la Unión Europea; ii) elCIE se caracteriza por una estructura consultivamucho más flexible que la estructura estricta-mente tripartita y el reglamento tripartito de laantigua subcomisión internacional del CCI.

El orden del día del Consejo comprende,entre otras cuestiones, un examen general delos programas financiados por la comunidad,incluidos los programas de apoyo previos a laadhesión y el informe del Gobierno sobre elestado de las negociaciones, con especial refe-rencia a temas particularmente importantes(por ejemplo, agricultura, libre circulación delos trabajadores y política social). El Gobiernoinforma periódicamente a las partes en el Con-sejo sobre la evolución de la situación en laUnión Europea haciendo especial hincapié enel proceso de adhesión y los logros de las reu-niones del Consejo de Europa.

En lo que se refiere a las cuestiones labora-les, se han constituido dos órganos: el ConsejoNacional del Trabajo (CNT) y el Consejo Nacio-nal sobre asuntos relativos a la OIT (véase cua-dro 2).

El Consejo Nacional del Trabajo puede con-siderarse como sucesor directo del CCI. Es unórgano tripartito clásico de consulta y negocia-ción para las cuestiones laborales. La composi-ción del CNT es análoga a la del CCI con unadiferencia importante: en él se aplican los crite-

rios de representatividad. Según el reglamentoprovisional del CNT firmado por todas las par-tes, los interlocutores sociales pueden partici-par en el CNT cuando han sido certificados pororganizaciones nacionales con base en su repre-sentación en las cajas autónomas de seguros ypensiones en 1997. Como consecuencia de ello,una o más organizaciones de empleadores(STRATOSZ) han podido afiliarse al CNT,mientras que todos los demás copartícipessociales conseguieron conservar su presenciaen él. En lo que se refiere a sus atribuciones ycompetencias, el CNT ha heredado el derechode establecer el salario mínimo nacional; deaprobar los aumentos de salario recomenda-dos; y de ser consultado sobre la legislación deltrabajo, así como sobre cuestiones laborales yde empleo. Como en el caso del CCI, el CNT seha dotado de subcomisiones encargadas decuestiones específicas.

Desde su constitución el CNT ha celebradoen total 45 sesiones, incluida la reunión de sussubcomisiones, y ha considerado diversosasuntos. Con arreglo a su mandato, estableciósobre una base tripartita el salario mínimo para2000, de conformidad con las disposiciones delCódigo del Trabajo. También abordó la cuestiónde los aumentos del salario medio en el sectorcompetitivo dentro del marco institucional delCNT, pero ello sólo condujo a la adopción deuna recomendación bipartita (empleadores-sindicatos). La evolución del salario también seha considerado en relación con el proceso deaccesión. Se ha hecho especial hincapié en elbajo nivel de los salarios en comparación conlos imperantes en los Estados miembros y lossindicatos han propuesto una estrategia espe-cial de equiparación. En lo que se refiere a lascuestiones relativas al empleo, el CNT ha ins-crito en su orden del día consultas: i) sobre losobjetivos de la política del empleo del Gobiernopara 2000; ii) sobre el proyecto de evaluaciónmixto de la política del empleo de Hungría11; iii)sobre la experiencia adquirida hasta la fecha enmateria de empleo ocasional y la reglamenta-ción de este empleo; iv) sobre la enmienda pro-puesta de la ley sobre el empleo y de la ley sobrela inspección del trabajo. El CNT ha examinadoy aceptado el informe anual del Servicio demediación y arbitraje del trabajo y también haparticipado activamente en la actualización dela lista de mediadores y árbitros de este último.La situación de las personas discapacitadas y elapoyo que se les presta también se han inscritoen el orden del día de las consultas. Se ha exa-minado asimismo el programa nacional deseguridad en el trabajo. El CNT ha sido infor-

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mado de las tendencias de la negociación colec-tiva con arreglo a los datos relativos al registrode los acuerdos en 1998. Ha participado enespecial en consultas activas y eficaces sobre lamodificación del Código del Trabajo con mirasa transponer un total de nueve directivas de lacomunidad sobre cuestiones de trabajo e igual-dad (para más detalle, véase el anexo).

Las subcomisiones del CNT desempeñanactividades muy diversas. Las subcomisionessobre salarios y convenios colectivos; mercado

de trabajo; seguridad en el trabajo, y en especialla subcomisión sobre derecho del trabajo hansido muy activas y han celebrado entre cinco ydiez reuniones desde su constitución, mientrasque las subcomisiones sobre información y esta-dísticas; protección social y formación profesio-nal sólo han tenido una existencia virtual.

El Consejo encargado de cuestiones relati-vas a la OIT tiene su origen en el CCI en dos desus aspectos. La subcomisión internacional delCCI se encargaba, entre otras cuestiones, de las

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Fecha de constitución

Mandato

Funciones yatribuciones

Estructura

Partes en la negocia-ción y dimensión decada «parte» (es decir,número de organiza-ciones partes en lanegociación)

Número de sesionesdesde su constitución

Abril de 1999

Abordar todas las cuestiones relativas al«mundo del trabajo»

– Negociar y concertar acuerdos tripar-titos a nivel central sobre determina-das cuestiones de relaciones de tra-bajo (por ejemplo, salario mínimonacional, recomendación sobreaumentos del salario medio en el sec-tor competitivo)

– Consulta prelegislativa sobre cuestio-nes laborales y la acción de los copar-tícipes sociales

– Consultas generales sobre cuestionesrelativas al trabajo y el empleo

Estructura tripartita clásica

– Trabajadores: 6*– Empleadores: 9**– Gobierno: según las cuestiones

consideradas,– Representante permanente del

Gobierno: Secretario político deEstado del Ministerio de RelacionesExteriores

Sesiones plenarias: 15Reuniones en subcomisión: 30 (las sesio-nes que se requieran)

Mayo de 1999

Abordar cuestiones relativasa la OIT

– Establecer un marco institucio-nal para las reuniones triparti-tas de conformidad con el Con-venio núm. 144 de la OIT

– Promover a nivel nacional lasactividades relacionadas con laOIT

– Cooperar permanentementecon la OIT

Estructura tripartita clásica

– Trabajadores: 6 representantesdesignados por el CCI

– Empleadores: 6 representantesdesignados por el CCI

– Gobierno: representante delGobierno encargado de lascuestiones relativas a la OIT yotros 5 Representantes desig-nados del Gobierno

Siete (las sesiones que serequieran)

Cuadro 2. Sucesores del CCI: órganos encargados de cuestiones laborales

Consejo Nacional del Trabajo (CNT) Consejo Nacional sobre asuntosrelativos a la OIT

* La composición de la parte trabajadores es la siguiente: ASZSZ (Federación de Sindicatos Autónomos), ÉSZT (Confe-deración de Sindicatos de Profesionales), FSZDL (Liga Democrática de Sindicatos Independientes), MOSZ (FederaciónNacional de Consejos de Trabajadores), MSZOSZ (Confederación Nacional de Sindicatos Húngaros), SZEF (Foro Coope-rativo de Sindicatos). ** La composición de la parte empleadores es la siguiente: AMSZ (Unión de Empleadores Agra-rios), AFEOSZ (Federación Nacional de Cooperativas Generales de Consumo), IPOSZ (Asociación Nacional de Corpora-ciones Industriales), KISOSZ (Federación Nacional de Comercios y Restaurantes), MGYOSZ (Asociación Nacional deEmpleadores e Industriales), Magyar Iparszövetség-OKISZ (Asociación Industrial Húngara), MOSZ (Federación Nacionalde Cooperadores y Productores Agrícolas), STRATOSZ (Asociación Nacional de Empresas de Servicios Estratégicos y Públi-cos), VOSZ (Asociación Nacional de Empresarios).

relativas a la OIT. La decisión de atribuir másimportancia a las cuestiones relativas a la OITen el CCI ya se había adoptado desde hacíaalgunos años. A fines de 1998, el CCI casi habíaconseguido establecer una subcomisión espe-cial para la OIT cuando se constituyó el Con-sejo Nacional sobre asuntos relativos a la OITen tanto que estructura independiente. EsteConsejo tiene el mandato que se especifica enel Convenio sobre la consulta tripartita (normasinternacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), yse encarga de promover a escala nacional medi-das relativas a la acción de la OIT, incluido elsuministro de información, la promoción de lacooperación internacional y el fomento de lasactividades de los copartícipes sociales en elplano internacional. El Consejo se ha dotado deuna estructura equilibrada: todas las partes enel mismo comprenden seis representantesdesignados con carácter permanente (y tressuplentes); los representantes de los copartíci-pes sociales se designan por las organizacionespartes en el CNT. El Consejo tiene una presi-dencia tripartita permanente encabezada por elalto funcionario del Gobierno encargado de lascuestiones relativas a la OIT.

El Consejo Nacional sobre cuestiones relati-vas a la OIT ha iniciado consultas sobre la apli-cación de ciertos convenios y recomendacionesde la OIT ratificados y sobre el proyecto dememoria del Gobierno preparado para la 88.ªreunión de la Conferencia Internacional delTrabajo (2000). También ha sido informado delos resultados de las 87.ª y 88.ª reuniones de laConferencia Internacional del Trabajo, de laConferencia de la OIT sobre cuestiones labora-les y de política social, de la Conferencia de laOIT relativa a la estabilidad en Europa sudo-riental y de la 276.ª reunión del Consejo deAdministración de la OIT, entre otras.

La nueva situación

La sustitución del CCI por los diversos órga-nos antes mencionados y, en general, la reformade la estructura del diálogo social, como puedesuponerse, han modificado las funciones y atri-buciones de los copartícipes sociales. En lo quese refiere a las cuestiones laborales y las atribu-ciones de estos últimos, éstas no han sido objetode hecho de ningún cambio profundo en el sis-tema de diálogo social. Sin embargo, la distin-ción entre consultas sobre cuestiones económi-cas, por una parte, y, sobre cuestiones relativasa los foros laborales y la participación de másactores en las consultas económicas, por la otra,han surtido efectos en las consultas y negocia-

ciones que se llevan a cabo en el CNT. Dentrodel marco del Consejo Económico, las consultaseconómicas se celebran de una manera distintadel sistema de consulta existente en el CCI, enparte como consecuencia del mayor número departicipantes en comparación con la estructuratripartita clásica anterior del CCI. El ConsejoEconómico desempeña exclusivamente su acti-vidad en sesiones plenarias, en lo que se distin-gue claramente del CCI que tenía una estructurainstitucional relativamente compleja, con diver-sas subcomisiones específicas. Este hecho, juntocon el escaso número de dos sesiones plenariasanuales previsto, parece restringir la oportuni-dad de una amplia consulta económica.

Es indudable que Hungría entró en unanueva fase en 1999, momento en que el diálogocivil pasó a ocupar un lugar central, en detri-mento o como alternativa, del diálogo social.Estructuras multipartitas completan y/o susti-tuyen la estructura tripartita centralizada, y lasfunciones y atribuciones asignadas anterior-mente a los copartícipes sociales se compartenahora con otros actores. Como consecuencia deello, el papel específico que los copartícipessociales desempeñaban anteriormente en laeconomía y la política social se ha visto limi-tado. Es demasiado temprano para evaluar elgrado en que los nuevos participantes estándispuestos a asumir sus funciones en el diálogosocial/civil.

También es razonable decir que hasta lafecha el diálogo social ha consistido esencial-mente en consultas y suministro de informa-ción; la negociación por su parte se ha limitadoa cuestiones respecto de las cuales las partesinteresadas pueden asumir una clara responsa-bilidad frente a sus obligaciones. Sin embargo,esta tendencia muy marcada no representa uncambio real en la interpretación de un diálogosocial centralizado puesto que el gobierno ante-rior, después de 1996 (es decir, después del fra-caso del pacto económico y social y del acuerdosobre salarios y precios), siguió la misma orien-tación (Ladó y Tóth, 2000 /c).

Desde que se inició la reestructuración de lasbases del diálogo social, los copartícipes socia-les han expresado repetidas veces graves preo-cupaciones. En un principio, sus observacionescríticas se centraron principalmente en las mis-mas estructuras. No podían estar todos deacuerdo con la abolición del CCI y sus reper-cusiones. Los copartícipes sociales considera-ban la reestructuración como un paso haciaatrás. Se sentían muy preocupados ante la posi-bilidad de que sus atribuciones y competenciasse vieran gravemente menoscabadas en el

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nuevo marco institucional. Estas preocupacio-nes han disminuido en cierto grado a medidaque avanzaban las reformas.

En la actualidad, los copartícipes orientansus críticas hacia el funcionamiento real de losdiversos órganos. Aducen que: i) la consultaeconómica del CE se limita prácticamenteahora a una comunicación en un solo sentido ya la oportunidad de entrevistarse con el PrimerMinistro; ii) por consiguiente, la consulta eco-nómica no es suficientemente significativapuesto que no abarca todas las cuestiones deimportancia vital para los copartícipes sociales(a saber, la planificación multianual del desa-rrollo económico, los impuestos, etc.); iii)resulta relativamente difícil negociar sobrecuestiones laborales (por ejemplo, sobre lossalarios) dentro del CNT cuando las condicio-nes económicas generales (es decir, los impues-tos, los precios, etc.) se consideran dentro delmarco de otro órgano y el calendario de las con-sultas no siempre está sincronizado; iv) en lasconsultas el Gobierno no trata de aceptar posi-bles soluciones de compromiso con miras a lle-gar a un acuerdo, sino que tiende más a defen-der sus propios criterios; v) no hay sinergia enel funcionamiento de los diversos órganos dediálogo social y civil. Los copartícipes socialestambién se quejan del ritmo sumamente lentode desarrollo del procedimiento de consultaprelegislativa a nivel ministerial. En otoño de2000, más de un año y medio después de laadopción del decreto pertinente, sólo hay unnúmero reducido de cuestiones respecto de lascuales se ha constituido una lista de los copar-tícipes sociales y otros grupos interesados, entorno a las cuales el sistema de consulta ha fun-cionado adecuadamente ya sea por escrito odentro de un marco institucional.

Las preocupaciones y quejas de los copartí-cipes sociales también han suscitado interésfuera del país. Por ejemplo, en su informe, el Par-lamento Europeo puso de relieve que «la exis-tencia de un diálogo social representativo y autó-nomo constituye un elemento indispensable delas labores preparatorias de la integración», einstó «al Gobierno de Hungría a conseguir laestrecha participación de los interlocutores

sociales así como de las ONG en el proceso deadopción de la política económica y social» (Par-lamento Europeo, 1999). El Comité Económicoy Social de la Comisión Europea expresó su pre-ocupación «ante la ruptura de un diálogo socialconstructivo entre el Gobierno de Hungría y loscopartícipes sociales», e instó «a todas las par-tes a reanudar este diálogo» (CES, 2000). LaComisión Europea también ha solicitado repe-tidas veces información detallada sobre la situa-ción. El Consejo de Adhesión y su subcomisióntambién han inscrito el diálogo social en suorden del día. La Comisión de Aplicación deNormas12 de la OIT pidió al Gobierno en la 88.ªreunión de la Conferencia Internacional del Tra-bajo que velara por que «el diálogo social no seponga en tela de juicio» (OIT, 2000). El repre-sentante trabajador de la mencionada Comisiónde la OIT declaró que «el diálogo social conti-nuaba planteando un problema fundamental enHungría» y se refirió a la «falta total de diálogosocial» (OIT, 2000). También se declaró que parael logro de soluciones adecuadas debería defi-nirse un plan socioeconómico común y coordi-nado en materia de empleo, por el Gobierno yen todos los niveles de la administraciónpública, con la plena inclusión y participaciónde las organizaciones de empleadores y de tra-bajadores. Sin embargo, este diálogo no se hallevado a cabo, aun cuando un Consejo Nacio-nal del Trabajo y otros órganos existen sobre elpapel. Se precisaba claramente una reestructu-ración de instituciones vacías (OIT, 2000).

Aunque las declaraciones antes menciona-das sean algo exageradas, es indiscutible que eldiálogo social en los últimos años se ha vistoplagado de problemas y dificultades. Ello sedebe en parte a la misma reestructuración pero,sobre todo más recientemente, al funciona-miento de las nuevas estructuras. El marco ins-titucional actual parece ofrecer más oportuni-dades de auténtico diálogo que lo que las partesaprovechan. Por consiguiente, el futuro del diá-logo social dependerá mucho más de la volun-tad política y de la movilización del Gobierno,así como de los anhelos y fuerzas de los copar-tícipes sociales, que de cualquier sintonizacióninstitucional.

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Antecedentes

Hungría se encontraba en una situación ini-cial favorable para la transposición del acervolegislativo del derecho del trabajo comunitario.El Código del Trabajo (ley 22 de 1992) adoptadounos pocos años después de los cambios polí-ticos impulsados en 1989 estableció principiosbásicos que ya se ajustaban a disposicioneslegislativas análogas a las de la Europa conti-nental. Se trataba principalmente de disposi-ciones provisionales que facultaban a los copar-tícipes sociales para ponerse de acuerdo sobredisposiciones más favorables en los convenioscolectivos. Las disposiciones afines se refierenexclusivamente a las instituciones fundamen-tales garantizadas.

Desde 1992, el Código del Trabajo se modi-ficó repetidas veces para ajustarse al cambio enlas condiciones económicas y sociales. En 1997se adoptaron varias enmiendas importantes (leyLI de 1997) con miras a transponer, ya en aquelentonces, algunas de las directivas de la Comu-nidad. Como consecuencia de estos esfuerzos,cuando empezó el procedimiento de examen, elderecho del trabajo de Hungría en sus enfoquesgenerales y disposiciones básicas se ajustaba yaa las normas comunitarias. Sin embargo, comose precisaban todavía ciertas mejoras, se defi-nieron varias cuestiones complementarias paraconseguir una plena conformidad.

Basándose en una comparación del acervolegislativo del derecho del trabajo comunitariocon la legislación nacional, el Gobierno se com-prometió a respetar el siguiente calendario detransposición13:

Como se indica en este calendario, elGobierno ha previsto una revisión detallada yuna modificación global del Código del Trabajopara mediados del año 2000 con miras a trans-poner conjuntamente siete directivas sobre elderecho del trabajo14. Las demás directivas setranspondrán más lentamente.

La transposición de las directivas relativas alderecho del trabajo se asignó al Ministerio deAsuntos Sociales y de la Familia, cuyo departa-mento jurídico elaboró el primer proyecto demodificación del Código del Trabajo a fines de

la primavera de 200015. El retraso, en compara-ción con el calendario establecido en un princi-pio, puede atribuirse principalmente a: i) la com-plejidad de la tarea legislativa, que se subestimó;y ii) la escasez de personal profesional familiari-zado a la vez con las normas de la Comunidad,con la legislación nacional y con una vasta expe-riencia legislativa. La obligación de modificar elCódigo del Trabajo se encargó entonces (alrede-dor del 1.º de julio de 2000) al Ministerio deAsuntos Económicos como parte de la reorgani-zación de la administración estatal. Sin embargo,este cambio de responsabilidades no significóningún cambio en las personas encargadas de laarmonización del derecho del trabajo.

Era evidente que la transposición de lasdirectivas relativas al derecho del trabajo habíande ser objeto de una auténtica consulta con loscopartícipes sociales. En primer lugar, porqueéstos son los que pueden asegurar que efectiva-mente se aplique la legislación del trabajo en loslugares de trabajo. Por consiguiente, son actoresimprescindibles del proceso de transposición.Sencillamente, las normas de la Comunidad nopueden adoptarse sin una plena participación.En segundo lugar, la adopción de las normas dela Comunidad requieren una modificación delCódigo del Trabajo que, con arreglo a las dis-posiciones pertinentes, sólo puede llevarse acabo después de haber consultado debidamentecon el Consejo Nacional del Trabajo y su subco-misión de derecho laboral16. En tercer lugar, laintención de consultar sobre las modificaciones,en especial con miras a lograr un consenso, tam-bién procede de la tradición húngara de coope-ración tripartita. Como el Código del Trabajocontiene un cuerpo de leyes fundamentales enmateria de trabajo, la falta de apoyo por partede los copartícipes sociales no sólo crearía ten-siones sino que también socavaría la aplicaciónfutura del Código del Trabajo.

Difíciles comienzos del diálogo social

A pesar del papel indispensable del diálogosocial en la transposición del derecho del tra-bajo de la Comunidad, las consultas sobre lasmodificaciones propuestas del Código del Tra-

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AnexoConsulta sobre la transposición del acervo legislativo

del derecho del trabajo comunitario.Modificación (en curso) del Código del Trabajo

bajo se iniciaron con dificultad. Las primerasdos reuniones de la subcomisión de derecholaboral del Consejo Nacional del Trabajo, pre-vistas para el 1.º y el 15 de junio de 2000, res-pectivamente, no permitieron ningún progresoporque los representantes de los trabajadoresno asistieron a las mismas. Era evidente que lapreparación de las reuniones presentaba defi-ciencias que los sindicatos hubieran podidosuperar de haberlo querido.

