Europska komisija

SMJERNICE ZA PROCJENU UČINKA

15. januar 2009.

SEC (2009) 92

~ 1 ~

SADRŽAJ

UVOD................................................................................................................................................................. 3

Kako koristiti ove Smjernice? ................................................................................................................................ 3

Gdje naći više savjeta i podrške? ......................................................................................................................... 3

DIO I: OSNOVI I POSTUPCI PROCJENE UČINKA ................................................................................................... 4

1. RAZUMIJEVANJE PROCJENE UČINKA .................................................................................................... 4

1.1. Šta je procjena učinka? .................................................................................................................................. 4

1.2. Zašto je procjena učinka važna i šta su joj ciljevi? ..................................................................................... 6

1.3. Ko su učesnici? ................................................................................................................................................ 6

1.4. Kada je neophodna procjena učinka? .......................................................................................................... 6

2. KAKVI SU POSTUPCI? ................................................................................................................................ 6

2.1. Planiranje procjene učinka: Akcioni plan i ciklus SPP ............................................................................... 7

2.2. Upravljačka grupa za procjenu učinka ......................................................................................................... 8

2.3. Predstavljanje rezultata: Izvještaj o procjeni učinka ................................................................................... 8

2.4. Odbor za procjenu učinka .............................................................................................................................. 9

2.5. Međusektorske konsultacije, predstavljanje Kolegiju i objavljivanje ...................................................... 11

2.6. Upotreba Izvještaja o procjeni učinka od strane Vijeća i Parlamenta .................................................... 11

3. DEFINISANJE OPSEGA I NIVOA ANALIZE U PROCJENI UČINKA ....................................................... 11

3.1. Zakonske obaveze ili politički izbori koji utiču na opseg analize ............................................................ 12

3.2. Kriteriji za definisanje proporcionalnog nivoa analize za procjenu učinka ............................................ 12

3.2.1. Značaj učinaka ............................................................................................................................................ 13

3.2.2. Politički značaj ............................................................................................................................................ 13

3.2.3. Procjena učinka i faze razvoja politike .................................................................................................... 13

3.3. Definisanje proporcionalnog nivoa analize za različite tipove inicijativa ............................................... 14

3.3.1. Tipovi inicijativa........................................................................................................................................... 14

3.3.2. Upute za različite tipove inicijativa ........................................................................................................... 14

4. SKUPLJANJE INFORMACIJA I KONSULTACIJE S INTERESNIM GRUPAMA ..................................... 17

4.1. Izvori podataka, skupljanje i analiza ........................................................................................................... 17

4.2. Korištenje vanjske ekspertize ...................................................................................................................... 17

4.3. Konsultacije sa zainteresiranim stranama ................................................................................................. 17

DIO II: KLJUČNI ANALITIČKI KORACI U PROCJENI UČINKA ............................................................................. 20

5. ŠTA JE PROBLEM? ................................................................................................................................... 20

5.1. Definisanje problema .................................................................................................................................... 20

5.2. Provjeravanje prava EU da djeluje, i opravdavanje djelovanja EU ........................................................ 21

5.3. Razvijanje osnovnog scenarija .................................................................................................................... 23

5.4. Analiza osjetljivosti ........................................................................................................................................ 23

5.5. Procjena rizika ................................................................................................................................................ 24

6. ŠTA SU CILJEVI POLITIKE? ..................................................................................................................... 25

~ 2 ~

6.1. Uloga ciljeva u procjeni učinka .................................................................................................................... 25

6.2. Postavljanje općih, specifičnih i operativnih ciljeva .................................................................................. 26

6.3. Kad trebate postaviti ciljeve? ....................................................................................................................... 26

6.4. Kako da vaši ciljevi budu „pametni“ (eng. SMART) .................................................................................. 26

6.5. Povezivanje ciljeva s drugim dijelovima analize ....................................................................................... 27

7. ŠTA SU OPCIJE POLITIKE? ..................................................................................................................... 28

7.1. Zašto razmatrati alternativne opcije politike? ............................................................................................ 28

7.2. Poštovanje proporcionalnosti kad definišete opcije .................................................................................. 28

7.3. Kako identificirati i ispitati opcije politike .................................................................................................... 29

8. ŠTA SU VJEROVATNI UČINCI NA EKONOMIJU, DRUŠTVO I OKOLIŠ? .............................................. 30

8.1. Kako pristupiti analizi učinaka? ................................................................................................................... 31

8.2. Tri koraka analize učinka .............................................................................................................................. 31

8.3. Procjena specifičnih aspekata učinaka na ekonomiju, društvo i okoliš ................................................. 37

8.4. Procjena administrativnih opterećenja ....................................................................................................... 40

8.5. Procjena potencijala za pojednostavljenje ................................................................................................. 41

8.6. Procjena aspekata transpozicije i usklađenosti ........................................................................................ 41

9. KAKO SE OPCIJE POREDE JEDNA S DRUGOM? ................................................................................. 42

9.1. Kako prikazati poređenje učinaka opcija? ................................................................................................. 42

9.2. Kriteriji evaluacije ........................................................................................................................................... 45

9.3. Rangiranje opcija ........................................................................................................................................... 45

10. ORGANIZACIJA BUDUĆEG PRAĆENJA I EVALUACIJE ..................................................................... 46

~ 3 ~

UVOD

Ove Smjernice zamjenjuju Smjernice Komisije usvojene u junu 2005.g. i ažurirane u martu 2006.1 Javne konsultacije o Smjernicama izvršene su u junu i julu 2008. Doprinose interesnih grupa i prečišćenu reakciju sačinile su službe Komisije i oni se mogu pogledati na internet stranici Javnih konsultacija Komisije.2 Kako koristiti ove Smjernice? Ove Smjernice namijenjene su osoblju Komisije koje priprema procjene učinka. Sastoje se od osnovnog teksta (ovog dokumenta) i aneksa.3 Osnovni tekst objašnjava šta je procjena učinka, prikazuje ključne učesnike, utvrđuje proceduralna pravila za spremanje, vršenje i predstavljanje procjene učinka i služi kao vodič za analitičke korake koje treba slijediti u radu na procjeni učinka. Aneksi su detaljnije upute koje također mogu biti od pomoći. Dodatne upute koje pomažu u analizi specifičnih učinaka pripremile su razne Generalne direkcije (DG) i mogu se naći na njihovim internim internet stranicama Gdje naći više savjeta i podrške? Ove smjernice trebaju dati odgovore na mnoga od vaših pitanja. Jedinica/funkcija za podršku procjeni učinka u vašoj DG također će biti ključni izvor pomoći i trebala bi biti centralno mjesto za kontakte za sva pitanja vezana za procjenu učinka. Za opća pitanja o procjeni učinka, potrebno se obratiti Jedinici za procjenu učinka Generalnog sekretarijata (SG.C.2.). Odbor za procjenu učinka (IAB) također se može konsultovati o metodološkim pitanjima. Referent zadužen da prati rad vaše DG u jedinicama Generalnog sekretarijata za koordinaciju politika (SG direkcija D) također može dati savjete. Jedinica za evaluacije (SG.C.1) pomaže oko pitanja koja se odnose na vezu između procjene učinka i ex-ante evaluacije koja je potrebna prema Finansijskoj regulativi (dio 1.4). Jedinica SG.C.3 pruža savjete o administrativnim opterećenjima i o Modelu standardnih troškova EU. Jedinica SG.E.3 pomaže oko pitanja vezanih za konsultacije s interesnim grupama. U DG ENTR, Jedinica E.4 pomaže oko pitanja vezanih za učinke na MSP. U DG JUST, jedinice C.1 i C.3 pružaju pomoć kada se radi o mogućim učincima na temeljna prava, uključujući i zaštitu podataka. U DG EMPL, Jedinica 03 organizira pomoć u procjeni učinaka na društvo, i u saradnji sa DG SANCO, kreirala je sačinila praktičan Vodič za procjenjivanje učinaka na društvo. http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=760&langId=en&preview=cHJldmlld0VtcGxQb3J0YWwh

1Odluka Komisije od juna 2005. (SEC(2005)790) nalaže Generalnom sekratarijatu da redovno ažurira

Smjernice za procjenu učinka, u konsultacijama sa službama Komisije i u svjetlu iskustva i potreba Komisije. 2http://ec.europa.eu/governance/impact/consultation/ia_consultation_en.htm

3Dostupno i na:

http://ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm

~ 4 ~

DIO I: OSNOVI I POSTUPCI PROCJENE UČINKA 1. RAZUMIJEVANJE PROCJENE UČINKA

Procjena učinka je ključni instrument kojim se osigurava da se inicijative Komisije i legislativa EU pripremaju na osnovu transparentnih, sveobuhvatnih i uravnoteženih dokaza.

Procjena učinka je pomagalo za donošenje političkih odluka, a ne zamjena za njega.

Iako u procjenu učinka mogu biti uključeni mnogi učesnici, nadležna služba ostaje u potpunosti odgovorna za njen kvalitet. Odbor za procjene učinka pruža podršku i savjete, te ispituje kvalitet svih procjena učinka.

1.1. Šta je procjena učinka? Procjena učinka je skup logičkih koraka koje treba slijediti kada se sprema prijedlog politike. To je proces kojim se pripremaju dokazi za one koji donose političke odluke o prednostima i nedostacima mogućih opcija politike, tako što procjenjuje njihove potencijalne učinke. Rezultati tog procesa se sumiraju i predstavljaju u Izvještaju o procjeni učinka. Prilikom izrade procjene učinka, potrebno je odgovoriti na niz pitanja:

Kakva je priroda i koje su razmjere problema, kako se on razvija, i na koga najviše utiče?

Šta su mišljenja zainteresiranih interesnih grupa?

Treba li se Uniija angažirati?

Ako treba, kakve ciljeve treba postaviti da bi se pozabavila problemom?

Šta su glavne opcije politike za postizanje tih ciljeva?

Kakvi su vjerovatni učinci tih opcija na ekonomiju, društvo i okoliš?

Kako se glavne opcije porede jedna s drugom u pogledu efektivnosti, efikasnosti i koherentnosti prilikom rješavanja problema?

Kako treba organizirati buduće praćenje i evaluaciju? Rad na procjeni učinka ključni je element u razvoju prijedloga Komisije, a Kolegij Komisije uzeće u obzir Izvještaj o procjeni učinka prilikom donošenja odluka. Procjena učinka podržava a ne zamjenjuje odlučivanje – usvajanje nekog prijedloga politike uvijek je politička odluka koju donosi samo Kolegij. Ključni analitički koraci koji se moraju slijediti kada se vrši procjena učinka sažeti su u donjoj tabeli. Detaljni opis tih koraka nalazi se u Dijelu II Smjernica. Aneks 14 donosi praktične primjere kako su ti koraci izvedeni u ranijim procjenama učinka koje je izradila Komisija.

~ 5 ~

Sažetak ključnih analitičkih koraka

1. Identificiranje problema

Opišite prirodu i domet problema

Identificirajte ključne učesnike

Ustanovite pokretače i temeljne uzroke

Da li je problem u nadležnosti djelovanja Unije? Prolazi li test neophodnosti i dodane vrijednosti?

Napravite jasan temeljni plan uključjući, gdje je potrebno, analizu osjetljivosti i procjenu rizika

2. Definirajte ciljeve

Postavite ciljeve koji odgovaraju problemu i njegovim korjenskim uzrocima

Postavite ciljeve na nizu nivoa, od općih do specifičnih/operativnih

Osigurajte da su ciljevi u skladu sa postojećim politikama i strategijama EU, kao što su Lisabonska strategija i Strategija održivog razvoja, poštovanje temeljnih prava, kao i sa glavnim prioritetima i prijedlozima Komisije

3. Razvijte glavne opcije politike

Identificirajte opcije politike, i gdje treba napravite razliku između opcija za sadržaj i opcija za mehanizme isporuke (regulatorni/neregulatorni pristupi)

Provjerite princip proporcionalnosti

Počnite sužavati opseg putem ispitivanja na tehnička i druga ograničenja, i mjerenja naspram kriterija efektivnosti, efikasnosti i koherentnosti

Napravite uži izbor potencijalno validnih opcija za dalju analizu

4. Analizirajte učinke opcija

Identificirajte (direktne i indirektne) učinke po ekonomiju, društvo i okoliš i kako se do njih dolazi (uzročnost).

Identificirajte na koga se utiče (uključujući i one van EU) i kako.

Procijenite učinke naspram temeljnog plana kvalitativno, kvantitativno i monetarno. Ako kvantifikacija nije moguća, objasnite zašto.

Identificirajte i procijenite administrativno opterećenje/koristi pojednostavljenja (ili dajte obrazloženje ako to nije učinjeno)

Razmotrite rizike i nesigurnosti u izborima politike, uključujući prepreke za transpoziciju/usklađivanje.

5. Uporedite opcije

Odvagnite pozitivne i negativne učinke za svaku opciju na osnovu kriterija koji su jasno povezani sa ciljevima.

Gdje je to izvodljivo, pokažite zbirne i raščlanjene rezultate.

Prikažite poređenje između opcija prema kategorijama učinaka ili interesnih grupa na koje će one uticati.

Identificirajte, gdje je to moguće i prikladno, preferencijalnu opciju.

6. Zacrtajte praćenje i evaluaciju politike

Identificirajte osnovne pokazatelje napretka za ključne ciljeve moguće intervencije

Prikažite široku skicu mogućih programa praćenja i evaluacije.

~ 6 ~

1.2. Zašto je procjena učinka važna i šta su joj ciljevi? Sve odluke o politikama trebaju se zasnivati na temeljitoj analizi koju podržavaju najbolji dostupni podaci. Sistem procjene učinka koji ima Komisija:

Pomaže institucijama EU da osmisle bolje politike i zakone,

Olakšava promišljenije odlučivanje u cijelom zakonodavnom procesu

Osigurava jasnu koordinaciju unutar Komisije

Uzima u obzir ulazne podatke od širokog kruga vanjskih interesnih grupa, u skladu sa Komisijinom politikom transparentnosti i otvorenosti prema drugim institucijama i građanskom društvu

Pomaže da se osigura koherentnost politika Komisije i konzistentnost sa ciljevima Ugovora kao što je poštivanje ljudskih prava, i ciljeva na visokom nivou kao što su Lisabonska strategija i Strategija održivog razvoja

Poboljšava kvalitet prijedloga politike tako što omogućava transparentnost o koristima i troškovima raznih alternativa politike i pomaže da intervencija EU bude što jednostavnija i efektivnija.

Pomaže da se osigura poštivanje principa supsidijarnosti i proporcionalnosti, i da se objasni zašto je djelovanje koje se predlaže neophodno i prikladno.

1.3. Ko su učesnici? Nadležna služba za prijedlog odgovorna je za pripremanje procjene učinka. Njoj su potrebne ulazne informacije od interesnih grupa, a u mnogim slučajevima potrebno je angažovati interne i vanjske eksperte. Druge službe Komisije, uključujući Generalni sekretarijat, pružaju podršku putem upravljačkih grupa za procjenu učinka i međusektorskih konsultacija. Odbor za procjene učinka (IAB), koji kontrolira kvalitet procjene učinka, također može pružiti podršku i savjete prije nego što se izvještaj finalizira. 1.4. Kada je neophodna procjena učinka? Ove Smjernice ne definišu koje inicijative Komisije treba pratiti procjena učinka. O tome svake godine odlučuje Odbor za procjene učinka Generalnog sekretarijata i zainteresirani odjeli. Općenito, procjene učinka neophodne su za najvažnije inicijative Komisije i za one koje će imati najdalekosežnije učinke. To je slučaj sa svim zakonodavnim prijedlozima Zakonodavnog i radnog programa Komisije (CLWP) i sa svim ne-CLWP zakonodavnim prijedlozima koji imaju jasne učinke na ekonomiju, društvo i okoliš (izuzev rutinske provedbene legislative) i nezakonodavnim inicijativama (kao što su bijele knjige, akcioni planovi, programi izdataka, smjernice za pregovore o međunarodnim sporazumima) koje definišu buduće politike. To je slučaj i sa nekim provedbenim mjerama (tzv. Stavkama „komitologije“) koje će vjerovatno imati značajne učinke. U ranoj fazi procesa planiranja potrebno je ustanoviti, uz konsultacije sa svojom jedinicom za podršku procjeni učinka i Generalnim sekretarijatom, da li će za inicijativu trebati procjena učinka. U ranoj fazi potrebno je ustanoviti i koji je opseg i nivo analize adekvatan (vidi poglavlje 3 u tekstu). Veza između procjene učinka i ex-ante evaluacije Neke inicijative finansirane su iz budžeta Zajednice, i potrebna im je ex-ante evaluacija u skladu sa Članom 21(1) provedbenih pravila Finansijske regulative. Ako se smatra da je za takvu inicijativu potrebna i procjena učinka, važno je izbjeći dvostruki posao. Dok god se procjena učinka bavi stavkama navedenim u Članu 21(1), nije potrebna zasebna ex-ante evaluacija. Međutim, u procjeni učinka mora se obratiti naročita pažnja na troškovnu efikasnost raznih opcija koje se razmatraju (vidi dio 9.1). Ako za neki prijedlog nije potrebna procjena učinka, ali on ima budžetske implikacije, onda je potrebno uraditi ex-ante evaluaciju. Ako postoji dvojba, da li je prikladnija procjena učinka ili ex-ante evaluacija, potrebno je kontaktirati jedinicu za evaluacije ili jedinicu za procjene učinka u Generalnom sekretarijatu. 2. KAKVI SU POSTUPCI?

~ 7 ~

Sažetak ključnih proceduralnih koraka

1 Planirajte akcioni plan procjene učinka, integrišite ga u ciklus SPP i vremenski raspored

2 Tijesno sarađujte sa vašom jedinicom za podršku procjeni učinka tokom svih koraka procesa procjena učinka

3 Osnujte Upravljačku grupu za procjenu učinka i uključite je u sve faze rada na procjeni učinka

4 Konsultujte se sa zainteresiranim stranama, skupite ekspertizu i analizirajte rezultate

5 Izvršite analizu procjene učinka

6 Predstavite rezultate u Izvještaju o procjeni učinka

7 Predstavite izvještaj o procjeni učinka zajedno sa sažetkom Odboru za procjene učinka (IAB) i uzmite u obzir moguće vrijeme potrebno da ponovo podnesete revidiranu verziju

8 Finalizirajte izvještaj o procjeni učinka u svjetlu preporuka IAB

9 Izvještaj o procjeni učinka i mišljenje (mišljenja) IAB idu na međusektorske konsultacije zajedno sa prijedlogom

10 Podnošenje izvještaja o procjeni učinka, sažetka, mišljenja IAB i prijedloga Kolegiju Komisije

11 Prenošenje izvještaja o procjeni učinka i sažetka sa prijedlogom drugim institucijama

12 SG objavljuje konačni izvještaj o procjeni učinka i mišljenje (mišljenja) IAB na internet stranici

13 U svjetlu novih informacija ili na zahtjev Vijeća ili EP, Komisija može odlučiti da ažurira izvještaj o procjeni učinka

2.1. Planiranje procjene učinka: Akcioni plan i ciklus SPP

Procjenu učinka treba izvršiti prije nego što razvijanje legislative ili prijedloga politike dođe u naprednu fazu.

