Cadernos

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Diogo Ribeiro da FonsecaMarizaura Reis de Souza CamesMarcelo Douglas de Figueiredo TorresJoselene Pereira Lemos

Pesquisa Enap

Sistema de Escolas de Governo da Unio: perfil, identidade e desafios para institucionalizao

Braslia- 2015 -

Cadernos

Sistema de Escolas de Governo daUnio: perfil, identidade e desafiospara institucionalizao

Pesquisa Enap

Diogo Ribeiro da FonsecaMarizaura Reis de Souza CamesMarcelo Douglas de Figueiredo TorresJoselene Pereira Lemos

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Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

PresidentePaulo Sergio de Carvalho

Diretora de Formao ProfissionalMaria Stela Reis

Diretor de Desenvolvimento GerencialPaulo Marques

Diretor de Comunicao e PesquisaPedro Luiz Costa Cavalcante

Diretora de Gesto InternaAla Vanessa David de Oliveira Sousa

Enap, 2015Tiragem: 1.000 exemplares

Enap Escola Nacional de Administrao PblicaDiretoria de Comunicao e PesquisaSAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DFTelefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178

Editor: Pedro Luiz Costa Cavalcante Coordenadora-Geral de Pesquisa: Marizaura Reisde Souza Cames Coordenador-Geral de Comunicao e Editorao: Luis Fernando deLara Resende Reviso: Renata Fernandes Mouro; Roberto Carlos Ribeiro Arajo e SimonneMaria de Amorim Fernandes Reviso grfica: Ana Carla G. Cardoso Projeto grfico:Livino Silva Neto Capa e Editorao Eletrnica: Vinicius Arago Loureiro

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade do(s)autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da Escola Nacional deAdministrao Pblica (Enap). permitida a reproduo deste texto e dos dados nelecontidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Ficha catalogrfica: Equipe da Biblioteca Graciliano Ramos - Enap

F8661p FONSECA, Diogo Ribeiro daSistemas de Escolas de Governo da Unio:perfil, identidade e desafios parainstitucionalizao / Diogo Ribeiro daFonseca... [et al]. Braslia: Enap; 2015

137 p. (Cadernos ENAP, 40)

ISSN 0104-7078

1. Escola de Governo. 2. CapacitaoProfissional. 3. Administrao Pblica. Brasil.I.Ttulo.

CDU 35:377

Publicado em 2 de fevereiro de 2015 e atualizado em 26 de fevereiro de 2015.

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Sobre os autores

Diogo Ribeiro da Fonseca

Tcnico da Agncia Nacional de Transportes Terrestres

Mestre em Administrao pela Universidade de Braslia

diogorfonseca@gmail.com

Marizaura Reis de Souza Cames

Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental

Coordenadora-Geral de Pesquisa da Enap

Mestre em Administrao pela Universidade de Braslia

marizaura.camoes@enap.gov.br

Marcelo Douglas de Figueiredo Torres

Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental

Historiador e Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de MinasGerais

marcelo.torres@enap.gov.br

Joselene Pereira Lemos

Tcnica em Assuntos Educacionais

Especialista em Gesto de Pessoas no Servio Pblico pela Enap

joselene.lemos@enap.gov.br

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Sumrio

Apresentao............................................................................................................. 9

Introduo ................................................................................................................ 13

Captulo 1 Escolas de governo e a profissionalizao dos servidorespblicos federais ...................................................................................................... 17

Captulo 2 Procedimentos metodolgicos .............................................................. 29

2.1 Escolas analisadas ................................................................................................ 30

2.2 Etapa 1 Anlise documental da legislao das escolas de governo ................ 32

2.3 Etapa 2 Entrevistas com dirigentes e gestores das escolas de governo .......... 33

Captulo 3 Dimenso poltico-institucional: as escolas de governo no

contexto da administrao pblica federal. .............................................................. 35

3.1. Instrumento de criao das escolas de governo................................................ 36

3.2. Posio das escolas de governo na administrao pblica ............................... 37

3.3. Autonomia formal: nvel hierrquico e tipificao oramentria .................... 39

3.4. Percepo de autonomia e relaes com stakeholders .................................... 42

3.5. Escolas de governo e a Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal ..... 44

3.6 Delineando uma identidade para as escolas de governo.................................. 46

Captulo 4 Dimenso estratgica: objetivos e atividades ........................................ 55

4.1 Papel das escolas de governo ............................................................................. 55

4.2 Previses normativas para orientao estratgica das escolas ......................... 56

4.3 Setor de atuao e pblico-alvo ......................................................................... 57

4.4. Principais atividades de educao e pesquisa das escolas de governo ............ 59

4.5 Tipologia de escolas de governo ........................................................................ 62

4.6 Outras atividades desenvolvidas pelas escolas ................................................. 65

4.7. Cooperao com outras organizaes ................................................................ 67

Captulo 5 Dimenso educacional: recursos e processos educacionais .................... 71

5.1. Etapas 1 e 2 Identificao de necessidades e planejamento de

aes educacionais ................................................................................................... 72

5.2 Etapa 3 - Desenvolvimento de aes educacionais ............................................ 76

5.3 Etapa 4 Acompanhamento de aes educacionais .......................................... 79

5.4 Etapa 5 Avaliao de aes educacionais ......................................................... 79

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Captulo 6 Fortalecimento das escolas de governo: desafios e fatoresdeterminantes para o seu desempenho e marco legal .............................................. 83

6.1 As escolas e a atuao em rede........................................................................... 88

6.2 O instituto das escolas de governo ..................................................................... 89

Captulo 7 Concluses ............................................................................................ 93

Referncias ............................................................................................................. 103

Anexos ................................................................................................................... 109

Anexo I Detalhamento das categorias de documentos coletados ...................... 109

Anexo II Tipos de documentos coletados e analisados por escola ..................... 112

Anexo III Dicionrio de categorias ....................................................................... 113

Anexo IV Roteiro de entrevistas .......................................................................... 119

Anexo V Detalhamento dos instrumentos de criao das escolas ..................... 122

Anexo VI Funo e vinculao das escolas de governo ....................................... 123

Anexo VII Fundamentos legais para anlise das variveis .................................. 128

Anexo VIII Quadro classificativo das escolas de governo ................................... 135

Anexo IX Misso das escolas de governo............................................................. 136

Anexo X Fatores intervenientes na atuao das escolas de governo ................. 137

Figuras e Quadros

Figuras

Figura 1: Ano de criao das escolas e tipos de normativos .................................... 36

Figura 2: Quantidade de dispositivos legais que definem statusde escola de governo ................................................................................................ 46

Figura 3: Escolas que possuem plano estratgico e previses normativas deorientao estratgica e planejamento ................................................................... 56

Figura 4: Tipologia das escolas de governo com base em tipos de aeseducacionais e pblico-alvo ..................................................................................... 63

Figura 5: Outras atividades desenvolvidas pelas escolas de governo ..................... 65

Figura 6: Modelo emprico do processo de realizao de aeseducacionais em escolas de governo ....................................................................... 72

Figura 7: Reunies das escolas de governo de 2003 a 2014(rede nacional e Segu) ............................................................................................. 97

Figura 8: Participao das escolas de governo nas reunies do Segu...................... 98

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Quadros

Quadro 1: SeguEscolas, organizaes mantenedoras e rgos supervisores ........ 31

Quadro 2: Aspectos formais fundamentais do perfil institucionaldas escolas ................................................................................................................. 39

Quadro 3: Cargo do dirigente e tipificao oramentria da escola ........................ 41

Quadro 4: Critrios para a caracterizao das escolas de governo federais ............ 48

Quadro 5: Temtica e pblico-alvo das escolas ........................................................ 58

Quadro 6: Principais atividades realizadas pelas escolas conforme resposta aquestionrio estruturado e s entrevistas ............................................................... 61

Quadro 7: Tipos de cooperao previstos nos normativos das escolas degoverno ..................................................................................................................... 68

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Apresentao

No momento em que conclumos quatro anos de gesto na EscolaNacional de Administrao Pblica (Enap), tenho a alegria de entregar atodas as organizaes e pessoas interessadas nos temas de gesto pblicae, mais especificamente no desenvolvimento de pessoas, os resultadosde uma primeira pesquisa sobre 17 instituies que compunham oSistema de Escolas de Governo da Unio (Segu) at novembro de 2014.

Trata-se de estudo indito e inovador que vem suprir lacunas deconhecimento sobre o perfil institucional das escolas de governofederais. O trabalho fornece subsdios para apoiar os processosdecisrios necessrios a maior articulao entre elas, com vista consolidao de um sistema de oferta formativa condizente com osdesafios postos Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal,instituda pelo Decreto n 5707/2006.

O relevo e o papel deste estudo se tornaro mais evidentes sefizermos uma breve reviso sobre o percurso da rede de escolas degoverno e sobre os desafios enfrentados ao longo dos ltimos 12 anos.

O trabalho em rede entre as escolas vem sendo buscado de modoorganizado desde o incio de 2003. Nos momentos iniciais, ao mesmotempo em que realizavam trocas de informaes e de experincias sobresuas aes, desenhando parcerias, as escolas de governo federaisparticipavam ativamente dos debates que resultaram na edio domencionado Decreto n 5707/2006. A norma estabelece, na poltica decapacitao dos servidores, o papel prioritrio dessas escolas na ofertaespecfica para os servidores federais e a indicao de consolidao deum sistema de escolas de governo sob coordenao da Enap.

A partir de 2008, registrou-se importante esforo de construo doSistema Mapa de Oferta de Capacitao, a envolver as quase 200instituies componentes da Rede Nacional de Escolas de Governo.Embora tenha produzido, inicialmente, informaes bastante valiosas eimportantes efeitos de aproximao entre as escolas nas trs esferas daFederao, tal sistema teve dificuldade de se sustentar ao longo dotempo, tendo sido desativado no incio de 2014.

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de se destacar que, a partir de 2009, as escolas de governo federaisforam impulsionadas a se mobilizar mais ativamente e a cooperar demodo eficaz, de forma a enfrentar o desafio de retomar ocredenciamento especial dos seus cursos de ps-graduao lato sensu,extinto naquele ano por medida do Conselho Nacional de Educao(CNE). Uma reviso parcial da posio do CNE, ainda em 2010, queestabeleceu a possibilidade do credenciamento regular das escolas degoverno, desde que submetidas a processos de avaliao pelo Ministrioda Educao (MEC), abriu para as escolas de governo federais uma novaetapa de aes que demandaram muito trabalho e articulaes. Por essarazo, o Segu se afirmou como um ativo frum de discusso e articulaode trabalhos das escolas de governo federais, ao longo do perodo 2011-2014. Sob a coordenao e o apoio da Enap, o Segu estabeleceu processosde conversao e negociao com o Conselho Nacional de Educao e asreas do MEC envolvidas na regulao dos cursos de ps-graduao.