La primera reunión importante de la subco-misión de derecho laboral se celebró el 28 dejulio de 2000. En aquella ocasión, los copartíci-pes sociales pudieron proceder a un examen

detenido del proyecto. Sus primeras reacciones,en especial por parte de los sindicatos, fuerontumultuosas. Tampoco se registró una conver-gencia de opinión en la reunión de la mencio-nada subcomisión. La única cuestión respectode la cual las partes consiguieron ponerse deacuerdo fue la continuación de la consulta quetodavía se celebraba con los expertos y princi-palmente por correo.

Al mismo tiempo, los sindicatos desataronuna campaña de prensa agresiva para protestarcontra las modificaciones propuestas. Las acu-saciones formuladas se refirieron, entre otros, alos puntos siguientes:

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Directiva 98/59/CE relativa a la aproximación de las legislacionesde los Estados Miembros que se refieren a los despidos colectivos

Directiva 98/50/CE por la que se modifica la directiva77/187/CEE sobre la aproximación de las legislaciones de losEstados Miembros relativas al mantenimiento de los derechosde los trabajadores en caso de traspaso de empresas, de cen-tros de actividad o de partes de centros de actividad

Directiva 80/987/CEE sobre la aproximación de las legislacionesde los Estados Miembros relativas a la protección de los traba-jadores asalariados en caso de insolvencia del empresario

Directiva 91/533/CEE relativa a la obligación del empresario deinformar al trabajador acerca de las condiciones aplicables alcontrato de trabajo o a la relación laboral

Directiva 97/81/CE relativa al Acuerdo marco sobre el trabajoa tiempo parcial concluido por la UNICE, el CEP y la CES-Anexo: acuerdo marco sobre el trabajo a tiempo parcial

Directiva 91/383/CEE por la que se completan las medidas ten-dentes a promover la mejora de la seguridad y de la salud enel trabajo de los trabajadores con una relación laboral deduración determinada o de empresas de trabajo temporal

Directiva 93/104/CEE relativa a determinados aspectos de laordenación del tiempo de trabajo

Directiva 94/33/CEE relativa a la protección de los jóvenes enel trabajo

Directiva 94/45/CEE sobre la constitución de un comité deempresa europeo o de un procedimiento de información yconsulta a los trabajadores en las empresas y grupos deempresas de dimensión comunitaria

Directiva 96/71/CEE sobre el desplazamiento de trabajadoresefectuado en el marco de una prestación de servicios

1.o de juliode 2000

En el momentode la accesión

31 de diciembrede 2000

1.o de juliode 2000

31 de diciembrede 2001

1.o de juliode 2000

1.o de juliode 2000

1.o de juliode 2000

1.o de juliode 2000

1.o de juliode 2000

Calendario de transposición de las directivas europeas

Directivas Fecha de Fecha de la transposición aplicación

1.o de juliode 2000

En el momentode la accesión

31 de diciembrede 2000

1.o de juliode 2000

31 de diciembrede 2001

1.o de juliode 2000

En el momentode la accesión

1.o de juliode 2000

En el momentode la accesión

En el momentode la accesión

i) las enmiendas rebasaban con creces el obje-tivo de armonizar la legislación nacional conlas directivas;

ii) la mayor parte de las enmiendas, en espe-cial aquellas que iban más allá de la trans-posición de la legislación comunitaria, erandesfavorables para los trabajadores y, porconsiguiente,

iii) el Gobierno aprovechaba la oportunidad deuna aproximación de las leyes para menosca-bar la protección de los trabajadores; además,

iv) el Gobierno no había consultado realmentecon los copartícipes sociales y no parecíaestar dispuesto a aceptar cualquier pro-puesta procedente de los mismos.

Es verdad que la primera modificación pro-puesta del Código del Trabajo abarcaba diver-sas cuestiones que rebasaban la sola transposi-ción del derecho comunitario porque elGobierno se proponía introducir enmiendasadicionales necesarias desde hacía muchotiempo, sobre todo en relación con los emplea-dores y las autoridades encargadas de velar porel cumplimiento de la legislación. A ese res-pecto, la protesta de los sindicatos se justificabaplenamente. Para influir en la opinión públicay presionar al legislador, los sindicatos presen-taron, en cierta medida, una imagen tergiver-sada de la propuesta refiriéndose solamente asus disposiciones desfavorables y aislándolasdel contexto general.

Sin embargo, no es fácil determinar el alcancede las modificaciones estrictamente necesariasen el derecho nacional para conseguir una plenaarmonización con el derecho comunitario. Laexperiencia adquirida por los Estados miembrosmuestra que a veces resulta muy difícil compro-bar si las enmiendas adoptadas son realmenteindispensables. Las directivas, por definición,ofrecen cierto margen17. Es evidente que no pue-den adoptarse literalmente, en especial cuandoel enfoque de las leyes nacionales es diferente,como lo demuestra la situación, por ejemplo enel caso de la Directiva 93/104/CEE, relativa adeterminados aspectos de la ordenación deltiempo de trabajo. En otros casos, la legislaciónnacional no contiene ciertas cláusulas que soncondiciones previas para la adopción de la direc-tiva. Esta resultó ser la principal causa de con-flicto en el caso de la Directiva 96/71/CEE sobreel desplazamiento de trabajadores efectuado enel marco de una prestación de servicios. La direc-tiva contiene tres disposiciones de carácter trans-nacional: una se refiere a la situación en que unaempresa de trabajo temporero o una agencia de

colocación contrata a un trabajador para unaempresa usuaria establecida o activa en el terri-torio de un Estado miembro. Ninguna de las dis-posiciones afines puede transponerse en la legis-lación nacional cuando ésta no contiene ningunadisposición, ya sea relativa a la contratación enel exterior, ya sea al funcionamiento de unaempresa de trabajo temporero. Por consiguiente,la inclusión de las cuestiones mencionadas en elCódigo del Trabajo no puede ponerse en tela dejuicio; solamente la forma en que la legislaciónse aplica de hecho puede ser objeto de una dis-cusión con los copartícipes sociales.

Si bien los sindicatos trataban de conseguirque la modificación del Código del Trabajo selimitara estrictamente a la transposición de lasdirectivas, los empleadores deseaban aprove-char los cambios legislativos para lograr másflexibilidad. Sostenían que el Código del Tra-bajo era demasiado rígido, en especial en lo quese refiere a las disposiciones relativas al tiempode trabajo y a las formas de empleo, para hacerfrente a la presión de la competencia, particu-larmente dentro de la Unión Europea.

Continuación constructiva

Aunque los sindicatos y los empleadoresexpresaran opiniones diferentes en cuanto a lasmodificaciones propuestas y que sus interesesse opusieran en muchas áreas, las reunionesulteriores de la subcomisión de derecho laboral(25 de julio, 1.º de agosto y 4 de agosto de 2000)permitieron discusiones útiles.

Este éxito puede atribuirse a diversos facto-res. El más importante fue que todas las partesdedicaron un tiempo y una atención suficientespara comprender plenamente el punto de vistade las demás. En esta fase de la consulta, aunquelos copartícipes sociales estuvieran mejor prepa-rados, fueron todavía frecuentes los malentendi-dos y las interpretaciones erróneas. Ello se debió:

i) en parte, a la complejidad de la propuestarespecto de la introducción de nuevos con-ceptos (por ejemplo, contratación en el exte-rior, puestos de trabajo transnacionales,dimensión de las empresas europeas, tra-bajo estacional, etc.) o de una nueva defini-ción de los conceptos establecidos en lalegislación nacional (por ejemplo, desplaza-miento de los trabajadores en lugar de reem-plazo, empleo temporero y duración deter-minada del empleo, etc.); y

ii) en parte, al hecho de que incluso para juristasmuy competentes la comprensión de la legis-lación comunitaria resulta realmente difícil.

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Las explicaciones detalladas que se facilita-ron y la atención que todas las partes les pres-taron permitieron analizar el significado real delas modificaciones propuestas, como también elde las observaciones críticas y la finalidad pri-mera de las directivas. Los desacuerdos pudie-ron a menudo resolverse con una redacciónmás cuidadosa de las disposiciones.

Otro factor esencial para un diálogo socialeficaz fue la buena voluntad de los represen-tantes del Gobierno para aceptar soluciones decompromiso razonables. Durante la consulta,adoptaron sistemáticamente un enfoque con-sensual: propusieron enmiendas adicionales,retiraron algunas de ellas y reformularon otras.Todos estos cambios no modificaron el con-cepto subyacente de la propuesta original, aun-que ciertas «cuestiones candentes» que no eranindispensables para la transposición de lasdirectivas se dejaron de lado o se presentaronde una manera más aceptable para los copartí-cipes sociales. Las discusiones fueron de carác-ter esencialmente profesional, con arreglo almandato de las subcomisiones del ConsejoNacional del Trabajo. El debate político se dejópara las sesiones plenarias junto con la difíciltarea de conseguir un equilibrio entre la flexi-bilidad que pedían los empleadores y la segu-ridad que reivindicaban los sindicatos. Las dis-cusiones se celebraron en un espíritu de respetomutuo y de responsabilidad compartida. Loscopartícipes sociales fueron activos y construc-tivos. Por su parte, la delegación gubernamen-tal los aceptó en tanto que «colegisladores».

El diálogo social en el ámbito de expertos noera claramente un ámbito adecuado para resol-ver todos los conflictos y conseguir un con-senso. Sin embargo, gracias a reuniones repeti-das, el proyecto revisado:i) fue, desde un punto de vista profesional, de

calidad superior a la propuesta original;ii) permitió una adopción más concreta y más

«aceptable» de la legislación comunitaria;iii) ofreció un poco más de protección a los tra-

bajadores y sus familias; yiv) la petición de flexibilidad de los empleado-

res se atendió en grado menor que antes.

Aparte de los cambios introducidos dehecho en el texto, el mayor logro de las reunio-nes de la subcomisión fue filtrar casi todos losconflictos debidos a malentendidos y crear unclima de colaboración y confianza entre las trespartes. Los representantes del Gobierno consi-guieron convencer a los copartícipes socialesde que los consultaban con miras a llegar a un

acuerdo sobre el mayor número posible decuestiones para presentar conjuntamente, o porlo menos con un fuerte apoyo, un proyectode enmienda del Código del Trabajo al Parla-mento.

En las sesiones plenarias del Consejo Nacio-nal del Trabajo (8 de agosto y 11 de agosto de2000) se consiguió una mayor convergenciaentre el punto de vista de los empleadores y elde los sindicatos. Los representantes delGobierno ofrecieron nuevas soluciones de com-promiso respecto de cuestiones en las quepodían hacerlo sin poner en peligro una trans-posición adecuada de las directivas. Se creó asíun clima de consenso puesto que la adopciónde la directiva ofrece de por sí un margen deflexibilidad más o menos amplio.

En lo que se refere a las cuestiones respectode las cuales los puntos de vista de los copartí-cipes sociales divergían fuertemente, los repre-sentantes del Gobierno les propusieron quecontinuaran el diálogo tripartito y armonizaransus intereses por la vía de la negociacióndirecta. El Gobierno también prometió que, sise llegaba a un acuerdo que no vulnerara ladirectiva, la aceptaría. El Gobierno consiguióenfocar de esta manera excepcional el diálogosocial porque los conflictos entre empleadoresy sindicatos se referían principalmente a:

i) cuestiones respecto de las cuales la armoni-zación del derecho comunitario puedelograrse dentro de un margen entre los nive-les más alto y más bajo de las obligacionesque establecen las directivas (por ejemplo,en el caso de la ordenación del tiempo detrabajo); o

ii) unas pocas disposiciones «adicionales» noresueltas que guardaban solamente unarelación indirecta con la armonización de lalegislación (por ejemplo, reducir la jornadalaboral de las 42 horas actuales a 35 o 40horas o, de otra manera, aumentarla hasta48 horas; reducir el período de notificaciónprevia de los horarios de trabajo de los sietedías actuales a 72 horas, etc.).

Aunque algunos copartícipes sociales noacogieron de buen grado en un principio que«el Gobierno se retirara de las negociaciones»,según sus palabras, las negociaciones biparti-tas permitieron finalmente concertar acuerdossobre, entre otras cosas, las cuestiones que toda-vía eran objeto de debate: informar a los traba-jadores sobre cuestiones como reducciones deplantilla por convenio colectivo, disposicionesreglamentarias relativas al lugar de trabajo, etc.

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Sin entrar en mayores detalles técnicos nienumerar las cuestiones respecto de la cuales sellegó a una solución de compromiso en lassesiones plenarias del Consejo Nacional delTrabajo, los resultados del diálogo social pue-den, hasta ahora, resumirse como sigue:i) se consiguió un consenso sobre la transposi-

ción de la Directiva 98/59/CEE relativa a laaproximación de las legislaciones de losEstados Miembros que se refieren a despidoscolectivos; sobre la Directiva 91/533/CEErelativa a la obligación del empresario deinformar al trabajador; sobre la Directiva91/383/CEE por la que se completan lasmedidas tendentes a promover la mejora dela seguridad y la salud en el trabajo de lostrabajadores con una relación laboral deduración determinada; y sobre la Directiva94/33/CEE relativa a la protección de losjóvenes en el trabajo. Por consiguiente,cuando se adopte, el Código del Trabajohabrá armonizado plenamente la legislaciónnacional con las directivas mencionadas;

ii) un decreto separado, relativo a la obliga-ción de establecer un reglamento detalladoen la materia, permitirá una armonizaciónparcial con la Directiva 94/45/CEE sobrela constitución de un comité de empresaeuropeo;

iii) los copartícipes sociales no han apoyado,por diversos motivos, la forma en que elGobierno se proponía transponer la Direc-tiva 93/104/CEE relativa a determinadosaspectos de la ordenación del tiempo de tra-bajo y la Directiva 96/71/CEE sobre el des-plazamiento de trabajadores efectuado en elmarco de una prestación de servicios; tam-poco han conseguido un acuerdo bipartitopara sustituir las disposiciones propuestas.

El diálogo social no ha terminado

A mediados de agosto de 2000 el Gobiernose enfrentó con un dilema: presentar la últimaversión del Código del Trabajo modificado alParlamento con miras a prevenir todo retrasonuevo en la transposición del derecho del tra-bajo comunitario respetando, cuando menos, lafecha ya postergada (1.º de enero de 2001) deentrada en vigor, u ofrecer nuevas oportunida-des a los copartícipes sociales con la esperanzade que llegaran finalmente a un consenso sobrelas disposiciones que todavía se discutían. Trasvarias consultas oficiosas con los representan-tes de los copartícipes sociales, se aceptó elsiguiente programa:

i) los legisladores examinarían una vez máscon cuidado el proyecto con miras a esta-blecer un texto coherente y preciso que tam-bién tuviera en cuenta las observaciones delos copartícipes sociales formuladas entre-tanto;

ii) esta versión «actualizada» se consideraríacomo propuesta final, con la condición deque si, de conformidad con las directivas, loscopartícipes sociales proponían disposicio-nes concertadas sobre cuestiones que toda-vía eran objeto de discusión, el Gobierno lasaceptaría y las defendería en el Parlamento;

iii) la posibilidad de modificar el texto sobre labase de acuerdos bipartitos permaneceabierta para los copartícipes sociales hastala fase final del debate parlamentario.

Esta solución original se debe principal-mente a las fuertes presiones de los copartíci-pes sociales, que atribuyen, como es compren-sible, una importancia especial a lamodificación del Código del Trabajo. Sinembargo, el Gobierno también se percata ple-namente de que no puede continuar eficaz-mente la armonización de la legislación del tra-bajo sin la contribución activa de aquellos quetendrán que aplicarla en el futuro, es decir, loscopartícipes sociales. También existe un enten-dimiento práctico en cuanto a que, si bien la fle-xibilidad y la seguridad en el empleo parecenser contradictorias, todavía es posible conse-guir una solución de compromiso que resulteprovechosa para todos.

La actual versión «actualizada» del Códigodel Trabajo modificado18 cumple plenamente losrequisitos derivados de la transposición de lasdirectivas mencionadas. El Gobierno cree que,en su forma actual, esta propuesta final esta-blece un buen equilibrio entre los intereses con-flictivos de los empleadores y de los trabaja-dores y armoniza en grado suficiente lasdisposiciones conducentes a una mayor flexibi-lidad, por una parte, como piden los emplea-dores, y, por otra, a las garantías relativas a laprotección de los trabajadores por las cuales lossindicatos han luchado duramente. En algunasdisposiciones, la propuesta es más favorablepara los trabajadores y sus familias; en otras,más beneficiosa para los empleadores. Sinembargo, incumbirá finalmente a los legislado-res conseguir un equilibrio en su aplicación. Porconsiguiente, se ha alcanzado en la medida delo posible el doble objetivo de garantizar nor-mas mínimas decentes e impedir que seimponga una carga excesiva a las empresas.

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Este «término medio» del Gobierno tambiénpuede apreciarse a la luz de las críticas recien-tes formuladas por las partes interesadas. Aun-que los copartícipes sociales reconozcan todoslos logros conseguidos hasta ahora con el diá-logo social y expresen su aprobación por elenfoque consensual del Gobierno, se quejan deque este último no haya sido imparcial y hayafavorecido a la parte contraria en la reglamen-tación de las cuestiones respecto de las cualesno se había llegado a un acuerdo. Los emplea-dores sostienen que las disposiciones relativasal empleo y al tiempo de trabajo son todavíademasiado rígidas, anticuadas y contraprodu-centes en relación con las condiciones actualesde la competencia en la economía mundiali-zada, mientras que los sindicatos acusan alGobierno de menoscabar la protección de lostrabajadores y, por ende, de socavar la posiciónya débil que ocupan en los lugares de trabajo.

El debate continúa. Incumbe ahora a loscopartícipes sociales determinar cómo seenfrentarán con este reto, es decir, si consegui-rán negociar nuevos acuerdos o si se aplicaránlas soluciones «intermedias» del Gobierno. Lacontribución de los copartícipes sociales al diá-logo social ha sido hasta ahora esencial en latransposición del derecho del trabajo comunita-rio. Habida cuenta de su competencia y movili-zación es probable que en los meses veniderosconsigan nuevas concesiones mutuas y solucio-nes de compromiso sobre una base bilateral.

La transposición del derecho del trabajocomunitario también constituye un reto para elGobierno, no sólo en términos profesionales.Según declaró la Directora General del Depar-tamento de Empleo y Asuntos Sociales, OdileQuintin:

Los gobiernos de los países candidatos tambiéndeberían comprender cuán valiosa puede ser la con-tribución de los copartícipes sociales para la adop-ción exitosa del derecho del trabajo comunitario. Enotras palabras, los gobiernos de los países candida-tos deberían aprender a confiar en los copartícipessociales para preparar a sus países a ocupar el lugarque les corresponde en una Unión Europea ampliada(Quintin, 1999).

En relación con la modificación del Códigodel Trabajo, el Gobierno se ha enfrentado conéxito con este reto, lo que, a su vez, puede sur-tir un efecto positivo en todo el sistema de diá-logo social en Hungría.

Notas

1 Ultimas publicaciones relativas a los antecedentes deltripartismo en Hungría.

2 A hazai érdekegyeztetési rendszer fejlesztésének(megújitásának) szakmai koncepciója (concepto para el desa-rrollo (renovación) del sistema de conciliación de intereses),noviembre de 1998.

3 Para un resumen de la cuestión, véase: Herczog, 1999.4 2301/1998 (XII/30) Korm.határozat a társadalmi pár-

beszéd rendszerének szakmai koncepciójáról (Decretogubernamental 23/01/199 sobre el concepto del sistema dediálogo social). En lo que se refiere a sus características, eldecreto mencionado es un documento gubernamentalinterno, aunque no sea confidencial. Se incluye en su anexoel concepto que tiene el Gobierno del diálogo social.

5 Con arreglo al artículo 20 de la ley núm. 11 de 1987 sobreel procedimiento legislativo: «Las autoridades de ejecución,la organización civil y las organizaciones que representen losdiversos intereses participarán en la preparación del proyectode legislación relativo a los intereses de los grupos que repre-senten o protejan, así como las organizaciones que realicen suactividad en la esfera de las relaciones sociales en general».

6 Véase por ejemplo Emlékeztetó a társadalmi párbeszédrendszerének szakmai koncepciójáról lefolytatt megbeszélé-sekröl (Nota relativa a las consultas sobre el sistema de diá-logo social). Esta nota relativa a las reuniones oficiosas delConsejo para la conciliación de intereses se difundió oficialy ampliamente, a diferencia de la práctica habitual.

7 Elöterjesztés az Ërdekegyeztetö Tanács részére az Ërde-kegyeztetö Tanács átalakitásáról (Propuesta presentada alConsejo para la Conciliación de Intereses sobre la reestruc-turación del mismo), febrero de 1999.