Poslije toga, oni se mogu usavršiti u skladu sa razvojem inicijative. Akcioni planovi su neophodni instrumenti za internu i eksternu transparentnost

pripemanja politike i omogućavaju svim učesnicima uključenim u rad na procjeni učinka da pravovremeno pripreme svoje doprinose.

Budući da procjene učinka zahtijevaju vrijeme i resurse, njihovo planiranje mora se integrirati u godišnji ciklus strateškog planiranja i pripremanja programa (SPP) Komisije4. Sve inicijative uključene u Zakonodavni i radni program Komisije (CLWP) i svi ne-CLWP zakonodavni prijedlozi koji imaju značajne učinke (uz izuzetak rutinske provedbene legislative) moraju pratiti akcioni plan5, koji treba sadržavati informacije o svakom analitičkom koraku i vremenu procjene učinka, ili objasniti zašto procjena učinka nije potrebna. U svakom slučaju, on mora jasno identificirati probleme kojima se treba baviti inicijativa i dobro opravdati djelovanje EU na osnovu supsidijarnosti. Također, mora pokazati i da će se DG pozvati u upravljačku grupu za procjenu učinka (IASG). On treba i da zacrta plan konsultacija (vidi i odjeljak 4.3.). Svoje akcione planove trebate poslati, još u ranom obliku, drugim DG radi informacije i dobijanja komentara mnogo prije usvajanja CLWP. To će im omogućiti da planiraju kako da doprinesu procjeni učinka i osiguraju koherentnost sa ciljevima svojih politika. Generalni sekretarijat i IAB također će pregledati akcione planove da bi identificirali inicijative koje će imati koristi od podrške kvalitetu sa viših nivoa. Budući da za izradu procjene učinka obično treba više od 12 mjeseci, uključujući i periode potrebne za javne konsultacije, planiranje u većini slučajeva mora početi mnogo prije rada na CLWP/akcionom planu. Sljedeća slika pruža pregled i okvirno vrijeme za korake između planiranja procjene učinka i usvajanja s njom vezanog prijedloga. U Aneksu 2 nalaze se daljnje smjernice za te postupke. Tipičan vremenski okvir za izradu procjene učinka

Razvijanje prijedloga ISC sa izvještajem

Prijevod

Prenošenje drugim Javne konsultacije i skupljanje ekspertize

4Vidi:

5Sadašnji šablon za Akcioni plan naći ćete u Aneksu 1.

~ 8 ~

Iterativni proces o procjeni učinka i

sažetkom + mišljenje

IAB

Usvajanje od strane Komisije

institucijama

Planiranje rada na procjeni učinka

Rad na procjeni učinka

Nacrt izvještaja o procjeni

učinka

IAB

Konačni izvještaji o procjeni učinka

Oko 52 sedmice 4

sedmice 2-8 sedmica 4 sedmice

2-4 sedmice

1 sedmica

2.2. Upravljačka grupa za procjenu učinka

Upravljačku grupu za procjenu učinka potrebno je osnovati za svaku procjenu učinka i ona treba biti u potpunosti angažirana u sve faze rada na procjeni učinka. Ta grupa

treba pregledati konačni nacrt izvještaja o procjeni učinka prije nego što se on podnese IAB-u.

Osnivanje: Za svaku procjenu učinka potrebno je osnovati Upravljačku grupu za procjenu učinka (IASG). Postojeće međusektorske grupe – na primjer one koje prate neku studiju koja daje doprinos radu na procjeni učinka ili razvijanju prijedloga – mogu se iskoristiti da upravljaju radom na procjeni učinka. Sastav: Jedan član vaše jedinice za podršku procjeni učinka uvijek mora učestvovati u IASG. U IASG trebate uključiti Generalne direkcije čije će politike vjerovatno osjetiti uticaj ili koje će doprinijeti ciljevima vaše inicijative, i relevantnu koordinacionu jedinicu za politiku Generalnog sekretarijata (Direkcija D). Potrebno je u potpunosti iskoristiti ekspertizu dostupnu u drugim DG da biste osigurali da se procijene svi relevantni učinci opcija politike, na primjer o temeljnim pravima, socijalnim pitanjima, o MSP ili potrošačima. IASG je najbolji način i da druge službe osiguraju da se njihova gledišta uzmu u obzir. Zato je važno da druge službe aktivno učestvuju u upravljačkim grupama i da planiraju učešće mnogo raniije. Taj proces olakšava i postizanje dogovora tokom međusektorskih konsultacija. Vrijeme: Potrebno je osnovati IASG na početku rada i uključiti je u sve faze, uključujući pripremne studije, konsultacije i izradu nacrta. IASG treba pregledati konačni nacrt izvještaja prije nego što se on podnese IAB. Zapisnik posljednjeg sastanka IASG, gdje se razgovaralo o konačnom nacrtu izvještaja o procjeni učinka treba priložiti izvještaju o procjeni učinka koji se podnosi IAB. 2.3. Predstavljanje rezultata: Izvještaj o procjeni učinka

IZVJEŠTAJ O PROCJENI UČINKA

Slijedi standardni format

To je samostalan dokument od

najviše 30 stranica

Predstavlja rezultate rada na procjeni učinka

na koncizan način

Koristi netehnički jezik

Predstavlja detaljni prateći

materijal u tehničkim aneksima

Izvještaj uvijek treba prikazivati rezultate procesa procjene učinka u sljedećem formatu (više uputa može se naći u Aneksu 3): - Dio 1: Proceduralna pitanja i rezultati konsultacija sa zainteresovanim stranama - Dio 2: Kontekst politike, definicija problema i supsidijarnost - Dio 3: Ciljevi - Dio 4: Opcije politike - Dio 5: Analiza učinaka - Dio 6: Poređenje opcija - Dio 7: Praćenje i evaluacija

Izvještaj ne treba biti duži od 30 stranica (bez sažetka, tabela, dijagrama i aneksa). Ako izvještaj obuhvata nekoliko inicijativa, možda će trebati više od 30 stranica. O tome je potrebno raspraviti sa jedinicom za procjenu učinka Generalnog sekretarijata (SG.C.2) u

~ 9 ~

ranim fazama. Prateći dokumenti, kao što su rezultati studija, ekspertni izvještaji ili sažeci mišljenja interesnih grupa trebaju biti prikazani u aneksima.

Izvještaj ipak treba biti samostalni dokument koji predstavlja analizu i sve relevantne rezultate rada na procjeni učinka, uključujući sažetke informacija koje su prikazane u aneksima.

Izvještaj mora biti napisan jasnim i jednostavnim jezikom. Čitatelj nespecijalist mora biti u stanju da prati rezonovanje i razumije učinke svake opcije. Da bi se postigla bolja jasnoća i čitljivost izvještaja, za sumiranje ključnih tačaka potrebno je koristiti tabele i dijagrame.

Potrebno je napisati i sažetak od najviše 10 stranica. On treba biti zaseban dokument sa sljedećim elementima a) predstaviti sažetak opisa problema i ciljeva, b) predstaviti analizu supsidijarnosti, c) navesti sve identificirane opcije i detaljno procijenjene opcije, d) prikazati glavne uticaje na ekonomiju, društvo i okoliš za svaku opciju, e) rezultat poređenja opcija, pokazujući kriterije za poređenje. Za tačke d) i e), sažetak treba sadržavati jasan prikaz svih kvantificiranih koristi i troškova raznih opcija. Tu treba obuhvatiti administrativne troškove za kompanije i građane, druge troškove usklađivanja i troškove za vlasti. Sažetak treba podnijeti IAB zajedno sa glavnim izvještajem o procjeni učinka.

Nacrt izvještaja može se napisati na engleskom, francuskom ili njemačkom i obično se ne prevodi. Međutim, sažetak se mora prevesti na sve zvanične jezike.

Izvještaj o procjeni učinka treba na naslovnoj strani imati izjavu o odricanju odgovornosti, a u uvodu treba pokazati da izvještaj obavezuje samo službe Komisije uključene u njegovu izradu, kao i da je tekst osnova za raspravu a ne indicira unaprijed o konačnoj odluci koju će donijeti Komisija.6

Izvještaj o procjeni učinka koji se šalje u IAB treba pratiti pismo koje je potpisao Generalni direktor organizacije, a kojim se preuzima odgovornost za sadržaj podnesenih dokumenata u procjeni učinka.

2.4. Odbor za procjenu učinka

Potrebno je nastojati da se razgovara o nacrtu izveštaja o procjeni učinka sa IAB najmanje 4 sedmice prije sastanka IAB zbog osiguranja dovoljno vremena za uzimanje u obzir mišljenje

IAB. IAB treba primiti procjenu učinka najmanje 4 sedmice prije sastanka na kome će se o njoj

raspravljati, tj. najmanje 8 sedmica prije početka međusektorskih konsultacija.

Savjet prema vrhu: Iako jedinica za procjene učinka u vašoj Generalnoj direkciji treba biti vaš primarni izvor savjeta, možete tražiti savjet i od IAB, na primjer o metodologiji ili dubini analize koja bi bila proporcionalna vašoj inicijativi.7 Kontrola kvaliteta: Jedinice za procjene učinka u vašoj DG i IASG igraju ključnu ulogu u osiguranju kvaliteta vašeg izvještaja o procjeni učinka prije nego što se on podnese IAB. Izvještaj o procjeni učinka i sažetak trebate podnijeti IAB 4 sedmice prije sastanka na kom planirate da se o njemu raspravlja.8 IAB mora dati mišljenje o vašem izvještaju prije nego što ga predate na međusektorske konsultacije (ISC) i budući da može tražiti da vidi revidiranu verziju vašeg početnog izvještaja, trebate planirati vrijeme brižljivo i realno. IAB može preporučiti i dalji rad u IASG ako smatra da potencijal te grupe nije bio dovoljno iskorišten. Zato trebate planirati najmanje 4 sedmice između prvog sastanka s IAB i početka ISC da biste imali vremena da u potpunosti uzmete u obzir mišljenje IAB u revidiranoj procjeni učinka. Pitanja koja će IAB analizirati kad bude vršio svoju

6Tekst izjave o odricanju odgovornosti koji se može koristiti može se naći u Aneksu 3.

7Za više informacija o IAB vidite: http://ec.europa.eu/governance/impact/iab_en.htm

8Dokumente o procjeni učinka uvijek treba slati na funkcionalnu adresu IAB: IMPACT ASSESSMENT

BOARD

~ 10 ~

kontrolu kvaliteta9 kao i tehnički detalji o tome kako će se odvijati sastanci IAB objavljuju se na IntraComm stranici IAB-a.10

Vodeća služba podnosi procjenu

učinka IAB Analiza od strane IAB

Integriranje mišljenja IAB u procjenu učinka

od strane vodeće službe

Pokretanje međusektorskih

konsultacija od strane nadležne službe

U slučaju ponovnog podnošenja

9Vidi: http://www.cc.cec/iab/i/docs/key_docs/revised_iaqc___final___empty___clean__sept_2007.doc

(pristup ima samo Komisija) 10

Vidi: http://www.cc.cec/iab/i/docs/key_docs/one_pager_on_iab_proceedings.doc (pristup ima samo Komisija)

~ 11 ~

2.5. Međusektorske konsultacije, predstavljanje Kolegiju i objavljivanje

Izvještaj o procjeni učinka i sažetak predstavljaju se Kolegiju i objavljuju kao dva zasebna Radna dokumenta osoblja

Ako odgovorni član Kolegija iz procjene učinka zaključi da je djelovanje neophodno, odgovarajući prijedlog će se finalizirati i dati na međusektorske konsultacije zajedno s izvještajem o procjeni učinka (s aneksima) i mišljenjem/mišljenjima IAB: Konačna verzija izvještaja o procjeni učinka mora ukratko objasniti kako su preporuke Odbora dovele do promjena u poređenju sa ranijim nacrtom. Možda ćete trebati napraviti konačna prilagođavanja izvještaja o procjeni učinka da biste unijeli komentare dobijene tokom ISC. Ako ima značajnih promjena u ciljevima, opcijama ili zaključcima, trebate ponovo podnijeti izvještaj IAB.

Pored toga, Uvodno pojašnjenje koje prati nacrt prijedloga treba ukratko navesti opcije koje su se razmatrale, njihove potencijalne učinke na ekonomiju, društvo i okoliš, adresu internet stranice na kojoj se može naći izvještaj o procjeni učinka i način na koji su ugrađene preporuke IAB.11

Nakon ISC, konačne tekstove izvještaja o procjeni učinka i sažetka treba predstaviti Kolegiju Komisije kao dva zasebna Radna dokumenta osoblja, sa nacrtom prijedloga i mišljenjem/mišljenjima IAB.

Činjenica da je izrađena procjena učinka treba se spomenuti u izvještaju za štampu kada Komisija usvoji prijedlog. Treba dati i odgovarajući link za izvještaj o procjeni učinka.

SG će objaviti konačni izvještaj o procjeni učinka i sažetak na internet strani Europa IA, zajedno sa prijedlogom i mišljenjem IAB. U nekim slučajevima, npr. kad su informacije povjerljive i osjetljive, može se razmisliti o odluci da se ograniči ili uspori objavljivanje. Za dalje upute o ovome trebate se konsultovati sa Generalnim sekretarijatom (SG.C.2).

Napomena: Izvještaj o procjeni učinka trebate napisati čak i kad vaša analiza zaključi da ne trebate ići dalje sa prijedlogom. Izvještaji o procjeni učinka trebaju objasniti zašto se odlučilo da se ne djeluje. IAB će ih pregledati, i oni će biti objavljeni na internet stranici Europe kao Radni dokumenti osoblja. 2.6. Upotreba Izvještaja o procjeni učinka od strane Vijeća i Parlamenta

Prenošenje prijedloga, izvještaja o procjeni učinka i sažetka

Vijeću i Europskom parlamentu

Vijeće i Europski parlament vrše procjenu učinka bitnih izmjena

Službe Komisije dopunjavaju/ažuriraju

procjenu učinka kad je to potrebno

Trebate aktivno koristiti svoju procjenu učinka kad predstavljate dobre strane prijedloga tokom zakonodavnog procesa. I Vijeće i Europski parlament su se obavezali da procjenjuju učinak bitnih izmjena koje vrše u prijedlozima Komisije.12 Vaša procjena učinka treba nastojati da predvidi pitanja koja bi se mogla javiti u Vijeću i Parlamentu, na primjer izbor instrumenata za djelovanje EU ili moguće izmjene. U svjetlu novih informacija, Komisija može odlučivati, od slučaja do slučaja, da li da ažurira prvobitnu procjenu učinka. U svim takvim slučajevima, važno je što prije se konsultovati sa jedinicom Generalnog sekretarijata za procjene učinka (SG.C.2). 3. DEFINISANJE OPSEGA I NIVOA ANALIZE U PROCJENI UČINKA

Zakonske obaveze ili raniji politički izbori relevantni za opseg procjene učinka (u pogledu ciljeva i analiziranih opcija) moraju se objasniti u dijelu o kontekstu politike.

Međutim, analiza političke prihvatljivosti mora se odvojiti od analize supstance.

Nivo analize koji je proporcionalan odnosi se na cijeli proces procjene učinka, uključujući, npr. skupljanje podataka, odredbe o konsultacijama s interesnim grupama i kvantifikaciju učinaka.

11

Vidi dio Uvodno pojašnjenje o Priručniku za operativne procedure (pristup ima samo Komisija) 12

Vidi Međuinstitucijski zajednički pristup za procjenu učinka, Council Doc. 14901/05 od 14.11.05. http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/ii_coord_en.htm#_iia

~ 12 ~

Iako se mogu dobiti upute za tipične slučajeve, trebate definisati nivo analize za svaku procjenu učinka. To može biti iterativan proces.

Značaj vjerovatnih učinaka: što se značajniji i vjerovatniji učinci očekuju, analiza treba biti dublja.

Politička važnost: procjena učinka treba dati dovoljno dokaza da bi se reagiralo na zabrinutost do koje može doći u procesu odlučivanja ili u javnoj reakciji nakon što Komisija usvoji inicijativu.

Faze razvoja politike: zahtjevi za procjenom učinka mijenjaće se zavisno od toga da li se inicijativa nalazi u oblasti politike gdje EU već djeluje i da li su se (dijelovi) inicijative već analizirali u nekoj ranijoj procjeni učinka ili će se analizirati u nekoj kasnijoj fazi u narednoj procjeni učinka.

3.1. Zakonske obaveze ili politički izbori koji utiču na opseg analize

Na procjenu učinka mogu uticati zakonske obaveze ili raniji politički izbori. Tamo gdje takva ograničenja proističu iz zakonskog konteksta, tj. ograničenja/obaveza za djelovanje EU fiksiranih u primarnoj ili sekundarnoj legislativi EU, međunarodnom zakonu ili obavezana vezanim za temeljna prava, procjena učinka treba objasniti zašto su neke opcije politike neophodne ili zašto nisu izvodljive. U takvim slučajevima, procjena učinka trebaće staviti snažan naglasak na pitanja supsidijarnosti/proporcionalnosti u opisu opcija. Treba shvatiti da su neka temeljna prava apsolutna i da se ne mogu ograničavati niti smiju biti predmet odricanja; druga se mogu ograničiti ili poreći samo ako se pokaže nužnost i, zatim, proporcionalnost.

Vijeće ili Parlament možda su izrazili i naklonost prema izvjesnom obliku djelovanja. Komisija ipak treba analizirati sve realističke opcije za djelovanje. Na osnovu te analize, Komisija može zaključiti da djelovanje kojem naginju druge institucije ima nedostatke koji se ne mogu izbjeći ako se izabere alternativna opcija (uključujući „nikakvo novo djelovanje“). U takvim slučajevima moraćete u procjeni učinka podnijeti čvrste dokaze i analizu da biste objasnili izbor predložene opcije.

Općenito, politički mandati, raniji politički izbori ili politička očekivanja institucija EU, država članica ili interesnih grupa mogu se u izvještaju o procjeni učinka prikazati kao razlozi za odbacivanje neke opcije, ali treba razmotriti razloge za to odbacivanje. U svim slučajevima treba objasniti porijeklo i obrazloženje ranijih političkih izbora za opseg procjene učinka.