Ao longo dos ltimos quatro anos, o Segu acumulou experincias,conhecimentos e resultados. Iniciou o perodo com a participao de 13escolas e chegou, em dezembro de 2014, a 20 escolas, agora comrepresentaes do Executivo, Legislativo, Judicirio e do Ministrio Pblico.

Registre-se que vrias dessas escolas foram criadas nos ltimos anose encontraram no Segu referncias e orientaes para sua consolidao.Recentemente, a presso por maior qualificao dos servidores pblicos crescente e muitos rgos, para garantir a oferta de capacitao, tmadotado iniciativas de constiturem centros de capacitao ou outrosarranjos organizativos nomeados genericamente como escola degoverno.

A proliferao de novas escolas, se, por um lado, positiva porrepresentar a ampliao da oferta e a preocupao dos rgos emassumirem ativamente suas polticas de capacitao, por outro lado, aose realizar de modo voluntarioso e pouco articulado, pode resultar emtumulto institucional e uso pouco eficiente dos recursos pblicos.

Durante o perodo 2011-2014, ficou evidente a necessidade de seconstruir consistncia e consenso para o conceito de escola de governo.Seja por necessidades internas rede, em que a diversidade de desenhose caractersticas das escolas muitas vezes dificultava o entendimento ea construo de aes comuns, seja por presses difusas, provenientesdo sistema de ensino nos processos de discusso e negociao referentesao estabelecimento de mecanismos regulatrios para o credenciamentodos cursos de ps-graduao.

O fato que o Segu acumulou conhecimentos e experincias diversassobre os potenciais e os limites das escolas que o constituam, masdemandava uma viso mais sistematizada, coesa e aprofundada sobre a

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caracterizao desse coletivo de instituies governamentais engajadasnos processos de formao, capacitao e treinamento de servidorespblicos.

Dessa forma, a proposta da Enap de realizao de pesquisa para acaracterizao institucional das escolas componentes do Segu recebeuapoio das demais escolas, condio bsica para que pudesse se efetivar.O desenho geral da pesquisa foi aprovado coletivamente e, ao longo de18 meses, gerou como resultado este estudo exploratrio e qualitativoque teve o objetivo de mapear o perfil, o formato e o funcionamentodas instituies do Segu. No final de novembro de 2014, a pesquisaSistema de Escolas de Governo da Unio: perfil, identidade e desafiospara institucionalizao teve seus resultados previamente apresentados,debatidos e validados pelas escolas participantes1.

O estudo mapeou a diversidade de desenhos organizativos existentenesse universo, apontou as principais similaridades e diferenas deestratgias educacionais em implantao e ressaltou muitos desafioscomuns a esse conjunto de instituies. Tal resultado tornado pblicoem perodo que evidencia o crescimento do interesse dos rgos pblicosem desenhar solues efetivas para seus desafios de capacitao edesenvolvimento de sua fora de trabalho, concomitante com oreconhecimento das Escolas do Segu, pelos diversos rgos reguladoresdo MEC, como atores centrais na implementao de solueseducacionais adequadas e especficas aos desafios de capacitao doservio pblico federal.

O importante percurso de aprendizado coletivo sobre o papel,possibilidades e limites das escolas componentes do Segu deixou clara,ainda, a necessidade de aperfeioamento e de atualizao das definiesinstitucionais e legais.

Se a Emenda Constitucional n 19, de 1998, alterou o art. 39 daConstituio Federal de 1988 para incluir pargrafo especfico sobre amanuteno de escolas de governo para a formao e oaperfeioamento dos servidores pblicos, a presente pesquisa tem ocondo de demonstrar a premncia da regulamentao dessedispositivo constitucional, para que suas especificidades o ensinoaplicado e diretamente ligado s necessidades da administrao pblica sejam colocadas de forma clara, com vista a fortalecer as escolas parao desempenho de suas competncias constitucionais. Assim, a pesquisa

1 Agradecemos aos representantes do Sistema de Escolas de Governo da Uniopela contribuio e apoio nas diferentes etapas deste trabalho; aos contatosinstitucionais das 17 escolas que forneceram documentos e auxiliaram noagendamento das entrevistas; equipe da Enap que participou de reuniesinternas para debate do estudo, em especial, ao Conselho Diretor e aosassessores da Presidncia, Kelly Sartrio, Ciro Fernandes e Valria Porto.

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traz elementos para a construo do marco legal das escolas de governo,que permitir a elas exercerem seu papel institucional de atuar namelhoria da gesto pblica e de contribuir para o desenho de modelosde gesto inovadores, que tornem o Estado, ao mesmo tempo, maispermevel s demandas da sociedade e mais eficiente na obteno deresultados concretos para melhoria da vida do cidado.

Sistema de Escolas de Governo da Unio: perfil, identidade e desafiospara institucionalizao, que tenho a honra de apresentar, proporcionarum conhecimento mais profundo entre as escolas de governo e ter,por consequncia, um aumento quantitativo e qualitativo das aes decooperao interinstitucional. Tal resultado possibilitar odesdobramento da pesquisa em novas investigaes, aprofundandotpicos e aspectos apenas esboados neste primeiro momento, eestabelecendo articulaes com outras experincias em curso no Pas eno Exterior.

No posso deixar de destacar o papel fundamental da equipe daCoordenao-Geral de Pesquisa da Diretoria de Comunicao e Pesquisada Enap na conduo do trabalho e, ainda, o apoio e o engajamento dosdirigentes e tcnicos das escolas componentes do Segu. A todos, umagradecimento muito especial!

Boa leitura a todos.

Paulo Sergio de Carvalho

Presidente da Enap

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Introduo

O presente Caderno tem por objetivo apresentar os resultados depesquisa voltada para o levantamento e sistematizao de informaesde escolas de governo, realizada pela Escola Nacional de AdministraoPblica (Enap), com vistas a delinear o seu perfil e oferecer suporte aprogramas estratgicos de integrao e fortalecimento dessas instituies.

A necessidade de realizao da pesquisa ampara-se em dois desafiosenfrentados pela Enap. O primeiro refere-se ao seu crescente papelmobilizador, como coordenadora do Sistema de Escolas de Governo daUnio (Segu), a partir de 2006, e articuladora da Rede Nacional de Escolasde Governo desde 2003. A grande diversidade de instituies queconstituem esses grupos promove um ambiente de potencial integrao,criao de parcerias e alinhamento na persecuo de interessesrelacionados melhoria e ampliao de polticas de capacitao edesenvolvimento de servidores em todo o setor pblico brasileiro.

Essa articulao em torno de interesses e linhas de atuao comunsrequer o aprofundamento do conhecimento sobre essas instituies queintegram a rede e o Segu. Observa-se grande variao de caractersticas,principalmente com relao natureza jurdica, vinculao institucional,esferas, poderes, reas de atuao, pblico-alvo, estrutura organizacional,metodologias de ensino, quadros constitutivos de servidores, entre outroselementos. Assim, sob o ponto de vista prtico, h dificuldades de seestabelecer uma agenda de trabalho comum, assim como de se promovero compartilhamento de conhecimentos e experincias prticas entre asinstituies.

Como segundo desafio a ser subsidiado pela pesquisa, verifica-se aambiguidade ou vagueza conceitual do termo escola de governo. A baixaquantidade de pesquisas e ausncia de consolidao terica acerca desseuniverso organizacional compromete a concepo adequada de seufuncionamento, com as escolas sendo concebidas, erroneamente, oracomo universidades tradicionais, ora como universidades corporativasou mesmo como unidades de capacitao organizacional.

A impreciso conceitual acerca do termo escola de governo se verificatambm no atual quadro normativo da administrao pblica federal,sendo um elemento de carter crtico, haja vista os pressupostos de

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legalidade que norteiam a atuao das organizaes pblicas. O atualmarco legal no prev critrios para a classificao desse modeloinstitucional o que resulta na criao de uma gama de instituies sob adenominao de escolas de governo. Por esse motivo, observa-se acrescente heterogeneidade das instituies que integram o Segu e aRede Nacional de Escolas de Governo, reflexo da tendncia multiplicao de escolas de governo como forma de atendimento demanda de um contingente cada vez maior de servidores pblicos,com aes de capacitao e desenvolvimento para a melhoria de seudesempenho.

O papel da presente pesquisa reside, portanto, no na resoluo dasquestes aqui apontadas, mas no estabelecimento de fundamentostericos e empricos que gerem subsdios para o desenvolvimento deum conhecimento mais aprofundado sobre as escolas de governo noBrasil. Para tal grau de aprofundamento fez-se mister a seleo de umaamostra de instituies que representasse a variedade e, ao mesmotempo, as caractersticas fundamentais das escolas de governo, de modoa emergirem pontos de convergncia que sirvam como potencial baseterica para desenvolvimento futuro, assim como para uma possvelagenda estratgica de atuao.

A partir dessas premissas a pesquisa deteve-se sobre as 17 escolasintegrantes do Segu at novembro de 20142, buscando identificar tantosuas caractersticas transversais fundamentais quanto seus aspectosvariveis, bem como os principais obstculos para a sua atuao efetiva.

A pesquisa de natureza exploratria foi realizada em duas etapascomplementares, as quais foram estruturadas em torno de trsdimenses de anlise: dimenso poltico-institucional, relativa posioda escola na estrutura da administrao pblica federal; dimensoestratgica, acerca do papel e da atuao da escola frente s demandasde seu ambiente; e dimenso educacional, relativa s aes de ensino eaprendizagem e ao processo de capacitao. Ao se caracterizar comoestudo exploratrio, prescinde, a princpio, de referenciais tericostradicionais, com o intuito de se proporcionar a construo paulatina deuma teoria especfica para as escolas de governo.

Sendo assim, a primeira etapa voltou-se para os fundamentos dasescolas de governo, detendo-se na anlise da sua legislao, com oobjetivo de se avaliar como tais instrumentos descrevem a atuao das

2 Em dezembro de 2014, trs novas escolas passaram a compor o Segu: Centro deFormao e Aperfeioamento de Servidores do Poder Judicirio (Ceajud), EscolaNacional de Defesa do Consumidor (ENDC) e Escola Superior do Ministrio Pblicoda Unio (ESMPU). Contudo, a coleta e anlise de dados haviam finalizado e, porisso, no fizeram parte deste estudo.

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escolas no mbito da administrao pblica federal. A segunda etapabuscou complementar os resultados da anlise documental por meio dainvestigao in loco da realidade das escolas, mediante entrevistas comseus dirigentes e gestores. As entrevistas, tambm estruturadas em tornodas trs dimenses de anlise citadas, tentaram descrever de formamais fidedigna as rotinas de trabalho das escolas, o seu perfilinstitucional, suas estratgias de atuao e atividades realizadas.