8 La modificación del Código del Trabajo era una cues-tión muy controvertida. Este es el caso respecto del cual elinforme anual de la CIOSL sobre la violación de los derechossindicales en el mundo (2000) dice lo siguiente: «El Gobiernopresentó un proyecto de ley al Parlamento a principios de1999 que contenía importantes reformas del Código del Tra-bajo de 1992. El Gobierno no había tratado de concertar unauténtico diálogo con los sindicatos y, como consecuencia deello, no tuvo en cuenta su propuesta. Las reformas socava-ban los derechos de los sindicatos y de los trabajadores»(CIOSL, 2000). Análogamente, la moderación de los salariosreales era una cuestión muy sensible después de varios añosde pérdidas considerables en los salarios reales en compara-ción con un crecimiento económico dinámico. Para una eva-luación del «Acuerdo global» iniciado por el Gobierno, véase:Ladó y Tóth (2000 /b).

9 Para una reseña detallada de las nuevas estructuras,véase Ladó y Tóth (2000 /a) y (2000 /b).

10 La cuestión del Consejo Social no se considera aquí,aunque los autores de algunas publicaciones estiman queéste constituye un elemento del diálogo social. Los autorestienen otra opinión y piensan que el Consejo es de hecho unorganismo consultivo centrado en los problemas sociales delos grupos desfavorecidos. Se trata de un ejemplo típico dediálogo entre el Gobierno y los representantes de diversosgrupos civiles (por ejemplo, las personas discapacitadas, laspersonas de edad, las mujeres, etc.), pero en ningún caso delos interlocutores sociales. Por consiguiente, se integra másbien en la estructura del diálogo civil que en la del diálogosocial. Para una descripción detallada de esta institución,véase Ladó y Tóth (2000 /b).

11 Se trata de un documento común de la Comisión Euro-pea y de las autoridades de Hungría establecido de coformi-dad con lo que se pide en el acuerdo de accesión participa-

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tiva. Tiene por objeto definir los retos planteados en materiade empleo y mercado de trabajo en los años transcurridoshasta la fecha de accesión y lograr un acuerdo sobre priori-dades.

12 En la reunión de junio de 2000 de la Conferencia Inter-nacional del Trabajo, la Comisión de Aplicación de Normasde la OIT consideró una reclamación de una confederaciónsindical de Hungría contra el Gobierno de este país en la quese alegaba el incumplimiento de los Convenios núms. 111 y112. Aunque el caso se refiriera a una medida adoptada porel Gobierno que se aplicó en 1995, esta oportunidad permi-tió analizar el sistema de consulta sobre el empleo, no sólodurante un período determinado sino también en relacióncon una situación más reciente.

13 No se incluye una lista de las directivas ya transpues-tas. Fuente: situación del Gobierno de la República de Hun-gría en materia de negociaciones relativas al capítulo 13: polí-tica social y empleo, información complementaria pertinente.Esta obligación se reafirma en el programa del Gobierno sobrearmonización de la legislación: decretos gubernamentalesnúms. 2280/1999 (XI/5) y 2140/2000 (VI/23).

14 El «Acuerdo global» también comprende dos directi-vas relativas a la igualdad de oportunidades: la Directiva75/117/CEE sobre el principio de igualdad de remuneraciónpara hombres y mujeres y la Directiva 97/80/CEE sobre lacarga de la prueba en casos de discriminación por motivo desexo (cuya transposición no se considera en el presente estu-dio de caso).

15 Elöterjesztés a Kormány részére a Munka Tör-vénykönyvéröl szóló 1992. évi XXII törvény jogharmonizá-ciós célú módosításáról (Propuesta presentada al Gobiernocon miras a la modificación de la ley XXII de 1992 sobre elCódigo del Trabajo y a una armonización de la legislación)Budapest, junio de 2000, pág. 41; anexo con aclaracionesgenerales, pág. 35.

16 En el reglamento preliminar del Consejo Nacional delTrabajo se indica que toda modificación del Código del Tra-bajo debería ser objeto de un procedimiento de consulta pre-via, de 60 días como mínimo, en caso de no llegarse antes aun consenso.

17 Con arreglo al Tratado constitutivo de la ComunidadEuropea «la directiva obligará al Estado miembro destinata-rio en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando sinembargo a las autoridades nacionales la elección de la formay de los medios « (artículo 249 del Tratado de CEE consoli-dado).

18 Elóterjesztés a Kormány Részére a munka Tör-vénykönyvéröl szóló 1992. evi XXII. évi XXII törvény jog-harmonizációs célú módosításáról (Propuesta presentada alGobierno relativa a la modificación de la ley XII de 1992 sobreel Código del Trabajo, con fines de armonización de la legis-lación). Budapest, septiembre de 2000, pág. 41; y anexo conuna explicación general, pág. 43.

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1. Introducción

Sudáfrica se presenta de dos maneras en laimaginación colectiva del resto del mundo. Enprimer lugar, como un país que tuvo uno de lossistemas de opresión racial sistemática más vio-lenta del mundo. En segundo lugar, como elpaís cuya transición democrática se ha caracte-rizado por una negociación exhaustiva entrepartidos políticos y principales agentes econó-micos. En el presente artículo examinaremos unelemento de esta última, describiendo, explo-rando y sacando lecciones del compromisoalcanzado entre los principales protagonistassocioeconómicos de Sudáfrica para, por último,llegar a una serie de conclusiones1 sobre laexperiencia sudafricana en materia de diálogosocial.

El diálogo social en Sudáfrica no se limita auna sola institución ni está confinado en deter-minados contextos institucionales; se mani-fiesta por conducto de una variedad de institu-ciones, conferencias, consultas oficiosas y porlas proverbiales conversaciones de pasillo entrelos interlocutores sociales que tratan de mode-lar normas de gobierno. Ahora bien, en el pre-sente artículo se analiza únicamente el ConsejoNacional de Desarrollo Económico y de Manode Obra (conocido por la sigla en inglés NED-LAC, que en adelante escribiremos Nedlac),máxima institución de diálogo social de Sudá-frica2. Ello obedece al significado histórico e ins-titucional de este Consejo, así como al hecho deque los autores están familiarizados con esteámbito particular de diálogo social.

El presente artículo comienza con una sín-tesis del debate conceptual sobre diálogo social.En la segunda sección, se describe el diálogosocial en Sudáfrica examinando su contextosocioeconómico. La tercera sección versa sobre

la historia del diálogo social en Sudáfrica; en lacuarta sección se trata la estructura y el funcio-namiento del Nedlac, y en la quinta, el diálogosocial sudafricano en la actualidad. A partir deestos análisis, en las conclusiones se intentasacar algunas lecciones de la práctica de diá-logo social.

2. Diálogo social: el debate conceptual

El concepto de diálogo social ha sido objetode debate entre profesionales de las cienciassociales y del desarrollo. Dicho debate surge araíz de la diversidad de conceptos existentes.Para describirlo se han utilizado términos como«corporativismo», «neocorporativismo», «pactosocial», «asociación social» y «concertaciónsocial». El alcance de este debate resultó evi-dente en la reunión oficiosa de expertos de laOIT que tuvo lugar en diciembre de 1999. Enesta sección se examinan brevemente algunasnociones de diálogo social presentadas en dichareunión y, a partir de ellas, se elabora para darun marco conceptual al resto del artículo.

Diferenciar la negociacióndel diálogo social

El diálogo social fue definido tradicional-mente por la OIT en términos de institucionestripartitas integradas por representantes delgobierno, los sindicatos y los empleadores queperiódicamente se consultan en materia depolítica laboral, social o económica y cuya fina-lidad primordial es garantizar la paz laboral(citado en Quan, 2000). Por consiguiente, el diá-logo social se definió más bien en términos dela estructura institucional en que tiene lugarque en términos de sus reglas y procesos. Elderecho de los trabajadores y de los empleado-

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Africa

Diálogo social: la experiencia sudafricana

Karl GostnerOmano Edigheji

Coordinadores de investigaciónConsejo Nacional de Desarrollo Económico y

de Mano de Obra (NEDLAC)

res de organizarse fue uno de los principalesprincipios que nutrió este concepto inicial dediálogo social. Según Hyman, el diálogo socialse concibió en términos de relaciones laboralesque abarcaban la negociación colectiva y otrosmedios entre empleadores y representantes delos trabajadores. Esta es una definición muchomás restrictiva puesto que en la negociacióncolectiva se abordan únicamente los efectos delas decisiones tomadas por la dirección; en otraspalabras, el diálogo social supone meramenteuna reacción y no un punto de partida para for-mular políticas. También siguiendo a Hyman,el diálogo social es un proceso de intercambiode información y pareceres para facilitar lasnegociaciones pero no es una negociación en sí.En este caso, la negociación es diferente del diá-logo social. Según el tercer concepto de diálogosocial, se trata de una configuración institucio-nal destinada a facilitar una interacción con-sensual y que dé resultados. Por último,Hyman lo define en términos de su índole nor-mativa que apunta a orientar la «asociaciónsocial» y a evitar los conflictos. Por lo tanto,según Hyman, el diálogo social es a la vez unproceso y un marco institucional para la inte-racción entre los interlocutores que participanen él.

Al igual que la OIT, Héthy (2000) define eldiálogo social como un sistema de institucionesde conciliación de intereses en materias labora-les y económicas, entre representantes delgobierno, de los empresarios y de los sindica-tos (tripartismo), o bien, entre representantesde las organizaciones de empleadores y de tra-bajadores (bipartismo). Dicho diálogo puededarse a escala nacional, sectorial, municipal yde la empresa, según sea el contexto socioeco-nómico. Pero, a diferencia de la OIT, para Héthyel diálogo social puede estar institucionalizadoo no (diálogo oficioso), principalmente en loque respecta a la negociación y la búsqueda deconsenso donde esta última completa la pri-mera y acelera la solución de los conflictos. Encambio, Choi (2000) define el diálogo social entérminos de las «negociaciones directas» quetienen lugar entre los interlocutores sociales.Aquellas consultas que no desembocan ennegociación y sirven meramente para compar-tir información no son sinónimo de diálogosocial. Desde esta perspectiva, el diálogo socialpersigue como finalidad alcanzar acuerdo entrelos interlocutores sociales. Por lo tanto, allídonde está institucionalizado, el diálogo socialse transforma en un mecanismo de coordina-ción política entre los interlocutores que parti-cipan en él.

Otros grupos de interés social

La mundialización de las actividades socio-económicas reduce el poder de representaciónde las partes tradicionales en las institucionescorporativistas y, por lo tanto, lo ha debilitadoen cuanto base del diálogo entre Estado y socie-dad, poniendo en el tapete cuestiones que antesno se abordaban en dichas instituciones. De ahíque el diálogo social abarque la representaciónde otros grupos de interés social. Las cuestio-nes que se plantean por conducto de las insti-tuciones de diálogo social son mucho másamplias que las que se abordan en las institu-ciones corporativistas.

Por lo tanto, en el presente artículo, el diá-logo social se define como sigue: «procesos einstituciones que facilitan la participación delos interlocutores sociales en procesos políticosde carácter socioeconómico». Las formas quepuede revestir el diálogo social van del bipar-tismo al tripartismo, pudiendo también reves-tir una forma «cuatripartita». El diálogo socialpuede estar institucionalizado o no. Además, eldiálogo social incluye procesos de consultaperiódicos y oficiales y también entraña nego-ciaciones oficiales. Entonces, a nuestro juicio, eldiálogo social implica mucho más que preser-var el triángulo de oro Estado-empresarios-tra-bajadores (corporativismo) y da cabida a otrosactores presentes en la sociedad civil como lasorganizaciones de mujeres, de jóvenes, de per-sonas con discapacidades, de desempleados y,en algunos casos, también a representantes departidos políticos, grupos de defensa del medioambiente y asociaciones comunitarias. Estosactores pueden asociarse de varias maneraspara entablar el diálogo social. Por ejemplo, lostrabajadores con otros órganos de la sociedadcivil; o bien los trabajadores y las empresas pue-den congregarse para encontrar solucionescompartidas a problemas comunes3. Tal comolo señala Gostner (2000), el diálogo social es uncompromiso entre los interlocutores socialesdestinado a influir en el gobierno. Por su pro-pia índole, el diálogo social arraiga y fortaleceel gobierno democrático de cooperación y par-ticipación.

El diálogo social se entabla en distintosámbitos: de la empresa, comunitario, sectorial,nacional, regional, mundial, etc. Las cuestionesque se abordan en él no se limitan a las clásicascomo las relativas a los mercados de trabajo yla macroeconomía, sino que abarcan otras comola situación de las trabajadoras, el medioambiente y reformas políticas, pasando por lasituación de los derechos humanos. Puesto que

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el proceso de mundialización se ha caracteri-zado por las desigualdades y la exclusiónsocial, éstos son temas predominantes del diá-logo social que plantea el «tercer sector», el dela sociedad civil, entre otras, las asociaciones deconsumidores y las ONG. El diálogo social enSudáfrica se examinará desde la perspectiva deeste marco conceptual.

3. El contexto socioeconómico

El reto primordial que se plantea en Sudáfricaes acabar con la pobreza y el desempleo a granescala, dos de los legados del apartheid. Paralograrlo, es preciso garantizar el aumento de lainversión, el crecimiento económico, la creaciónde puestos de trabajo y una distribución equita-tiva de los recursos sociales y económicos.

En los años subsiguientes a las primeraselecciones democráticas (1994), el país cosechóalgo que pudiera llamarse el «dividendo de lademocracia» ya que el crecimiento económicopasó de menos del 0 por ciento, a principios deldecenio de 1990, al 3,5 por ciento en 1995, y al3 por ciento en 1996. En 1997, dicho dividendose resintió de la crisis financiera del sudesteasiático que afectó la economía sudafricana. En1998, la tasa de crecimiento bajó a menos del 1por ciento (Nedlac, 2000). La economía no se harecuperado totalmente y ha estado marcadapor el estancamiento de las tasas de creci-miento en 1999 y primer semestre del 2000, enque fueron del 1 por ciento y del 1,6 por cientorespectivamente (South African Reserve Bank,2000).

El bajo crecimiento del Producto InternoBruto (PIB) obedeció no sólo a los efectos de lacrisis financiera mundial sino también a losporcentajes relativamente bajos del ahorro yformación de capital fijo. En 1998, el porcentajedel ahorro respecto del PIB fue inferior al 20 porciento, lo que se tradujo en bajos porcentajes deahorro personal y en un desahorro guberna-mental por un período de 20 años (Departa-mento de Finanzas de Sudáfrica, 2000). Delmismo modo, la inversión de capital fijo, tantodel sector público como de los inversores pri-vados, es demasiado baja como para impulsarel crecimiento.

Tal como se ha dicho anteriormente, eldesempleo es uno de los mayores problemasque se plantea en la Sudáfrica democrática.Desde las elecciones democráticas, el sectorestructurado ha suprimido más de 500.000puestos de trabajo, a lo que se suma su incapa-cidad de absorber las decenas de miles de per-sonas que ingresan en el mercado de trabajo

cada año. Si se utiliza la definición de desem-pleo ampliada de la OIT, en Sudáfrica el desem-pleo se cifra en un 36,2 por ciento de la pobla-ción económicamente activa. Habida cuenta deeste alto porcentaje, no es sorprendente quemitigar la pobreza sea el reto fundamental deldesarrollo. Unos 19 millones de sudafricanosviven en una miseria abyecta puesto que losgastos de los hogares ascienden a 353 rands porpersona y por mes. Tanto el desempleo como lapobreza aquejan principalmente a determina-dos grupos y sobre todo a las mujeres: el 65 porciento de quienes viven en condiciones deextrema pobreza son africanos: en su mayoríaafricanas de las zonas rurales; un 48,8 por cientode africanos y un 54 por ciento de africanasestán desempleados. Son cifras que reflejan loslegados del apartheid.

Por lo tanto, éstos son los retos principalesque deben asumir los interlocutores sociales delNedlac.

Historia del diálogo socialen Sudáfrica

Los últimos años del decenio de 1980 secaracterizaron por los primeros intentos oficio-sos de entablar el diálogo social entre los prin-cipales agentes económicos y los partidos polí-ticos (Gostner, 2000). A principios del deceniode 1990, dicho diálogo, las luchas contra unalegislación laboral represiva, y varias jornadasde absentismo masivo, fueron otras tantasmanifestaciones de protesta contra los intentosdel Estado del apartheid de imponer, unilate-ralmente, políticas económicas a los sudafrica-nos. Todo ello dio lugar a la institucionalizacióndel tripartismo en Sudáfrica (Baskin, 1991).

La institucionalización del diálogo socialrepercutió en dos órganos: la Comisión Nacio-nal de Recursos Humanos, que concentraba sulabor en las políticas de mercado de trabajo yque fue reestructurada para dar cabida a repre-sentantes del movimiento obrero progresista, yel Foro Económico Nacional, que se estableciópara tratar de evitar que en el período de tran-sición el Estado del apartheid reestructuraraunilateralmente la economía. Ninguno de estosórganos llevó a cabo una labor sustancial en loque se refiere a la política y la legislación, aun-que el citado foro completó los procedimientosde presentación de la candidatura de Sudá-frica al GATT (Adler y Webster, 1995). Dehecho, ambos órganos, por su propia índole,sirvieron de trastero para limitar la capacidadde maniobra del Estado del apartheid en susúltimos días. De ahí que la meta del diálogo

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social no fuera ampliar sino restringir la capa-cidad del Estado «antidemocrático» de impo-ner su voluntad a la sociedad. Como dijeraChristian Sellars, que en aquella época eramiembro del Sindicato de Trabajadores de laIndustria Química: el Foro Económico Nacio-nal no hizo mucho pero en aquel entonces sufinalidad consistía más bien en bloquear lareforma unilateral del Partido Nacional que enformular una nueva política (citado en Gostnery Joffe, 2000).

Esta historia del tripartismo en el contextode un gobierno ilegítimo tuvo consecuenciasfundamentales en la estructura del diálogosocial que se entabló en la era democrática quecomenzó en 1994 (Dexter, 2000) y que ha dadolugar a muchas cuestiones y procesos que sal-taron al ruedo del diálogo social. De hecho, elalcance del diálogo social definido en la ley porla que se establece el Nedlac (véase más ade-lante) no es habitual en un país en desarrollo, yes incluso importante según los criterios vigen-tes en los países desarrollados (Dexter, 2000).Este legado histórico tuvo también repercusio-nes en los retos que se plantean al diálogo socialinstitucionalizado en el contexto de ungobierno democrático.

4. Estructura y funcionamientodel Nedlac

En septiembre de 1994, el Parlamento suda-fricano aprobó la ley por la que se establece elNedlac y en la que se estipula que dicho Con-sejo debe:

– promover objetivos de crecimiento econó-mico, de participación en la toma de deci-siones económicas, y de equidad social;

– propiciar el consenso y concluir acuerdos enmateria de política social y económica;

– examinar toda la legislación laboral relacio-nada con la política del mercado de trabajoantes de que sea presentada al Parlamento;

– considerar cualquier modificación impor-tante de la política social y económica antesde que se aplique o se proponga al Parla-mento, y

– alentar y promover la formulación de unapolítica coordinada de asuntos sociales yeconómicos.

Actualmente, el Nedlac consta de un Con-sejo Ejecutivo, un Comité de Gestión y cuatrocámaras. El Consejo Ejecutivo, suprema ins-tancia decisoria, está integrado por ministros y

directores generales4 de departamentos guber-namentales, presidentes y secretarios generalesde las principales federaciones sudafricanas yaltos representantes de las empresas y de lacomunidad organizada. El Consejo Ejecutivo yel Comité de Gestión dan orientación estraté-gica a la organización y sancionan la labor delos representantes de los integrantes en las cua-tro cámaras, a saber:– la Cámara del Mercado de Trabajo;– la Cámara de Industria y Comercio;– la Cámara de Desarrollo, y– la Cámara de Finanzas y Erario Público.

La mayor parte del programa de trabajo delNedlac se lleva a cabo en las cámaras o en sub-comités establecidos para ocuparse de materiasespecíficas.

Estas estructuras cuentan con el apoyo deuna Secretaría cuya función primordial consisteen facilitar los procesos de diálogo social, enparticular, coordinando la labor de la organiza-ción con las investigaciones que le sirven deapoyo. Su función se ha ampliado y tambiénorganiza mesas redondas donde las partesmantienen debates oficiosos sobre las principa-les cuestiones nacionales. Estas mesas redon-das son importantes no sólo porque permitenque los participantes expresen libremente suspuntos de vista, cosa que no pueden hacer enlos debates previstos en el mandato del Nedlac,sino también porque garantizan la intervenciónde expertos que de otro modo no participaríanen los programas de dicho Consejo.

El Gobierno, las organizaciones sindicales ylas organizaciones patronales están representa-dos en todas las estructuras del Nedlac. Lacomunidad está representada en la Cámara deDesarrollo, el Comité de Gestión y el ConsejoEjecutivo. No obstante, cabe señalar que losrepresentantes de la comunidad participan atítulo ad hoc en las actividades de las otras cáma-ras sobre aquellas cuestiones que se considerenpertinentes. Aunque la participación de lacomunidad se limita por el momento a deter-minadas estructuras y, en comparación con losdemás interlocutores sociales tiene «menospoder social» y una base mucho más estrecha,sabe utilizar su participación para promover yproteger los intereses de quienes representa.Gracias a este proceso, en el programa del Ned-lac se plantean cuestiones que se hubieran igno-rado si la representación en él se hubiera limi-tado a los trabajadores, los empresarios y elGobierno. Además, en virtud de su participa-ción en el Nedlac, otras organizaciones de la

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sociedad civil, además de los trabajadores y delos empresarios, nombran representantes tantoen los órganos estatutarios que se ocupan derelaciones laborales y normas mínimas deempleo como en los consejos de administraciónuniversitarios.