3.2. Kriteriji za definisanje proporcionalnog nivoa analize za procjenu učinka

Procjena učinka treba onima koji donose odluke u institucijama EU dati čvrste dokaze o učincima, prednostima i nedostacima niza opcija politike, ali i izbjeći nepotreban posao koji ne bi doveo do većih saznanja niti promijenio zaključke ili njihovu robusnost. Pojam „proporcionalnog nivoa analize“ za procjenu učinka odnosi se na prikladan nivo detaljnosti analize koji je potreban za razne korake u procjeni učinka.13 „Proporcionalni nivo analize“ ne odnosi se samo na dubinu i opseg analize ili izrade nacrta izvještaja o procjeni učinka. On se odnosi na cijeli proces procjene učinka – rad na skupljanju podataka i konsultacije s interesnim grupama, nivo ambicije ciljeva, opcije i mehanizme isporuke, tip učinaka koje treba ispitati i organizovanje praćenja i evaluacije. Autorska služba odgovorna je da utvrdi nivo analize. To trebate uraditi što ranije u procesu planiranja, imajući u vidu da se vaša procjena onog što je proporcionalno može mijenjati kako vaša analiza napreduje. Čak i ako odlučite da izvršite procjenu učinka koja je relativno ograničena u pogledu dubine i opsega, ipak trebate sačiniti izvještaj koji slijedi strukturu prikazanu u dijelu 2.3. Proporcionalna procjena učinka možda treba i kvantificirati neke učinke. Naredni odlomci daju neke upute za definisanje ispravnog nivoa analize, a savjeti se mogu dobiti i od upravljačke grupe za procjene učinka, Generalnog sekretarijata i IAB.

13

Njega ne treba brkati sa „principom proporcionalnosti“ koji je relevantan kad se ispituje da li opcija djelovanja EU ide dalje od onog što je potrebno da bi se postigli ciljevi (uporedi dio 7.2)

~ 13 ~

Prilikom definisanja ispravnog nivoa analize za svoju procjenu učinka, trebate odgovoriti na sljedeća pitanja:

Koliko su vjerovatni učinci značajni?

Koliko je inicijativa politički važna?

Gdje se inicijativa nalazi u procesu razvoja politike? 3.2.1. Značaj učinaka Neka inicijativa može imati naročito značajan učinak u jednoj ili više oblasti analiziranih u procjeni učinka (ekonomija, društvo, okoliš). Ona može imati učinke na temeljna prava, neke ekonomske sektore, ili učesnike u ekonomiji, grupe građana, na kompanije, MSP ili na regije, kulturna dobra, biljne ili životinjske vrste ili staništa. Mogu biti relevantna i druga pitanja – učinak na neku treću zemlju ili doprinos programima Komisije, kao što su programi za pojednostavljenje legislative ili smanjenje administrativnih opterećenja. Prvi korak u odlučivanju o tome da li ti učinci zahtijevaju specijalnu pažnju u procjeni učinka biće u IASG na osnovu, npr. prošlog iskustva, opservacija na tržištima, političkih događaja i preliminarnih kontakata s interesnim grupama. Taj preliminarni test učinaka koristiće se u koraku 1 analize učinaka opisane u poglavlju 8.2. 3.2.2. Politički značaj Politički značaj neke inicijative Komisije možete procijeniti ako odgovorite na sljedeća pitanja:

Da li je inicijativa vezana sa strateškim ili godišnjim prioritetima Komisije (kao što su promoviranje rasta i zapošljavanja, promoviranje energetske efikasnosti)? Da li se ona odnosi na nekoliko oblasti politike?

Da li bi inicijativa mogla izazvati zabrinutost vezanu za supsidijarnost i proporcionalnost?

Da li je ona naročito kontroverzna? Ko bi mogao osporiti inicijativu?

Da li je inicijativa naročito važna u međuinstitucijskom kontekstu ili za neke države članice? U takvim slučajevima, trebate podnijeti naročito čvrste dokaze u procjeni učinka kako biste poduprijeli djelovanje Komisije i predvidjeti izmjene ili alternativna rješenja koji bi se mogli pojaviti u procesu odlučivanja. 3.2.3. Procjena učinka i faze razvoja politike Nivo analize koji je proporcionalan za neku procjenu učinka vezan je za to gdje ste u procesu razvoja politike. Taj proces može se protezati od zelene knjige, preko bijele knjige, moguće prezentacije nekog Akcionog plana, i konačno prezentacije nekog zakonodavnog prijedloga. Ako se odluke o djelovanju EU donose u koracima, procjena učinka treba procijeniti samo one elemente koji su novi u poređenju s prethodnim korakom. Na primjer, procjena učinka za određeni zakonodavni prijedlog treba biti u stanju da iskoristi prethodni analitički posao, skupljanje podataka i preliminarne procjene iz procjene učinka strategije ili akcionog plana koji sprovodi. Ako već postoji opis problema i ciljeva, ne trebate ih ponavljati nego samo ažurirati po potrebi. Slično tome, u procjeni učinka za odluku o djelovanju odbora ne trebate ponavljati analizu procjene učinka za osnovnu legislativu (ako ona postoji), nego se radije fokusirati na konkretnu odluku. U svim tim slučajevima, trebate jasno napraviti vezu sa drugim poslovima na procjenama. Međutim, ako inicijativa utire neki novi put, moraćete objasniti njenu opravdanost i analizirati njene učinke iscrpnije nego u slučaju uhodanih politika ili legislative koja se nastavlja na neku već postojeću. U takvim slučajevima, izvještaj o procjeni učinka treba dati iscrpan opis konteksta politike i problema, i jasno pokazati neophodnost i dodanu vrijednost djelovanja EU. Inicijative u “novim“ oblastima postojećih područja politike trebaju analizirati kredibilan niz opcija za djelovanje (opciju „nikakvo novo djelovanje“, nezakonodavno djelovanje i, gdje treba, različite opcije za zakonodavno djelovanje).

~ 14 ~

3.3. Definisanje proporcionalnog nivoa analize za različite tipove inicijativa 3.3.1. Tipovi inicijativa

Za svaku procjenu učinka, stepen potrebne analize odrediće, naravno, sadržaj a ne bilo koja formalna klasifikacija. Međutim, uputa radi, možete imati na umu šest kategorija inicijative.

Nezakonodavne inicijative/Saopštenja/Preporuke/Bijele knjige koje navode obavezanost za buduće zakonodavno djelovanje, kao što je Tematska strategija za zagađenje zraka; Akcioni plan za biomasu;

Zakonodavno djelovanje„od zajedničkog interesa“, kao što su propisi i direktive koji se bave širim pitanjima i vjerovatno imaju značajne učinke u barem dva od tri stuba (ekonomija, društvo, okoliš) i na širok krug interesnih grupa u različitim sektorima (npr. Regulativa o emisijama motornih vozila; Direktiva o zakonskom okviru za plaćanja);

„Usko“ zakonodavno djelovanje u određenom području ili sektoru, za koje nije vjerovatno da će imati značajne učinke van neposredne oblasti politike (npr. Okvirna odluka o proceduralnim pravima u krivičnom postupku; Direktiva o zajedničkim pravilima i standardima za inspekcije brodova i nadzorne organizacije);

Programi izdataka: odluke da se osnuju ili obnove programi potrošnje (npr. Odluka o uspostavljanju programa „Građani za Evropu“ da bi se promoviralo aktivno europsko državljanstvo; Generalni program solidarnosti i upravljanja tokovima migracija);

Odluke o djelovanju odbora: razne izvršne inicijative koje definira postupak usvajanja (npr. Propis Komisije kojim se provodi Direktiva 2005/32/EC u pogledu zahtjeva za eko-dizajn za vanjske zalihe energije).

3.3.2. Upute za različite tipove inicijativa Naredna tabela ilustruje kako se procjene učinka mogu razlikovati za tipove inicijativa navedene u dijelu 3.3.1. Često će biti slučaj da će tačan oblik vaše inicijative postati jasan tek tokom procjene različitih opcija. Okvirne upute navedene niže u tekstu, zajedno sa tri kriterija u poglavlju 3.2. pomoći će vam da utvrdite ispravan nivo analize za svoju procjenu učinka.

Nezakonodavne inicijative/Saopštenja/Preporuke/Strateški dokumenti koji navode obavezanost za buduće zakonodavno djelovanje (kao što su Bijele knjige i akcioni planovi)

PROCJENA UČINKA TREBA SE FOKUSIRATI NA:

Relevantne probleme i pokretače ako je to nova oblast politike ili proširenje opsega intervencije politike

Identifikaciju općih i specifičnih ciljeva

Analizu supsidijarnosti i proporcionalnosti da bi se objasnila neophodnost i dodana vrijednost djelovanja EU

Identifikaciju različitih opcija za djelovanje, uključujući razjašnjenje instrumenata za provođenje širokih opcija, nivoa ambicije, itd. Identificirati alternative za pojedinačna djelovanja koja se planiraju

Opis najznačajnijih potencijalnih učinaka različitih pristupa ili instrumenata, jasno vezan sa ciljevima; fokus na trendove, uzročnosti i mehanizme

Identifikaciju potrebe za kasnijim procjenama učinka i podacima za buduća djelovanja ako se učinci ne mogu jasno procijeniti u ovoj fazi

Identifikaciju širokih programa praćenja i evaluacije PROCJENA UČINKA TREBA IZBJEGAVATI

Ekstenzivan rad na utvrđivanju operativnih ciljeva. To je možda prikladnije za kasnije procjena učinka

Pretjeran opis konteksta politike i ponavljanje ciljeva sadržanih u inicijativi

Neproporcionalnu analizu opcija „nikakve politike EU“ i „bez promjena“ i puko ponavljanje opisa problema

Pretjerane pristupe praćenju i evaluaciji, ali može uključiti pokazatelje za mjerenje postizanja općih ciljeva

Zakonodavno djelovanje od zajedničkog interesa

PROCJENA UČINKA TREBA SE FOKUSIRATI NA:

~ 15 ~

Detaljan opis problema/izazova koji zahtijevaju legislativu EU, i kako bi se oni mogli razvijati

Analizu supsidijarnosti i proporcionalnosti da bi se objasnila nužnost i dodana vrijednost djelovanja EU

Identifikaciju opcija, uključujući samoregulativu i koregulativu

Ako je broj izvodljivih opcija ograničen obavezama da se poštuju temeljna prava, političkim ograničenjima ili ranijom politikom, analizirajte razne opcije provedbe, nivoe ambicije, postavljanje prioriteta i/ili izbore instrumenata

Temeljitu procjenu učinaka na ekonomiju, društvo i okoliš za sve opcije osim ako je opravdano da to ne radite

U slučaju inicijative za pojednostavljenje: jasno navedite koristi od pojednostavljenja i kvantificirajte ih gdje je to moguće

Mjerenje administrativnog opterećenja

Organiziranje praćenja i evaluacije kao i pokazatelje za opće ciljeve PROCJENA UČINKA TREBA IZBJEGAVATI:

Pretjerani rad na postavljanju ciljeva: postavite jasne opće i specifične ciljeve; operativne ciljeve samo tamo gdje je moguće i relevantno

Detaljno ponavljanje onog što će se predstavitti u uvodnom pojašnjenju

“Usko“ zakonodavno djelovanje

PROCJENA UČINKA TREBA SE FOKUSIRATI NA:

Detaljan opis problema/izazova (i njihov vjerovatan razvoj) koji zahtijevaju legislativu EU

Analizu supsidijarnosti i proporcionalnosti da bi se objasnila nužnost i dodana vrijednost djelovanja EU

Kratak opis općih ciljeva i detaljnu identifikaciju specifičnih i operativnih ciljeva

Opcije kao u minimalnim standardima, ako je to izvodljivo; ako je broj opcija ograničen političkim ograničenjima ili ranijom politikom, analizirajte različite moduse primjene ili izbor instrumenata za preferencijalnu opciju

Temeljitu analizu učinaka svih opcija u relevantnim stubovima

U slučaju inicijative za pojednostavljenje: jasno navedite koristi od pojednostavljenja i kvantificirajte ih gdje je to moguće

Mjerenje administrativnog opterećenja

Organiziranje praćenja i evaluacije kao i pokazatelje za opće ciljeve PROCJENA UČINKA TREBA IZBJEGAVATI:

Neproporcionalnu procjenu učinaka u odnosu na ciljeve širih strategija EU, ako je jasno da je učinak marginalan

Detaljno ponavljanje onog što će se predstavitti u uvodnom pojašnjenju

Programi izdataka

PROCJENA UČINKA TREBA SE FOKUSIRATI NA:

Kratak opis promjena problema/konteksta koje zahtijevaju djelovanje i vezu sa drugim politikama ili programima EU

Analizu supsidijarnosti i proporcionalnosti da bi se objasnila nužnost i dodana vrijednost djelovanja EU

U slučaju isteka/obnavljanja, korištenje rezultata praćenja i evaluacije

Detaljnu identifikaciju specifičnih i operativnih ciljeva

Temeljitu analizu opcije osnovne opcije (nikakva politika EU ili nikakva promjena); procjenu opcija alternativnih mehanizama isporuke

Učinke na troškove (kvantitativne) naspram koristi (kvantitativne ili, gdje to nije moguće, kvalitativne)

Konkretne odredbe za praćenje i evaluaciju, uključujući pokazatelje koji odražavaju specifične i operativne ciljeve

Ako je procjena učinka i ex-ante procjena predviđena u Finansijskoj regulativi, treba sadržavati sve potrebne elemente

Odluke o djelovanju odbora

PROCJENA UČINKA TREBA SE FOKUSIRATI NA:

Identifikaciju specifičnih i operativnih ciljeva, povezanu sa ciljevima/zahtjevima osnovne legislative

Analizu supsidijarnosti i proporcionalnosti da bi se objasnila nužnost i dodana vrijednost djelovanja EU

Opcije trebaju sadržavati nezakonodavno djelovanje (kratka analiza izvodljivosti) i različite moduse primjene, i/ili tehničke detalje predviđene odluke Komisije (razmotrite da li je moguće „raditi manje“)

Temeljitu procjenu učinaka u odnosu na specifične i operativne ciljeve, potpuno uzimajući u obzir relevantnost tehničkih detalja i korištenje kvantifikacije u najvećoj mogućoj mjeri

Odredbe za praćenje i evaluaciju trebaju sadržavati konkretne pokazatelje koji odražavaju specifične

~ 16 ~

i operativne ciljeve PROCJENA UČINKA TREBA IZBJEGAVATI:

Opis konteksta politike/ograničenja i općih ciljeva

Procjenu učinaka u odnosu na opće ciljeve osnovne regulative ili širih politika EU.

~ 17 ~

4. SKUPLJANJE INFORMACIJA I KONSULTACIJE S INTERESNIM GRUPAMA 4.1. Izvori podataka, skupljanje i analiza

Kvalitetni podaci – činjenice kao i brojke – bitan su dio svake procjene učinka. Oni vam trebaju da biste definisali problem i temeljni plan, i da identificirate učinke alternativnih opcija za bavljenje problemom. Naročitu pažnju treba posvetiti kvalitetu i kredibilitetu

podataka.

Potrebe za podacima trebate identificirati u ranoj fazi rada na procjeni učinka. U nekim slučajevima, izvjesne informacije koje vam trebaju za procjenu učinka biće dostupne u Komisiji, ili u vašoj DG ili u drugim službama. U te informacije mogu spadati izvještaji o praćenju i evaluaciji ranijih ili sličnih programa, ranije procjene učinka, studije urađene za Komisiju ili u Komisiji, statistički podaci iz Eurostata i drugi, studije i istraživanja agencija EU, informacije prikupljene od interesnih grupa (rasprave, konferencije), i rezultati dokumenata o konsultacijama kao što su Zelene knjige. U mnogim slučajevima, moraćete se oslanjati i na podatke dostupne na državnom ili regionalnom nivou u državama članicama. Možda će vam trebati podrška država članica i/ili interesnih grupa u identifikaciji i upotrebi tih podataka, i tu podršku trebate zatražiti što prije. Možda će biti potrebno i koristiti vanjske eksperte da skupe podatke i izvrše neke analize. Trebate tražiti i primjere dobre prakse u državama članicama, i iskustva trećih zemalja ili međunarodnih organizacija (npr. Svjetske banke, OECD). Kad je EU uključena u međunarodni dijalog, ili ako postoje dogovoreni međunarodni standardi, trebate to odraziti u svom izvještaju. 4.2. Korištenje vanjske ekspertize

Procjena učinka može koristiti rad koji su obavili konsultanti odnosno vanjsku ekspertizu, ali je moraju izraditi službe Komisije koje su u potpunosti odgovorne za

izvještaj.

Naučna i tehnička ekspertiza važna je za razvijanje javnih politika. Komisija je sastavila smjernice za skupljanje i korištenje takve ekspertize.14 Ekspertne grupe, te naročito naučne komisije koje su osnovale Komisija i agencije EU glavni su izvor naučnih savjeta. Pored toga, od 2005., web aplikacija pod nazivom SINAPSE e-Network15 (Naučne informacije za podršku politici u Evropi) pruža službama Komisije instrument za skupljanje ekspertize. SINAPSE naročito omogućava stvaranje e-zajednica16 koje se mogu koristiti kao komunikacijske platforme koje olakšavaju konsultacije i angažovanje vanjskih eksperata u procesu. NAPOMENA: Nadležna služba uvijek je do kraja odgovorna za sadržaj i kvalitet izvještaja o procjeni učinka. Kad koristite vanjske eksperte za dijelove procjene učinka, u uslovima ugovora morate jasno navesti da izvršitelji trebaju pratiti ključne analitičke korake navedene u Dijelu II ovih Smjernica. Ako koristite vanjske eksperte da izvrše javne konsultacije, morate osigurati da se oni pridržavaju minimalnih standarda Komisije. 4.3. Konsultacije sa zainteresiranim stranama

Konsultacije sa zainteresiranim stranama obaveza su za svaku procjenu učinka i moraju poštovati minimalne standarde Komisije. Trebate:

Rano planirati svoje konsultacije

Osigurati da uključite sve interesne grupe na koje inicijativa utiče, i da koristite najpogodnije vrijeme, format i instrumente da do njih dođete

Osigurati da interesne grupe mogu davati komentare na jasnu definiciju problema, analizu

14

Vidi http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0713:FIN:EN:PDF 15

SINAPSE je dostupna na: http://europa.eu./sinapse (Kontakt: Sinapse@ec.europa.eu). 16

Instrumenti e-zajednica sastoje se od biblioteke dokumenata, biblioteke web linkova, zajedničkog kalendara i sposobnosti da se pokrenu diskusije ili ankete (na osnovu upitnika koji se sačinjavaju online)

~ 18 ~

supsidijarnosti, opis mogućih opcija i njihove učinke

Održavati kontakt s interesnim grupama tokom cijelog procesa i davati im povratne informacije

Analizirati doprinose interesnih grupa u procesu odlučivanja te u izvještaju o procjeni učinka u potpunosti objasniti kako su oni upotrijebljeni

Zašto se konsultovati? Konsultacije s onima na koje će neka nova politika ili inicijative uticati i onima koji će se sprovoditi obaveza je iz Ugovora. To je suštinski instrument za izradu kvalitetnih i kredibilnih prijedloga politike. Konsultacije pomažu da se osigura da su politike efektivne i efikasne, i povećavaju legitimitet djelovanja EU sa stanovišta interesnih grupa i građana. Kada i šta? Zavisno od cilja prema kojem težite i pitanja o kom se radi, konsultacije se mogu vršiti o raznim elementima procjene učinka (prirodi problema, ciljevima i opcijama politike, poređenju opcija politike, procjeni troškova i koristi). Budući da se Akcioni planovi za stavke CLWP objavljuju paralelno sa CLWP, tj. u relativno ranoj fazi procesa planiranja, trebate podstaći interesne grupe da ih ispitaju i daju rane povratne informacije o vašim planovima za procjenu učinka. Konsultacije nisu jednokratni događaj, nego dinamični proces za koji može trebati nekoliko koraka. Planiranje treba obuhvatiti cijeli proces kreiranja politike i informacije o:

Cilju konsultacija: nalaženje novih ideja (brainstorming), skupljanju činjeničnih podataka, provjeri hipoteze, itd.