Este Caderno descreve, portanto, a sequncia dos estudos realizados,iniciando-se no Captulo 1 com um breve histrico da profissionalizaono mbito da administrao pblica brasileira, a contextualizao dasescolas de governo nas polticas de gesto de pessoas do Governo Federale os atuais desafios que ensejaram realizao dessa pesquisa. Emseguida, no Captulo 2 so descritos os mtodos de coleta e anlise dedados empregados, cujos resultados so apresentados nos trs captulossubsequentes a partir das trs dimenses de anlise da pesquisa. OCaptulo 3 apresenta os resultados da dimenso poltico-institucional edescreve as caractersticas formais e estruturais das instituiesanalisadas e sua posio na estrutura da administrao pblica federal,revelando alguns aspectos transversais e fundamentais das escolas degoverno. O Captulo 4 traz a descrio do perfil de atuao das escolas degoverno para alinhamento de suas atividades s necessidades dasorganizaes pblicas em seu campo de atuao. A dimenso educacional tratada no Captulo 5, o qual descreve cada etapa do ciclo educacionaldas escolas. No Captulo 6 apresenta-se uma discusso sobre ofortalecimento das escolas de governo, a necessidade de um marco legalconsistente e os desafios e fatores determinantes para seu desempenho.Por fim, o Captulo 7 apresenta a Concluso do Caderno, com perspectivaspara estudos futuros e questes acerca do papel das escolas de governo,da prpria Enap e o atual contexto da administrao pblica no que serefere a polticas de capacitao e desenvolvimento de pessoal.

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Captulo 1 Escolas de governo e aprofissionalizao dos servidorespblicos federais

As escolas de governo desempenham papel fundamental para oprovimento das competncias necessrias ao aperfeioamento dasorganizaes pblicas, constituem a infraestrutura especializada para odesenvolvimento de quadros de servidores, gestores e agentes pblicosque formulam e implementam polticas pblicas (CARVALHO et al., 2009).Ao longo do processo de formao da burocracia estatal no Brasil, acriao de escolas de governo assumiu um papel relevante para aformao de quadros de alto escalo, estruturao e profissionalizaode carreiras de Estado e produo de mudanas culturais importantespara o aperfeioamento da administrao pblica (MARINI; MARTINS, 2005).

As primeiras iniciativas de sistematizao das atividades de formao,capacitao e treinamento de servidores pblicos no Brasil remontam reforma empreendida pelo primeiro Governo Vargas (1930-1945). Nessecontexto, destaca-se a edio da Lei n 284, de 28/10/1936, criando oConselho Federal do Servio Pblico Civil que, posteriormente, atravsdo Decreto-Lei n 579, de 30/07/1938, deu origem ao DepartamentoAdministrativo do Servio Pblico (Dasp). No artigo 2, alnea e, doreferido diploma legal ficava estabelecido que competia ao Dasp:promover a readaptao e o aperfeioamento dos funcionrios civis daUnio. (BRASIL, 1938, grifo nosso).3

A previso formal das atividades de capacitao e desenvolvimentodespontavam como elemento fundamental para a profissionalizao daburocracia pblica, especialmente em razo das marcantes caractersticaspatrimonialistas da administrao pblica at a Revoluo de 1930. Sendoassim, os esforos de profissionalizao pretendidos pelo Dasp, aindaque realizados de maneira parcial, representam um marco na tarefa deprofissionalizar a administrao pblica brasileira. (BRESSER-PEREIRA, 1998)

3 O Decreto-Lei tambm cria, no Captulo II, as famosas Comisses de Eficincia,compostas por trs integrantes e constitudas em cada ministrio. As comisseseram responsveis por questes relativas racionalizao da gesto, englobandoaspectos relacionados com a organizao de pessoal.

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Dessa maneira, o processo de profissionalizao de servidorespblicos, ainda que coadjuvante na estruturao da burocracia pblicabrasileira, e por sua natureza ainda assistemtica, terminou porconsolidar-se apenas em setores estratgicos de governo, o quepromoveu o surgimento de ilhas de excelncia, com carreirasestruturadas e capacitadas (e.g. o Itamaraty e o Exrcito), cercadas porburocracias pouco estruturadas e ineficientes. Esse contexto cultural enormativo da profissionalizao da burocracia perpassa o perododemocrtico entre 1945-1964, o qual foi marcado pela administraoparalela de Juscelino Kubitschek (1956-1960). (LIMA JNIOR, 1998).

No regime militar (1964-1985) houve nova empreitada que se traduziuna expanso e fortalecimento da administrao indireta, amparada eimpulsionada pelo Decreto-Lei n 200/1967. Mais uma vez, os projetosmais estratgicos, os melhores quadros e as maiores remuneraesencontravam-se nas fundaes, autarquias, empresas pblicas esociedades de economia mista, formalmente distantes da estrutura daadministrao direta alocada na Esplanada dos Ministrios. A expansodo Estado, com a criao de diversos rgos para a administrao indireta,gerou a necessidade de um controle unificado sobre os sistemas de pessoal,sendo desenvolvidos amplos sistemas de registro e pagamento. Noentanto, algumas medidas descaracterizaram os prprios princpios domodelo funcional burocrtico da impessoalidade e da profissionalizao.A maior autonomia administrao indireta refletiu-se em contrataessem concurso pblico para dezenas de novas estatais, favorecendo prticaspatrimonialistas (MARTINS, 1997).

A Constituio Federal (CF)/1988 busca mitigar as ressurgentesprticas patrimonialistas e diminuir o fosso existente entre aadministrao direta e indireta na burocracia pblica brasileira. Paratanto, estendeu para a totalidade do aparelho estatal os regramentoscaractersticos da administrao direta, especialmente no que se refere determinao de observar as leis de compras governamentais e aobrigatoriedade do concurso pblico. Posteriormente, efeitosemelhante de planificao normativa do servio pblico aplicou-se gesto da sua fora de trabalho. A edio da Lei n 8.112, de 1990,substituiu o estatuto anterior, datado de 1952, criando o Regime Jurdicodos Servidores Pblicos Civis da Unio, aplicado para as administraesautrquica e fundacional.

Apesar de ser a norma basilar para a gesto de pessoas naadministrao pblica, a Lei n 8.112/1990 no se adequou snecessidades emergentes de uma administrao pblica moderna. Suasnormas esto voltadas para a regulamentao da conduta do servidor ecriam alguns dispositivos para a preservao de sua autonomiaprofissional. No entanto, seu teor pautado no controle e na rigideznormativa, sendo reflexo de um modelo que j estava em vias deobsolescncia naquele perodo. A extenso de direitos e deveresequnimes para todos os servidores prejudicava a criao de polticas

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de pessoal conforme o cargo (BRESSER-PEREIRA, 1998). Ademais, a extensodo estatuto s esferas estadual e municipal da administrao pblicatornou generalizada a rigidez burocrtica (PIRES et al., 2005) econsequentemente a dificuldade de se efetivar polticas de recursoshumanos especficas nos rgos pblicos dos estados-membros.

Especificamente do ponto de vista das escolas de governo e dosprogramas de formao, capacitao e treinamento de servidorespblicos, a Carta de 1988 no avanou de maneira consistente, deixandoa matria na mesma situao coadjuvante em que sempre permaneceu.De forma semelhante, a capacitao no mbito do Regime Jurdicodelineou-se sob uma perspectiva jurdico-procedimental. Ainda quevoltados para a ascenso na carreira, os processos educacionais no eramobjeto de uma poltica especfica, sendo efetivamente controlados emonitorados apenas em sua dimenso financeira programtica, sem umolhar especfico sobre o teor, a qualidade e o retorno das aeseducacionais empreendidas pela administrao pblica. No obstante avagueza do quadro normativo que desde aquele perodo se delineava, ocontexto da capacitao de servidores pblicos federais observouavanos importantes no perodo de transio democrtica com a criaoda Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico (Funcep), atravsda Lei n 6.871, de 3/12/1980, e que posteriormente, atravs do Decreton 93.277, de 19/09/1986 e da Lei n 8.140, de 28/12/1990, deram origem Escola Nacional de Administrao Pblica Enap4.

No perodo subsequente ocorreu a pouco debatida reforma doGoverno Collor, que provocou impacto significativo na estruturaadministrativa da poca devido grande operao de downsizing,reduo do nmero de rgos, afastamento e remanejamento depessoal, acarretando um desmantelamento da mquina pblica (COSTA,2008). Esse perodo foi marcado pela baixa profissionalizao dos serviospblicos e no h relato de ao significativa no sentido de aumentar acapacitao profissional dos servidores (BRASIL, 2002).

J na dcada seguinte, houve mudana nesse cenrio em funo daproposta de reforma gerencial empreendida pelo Governo FernandoHenrique Cardoso (1995-2002) e explicitada por meio do Plano Diretorda Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). Esse documento demonstraque se pretendia fazer uma espcie de reinveno da administrao

4 De acordo com o referido diploma legal, artigo 2, a Enap ter como finalidadebsica promover, elaborar e executar os programas de capacitao de recursoshumanos para a administrao pblica federal, visando ao desenvolvimento e aplicao de tecnologias de gesto que aumentem a eficcia e a qualidadepermanente dos servios prestados pelo Estado aos cidados. Cabero ainda Enap a coordenao e superviso dos programas de capacitao gerencial depessoal civil executados pelos demais centros de formao da administraopblica federal.

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pblica brasileira, implantando o que na literatura internacional ficoucomumente conhecido como Nova Gesto Pblica (NGP)5.

De maneira bastante concisa, seria possvel argumentar que aproposta consistia em introduzir, no mbito da administrao pblicabrasileira, ferramentas tpicas do mundo corporativo. Por esse prisma,na implantao da reforma gerencial a participao das escolas de governoseria crucial:

Por essa perspectiva, percebe-se que as escolas de governoassumiram um papel relevante na implantao das reformas propostaspelo PDRAE, especialmente considerando que o extinto Ministrio daAdministrao e Reforma do Estado (Mare) procurou fazer da Enap umainstituio de frente na implementao das propostas gerenciais entodefendidas pelo Ministro Bresser-Pereira. Pacheco (2000) aponta compreciso o protagonismo e forte alinhamento estratgico que havia,naquele momento, entre a Enap e o ministrio encarregado pelasmudanas gerenciais na administrao pblica brasileira:

Ainda nessa rea, o papel a ser desempenhado pelas escolasde governo ser fundamental atravs de programas detreinamento e desenvolvimento de recursos humanosdiretamente relacionados aos objetivos da reforma do aparelhodo Estado. O conjunto de aes na rea de recursos humanostem por objetivo, a valorizao do servidor pblico eficiente,atravs do reconhecimento por parte do cidado de seutrabalho e, da consequente mudana de imagem perante asociedade, envolvendo maior grau de autonomia, iniciativa eresponsabilizao, diminuindo controles formalistas eincentivando a adoo de uma poltica que seja consequentetanto com o bom desempenho quanto com a insuficincia domesmo. (BRASIL, 1995, p.55).