La representación de los interlocutoressociales es la siguiente:

– los empleadores están representados por losEmpresarios de Sudáfrica (BSA) y por laFederación Nacional de Cámaras de Comer-cio Africanas (NAFCOC). BSA representalos intereses de 20 federaciones de emplea-dores donde la mayoría de los miembros sonblancos y abarca, entre otras, a la FundaciónSudafricana; la Aafrikaner Handelsinsti-tuut; la Cámara de Comercio Sudafricana; laFundación de las Empresas y los Consumi-dores Africanos, y la Cámara de Minas. Porotro lado, NAFCOC representa a 156.000establecimientos y 18 miembros provincia-les y sectoriales donde la mayoría de los afi-liados son negros;

– la comunidad está representada por: la Coa-lición Nacional de Mujeres; el Consejo Suda-fricano de la Juventud; la OrganizaciónSudafricana Nacional Cívica; la Asociaciónde Discapacitados de Sudáfrica, y el ForoNacional de Desarrollo Rural5;

– los trabajadores están representados portres federaciones sindicales: el Congreso deSindicatos de Sudáfrica (COSATU); la Fede-ración de Sindicatos de Sudáfrica, y el Con-sejo Nacional de Sindicatos (NACTU).

– los representantes gubernamentales proce-den de los cuatros ministerios fundamenta-les para la economía, es decir: Departamentode Trabajo; Departamento de Industria yComercio; Departamento de Finanzas, yDepartamento de Obras Públicas. Represen-tantes de otros ministerios y departamentosgubernamentales participan a título ad hoc enlas estructuras del Nedlac. Tal ha sido el casode los departamentos de: bienestar; desarro-llo constitucional; vivienda; asuntos ambien-tales y turismo; recursos hídricos y silvicul-tura, y minerales y energía, así como el de laOficina del Presidente.

Estos cuatro interlocutores sociales son losgrupos más organizados y representativos delpaís6. Además, tienen capacidad de movilizar asus miembros para hacer cumplir los acuerdosconcluidos en el Nedlac.

La labor del Nedlac

Desde que se fundara el Nedlac en 1995, losinterlocutores sociales han abordado unaamplia gama de cuestiones políticas que entranen su esfera de competencia según lo estipu-lado en la ley. En este apartado analizamossomeramente la labor de este Consejo, centrán-donos en los procesos legislativo, político y desupervisión que han sido las ramas principalesde las cuales se viene ocupando la institucióndesde su creación. Gran parte de la dinámicaque apuntala este análisis se tratará en la sec-ción siguiente.

En líneas generales, el Nedlac ha:

– examinado cerca de 20 instrumentos legis-lativos;

– recomendado al Parlamento la ratificaciónde 14 Convenios de la OIT;

– redactado tres Repertorios de recomenda-ciones prácticas para orientar a los interlo-cutores sociales acerca de la aplicación de lalegislación relativa al mercado de trabajo;

– llevado a cabo 25 estudios sobre temas tanamplios como tendencias socioeconómicas,tendencias de la negociación colectiva, ycompetitividad sectorial y desarrollo deinfraestructuras;

– organizado la Cumbre Presidencial del Tra-bajo, donde se incorporaron más de 20acuerdos subsidiarios sobre cuestiones quevan de la creación de brigadas juveniles a larevisión del sistema de seguridad social.

Resumiendo, en los cinco últimos años, losinterlocutores sociales han creado una institu-ción con una enorme capacidad de concluiracuerdos. Si bien en este breve artículo no pode-mos hablar de todos ellos, conviene detenerseen algunas esferas de su labor.

Una vez fundado, la primera tarea del Ned-lac consistió en negociar un nuevo régimen7

laboral para acabar con las prácticas represivasdel apartheid. Desde mediados a fines del dece-nio de 1980, en Sudáfrica hubo campañas sos-tenidas del COSATU y sus afiliadas contra laLey de Relaciones laborales y las enmiendasconservadoras de la misma que hizo, en 1988,el Partido Nacional que gobernaba (Baskin,1991). En el ámbito de este proceso, los sindi-catos afiliados al COSATU participaron activa-mente en la formulación de una política alter-nativa en materia de mercado de trabajo quecorrigiera las deficiencias del régimen vigentey abordara la cuestión de la formación profe-

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sional (en ciernes) y el desempleo en granescala. Esta visión fue la que nutrió sustancial-mente las políticas y la legislación del Gobiernodel Congreso Nacional Africano que accedió alpoder en 1994. Simultáneamente, a raíz de lamultiplicidad de conflictos laborales, era impe-rativo que los empleadores buscaran una solu-ción para salir del atolladero que se habíavenido gestando desde fines del decenio de1980. De ahí que resolver los problemas plan-teados en el mercado de trabajo fuera la preo-cupación primordial de los interlocutores socia-les que integraban el Nedlac. Como señalaAdrian du Plessis, por entonces negociadorprincipal de la Cámara de Minas y Comercio:«Tal vez en aquellos días no nos diéramoscuenta pero nuestras intuiciones eran correctasen lo que toca a nuestro enfoque de la reformadel mercado de trabajo». Tras sólo algunassemanas de establecido el Nedlac, el Departa-mento de Trabajo presentó un anteproyecto deley de relaciones de trabajo a objeto de que fueranegociado en la Cámara de mercado de trabajodel Nedlac. Ese fue el principio del torbellinode actividades que en realidad no amainó hastamayo de 1998, cuando concluyeron las nego-ciaciones del anteproyecto de ley sobre desa-rrollo de las calificaciones profesionales y elanteproyecto de ley sobre condiciones básicasde empleo.

El nuevo régimen de legislación sobre elmercado de trabajo consta de cuatro instru-mentos: la ley de relaciones laborales, la ley decondiciones básicas de empleo, la ley de desa-rrollo de calificaciones, y la ley de igualdad enel empleo. Mediante estas leyes se intenta aca-bar con los legados del apartheid creando unentorno de estabilidad para el mercado de tra-bajo y el desarrollo de calificaciones, garanti-zando los derechos laborales fundamentales yuna mayor equidad en el empleo para quienesanteriormente estuvieron marginados, en par-ticular, la población negra, las mujeres y las per-sonas con discapacidades.

Las negociaciones de los anteproyectos deley propuestos solieron ser muy conflictivas. Enlos momentos determinantes y cuando el pro-ceso8 de negociación se estancaba, los sindica-tos, en particular el COSATU, recurrían a lamovilización masiva de sus miembros en mani-festaciones de protesta para ejercer presión enlos demás interlocutores sociales a fin de queaccedieran a sus demandas. Paralelamente, elCOSATU exhortaba al Ministerio de Trabajo aque presentara los anteproyectos al Parla-mento, donde esperaba que, gracias a la pre-sencia de ex sindicalistas y su alianza con el

Congreso Nacional Africano, lograría que susdemandas fueran apoyadas. Los empresariostambién entablaron cabildeos con el Gobiernoy miembros del Parlamento. Todo ello tiende amostrar que los integrantes del Nedlac recu-rrieron a otros mecanismos para alcanzar susmetas. El Gobierno también ejerció su derechode gobernar operando cambios políticos radi-cales como los cambios en la política macroe-conómica y en la política de crecimiento, deempleo y de redistribución (CEYR), sin recurriral Nedlac. Los sindicatos se opusieron en par-ticular a la CEYR por considerar que socavabaalgunas disposiciones de la Ley de RelacionesLaborales, producto de las luchas y negocia-ciones de otrora. De ahí que estas acciones inde-pendientes por parte de los interlocutoressociales tendieran a agravar las tensiones entreellos y a comprometer la labor de la institución.

En medio de estos estancamientos el diálogoentre interlocutores sociales y de los consi-guientes actos de protesta y acciones indepen-dientes, las críticas al Nedlac se hicieron públi-cas. Un dirigente empresarial recogió lascríticas diarias de entonces en estos términos:

El Nedlac es una creatura del interregno poste-rior a 1994. Por aquel entonces, a falta de un gobiernolegítimo, la sociedad asumió la responsabilidad demantener el barco a flote y trazar su rumbo. Peroahora, con un gobierno legitimado por la Constitu-ción y que goza de un amplio apoyo, no necesitamosdisposiciones transitorias. Además, ahora que tene-mos un capitán de confianza que nos conduce porbuen rumbo la rapidez es esencial. En el mejor de loscasos, la asociación social está retrasando el progreso;en el peor, puede hacernos perder el rumbo. (BusinessDay, 1997.)

El hecho de que los interlocutores socialessudafricanos reconocieran que tales accionessocavaban el diálogo creando una situación enque no habría ganadores, ni a corto ni a largoplazo, les obligó a retomar el compromiso conel diálogo social y con el Nedlac en cuanto ins-titución. En otras palabras, en vista de que cadauno de los principales interlocutores sociales(organizaciones sindicales, organizacionespatronales y Gobierno) disponía de capacidadinterna para provocar un estancamiento de lasconversaciones que no beneficiaría a nadie enparticular ni al país en general, se reconoció queel diálogo social era un método positivo y seretomó el compromiso que se tenía con él. Apartir de entonces, la búsqueda de solucionescomunes caracterizó la labor del Nedlac. Gra-cias a ello, las críticas a la institución se fueronacallando.

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A esta altura habría que señalar que las dis-cusiones en el Nedlac no se limitaron a lasmodalidades oficiales. Según Webster y otros(2000), la conclusión de acuerdos también cobradiversas formas al exterior de las estructuras dela organización, en particular, la del diálogo ofi-cioso, del que no se levantan actas y que enalgunos casos contribuyó a abrir puertas y afacilitar interacciones y consultas serenas entrelos interlocutores sociales. En 1995, se creó elComité de Principales en un intento por lograrel consenso respecto de la Ley de RelacionesLaborales. Dicho Comité estuvo integrado porel Ministro de Trabajo, dirigentes de organiza-ciones de empresarios y delegaciones sindica-les o sus representantes. Otras estructuras noprevistas en los estatutos del Nedlac son lasreuniones del Convocador General y los Con-vocadores9 de las Cámaras, donde no sólo senegocian los planes de trabajo del Comité deGestión y de las cámaras sino que también sefacilita la continuidad de los mismos. Estasestructuras oficiosas han facilitado consultasentre los interlocutores sociales y completan lasestructuras minimizando los puntos de desa-cuerdo durante las negociaciones oficiales.

Las negociaciones en el Nedlac también handado lugar, entre otros, a acuerdos que afectan:– la estructura empresarial, mediante la Ley

sobre la Competencia;– el programa de derechos humanos del

Gobierno sudafricano, incluido en las nego-ciaciones comerciales, mediante la acepta-ción de la cláusula social10;

– las estructuras y el funcionamiento delgobierno local, mediante la Ley de Sistemasmunicipales, y

– la gestión de los procesos de reducción depersonal en gran escala, mediante el PlanSocial.

El Nedlac también se aventuró en el ruedode lo que se ha dado en llamar «la práctica deldiálogo social»; tal vez haya sido la única insti-tución de diálogo social que lo ha hecho. Elloquedó demostrado en dos de sus esferas deacción, a saber:

– el programa titulado El reto del lugar de tra-bajo, y

– la función que desempeña respecto de la Sec-ción 77 de la Ley de Relaciones Laborales.

Este programa, financiado por el Departa-mento de Industria y Comercio, tiene por fina-lidad propiciar objetivos comunes y mejorar la

productividad en los lugares de trabajo de todoSudáfrica11. De hecho, gracias al mismo se hancreado estructuras tripartitas a escala sectorialy bipartitas en las fábricas, donde se estableceny aplican procedimientos para mejorar la pro-ductividad en el grupo de empresas participan-tes. Estas estructuras facilitan la difusión, encascada, del diálogo social desde el Nedlac hacialos establecimientos de todo el país. Actual-mente, se lleva a cabo en más de 30 empresas dela industria manufacturera con un éxito consi-derable. Facilitado por el Nedlac, institución dediálogo social, este programa ha propiciado elestablecimiento de estructuras de diálogo enotros ámbitos. Ello supone romper con lo quealgunos comentaristas dieron en llamar el«régimen del apartheid en el lugar de trabajo»12,

que se caracterizaba por un autoritarismo exa-cerbado y racista de la gestión y por consi-guiente de una ausencia total de cualquier tipode diálogo. Ahora bien, lograrlo no fue fácil yaque, por ejemplo, la calidad del diálogo se viocomprometida por la frágil presencia sindicalen fábricas y talleres, por el desinterés de ladirección en el proceso, o por ambas razones.

Las instituciones corporativistas de diálogosocial han sido criticadas en todas partes adu-ciéndose que tratan de imponer un falso con-senso que hace caso omiso de los intereses declase, que son distintos (para decirlo en un len-guaje contemporáneo, de los distintos interesesde los actores económicos). Inversamente, en laestructura del Nedlac se reconocen los distin-tos intereses sociales y la legitimidad de lamovilización para defender o hacer avanzar losintereses propios. En la Sección 77 de la Ley deRelaciones Laborales se garantiza a los trabaja-dores el derecho de organizar protestas parapromover o defender sus derechos socioeconó-micos. Dicha ley estipula que el sindicato quequiera llevar a cabo un acto de protesta debepreviamente consultar con el Nedlac. Enmuchos casos, los trabajadores pudieron utili-zar este mecanismo para llevar a cabo actos deprotesta protegidos cuando entendían que susderechos o intereses se veían comprometidospor las decisiones tomadas por los otros inter-locutores sociales.

A principios del 2000, al amparo de la Sec-ción 77, el COSATU llevó a cabo una serie deactos de protesta que culminaron el 10 de mayo,día en que 4 millones de trabajadores no fuerona trabajar. Estas protestas contra la continuapérdida de puestos de trabajo en la economíasudafricana tuvieron lugar tras meses de reu-niones entre los interlocutores sociales para tra-tar de conciliar diferencias en materia de polí-

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tica económica y laboral. Después de las pro-testas, todos los interlocutores sociales, en par-ticular el Gobierno y la patronal, reconocieronla necesidad de abordar sin demora y con todaseriedad en el Nedlac la cuestión de la pérdidade puestos de trabajo. Pero la tregua no duródemasiado porque los sindicatos cuestionaronel compromiso del Gobierno con las negocia-ciones cuando en la reunión siguiente del 1.° dejunio la delegación gubernamental estuvo inte-grada por quienes los dirigentes sindicales cali-ficaron de «representantes menores»13. Los sin-dicalistas argumentaron que hacían faltarepresentantes gubernamentales con poder dedecisión y no funcionarios que antes de tomardecisiones debían consultar con sus superio-res14. Por consiguiente, los dirigentes sindicales,en particular Willy Madisha, Presidente delCOSATU, y Zwelinzima Vavi, su SecretarioGeneral, hicieron una «sentada» y luego una«dormida» en las oficinas del Nedlac, protestasque suspendieron al día siguiente tras haberarrancado al Gobierno la promesa de que en lasnegociaciones ulteriores la delegación guber-namental estaría integrada por ministros yotros funcionarios de alto rango como los Direc-tores Generales. Aunque no se pueda atribuirúnicamente a las demandas de los sindicatos,el hecho es que desde entonces en las reunio-nes del Nedlac ha habido una creciente partici-pación de altos funcionarios gubernamentales,en particular, ministros. Paralelamente, losdebates en las reuniones del Nedlac han mejo-rado notablemente, sobre todo en lo que res-pecta al contenido de las cuestiones tratadas. Elfruto principal de estos debates de calidad fueque los cuatro interlocutores sociales determi-naran cuatro prioridades nacionales (que se tra-tan más adelante). Por lo tanto, cabe señalar quehay una correlación positiva entre el compro-miso de los dirigentes y el éxito del diálogosocial.

También cabe señalar que la función delNedlac no se circunscribe a las negociaciones ya la conclusión de acuerdos oficiales, y que seextiende a consultas e intercambio de informa-ción entre los interlocutores sociales. Dos casosrecientes son ilustrativos. En el tercer trimestrede 2000, Alec Erwin, Ministro de Industria yComercio, y Trevor Manuel, Ministro de Finan-zas, tuvieron cada uno su propia «sesión deinformación» en el Nedlac. El primero parainformar a los otros tres interlocutores – sindi-catos, patronal y comunidad – y consultarlesacerca de la política y los cambios instituciona-les que se operarían en su departamento. Elsegundo, para consultar a los interlocutores

sociales sobre el Plan de Gastos a medianoplazo. Por otra parte, estas sesiones de infor-mación abrieron vías para que la patronal, lossindicatos y la comunidad hicieran aportes, yademás, el Gobierno tuvo la oportunidad desolicitar a sus interlocutores sociales que apo-yaran estos cambios de política. Aunque elGobierno no está obligado a aceptar los apor-tes de dichos interlocutores, es muy probableque los tenga en cuenta debido a su base social.El hecho de que el Gobierno comparta infor-mación con sus interlocutores socioeconómicosen el ámbito del diálogo social entraña unpotencial para mejorar la calidad de la políticagubernamental y permite también que los pri-meros la hagan suya, lo que aumenta la legiti-midad de dicha política.

Además, el Nedlac ha servido de base nacio-nal para formular y articular las posicionessudafricanas en las instituciones internaciona-les. Ello quedó claramente demostrado en laparticipación de los interlocutores sociales enlas reuniones ministeriales de la OrganizaciónMundial del Comercio que tuvieron lugar enGinebra y Seattle, donde representantes de lapatronal, de los sindicatos y de la comunidadparticiparon activamente en la delegacióngubernamental sudafricana para pronunciarseal unísono en los foros internacionales y plan-tear su estrategia en los procesos mundiales. Alrespecto, el diálogo social ofrece a los países endesarrollo como Sudáfrica posibilidades deopinar sobre la mundialización y de modelarsus formas y resultados.

Más arriba comentábamos que la tradiciónsudafricana de diálogo social se arraiga en losesfuerzos de las fuerzas progresistas para res-tringir, durante el período de transición, lacapacidad del Estado del apartheid de imponercambios unilaterales. En la práctica, ello supusoque el diálogo social abordara una ampliavariedad de cuestiones. En cierta medida, elexamen anterior demuestra que esta tendenciahistórica ha impregnado el funcionamientoactual del Nedlac, donde se suelen abordar unsinnúmero de cuestiones a título ad hoc que sealejan algo del objetivo general de la organiza-ción.

Si bien en muchos aspectos una visión clarapero inarticulada orientó el compromiso de losinterlocutores sociales de crear un nuevo régi-men de mercado de trabajo, nunca se constatóese consenso o visión similar en el resto de lasactividades de la organización. En 2000, Ray-mond Parsons, Convocador General de lapatronal, y Ebrahim Patel, Convocador Gene-ral de los trabajadores, declararon que crear

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esta estrategia y visión común era el reto prin-cipal para los interlocutores sociales en el Ned-lac. Pero sin retrospectiva, resulta difícil argu-mentar si se trata de una «flaqueza» o si dehecho es algo imposible dada la confluencia defuerzas y presiones en el proceso de diálogosocial que acompañó la creación del Nedlac. Sinembargo, a principios de 1999, la falta de clari-dad sobre lo que vendría después, dio lugar aotra ráfaga de debates públicos para saber si lainstitución debía o no cerrar sus puertas. Mien-tras los principales dirigentes de los interlocu-tores sociales seguían afirmando su compro-miso con el diálogo social y con el Nedlac, a lasespeculaciones sobre el futuro de la instituciónse sumaba la incapacidad de nombrar rápida-mente un nuevo director tras la renuncia deJayendra Naidoo, primer Director Ejecutivo dela institución. Las especulaciones aumentaroncuando, después de las segundas eleccionesdemocráticas de junio de 1999, Thabo Mbeki, elnuevo Presidente, creó una serie de grupos detrabajo encargados de consultar a los principa-les agentes económicos, en particular, a muchasde las organizaciones que integraban el Nedlac.Entonces, en la IV Cumbre Anual del Nedlac,que tuvo lugar el 2 de octubre de 1999, JacobZuma, Vicepresidente, retó a los integrantes aconcluir un «acuerdo firme en materia deempleo» (Zuma, 1999). En el primer semestrede 2000, las protestas de COSATU contra la pér-dida de puestos de trabajo descritas anterior-mente dieron más impulso a este reto.

En muchos respectos ello contribuyó a sen-tar las bases de una nueva visión que recondujoal diálogo social, una vez que se agotaron losrecursos de una visión que lo limitaba a lareforma del mercado de trabajo. En la secciónsiguiente, abordaremos los procesos a través delos cuales los interlocutores tratan de hacerfrente a este reto.