Elementima procjene učinka za koje su konsultacije potrebne, npr. prirodi problema, aspektima supsidijarnosti, ciljevima i opcijama politike, učincima, poređenju opcija politike;

Ciljnim grupama: široka javnost, specifična kategorija interesnih grupa ili određeni pojedinci/organizacije;

Odgovarajućim instrumentima konsultacija: konsultativne komisije, ekspertne grupe, otvorene rasprave, ad hoc sastanci, konsultacije preko interneta, upitnici, fokus grupe, seminari/radionice itd.;

Odgovarajućem vremenu za konsultacije: one trebaju početi rano ali se mogu odvijati u intervalima tokom cijelog procesa procjene učinka.

O planu konsultacija, ključnim dokumentima za konsultacije i postignutim rezultatima treba prodiskutovati sa IASG. Nema rješenja koje je dobro za svaki slučaj konsultacija s interesnim grupama, ali postoje minimalni standardi koji se moraju primjenjivati.17 Minimalni standardi konsultacija

Izradite jasne i koncizne dokumente za konsultacije koji sadrže sve potrebne informacije;

Pitanja i problemi uključeni u upitnik za konsultacije trebaju biti nedvosmisleni.

Konsultujte se sa svim relevantnim ciljnim grupama. Zapitajte se na koga će politika uticati i ko će biti uključen u njenu provedbu?

Osigurajte dovoljan publicitet i izaberite instrumente prilagođene ciljnim grupama – otvorene javne konsultacije moraju se makar objaviti na jedinstvenom mjestu pristupa Komisije za konsultacije, „Vaš glas u Evropi“.18

Ostavite dovoljno vremena za učešće. Iako je osam sedmica minimalni period preporučen za pismene javne konsultacije, ima okolnosti gdje može biti potreban duži period (npr. prijedlozi koji su naročito kompleksni ili osjetljivi, ili ako se konsultujete tokom praznika). Sastanke treba najaviti 20 radnih dana unaprijed.

17

Uporedi: ‘Towards a reinforced culture of consultation and dialogue – General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission’ (COM(2002) 704 final). 18

Vidi: http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm

~ 19 ~

Objavite rezultate javnih konsultacija na stranici „Vaš glas u Evropi“.

Potvrdite – kolektivno ili individualno – da ste dobili odgovore.

Izradite izvještaj sa povratnim informacijama o procesu konsultacija, njihovim glavnim rezultatima i o tome kako ste uzeli u obzir iskazana mišljenja u izvještaju o procjeni učinka (vidi niže u tekstu) i u uvodnom pojašnjenju koje prati prijedlog Komisije.

Više informacija o ovim pitanjima možete naći u aneksu 5 i na IntraComm stranici o konsultacijama s interesnim grupama.19Trebate obratiti pažnju na to da postoje specifične odredbe o konsultacijama sa socijalnim partnerima o inicijativama u oblasti socijalne politike zasnovanim na članovima 137-139 Ugovora i o inicijativama koje imaju socijalni učinak na određeni sektor (vidi i Aneks 5.2.). Zamke Kada vršite konsultacije i koristite informacije koje su iz njih proistekle, trebate biti svjesni niza zamki koje u rezultate mogu unijeti predrasude. Važno je napraviti razliku između dokaza i mišljenja. Nisu sve interesne grupe podjednako u stanju da učestvuju u konsultacijama ili izraze svoja mišljenja sa istom snagom. Iz tog razloga, nije vjerovatno da će otvorene konsultacije dati potpuno reprezentativnu sliku mišljenja. Zato ćete možda trebati uložiti poseban napor da osigurate da su sve relevantne interesne grupe i svjesne i u stanju da doprinesu konsultacijama. Trebate biti pažljivi i kad donosite zaključke ako imate mali broj odgovora i ako oni dolaze iz uskog kruga interesa. Međutim, iako trebate paziti da na vas ne utiče pretjerano mišljenje jedne određene grupe, bez obzira na to koliko je profesionalno ono bilo predstavljeno, trebate tom odgovoru dati odgovarajuću težinu ako on predstavlja veliki broj građana ili interesnih grupa. Kada koristite konsultacije da prikupite podatke, trebate pažljivo provjeriti da li je metod koji koristite ispravan i podesan, i pokušati da ispitate robusnost rezultata. Stručne recenzije, upoređivanje sa drugim studijama i analiza osjetljivosti mogu značajno poboljšati kvalitet podataka.

Izvještavanje o konsultacijama u procjeni učinka

Javne konsultacije bitan su dio vašeg rada na procjeni učinka. One zahtijevaju i značajno vrijeme i trud interesnih grupa. Zato je bitno da jasno prikažete rezultate konsultacija u svojoj procjeni učinka.20Trebate iznijeti detalje o tome kako ste, koga i o čemu konsultovali. Trebate prikazati različite stavove koji su iskazani i kako ste ih uzeli u obzir. Ako ste konsultacije koristili da skupite činjenične podatke, trebate ukazati na to šta ste tražili, šta ste dobili i kako ste to iskoristili.

19

Vidi: http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/stakeholder/index.cfm?lang=en&page=guidance 20

Više uputa daje se u aneksima 3 i 5.

~ 20 ~

DIO II: KLJUČNI ANALITIČKI KORACI U PROCJENI UČINKA 5. ŠTA JE PROBLEM?

Dobra definicija problema i jasno razumijevanje njegovih uzroka preduslovi su za postavljanje ciljeva i identifikaciju opcija koje će se baviti tim problemom. Dobra definicija problema treba:

Jasno opisati prirodu problema i poduprijeti opis jasnim dokazima

Jasno navesti razmjeru problema

Jasno navesti na koga on najviše utiče

Jasno identificirati pokretače ili temeljne uzroke problema

Opisati kako se problem vremenom razvijao i kako na njega utiču postojeće politike na nivou Zajednice ili država članica

Identificirati jasnu osnovicu, tj. opisati kako će problem vjerovatno evoluirati u budućnosti bez novog djelovanja EU

Jasno identificirati napravljene pretpostavke, uključene rizike i nesigurnost

Opisati zašto problem zahtijeva djelovanje na nivou Zajednice, na osnovu principa navedenih u Ugovoru (prijenos ovlasti i supsidijarnost).

5.1. Definisanje problema Definicija problema treba opisati i navesti dokaze prirode i razmjera problema. Trebate identificirati učesnike, sektore i socijalne grupe na koje on prvenstveno utiče. Tamo gdje problem nije ograničen na EU, trebate identificirati i međunarodne aspekte problema. Trebate objasniti zašto je to problem, zašto postojeća ili evoluirajuća situacija nije održiva, i zašto je možda potrebna javna intervencija. Javna intervencija obično je opravdana zbog tržišnih/regulatornih neuspjeha, ili zbog problema sa ravnopravnošću ili nesklada između temeljnih ciljeva EU i postojeće situacije. U praksi, potreba za intervencijom često iskrsava iz kombinacije tih razloga. Neki od glavnih razloga za javne intervencije prikazani su u donjem okviru, a više detalja i primjere možete naći u Aneksu 6.

Tržišni neuspjesi

Tržišne cijene ne odražavaju realne troškove i koristi za društvo („eksternalije“)

Nedovoljna ponuda javnih dobara

Nedostatak konkurencije ili slaba konkurencija (uključujući zloupotrebu tržišne moći)

Neuspjelo informiranje, kao što su nepotpune informacije iili izostanak pristupa informacijama za one koji donose odluke (uključujući potrošače i javne vlasti), osim ako uzrok nije regulatorni neuspjeh

Regulatorni neuspjeh

Neadekvatno definisana prava vlasništva/zakonski okvir

Loše definisani ciljevi

Nenamjeravane posljedice proistekle iz javne intervencije

Regulatorni stisak javnih vlasti

Neuspjesi realizacije i provedbe

Nesklad između temeljnih ciljeva Unije i postojeće situacije, npr. zaštita temeljnih prava u borbi protiv diskriminacije, očuvanje sigurnosti građana, jačanje socijalne kohezije ili promoviranje distributivne pravde

Trebate utvrditi „pokretače“ – odnosno uzroke – iza problema (kako određeni faktori dovode do problema). To će vam pomoći da se bavite uzrocima, a ne simptomima (vidi primjer niže u tekstu). Probleme ne treba definisati kao „nedostatak nečega“ ili „potreba za nečim“, jer to može uticati na definiciju ciljeva i izbor instrumenata politike. Ilustracije pojave učinaka vezanih sa problemom

~ 21 ~

Tabele i mape: Koristan metod može biti vezivanje problema sa njihovim temeljnim pokretačima na osnovu tabelarnih pregleda tako da se problem razmatra sa stanovišta raznih interesnih grupa na koje utiče:

PROBLEMI POKRETAČI

Zagađenost zraka Firme ne snose troškove zagađenja koje uzrokuje

njihovo poslovanje (tržišni neuspjeh)

Firme nisu voljne da trguju sa zemljama X, Y, Z Zaštita zakonskih prava u tim zemljama nije adekvatno definisana (regulatorni neuspjeh)

Regionalni konflikti Nerazvijeno građansko društvo/nedemokratski

politički sistemi

Konkretni primjeri: Poglavlje o definiciji problema može imati koristi i od jednostavnog primjera suštinskog aspekta problema malih razmjera, na primjer u kontekstu nekog malog preduzeća („počnimo od malih“). 5.2. Provjeravanje prava EU da djeluje, i opravdavanje djelovanja EU Kada ste identificirali problem i njegove uzroke, trebate provjeriti da li EU ima pravo da djeluje i da li je bolje pozicionirana od država članica da se bavi tim problemom. Trebate imati na umu da Povelja o temeljnim pravima EU stavlja zakonske granice na pravo Unije da djeluje. Komisija je zato odlučila da se prijedlozi moraju ispitati na kompatibilnost sa Poveljom.21 Trebate povezati problem sa barem jednim članom Ugovora i ciljevima koje oni sadrže, jer je to osnov za pravo Unije da djeluje (princip prijenosa ovlasti):

Da li je pitanje kojim se bavite povezano sa barem jednim članom Ugovora, i ciljevima koje on postavlja?

Da li je to pitanje za koje Zajednica ima isključivu nadležnost? Ako je to slučaj, onda supsidijarnost ne važi.

Ako Zajednica nema isključivu nadležnost u oblasti o kojoj se radi, važe principi supsidijarnosti i proporcionalnosti. Princip supsidijarnosti ima dva aspekta i oba se moraju analizirati kad ispitujete da li je djelovanje Zajednice, zakonodavno ili nezakonodavno, opravdano.

1. Zašto države članice samostalno ne mogu dovoljno postići ciljeve predloženog djelovanja (test neophodnosti)? 2. Kao rezultat toga, mogu li se ciljevi bolje postići djelovanjem Zajednice (test dodane vrijednosti EU)?

Poštovanje principa supsidijarnosti Sljedeći uokvireni tekst sadrži pitanja na koja trebate odgovoriti kada ispitujete da li su u vašem slučaju zadovoljena ova dva spekta. Ne trebate na njih odgovoriti sa „da“ ili „ne“, nego ih iskoristite da identificirate argumente vezane za supsidijarnost koji su relevantni u kontekstu vaše inicijative, tako da ih možete razraditi u svom izvještaju o procjeni učinka. Ove stavke trebaju biti potkrijepljene kvalitativnim i, gdje je to moguće, kvantitativnim pokazateljima.

1. Da li pitanje kojim se bavite ima transnacionalne aspekte kojim se na zadovoljavajući način ne može baviti djelovanjem država članica? (npr. smanjenje emisija CO2 u atmosferu) 2. Da li bi djelovanje samih država članica, ili izostanak djelovanja Zajednice, bio u konfliktu sa zahtjevima Ugovora? (npr. diskriminatorni tretman neke interesne

21

Vidite i Communication on Compliance with the Charter of Fundamental Rights in Commission legislative proposals (COM(2005) 172) . Vidite i dio 8.3

~ 22 ~

grupe) 3. Da li bi djelovanje samih država članica, ili izostanak djelovanja Zajednice nanio štetu interesima država članica? (npr. djelovanje koje ograničava slobodno kretanje robe) 4. Da li bi djelovanje na nivou Zajednice donijelo jasne koristi u poređenju sa djelovanjem na nivou država članica zbog njegovih razmjera? 5. Da li bi djelovanje na nivou Zajednice donijelo jasne koristi u poređenju sa djelovanjem na nivou država članica zbog njegove efektivnosti?

Odgovori na ta pitanja ne moraju biti isti za svaku opciju politike koju ispitujete. Tada trebate odgovoriti na ta pitanja za svaku opciju politike. Trebate imati na umu i da u nekim slučajevima odgovarajući nivo djelovanja može biti međunarodni, a ne europski ili državni. Treba imati na umu još nešto: svaka procjena supsidijarnosti vremenom će evoluirati. To ima dvije implikacije:

Prvo, to znači da se djelovanje Zajednice može suziti ili obustaviti ako više nije opravdano jer su se okolnosti promijenile. Važno je to imati na umu kada ispitujete postojeće aktivnosti Zajednice, na primjer u kontekstu agende bolje regulative Komisije i pojednostavljenja. Za ovu vrstu inicijative, izvještaj o procjeni učinka treba pokazati da je djelovanje EU još uvijek u skladu sa principom supsidijarnosti; ne trebate se oslanjati isključivo na analizu supsidijarnost izvršenu u prošlosti.

Drugo, to znači da se djelovanje Zajednice, u skladu s odredbama Ugovora, može proširiti ako okolnosti to zahtijevaju. To može uključivati oblasti gdje je Zajednica ranije djelovala samo ograničeno ili nije nikako djelovala. Imajući u vidu potencijalnu političku osjetljivost takvih novih aktivnosti, vrlo je bitno najjasnije moguće opravdanje na osnovu gornjih pitanja. Mogu biti korisna pozivanja na slične aktivnosti koje se već vrše na nivou Zajednice.

Ugovor zahtijeva i da djelovanje Zajednice zadovoljava uslove koje postavlja princip proporcionalnosti. To se treba ispitati kao dio procjene i poređenja opcija politike (vidi dio 7.2.). Sažetak procjene učinka treba sadržavati dio koji jasno prikazuje vaše rezonovanje o supsidijarnosti i proporcionalnosti.

~ 23 ~

5.3. Razvijanje osnovnog scenarija

Definicija problema mora sadržavati jasan osnovni scenarij kao osnovu za poređenje opcija politike.

Cilj osnovnog scenarija jeste da objasni kako bi trenutna situacija evoluirala bez dodatne javne intervencije – to je scenario „bez političkih promjena“. Jasan osnovni scenarij čini i osnov za poređenje opcija politike (Time se bavi Poglavlje 9). Osnovni scenarij zavisi od toga da li već postoje nacionalne politike i politike EU.

Ako nema politike EU osnovica podrazumijeva nastavljanje „bez politike EU“. „Bez politike EU“ uključuje očekivane efekte legislative koja je usvojena ali se još ne primjenjuje.

Ako već postoji politika EU, osnovica znači nastavljanje tekuće politike bez ikakvih promjena, tj. bez nove ili dodatne intervencije EU.

Ako postojeća politika EU predviđa neke promjene (npr. ukidanje kvote za mlijeko u 2015.), ili klauzulu o vremenskom ograničenju valjanosti, onda osnovica može vremenom voditi do scenarija „bez politike EU“. Iz praktičnih razloga, možete koristiti postojeću politiku bez klauzule o vremenskom ograničenju valjanosti kao osnovicu, pod uslovom da imate opciju koja samo odražava uvođenje klauzule o vremenskom ograničenju valjanosti.

Iz tih razloga važno je da u uvodnom poglavlju izvještaja o procjeni učinka jasno objasnite politički kontekst inicijative. Da biste razvili scenarij „bez politike EU“, trebaćete razmotriti i širok krug faktora osim intervencije EU. U njih spadaju:

Politike/propisi država članica koji već postoje;

Djelovanje o kom su već odlučile ili koje su predložile treće zemlje, industrije ili neke druge strane,

Evolucija relevantnih tržišta;

Noviji trendovi u problemu i vjerovatne promjene u uzrocima tih trendova Dobra osnovica treba imati jasnu činjeničnu bazu i, koliko god je moguće, biti izražena kvantitativno. Ona treba biti postavljena i za odgovarajući vremenski period (ni predug ni prekratak). Projekcija osnovice treba dati jasnu indikaciju toga koliko je ozbiljan problem, ili u kojoj bi mjeri postao ozbiljniji bez neposredne intervencije, te da li ima nepovratnih posljedica. Osnovni scenarij treba uzeti u obzir očekivane rezultate relevantne legislative koja je usvojena ali se još uvijek u potpunosti ne sprovodi. Iako osnovica ne treba obuhvatati razvoje koji zavise od političkih odluka koje se još nisu donijele, postoji jedan važan izuzetak: ako je inicijativa vezana za druge prijedloge politike koje je Komisija već iznijela ali zakonodavac još nije usvojio, treba pretpostaviti da su ti prijedlozi dio osnovice. Pri opisu osnovnog scenarija– kao i kad procjenjujete učinke bilo koje opcije politike – možda se suočite s izazovom da su projekcije nesigurne ili da su vezane uz rizik, tj. da može doći – ili ne – do nekog neželjenog razvoja. Analiza osjetljivosti i procjena rizika su instrumenti kojim se reaguje na te promjene u opisu problema. 5.4. Analiza osjetljivosti

Kada pretpostavke osnovnog scenarija mogu varirati zbog vanjskih faktora, trebate izvršiti analizu osjetljivosti da biste procijenili da li se učinci opcija politike značajno

razlikuju za različite vrijednosti ključnih varijabli. Ta analiza moraće se pozabaviti učinkom različitih pretpostavki na efektivnost opcija

politike, i po potrebi opisati alternativne verzije osnovnog plana.