5 Para uma viso abrangente das experincias de reforma administrativa nasdemocracias desenvolvidas consultar o excelente trabalho de Christopher Pollitte Geert Bouckaert, Public Management Reform, Oxford University Press, terceiraedio, 2011.

Nesse perodo, a Enap, vinculada ao Mare, ajudou a formular edifundir as novas proposies para a reforma do setor pblico.Adotou o conceito de educao continuada e aplicou-o nacapacitao de diversos segmentos de funcionrios (das reasadministrativas, gerentes operacionais e intermedirios),tendo capacitado, entre 1995 e 1999, mais de 72.000 servidorespblicos federais isto significa que em cinco anos, capacitouquase 3 vezes mais funcionrios do que nos catorze anosanteriores. Assumiu, em seus cursos, a orientao depreparao para a mudana. (PACHECO, 2000, p.7, grifo nosso).

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O Governo FHC tambm lana a denominada Nova Poltica de RecursosHumanos, que se baseava em dois principais pilares: reestruturao dascarreiras, por meio de reviso da poltica de concursos e da polticaremuneratria das carreiras de Estado; e reorganizao das carreiras ecargos e desenvolvimento profissional dos servidores, por meio daconsolidao da avaliao de desempenho como principal mecanismopara a concesso de incentivos, assim como para o diagnstico dasnecessidades e conformao de polticas da capacitao (BRASIL, 1997).Boa parte desse esforo traduz-se em vasta modificao noordenamento jurdico relativo burocracia pblica brasileira, efetivadaatravs da EC n 19/1998.6

Entre outras mudanas no texto constitucional, houve uma inovaoem relao s escolas de governo, que, de maneira negociada com oCongresso Nacional, entram lateralmente na pauta da reformaadministrativa.7 Reconhecendo a importncia das aes de formao,capacitao e treinamento de servidores pblicos a CF/88 foi alterada,com a participao decisiva do Congresso Nacional, pela EmendaConstitucional n 19, de 04/06/1998, incluindo um dispositivo, 2 do art.39, sobre as escolas de governo:

Ainda em 1998, o Mare lanou a Poltica Nacional de Capacitao dosServidores pblicos federais a partir do Decreto n 2.794, de 1 de outubrode 1998, cujos objetivos eram a melhoria da eficincia do servio pblicoe da qualidade dos servios prestados ao cidado; a valorizao do servidor,por meio da sua capacitao permanente; a adequao do quadro deservidores aos novos perfis profissionais requeridos no setor pblico; adivulgao e o controle de resultados das aes de capacitao; e aracionalizao e a efetividade dos gastos com capacitao (Decreto n2.794/1998, art. 1).

A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas degoverno para a formao e o aperfeioamento dos servidorespblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dosrequisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, acelebrao de convnios ou contratos entre os entes federados.(BRASIL, 1988)

6 Os artigos n 3 a 6 da EC 19, de 4/6/1998, alteraram profundamente os artigos n37 e 38 da CF/88 (Da administrao pblica) e 39,40 e 41 (Dos servidores pblicos).7 Ciro Fernandes retrata com preciso que a obrigatoriedade de manter escolasde governo no constava da mensagem original de reforma enviada pelo Mareao Congresso Nacional. O tema foi inserido e aprovado como uma espcie deconcesso feita administrao pblica burocrtica nas negociaes entre osparlamentares e o governo FHC (FERNANDES, 2013).

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Em consonncia com a tradio histrica de transformaes parciais,inconclusas e descontnuas na administrao pblica brasileira, a reformagerencial tambm enfrentou vrios problemas e resistncias 8.Dificuldades foram encontradas inclusive dentro do prprio ncleo fortedo Governo FHC que, pautado pela agenda do controle da inflao eajuste fiscal, praticamente tirou de cena o tema da reformaadministrativa com a extino do Mare logo no incio do segundomandato.9 importante destacar que a proposta de reforma gerencialarrefeceu, mas o dispositivo constitucional, em alguma medida,contribuiu para uma maior visibilidade e institucionalizao das escolasde governo, especialmente considerando a tradio legalista ebacharelesca da administrao pblica.

O Governo do Presidente Luis Incio Lula da Silva, iniciado em 2003,de forma incremental e no reformista como no governo anterior, iniciouum amplo processo de recomposio do funcionalismo comdiversificao e criao de novas carreiras; intensa reposio salarial;ampliao dos mecanismos formais de avaliao de desempenho,especialmente com a edio do Decreto n 7.133/2010; aumento deservidores efetivos em cargos comissionados, melhoria da escolaridadee maior equilbrio de gnero (CARVALHO; CAVALCANTE, 2014).

No que tange capacitao, a equipe responsvel pelo tema noGoverno Lula Ministrio do Planejamento (MP) e Enap ao analisar odecreto de 1998 o considerou muito engessado e impossvel de serimplementado por dois aspectos principais: o seu foco centrava-se naquesto do custo/treinamento, e no na qualidade; e, a denominadaComisso Interministerial de Capacitao (Decreto n 2.794/1998),responsvel pela tomada de deciso no mbito da Poltica, era formadapor um nmero muito grande de pessoas, com representantes de todosos rgos e entidades do Governo Federal, alm das escolas de governo,o que tornava impossvel a formao de um frum permanente dediscusso e deliberao (CAMES, 2013).

A partir dessa necessidade diagnosticada de organizar, aprimorar eampliar os resultados dos processos de capacitao realizados nosrgos e tambm balizar e tornar mais efetiva a oferta de cursosrealizados pelas escolas de governo (CAMES, 2013), o governo lana o

8 Um detalhe na composio da Cmara de Reforma do Estado j prenunciava asdificuldades a serem enfrentadas na implantao da reforma gerencial pretendidapelo governo FHC. A Cmara era presidida pelo chefe da Casa Civil, Clvis Carvalho,bem menos otimista e entusiasta que o Ministro do Mare Bresser-Pereira emrelao necessidade e escopo das reformas.9 Flvio da Cunha Rezende tem um livro importante sobre o tema. Por que falharamas reformas administrativas? Rio de Janeiro: FGV, 2004.

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Decreto n 5.707/2006, que regulamenta dispositivos da Lei n 8.112/1990 e instaura a Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal(PNDP) para os rgos da administrao direta, autrquica e fundacional(BRASIL, 2006). O decreto possui uma terminologia de orientaoestratgica, denotando um marco para a mudana paradigmtica deuma gesto de pessoas funcional para o desenvolvimento estratgicode servidores por meio do modelo de gesto por competncias. Nessediapaso, a PNDP atribui s escolas de governo o papel fundamentalde provimento das competncias necessrias melhoria dasorganizaes pblicas. Como forma de apoio implementao da PNDP criado o Sistema de Escolas de Governo da Unio (Segu) que tem,entre os seus objetivos, o de potencializar as aes de capacitao dosservidores pblicos por meio de parcerias e cooperaes entre asescolas de governo. Nesse nterim, o diploma legal atribui Enap umpapel central de coordenao do Segu para a consolidao desse novoarranjo institucional e determina, no inc. XIII do art. 3, que asinstituies pblicas devero:

Alm disso, a poltica tambm procura definir um conceito de escolade governo, o qual descrito em seu artigo 4:

Os resultados da PNDP, contudo, no foram to exitosos quanto seprevia. A enormidade de atores e arenas envolvidas no processo deimplementao de uma poltica de capacitao no Governo Federal,atrelada baixa fora de agenda do tema e consequente desinteresse dosgrupos de poder, geraram uma dificuldade enorme de pr em prtica omodelo proposto (CAMES, 2013). Os responsveis pela implementaoenfrentavam dificuldades de falta de patrocnio poltico e desafiosestruturais como disponibilidade e qualificao de pessoal para realizaodas aes propostas pela PNDP (CAMES, 2013), exceo de casos isoladosnos quais o perfil do gestor de recursos humanos e sua insero polticajunto alta cpula do rgo permitiu maior avano (FONSECA, 2013).

(...) priorizar, no caso de eventos externos de aprendizagem, oscursos ofertados pelas escolas de governo, favorecendo aarticulao entre elas e visando construo de sistema de escolasde governo da Unio, a ser coordenado pela Escola Nacional deAdministrao Pblica Enap (BRASIL, 2006, grifo nosso).

Para fins deste Decreto, so consideradas escolas de governoas instituies destinadas, precipuamente, formao e aodesenvolvimento de servidores pblicos, includas na estruturada administrao pblica federal direta, autrquica efundacional (BRASIL, 2006, grifo nosso).

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A despeito dessa dificuldade um dos principais resultados positivosda PNDP foi a articulao da Rede Nacional de Escolas de Governo (CAMES,2013). Antecipando-se publicao do decreto que previa a atuaoarticulada das escolas de governo, a Enap vinha coordenando, desdejulho de 2003, reunies frequentes entre vrias instituies quedesempenham atividades precpuas de capacitao e formao deservidores pblicos. Atualmente, a rede conta com uma grandediversidade de instituies cadastradas envolvendo: escolas de governo,centros de treinamento e capacitao, universidades, universidadescorporativas, secretarias de administrao de estados e municpios eoutras instituies interessadas. Assim, constitui-se em um frum maisamplo, com organizaes dos trs Poderes e nveis da federao, reunidoperiodicamente no Encontro Nacional das Escolas de Governo (Eneg).

O seminrio inaugural aconteceu em 17 de julho de 2003, reunindonaquela data 51 instituies assim distribudas: 15 federais, 20 estaduais,14 municipais e 2 ONGs. O ltimo encontro, j em sua dcima edio,aconteceu entre 12 e 13 de agosto de 2014, na sede da Enap, em Braslia,reunindo 86 escolas de governo (35 federais, 38 estaduais e 13municipais). Caracterizando ainda a diversidade deste importante frumde debates, trocas de experincias e interlocuo entre as mais variadasinstituies voltadas para a capacitao dos servidores pblicos, podemosdestacar a presena de representantes dos trs Poderes (Executivo 66;Legislativo 12; Judicirio 5) e do Ministrio Pblico (3 escolas).10

O foco dos trabalhos e a agenda das discusses da Rede Nacional deEscolas de Governo podem ser claramente entendidos pelo objetivodeclarado do X Eneg: incentivar trabalhos em parceria e ocompartilhamento de experincias e conhecimento entre instituiesde formao do servidor pblico, buscando melhorar a eficcia dasmesmas. (ENAP, 2014a).