5. El diálogo social sudafricanoen la actualidad

El contexto socioeconómico esbozado en lasegunda sección ha sido el ámbito en que hantenido lugar los debates entre las partes en elseno del Nedlac. Tras el éxito de la acción dehuelga del COSATU de mayo de 2000, el Con-sejo Ejecutivo del Nedlac celebró tres reunionesen un período15 de cuatro meses. En ellas se dis-cutieron cuestiones relacionadas con las priori-dades nacionales de los interlocutores sociales.La intensidad de este proceso fue reveladoradel compromiso de los integrantes al diálogosocial y esencial para profundizar el diálogo a

efectos de orientar un nuevo programa de diá-logo social en Sudáfrica. En este proceso, losinterlocutores sociales identificaron cuatroprioridades nacionales:– promover y movilizar la inversión y crear

trabajo decente para todos;– asegurar medios económicos a todos, en

particular, a la población negra, a los traba-jadores, a las personas con discapacidades,a las mujeres y a la juventud;

– erradicar la pobreza y abordar el legado delsubempleo, y

– participar en la mundialización según lasestrategias que mejor convengan al país.

Este proceso de diálogo culminó con la apro-bación de la ambiciosa declaración de la VCumbre Anual del Nedlac, celebrada el 9 deseptiembre de 2000, que sentaba los parámetrosy fundamentos que conformarán la perspectivade participación de los interlocutores en el diá-logo social. Entre otros, la declaración estipulacinco objetivos que han de alcanzarse para con-cretar las prioridades nacionales con vistas aconstituir:

– un mercado emergente y un lugar de inver-sión de interés para los inversores en el queal mismo tiempo se mantenga y amplíe laequidad social y unas normas del trabajojustas;

– una economía productiva con altos nivelesde servicio, una mano de obra altamentecalificada y sistemas modernos de organi-zación y administración del trabajo;

– una sociedad que ofrezca posibilidades eco-nómicas a todos, y de la que se haya erradi-cado la pobreza, se hayan reducido las desi-gualdades de ingresos y en la que sedisponga de servicios básicos para todos;

– una sociedad en la que el pueblo, el recursomás preciado, tenga la oportunidad y elapoyo necesarios para desarrollar plena-mente sus capaciddes;

– una sociedad que pueda promover los valo-res de igualdad social, equidad y dignidadhumana en la economía mundial (Nedlac,2000).

Esta visión se propone concentrar las ener-gías de la organización para que el diálogosocial dé todos sus frutos. Dado que los inter-locutores sociales reanudaron su compromisocon el Nedlac y determinaron las prioridadesnacionales que constituirán el núcleo de su

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labor en los meses venideros, las institucioneshan recobrado la confianza de la colectividad.Fuera de ello, se pone mayor énfasis en la fun-ción del diálogo social para lograr transforma-ciones socioeconómicas que den resultados.Ello requerirá que los interlocutores socialeshagan aportes concretos y lleguen a solucionesde compromiso a corto plazo para hacer reali-dad las prioridades nacionales.

A partir de este breve análisis es precisosacar algunas lecciones de la experiencia suda-fricana de diálogo social que será el tema de laúltima sección.

Conclusiones: lo aprendido

En primer término, como lo demuestra elcaso de Sudáfrica, el diálogo social se caracte-riza por soluciones negociadas y compromisosentre las partes de que se trata, que no proce-derían así si temieran que los acuerdos no serespetaran o pudieran ser modificados por lasotras partes en un futuro cercano. Las pro-puestas de enmienda de las leyes laborales y laoposición de los sindicatos acreditan estehecho. Por lo tanto, el éxito del diálogo socialen Sudáfrica, como en cualquier otra parte,depende de la confianza, la voluntad y el com-promiso de los interlocutores sociales parahacer sacrificios a corto plazo con miras a obte-ner beneficios a largo plazo. De ahí que la cre-dibilidad del diálogo social dependa en granmedida de la confianza. Negociar un conjuntode programas y políticas para lograr que se con-creten las citadas prioridades nacionalesdependerá considerablemente de dicha con-fianza.

En segundo término, el éxito del diálogosocial en Sudáfrica dependió en gran medidade la capacidad de los interlocutores socialespara lograr que sus miembros respeten a losacuerdos concluidos con las otras partes. Asi-mismo, el índice de representatividad de losinterlocutores sociales del Nedlac y la medidaen que los negociadores han actuado de con-formidad con sus mandatos han influido con-siderablemente en el éxito del diálogo social.

En tercer término, el éxito que ha tenido eldiálogo social en Sudáfrica obedece a la capa-cidad interna de los tres interlocutores socialesprincipales: patronal, trabajadores y Gobierno.En cierta medida, todos ellos tienen una capa-cidad de análisis relativamente alta y cuentancon negociadores calificados que abordan conindependencia las complejas cuestiones que seexaminan en el Nedlac. Tal como lo demuestranlas pruebas empíricas descritas anteriormente,

todos ellos, de una u otra forma, han ejercidosu independencia en las acciones emprendidas,pero, a la postre, se han ido dando cuenta deque esas acciones independientes iban a termi-nar socavando el diálogo social. Existe ahorapor lo tanto la voluntad de dar y tomar, y aunarrecursos en aras del bien común, tal como lodemuestra el hecho de que se hayan determi-nado prioridades nacionales.

En cuarto término, el caso sudafricano tam-bién demuestra que el compromiso de los diri-gentes con el diálogo social es una condiciónindispensable para que tenga éxito.

En quinto término, la experiencia sudafri-cana ha demostrado que el diálogo social no eli-mina los desacuerdos, sino que proporciona uncauce legal donde desahogar la rabia y el disen-timiento.

Por último, tal como demuestra el análisisprecedente, el diálogo social adopta múltiplesformas, entre otras, interacciones instituciona-les y no institucionales, negociaciones y con-sultas oficiosas en un intento por modelar laspolíticas socioeconómicas.

Notas

1 Los autores han escrito este artículo a título personal.Por lo tanto, no recoge las opiniones de la institución.

2 El Nedlac lleva a cabo un proyecto de investigación agran escala sobre el sistema de diálogo social en Sudáfrica.Se prevé que estará terminado en abril de 2001.

3 Katie Quan ha demostrado que la profusión de asocia-ciones entre organizaciones de trabajadores y de la comuni-dad en los Estados Unidos es una prueba de que a través deldiálogo social se aborda con éxito considerable una gama decuestiones que ninguno de los interlocutores sociales hubierapodido abordar eficazmente por separado.

4 Los ministros y directores generales que integran elConsejo Ejecutivo pertenecen a los Ministerios fundamenta-les de la economía: Departamento de Industria y Comercio;Departamento de Finanzas; Departamento de Trabajo, yDepartamento de Obras Públicas.

5 El Foro Nacional de Desarrollo Rural ha dejado de par-ticipar en las actividades del Nedlac, primordialmente porproblemas internos que le impiden funcionar como organi-zación.

6 Pero existen otros grupos en el país, entre ellos, el Con-sejo de Empresarios Negros que quiere estar representado enel Nedlac.

7 Actualmente, el Nedlac examina una serie de enmien-das de la legislación sobre el mercado de trabajo para abor-dar lo que el Ministro de Trabajo ha calificado de «conse-cuencias involuntarias» de dicha legislación. Los sindicatosse oponen a la mayoría de las enmiendas propuestas por con-siderar que acabarán con las conquistas logradas arduamentepor los trabajadores, las que a su vez fueron producto de com-promisos previos. La tensión aumenta respecto de estasenmiendas y el Secretario General de la COSATU ha adver-tido que correrá sangre en las calles, si el Gobierno decideseguir adelante con las enmiendas propuestas.

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8 Para un análisis más detallado de la función de los sin-dicatos en el Nedlac véase Gostner y Joffe, 2000.

9 Los Convocadores son las principales personas de con-tacto de cada interlocutor social.

10 Para un análisis más detallado del proceso de nego-ciación de la cláusula social véase Gostner, 2000.

11 Para más detalles de esta iniciativa véase Dickinson,1999 y 2000, y Gostner, 2000.

12 Este tema se trata en detalle en Von Holdt, 2000.13 El Director General Adjunto del Departamento de Tra-

bajo encabezaba la delegación gubernamental. Los sindica-listas estimaron que se trataba de una falta de compromisogubernamental e insistieron en que ministros y directoresgenerales representaran al Gobierno pues se trata de reunio-nes importantes.

14 Tales obstáculos podrían retardar la conclusión deacuerdos vinculantes por parte de los interlocutores sociales.Esta es la crítica principal que se hace al Nedlac, porque comoa las negociaciones asistieron representantes oficiales sinpoder de decisión, ello supuso un retraso para tomar la deci-sión definitiva.

15 Se trata de un número muy elevado de reuniones. Enprincipio, las reuniones del ejecutivo son trimestrales.

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Antecedentes

En los países en desarrollo, el papel de lasorganizaciones de la sociedad civil y de lasorganizaciones no gubernamentales (ONG)está adquiriendo cada vez más importanciacomo agente de cambio y desarrollo. En Nepalestas organizaciones han proliferado, en espe-cial desde que se restauró la democracia en1990. Dicho crecimiento se debe, fundamental-mente, a tres factores principales. El primerotiene que ver con la imposibilidad generalizadadel aparato estatal de llegar a los muy ampliossectores de la población que viven en la pobrezay la privación, pese a que la Constitución con-tiene disposiciones relativas a la promoción deuna sociedad democrática, justa y equitativa. Elsegundo tiene que ver con el hecho de que lasociedad es testigo de un empeoramiento de lasituación en que la administración del Estadohace caso omiso de algo tan fundamental parauna buena administración como es la transpa-rencia, la rendición de cuentas y el imperio dela ley. El tercero, y teniendo en cuenta los dosanteriores, apunta al hecho de que los organis-mos de financiación han confiado cada vez másen las organizaciones de la sociedad civil y enlas ONG como vehículos alternativos paracanalizar la prestación de los servicios esencia-les a una población que los necesita.

Actualmente hay más de 10.000 ONG regis-tradas en el país de las cuales una décima parterealiza activamente labores de mejoramientode las condiciones sociales y económicas de lapoblación (NESAC, 1998). Su principal campode acción abarca determinadas problemáticas ygrupos destinatarios especiales en los ámbitosde la reducción de la pobreza, la conservacióndel medio ambiente y la igualdad de trato yoportunidades entre hombres y mujeres. Sus

actividades se orientan especialmente a los sec-tores de la población más pobres y necesitados,vale decir, los dalits (parias) y los niños. LasONG, que operan principalmente a través degrupos, luchan por obtener algún resultado encuanto a mejorar las condiciones en que vive lapoblación destinataria de su acción.

Las organizaciones de la sociedad civil (enadelante OSC), por su parte, persiguen por logeneral objetivos de más largo plazo que se pro-ponen corregir los vacíos estructurales y lasirregularidades en el comportamiento de laspersonas. Su acción se centra más bien en el pro-ceso mediante el cual tiene lugar el suministrode bienes y servicios que en lo que efectiva-mente se entrega. En este sentido, las organiza-ciones de la sociedad civil aspiran a reformar elproceso para asegurar el funcionamiento de loscanales regulares de suministro, y centran suacción más en las cuestiones de orden macro ymeso sociales que en la entrega a la poblacióndestinataria de los bienes y servicios, o sea, delo que ocurre en el plano de la realidad micro-social. Al contrario de las ONG, las OSC tienensu base en la población y sus motivaciones sonpolíticas. Prefieren también trabajar a través degrupos y ponen el acento en la solidaridad gru-pal. Si se comparan las ONG con las OSC, sepuede decir que estas últimas cuentan conpoderosos medios para moldear las opinionese influir tanto en el plano estructural más gene-ral como en lo que toca al comportamiento delas personas.

Los sindicatos se parecen a las ONG en quepersiguen objetivos de corto plazo que se vin-culan con el bienestar de sus afiliados, los tra-bajadores, y en que sus actividades conciernencuestiones de la vida diaria como el nivel de lossalarios y las condiciones de trabajo; pero, porotra parte, están más cerca de las OSC por

101

Región Asia-Pacífico

El diálogo entre los sindicatosy la sociedad civil en Nepal

Shiva SharmaSecretario General

Academia Nacional LaboralKatmandú, Nepal

cuanto buscan modificar el entorno en el quelos trabajadores se ganan la vida. Los temas deque se ocupan no sólo tienen efectos y modifi-can el entorno sino que también dan forma a lasrelaciones de trabajo. En Nepal, los sindicatosactúan en las dos esferas: la inmediata, como lade las condiciones de trabajo, y aquella de máslargo plazo que toca al entorno meso y macro-económicos con efectos en el bienestar de lostrabajadores.

En vista de que comparten objetivos ytareas, los sindicatos están más cerca de las OSC

que las ONG por su estilo de trabajo y por elcomponente de solidaridad. Es probable quelos sindicatos obtengan sus ideas de las OSC yque sus dirigentes provengan de las mismas, loque es un indicador de la necesidad de una cola-boración más estrecha entre ambas. Este artí-culo examina empíricamente si éste es el caso.Con este objeto se analiza en él primeramentela Confederación de Sindicatos de Nepal(General Federation of Nepalese Trade Unions,GEFONT). Sobre la base de documentos se exa-minan luego las relaciones entre la GEFONT y

102

Recuadro 1. Vínculos de cooperación entre GEFONT y otros organismos internacionales

Organizaciones Ambito de acción

Oficina Internacional del Trabajo Negociación colectiva, seguridad y salud en eltrabajo, derecho del trabajo, normas internacio-nales del trabajo, trabajo infantil, trabajo encondiciones de servidumbre, trabajadoras.

Organismo Danés de Desarrollo Internacional, Campaña de educación sindicalDANIDA

Friedrich Ebert Stitfung (FES) Seminarios sobre asuntos laborales, fortaleci-miento del centro de recursos, publicación decuadernillos de educación sindical

Foro europeo de derechos humanos Publicaciones

Comisión para la promoción de la condición Formación para las trabajadorasde la mujer en Asia

Vínculos de solidaridad entre los trabajadores Conferencias y visitas a los sindicatosde la región del Asia y el Pacífico

Centro para el estudio de las migraciones en Asia Trabajos relativos a la cuestión delos trabajadores migrantes

Centro para el control de los recursos destinados Publicaciones, trabajos sobre la cuestión dea Asia los trabajadores migrantes

Estudios sobre participación en Asia Seguridad y salud en el trabajo

Recuadro 2. Colaboración entre GEFONT y organizaciones de ámbito nacional

Organizaciones Ambito de trabajo

Centro de servicios para el sector informal (INSEC) Trabajo en condiciones de servidumbre, salariomínimo, trabajo infantil, cuestiones de derechoshumanos

Grupo de Acción Kamaiya Trabajo en condiciones de servidumbre

Foro de relaciones de trabajo Seminarios sobre diversas cuestiones de ordenlaboral

Centro de acción contra el trabajo infantil, Nepal Trabajo infantil

Fundación para el fomento de la salud pública Cooperación en materia de salud

Academia Nacional Laboral Política laboral, estudios de políticas, discrimina-ción social y racial, liberalización y mundialización

Asociación de mujeres de Nepal Trabajadoras, discriminación de la mujer enel mercado del trabajo

Asociación de campesinos de Nepal Trabajadores agrícolas, política agrícola

las ONG. Después se trazan los caminos reco-rridos por sus dirigentes. Por último, se sacanconclusiones que apuntan a la necesidad deapoyar a las OSC y a las ONG y también la defortalecer a los sindicatos.

La Gefont y sus vínculoscon las OSC y con las ONG

La Gefont, primera confederación de sindi-catos del país, se creó en 1995. Posteriormente,otras federaciones sindicales vieron la luz. LaGEFONT es la más grande y agrupa a 15 fede-raciones nacionales a las que está afiliado el 60por ciento del total de afiliados a sindicatos, quese cifra en cerca de medio millón de trabajado-res. Abarca los sectores industrial, de servicios,la agricultura y otros como el sector informal,el de las plantaciones de té, la construcción, larecolección de basuras y el transporte en ricks-haw (triciclos accionados por la fuerza humana)(GEFONT, 2000).

El objetivo y lema de GEFONT es elsiguiente: «Socialismo para una clase trabaja-dora digna con ingresos que le permitan vivircon decoro». Según la declaración de objetivos(GEFONT 2000), los de corto y largo plazo, asícomo los que tocan a elementos estructurales,son las siguientes:i) crear conciencia en la clase trabajadora res-

pecto de sus derechos y obligaciones;ii) fortalecer el sindicalismo unitario en bene-

ficio de los trabajadores,iii) eliminar las relaciones de producción feu-

dales;iv) propiciar la solidaridad internacional de la

clase trabajadora en contra de la mundiali-zación capitalista;

v) fortalecer el papel de la clase trabajadora enel seno del movimiento social, y

vi) ayudar a establecer un sistema políticopopular, pluralista y democrático.

En su misión de alentar el crecimiento deuna clase trabajadora digna, la GEFONT havenido colaborando con las OSC y las ONG enámbitos relacionados con las cuestiones labo-rales, los derechos fundamentales en el trabajoy la educación. Los organismos internacionalesasociados que trabajan en estrecha colabora-ción con la GEFONT, a la que proporcionanasistencia técnica, figuran en la lista que apa-rece en el recuadro 1. Por lo general, la coope-ración internacional se plantea como objetivogeneral elevar el nivel de conciencia, educar ygenerar solidaridad.

La colaboración con las ONG se hace fun-damentalmente en torno a cuestiones específi-cas como trabajo infantil, trabajo en condicio-nes de servidumbre, salarios mínimos ycuestiones de política macroeconómica. Lasprincipales ONG activas en el plano nacionalque colaboran con la GEFONT en ámbitosgenerales figuran en el recuadro 2. La políticageneral de la GEFONT es la de colaborar conlas ONG en actividades y programas que vayanen beneficio de los trabajadores. La GEFONTha insistido en que cuando alguna ONG plan-tee algún proyecto que se refiera a cuestioneslaborales, no se las aborde de manera parcial ydesarticulada sino globalmente para que todossus efectos se puedan evaluar conforme a lafinalidad perseguida.

Afiliación y vínculos de la GEFONTcon las OSC y las ONG

Los resultados de un estudio en el que seentrevistó a 110 ejecutivos sindicales de lasfederaciones afiliadas a la GEFONT con objetode determinar si estaban vinculados con algunaONG u OSC y, según correspondiera, en quécalidad indicaron que un 8 por ciento de losinformantes dijo tener vínculos con algunaOSC; un 28 por ciento declaró tenerlos con unaONG. Según esos mismos informantes, antesde afiliarse a un sindicato un 26 por ciento de

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Cuadro 1. Afiliación y actitudes hacia las OSC o las ONG

Tipo de Total de los Vínculo antes de afiliarse Vínculo actual Función de direcciónorganización que responden a un sindicato o ejecutiva

(en porcentaje) (en porcentaje) (en porcentaje)

OSC 26 8 4ONG 23 28 14Total 65 49 35 18Fuente: Encuesta inédita sobre afiliación a la GEFONT y vínculos con una OSC o una ONG, Academia Nacional Laboral,Katmandú.

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ellos estaba vinculado a una OSC y un 23 porciento a una ONG. La mayoría desempeñaactualmente alguna función ejecutiva o dedirección: cuatro de cinco ocupan una posicióndirigente; el quinto restante es empleado omiembro de base.

Un 5 por ciento declararon estar en contrade que la GEFONT colaborara con alguna OSCu ONG por cuanto dicha colaboración diluiríael propósito del sindicato y disminuiría elvigor de las acción sindical. Una mayoríaaplastante (95 por ciento) se declaró en favorde la colaboración por múltiples razones: casinueve de diez personas (87 por ciento) men-cionaron la similitud de objetivos y de trabajo;un 56 por ciento manifestó que dicha colabo-ración propiciada que por ambos lados tuvieralugar un proceso de aprendizaje. Cerca de untercio (32 por ciento) mencionó el hecho de quetal colaboración daba lugar a la posibilidad dedescubrir dirigentes; la mitad (52 por ciento)dijo que tales vínculos ampliaban la base de afi-liación sindical. Estos porcentajes se refieren alos 65 cuestionarios respondidos.

Conclusiones y consecuencias

La GEFONT ha venido colaborando con lasOSC y las ONG en materia de bienestar socialy medio ambiente; con el tiempo las relacionesde trabajo han ido evolucionando y cobrandoforma. Su preocupación principal gira en tornoa las cuestiones de orden estructural de medioy largo plazo.

Un examen de los vínculos de los afiliadosa la GEFONT revela que una gran proporciónde sus miembros también tienen vínculos conalguna OSC o una ONG. No cabe duda de queestas organizaciones le han proporcionado diri-gentes a la GEFONT, y viceversa. Una granmayoría de los que responden aprueba la cola-boración entre la GEFONT, las OSC y las ONG.Se supone que la GEFONT se beneficiará de laexpansión gradual y del fortalecimiento de lasorganizaciones de la sociedad civil.

Bibliografía

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GEFONT. 2000. Glorius the years of our struggle, Confedera-ción de Sindicatos de Nepal Katmandú, Nepal.