~ 24 ~

Analiza osjetljivosti može se upotrijebiti da istraži kako bi se učinci opcija koje analizirate promijenili kao odgovor na varijacije u ključnim parametrima i kako oni međusobno djeluju.22 Na učinak koji mjerite mogu uticati, na primjer, promjene u stopi ekonomskog rasta (x %) ili omjer (y %) proizvođača koji prihvataju neki dobrovoljni standard. Iako se te vrijednosti rijetko znaju sa sigurnošću, često postoji opseg vrijednosti koji je manje ili više vjerovatan. Analiza osjetljivosti može se upotrijebiti da se ustanovi kako varijacije u takvim parametrima utiču na učinak koji mjerite. Koristan oblik analize osjteljivosti jeste identifikacija tačaka promjene. Drugim riječima, koliko bi se vrijednost nekog nesigurnog faktora ili ključne pretpostavke morala promijeniti da bi se promijenila preferencijalna opcija. Onda trebate utvrditi koliko je vjerovatno da se dostigla ta presudna vrijednost. Trebate zatražiti pomoć od jedinice za procjene učinka ili ekonomske analize u vašem DG. 5.5. Procjena rizika

Procjena učinka koja se bavi problemom gdje postoji nesigurnost vezana za ozbiljne negativne ishode (rizik) treba sadržavati procjenu rizika. Ako ti rizici mogu

podrazumijevati nepovratnu štetu ili smrtnost nepredvidivih razmjera, mora se izvršiti posebna formalna procjena rizika na osnovu naučne ekspertize.

Donositelji odluka često se suočavaju sa potrebom da se smanji ili eliminira rizik od štetnih efekata po okoliš ili zdravlje. Kada na problem kojim se bavite utiče rizik, tj. kad možete vezati vjerovatnoće sa različitim mogućim ishodima, procjena rizika moraće sadržavati procjenu rizika kao instrument da se odredi najbolja politika bavljenja njime. Kao radnu definiciju, možete poistovijetiti vrijednost datog rizika sa veličinom opasnosti, pomnoženu vjerovatnoćom da će do nje doći. Kada opasnost kojom se bavite može imati posljedice koje još nisu naučno utvrđene, a one mogu biti nepovratne, neohodna je potpuna procjena rizika od strane naučne komisije. U takvim slučajevima, naročito kad se radi o rizicima za okoliš i zdravlje ljudi, životinja i biljaka, može se primijeniti “princip predostrožnosti“ kao prvi korak prema upravljanju rizikom.23 To znači da se mogu donijeti privremene odluke na osnovu ograničenih ili nesigurnih dokaza, a da se trajniji aranžmani odlažu dok ne bude dostupna neophodna naučna procjena. U svjetlu procjene rizika, moraćete izraditi dalje mjere upravljanja rizikom.

22

Više o ovom naći ćete na JRC http://sensitivity-analysis.jrc.ec.europa.eu 23

Više informacija o principu predostrožnosti i njegovoj upotrebi od strane onih koji donose odluke za upravljanje rizikom naći ćete u ‘Communication from the Commission on the precautionary principle’, COM (2000) 1.

~ 25 ~

Kada će biti potrebna procjena rizika? Procjena rizika biće neophodna kad:

1. Postoji ne-nulta vjerovatnoća da će doći do nekog nepovoljnog događaja 2. Ne može se predvidjeti ko će biti (najviše) pogođen 3. Kada će negativne posljedice za neke strane (pojedince, kompanije, regije, sektore) biti vrlo

ozbiljne (smrtnost, invalidnost) i nepopravljive. Kako izvršiti procjenu rizika u procjeni učinka? Za analizu rizika potrebna su tri koraka:

1. Prvi korak je identificirati relevantne rizike. Trebate dati jasan opis porijekla rizika i prirode posljedica koje bi on mogao imati. U definiciji problema treba navesti ko ili šta bi mogao biti negativno pogođen, pod kakvim okolnostima i kako.

2. Sljedeći korak jeste određivanje vjerovatnoće da će doći do neke negativne posljedice i dometa štete koja bi nastala. Ta dva parametra trebate kvantificirati što više možete. Trebaju se koristiti svi dostupni naučni dokazi a ne subjektivne procjene. Domet štete može biti teško izmjeriti monetarno, na primjer kad je šteta vezana za zdravlje ili učinke na okoliš. Ipak, postoje metodi koji se mogu koristiti da se to monetizira (vidi Aneks 9).

3. Konačno, trebate opisati alternativne načine da se umanje identificirani rizici u dijelu izvještaja o procjeni učinka koji se bavi opcijama. Rizici se rijetko mogu reducirati na nulu bez velikih troškova, i zapravo analiza rizika nema za cilj da eliminira rizike po svaku cijenu, nego je metod da se odredi koje se metode mogu upotrijebiti da se oni smanje na efikasan način. To se može uraditi bilo smanjivanjem vjerovatnoće da do takvog događaja dođe bilo ograničavanjem dometa negativnih posljedica ako se to desi, ili kombinacijom ova dva načina. Učinci na rizik trebaju se kvantificirati tako da možete uporediti različite troškove smanjivanja rizika sa samim smanjivanjem rizika.

Rezultate procjene rizika treba direktno unijeti u definiciju ciljeva (tj. da li će cilj biti da se rizik eliminira ili smanji), i u razne opcije politike za upravljanje rizikom (npr. lijekovi kao što je kompenzacija). U Aneksu 10.4 možete naći više tehničkih detalja o pitanjima analize rizike. 6. ŠTA SU CILJEVI POLITIKE?

Sve procjene učinka koje radi Komisija moraju imati jasne ciljeve koji su direktno vezani za rješavanje identificiranih problema. Samo će jasno definisani ciljevi napraviti nivo ambicije vidljivim, pokazati da prijedlog poštuje principe supsidijarnosti i proporcionalnosti, pomoći da se osigura koherentnost politika Komisije i omogućiti identifikaciju i poređenje opcija za djelovanje i njihovih vjerovatnih učinaka. Bez jasnih ciljeva, nemoguće je procijeniti domet u kojem je djelovanje generiralo namjeravane efekte. Definisanje ciljeva može biti iterativan proces: ciljevi se prečišćavaju tokom rada na procjeni učinka. Definicija treba:

Postaviti ciljeve koji su jasno vezani sa problemom i njegovim korijenima, koji poštuju principe supsidijarnosti i proporcionalnosti, i koji odgovaraju ciljevima Ugovora i prioritetima i strategijama Komisije (kao što su Lisabonska strategija i strategija održivog razvoja ili Povelja o temeljnim pravima EU);

Postaviti opće ciljeve i prevesti ih u specifične i, gdje treba, u operativne ciljeve i tako uspostaviti hijerarhiju ciljeva.

Izraziti ciljeve na SMART način (Specifični, Mjerljivi, Dostižni, Realistični, Mjerljivi u vremenu)

6.1. Uloga ciljeva u procjeni učinka Bez jasnog razumijevanja onoga što neka buduća politika treba postići, teško je identificirati moguće tokove djelovanja, a još teže uporediti opcije politike. Ciljevi pružaju jedine efektivne kriterije za procjenjivanje uspjeha ili neuspjeha predloženih opcija politike. Bez jasnih ciljeva, nemoguće je i pratiti provedbu politike i ocijeniti da li je ona proizvela željene efekte. Konačno, postavljanje ciljeva ključni je korak u utvrđivanju nivoa ambicije bilo koje politike i u njenom povezivanju sa postojećim politikama Zajednice.

~ 26 ~

6.2. Postavljanje općih, specifičnih i operativnih ciljeva Da biste razvili koherentan skup ciljeva, trebate napraviti razliku između tri nivoa: općih ciljeva, specifičnih ciljeva i operativnih ciljeva. Nećete uvijek trebati razmatrati ciljeve na sva tri nivoa. Na primjer, procjena učinka koja prati neku strategiju ili Bijelu knjigu možda neće trebati navesti operativne ciljeve. S druge strane, procjena učinka odluke o djelovanju odbora može se fokusirati na operativne ciljeve, jer su opći i specifični već formulirani u procjeni učinka legislative na kojoj se zasniva proces komitologije. Kad definišete ciljeve na različitim nivoima, između njih trebaju postojati jasne veze. Ponekad te veze nisu samo vertikalne (kao u hijerarhiji ciljeva) nego i horizontalne, kad ciljevi mogu ojačati ali i biti protivni jedan drugom. Trebate uzeti u obzir i sve vanjske faktore van vaše politike (i kontrole) koji mogu imati povoljne ili nepovoljne efekte na vaše ciljeve.

Opći ciljevi

Ovo su ciljevi zasnovani na Ugovoru kojima politika nastoji doprinijeti

Oni su stoga veza sa postojećim sklopom politika

Ti ciljevi trebaju navesti kreatore politike da uzmu u obzir cijeli krug postojećih politika sa istim ili sličnim ciljevima

Oni su vezani uz pokazatelje učinka.24

Specifični ciljevi

Oni uzimaju u obzir predviđen specifični domen i određenu prirodu intervencije politike koja se razmatra

Definisanje ovih ciljeva ključan je korak u procjeni jer oni navode šta konkretno hoćete postići intervencijom politike

Oni odgovaraju pokazateljima rezultata

Operativni ciljevi

To su ciljevi definisani pomoću predmeta isporuke ili predmeta djelovanja

Ti ciljevi znatno će varirati zavisno od tipa politike koja se ispituje

Oni trebaju biti u tijesnoj vezi sa pokazateljima output-a.

6.3. Kad trebate postaviti ciljeve? Budući da su ciljevi u tijesnoj vezi sa drugim fazama procesa procjene učinka, možda ih nećete moći definisati odjednom.

Kad ste definisali problem, trebate biti u stanju da odredite opće ciljeve politike kojima intervencija nastoji doprinijeti

Specifični i operativni ciljevi mogu se mijenjati tokom procesa procjene učinka kako stičete više saznanja o efektivnosti i efikasnosti raznih opcija politike. Na primjer, dok radite na nekoj određenoj opciji, možda naiđete na nedostatak na koji ranije niste mislili. Onda je dobro definisati novi (specifični ili operativni) cilj vezan za izbjegavanje tog nedostatka. To osigurava da se i druge opcije procijene u vezi tog aspekta i, shodno tome, da se poređenje opcija izvrši na osnovu istog skupa kriterija.

6.4. Kako da vaši ciljevi budu „pametni“ (eng. SMART) Vaši ciljevi trebaju biti direktno vezani za problem i njegove korijene. Oni trebaju biti 'SMART' – možda neće biti moguće da budu potpuno SMART, ali vam treba biti cilj da zadovoljite što više kriterija.

SMART ciljevi trebaju biti:

Specifični: ciljevi trebaju biti dovoljno precizni i konkretni da ne budu otvoreni različitim tumačenjima. Njih svi moraju slično razumjeti. Mjerljivi: ciljevi trebaju definisati neko željeno buduće stanje na mjerljiv način,

24

Aneks 13 daje više detalja

~ 27 ~

tako da se može provjeriti da li su dostignuti ili ne. Takvi ciljevi su ili kvantificirani ili zasnovani na kombinaciji opisa i bodovnih ljestvica. Dostižni: ako ciljevi i ciljni nivoi trebaju uticati na ponašanje, oni koji su odgovorni za njih moraju biti u stanju da ih dostignu. Realistični: ciljevi i ciljni nivoi trebaju biti ambiciozni – nije korisno postaviti cilj koji samo odražava trenutni nivo postignuća – ali oni trebaju biti i realistični kako bi oni koji su za njih odgovorni vidjeli da su oni smisleni. Mjerljivi u vremenu: ciljevi i ciljni nivoi ostaju nejasni ako se ne vežu za fiksirano vrijeme ili vremenski period.

6.5. Povezivanje ciljeva s drugim dijelovima analize Ciljevi koje postavite predstavljaju vezu između opisa problema i opcija politike koje ćete identificirati, procijeniti i uporediti.

Povežite ciljeve sa svojom analizom problema: uvjerite se da su vaši ciljevi direktno vezani sa problemom i njegovim korjenima i da su im proporcionalni.

Povežite ciljeve sa identifikacijom opcija politike: to je iterativni proces u kojem revidirate ciljeve i jasnije definišete svoje opcije politike. Ne možete identificirati opcije politike a da nemate jasnu predstavu o ciljevima, ali isto tako ne možete ni postaviti detaljne ciljeve ako ne uzmete u obzir specifičnosti raznih opcija politike.

Povežite ciljeve sa procjenom i poređenjem opcija politike: kriteriji koje koristite kad poredite opcije politike tijesno su vezani sa ciljevima. Ti kriteriji, „efektivnost“, „efikasnost“ i „konzistentnost“ igraju ulogu već kod početnog ispitivanja „kandidata“ za opcije politike. (Za više informacija o kriterijima pogledati dio 9.2.).

Povežite ciljeve sa budućim aktivnostima na praćenju i evaluaciji: bez jasnih ciljeva ne možete pratiti ni evaluirati da li vaša politika ide u pravom smjeru. SMART ciljevi su potrebni za identifikaciju dobrih pokazatelja. To će vam pak omogućiti da pratite napredak i ocjenjujete mjeru u kojoj ste postigli svoje ciljeve.

~ 28 ~

7. ŠTA SU OPCIJE POLITIKE?

Opcije moraju biti jasno vezane za ciljeve i moraju biti proporcionalne.

Počnite razmatranjem širokog ali kredibilnog kruga opcija.

Izbjegavajte predstavljanje samo opcije status quo, 'ekstremne' opcije i preferencijalne opcije, ili predstavljanje samo komplementarnog djelovanja.

Skup opcija treba sadržavati: - Osnovni plan „bez promjena“ - „bez djelovanja EU“ (npr. obustavljanje trenutnog djelovanja EU) - Gdje već postoji legislativa, bolju realizaciju/provedbu, možda uz dodatne

upute - Samoregulativu i koregulativu - Međunarodne standarde gdje postoje

Suzite opcije tako što ćete ispitati njihova tehnička i druga ograničenja i procijeniti ih naspram kriterija efektivnosti, efikasnosti i koherentnosti sa drugim krovnim ciljevima politika EU

Jasno objasnite razloge za isključivanje nekih opcija iz dalje analize

Temeljito analizirajte preostale opcije

Tamo gdje je to relevantno, napravite razliku između dva nivoa opcija: - Opcija za sadržaj intervencije - Opcija za tip intervencije – regulativa, direktiva, preporuka, obavijest,

samoregulativa, koregulativa U procjeni učinka za neki zakonodavni prijedlog, pokušajte u svojim opcijama predvidjeti i procijeniti krupne izmjene koje Vijeće i Europski parlament mogu uvesti u procesu politike.

7.1. Zašto razmatrati alternativne opcije politike? Kad definišete ciljeve, sljedeća faza rada naprocjeni učinka jeste utvrditi koje će opcije i mehanizmi isporuke najvjerovatnije postići te ciljeve. Razmatranje širokog kruga opcija natjeraće vas da mislite kreativno, i dati im veću transparentnost. To je način da kreatorima politike i interesnim grupama pokažete da su alternativne opcije kojima su oni možda skloniji ozbiljno analizirane i da objasnite zašto ih niste slijedili. Tako je lakše objasniti logiku iza predloženih izbora i izbjeći nepotrebne rasprave o opcijama koje neće pomoći da se postignu ciljevi. Opcije politike moraju biti tijesno vezane i sa uzrocima problema i sa ciljevima. Trebate definisati odgovarajući nivo ambicije za opcije u svjetlu ograničenja kao što su troškovi usklađivanja ili razlozi proporcionalnosti. Trebate identificirati i odgovarajući instrument politike (zakonski akti, zakonski akti država članica, samoregulativa, koregulativa i ekonomski poticaji). Ti instrumenti mogu se naravno iskombinovati u paket, i/ili koordinirati sa djelovanjem država članica. Aneks 7 daje više informacija o identificiranju opcija. 7.2. Poštovanje proporcionalnosti kad definišete opcije Princip proporcionalnosti kaže da nijedno djelovanje Zajednice ne treba ići dalje od onog što je neophodno da bi se na zadovoljavajući način postigli postavljeni ciljevi. On je tijesno vezan sa principom supsidijarnosti o kojem smo govorili u dijelu 5.2. Djelovanje Zajednice treba biti što jednostavnije i ostaviti što više prostora za državne odluke, i treba poštovati utvrđene državne aranžmane i pravne sisteme. Međutim, kad definišete opcije, trebate uzeti u obzir i aspekte transpozicije (kao što je određivanje odgovarajućih perioda realizacije) i potencijalne prepreke za usklađivanje (kao što je jasnoća zahtjeva) (više detalja možete naći u dijelu 8.6) Sljedeća pitanja mogu se iskoristiti za ispitivanje proporcionalnosti opcije predloženih u procjeni učinka. Ona nisu osmišljena za odgovore „da“ ili „ne“, nego ih treba objasniti i potkrijepiti

~ 29 ~

kvalitativnim i kvantitativnim dokazima gdje je to moguće. Ispitivanje proporcionalnosti niza opcija pomoći će vam da napravite uži izbor izvodljivih opcija koje treba dubinski analizirati. Primjena principa proporcionalnosti

Opseg instrumenta 1. Da li opcija ide dalje od onog što je neophodno da se cilj postigne na zadovoljavajući

način? 2. Da li je opseg djelovanja ograničen na one aspekte koje države članice ne mogu

zadovoljavajuće postići same, i gdje Unija to može uraditi bolje? (test granice) 3. Ako inicijativa stvara finansijski ili administrativni trošak za Uniju, državne vlade, regionalne

ili lokalne vlasti, ekonomske operatere ili građane, da li je taj trošak sveden na minimum i da li je primjeren cilju koji treba postići?

4. Da li će djelovanje Unije ostaviti što više prostora za državnu odluku a ipak zadovoljavajuće postići postavljene ciljeve?

5. Iako se poštuje zakon Zajednice, da li se poštuju i uhodani državni aranžmani i specijalne okolnosti koje važe u pojedinačnim državama članicama?

Priroda instrumenta 6. Da li je oblik djelovanja Zajednice (izbor instrumenta) najjednostavniji moguć, i koherentan

sa zadovoljavajućim postizanjem cilja i efektivne provedbe? 7. Postoji li čvrsto opravdanje za izbor instrumenta – regulative, (okvirne) direktive, ili

alternativnih regulatornih metoda kao što su koregulativa ili samoregulativa?

7.3. Kako identificirati i ispitati opcije politike Prvi korak je misliti široko i sastaviti iscrpnu listu mogućih opcija koje možda mogu postići predložene ciljeve. Početna lista opcija onda se može skratiti prvo ispitivanjem njihovih vjerovatnih učinaka da bi se dobila kraća lista opcija, koje se onda dubinski analiziraju (vidi i dio 8.2). Tokom tog procesa, trebate imati na umu sljedeće:

Sve vaše opcije trebaju biti realistične – trebate izbjegavati zamku razmatranja samo „opcije bez novog djelovanja“, „preferencijalne opcije“ i „ekstremne opcije“ koja nije kredibilna.

Pamtite da trebate biti otvoreni. Čak i ako neka opcija jasno izgleda „favorit“, ne treba odmah odbaciti druge perspektivne opcije. Trebate razmotriti i kako će učinci „favorita“ varirati ako se promijene ključni parametri, npr. ako se omogući više vremena za postizanje ciljeva ili ako se teži manje ili više ambicioznim ciljevima. Za to možete koristiti „analizu osjetljivosti“ (vidi 5.4.)

Opciju „bez djelovanja EU“ uvijek treba razmotriti kao izvodljivu opciju, osim u slučajevima kada Ugovori predviđaju specifičnu obavezu da se djeluje.