Abrangendo-se especificamente o nvel federal, ao longo do perodo deoito anos de implementao da PNDP at o momento de realizao desteestudo, o Segu reuniu 17 instituies e tem obtido relativa consistncia apartir do ano de 2011, com reunies bimestrais e interlocues no sentidode se consolidar uma agenda conjunta para a maior integrao do sistema.Durante a realizao da pesquisa debatida neste caderno constituam o Seguas seguintes escolas: ANP Academia Nacional de Polcia; CEAE Centro deAltos Estudos da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; Cefor Centro deFormao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados; CFAI Centro de Formao e Aperfeioamento do Instituto Nacional do Seguro

10 Em maio de 2014, as 204 instituies cadastradas na Rede Nacional de Escolasde Governo possuam a seguinte distribuio por esfera de governo: 61 instituiesfederais, 95 estaduais ou distritais e 48 municipais.

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Social; Eagu Escola da Advocacia-Geral da Unio; Enam Escola Nacional deMediao; Enap Escola Nacional de Administrao Pblica; Ence EscolaNacional de Cincias Estatsticas; ENSP Escola Nacional de Sade PblicaSrgio Arouca; Esaf Escola de Administrao Fazendria; Esint Escola deInteligncia; Espen Escola Nacional de Servios Penais; Fundaj FundaoJoaquim Nabuco; ILB Instituto Legislativo Brasileiro; IRBR Instituto RioBranco; ISC Instituto Serzedello Corra; e Unibacen Universidade do BancoCentral do Brasil.

Pelo menos desde 2006, em parceria com as demais instituies, aEnap tem provocado reunies peridicas para institucionalizar a atuaoconjunta e coordenada das escolas de governo da Unio. Em novembrode 2012, houve a elaborao do Protocolo de Intenes11, assinado em13 de novembro de 2012 por oito escolas de governo do Segu: Enap, ISC,Ence, Fundaj, Eagu, ANP, CFAI e Esint. A retomada das reunies e aassinatura desse documento refletem a prioridade e o posicionamentoestratgico que o Segu representa para administrao da Enap, que temempreendido esforos possveis para a institucionalizao desseimportante frum de discusses.

Nesse cenrio, temas comuns afloram para discusses eencaminhamentos: marco regulatrio dos cursos de especializao eps-graduao lato sensu, troca de experincias, desafios epossibilidades da educao a distncia, mecanismos de contratao dedocentes, problemas relativos oferta e demanda de cursos decapacitao, entre outros temas relevantes.

Dentro desse novo arranjo institucional, a ao coordenada das escolasde governo torna-se requisito para o alinhamento estratgico dasatividades de formao e capacitao de servidores pblicos e osobjetivos de governo. Especificamente no contexto federal, ofortalecimento e institucionalizao do Segu so percebidos pela Enapcomo fundamentais para viabilizar uma ao coletiva e coordenada entreas escolas de governo. Essa poltica de coordenao, alinhamento eesforo para tornar-se um ator relevante na imensa seara representadapela rea de recursos humanos do governo federal pode ser detectadapelos objetivos elencados como prioritrios pelo Sistema de Escolas deGoverno da Unio: I subsidiar o processo decisrio do Comit Gestorda PNDP; II apoiar e disseminar a implementao da poltica; III potencializar as aes de capacitao dos servidores pblicos; e IV elaborar e executar o Programa de Capacitao Gerencial de PessoalCivil, coordenado pela Enap (ENAP, 2014b).

11 Esse protocolo foi publicado no Dirio Oficial da Unio do dia 12/06/2013, Seo3, pginas 178 e 179. Consta da publicao tambm a adeso ao Segu, atravs determos aditivos, da Espen, Unibacen, Esaf e ILB. Outras instituies tambm seencontram em processo de assinatura dos termos de filiao.

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Nesse dinmico cenrio poltico e institucional, alm de buscarsolues conjuntas para o cotidiano das escolas de governo, o Segu buscatrilhar um caminho de alinhamento estratgico s diretrizesdeterminadas pela Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal(PNDP). Para isso, as instituies que compem o Segu tm enfrentadodesafios de diversas naturezas.

Inicialmente, do ponto de vista acadmico e pedaggico, cabe destacara escassez da literatura acerca do tema escolas de governo. Pouca coisatem sido produzida na literatura nacional sobre a estrutura, ofuncionamento cotidiano e os mtodos educacionais das escolas degoverno. Dessa forma, um olhar mais crtico e acadmico sobre asinstituies voltadas para a capacitao da burocracia pblica federal ficaempobrecido, comprometendo o conhecimento adequado dessasorganizaes. A realidade que as escolas de governo constituem umator poltico e ente organizacional pouco conhecido, que de maneirapioneira est buscando se articular para ocupar um papel importante naestrutura da administrao pblica brasileira e consolidar a sua identidadeenquanto uma organizao pblica que se distingue pela persecuo deobjetivos educacionais de curto e longo prazo, voltados para asnecessidades prticas e especficas da prpria administrao pblica.

Outro problema a ser enfrentado no processo de articulao efortalecimento do Segu tem sido a falta de informaes gerenciais sobreas prprias escolas que compem o grupo. At a realizao deste estudo,no existia um conjunto de dados organizados e confiveis sobre essasinstituies, prevalecendo informaes esparsas e desconexasdisponibilizadas nos stios oficiais das escolas. Destaca-se comoagravante a heterogeneidade das instituies que integram o Segu comdistintas caractersticas de natureza e vinculao institucional, grandediversidade de configuraes organizacionais e formas especficas deatuao para desenvolvimento das atividades educacionais.

Nos ltimos anos, a recomposio do contingente de servidorespblicos e o aumento da demanda por polticas pblicas mais efetivascontriburam para o crescimento das necessidades de desenvolvimentoda administrao pblica.

Dessa forma, o desafio colocado para as escolas de governo envolveaspectos quantitativos e qualitativos. Do ponto de vista numrico, opblico-alvo potencial das escolas de governo totaliza 616.187 servidoresassim distribudos: 237.761 na administrao direta, 94.126 nas fundaes,280.159 nas autarquias e 4.141 no Banco Central do Brasil.12 Em princpio,todo esse contingente necessitaria, pelo menos em algum ponto de suatrajetria profissional, de eventos de capacitao ou aperfeioamento.

12 Dados do Boletim Estatstico de Pessoal BEP N 219, julho de 2014.

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Em outra frente de atuao das escolas, quando responsveis pelaformao inicial para ingresso de vrias carreiras, os desafios so deoutra natureza. Constata-se que atualmente os concursos pblicos somuito competitivos, especialmente para as carreiras mais bemremuneradas, atraindo pessoas qualificadas e bem preparadas. Noentanto, apesar da boa formao e, muitas vezes, experincia, em algunscasos esses novos servidores chegam sem habilidades especficas paratrabalhar no setor pblico, precisando de formao especializada eaquisio de conhecimentos aplicados para desenvolver suas futurasatividades, exigindo grande esforo e expertise das escolas de governo.

A questo qualitativa que perpassa a atuao das escolas de governodeve ser discutida tambm de forma mais ampla. Deve-se considerar apresso exercida por novos atores polticos organizados e mobilizados,at mesmo em funo da crescente noo de cidadania desenvolvida nasociedade brasileira nas ltimas dcadas, por servios pblicos cada vezmais abrangentes e de boa qualidade. Inequvoco que a implantao daCarta de 1988, que desenhou a expanso da cidadania e direitos sociaispara um nmero maior de brasileiros, reformulou o modo de atuao doEstado, exigindo consequentemente maior profissionalizao doaparelho administrativo. Nesse cenrio, a administrao pblica devetrabalhar de maneira profissional, potencializando recursos escassos eimplantando polticas socialmente abrangentes e incorporadoras demaneira eficaz, eficiente e efetiva. Esse cenrio bem retratado porFernandes, Carvalho e Santos (2014):

Pelo conjunto desses aspectos diversos e complexos, pressupe-seque a responsabilidade acadmica, relevncia social e protagonismodas escolas de governo no arranjo organizacional da administraopblica brasileira tenda a crescer significativamente, sob pena de

13 Ciro Fernandes, Paulo Carvalho e Handemba dos Santos, X Encontro Nacionalde Escolas de Governo Eneg, Braslia, 12 e 13 de agosto de 2014.

Alguns dos desafios que se antepem administrao pblicacontempornea so, em primeiro lugar, a complexidade dosproblemas e situaes com os quais lidam os servidorespblicos. Segundo, as demandas crescentes e multifacetadasda cidadania em expanso, impulsionada pela dinmica dosregimes democrticos, que produz uma contnua expanso dedireitos e por consequncia, exige cada vez mais capacidadede resposta do estado, na forma de polticas pblicas, regulaoe tomada de deciso. Terceiro, as presses fiscais sobre o estadoe as ameaas de um ambiente econmico internacional marcadopela incerteza.13 (FERNANDES, CARVALHO E SANTOS, 2014).

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diminuio da capacidade de inovao e sistematizao dosconhecimentos e prticas no mbito das polticas e da gesto pblicas.Apesar de no executarem diretamente polticas pblicas finalsticas, asescolas de governo assumem um papel relevante no sentido deinstrumentalizar conhecimentos e atuar na vanguarda da administrao,propiciando, ainda que de forma indireta, polticas pblicas cada vezmais eficientes e sofisticadas.

Assim, no obstante as dificuldades acima elencadas e de antemoconhecidas, a Enap tem se esforado no sentido de fortalecer orelacionamento entre as escolas de governo e fortalecer o Segu,transformando-o em protagonista na definio e implementao daPoltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal.

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Captulo 2 Procedimentos metodolgicos

Diante da necessidade de se descortinar o universo de atuao dasescolas de governo, a Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap),por meio da Diretoria de Comunicao e Pesquisa (DCP) e daCoordenao-Geral de Pesquisa (CGP), empreendeu esforos pararealizar um primeiro estudo visando coletar e organizar um conjunto deinformaes relativas a essas instituies.

Portanto, apresenta-se como objetivo geral delinear a identidade epapel das escolas de governo integrantes do Segu por meio de umdiagnstico amplo de perfil dessas instituies. A estrutura da pesquisadivide-se analiticamente em trs dimenses, as quais correspondemaos seus trs objetivos especficos:

1) Dimenso poltico-institucional: descreve as caractersticas formaise estruturais das escolas de governo e sua posio na estrutura daadministrao pblica federal.