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Introducción

El diálogo social en la República de Corea seha venido practicando continuamente y bajoformas diversas desde fines de los añosochenta. En el mencionado decenio se presen-ciaron varios esfuerzos por crear institucionesa estos efectos que en su mayor parte tuvieroncorta vida. No obstante, a comienzos de losaños noventa, cuando el Gobierno decidió fre-nar los aumentos salariales, los interlocutoressociales, con el apoyo decidido del Gobierno,recurrieron a la mesa de negociaciones y consi-guieron alcanzar acuerdos bilaterales sobreorientaciones en materia de salarios. Fue laprimera experiencia importante a este respectoen la historia de las relaciones laborales del país.En la medida en que el temor a una explosiónde los salarios persistía hacia la mitad de losaños noventa, la cuestión de las relaciones detrabajo ocupó con frecuencia un lugar desta-cado en las preocupaciones. El Gobierno, quehasta entonces había intentado en varias oca-siones pero sin mayor éxito revisar la legisla-ción del trabajo, procuró hacerlo esta vezmediante el consenso social. Estableció paraello una comisión consultiva tripartita que fun-cionó entre 1996 y 1998 y que estuvo encargadade alcanzar consenso social para enmendar lalegislación del trabajo y, de ser posible, conse-guir un compromiso en torno a un conjunto deproyectos de enmienda.

Hacia finales de los años noventa el diálogosocial fue progresando de manera constante yculminó en el momento de estallar la crisis eco-nómica cuando el Fondo Monetario Internacio-nal (FMI) pidió al Gobierno coreano, como con-trapartida del salvamento económico, quepusiera en práctica una serie de programas de

reforma, entre ellos, una mayor flexibilidadpara el despido de los trabajadores. Los inter-locutores sociales y el Gobierno alcanzaron unasolución de compromiso entre las exigenciasdel FMI y las de los sindicatos. Fruto de lo ante-rior fue el primer pacto tripartito en la historiade la República de Corea que se firmó en febrerode 1998 y que marcó un hito en la historia de laeconomía coreana. Posteriormente, en mayo de1999, una tradición de diez años de diálogosocial se institucionalizó de manera perma-nente en la forma de una comisión tripartita,tradición de diálogo que Corea tiene a su haber.

Etapas en la evolucióndel diálogo social

Las formas embrionariasde los años ochenta

La ley de 1980 sobre consulta entre los tra-bajadores y la dirección de las empresas pro-porcionó su fundamento jurídico a la ComisiónCentral Laboral y Empresarial, un órgano tri-partito de consulta al más alto nivel1. EstaComisión sin embargo se desacreditó como ins-titución de índole puramente formal ya que nodesempeñó ningún papel en los rápidos cam-bios que se sucedieron en la esfera de las rela-ciones laborales. En los 17 años que mediaronentre su creación hasta la revisión de la ley en1997, se reunió sólo siete veces. En las turbu-lencias asociadas a las huelgas que estallaronentre 1987 y 1990, a los interlocutores socialesles era difícil incluso sentarse a conversar.

La principal razón por la que la citada Comi-sión se desempeñó tan oscuramente parecehaber residido en la desconfiaza profunda queinspiraban a los sindicatos las intenciones del

Región Asia-Pacífico

Experiencia y perspectivas del diálogo socialen la República de Corea

Young-Ki ChoiVicepresidente

Instituto de Estudios LaboralesSeúl

Gobierno. Estos se mostraban escépticos ante laaplicación de la reglamentación relativa a unacomisión de consulta obligatoria en el plano dela empresa, porque temían que el Gobierno estu-viera buscando sustituir el proceso de negocia-ción colectiva por la acción de la referida Comi-sión. Aunque la Comisión Central Laboral yEmpresarial era completamente independientede los comités de empresa, la imagen que teníacomo órgano de consulta se había empañadobastante. Por otra parte, el Gobierno autoritariotampoco buscó la colaboración de los trabaja-dores ni compartió auténticamente las informa-ciones con los interlocutores sociales. Antes dela democratización en 1987, la Comisión se habíautilizado en cierta medida como un simplemecanismo de difusión unilateral de informa-ciones acerca de las orientaciones políticasgubernamentales destinadas al sector privado.

Cabe destacar que, pese a lo limitado de suámbito de acción en lo que respecta a la con-sulta, la contribución del Consejo para la Deter-minación del Salario Mínimo, en adelante elConsejo, establecido en 1987, fue mucho másimportante que la de la referida Comisión en loque respecta al establecimiento de un clima deconfiaza para una consulta tripartita fructífera.El Consejo, que autorizó recomendar un sala-rio mínimo anual, estuvo integrado por diri-gentes de los trabajadores, de los empleadoresy por expertos. El Ministro del Trabajo podíavetar sus recomendaciones pero no estabafacultado para enmendar el salario recomen-dado. La mencionada estructura tripartita, queera una novedad en las relaciones laboralescoreanas, contribuyó a que los interlocutoressociales se acostumbrasen a colaborar. No cabela menor duda de que aunque ni la Comisiónni el Consejo condujeron directamente al esta-blecimiento de estructuras de diálogo social, lascontenían en forma embrionaria.

Primera fase: política de ingresosy pactos bilaterales

Orientación en materia de salariosy Consejo Nacional Económico y Social

Las demandas de los trabajadores por unamejor distribución de los frutos del crecimientoeconómico comenzaron a hacerse más insisten-tes a partir de 1987. En vísperas de la ronda denegociaciones de 1989, quienes decidían la polí-tica económica, temiendo perder el funda-mento de la competitividad económica del país,intentaban frenar el progreso de los salarios2.De conformidad con el modelo del Consejo

Nacional Salarial de Singapur, el Gobierno pro-curó establecer un órgano tripartito quepudiera servir de foro para el diálogo socialsobre la cuestión de la moderación de losaumentos salariales. Sin embargo, la discusiónque se generó en torno a la política salarial des-pertó una viva indignación entre los sindicatos.La Federación de Sindicatos de Corea (FKTU)propuso como alternativa la creación de unConsejo Nacional Económico y Social (NationalEconomic and Social Council, NESC, 1990-1997).Al Gobierno no le quedó otra alternativa queaceptar la propuesta de la FKTU con la espe-ranza de que esta instancia proporcionara unforo para el diálogo social. Pero, como la FKTUinsistió en que el Gobierno no debía integrar elcitado Consejo Nacional y que la cuestión de lossalarios no debía ser discutida en esa instancia,fracasó el primer intento del Gobierno de con-seguir un aumento moderado de los salariospor la vía de la concertación.

En 1991, antes de que comenzaran las nego-ciaciones salariales, el Presidente Roth, enton-ces en el cargo, había convocado a una «reunióncumbre económica nacional» a la que invitó atodos los interlocutores sociales. Las reunionesde esta cumbre en 1991 y 1992 tuvieron comoobjetivo encontrar un terreno común de enten-dimiento para que, en caso de situaciones eco-nómicas críticas, las relaciones laborales tuvie-ran como norte la colaboración. Aunque dichasreuniones cumbre no dieron lugar a ningunaacción de seguimiento, uno de los resultadosvisibles de la reunión de 1992 fue el estableci-miento de la Comisión de Revisión de las Leyesdel Trabajo en abril de 1992. Por otra parte, sibien estas reuniones cumbre no tuvieron granefecto ni para aliviar las tensiones ni para frenarel movimiento por mejores salarios, constribu-yeron a hacer posible entablar un diálogo socialy a sentar las bases de su evolución futura.

Pactos bilaterales sobreorientaciones salariales

La asunción del cargo presidencial por KimYoung-Sam en 1993 se tradujo en un abandonopor el Gobierno de su controvertida políticasalarial y en la adopción de medidas tendentesa alcanzar acuerdos entre la FKTU y la Federa-ción de Empleadores de Corea (KEF) en tornoa una moderación de las alzas salariales.

El Gobierno fue tenaz en su intento de per-suadir a la FKTU para que aceptara compro-misos bilaterales con el ánimo de que se com-partieran los sufrimientos que imponía larecuperación económica. Tras un penoso mes

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de negociaciones ante la mirada atenta delGobierno, la FKTU y la KEF alcanzaron en abrilde 1993 lo que constituyó el primer acuerdobilateral sobre orientaciones salariales3. Demanera similar, en 1994 se consiguió acuerdoen torno a un aumento de los salarios de entreun 5 y un 8 por ciento. Estos dos pactos bilate-rales sobre la cuestión se distinguieron neta-mente del patrón anterior de hostilidad en lasrelaciones laborales; representaron una rupturaen la evolución del proceso del diálogo social,y constituyeron además un aporte evidentehacia una moderación de las alzas salariales4.Lo anterior, como era de esperar, no se alcanzósin pagar un precio; el que pagó por ello laFKTU fue una disminución considerable delnúmero de sus afiliados y una pérdida de apoyopolítico. Las bases sindicales estimaron que laFKTU había concedido demasiado sin recibiruna compensación equivalente. Consideraronlas orientaciones pactadas más bien como unarecomendación del Gobierno.

Otro punto débil de este pacto residió en elhecho de que otra facción del movimiento sin-dical, la Confederación de Sindicatos de Corea(KCTU), de menor tamaño pero más militantey con mayor influencia en las negociacionessalariales en el plano de la empresa, quedóexcluida del pacto. Esta organización se dedicóa socavar el esquema pactado y a tildar deinjusto el pacto, alentando con ello el resenti-miento de las bases en un intento de ampliar supropia base de afiliación.

Como resultado de lo anterior, la FKTU tuvoque soportar sola el peso que implicaba cum-plir lo pactado. La ironía de la situación es tantomayor cuanto que la situación es muy diversasi se compara con lo sucedido en otros paísesen que las partes en un pacto amplían sus basespolítica y de afiliación cuando se consigue unacuerdo. Como corolario de lo anterior, justoantes de que se negociara el pacto de 1995, laFKTU puso término al esquema pactado. Estaamarga experiencia iba a dejar una impronta untanto negativa del diálogo social en la mente delos trabajadores coreanos.

Fase dos: la revisión de la leydel trabajo y las instituciones deldiálogo social

En la medida en que las relaciones laboralescontribuyeron a generar una relativa estabili-dad y que la cuestión de los salarios se calmó amediados de los años noventa, los interlocuto-res sociales comenzaron a abordar el asunto dela reforma de la ley del trabajo. La mayor parte

de los ciudadanos esperaba una enmienda ten-diente a una mayor democracia en la legislacióndel trabajo, en armonía con los movimientos poruna mayor democratización política en 1987.Pero debido a serios conflictos de interesesdicha reforma se postergó una y otra vezdurante casi diez años hasta su consecución. Lacuestión clave residía en cómo se iba a encauzarun proceso tan explosivo desde un punto devista político como era el proceso de reforma.

La Comisión de Revisión de la Leydel Trabajo 1992-1996 (Labour LawReview Committee, LLRC, 1992-1996)

El veto presidencial a los proyectos de leypresentados a la consideración del Parlamentohabía puesto fin a los movimientos de reformade la ley laboral en 1989. No se observaronmayores progresos a este respecto sino cuandola República de Corea se incorporó como EstadoMiembro a la OIT, a fines de 1991, hecho quepuso al país en el centro de los debates cuandose abordó la cuestión del incumplimiento delConvenio sobre la libertad sindical y la protec-ción del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87)en relación con los derechos fundamentales delos trabajadores y que relanzó el debate sobre lareforma de la legislación laboral.

Dentro de este marco, la reunión cumbreeconómica nacional de 1992 decidió crear unacomisión especial encargada de proponer unproyecto de revisión de la legislación del tra-bajo al ministro del ramo. Esta comisión estuvointegrada por diez expertos (profesores uni-versitarios y juristas), tres miembros de laFKTU y tres de la KEF. El interés histórico deesta comisión en lo que se refiere al diálogosocial reside en el hecho de que el Gobiernoamplió el círculo de participantes aunquesiguió siendo bastante restringido. Se le enco-mendó elaborar un proyecto de reforma trasconsultar suficientemente con sus integrantes.La elaboración de ese proyecto no planteómayores problemas a los expertos que integra-ban la comisión, pero el progreso se estancócuando no se encontró salida a través de la con-sulta y la colaboración en lo que se refiere a unaconciliación de los intereses en conflicto de lostrabajadores y de los empleadores. Los repre-sentantes de la FKTU se negaron a refrendar elproyecto de ley propuesto al Gobierno y semantuvieron firmes en su posición en el sentidode que el contenido del proyecto de ley no sedebía hacer público. Por su parte, el Gobiernotampoco mostró mayor determinación nivoluntad de continuar abordando la cuestión.

La Comisión de Reforma de las Relacio-nes de Trabajo (Industrial RelationsReform Commission, IRRC, 1996-1998)

En la evolución del proceso de diálogo socialen el país, la Comisión de Reforma de las Rela-ciones de Trabajo, en funciones entre 1996 y1998, constituye el segundo hito en importan-cia. En esta oportunidad el diálogo social seestructuró mejor, se actuó de manera menosexcluyente y se abordaron las cuestiones conmayor equilibrio. Menos excluyente porque seinvitó a integrarse a ella a la KCTU; más equi-librado porque el objetivo perseguido a travésdel diálogo social era la revisión integral de laley del trabajo.

Hasta entonces la KCTU, por no haber sidoinvitada a participar en los ejercicios de diálogosocial, se había sentido «obligada» a criticar elesquema mismo de diálogo social. La partici-pación de la KCTU en la Comision de Reformade las Relaciones de Trabajo constituyó un pasoimportante que dio un nuevo vigor al diálogosocial. Significó también, por primera vez, parael Gobierno y para los dirigentes empresaria-les, reconocer en la KCTU un interlocutorsocial, reconocimiento que constituyó en símismo un paso adelante hacia el estableci-mento de un diálogo social verdadero.

La tarea encomendada a la Comisión deReforma de las Relaciones de Trabajo resultabatambién muy oportuna desde dos puntos devista. En primer lugar, los dos principales obje-tivos de la revisión de la ley, vale decir, el logrode una mayor flexibilidad del mercado laboraly la desreglamentación relativa a los derechoslaborales fundamentales, se adecuaban a unintercambio político más equilibrado entre tra-bajadores y empleadores. Si la serie de medidaspropuestas hubieran conservado ese equilibrio,se hubiera alcanzado un compromiso impor-tante. En segundo lugar, respecto de la reformade la ley del trabajo que había ocupado siem-pre el centro de los debates políticos desde 1988,sólo restaba decidir acerca de cuándo y cómoabordarla. El diálogo social, posible a través deesta Comisión, ofrecía una oportunidad dereducir al mínimo los costos sociales y por lotanto constituía una ocasión apropiada.

Desde un comienzo la Comisión de Reformade las Relaciones de Trabajo gozó del plenoapoyo de todas las partes involucradas y delpúblico en general. Además, tenía la legitimi-dad y la autoridad necesarias para forjar un con-senso social. Su mandato, de dos años y quecoincidía con el mandato presidencial, consistíaprincipalmente en recomendar un proyecto de

revisión de la ley del trabajo ante el Presidente.Se trataba de una función muy similar a la de lainstitución que la había antecedido, la Comisiónde revisión, en funciones entre 1992 y 1996. Noobstante, al contrario de lo ocurrido con la pri-mera, esta última prestó gran atención a la ges-tación de un amplio consenso social sobre lascuestiones que habían quedado pendientes y nodudó en abrirse al país y atender a lo que lagente tenía que decir. Realizó muchos esfuerzospor alcanzar un acuerdo sobre el conjunto depropuestas contenidas en el proyecto dereforma. Dichos esfuerzos no fueron completa-mente inútiles ya que se consiguió acuerdosobre la mayor parte de los temas. Sólo queda-ron pendientes de acuerdo unos pocos puntos,aunque entre ellos figuraban los más delicados.

La recomendación de la Comisión deReforma de las Relaciones de Trabajo alGobierno, que contenía un acuerdo incompleto,quedó desfigurada en el proyecto de éste queponía un énfasis mucho mayor en la flexibili-dad del mercado de trabajo. Por su parte, el Par-lamento, que modificó a su vez el proyecto pre-sentado por el Gobierno, contribuyó a que elresultado final fuera incluso más favorable paralos empleadores. Los trabajadores, que desdeque se había comenzado a debatir el proyectodel Gobierno en el Parlamento se habían vol-cado hacia una lucha masiva, respondieron a lapromulgación de la ley con una serie de activi-dades y huelgas. Estas últimas alcanzaron talmagnitud que al cabo de un mes la ley tuvo queretirarse. Lo anterior demostró ante todos quesi se menosprecia el espíritu que debe animarel diálogo social y el compromiso, que habíacostado un año de esfuerzos, no se puede con-seguir otro resultado que una serie de conflic-tos cuyo costo social es inmenso.

La crisis económica y el Pacto social

Antecedentes

La crisis financiera asiática de 1997 y los pro-gramas de reestructuración económica aplica-dos en cumplimento de las recomendaciones delFMI en materia de política económica provoca-ron despidos masivos y una explosión deldesempleo. Entre 1990 y 1995 la tasa de desem-pleo había permanecido por debajo del 3 porciento; entre 1995 y 1996 fue del 2 por ciento.Pero, junto con el desplome del mercado finan-ciero, el temor al desempleo se hizo omnipre-sente en todo el país. Lo peor fue que el Gobiernotuvo que dejar de aplicar las estrictas disposi-ciones en vigor en materia de empleo. En esta

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encrucijada, el flamante Presidente, en lugar deenfrentarse con los trabajadores que luchabanpor conservar la estabilidad del empleo, optópor buscar un compromiso social tripartito.

La ironía del caso radica en que fue la KCTUla que ya en diciembre de 1997 mencionó abier-tamente la necesidad de conseguir un acuerdode índole social; los tres candidatos que brega-ron en las elecciones presidenciales de diciem-bre propusieron en el curso de sus campañasalgún tipo de pacto sobre la estabilidad delempleo. En cuanto fue elegido, el PresidenteKim Dae-Jung se reunió con los dirigentes sin-dicales y propuso la creación de un órganoespecial de consulta para negociar los términosy condiciones de un pacto social.

Un gran compromiso

El 15 de enero de 1998, se creó una comisiontripartita dirigida, curiosamente, por el partidopolítico que acababa de ganar las elecciones,como órgano de las negociaciones. Luego detres semanas en las que se examinaron con rigory se negociaron las demandas de cada parti-pante, se alcanzó un compromiso históricoacerca de los noventa puntos pendientes. El pri-mer pacto tripartito en la República de Coreano sólo abordó cuestiones de orden laboral sinotambién cuestiones de orden económico y polí-tico contenidas en los respectivos programas dereforma, propuestos unos por el nuevo Presi-dente y otros por el FMI.

El pacto abordaba todos los programasnacionales de reforma así como los programasde acción para administrar la crisis. Entre losparticipantes en el pacto figuraban: el Gobierno,tres partidos políticos, dos organizaciones delos empleadores y dos de las principales orga-nizaciones de los trabajadores. En consecuen-cia, se puede concebir como una forma de pactosocial nacional. Como ese gran compromiso seconsiguió hacer realidad en lo más álgido de esagrave crisis, el apoyo político que recibió fuecasi unánime a tal punto que muchos estimanque constituyó el hito que cambió el rumbo delos acontecimientos y permitió dar un nuevoimpulso a la recuperación económica.

Si se examina el contenido del pacto desdela perspectiva de las relaciones de trabajo, sepuede decir que el elemento central del inter-cambio político que hubo entre el Gobierno ylos trabajadores fue la aceptación por éstos dela flexibilidad del mercado de trabajo a cambiode una mejora de los derechos laborales fun-damentales y de algunas medidas de protec-ción social. Más precisamente, la cuestión cen-

tral del pacto radicaba en el hecho de que lostrabajadores coreanos aceptaban los despidospor razones de gestión económica. Desde unaóptica puramente jurídica resultaba irrelevanteel que se enmendaran o no las disposicionesrelativas al despido contenidas en la Ley de nor-mas laborales. Lo importante fueron las conse-cuencias políticas que tuvo el hecho de que laenmienda se hubiera llevado a cabo con el con-sentimiento de los trabajadores. Un año antesde que se realizara el pacto, el Gobierno habíatenido que hacer frente a huelgas nacionales,había tenido que retirar las leyes del trabajorecién enmendadas, y había tenido que aceptarenmiendas relativas a la cuestión de los despi-dos aceptando un período de gracia de dos añosantes de su aplicación. Lo que quedaba clarocon todo ello era que en el futuro al Gobiernole iba a resultar muy difícil hacer reformas sinel consentimiento de los trabajadores.

La Comisión Tripartita

Actividades

Las actividades de la Comisión Tripartitapueden dividirse en tres períodos diferentes.En su primera fase (15 de enero al 9 de febrerode 1998) se consiguió el gran compromiso, elasí denominado Pacto Social. Fue dirigida enesta fase por los jefes de los partidos políticos,contó con el auspicio y trabajó bajo la atentamirada del Presidente Kim Dae-Jung. En suprimera ronda de negociaciones no tuvo unabase jurídica.