Tamo gdje već postoji legislativa, uvijek treba razmotriti bolju provedbu i realizaciju, možda uz bolje upute.

Manje može biti više: ponovo tamo gdje već postoji legislativa, mogla bi se razmotriti opcija „manjeg djelovanja“. Ako postojeće mjere ne proizvode željene efekte, stvaranje novog instrumenta možda nije najbolji lijek. Veća djelotvornost, pojednostavljenje, pa čak i opoziv postojeće legislative mogu proizvesti bolje rezultate.

Uvijek razmotrite alternativne pristupe “klasičnim“ oblicima regulative. Razmotrite čitav niz alternativnih djelovanja dostupan Komisiji. Da li je samoregulativa izvodljiva opcija? Da li bi se ciljevi mogli postići dobrovoljnim sporazumom? Da li je dovoljna kampanja informiranja i edukacije? Da li bi se ciljevi mogli postići uvođenjem nekog novog ili izmjenom postojećeg europskog standarda?

Uzmite u obzir postojeće politike EU, one koje države članice još transponuju i, ako je moguće, relevantne prijedloge o kojima još raspravlja Europski parlament ili Vijeće ako ih niste unijeli u temeljni plan. Trebate uzeti u obzir i postojeće ili planirane politike država članica ili međunarodne sporazume koji bi mogli uticati na učinak neke opcije.

Ne posmatrajte samo razne zakonske (ili provedbene) opcije, nego i sadržaj. Izbor između direktiva, propisa, preporuka, itd. treba biti jasno uslovljen onim što treba uraditi da bi se postigli ciljevi.

~ 30 ~

Dobro ispitajte opcije koje mogu računati na znatnu podršku ali budite svjesni da sama javna i/ili politička podrška ne može biti isključivi odlučujući faktor u definisanju i analiziranju alternativnih opcija. Trebate biti oprezni i ne odbacivati prebrzo opcije koje nemaju znatnu podršku nekog sektora.

Opcije trebaju biti „potpune“ i dovoljno razvijene da bi vam omogućile da napravite diferencijaciju na osnovu njihove uspješnosti naspram kriterija efektivnosti, efikasnosti i koherentnosti sa krovnim ciljevima EU (vidi Poglavlje 9). Trebate izbjegavati i „usnopljavanje“ pojedinačnih elemenata/podopcija različitih opcija u „preferencijalnu“ opciju nakon analize, jer to otežava procjenu učinka preferencijalne opcije u cjelini naspram temeljnog plana. Tamo gdje usvojite ovaj pristup, trebate izvršiti analizu te preferencijalne opcije.

Cilj svih intervencija je, naravno, da obezbijede koristi koje su veće od svih mogućih negativnih učinaka. U terminologiji analize troškova i koristi, to znači da trebate birati opcije koje obećavaju najveće neto koristi. Aneks 7 daje više informacija o identificiranju opcija. 8. ŠTA SU VJEROVATNI UČINCI NA EKONOMIJU, DRUŠTVO I OKOLIŠ?

Identificirajte direktne i indirektne učinke na ekonomiju, društvo i okoliš i kako oni nastaju

Identificirajte na koga ti učinci utiču (uključujući i one van EU) i kako

Identificirajte ima li specifičnih učinaka koje treba ispitati (temeljna prava, MSP, potrošači, konkurencija, međunarodni, državni, regionalni)

Procijenite učinke kvantitativno, kvalitativno i monetarno ili u procjeni učinka objasnite zašto kvantifikacija nije moguća ili proporcionalna

Razmotrite rizike i nesigurnosti u izborima politike, uključujući i očekivane obrasce usklađivanja

~ 31 ~

8.1. Kako pristupiti analizi učinaka? U svojoj analizi učinaka, trebate se baviti vjerovatnim učincima na ekonomiju, društvo i okoliš – i namjeravanim i nenamjeravanim – za svaku opciju, kao i za potencijalne kompromise i sinergije. Cilj te analize jeste da pruži jasne informacije o učincima opcija politike kao osnov za njihovo međusobno poređenje i poređenje sa statusom quo, i možda za njihovo rangiranje u odnosu na jasno identificirane kriterije evaluacije (vidi poglavlje 9.3). Kad predstavlja učinke različitih opcija politike, procjena učinka treba procijeniti učinke opcija politike kao neto promjene u poređenju sa stanjem „bez promjene politike“/temeljnim planom (vidi poglavlje 5.3). Trebate pokazati kako se svaka opcija politike razlikuje od scenarija temeljnog plana, pomoću njihovih karakteristika i rezultata koje bi proizvele. Što više kvantifikacije možete prikazati, vaša analiza će općenito biti ubjedljivija. Trebate imati na umu da kredibilnost procjene učinka velikim dijelom zavisi od prikazivanja rezultata koji su zasnovani na pouzdanim podacima i robusnoj analizi, i koji su transparentni i razumljivi nespecijalistima. Taj posao obično će zahtijevati zaključivanje iz prikupljenih podataka, bilo formalno putem statističke analize ili modeliranja, bilo neformalno pomoću povlačenja odgovarajuće analogije sa izmjerenim učinkom ili aktivnostima. Ta procjena treba ići dalje od neposrednih i željenih aspekata (direktnih efekata) i uzeti u obzir i indirektne efekte kao što su nus-pojave, lančane efekte u drugim segmentima ekonomije i efekte istiskivanja ili druge kontrastne efekte u relevantnom sektoru ili sektorima. Za procjenu učinaka dostupni su razni instrumenti i modeli, koji su prikazani u Aneksu 11. Komisija je razvila i skup pokazatelja za praćenje provedbe strategije održivog razvoja EU.25 Pri procjeni učinka preporučuje se da koristite te pokazatelje ako su relevantni za prijedlog. 8.2. Tri koraka analize učinka Analiza učinaka sastoji se od tri najvažnija koraka:

Korak 1 Identifikacija učinaka na ekonomiju, društvo i okoliš

Korak 2 Kvalitativna procjena značajnijih učinaka

Korak 3 Dubinska kvantitativna i kvalitativna analiza najznačajnijih

učinaka

Izvori informacija i podataka koji vam trebaju za ova tri koraka će varirati. Korake 1 i 2 možda ćete moći izvršiti oslanjajući se na stručnost dostupnu u Komisiji, recenzijama postojećeg istraživanja, studijama i evaluacijama, možda obogaćenim angažovanjem vanjskih eksperata i korištenjem rezultata konsultacija s interesnim grupama. Za korak 3 vjerovatno ćete se morati osloniti na izvore informacija spomenute u poglavlju 4.

25

SEC/2005) je konačan. Ti pokazatelji dostupni su na web stranici Eurostat.

~ 32 ~

Korak 1 Identificirajte učinke politike na ekonomiju, društvo i okoliš, zašto se oni

javljaju i na koga utiču

Prvi korak je identificirati učinke, u i van EU, koji će se vjerovatno pojaviti zbog provedbe politike. Neki od njih biće namjerni i zapravo su ciljevi politike. Međutim, isto tako je neophodno pokušati identificirati nenamjeravane učinke i učinak načina na koji različite opcije mogu djelovati jedna na drugu. Tabele 1-3 predstavljaju korisnu osnovu prema kojoj možete ispitati opcije naspram mogućih učinaka po ekonomiju, društvo i okoliš.26Neka pitanja bave se i problemima kompatibilnosti sa Poveljom o temeljnim pravima. Ta pitanja sačinjena su da vam pomognu da razvijete svoju analizu, i na njih ne treba odgovarati jednostavno sa „da“ ili „ne“. Naravno, možda ćete trebati identificirati dodatna pitanja koja su relevantna za vašu oblast. Taj pristup trebao bi dovesti do sveobuhvatne slike potencijalnih efekata opcije politike. Uvijek trebate identificirati na koga utiču učinci i kada. Opcije koje bi bile korisne za društvo u cjelini možda imaju pozitivne i negativne učinke koji su neravnomjerno raspoređeni u društvu i vremenu. Trebate razmotriti dva različita tipa distributivnih učinaka:

Učinke na različite društvene i ekonomske grupe: identifikacija „dobitnika“ i „gubitnika“ može vam pomoći da predvidite prepreke za predloženo djelovanje i može ukazati na potrebu da promijenite njegov oblik, ili da uvedete mjere za ublažavanje negativnih učinaka. Na primjer, neki prijedlog može biti koristan za potrošače, ali imati troškove koji bi uglavnom pali na preduzeća. Distributivnih efekata može biti čak i unutar date grupe (npr. između MSP i većih kompanija, između onih koji tek ulaze na tržište i onih koji su na njemu odavno, između domaćinstava sa niskim i visokim primanjima, itd.). Konačno, učinci se mogu razlikovati između država članica i regija.

Učinke na postojeće nejednakosti: trebate, na primjer, uporediti učinke predloženog djelovanja na regije i spolove i učinke na ranjive grupe da vidite je li vjerovatno da će ostaviti postojeće nejednakosti nepromijenjene, pogoršati ih ili pomoći da se one smanje. To nije jednostavna stvar: na primjer, razlike između stila života muškaraca i žena mogu značiti da će neki prijedlog koji izgleda neutralan u pogledu ravnopravnosti spolova u praksi imati različite učinke na muškarce i žene.

Tabela 1: Učinci na ekonomiju

UČINCI NA EKONOMIJU KLJUČNA PITANJA

Funkcionisanje internog tržišta i konkurencije

Kakav učinak (pozitivan ili negativan) ima opcija na slobodno kretanje robe, usluga, kapitala i radnika?

Da li će ona dovesti do smanjenja mogućnosti izbora za potrošače, viših cijena zbog manje konkurencije, stvaranja prepreka za nove dobavljače i pružatelje usluga, olakšavanja antikonkurentnog ponašanja ili pojave monopola, segmentacije tržišta itd.?

Konkurentnost, tokovi trgovine i investicija

Kakav učinak opcija ima na globalnu konkurentnu poziciju firmi iz EU? Ima li učinka na produktivnost?

Kakav učinak opcija ima na trgovinske barijere?

Da li izaziva prekogranične tokove investicija? (uključujući premještanje ekonomske aktivnosti)

Operativni troškovi i vođenje poslova/mala i srednja

preduzeća

Da li će ona firmama nametnuti dodatne troškove prilagođavanja, usklađivanja ili transakcija?

Kako opcija utiče na trošak ili dostupnosti bitnih ulaznih materijala (sirovina, mašina, radne snage, energije, itd.)?

Da li utiče na pristup finansijama?

Da li utiče na investicijski ciklus?

Da li će ona podrazumijevati povlačenje nekih proizvoda sa tržišta? Da li se marketing proizvoda ograničava ili zabranjuje?

Da li će podrazumijevati strožije propise o vođenju određenih vrsta poslova?

Da li će dovesti do osnivanja novih ili zatvaranja firmi?

Da li se neki proizvodi ili poslovi stvaraju drugačije od drugih u sličnoj

26

Za ovo može pomoći i IA TOOLS 'Impact inventory' (web stranica)

~ 33 ~

situaciji?

Administrativna opterećenja za firme

Da li ona utiče na prirodu obaveza informisanja za firme (na primjer, tip traženih podataka, učestalost izvještavanja, složenost procesa podnošenja)?

Kakav je učinak tih opterećenja posebno na MSP?

Javne vlasti

Da li opcija ima budžetske posljedice za javne vlasti na različitim nivoima vlade (nacionalne, regionalne, lokalne), i neposredno i dugoročno?

Da li donosi dodatna administrativna opterećenja od vlade?

Da li opcija zahtijeva stvaranje novih ili restruktuiranje postojećih javnih vlasti?

Prava vlasništva

Da li opcija utiče na prava vlasništva (zemljište, pokretna imovina, opipljiva/neopipljiva imovina)? Da li ograničava kupovinu, prodaju ili korištenje prava vlasništva?

Ili da li će doći do potpunog gubitka vlasništva?

Inovacije i istraživanje

Da li opcija stimuliše ili koči istraživanje i razvoj?

Da li olakšava uvođenje i diseminaciju novih proizvodnih metoda, tehnologija i proizvoda?

Da li utiče na prava intelektualnog vlasništva (patente, zaštitne znakove, autorska prava, druga know-how prava)?

Da li promoviše ili ograničava akademska i industrijska istraživanja?

Da li promoviše veću produktivnost/efikasnost resursa?

Potrošači i domaćinstva

Da li opcija utiče na cijene koje plaćaju potrošači?

Da li utiče na sposobnost potrošača da izvuku koristi od internog tržišta?

Da li utiče na kvalitet i dostupnost robe/usluga koje oni kupuju, ili na izbor i povjerenje potrošača? (uporedite naročito nepostojeća ili nepotpuna tržišta – pogledajte Aneks 8)

Da li utiče na informisanost i zaštitu potrošača?

Da li ima značajne posljedice na finansijsku situaciju pojedinaca/domaćinstava, i odmah i dugoročno?

Da li utiče na ekonomsku zaštitu porodice i djece?

Određene regije ili sektori

Da li opcija ima značajne efekte na određene sektore?

Hoće li imati specifičan učinak u nekim regijama, na primjer u pogledu stvaranja radnih mjesta ili gubljenja posla?

Hoće li neka država članica, regija ili sektor osjetiti neproporcionalan uticaj (tzv. „netipični“učinak)?

Treće zemlje i međunarodni odnosi

Kako opcija utiče na tokove trgovine i investicija između EU i trećih zemalja? Kako utiče na trgovinsku politiku EU i njene međunarodne obaveze, uključujući one u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji?

Da li opcija utiče na određene grupe (strane i domaće firme i potrošače) i ako utiče, kako?

Da li se opcija bavi oblašću gdje postoje međunarodni standardi, zajednički regulatorni pristupi ili međunarodni regulatorni dijalog?

Da li ona utiče na vanjsku politiku EU i politiku razvoja EU/EZ?

Kakav je učinak na treće zemlje sa kojima EU ima preferencijalne trgovinske odnose?

Da li ona utiče na zemlje u razvoju u različitim fazama razvoja (najmanje razvijene zemlje i druge zemlje sa niskim i srednjim dohotkom) na drugačiji način?

Da li opcija zemljama u razvoju nameće administrativne troškove?

Da li opcija utiče na robu i usluge koje se proizvode ili konzumiraju u zemljama u razvoju?

Makroekonomsko okruženje

Da li opcija ima sveukupne posljedice na ekonomski rast i zapošljavanje?

Kako opcija doprinosi poboljšanju uslova za investicije i ispravno funkcionisanje tržišta?

Da li opcija ima direktne učinke na makroekonomsku stabilizaciju?

Tabela 2: Učinci na društvo

UČINCI NA DRUŠTVO KLJUČNA PITANJA

Zapošljavanje i tržišta radne snage

Da li opcija olakšava stvaranje novih radnih mjesta?

Da li direktno ili indirektno dovodi do gubljenja poslova?

Da li ima određene negativne posljedice na određene profesije, grupe radnika ili samozaposlene osobe?

Da li utiče na određene starosne grupe?

Da li utiče na potražnju za radnom snagom?

Da li ima uticaja na funkcionisanje tržišta radne snage?

~ 34 ~

Da li ima uticaja na sklad privatnog, porodičnog i profesionalnog života?

Standardi i prava vezana za kvalitet radnog mjesta

Da li opcija utiče na kvalitet radnog mjesta?

Da li utiče na pristup radnika ili onih koji traže posao profesionalnoj ili kontinuiranoj obuci?

Hoće li uticati na zdravlje, sigurnost i dostojanstvo radnika?

Da li opcija direktno ili indirektno utiče na postojeća prava i obaveze radnika, naročito u pogledu informisanja i konsultacija unutar njihovog posla i na zaštitu od otpuštanja?

Da li utiče na zaštittu mladih na poslu?

Da li direktno ili indirektno utiče na postojeća prava i obaveze poslodavaca?

Da li donosi minimalne standarde zapošljavanja u cijeloj EU?

Da li opcija olakšava ili ograničava restruktuiranje, prilagođavanje promjeni i upotrebu tehnoloških inovacija na radnom mjestu?

Uključenost u društvo i zaštita određenih grupa

Da li opcija utiče na pristup tržištu radne snage ili na prelazak na tržište radne snage ili iz njega?

Da li direktno ili indirektno dovodi do veće jednakosti ili nejednakosti?

Da li utiče na ravnopravan pristup uslugama i robi?

Da li utiče na pristup uslugama nalaženja posla ili uslugama od općeg ekonomskog interesa?

Da li opcija dovodi do boljeg informisanja javnosti o određenom pitanju?

Da li opcija utiče na određene grupe pojedinaca (npr.na najranjivije ili one kojima prijeti opasnost od siromaštva, na djecu, žene, starije osobe, invalide, nezaposlene ili na nacionalne, jezičke ili vjerske manjine, ili one koji traže azil), firme ili druge organizacije (na primjer crkve) ili mjesta više nego na druge?

Da li opcija značajno utiče na državljane trećih zemalja?

Ravnopravnost spolova, ravnopravan tretman i prilike,

nediskriminacija

Da li opcija utiče na princip nediskriminacije, ravnopravog tretmana i jednakih prilika za sve?

Da li opcija različito utiče na muškarce i žene?

Da li opcija promoviše ravnopravnost između muškaraca i žena?

Da li opcija podrazumijeva bilo kakav različit tretman grupa i pojedinaca direktno na osnovu spola, rasnog ili etničkog porijekla, religije ili uvjerenja, invalidnosti, starosti i seksualne orijentacije? Ili bi li mogla dovesti do indirektne diskriminacije?

Pojedinci, privatni i porodični život, lični podaci

Da li opcija nameće dodatke administrativne zahtjeve pojedincima ili povećava administrativnu složenost?

Da li opcija utiče na privatnost pojedinaca (uključujući njihov dom i komunikacije)?

Da li utiče na pravo slobode pojedinaca?

Da li utiče na njihovo pravo da se slobodno kreću unutar EU?

Da li utiče na porodični život ili na pravnu, ekonomsku ili socijalnu zaštitu porodice?

Da li utiče na prava djeteta?

Da li opcija podrazumijeva obradu ličnih podataka ili pravo pristupa ličnim podacima zainteresovanih pojedincima?

Upravljanje, učešće, dobra uprava, pristup pravdi, mediji i

etika

Da li opcija utiče na uključenost interesnih grupa u pitanja upravljanja kako je to predviđeno Ugovorom i novim pristupom upravljanju?

Da li se svi učesnici i interesne grupe tretiraju ravnopravno, uz dužno poštovanje njihove raznolikosti? Da li opcija utiče na kulturalnu i jezičku raznolikost?

Da li utiče na autonomiju socijalnih partnera u oblastima za koje su nadležni? Da li, na primjer, utiče na pravo kolektivnog pregovaranja na bilo kom nivou ili na pravo poduzimanja kolektivne akcije?

Da li provedba predloženih mjera utiče na javne institucije i uprave, na primjer u pogledu njihovih odgovornosti?

Hoće li opcija uticati na prava pojedinca i njegove odnose sa javnom upravom?

Da li utiče na pristup pojedinca pravosuđu?