2) Dimenso estratgica: analisa o perfil e diretrizes de atuao dasescolas para alinhamento das suas atividades s necessidades de seupblico-alvo.

3) Dimenso educacional: trata das atividades educacionais visando descrio das aes de ensino e aprendizagem realizadas e aosrespectivos processos de planejamento, execuo e avaliao dessasatividades.

A ideia basilar consiste em dar o passo inicial para se conhecer, doponto de vista legal, gerencial e acadmico, as escolas parceiras quecompem o Segu, coletando e sistematizando o maior nmero possvelde informaes. Por meio dos resultados do estudo pretende-se oalcance de um importante objetivo estratgico: subsidiar a definio deuma agenda de modernizao, fortalecimento e integrao das escolasde governo em torno do Segu.

A pesquisa realizada pode ser descrita como um estudo exploratrio-descritivo de campo e sua estratgia se baseia em princpios do mtodode pesquisa qualitativa de Teoria Fundamentada, desenvolvido porGlaser e Strauss na dcada de 1960. Neste mtodo, a coleta e anlise dedados realizada sem a utilizao de uma teoria preconcebida, de forma

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que o pesquisador desenvolva sua prpria teoria a partir dos dados, aqual tende a refletir com mais preciso a realidade estudada (STRAUSS;CORBIN, 2008). Segundo os autores, teorias fundamentadas, por serembaseadas em dados, tendem a oferecer mais discernimento, melhorar oentendimento e fornecer um guia importante para a ao. (STRAUSS ECORBIN, 2008, p. 25). Ressalte-se que a pesquisa possui recorte transversal,ou seja, busca representar o contexto das escolas de governo referenteao perodo especfico de sua realizao, o qual se estendeu de dezembrode 2013 a novembro de 2014. Para descrio do campo de pesquisa, umbreve detalhamento acerca das escolas pesquisadas realizado na seoseguinte, assim como a descrio de definies e termos utilizados naanlise dos resultados.

2.1 Escolas analisadas

As escolas analisadas referem-se s 17 instituies integrantes doSistema de Escolas de Governo da Unio at novembro de 2014. NoQuadro 1, apresenta-se a identificao das escolas, as respectivasorganizaes mantenedoras, rgos supervisores e Poderes aos quaispertencem ou se vinculam. As informaes e definies possuem comofonte os documentos das escolas e a nomenclatura utilizadacorrentemente no contexto da administrao pblica federal, de talforma que, para fins da presente pesquisa, caracteriza-se como:

Organizao mantenedora: organizao na qual est inserida e qual se subordina a escola de governo.

rgo de vinculao ou supervisor: rgo pblico independente ouautnomo (com status de ministrio, no caso Poder Executivo)(MEIRELLES, 2004), o qual supervisiona e controla as atividades no setorde atuao da escola. A vinculao possui natureza administrativa ede coordenao setorial, sem necessariamente implicar emsubordinao.14

14 De acordo com o Decreto-Lei n 200/1967 no existe uma relao de hierarquiaentre determinado ministrio e suas instituies da administrao indireta,como autarquias e fundaes pblicas. Constata-se apenas uma relao desuperviso, exercida pelo ministrio mantenedor. Di Pietro destaca com precisoa relao jurdica entre os ministrios e as instituies integrantes daadministrao indireta. Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20.ed. So Paulo, Atlas, 2009.

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Quadro 1: SeguEscolas, organizaes mantenedoras e rgossupervisoresFonte: Dados da pesquisa.

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Tendo em vista os objetivos delineados, foram realizadas duas etapasde pesquisa complementares que visaram reunir informaes dediferentes naturezas para comparao das citadas escolas de governo. Aprimeira etapa refere-se anlise documental da legislao das escolaspara extrao dos ncleos temticos tratados nos seus principaisnormativos. A segunda destina-se realizao de entrevistas com osdirigentes e gestores a fim de colher informaes sobre a realidadedessas instituies, concernentes s dimenses analticas propostas.

2.2 Etapa 1 Anlise documental da legislao das escolas de governo

Para a anlise documental prevista na etapa 1 props-se uma lista decategorias de documentos passveis de serem coletados nas escolas,referentes aos normativos que regulam e descrevem suas atividades(detalhamento no Anexo I). A partir dessa lista, a disponibilizao dosdocumentos foi solicitada e obtida junto s respectivas escolas.Alternativamente, foram prospectados websites oficiais de governo paracomplementao da base de dados de cada instituio, visando apreencher lacunas identificadas nas categorias de documentospreviamente estabelecidos, abrangendo inclusive a legislao relativaaos rgos de vinculao e instituies mantenedoras das escolas. Apsa finalizao da coleta, a anlise dos normativos foi realizada a partir dasseguintes categorias e subcategorias de documentos:

Lei de definio da estrutura regimental:o Estrutura regimental do rgo supervisor

o Estrutura regimental do rgo mantenedor

o Estrutura regimental da escola de governo

Regimento internoo Regimento interno do rgo supervisor

o Regimento interno do rgo mantenedor

o Regimento interno da escola de governo

Instrumento de criao da escola Leis das principais carreiras relacionadas escola de governo Legislao correlata atividade da escola

o Leis complementares

o Normas internas complementares

Os documentos classificados somaram um total de 135 normasanalisadas. Ressalte-se que nem todas as escolas possuem todos os tiposde documentos e, para os casos da Enap e da Fundaj, que so entidadescom personalidade jurdica prpria e no possuem rgosmantenedores, algumas categorias documentais no so aplicveis(documentos coletados por escola no Anexo II).

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Em seguida coleta de documentos, foram empreendidas duas formasde anlise. A primeira, chamada de anlise descritiva da legislao,voltou-se para o delineamento de caractersticas objetivas das escolastais como: ano de criao, hierarquia dos instrumentos legais deinstituio, hierarquia dos principais atos regulamentadores, funoregimental, organizao mantenedora, natureza jurdica, vinculao,cargo do dirigente e classificao oramentria da escola (como unidadefinanceiramente autnoma ou dependente).

A segunda, denominada anlise de contedo da legislao, teve comounidade de anlise os artigos, considerados em sua integralidade,inclusive os respectivos incisos, alneas e pargrafos. Alm dos artigos,textos relativos ao prembulo das normas e aos seus anexos tambmforam considerados. Assim, as unidades de anlise foram classificadasem categorias temticas que, por sua vez, foram agrupadas em trsdimenses de anlise (poltico-institucional, estratgica e educacional),para fins de comparao sistemtica dos temas abordados.

As categorias temticas para classificao dos artigos da legislao foramelaboradas sob uma abordagem de grade categrica flexvel, na qual umabase prvia de temas estabelecida, porm novos temas podem serincorporados medida em que surjam no decorrer da anlise e possuamrelevncia para a pesquisa. A pesquisa apresentou um total de 80 categoriastemticas, as quais esto consolidadas no Anexo III deste Caderno.

2.3 Etapa 2 Entrevistas com dirigentes e gestores das escolas de governo

Conforme o modelo progressivo de pesquisa qualitativa adotado,aps a anlise dos resultados obtidos na etapa 1, empreendeu-se asegunda fase da pesquisa relativa entrevista com dirigentes e gestores.As entrevistas tiveram o objetivo de aprofundar a descrio do perfildas escolas sob o ponto de vista de suas estratgias em seu campo deatuao. As escolas possuem diferentes posies na estrutura do setorpblico federal, fato que influencia suas diretrizes, objetivos, atividades,contingncias e necessidades de melhoria no atual contexto daadministrao pblica.

A amostragem de gestores realizada foi de natureza intencionalpossuindo como critrio a participao do gestor mximo da escola oude pessoas por ele indicadas. Admitiu-se a realizao de mais de umaentrevista por escola, de tal forma que diferentes sees do questionriopoderiam ser respondidas por diversos gestores, desde que possussemexperincia com a temtica tratada.

O instrumento de pesquisa utilizado constitui-se em um roteiro deentrevista, disposto no Anexo IV, com 21 questes padronizadas paratodas as escolas. Os temas foram definidos a partir das trs dimenses

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de anlise: poltico-institucional, estratgica e educacional. As questesda dimenso poltico-institucional buscaram coletar a percepo dosentrevistados acerca da identidade das escolas de governo, autonomia,relao com stakeholders e aplicao da PNDP, visando ao delineamentodo perfil institucional e das relaes com outros rgos pblicosrelevantes para a consecuo de suas atividades. Na dimenso estratgicabuscou-se verificar as atividades desempenhadas pelas escolas e suasdiretrizes ante s necessidades e objetivos da administrao pblicafederal. Por fim, as perguntas da dimenso educacional buscaramdelinear as aes de ensino e aprendizagem realizadas e os respectivosprocessos de planejamento, desenvolvimento, execuo e avaliaodessas aes, assim como as necessidades de melhoria tcnicas eoperacionais.

Para levantamento das informaes foram realizadas 37 entrevistas,das quais participaram 41 gestores, uma vez que, para alguns casos,houve mais de um participante por entrevista. As entrevistas foramtranscritas em sua integralidade e armazenadas para anlise de contedo,tendo por base as dimenses temticas previamente definidas na anlisedocumental.

Para apresentao dos resultados a seguir, optou-se pela estruturaodas anlises nas trs dimenses citadas. Os Captulos 3, 4 e 5 trataro,respectivamente, das dimenses poltico-institucional, estratgica eeducacional, congregando resultados da anlise documental e daspercepes dos entrevistados. Buscou-se assim, a consolidao dosdados em uma descrio abrangente dos temas que se apresentaramcomo relevantes para a compreenso do perfil das escolas de governo,bem como dos desafios vivenciados por essas instituies, assim comopela Rede Nacional de Escolas de Governo e, mais detidamente, oSistema de Escolas de Governo da Unio.

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Captulo 3 Dimenso poltico-institucional: as escolas de governo nocontexto da administrao pblica federal

A dimenso poltico-institucional tratada na presente seo buscaatender ao primeiro objetivo especfico de pesquisa, referente descrio das caractersticas formais e estruturais das instituiesanalisadas e sua posio na estrutura da administrao pblica federal,revelando alguns aspectos transversais e fundamentais das escolasde governo. Essa investigao foi efetivada por meio da anlise dasprincipais normas de criao e regulamentao de cada escola. Aanlise documental compreendeu suas caractersticas enquantoinstituies integrantes do setor pblico, tais como ano de criao erespectivos instrumentos normativos; funes regimentais; naturezajurdica e vinculao a rgos e poderes pblicos; cargo do dirigente;e tipificao oramentria.

As caractersticas consolidadas revelam a posio das escolas degoverno na administrao pblica federal (APF) e a grande variedade deconfiguraes institucionais assumidas, demonstrando que diferentestipos de organizao possuem tal atribuio sem que haja um parmetroexplcito para que sejam classificadas como tal (PACHECO, 2002; ORBAN, 2001).