En la segunda ronda de negociaciones, quetuvo lugar en junio de 1998, la citada Comisiónse ocupó principalmente de supervisar la apli-cación del Pacto. Tuvo que elaborar textos jurí-dicos detallados a partir de los términos bas-tante vagos que éste contenía. Fue un períodoque exigió mucha consulta y coordinación entrelas cuestiones de orden político y las de ordenjurídico. El proceso fue también muy dinámico.Los dirigentes sindicales a menudo utilizan laestrategia del ausentismo y el retiro de sus dele-gaciones para protestar ante la inactividad delGobierno y la lentitud legislativa. El resultadofinal fue que en enero de 1999 el Parlamentoaprobó finalmente el proyecto de ley sobre elderecho de sindicación de los profesores, peroya era tarde para impedir que las dos federa-ciones sindicales se retiraran de la Comisión enfebrero del mismo año.

Con la finalidad de reactivar las labores dela Comisión, el Gobierno y el partido gober-nante, actuando de consuno, consiguieron que

se promulgara en mayo de 1999 la Ley sobre laComisión Tripartita. En la segunda fase, juniode 1998 a mayo de 1999, la Comisión funcionópor decreto presidencial, lo cual, desde unpunto de vista político, implicaba que nosobreviviría a un cambio de gobierno. Las dis-posiciones de la nueva ley sin embargo pro-porcionaron el fundamento jurídico para el fun-cionamiento permanente de la Comisión y porende para la institucionalización definitiva deldiálogo social.

Desde un punto de vista jurídico, la Comi-sión conservaba sus características de órganoconsultivo ante el Gobierno, como sucedía conanterioridad, pero su función no se restringía aello, también quedó facultada para presentarrecomendaciones ante el Gobierno y ser con-sultada en relación con las medidas de políticaeconómica y social que pudieran afectar la vidade los trabajadores. Si se compara con las otrascomisiones que existieron, esta última en la ter-cera ronda de negociaciones tuvo una funciónmás definida como órgano de consulta en mate-ria de polítca, y la presencia de representantesgubernamentales constituyó una garantía sufi-ciente a tales efectos5. Por otra parte, los parti-dos políticos presentes en las rondas de nego-ciaciones de la segunda fase se retirarontotalmente de la Comisión. Antes de ese perí-odo legislativo la FKTU, que había dado algu-nos pasos para reincorporarse a la Comisión,decidió reintegrarse a ella a comienzos de sep-tiembre de 1999 en espera de que el Gobiernoy el partido gobernante actuaran de maneraque se pudiera solucionar la cuestión de lasremuneraciones a los funcionarios sindicales atiempo completo. Pero cuando la FKTU vió queel asunto era difícil debido a la negativa cate-górica de la KEF, se retiró nuevamente de laComisión en noviembre de 1999.

A partir del año 2000 la Comisión empezó adesempeñar sus funciones pese a la ausenciapermanente de la KCTU y de la ausencia tem-poral de la FKTU, que se reintegró a la Comi-sión a fines de marzo. En primer término, con-siguió traer a la mesa de negociaciones a los quedirigían las huelgas del sindicato de trabajado-res del sector financiero (Financial IndustryUnion) y a los funcionarios gubernamentalescorrespondientes, obteniendo de los primerosel compromiso de poner término a la huelga enjulio. En segundo término, creó en el mes demayo una subcomisión especial encargada delasunto de la reducción de las horas de trabajoy se abocó al asunto de la conciliación de losintereses en conflicto de los interlocutoressociales.

Evaluación

El marco institucional y los últimos dos añosy medio de labor continuada de la ComisiónTripartita han mostrado las vías por las cualesse puede mejorar el diálogo social en el futuro.Pero quienes participan en la Comisión, enespecial los trabajadores, no están satisfechoscon los resultados obtenidos y como conse-cuencia de ello la confianza que reinaba entrelos interlocutores sociales se ha empezado adesvanecer. Las muchas razones de esta insa-tisfacción son las siguientes:

– En primer lugar, la pesada carga de la rees-tructuración económica en sí dificultó lamarcha de la Comisión. Habida cuenta de laenvergadura de la reestructuración econó-mica en curso, tan amplia como drástica, losparticipantes en la Comisión no tuvierontiempo para conciliar los intereses en con-flicto, proceso que presentaba muchas face-tas. Las frágiles bases en que reposaba laconfianza mutua no consiguieron soportarel peso de tan arduo proceso.

– En segundo lugar, las expectativas de lostrabajadores eran demasiado grandes. Latarea de la Comisión, que era enorme, nopermitió que ésta tuviera en cuenta todos losaspectos contenidos en las demandas de lostrabajadores. Por otra parte, estos últimosesperaban que las decisiones de la Comisióntuvieran efecto inmediato y contaran con elconsiguiente apoyo legislativo y político porparte del Gobierno. Los trabajadores pudie-ron apreciar que las decisiones adoptadaspor la Comisión no se aplicaron y quedaronarchivadas.

– En tercer lugar, el Gobierno no logró ocultarel temor y la incomodidad que le causaba elfuncionamiento de la Comisión. Los máxi-mos dirigentes de la esfera económica pen-saban que con los poderes que tenía laComisión ésta podía poner en peligro o almenos retrasar el proceso de reestructura-ción inminente. En la reestructuración delmercado financiero y de la administraciónpública en especial, el enfrentamiento entreel Gobierno y los sindicatos tuvo ribetesmuy serios. La confrontación a que dio lugarla reforma de la administración pública pro-porcionó el motivo que llevó directamenteal estancamiento de la segunda ronda denegociaciones de la Comisión.

– Por último, los cimientos sociales de laComisión no eran lo suficientemente sóli-

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dos como para que permitieran hacer frentea todas las dificultades que se vivieron enesos convulsionados tiempos de la rees-tructuración. Los funcionarios de Gobiernono estaban habituados a las penosas labo-res asociadas con la generación de un con-senso social mediante la persuasión. Por suparte, los dirigentes sindicales y los emplea-dores tampoco estaban plenamente prepa-rados para alcanzar, por intermedio de con-versaciones, compromisos aceptables.Estaban mucho más habituados a recurrir ala acción colectiva, sobre todo los dirigen-tes sindicales. Para completar el cuadro, nien el plano regional ni en el sectorial se con-taba con dispositivos institucionales comolos mecanismos de consulta multipartitosque hubieran podido apoyar el diálogosocial en el plano nacional. La Comisiónhabía estado luchando por realizar unatarea que era superior a sus fuerzas.

Perspectivas futuras

¿Ha constituido la experiencia de diálogosocial de los últimos dos años y medio en Coreaun método para administrar la crisis o un pasoadelante en el establecimiento de los cimientosde una institución? Según una importantecorriente de opinión, el diálogo social sólo haservido temporalmente para administrar la cri-sis. Una apreciación de este tipo se apoya enlas deficiencias estructurales propias del diá-logo social en la República de Corea. El primerpunto negativo que muchos críticos señalan esla ausencia de partidos políticos progresistasque tengan su base electoral en la clase traba-jadora. La mayor parte de los partidos políti-cos importantes en el país han adoptado unaestrategia de captación electoral amplia sin queunos y otros se distingan entre sí en razón desu ideología política. La segunda crítica apuntaa la estructura, descentralizada en exceso, delos sindicatos y de la negociación colectiva.Como lo que prevalece es el sindicato deempresa, los dirigentes de las principalesorganizaciones de los trabajadores y de losempleadores no cuentan con una base sufi-cientemente fuerte que les permita negociar ennombre de los representados ni para persua-dirlos posteriormente de que acepten lo nego-ciado. La legitimidad de las principales orga-nizaciones es poca como para que puedanargumentar que son los representantes autén-ticos de esos intereses sociales. Por otra parte,la densidad sindical apenas sobrepasa el 12 porciento.

A la luz de las críticas enunciadas, el PactoSocial y la Comisión Tripartita no representanotra cosa que una estructura frágil concebidafundamentalmente para administrar la crisis.Una vez que ésta pase, en tanto que instituciónconcebida con ese fin, perderá su razón de ser.La inestabilidad actual de la Comisión Tripar-tita y la tensión en aumento entre el Gobiernoy los sindicatos parecen dar razón a estas pre-visiones pesismistas.

Algo de verdad contienen estas críticas y nose puede negar que las deficiencias estructura-les señaladas han debilitado el diálogo social.Pero, al mismo tiempo no puede negarse quepese a esas deficiencias, las relaciones de tra-bajo han continuado evolucionando hacia unmejoramiento del proceso de diálogo social yque no debe dejar de considerarse como posi-tivo el hecho de que, pese a una confrontaciónsubyacente, incluso la KCTU haya seguido soli-citando entablar lo que han denominado«negociaciones» directas (diálogo social) con elGobierno. Cuando las organizaciones de traba-jadores recurren a la estrategia del ausentismoo del retiro de sus delegaciones de las conver-saciones, esperan que el Gobierno desempeñeun papel más activo como mediador entre losintereses en conflicto. En este sentido, no cabríainterpretar el ausentismo o el retiro de las dele-gaciones como señales de desaprobación totalde la acción de la Comisión ni tampoco comoun rechazo del diálogo social.

Por el contrario, mediante tales acciones deprotesta estas organizaciones muestran queestán deseosas de consolidar la aún frágilestructura de diálogo social. Varias de las cues-tiones planteadas por los trabajadores alGobierno todavía siguen pendientes. Son jus-tamente los trabajadores los que tienen la nece-sidad imperiosa de contar con una instituciónpermanente de diálogo social que les permita,como interlocutores reconocidos, abordarmuchas de las cuestiones pendientes, a saber:la reducción de las horas de trabajo; el problemade los despidos en el sector bancario y en laadministración pública; mayores medidas deprotección para los trabajadores temporeros;fortalecimiento del sindicalismo; y remunera-ciones para los funcionarios sindicales que ejer-cen esta función a tiempo completo.

Es probable que sea el Gobierno el quedetermine la suerte futura y la orientación de laComisión Tripartita. En la medida en que hadisminuido el pánico provocado por una explo-sión del desempleo y que el ritmo del creci-miento económico ha registrado cifras de dosdígitos durante el último trimestre de 1999, el

Gobierno no ha sentido la necesidad de pedirayuda a los trabajadores6. Los trabajadoresorganizados han empezado entonces a ponerun énfasis mayor en las negociaciones salaria-les en el plano de la empresa para que tengalugar una distribución de los frutos del creci-miento económico7.

Antes de que la Comisión tripartita retorneuna vez más a la buena vía, todavía parece nece-saria la conclusión de un compromiso mayor ode otro pacto social. De no ser así, la Comisiónpodría transformarse en otra institución quesolamente existe en el papel, carente de subs-tancia, como ha sucedido tantas otras veces enel país.

En septiembre de 2000 la Comisión deberíaalcanzar un compromiso relativo a la reducciónde las horas de trabajo antes del cierre anual delParlamento. Pese a haberse logrado en octubrede 2000 un acuerdo general en cuanto al princi-pio y la orientación de la reducción de las horasde trabajo, la Comisión no consiguió tenerlolisto para su consideración por el Parlamento.Aunque técnicamente puede presentarlo denuevo para su examen por ese cuerpo en febrerode 2001, la probabilidad de tener éxito en estecometido no es alta. Tanto el Gobierno como losinterlocutores sociales parecen necesitar mástiempo para consolidar un acuerdo general. Lossindicatos, en especial la FKTU, están deseososde que se enmiende la prohibición por ley hechaa los empleadores de remunerar a los funciona-rios sindicales antes de que dicha prohibición sehaga efectiva a partir de 2002. Según la FKTU,varios conjuntos de medidas pueden ser objetode un acuerdo con los empleadores y con elGobierno. El principal obstáculo a este acuerdono tiene que ver con su contenido mismo sinocon la estructura en que éste tiene lugar, valedecir, una Comisión de la que está ausente laKCTU. Desde comienzos de 1999, la KCTU seha venido manteniendo al margen de ésta y haestado solicitando un canal separado de diálogocon el Gobierno. La KCTU no ha podido sen-tarse a la mesa de negociaciones a la par de losotros participantes. Esta situación restringe elespacio de negociación que le queda a la FKTUcon los empleadores y con el Gobierno, espe-cialmente si se recuerda la amarga experienciaque tuvo la FKTU con ocasión de los pactos bila-terales sobre salarios de 1993 y 1994.

Pese a la actuación un tanto despareja de laComisión Tripartita en el ámbito nacional, eldiálogo social en las administraciones localesestá activo y se extiende. En 26 administracio-nes locales, entre ellas la administración metro-politana de la ciudad de Seúl, se crearon comi-

siones tripartitas a fines de agosto de 2000. Seespera que esta tendencia continúe en el futuro.Además, los sindicatos piden insistentementealguna forma de consulta tripartia por sectores,aunque a este respecto los empleadores mues-tran cierta aprensión. Resulta evidente que enel plano nacional hay mayores posibilidades decooperación entre las instituciones del diálogosocial en lo que respecta al acceso a la informa-ción, la asistencia técnica y los programas deintercambio, entre otros.

Otro de los ámbitos en que se puede ampliarel diálogo social es el de la participación de losinterlocutores sociales en la elaboración de polí-ticas y en la gestión de la política relativa al mer-cado de trabajo y los programas de bienestarsocial. En la medida que se creen asociacionesy se desarrolle la confiaza mutua, los interlocu-tores sociales procurarán participar más acti-vamente en la elaboración de políticas y en suaplicación (formación profesional, oficinas deempleo, de bienestar social, entre otros).

No obstante lo anterior, pasará tiempo antesde que seamos testigos de tales hechos. Sobretodo, los interlocutores sociales deberán traba-jar de consuno para dejar atrás tanto la des-confianza actual que reina entre ellos como laque les inspira el frágil marco en que se desa-rrolla el diálogo social.

Notas

1 La ley dispone que para enmendar los principales asun-tos que abarca la política laboral, el Ministro del Trabajo debereunir a la Comisión Central Laboral y Empresarial, formadapor diez representantes de los trabajadores, diez de losempleadores y quince expertos en representación de los inte-reses del Estado. El Ministro del Trabajo ejerce las funcionesde Presidente.

2 En 1989 la tasa de aumento del Producto Interno Bruto(PIB) del sector manufacturero fue de sólo un 4,2 por ciento.Los salarios de los trabajadores del sector en cambio aumen-taron un 18,3 por ciento.

3 Lo anterior no fue el resultado de la negociacion cen-tral en materia de salarios. Lo que en ese plano se convinofue recomendar un aumento salarial de entre el 4,7 y el 8,3por ciento. Habida cuenta de que la facción KCTU, principalorganización sindical competidora, pedía un aumento del 18por ciento, la primera propuesta puede considerarse bastantemodesta.

4 La tasa promedio de aumento de los salarios para el sec-tor no agrícola fue de 15,2 por ciento en 1992; del 12,2 porciento en 1993; del 12,7 por ciento en 1994, y del 11,2 porciento en 1995. La tasa de aumento del PIB para esos años fuede 5,1; 5,8; 8,6 y 8,9 por ciento, respectivamente.

5 Los ministros de Finanzas, Economía, Comercio, Indus-tria y Energía, así como representantes de la Comisión de Pla-nificación económica y presupuesto y de la Comisión deSupervisión financiera, asisten a las sesiones plenarias de laComisión.

112

6 Las tasas de desempleo bajaron del 7,8 por ciento enfebrero de 1999 a un 3,6 por ciento en julio de 2000. ElGobierno prevé una tasa anual promedio de desempleo deun 3,9 por ciento.

7 La mencionada estrategia sindical resultó muy efectiva:las tasas de aumentos salariales negociadas registradas fue-ron de un 7,0 por ciento en 1999 y de un 7,9 por ciento enagosto de 2000. En 1998, el aumento había sido de apenas el1 por ciento.

Bibliografía

Choi, Young-Ki y otros. 2000. Revision of Labour laws andIndustrial relations since 1987 in Korea, Instituto de Estu-dios Laborales, Seúl (solamente en coreano).

—. 1999. Labour politics and Industrial relations since 1987 inKorea, Instituto de Estudios Laborales, Seúl (solamenteen coreano).

Comisión tripartita. 1999. Informe anual (solamente en coreano).

Comisión tripartita. 1998. Informe anual (solamente en coreano).

113

La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo:Convocada en Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Tra-

bajo, y congregada en dicha ciudad el 2 de junio de 1976 en su sexagésima primera reunión;Recordando las disposiciones de los convenios y recomendaciones internacionales del tra-

bajo existentes – y en particular del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del dere-cho de sindicación, 1948; del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva,1949, y de la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional),1960 – que afirman el derecho de los empleadores y de los trabajadores de establecer organiza-ciones libres e independientes y piden que se adopten medidas para promover consultas efecti-vas en el ámbito nacional entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores yde trabajadores, así como las disposiciones de numerosos convenios y recomendaciones interna-cionales del trabajo que disponen que se consulte a las organizaciones de empleadores y de tra-bajadores sobre las medidas que deben tomarse para darles efecto;

Habiendo considerado el cuarto punto del orden del día de la reunión, titulado «Estableci-miento de mecanismos tripartitos para promover la aplicación de las normas internacionales deltrabajo», y habiendo decidido adoptar ciertas propuestas relativas a consultas tripartitas para pro-mover la aplicación de las normas internacionales del trabajo, y

Después de haber decidido que dichas proposiciones revistan la forma de un convenio inter-nacional,

adopta, con fecha veintiuno de junio de mil novecientos setenta y seis, el presente Convenio,que podrá ser citado como el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales deltrabajo), 1976:

Artículo 1En el presente Convenio, la expresión «organizaciones representativas» significa las organizacio-nes más representativas de empleadores y de trabajadores, que gocen del derecho a la libertadsindical.

Artículo 21. Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo que ratifique el presente Conve-

nio se compromete a poner en práctica procedimientos que aseguren consultas efectivas, entrelos representantes del gobierno, de los empleadores y de los trabajadores, sobre los asuntosrelacionados con las actividades de la Organización Internacional del Trabajo a que se refiereel artículo 5, párrafo 1, más adelante.

2. La naturaleza y la forma de los procedimientos a que se refiere el párrafo 1 de este artículodeberán determinarse en cada país de acuerdo con la práctica nacional, después de haber con-sultado a las organizaciones representativas, siempre que tales organizaciones existan y dondetales procedimientos aún no hayan sido establecidos.

Artículo 31. Los representantes de los empleadores y de los trabajadores, a efectos de los procedimientos

previstos en el presente Convenio, serán elegidos libremente por sus organizaciones repre-sentativas, siempre que tales organizaciones existan.

2. Los empleadores y los trabajadores estarán representados en pie de igualdad en cualquierorganismo mediante el cual se lleven a cabo las consultas.

115

Apéndice I

Convenio sobre consultas tripartitas para promoverla aplicación de las normas internacionales del trabajo,

1976 (núm. 144)

Artículo 41. La autoridad competente será responsable de los servicios administrativos de apoyo a los pro-

cedimientos previstos en el presente Convenio.

2. Se celebrarán los acuerdos apropiados entre la autoridad competente y las organizacionesrepresentativas, siempre que tales organizaciones existan, para financiar la formación que pue-dan necesitar los participantes en estos procedimientos.

Artículo 51. El objeto de los procedimientos previstos en el presente Convenio será el de celebrar consul-

tas sobre:a) las respuestas de los gobiernos a los cuestionarios relativos a los puntos incluidos en el

orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo y los comentarios de los gobier-nos sobre los proyectos de texto que deba discutir la Conferencia;

b) las propuestas que hayan de presentarse a la autoridad o autoridades competentes en rela-ción con la sumisión de los convenios y recomendaciones, de conformidad con el artículo19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo;

c) el reexamen a intervalos apropiados de convenios no ratificados y de recomendaciones alas que no se haya dado aún efecto para estudiar qué medidas podrían tomarse para pro-mover su puesta en práctica y su ratificación eventual;

d) las cuestiones que puedan plantear las memorias que hayan de comunicarse a la OficinaInternacional del Trabajo en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OrganizaciónInternacional del Trabajo;

e) las propuestas de denuncia de convenios ratificados.

2. A fin de garantizar el examen adecuado de las cuestiones a que se refiere el párrafo 1 de esteartículo, las consultas deberán celebrarse a intervalos apropiados fijados de común acuerdo yal menos una vez al año.

Artículo 6Cuando se considere apropiado, tras haber consultado con las organizaciones representativas,siempre que tales organizaciones existan, la autoridad competente presentará un informe anualsobre el funcionamiento de los procedimientos previstos en el presente Convenio.

Artículo 7Las ratificaciones formales del presente Convenio serán comunicadas, para su registro, al Direc-tor General de la Oficina Internacional del Trabajo.

Artículo 81. Este Convenio obligará únicamente a aquellos Miembros de la Organización Internacional del

Trabajo cuyas ratificaciones haya registrado el Director General.

2. Entrará en vigor doce meses después de la fecha en que las ratificaciones de dos Miembroshayan sido registradas por el Director General.

3. Desde dicho momento, este Convenio entrará en vigor, para cada Miembro, doce meses des-pués de la fecha en que haya sido registrada su ratificación.

Artículo 91. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio podrá denunciarlo a la expiración de un

período de diez años, a partir de la fecha en que se haya puesto inicialmente en vigor, medianteun acta comunicada, para su registro, al Director General de la Oficina Internacional del Tra-bajo. La denuncia no surtirá efecto hasta un año después de la fecha en que se haya registrado.

2. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio y que, en el plazo de un año después de laexpiración del período de diez años mencionado en el párrafo precedente, no haga uso delderecho de denuncia previsto en este artículo quedará obligado durante un nuevo período dediez años, y en lo sucesivo podrá denunciar este Convenio a la expiración de cada período dediez años, en las condiciones previstas en este artículo.

116

Artículo 101. El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo notificará a todos los Miembros de

la Organización Internacional del Trabajo el registro de cuantas ratificaciones, declaraciones ydenuncias le comuniquen los Miembros de la Organización.

2. Al notificar a los Miembros de la Organización el registro de la segunda ratificación que lehaya sido comunicada, el Director General llamará la atención de los Miembros de la Organi-zación sobre la fecha en que entrará en vigor el presente Convenio.

Artículo 11El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo comunicará al Secretario General delas Naciones Unidas, a los efectos del registro y de conformidad con el artículo 102 de la Carta delas Naciones Unidas, una información completa sobre todas las ratificaciones, declaraciones yactas de denuncia que haya registrado de acuerdo con los artículos precedentes.

Artículo 12Cada vez que lo estime necesario, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional delTrabajo presentará a la Conferencia una memoria sobre la aplicación del Convenio, y considerarála conveniencia de incluir en el orden del día de la Conferencia la cuestión de su revisión total oparcial.

Artículo 131. En caso de que la Conferencia adopte un nuevo convenio que implique una revisión total o

parcial del presente, y a menos que el nuevo convenio contenga disposiciones en contrario:a) la ratificación, por un Miembro, del nuevo convenio revisor implicará, ipso jure, la denun-

cia inmediata de este Convenio, no obstante las disposiciones contenidas en el artículo 9,siempre que el nuevo convenio revisor haya entrado en vigor;

b) a partir de la fecha en que entre en vigor el nuevo convenio revisor, el presente Conveniocesará de estar abierto a la ratificación por los Miembros.

2. Este Convenio continuará en vigor en todo caso, en su forma y contenido actuales, para losMiembros que lo hayan ratificado y no ratifiquen el convenio revisor.

Artículo 14Las versiones inglesa y francesa del texto de este Convenio son igualmente auténticas.

117

118

La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo:Convocada en Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Tra-

bajo, y congregada en dicha ciudad el 2 de junio de 1976 en su sexagésima primera reunión;Recordando las disposiciones de los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo

existentes — y en particular del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho desindicación, 1948; del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949,y de la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional),1960 — que afirman el derecho de los empleadores y de los trabajadores de establecer organiza-ciones libres e independientes y piden que se adopten medidas para promover consultas efecti-vas en el ámbito nacional entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores yde trabajadores, así como las disposiciones de numerosos convenios y recomendaciones interna-cionales del trabajo que disponen que se consulte a las organizaciones de empleadores y de tra-bajadores sobre las medidas que deben tomarse para darles efecto;

Habiendo considerado el cuarto punto del orden del día de la reunión, titulado «Estableci-miento de mecanismos tripartitos para promover la aplicación de las normas internacionales deltrabajo», y habiendo decidido adoptar ciertas propuestas relativas a consultas tripartitas para pro-mover la aplicación de las normas internacionales del trabajo y las medidas nacionales relacio-nadas con las actividades de la Organización Internacional del Trabajo, y

Después de haber decidido que dichas proposiciones revistan la forma de una recomendación,adopta, con fecha veintiuno de junio de mil novecientos setenta y seis, la presente Recomen-

dación, que podrá ser citada como la Recomendación sobre la consulta tripartita (actividades dela Organización Internacional del Trabajo), 1976:

1. En la presente Recomendación, la expresión «organizaciones representativas» significa lasorganizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores que gocen del derechoa la libertad sindical.

2. 1) Los Miembros de la Organización Internacional del Trabajo deberían poner en práctica pro-cedimientos que aseguren consultas efectivas entre representantes del gobierno, de los emplea-dores y de los trabajadores, sobre los asuntos relacionados con las actividades de la Organi-zación Internacional del Trabajo, de acuerdo con lo dispuesto en los párrafos 5 a 7 de la presenteRecomendación.2) La naturaleza y la forma de los procedimientos a que se refiere el subpárrafo 1) de estepárrafo deberían determinarse en cada país de conformidad con la práctica nacional despuésde haber consultado a las organizaciones representativas, siempre que tales procedimientosaún no hayan sido establecidos.3) Las consultas podrían llevarse a cabo, por ejemplo:a) por intermedio de una comisión específicamente encargada de los asuntos relacionados

con las actividades de la Organización Internacional del Trabajo;b) por intermedio de un organismo con competencia general en el ámbito económico, social

o laboral;c) por intermedio de varios organismos especialmente encargados de materias específicas; od) por medio de comunicaciones escritas cuando los que participen en los procedimientos de

consultas estimen que tales comunicaciones son apropiadas y suficientes.

Apéndice II

Recomendación sobre consultas tripartitas para promoverla aplicación de las normas internacionales del trabajo y las

medidas nacionales relacionadas con las actividades dela Organización Internacional del Trabajo, 1976 (núm. 152)

119

3. 1) Los representantes de los empleadores y de los trabajadores, a efectos de los procedimien-tos previstos en la presente Recomendación, deberían ser elegidos libremente por sus organi-zaciones representativas.2) Los empleadores y los trabajadores deberían estar representados en pie de igualdad encualquier organismo mediante el cual se lleven a cabo las consultas.3) Se deberían tomar medidas, en cooperación con las organizaciones de empleadores y detrabajadores interesadas, para facilitar una formación adecuada que permita a los participan-tes en los procedimientos cumplir con sus funciones de manera eficaz.

4. La autoridad competente debería ser responsable de los servicios administrativos de apoyo ydel financiamiento de los procedimientos previstos en la presente Recomendación, incluido elfinanciamiento de los programas de formación si fuere necesario.

5. El objeto de los procedimientos previstos en la presente Recomendación debería ser el de cele-brar consultas:a) sobre las respuestas de los gobiernos a los cuestionarios relativos a puntos incluidos en el

orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo y los comentarios de los gobier-nos sobre los proyectos de texto que deba discutir la Conferencia;

b) sobre las propuestas que hayan de presentarse a la autoridad o autoridades competentesen relación con la sumisión de los convenios y recomendaciones, de conformidad con elartículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo;

c) habida cuenta de la práctica nacional, sobre la elaboración y puesta en práctica de medi-das legislativas o de otra índole para dar efecto a los convenios y recomendaciones inter-nacionales del trabajo, y en particular a los convenios ratificados (incluida la puesta enpráctica de las disposiciones relativas a la consulta o la colaboración de los representantesde los empleadores y de los trabajadores);

d) sobre el reexamen, a intervalos apropiados, de convenios no ratificados y de recomenda-ciones a las que no se haya dado aún efecto para estudiar qué medidas podrían tomarsepara promover su puesta en práctica y su ratificación eventual;

e) sobre las cuestiones que puedan plantear las memorias que hayan de comunicarse a la Ofi-cina Internacional del Trabajo en virtud de los artículos 19 y 22 de la Constitución de laOrganización Internacional del Trabajo;

f) sobre las propuestas de denuncia de convenios ratificados.

6. La autoridad competente, después de consultar a las organizaciones representativas, deberíadeterminar en qué medida habrían de utilizarse esos procedimientos para otros asuntos deinterés común, tales como:a) preparación, puesta en práctica y evaluación de actividades de cooperación técnica en que

participe la Organización Internacional del Trabajo;b) medidas que hayan de tomarse con respecto a las resoluciones y demás conclusiones adop-

tadas por la Conferencia Internacional del Trabajo, por las conferencias regionales, por lascomisiones de industria y por otras reuniones convocadas por la Organización Interna-cional del Trabajo;

c) facilitar una mejor comprensión de las actividades de la Organización Internacional delTrabajo como elemento que puede ser utilizado en las políticas y programas económicosy sociales.

7. A fin de garantizar el examen adecuado de las cuestiones a que se refieren los párrafos prece-dentes, las consultas deberían llevarse a cabo a intervalos apropiados fijados de común acuerdoy al menos una vez al año.

8. Deberían adoptarse medidas adecuadas a las condiciones y prácticas nacionales para asegu-rar la coordinación entre los procedimientos previstos en la presente Recomendación y las acti-vidades de los organismos nacionales que se ocupen de cuestiones similares.

9. Cuando se considere apropiado, tras haber consultado con las organizaciones representativas,la autoridad competente debería presentar un informe anual sobre el funcionamiento de losprocedimientos previstos en la presente Recomendación.

La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo:

Convocada en Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Tra-bajo, y congregada en dicha ciudad el 1 junio 1960 en su cuadragésima cuarta reunión;

Después de haber decidido adoptar diversas proposiciones relativas a la consulta y a la cola-boración entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores enlas ramas de actividad económica y en el ámbito nacional, cuestión que constituye el quinto puntodel orden del día de la reunión, y

Después de haber decidido que dichas proposiciones revistan la forma de una recomendación,

adopta, con fecha veinte de junio de mil novecientos sesenta, la siguiente Recomendación, quepodrá ser citada como la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbitonacional), 1960:

1. 1) Se deberían adoptar medidas apropiadas a las condiciones nacionales para promover demanera efectiva la consulta y la colaboración, en las ramas de actividad económica y en elámbito nacional, entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de tra-bajadores, así como entre las propias organizaciones, para la realización de los objetivos pre-vistos en los párrafos 4 y 5 y para otras cuestiones de interés común que pudieran ser deter-minadas por las partes.2) Tales medidas deberían aplicarse sin hacer discriminación de ninguna clase contra estasorganizaciones, ni entre ellas, por motivos tales como raza, sexo, religión, opinión política oascendencia nacional de sus miembros.

2. Tal consulta y tal colaboración no deberían vulnerar ni la libertad sindical ni los derechos delas organizaciones de empleadores y de trabajadores, incluidos sus derechos de negociacióncolectiva.

3. De conformidad con la costumbre o la práctica nacionales, deberían establecerse o facilitarsetal consulta y tal colaboración:a) por medidas voluntarias adoptadas por las organizaciones de empleadores y de trabaja-

dores;b) por medidas adoptadas por las autoridades públicas que sirvan de estímulo a estas orga-

nizaciones;c) por la legislación; od) combinando cualesquiera de estos métodos.

4. Tal consulta y tal colaboración deberían tener como objetivo general el fomento de la com-prensión mutua y de las buenas relaciones entre las autoridades públicas y las organizacionesde empleadores y de trabajadores, así como entre las propias organizaciones, a fin de desa-rrollar la economía en su conjunto o algunas de sus ramas, de mejorar las condiciones de tra-bajo y de elevar el nivel de vida.

5. Tal consulta y tal colaboración deberían tener como objetivo, en particular:a) permitir el examen conjunto, por parte de las organizaciones de empleadores y de traba-

jadores, de cuestiones de interés mutuo, a fin de llegar, en la mayor medida posible, a solu-ciones aceptadas de común acuerdo;

120

Apéndice III

Recomendación sobre la consulta tripartita y la colabora-ción entre las autoridades públicas y las organizaciones

de empleadores y de trabajadores en las ramas de activi-dad económica y en el ámbito nacional, 1960 (núm. 113)

121

b) lograr que las autoridades públicas competentes recaben en forma adecuada las opinio-nes, el asesoramiento y la asistencia de las organizaciones de empleadores y de trabaja-dores respecto de cuestiones tales como:i) la preparación y aplicación de la legislación relativa a sus intereses;ii) la creación y funcionamiento de organismos nacionales, tales como los que se ocupan

de organización del empleo, formación y readaptación profesionales, protección de lostrabajadores, seguridad e higiene en el trabajo, productividad, seguridad y bienestarsociales; y

iii) la elaboración y aplicación de planes de desarrollo económico y social.

La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo en su 83.a reunión (1996),

Considerando que la cooperación tripartita ocupa un lugar esencial en la estructura y las acti-vidades de la Organización Internacional del Trabajo, así como en el desarrollo y la puesta en prác-tica de políticas económicas y sociales;

Considerando que la cooperación tripartita ha sufrido recientemente un cierto número de cam-bios en numerosos países;

Habiendo examinado estos cambios sobre la base del informe VI titulado «La consulta tri-partita a nivel nacional sobre la política económica y social»;

Teniendo presente el espíritu y el contenido de la Declaración y del Programa de Acción adop-tados por la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social organizada por las Naciones Unidas entreel 6 y el 12 de marzo de 1995 en Copenhague,

adopta las conclusiones siguientes e invita al Consejo de Administración de la Oficina Inter-nacional del Trabajo a que solicite al Director General:

– que ponga estas conclusiones en conocimiento de los Estados Miembros y de las organizacio-nes de empleadores y trabajadores;

– que tenga en cuenta estas conclusiones en la preparación de las futuras actividades de la Orga-nización Internacional del Trabajo.

CONCLUSIONES RELATIVAS A LA CONSULTA TRIPARTITAA NIVEL NACIONAL SOBRE LA POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL

1. En las presentes conclusiones, el término «cooperación tripartita» se entiende en un sentidoamplio y designa todos los tratos que se desarrollan entre el gobierno y las organizaciones deempleadores y de trabajadores y que afectan a la elaboración y a la aplicación de las políticaseconómicas y sociales.

2. La cooperación tripartita no es un fin en sí misma. Constituye básicamente un medio de coo-peración entre las partes con miras a:a) la búsqueda de la promoción del acuerdo del desarrollo económico con la justicia social,

yb) conciliar, donde sea necesario, las exigencias del desarrollo económico y aquellas de la jus-

ticia social.

3. La cooperación tripartita significativa y efectiva no puede existir sin economía de mercado ydemocracia. Dicha cooperación puede ayudar a sostener el funcionamiento eficaz de ambas.La cooperación tripartita puede ayudar a sostener el funcionamiento eficaz de la economía demercado tratando sus efectos sociales. La cooperación tripartita también puede ayudar a for-talecer la democracia permitiendo a los interlocutores sociales, que representan a importantessegmentos de la población, participar de varias maneras en la formulación de políticas y enlos procesos de toma de decisiones sobre la política económica y social.

4. Mientras que, en algunos casos, la cooperación tripartita no ha sido tan efectiva, como algunao todas las partes hubieran querido, en general se ha reconocido que varias formas diferentesde cooperación tripartita en las diferentes regiones del mundo han sído efectivas. Esto es ciertopara aquellas formas de cooperación tripartita que se presentan a nivel nacional y cubren un

122

Apéndice IV

Resolución relativa a la consulta tripartita a nivel nacionalsobre la política económica y social 1

1 Adoptada el 19 de junio de 1996.

123

amplio espectro de cuestiones sociales y económicas, para aquellas formas que se presentan anivel sectorial, regional y local, así como para aquellas formas que se presentan a nivel nacio-nal pero que tratan de materias específicas como la seguridad y salud en el trabajo. Desde elmomento en que la cooperación tripartita involucra a los actores sociales en los procesos deformulación de políticas y de toma de decisiones, ha supuesto, en la práctica, una manera posi-tiva de alcanzar compromisos aceptables entre condicionantes económicos y sociales. Por estarazón, tales compromisos tienen grandes probabilidades de ser efectivamente aplicados, pro-moviendo así la paz y armonía social.

5. Podrán dar lugar a diferencias considerables en lo tocante, por ejemplo, a la importancia rela-tiva de la cooperación tripartitas formal e informal, a la importancia relativa de las relacioneslaborales bipartitas y tripartitas o incluso a la claridad de la distinción que las partes deseanestablecer entre el ámbito de la competencia de los poderes públicos y el de los interlocutoressociales. Sin embargo, la cooperación tripartita es un instrumento suficientemente flexible parapoder ser adaptado a las situaciones más diversas, siempre que exista en todas las partes unafirme voluntad en este sentido.

6. En la actualidad, el mayor desafío de la consulta tripartita es el de contribuir eficazmente a lasolución de los problemas que en numerosos países se originan por el recrudecimiento de lasdificultades económicas y de la globalización de la economía, así como por los programas deajuste estructural que éstas necesitan. Teniendo en cuenta la gravedad de los problemas, susolución exige reforzar la cooperación tripartita a nivel nacional o a otro nivel más apropiado.Uno de los papeles de la cooperación tripartita debería ser, esencialmente, procurar reconciliarlas exigencias de la justicia social con las de la competitividad de las empresas y del desarrolloeconómico. Debería tenerse presente que la cooperación tripartita debería ser utilizada no sola-mente ante circunstancias económicas adversas, sino también cuando éstas son favorables.

7. Dado que la globalización de la economía restringe la capacidad.de las partes para resolverlos problemas económicos y sociales a nivel nacional, la cooperación internacional contribuyea la solución de esos problemas. El principal objetivo de la cooperación debería ser minimizarlos efectos perjudiciales de la globalización de la economía. Pese a las múltiples dificultadesque surgen al establecer tal cooperación, existe una necesidad apremiante para explorar loscaminos y encontrar los medios a través de los cuales ésta puede ser alcanzada.

8. La necesidad de que la cooperación tripartita se adapte a su entorno no altera que su funcio-namiento eficaz esté sujeto a ciertas condiciones fundamentales. Primero, es indispensable quehaya tres partes distintas, independientes unas de otras y ejerciendo funciones diferentes. Estopresupone el total respeto del derecho de asociación tal como está establecido en el Conveniosobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Con-venio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Segundo, esesencial que las partes estén dispuestas a examinar sus problemas en forma conjunta y pro-curar soluciones que sean mutuamente beneficiosas para ellas y para la comunidad nacionalcomo un todo. Esto presupone que todas las partes estén dispuestas a abordar el diálogo conun sentido de responsabilidad que les permita ir más allá de la simple defensa de sus propiosintereses.

9. El buen funcionamiento de la cooperación tripartita supone también que las partes sean lobastante fuertes como para poder cumplir sus funciones de manera eficaz. Esto supone, enparticular, que las organizaciones de empleadores y trabajadores sean índependientes, sufi-cientemente representativas y responsables frente a sus miembros, que estén estructuradas demanera que puedan asumir los compromisos necesarios y garantizar su ejecución, y que ten-gan la capacidad técnica suficiente para tratar, con conocimiento de causa, los temas que sonobjeto de discusión. Es también muy importante que haya un equilibrio razonable de fuerzasentre las tres partes. Se reconoce que el Estado tiene un importante papel a desempeñar en laanimación de la cooperación tripartita eficaz.

10. En un cierto número de países, la existencia de un marco institucional y procedimental favo-rable es un instrumento – a veces esencial – para el eficaz funcionamiento de la cooperacióntripartita y en ciertos casos para la aparición e identificación de organizaciones de empleado-res y trabajadores.

11. La Organización Internacional del Trabajo debería utilizar todos los medios apropiados ytomar todas las medidas apropiadas, incluidas las iniciativas más abajo citadas, para promo-ver la cooperación tripartita:a) alentando la ratificación y/o la aplicación efectiva del Convenio sobre la consulta trípar-

tita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144); la Recomendación sobre la con-sulta tripartita (actividades de la Organización Intemacional del Trabajo), 1976 (núm. 152);y la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional),1960 (núm. 113);

b) estimulando la voluntad de los gobiemos, organizaciones de empleadores y trabajadorespara utilizar la cooperación tripartita;

c) promoviendo la cooperación tripartita a nivel nacional u otros niveles apropiados. Susesfuerzos en este campo deberían, sobre todo, tener por ob etivo facilítar el alcance de lascondiciones que son necesarias para el buen funcionamiento de la cooperación tripartita.Con este fin, una atención particular se debería consagrar a la recolección, evaluación ydifusión de informacíón, aumentando el conocimiento, así como ofreciendo asistencia parafortalecer la capacidad de los gobiemos y de las organízaciones de empleadores y trabaja-dores para participar eficazmente en la cooperación tripartita, y

d) emprendiendo, conforme al deseo expresado por la Cumbre de Copenhague en la que sepidíó la cooperación internacional, el papel muy especial que su «mandato, estructura tri-partita y competencia» le otorga. Con este fin, es urgente explorar las formas y encontrarlos medios a través de los cuales la Organización Intemacional del Trabajo puede llevar acabo esta tarea. La Organización Intemacional,del Trabajo debería, en todo caso, estrecharsus contactos y desarrollar la cooperación con el Banco Mundial, el Fondo Monetario Inter-nacional, la Organización Mundial del Comercio y otras agencias intemacionales para sen-sibilizarlos mejor sobre las consecuencias sociales de su acción. También debería aumentarsus esfuerzos destinados a convencer al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacionalde la necesidad de consultar a los interlocutores sociales nacionales sobre los programas deajuste estructural que proponen y alentar el uso de la cooperación tripartita en la formula-ción de políticas y en los procesos de toma de decisiones. También debería asistir a los acto-res sociales nacionales en el curso de esas consultas, si así lo requieren.

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