Na esteira dos resultados dos estudos documentais, o captuloapresenta tambm as percepes dos gestores entrevistados, asquais buscaram tratar do papel efetivamente desempenhado pelasescolas em seus ambientes e as caractersticas fundamentais que asdistinguem enquanto organizaes de finalidade educacional.Abordam-se tambm neste terceiro captulo aspectos polticosconcernentes sua autonomia e relao com outros rgos pblicos.Ao final do captulo, prope-se uma discusso sobre a funo dasescolas de governo no mbito da administrao pblica e seualinhamento Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, naqual se apontam aspectos que permitem um delineamento para aidentidade das escolas de governo. Os aspectos debatidos servemde referncia para o aprimoramento da legislao geral ou especficadessas escolas, conferindo-lhes maior legitimidade e fortalecimentoenquanto grupo de instituies com finalidades especficas e distintasdos demais rgos pblicos.

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3.1 Instrumento de criao das escolas de governo

Os instrumentos de criao das escolas de governo referem-se snormas e leis que previram originariamente a existncia da respectivainstituio com o formato e competncias em vigor (detalhamento noAnexo V). Tendo em vista a diferena entre as matrias e a abrangnciade cada espcie normativa, possvel que mais de um tipo de normativotrate da criao da escola, por exemplo, quando esta prevista em lei eregulamentada por meio de decreto. Considera-se para fins de anlise anorma de maior posio no ordenamento jurdico como parmetro decomparao entre as escolas.

A comparao hierrquica das espcies normativas proposta estdemonstrada na Figura 1, na qual as escolas so classificadas em relao hierarquia da norma de criao no ordenamento jurdico e em relaoao ano de criao. A hierarquia do instrumento legal de criao da escolainforma qual espcie normativa, em termos de complexidade esolenidade do ato, deve ser editada para que se alterem ou revoguemseus aspectos fundamentais. Em tese, alteraes em normativos deescolas criadas por lei ordinria tm de ser objeto de processoslegislativos que envolvam, ao menos, o chefe do Poder Executivo e,conforme o caso, ambas as casas do Poder Legislativo. Por outro lado, asescolas criadas por portaria, podem ser extintas ou modificadas por atoadministrativo de ministro de Estado, ou mesmo, em havendo delegao,por agentes pblicos.

As escolas previstas em leis ordinrias compreendem o perodo de1954-1990, as escolas do Poder Legislativo foram criadas em pocasprximas, entre 1994 e 1997, sendo que as escolas de ambas as casas,Cmara dos Deputados e Senado, so contemporneas (1997). O InstitutoRio Branco, escola com norma de criao vigente mais antiga, foi criado

Figura 1: Ano de criao das escolas e tipos de normativosFonte: Dados da pesquisa

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em 1945 pela extinta espcie normativa do Decreto-Lei. As escolasprevistas por meio de decretos so apenas quatro, abrangendo um largoperodo, de 1960 a 2011. Aparentemente, a partir do ano 2000, h umatendncia descentralizao da regulamentao das atividades relativass escolas de governo, ou uma maior iniciativa de criao destas porparte de ministros de Estado, com a concentrao de escolas criadas pormeio de portarias, no perodo de 2000 a 2012.

3.2 Posio das escolas de governo na administrao pblica

O contedo das normas analisadas vincula a atuao e ofuncionamento das escolas, localizando-as no mbito da administraopblica. Para caracterizar essa localizao foram levantadas as seguintescaractersticas institucionais, tambm referidas como formais, em razode sua previso legal: a) funo da escola na estrutura da administraopblica, b) natureza jurdica da escola ou da mantenedora; c) esfera dePoder e rgo de vinculao; d) capilaridade territorial.

Para os fins da presente pesquisa, o termo funo da escola degoverno refere-se denominao expressa atribuda por meio deinstrumento normativo para a mesma. As escolas de governodesempenham suas funes formais em um determinado sistemaorganizacional, compreendido como o conjunto de entes, rgos eagentes pblicos a que atende. Nesse sentido, podem estar diretamentesubordinadas a uma organizao mantenedora ou possuir maiorautonomia gerencial, estando apenas vinculadas a um rgo supervisore s polticas pblicas de seu respectivo setor de governo.

Atualmente, apenas duas escolas de governo federais so entidadesvinculadas (Enap e Fundaj). As demais escolas so rgos pblicos. Abase normativa para a definio dessa funo regimental das escolasencontra-se especificada no Anexo VI. Porm, no caso de seis escolas(ANP, CEAE, Enam, Esint, Espen e Unibacen), em razo da ausncia dedefinio formal explcita de sua funo regimental, procedeu-se definio de sua funo a partir de outros normativos da escola.

O termo rgo representa uma instncia decisria especializada, criadapor meio de desconcentrao de atividades e integrante da estrutura dedeterminada entidade. Os rgos so diretamente subordinados aosdirigentes das entidades que integram, sendo que, no caso do PoderExecutivo, podem localizar-se no interior de entidades da administraodireta ou da administrao indireta. Sendo assim, so rgos as escolas quepossuem organizaes mantenedoras, s quais se subordinam. Entre as 17escolas de governo analisadas, trs so rgos integrantes de entidades doPoder Legislativo (ILB, Cefor, ISC)15, quatro so rgos integrantes deentidades da administrao indireta (Unibacen, CFAI, ENSP, Ence) e oito se

15 O ISC integra o Tribunal de Contas da Unio (TCU), o qual se configura formalmentecomo rgo autnomo, no integrante de quaisquer dos poderes da repblica. Noentanto, possui a funo de apoio s atividades do Poder Legislativo, motivo peloqual referido como associado a esse Poder no presente estudo.

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classificam como rgos integrantes de outras instituies em diferentesnveis hierrquicos da administrao direta (ANP, CEAE, Eagu, Esint, Enam,Espen, Esaf, IRBr). Assim, as escolas podem ser rgos inseridos na estruturade entidades estatais, como os ministrios e assemelhados (e.g. AGU eGSI), ou serem subdivises ulteriores de rgos especializados (e.g. ANPcomo unidade do DPF, um rgo especfico singular do MJ).

As caractersticas institucionais fundamentais das escolas estodefinidas no Quadro 2. Para os devidos casos, so especificadas asrespectivas organizaes mantenedoras e como estas se classificamquanto ao tipo de entidade e natureza jurdica. O rgo de vinculaorepresenta o setor de governo que serve de referncia para a atuao daescola de governo. Conforme o caso, o rgo supervisor possuidiferentes papis em relao escola de governo, podendo existir umarelao de vnculo sem subordinao, de subordinao direta ou desubordinao indireta, quando o comando do ministro de Estado mediado por outros rgos e agentes pblicos. Os fundamentos legaisutilizados para a anlise das variveis propostas esto relacionados esistematizados tambm no Anexo VI.

A capilaridade das escolas de governo varia em funo da distribuioterritorial das instituies mantenedoras ou rgos supervisores. Do pontode vista geogrfico a atuao das escolas de governo integrantes do Seguconcentra-se em Braslia, com apenas trs excees: Ence e ENSP estosediadas no Rio de Janeiro e a Fundaj em Recife. Algumas escolas possuemgrande capilaridade, com sua atuao abrangendo boa parte do territrionacional. A Esaf possui sedes regionais em nove estados (MG, PA, PR, CE,RS, PE, RJ, BA e SP). De maneira mais ou menos intensa, com variadosgraus de institucionalizao, tambm atuam em vrias regies do pas asseguintes escolas: CEAE, CFAI, Eagu, Enam e Espen.

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3.3 Autonomia formal: nvel hierrquico e tipificao oramentria

Uma das decorrncias diretas do posicionamento formal da escola naestrutura da administrao pblica federal o nvel hierrquico dodirigente, o qual pode ser o dirigente mximo de uma organizao ougestor de um rgo especfico, subordinado a outras instncias decisrias.

Tendo como referncia o conceito de autonomia como capacidade detomada de deciso sem a interferncia de unidades superiores (VERHOEST etal., 2004), o nvel hierrquico dos dirigentes de escolas de governo servede indicativo de maior ou menor possibilidade de interferncia desuperiores em suas decises. Em tese, um maior nmero de superioreshierrquicos amplia as interferncias formais (normativas) e informais(polticas) s quais esto sujeitos os dirigentes de escolas de governo.

No mbito da administrao pblica, a hierarquia como princpioorganizacional, definida pela linha de comando constituda de cargos

Quadro 2: Aspectos formais fundamentais do perfil institucional das escolasFonte: Dados da pesquisa(*) Funo depreendida a partir dos normativos de base das escolas.

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formais. Os cargos representam diferentes instncias decisrias, de maiorou menor abrangncia de subordinados.

Outro aspecto fundamental da autonomia de uma organizao pblica a capacidade de gesto de seus recursos financeiros. O oramentopblico, entendido como pea de autorizao para arrecadao erealizao de despesas dos recursos financeiros da Unio o instrumentoque define a autoridade e autonomia de cada um dos entes e rgospblicos para a gesto de tais recursos.

A legislao concernente elaborao e execuo do Plano Plurianuale do Oramento da Unio procedeu classificao das organizaespblicas conforme o nvel de responsabilidade sobre recursos a elasconsignados. Sumariamente, as entidades e rgos da administraopblica so referidos como:

unidade oramentria: repartio da administrao federal a quem ooramento da Unio consigna dotaes especficas para a realizaode seus programas de trabalho e sobre os quais exerce o poder dedisposio.

unidade gestora: unidade investida do poder de gerir recursosoramentrios e financeiros, prprios ou sob descentralizao.

unidade administrativa: repartio pblica da administrao diretano contemplada nominalmente no Oramento Geral da Unio,dependendo, por isso, de proviso de crditos para execuo dosprojetos ou atividades a seu cargo.

Assim, a classificao de uma escola de governo como uma unidadeoramentria implica maior nvel de autonomia em relao quelasdefinidas como unidades gestoras e unidades administrativas. Todaunidade oramentria , tambm, uma unidade gestora, porm hunidades gestoras que so incumbidas de gerir recursos oramentriospor meio de descentralizao da unidade qual originariamente foiconsignado o recurso.

Unidades gestoras e administrativas representam escolas de governoque no possuem recursos oramentrios prprios. As definidas comounidades gestoras dispem de recursos descentralizados, enquanto queas definidas como unidades administrativas dependero de outrasinstncias decisrias para a utilizao de recursos financeiros. No caso,so unidades oramentrias apenas Enap e Fundaj, fundaes compersonalidade jurdica prpria e integrantes da administrao indireta.Os dados relativos tipificao no Oramento da Unio foram retirados,mormente, de relatrios de auditoria do ano de 2012 (categoria 8 dedocumentos conforme Anexo I), fornecidos pelas escolas e suasmantenedoras ao Tribunal de Contas da Unio (TCU).

Observe-se que no h relao direta entre a classificao oramentriada escola e o nvel hierrquico de seu dirigente mximo. Sendo assim,

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apresenta-se no Quadro 3 a tipificao oramentria das escolas em conjuntocom os cargos dos dirigentes a fim de demonstrar que, apesar de ocuparema mesma posio hierrquica, sob o ponto de vista da autonomia financeira,h diferenas entre as escolas de governo. Conforme o quadro apresentado,com relao aos nveis hierrquicos, apenas o CEAE, aparentemente, nopossui cargo formal atribudo ao dirigente da escola. Entre as escolas degoverno, quatro delas (ISC, ILB, Cefor, Unibacen) pertencem a organizaesque utilizam sistemas de classificao de cargos distintos daquele vigenteno Poder Executivo. Dessa forma, procedeu-se anlise das diretrizes daOrientao Normativa n 11/2013, expedida pela Secretaria de Gesto Pblicado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto16 para estabelecimentoda equivalncia entre os cargos, assim como anlise dos organogramas dasorganizaes mantenedoras para definio do nvel hierrquico do dirigenteda escola de governo.

Por fim, embora haja uma grande quantidade de caractersticasformais e estruturais que possam ser incorporadas presente anlise, oescopo de variveis selecionado mostrou-se suficiente para a definiode posio das escolas de governo na administrao pblica federal,cujo resultado encontra-se no Anexo VIII.

No obstante o enquadramento das escolas de governo referente aoseu perfil institucional, outras questes fundamentais de carter polticosituam-se fora das previses formais da legislao. Nesse nterim, asentrevistas travadas com gestores buscam elucidar tais questes.

16 A Orientao Normativa n 11/2013 especifica em seus anexos, correspondnciados Cargos de Direo e Assessoramento Superior (DAS) do Poder Executivo comos nveis hierrquicos das demais organizaes pblicas.

Quadro 3: Cargo do dirigente e tipificao oramentria da escolaFonte: Dados da pesquisa

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Como primeiro aspecto, assume-se que a autonomia formal das escolasde governo, depreendida a partir de sua posio hierrquica e tipificaooramentria, no corresponde a um retrato completo dos fatores queafetam a sua capacidade decisria e de atuao. Acerca desse aspecto, aautonomia real percebida pelos dirigentes e gestores depende deelementos polticos tais como a sua relao com outros atoresorganizacionais relevantes, o grau de interferncia aos qual esto sujeitosem suas decises cotidianas (VERHOEST et al., 2004). Tendo por premissa quea autonomia, em ltima anlise, possui um carter perceptual (FONSECA,2013), a seo seguinte tratar da opinio dos gestores entrevistadosrelativamente a esse aspecto, buscando a interlocuo entre as prescriesda legislao e a realidade efetiva vivenciada pelas escolas de governo.

3.4 Percepo de autonomia e relaes com stakeholders

Buscando fazer uma leitura do nvel efetivo de autonomia das escolasde governo e de seu relacionamento com vrios stakeholders(organizao mantenedora, rgo de vinculao, instituiesdemandantes e rgos de controle), foram realizadas questesespecficas para os dirigentes entrevistados a respeito da relao comos diferentes atores e sobre a interferncia de instncias superiores ede outras organizaes nas decises da escola (questes 5 e 8 dasentrevistas).

Os relatos colhidos demonstraram que, apesar dos diferentes nveishierrquicos ocupados pelas escolas, h alto grau de percepo deautonomia, assim como relaes harmnicas com os stakeholders. Sendoassim, no que se refere ao relacionamento das escolas de governo com assuas respectivas mantenedoras e rgos de vinculao, o conceito maisrecorrentemente citado foi o de harmonia e alinhamento. Nos relatosexistem poucas passagens apontando dificuldades de relacionamentoentre elas, o que assevera tambm a percepo de que as escolas mantmum relacionamento estreito e intenso com essas instituies.

Acerca da relao das escolas com rgos de controle, observa-seque aquelas esto sujeitas a um monitoramento constante e incisivo desuas atividades, principalmente no que se refere realizao deconcursos e gesto de recursos chamados extraoramentrios, ou seja,que advm de termos e acordos de cooperao, para recebimento deaporte financeiro destinado realizao de determinado projeto. Noentanto, observou-se tambm um quadro positivo, em que a maior partedas escolas no sofre nenhum tipo de sano ou limitao em relao utilizao de seus recursos e muitas utilizam as avaliaes fornecidaspor rgos de controle como fonte de aprimoramento de seus processos.

Tambm com as instituies demandantes das aes educacionais,so travadas relaes isentas de conflitos e imposies que afetem a

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margem decisria das escolas. Os entrevistados descrevem usualmentea existncia de um pblico-alvo preferencial, o qual atendidoprontamente e, na medida do possvel, outros demandantes soatendidos satisfatoriamente.

Observou-se que a forma de planejamento da oferta de cursostambm contribui para o relacionamento harmnico entre as escolas degoverno e as instituies demandantes. A programao dos cursos e olevantamento das necessidades de capacitao do pblico-alvo so,normalmente, realizados de maneira compartilhada, envolvendo aescola e departamentos da mantenedora e dos rgos de vinculao, detal forma que o dilogo permanente entre essas unidades favorece aneutralizao de potenciais conflitos.

Em muitas escolas, as diretrizes so estabelecidas atravs deconselhos deliberativos ou instncias colegiadas com a participao devrios escales e departamentos das instituies mantenedoras e rgosde vinculao (e.g. Ence, ANP, ENSP, Esint, Enap, Eagu). Nesse diapaso,quanto mais discutidas so as diretrizes das escolas, menores so osproblemas relativos autonomia, ou falta dela.

Contrapondo-se aos aspectos de autonomia formal analisados, preciso fazer uma separao entre autonomia educacional e a autonomiagerencial, relativa gesto de recursos financeiros, materiais e humanos(VERHOEST et al., 2004). As escolas relatam possuir ampla autonomia tcnicaem seu processo de desenvolvimento e implementao de aeseducacionais. No entanto, destaca-se, conforme relatado na anlisedocumental, que as escolas em geral no dispem de autonomia gerencialplena, de tal forma que se refletiu nas entrevistas o consenso em relaoaos prejuzos ocasionados em virtude das limitaes oramentrias, quemuitas vezes se materializam atravs dos recorrentes contingenciamentos.Tais questes sugerem contradio entre um discurso de valorizao eapoio s atividades de desenvolvimento de pessoal e a disponibilizaode recursos e condies para a sua execuo adequada.

No obstante, a maior parte das escolas (N=10) percebe que possui umareputao bem estabelecida em seu campo, sendo valorizadas ereconhecidas, em linhas gerais pelos seus principais stakeholders. Entre asdemais, duas julgam possuir uma reputao mais bem difundida e maisvalorizada junto ao seu pblico-alvo externo, na medida em que, comocentros especializados, tornam-se referncia para o fornecimento dedeterminadas aes educacionais. Outras reportam encontrar-se em umprocesso de estabelecimento de sua identidade, notadamente as maisrecentemente criadas, a partir dos anos 2000. Assim, aquelas que encontramalguma dificuldade de fortalecimento no prprio mbito organizacional ouque no so reconhecidas de forma vinculada reputao de sua organizaomantenedora, esto atuando de forma a assegurar a criao de uma imageme identidade prprias enquanto instituio educacional.

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Em que pese a existncia de um ambiente poltico que legitime aatuao das escolas de governo e uma aparente difuso da suaimportncia como estrutura especializada de capacitao, no h umaconsolidao de parmetros legais para o seu delineamento jurdico econceitual no mbito da administrao pblica federal.

Visando avaliar essa lacuna conceitual e jurdica, as sees seguintesvisam discusso de um dos principais marcos legais para as escolas degoverno, o Decreto n 5.707/2006, o qual instituiu a Poltica Nacional deDesenvolvimento de Pessoal. Em seguida discutem-se os critrios para aatuao de uma escola de governo e as suas funes primrias, tendo porobjetivo a consolidao de caractersticas transversais que sirvam de basepara o delineamento de uma identidade institucional para as escolas.

3.5 Escolas de governo e a Poltica Nacional de Desenvolvimento dePessoal

A PNDP vista como um dos marcos legais para a funo das escolas degoverno. A Poltica destina-se, formalmente, ao Poder Executivo. Porm,no mbito do Segu, criado pelo mesmo dispositivo legal que instituiu aPNDP, existem escolas pertencentes aos demais Poderes. Buscando-seaveriguar a importncia dessa legislao para as escolas integrantes doSegu, a presente seo tem por objetivo consolidar os relatos dosentrevistados com relao questo 9: A escola leva em considerao aPNDP para as suas atividades? Como a escola procura subsidiar aimplementao da PNDP nas organizaes pblicas?

A princpio a PNDP atribui s escolas a funo de desenvolverpermanentemente servidores pblicos de forma alinhada aos objetivosde governo, prev a sua articulao para a oferta de aes educacionaise privilegia a capacitao nas escolas. A poltica tambm insere asatividades de levantamento de necessidades de capacitao e oconsequente plano anual de capacitao como parte do processo decapacitao planejada da fora de trabalho, cabendo s escolas fornecero suporte s organizaes pblicas para realizao dessas atividades.Alm disso, a gesto por competncias definida como uma ferramentapara orientao do planejamento da capacitao.

A poltica consiste, portanto, no suporte para o desenvolvimentodessas diretrizes por meio das atividades das escolas. A anlise dosrelatos identificou que entre as 17 escolas do Segu, 12 afirmam possuira PNDP como referncia para suas atividades.

Entre as 12 escolas, nota-se que o atendimento s diretrizes da polticapossui relao, principalmente, com o desenvolvimento do quadro deservidores da mantenedora e com o objetivo de suprir lacunas dedesempenho, proposta precpua da PNDP. Nesse perfil enquadram-se:

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ANP, CEAE, CFAI, Eagu, Esaf, Esint, Ence, Espen, IRBR, Unibacen e Cefor(N = 11). A Enap, a qual no possui mantenedora, busca o atendimento dapoltica sob uma perspectiva no apenas da capacitao de servidores,mas tambm como gestora e coordenadora da poltica. Entre as escolasque no utilizam a PNDP como norteadora de suas atividades encontram-se a ENSP, Fundaj, ISC, ILB e Enam.

Com relao ENSP e a Fundaj, as razes para a no integrao dapoltica s suas atividad