Da li predviđa pravo na efektivni lijek pred sudom?

Da li opcija dovodi do boljeg informisanja javnosti o određenom pitanju? Da li utiče na javni pristup informacijama?

Da li opcija utiče na političke stranke ili građanske organizacije?

Da li opcije utiče na medije, pluralizam medija i slobodu izražavanja?

Da li opcija izaziva (bio) etička pitanja (kloniranje, upotrebu ljudskog tijela ili njegovih dijelova za finansijski dobitak, genetičko istraživanje/testiranje, upotrebu genetičkih informacija)?

Javno zdravlje i sigurnost Da li opcija utiče na zdravlje i sigurnost pojedinaca/populacija, uključujući

~ 35 ~

životni vijek, smrtnost ili oboljelost, putem uticaja na društveno-ekonomsko okruženje (radno okruženje, prihod, obrazovanje, zanimanje, ishrana)?

Da li opcija povećava ili smanjuje vjerovatnoću zdravstvenih rizika usljed supstanci štetnih po prirodno okruženje?

Da li utiče na zdravlje zbog promjena u količini buke, kvaliteta zraka, vode ili tla?

Da li će uticati na zdravlje usljed promjena u upotrebi energije i/ili odlaganju otpada?

Da li opcija utiče na determinante zdravlja vezane za stil života, kao što su ishrana, fizička aktivnost ili konzumacija duhana, alkohola ili droga?

Ima li specifičnih efekata na određene rizične grupe (određene starošću, spolom, invaliditetom, društvenom grupom, mobilnošću, regijom itd.)?

Kriminal, terorizam i sigurnost

Da li opcija utiče na sigurnost, kriminal ili terorizam?

Da li opcija utiče na šanse da se otkrije kriminalac ili njegov/njen potencijalni dobitak od kriminala?

Da li je vjerovatno da će opcija povećati broj kaznenih djela?

Da li će uticati na sposobnost provedbe zakona?

Da li će uticati na sigurnosne interese?

Da li će imati uticaja na pravo na slobodnu i sigurnost, pravo na pravično suđenje i pravo na odbranu?

Da li utiče na prava žrtava kriminala i na svjedoke?

Pristup socijalnoj zaštiti, zdravstvenim i obrazovnim sistemima i efekti na njih

Da li opcija ima uticaja na usluge u smislu kvaliteta/pristupa za sve?

Da li utiče na obrazovanje i mobilnost radnika (zdravlje, obrazovanje itd.)?

Da li utiče na pristup pojedinaca javnom/privatnom obrazovanju ili profesionalnoj ili kontinuiranoj obuci?

Da li utiče na prekogranično pružanje usluga, upućivanje preko granica i saradnju u pograničnim oblastima?

Da li utiče na finansiranje/organizaciju/pristup socijalnim, zdravstvenim i njegovateljskim uslugama?

Da li utiče na univerzitete i akademsku slobodu/samoupravu?

Kultura

Da li prijedlog ima uticaja na očuvanje kulturnog naslijeđa?

Da li prijedlog utiče na kulturalnu raznolikost?

Da li prijedlog utiče na učešće građana u kulturnim manifestacijama, ili na njihov pristup kulturnim resursima?

Socijalni učinci na treće zemlje

Da li opcija ima socijalni učinak na treće zemlje koji bi bio relevantan za krovne politike EU, kao što je politika razvoja?

Da li ona utiče na međunarodne obaveze EU koje proističu iz, npr. ACP-EC Ugovora o partnerstvu ili Milenijskih razvojnih ciljeva?

Da li povećava siromaštvo u zemljama u razvoju ili utiče na prihod najsiromašnijih populacija?

Tabela 3: Učinci na okoliš

UČINCI NA OKOLIŠ KLJUČNA PITANJA

Klima

Da li opcija utiče na emisiju stakleničkih plinova (npr. ugljendioksida, metana itd.) u atmosferu?

Da li opcija utiče na emisiju supstanci koje uništavaju ozon (CFC, HCFC)?

Da li opcija utiče na našu sposobnost da se prilagodimo promjeni klime?

Prijevoz i korištenje energije

Hoće li opcija povećati/smanjiti potrebe za energijom i gorivom i njihovu potrošnju?

Da li opcija utiče na energetski intenzitet ekonomije?

Da li opcija utiče na vrstu goriva (ugalj, plin, nuklearna, obnovljiva itd.) koja se koriste za proizvodnju energije?

Da li će povećati ili smanjiti potražnju za prijevozom (putnika ili tereta), ili će uticati na način prijevoza?

Da li ona povećava ili smanjuje emisije iz vozila?

Kvalitet zraka Da li opcija utiče na emisije kiselih, fotohemijskih ili štetnih zagađivača zraka

koji mogu uticati na ljudsko zdravlje, nanijeti štetu usjevima ili zgradama ili dovesti do pada kvaliteta okoliša (tla ili rijeka itd.)?

Bioraznolikost, flora, fauna i pejzaži

Da li opcija smanjuje broj vrsta/varijeteta/rasa u bilo kojoj oblasti (tj. da li smanjuje biološku raznolikost) ili povećava broj vrsta (npr. tako što promoviše očuvanje)?

Da li utiče na zaštićene ili ugrožene vrste ili njihova staništa ili na ekološki osjetljive oblasti?

Da li dijeli pejzaž na manje oblasti ili na neki drugi način utiče na puteve seobe, ekološke koridore ili tampon zone?

~ 36 ~

Da li opcija utiče na turističku vrijednost zaštićenih pejzaža?

Kvalitet vode i resursi

Da li opcija smanjuje iili povećava kvalitet ili kvantitet slatke vode i podzemnih voda?

Da li povećava ili smanjuje kvalitet vode u priobalnim i pomorskim oblastima (npr. putem izlijevanja kanalizacije, hranjivih tvari, nafte, teških metala i drugih zagađivača)?

Da li utiče na resurse vode za piće?

Kvalitet tla i resursi

Da li opcija utiče na acidifikaciju, kontaminaciju ili salinitet tla i stope erozije tla?

Da li dodovi do gubljenja dostupnog tla (npr. zbog građevinskih radova) ili povećava količinu upotrebljivog tla (npr. putem dekontaminacije zemljišta)?

Korištenje zemljišta

Da li opcija utiče na mogućnost upotrebe zemljišta prvi put („greenfields“)?

Da li utiče na zemljište označeno kao osjetljivo iz ekoloških razloga? Da li dovodi do promjene u korištenju zemljišta (npr. podjele između urbanog i ruralnog, ili promjene u vrsti poljoprivrede)?

Obnovljivi ili neobnovljivi resursi

Da li opcija utiče na korištenje obnovljivih resursa (ribe itd.) i dovodi do njihovog iskorištavanja brže nego što se oni mogu regenerirati?

Da li smanjuje ili povećava korištenje neobnovljivih resursa (podzemnih voda, minerala itd.)?

Ekološke posljedice za firme i potrošače

Da li opcija dovodi do održivije proizvodnje i potrošnje?

Da li opcija mijenja relativne cijene ekološki prihvatljivih i neprihvatljivih proizvoda?

Da li opcija promoviše ili ograničava ekološki prihvatljive/neprihvatljive proizvode i usluge putem promjena u pravilima za investiranje kapitala, zajmove, usluge osiguranja, itd.?

Da li će dovesti do toga da firme manje zagađuju putem promjena u načinu na koji posluju?

Proizvodnja/stvaranje/ recikliranje otpada

Da li opcija utiče na proizvodnju otpada (čvrstog, urbanog, poljoprivrednog, industrijskog, rudarskog, radioaktivnog ili toksičnog) ili na način na koji se otpad tretira, odlaže ili reciklira?

Vjerovatnoća ili razmjera rizika po okoliš

Da li opcija utiče na vjerovatnoću ili sprječavanje požara, eksplozija, kvarova, nesreća ili slučajnih emisija?

Da li utiče na rizik od neovlaštene ili nenamjerne diseminacije ekološki stranih ili genetički modificiranih organizama?

Dobrobit životinja Da li opcija utiče na zdravlje životinja?

Da li utiče na dobrobit životinja (tj. na humano postupanje sa životinjama)?

Da li utiče na sigurnost ljudske i životinjske hrane?

Učinci na međunarodni okoliš Da li opcija utiče na okoliš u trećim zemljama koje bi bile relevantne za

krovne politike EU, kao što je politika razvoja?

Korak 2 Identifikacija važnijih učinaka

Procjena učinaka u ovom koraku općenito je kvalitativna. Prema tom pristupu, trebate

Identificirati oblasti u kojima predloženo djelovanje treba proizvesti koristi, kao i oblasti gdje može dovesti do direktnih troškova ili nenamjeravanih negativnih učinaka.

Pripisati vjerovatnoće (npr. mala, srednja ili velika) da će do učinka doći (ili obratno, rizik da do učinka neće doći). To se može uraditi tako da iznesete svoje pretpostavke o faktorima koji mogu uticati na vjerovatnoću da će do učinaka doći, ali koji su van kontrole onih koji upravljaju intervencijom.

Procijeniti veličinu svakog učinka (i iznijeti razumne opsege). To se može uraditi tako da razmotrite uticaj intervencije na ponašanje onih kojima je namijenjena i u odnosu na društveno-ekonomski kontekst u kom se intervencija odvija. Zapitajte se da li bi neki od tih učinaka bili nepovratni (Vidi i Aneks 12 o principu predostrožnosti)

Procijeniti važnost učinaka na osnovu dva prethodna elementa (npr. od male vjerovatnoće/malih razmjera do velike vjerovatnoće/velikog uticaja).

Kauzalni model opisan u Aneksu 11.2. predstavlja osnovu na kojoj možete identificirati glavne pokretače i uzročne veze u osnovi učinaka koje ste identificirali. Prilikom identificiranja učinaka, trebate imati na umu sljedeće:

Razmišljajte i o kratkoročnim i o dugoročnim učincima – često je lakše identificirati kratkoročne efekte, ali to ne znači da su oni važniji

~ 37 ~

Nemojte previdjeti učinke koji se ne mogu lako izraziti kvantitativno ili monetarno

Pamtite da različiti faktori koji utiču na učinke djeluju i jedni na druge

Uzmite u obzor način na koji na učinke prijedloga može uticati primjena drugih prijedloga, naročito ako je prijedlog dio paketa

Razmislite o učincima u kontekstu ciljeva Ugovora i ciljeva krovnih politika EU, kao što su poštovanje temeljnih prava, promoviranje održivog razvoja, postizanje ciljeva Lisabonske strategije i energetske strategije EU.

Jedan od načina da prikažete ovakvu procjenu učinaka jeste da napravite matricu učinaka. To podrazumijeva sljedećih pet zadataka:

Raščlanite opcije politike na njihove glavne radnje (redovi matrice)

Identificirajte glavne tipove ili kategorije učinaka (stupci matrice), organizovane prema vremenskim periodima gdje je to moguće

U svakoj koloni prikažite vjerovatnoću učinka (siguran, vjerovatan, malo vjerovatan)

U svakoj koloni pokažite da li se očekuje da učinak bude pozitivan ili negativan, ili nesiguran. Tamo gdje je pozitivan ili negativan treba pokazati i veličinu

U svakoj koloni prikažite na koga se odnosi (ili populacije na koje utiče), i vremenski period tokom kojeg se očekuje da će učinak trajati.

Korak 3 Dubinska analiza najznačajnijih učinaka

Nastavljajući struktuiranu,kvalitativnu analizu iz koraka 2, treba izvršiti dalju, dubinsku analizu kako bi se dobila kvantitativna/monetarna procjena očekivanih koristi i troškova. To može poprimiti više oblika:

Dubinsku analizu očekivanih učinaka tokom vremena koja obično zahtijeva pristup studije slučaja/scenarija. Ovaj tip analize može se primijeniti sam, iako se u stvarnosti obično koristi u sprezi sa kvantitativnom analizom učinaka

Kvantitativnu procjenu učinaka: učinci se procjenjuju pomoću kvantitativnih tehnika, koje variraju od jednostavne ekstrapolacije – zasnovane na primjer na ranije izvedenim koeficijentima (npr. jedinicama CO2 po jedinici industrijske aktivnosti) – preko statističke inferencije na osnovu sličnih učinaka i dešavanja drugdje (npr. rad na procjeni učinka u državama članicama i drugim zemljama) sve do potpunog kvantitativnog modeliranja. U biti, cilj je razumjeti domet učinaka opcija politike i procijeniti troškove i koristi u monetarnoj formi kada je to izvodljivo. Aneksi 9 i 11 daju pute kako izvršiti kvantitativnu analizu i donose neka važna pravila za ekonomsku analizu.27

Ako kvantifikacija/monetizacija nije moguća, objasnite zašto nije. 8.3. Procjena specifičnih aspekata učinaka na ekonomiju, društvo i okoliš Ovaj dio iznosi sažetke daljih uputa sačinjenih za procjenu specifičnih ili sektorskih aspekata učinaka na ekonomiju, društvo i okoliš. Te informacije potpunije su navedene u aneksima 8, 9 i 10. Učinci na temeljna prava: Svi prijedlozi Komisije moraju biti kompatibilni sa Poveljom EU o temeljnim pravima, i Komisija je odlučila da procjene moraju uzeti u obzir učinke inicijativa na temeljna prava kako su ona navedena u Povelji.28 Te učinke treba u potpunosti identificirati i kvalitativno procijeniti. Cijela lista temeljnih prava navedena je u aneksu 8.1. i pomoći će vam da identificirate gdje vaše opcije politike možda imaju uticaj. Budući da su temeljna prava po prirodi horizontalna, ona mogu biti relevantne u svakom od tri stuba procjene učinka – ekonomiji, društvu i okolišu – kako je to pokazano u tabelama 1 do 3. Neka temeljna prava su apsolutna i ne mogu se ograničiti ni podvrgnuti narušavanju; druga se mogu ograničavati ili narušavati samo ako se pokaže nužnost i, nakon toga, proporcionalnost. Tu analizu učinaka dopuniće pravna provjera usklađenosti sa Poveljom koja se vrši prilikom pripreme dotičnog prijedloga.

27

Iz razloga uporedivosti, preporučuje se upotreba standardne diskontne stope od 4% (vidi Aneks 11.6) 28

COM(2005)172.

~ 38 ~

Učinci na društvo: na internet stranici DG EMPL29 nalazi se „Instrumentarij“ koji daje upute o potencijalnim učincima u oblastima:

(1) zapošljavanja i tržišta radnesnage (2) standarda i prava vezanih za radno mjesto (3) uključenosti u društvo i zaštite određenih grupa (4) ravnopravnosti spolova, jednakog tretmana i prilika, nediskriminacije (5) pristupa socijalnoj zaštiti, zdravstvenim i obrazovnim sistemima i njihovih efekata (6) javnog zdravlja30 i sigurnosti

Daje se pregled statistike i dostupnih informacija, i internih i eksternim za Komisiju, kao i pregled dostupnih modela i najrelevantnijih novijih studija. Za svaku od izabranih oblasti, dat je i opis politike EU i zakonskog okvira, kao i glavni potencijalni efekti koje treba istražiti. Aneks 8.2. donosi dalje upute o tome kako procijeniti učinke na broj i kvalitet radnih mjesta. Predložene opcije politike često mogu imati različite učinke na određene društvene grupe, koji mogu uticati na njihov prihod ili kvalitet života. Rezultat može biti da će više ljudi biti dovedeno do siromaštva ili da će osjetiti negativan utiacaj na njihove šanse da u potpunosti učestvuju u društvu. „Uključenost u društvo i zaštita određenih grupa“ može se upotrijebiti za prvu identifikaciju takvih grupa. U tim slučajevima bitno je u vaš rad na konsultacijama uključiti relevantne organizacije kao što su nevladine organizacije, da bi mogle sugerirati lijekove ili alternativne pristupe. Jedinica 03 DG EMPL će vam pomoći da identificirate relevantne kontakte. Učinci na MSP: Zbog svoje veličine i oskudnih resursa, MSP mogu osjetiti uticaj troškova regulative više nego njihovi veći konkurenti. U isto vrijeme, koristi od regulative obično su bolje raspoređene među kompanijama različite veličine. MSP možda imaju ograničenu moućnost da iskoriste ekonomiju razmjera. Malim i srednjim preduzećima općenito teže je doći do kapitala i zbog toga je za njih trošak kapitala viši nego za veće firme. U Zakonu o malim preduzećima, Komisija se obavezala da će primjenjivati princip „Počnimo od malih“ prilikom kreiranja politike, kako bi procjenjivala učinak buduće legislative i administrativnih inicijativa na MSP (test na MSP) i uzela u obzir rezultate te analize prilikom izrade prijedloga.31 Vaša procjena učinka treba to odražavati u svakom analitičkom koraku. Procjena učinka treba analizirati da li MSP osjećaju neproporcionalan uticaj ili su u nepovoljnom položaju u poređenju sa većim kompanijama i, ako je tako, opcije trebaju sadržavati alternativne mehanizme i fleksibilnosti u pristupu koje bi mogle pomoći MSP da se usklade. U Aneksu 8.4. naći ćete više uputa o procjeni učinka na MSP i mogućim olakšavajućim mjerama. Jedinica E4 DG Preduzeća i industrija daće vam savjete i podršku za sva pitanja vezana za učinke na MSP. Učinci na konkurenciju na internom tržištu:32 Opcije mogu imati uticaj na konkurenciju, i da biste ispitali njihove moguće negativne učinke trebati početi određivanjem da li one sadrže:

Pravila o liberalizaciji (ranije monopoliziranih mrežnih komunalija kao što su struja, telekomunikacije, poštanski sektor, javni prijevoz, itd.) i mjere za interno tržište

Mjere koje dižu ili snižavaju barijere za ulazak ili izlazak, zbog kojih je firmama lakše ili teže ući ili izaći sa tržišta

Pravila koja uvode posebna komercijalna prava (npr. IPR) ili izuzimaju neke aktivnosti od primjene pravila konkurencije

Sektorska pravila koja slijede ciljeve ekonomske, ekološke ili regionalne politike

29

http://ec.europa.eu/employment_social/evaluation/guidance_en.html 30

Da biste procijenili učinke na zdravlje/zdravstvene sisteme, može vam pomoći sljedeći instrument dostupan preko web stranice DG SANCO: (web stranica) 31

Vidi COM(2008)394 A Small Business Act for Europe . Vidi i izvještaj ekspertne grupe ‘Models to reduce the disproportional regulatory burden on SMEs’ (http://ec.europa.eu/enterprise/entrepreneurship/support_measures/regmod/index.htm). 32

Da biste razmotrili učinke na konkurentnost, trebate konsultovati i dodatne upute koju je pripremila DG COMP i koje su dostupne na stranici http://ec.europa.eu/comm/competition/publications/advocacy

~ 39 ~

Opća pravila (npr. zakon o korporacijama) koja upravljaju ekonomskom aktivnošću. Ako je tako, trebate procijeniti da li opcija sadrži pravila koja:

Oslobađaju neko tržište/sektor od pravila konkurencije, i tako stvaraju/jačaju monopol (npr. sektor odbrane ili nekih poljoprivrednih proizvoda)

Interferiraju sa načinom na koji firme vrše marketing ili formiraju cijene svojih proizvoda/usluga, ograničavaju ili rezervišu distribuciju za neke kanale/posrednike i tako smanjuju izbor potrošačima ili stvaraju barijere za nove firme (npr. ograničenja oglašavanja ili marketinga, pravila o cijenama/standardima kvaliteta)

Olakšavaju kompanijama ili ih navode da se dogovore o cijenama ili podijele kupce/tržišta, i time povećavaju cijene po potrošače ili smanjuju inovativnu aktivnost (npr. neke tržišne organizacije za poljoprivredne proizvode)

Ograničavaju pristup resursima (kao što su sirovine, zemljište, IPR, know-how ili procesna tehnologija) na koncentriranim tržištima, i tako isključuju ili odlažu ulazak alternativnih proizvoda/usluga na tržište (npr. u novim medijima, IT sektoru ili farmaceutskom sektoru)

Favoriziraju postojeće firme na štetu novih, i tako smanjuju korisne efekte liberalizacije (npr. lišavaju potrošače koristi kao što su veći izbor ili konkurentnije cijene u telekomu, energetici ili prijevozu)

Učinci na potrošače: Te učinke treba identificirati i po mogućnosti kvantificirati. Priručnik se može naći na internet stranici DG SANCO.33 Aneks 8.3. donosi dodatne upute o tome kako uzeti u obzir učinke na potrošače. Vanjski efekti prijevoza: Priručnik sa dostupnim procjenama i metodologijama za procjenu učinka buke, zagađenja zraka, emisija CO2 i nesreća u transportnim aktivnostima može se naći na internet stranici DG TREN.34 Učinci na državnom i regionalnom nivou: Iako će vaša procjena učinka obično ispitivati probleme kojima se može baviti djelovanje na nivou EU, problem je možda posebno relevantan za neke države članice, grupe država članica (kao što su nove ili manje države članice, mediteranske, nordijske države članice) ili regije. Opcije koje razvijate da biste riješili problem mogu uticati i na različite dijelove EU na vrlo različite načine, i zato trebate uzeti u obzir učinke u odnosu na ciljeve Ugovora kao što je konvergencija. Možda će pomoći ako prikažete podatke o nizu država članica, npr četiri ili pet različitih država članica u smislu novih i starih, malih i velikih, i sjevernih i južnih. Procjena učinka treba uzeti u obzir te raščlanjene efekte. Opcije politike treba procijeniti u odnosu na mogućnost da učinci, pozitivni ili negativni, budu raspoređeni neravnomjerno. Kada jedna država članica ili regija osjeća neproporcionalan uticaj (tzv. „netipični“ uticaj), to treba spomenuti. Gdje taj nesklad izgleda značajan, treba ga analizirati jer bi to mogao biti razlog da se inicijativa prilagodi, na primjer da ponudi ublažavajuće ili prelazne mjere za onog koji je netipičan. To u nekim slučajevima može opravdati dalju kvantifikaciju i monetizaciju troškova i koristi za određene regije.35 Ako vam treba više informacija o tim učincima, trebate organizirati ciljane konsultacije za relevantne interesne grupe i strane koje osjećaju uticaj u takvim regijama. Komitet regija možda će vam moći pružiti pomoć u tim slučajevima. Međunarodni uticaji: Svaka procjena učinka treba utvrditi da li predložene opcije politike imaju učinak na odnose sa trećim zemljama. Treba naročito paziti na:

33

U slučajevima gdje se predviđa da će prijedlog imati značajan uticaj na dobrobit potrošača, ili kad se obrazloženje intervencije politike temelji na šteti koju su pretrpjeli potrošači, možete konsultovati sljedeći priručnik: http://ec.europa.eu/consumers/strategy/facts_studies_en.htm?update16jan 34

http://ec.europa.eu/transport/costs/handbook/index_en.htm 35

DG REGIO C.3 može omogućiti pristup svojoj regionalnoj bazi podataka i uslugama Sistema geografskih informacija (GIS), kao i kontakt sa Europskom opservatorijom za prostorno planiranje (ESPON), koja je vršila istraživanje o teritorijalnom učinku politika EU.

~ 40 ~

Konkurentnost europskih firmi – trebate analizirati učinke politike da vidite kako se ciljevi mogu postići a pri tom izbjeći ili minimizirati potencijalne negativne učinke na europsku konkurentnost. To bi moglo zahtijevati analizu sličnih propisa koji već postoje kod glavnih trgovinskih partnera EU.

Trgovinske odnose sa trećim zemljama – neke politike mogu uticati na tokove trgovine ili investicija između EU i trećih zemalja; procjena učinka treba analizirati kako opcija utiče na različite grupe (strane i domaće firme i potrošače) i pomoći da se identificiraju opcije koje ne stvaraju nepotrebne barijere

Uticaj na obaveze prema Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (STO) – treba analizirati kakav je uticaj svake predložene opcije politike na međunarodne obaveze EZ prema Sporazumu sa STO; procjena učinka treba ispitati da li se opcije politike tiču oblasti u kojoj postoje međunarodni standardi

Uticaj na zemlje u razvoju – inicijative koje mogu uticati na zemlje u razvoju treba analizirati na njihovu koherentnost sa ciljevima razvojne politike EU. To podrazumijeva analizu posljedica (ili prelijevanja) u dugoročnom periodu u oblastima kao što je ekonomska, ekološka, socijalna ili sigurnosna politika.36

Već u definiciji problema trebate identificirati da li treba analizirati međunarodne aspekte. Gdje je to relevantno, trebate se pozvati na postojeće bilateralne dijaloge, sporazume ili standarde, npr. redovan regulatorni dijalog između EU i SAD ili odredbe Koherentnosti politike za razvoj u sporazumu o partnerstvu ACP i EZ. Opcije politike i dijelovi učinaka trebaju detaljnije analizirati šta bi mogli biti specifični učinci, kako bi se mogli izbjeći ili minimizirati neželjeni efekti, kako se opcije u tom pogledu porede jedna s drugom i kakve bi kompromise trebalo napraviti u konačnom izboru politike. Izvještaj o procjeni učinka treba odraziti kako je i u kojoj mjeri pri poređenju opcija uzeta u obzir evaluacija međunarodnih učinaka. Da biste bili sigurni da ste te aspekte ispravno uzeli u obzir u procjeni učinka, bitno je da uključite relevantne službe u IASG: Njihovi predstavnici mogu vam pomoći i da osigurate da interesne grupe u trećim zemljama učestvuju u procesu konsultacije. Postojeći međunarodni politički dijalozi mogu se iskoristiti i da treće zemlje budu u potpunosti informirane o predstojećim inicijativama, i kao način da razmjenjujete informacije, podatke i rezultate pripremnih studija sa partnerskim zemljama i drugim vanjskim interesnim grupama. 8.4. Procjena administrativnih opterećenja

Za sve opcije politike, procjena učinka treba navesti detalje o obavezama informiranja za firme, građane i državne/regionalne/lokalne vlasti koje će se vjerovatno dodati ili

eliminirati ako se opcija realizira. U slučajevima gdje će promjena u administrativnom opterećenju vjerovatno biti značajna, efekte treba kvantificirati pomoću Modela standardnih troškova EU.

Procjena pozitivnih ili negativnih efekata na administrativno opterećenje firmi, građana ili javnih vlasti proisteklog iz legislative EU treba početi potpunim prikazom obaveza informiranja za svaku opciju. Taj prikaz treba pokazati kako se opcije politike razlikuju u pogledu obaveza informiranja. Zatim trebate odrediti koje će od njih vjerovatno nametnuti značajna administrativna opterećenja (obično putem kvalitativne procjene vjerovatnog broja predmetnih subjekata kao i učestalosti i kompleksnosti potrebnih radnji). Značajna opterećenja treba zatim grubo kvantificirati (monetarne procjene) na osnovu Modela standardnih troškova EU. To se može uraditi rezonovanjem po analogiji, uz pomoć „Kalkulatora administrativnih opterećenja“ i „Baze podataka EU o administrativnim opterećenjima“.37 Više detalja očekuje se od monetarne procjene administrativnih opterećenja koja proističu iz prerefencijalne opcije. U slučajevima gdje je

36

Više informacija o procjeni učinaka na zemlje u razvoju može se naći u aneksu 8.8 i u dokumentu sa uputama dostupnom na web stranici DG DEV http://www.cc.cec/home/dgserv/dev/newsite/index.cfm?objectid=B2B23341-9062-F9B0-3B44AB431A98B352 37

Dostupno na web stranici DG ENTR.

~ 41 ~

smanjenje administrativnog opterećenja eksplicitni cilj, efekte treba kvantificirati pomoću Modela standardnih troškova EU. Za opcije politike koje podrazumijevaju nove obaveze informiranja, u procjeni učinka trebate pokazati kako te informacije doprinose efektivnosti opcije u postizanju ciljeva. Uvijek trebate razmotriti alternativne opcije koje ne dovode do dodanih obaveza informiranja. Važno je da analiza učinaka razjasni kompromise između obaveza informiranja i glavnih ciljeva prijedloga. Aneks 10 donosi dalje upute o procjenjivanju administrativnog opterećenja pomoću Modela standardnih troškova EU. Jedinica B5 u DG Preduzeća i industrija također vam može dati savjete o tom pitanju. 8.5. Procjena potencijala za pojednostavljenje

Sve predložene opcije politike treba procijeniti u pogledu koherentnosti sa ciljevima bolje regulative. Ako je pojednostavljenje postojeće legislative jedan od specifičnih

ciljeva prijedloga, procjena učinka treba donijeti pregled, za sve opcije politike, potencijalnih koristi od pojednostavljenja za firme, građane i za

državne/regionalne/lokalne vlasti. U slučajevima gdje su koristi od pojednostavljenja vjerovatno značajne, treba kvantitativno procijenti potencijalne uštede troškova i sve

druge značajne promjene koje bi proistekle iz realizacije.

Sve predložene opcije politike treba procijeniti u pogledu koherentnosti sa ciljem bolje regulative koji kaže da legislativa EU treba biti jednostavnija i transparentnija. Za prijedloge koji su uključeni u Tekući program pojednostavljenja i za one za koje se vrši procjena učinka, procjena učinka treba dati kvalitativan opis i, po mogućnosti, kvantitativnu procjenu koristi od pojednostavljenja za firme, građane i državne, regionalne i lokalne vlasti. Analiza procjene učinka treba specificirati mjeru u kojoj svaka od opcija politike postiže to pojednostavljenje i razliku koju će ono napraviti u praksi. Kada se dio legislative pojednostavljuje a u isto vrijeme ažurira novim pravilima, trebate analizirati aspekte pojednostavljenja i te nove elemente zasebno, a onda procijeniti ukupan efekt. 8.6. Procjena aspekata transpozicije i usklađenosti Ugovor zahtijeva da svaka radnja treba biti što jednostavnija i da treba ostaviti što više prostora za državnu odluku. Procjene učinka se zato moraju baviti pitanjima realizacije, upravljanja i provedbe. Treba uložiti maksimalne napore da se osigura jasnoća, jednostavnost, operabilnost i provodivost legislative.38 Kad razmatrate pitanja usklađenosti, trebate imati na umu da pravila EU općenito realiziraju i sprovode vlasti država članica, često na regionalnom i lokalnom nivou. Zato vaša analiza usklađenosti treba uzeti u obzir moguće načine na koje države članice sprovode pravilo. Na primjer, okvirne direktive ostavljaju znatan prostor za fleksibilnu provedbu na nivou država članica. To bi moglo imati odskočni efekat na usklađenost ciljnih grupa u različitim zemljama. Treba dati razuman period za transpoziciju u svjetlu datih obaveza. Detaljni zahtjevi, koji ostavljaju malo ili nimalo prostora za države članice često se mogu usvojiti kroz propise koji se u najvećoj mogućoj mjeri trebaju koristiti za tehničke mjere provedbe. Konsultacije sa ciljnom populacijom i državama članicama pomoći će vam u analizi usklađenosti. Da bi bio efektivan, zakon može zahtijevati mehanizme provedbe, kao što su brzi i jednostavni sistemi za građane i firme da se žale na administrativne odluke, programe inspekcije ili obaveze izvještavanja. Identificiranje potencijalnih prepreka i poticaja za usklađenost

38

Uporedi Saopštenje Komisije (naziv i broj dokumenta)

~ 42 ~

Sljedeća pitanja pomoći će vam da identificirate potencijalne prepreke za usklađenost grupe čije se ponašanje treba promijeniti, i sve poticaje koji bi mogli povećati usklađenost:

Da li je zahtjeve opcija lako i jednostavno razumjeti? Nepristupačna i nerazumljiva pravila smanjiće uslađenost, naročito za MSP, koja možda nemaju dovoljno vremena ni resursa da se bave velikim obimima kompleksnih pravila. Hoće li ciljna grupa biti u stanju i spremna da se uskladi? To može zavisiti od sljedećeg:

Troškovi usklađivanja, uključujući administrativna opterećenja mogu uticati na ukupne stope usklađivanja, naročito za MSP.

Pretjerano komplikovana i tehnička regulativa možda se neće dobro razumjeti. Štaviše, možda će izgledati da nema nikakvu jasnu svrhu, što dovodi do gubljenja povjerenja u one koji donose propise i do tendencije izbjegavanja poštovanja propisa.

Koherentnost sa postojećim tržišnim praksama ili kulturalnim normama može pomoći da se povećaju stope usklađenosti.

Prethodne konsultacije dovode do osjećaja „vlasništva“, ili barem razumijevanja pravila i mogu olakšati zabrinutost oko usklađivanja.

Koordinacija provedbe sa regulatornim vlastima može povećati svijest i razumijevanje.

Umrežavanje i koordinacija između vlasti država članica mogu biti potrebni za efektivnu primjenu zakona.

Rigorozna organizacija praćenja, mehanizmi žalbi i sankcije za neusklađenost - može se očekivati da će sve ovo povećati stope usklađenosti i biti efektivnije od pozivanja Komisije da interveniše.

Davanje informacija i druge mjere podrške mogu uticati na sposobnost ciljne grupe da se uskladi sa pravilom.

U nekim oblastima politike države članice sačinile su materijale, često u saradnji sa službama Komisije, da bi vam pomogle da procijenite pitanja usklađenosti. Jedan takav primjer je kontrolna lista koju je napravila IMPEL (Mreža EU za realizaciju i provedbu zakona o okolišu).39 Ona sadrži pitanja vezana za izbor legislativnog instrumenta, praktičnost usklađivanja za ciljnu grupu, i sprovodivost legislative. Sistem Informacija o internom tržištu (IMI) predstavlja primjer umrežavanja radi podrške efektivnoj primjeni zakona. Evaluacija pitanja realizacije, upravljanja i provedbe u procjeni učinka treba dovesti do toga da odgovarajuće odredbe budu uključene i u legislativni prijedlog i u plan realizacije koji treba pratiti prijedlog (za dalje upute kontaktirajte jedinicu za Primjenu Zakona Zajednice u Generalnom sekretairjatu). 9. KAKO SE OPCIJE POREDE JEDNA S DRUGOM?

1. Koristite sljedeće kriterije za poređenje opcija, i objasnite kako su oni primijenjeni:

Efektivnost opcije u odnosu na ciljeve

Efikasnost opcije u postizanju ciljeva

Koherentnost opcije sa krovnim ciljevima, strategijama i prioritetima EU 2. Uporedite opcije sa scenarijem osnovice. 3. Predstavite sažeti pregled svih pozitivnih i negativnih učinaka na ekonomiju, društvo i okoliš za opcije koje ste detaljno analizirali.

9.1. Kako prikazati poređenje učinaka opcija?

Bez obzira na način na koji prikazujete učinke, mora biti jasno da se sve te procjene

39

Više informacija na web stranici IMPEL-a http://europa.eu/environement/impel/

~ 43 ~

zasnivaju na dokazima, uključujući i kvantitativne podatke. Rezonovanje koje vodi od dokaza do procjena mora biti potpuno transparentno.

Za sve opcije koje analizirate (uključujući i opciju „bez djelovanja EU“), trebate razmotriti sve relevantne pozitivne i negativne učinke jedan za drugim, bez obzira na to da li su oni izraženi kvalitativno, kvantitativno ili monetarno. Razmišljanje u smislu troškova i koristi raznih opcija dovodi do čvrstog okvira za analizu. Tri najrelevantnija metoda za poređenje opcija koja se mogu koristiti u tom pogledu (analiza troškova i koristi, analiza troškovne efikasnosti i multi-kriterijska analiza) prikazana su niže u tekstu.

Analiza troškova i koristi

Potpunu analizu troškova i koristi treba koristiti kada se najznačajniji dio i troškova i koristi može kvantificirati i monetizirati, i kad postoji izvjestan stupanj izbora u pogledu mjere u kojoj treba postići ciljeve (kao funkcija troškova vezanih sa predloženim mjerama). Ona podrazumijeva identificiranje i ocjenjivanje očekivanih koristi i troškova predloženih javnih inicijativa za ekonomiju, društvo i okoliš. Mjera se smatra opravdanom kada se od intervencije mogu očekivati neto koristi. Djelimična analiza troškova i koristi može se izvršiti ako se samo dio troškova i koristi može kvantificirati i monetizirati. Rezultirajuće neto koristi treba postaviti naspram kvalitativne procjene drugih troškova i koristi.

Prednosti Nedostaci

Objašnjava sve (negativne i pozitivne) efekte mjera politike

Omogućava poređenje redoslijeda troškova sa redoslijedom koristi prijedloga tokom vremena

Može se koristiti i za rangiranje alternativnih (uključujući i neregulatorne) prijedloga u pogledu njihovih neto socijalnih dobitaka (ili gubitaka)

Ne može obuhvatiti učinke za koje nema kvantitativnih ili monetarnih podataka

Treba se dopuniti dodatnom analizom da bi se obuhvatila distributivna pitanja

Glavni koraci su:

Napravite spisak svih očekivanih koristi i troškova, i izračunajte (ili procijenite) njihovu očekivanu veličinu (u fizičkom smislu)

Napravite spisak očekivanih vremenskih putanja učinaka

Izrazite vrijednost učinaka monetarnim sredstvima, koristeći standardnu diskontnu stopu (4%) za učinke do kojih će doći u budućnosti

Saberite sve očekivane koristi i troškove i izračunajte neto koristi (= vrijednost opcije politike u pogledu analize troškova i koristi)

Navedite kolike se greške ili nesigurnosti trebaju uzeti u obzir

Analiza troškovne efikasnosti

Ovaj metod treba koristiti kad se vaša inicijativa sastoji od fiksnog cilja (izvjestan nivo cilja treba realizirati do određenog datuma). Ona zahtijeva izračunavanje troška potrebnog da se taj cilj postigne, a onda poređenje troškova različitih opcija. Ona je alternativa analizi troškova i koristi u slučajevima kada je teško pripisati novčanu vrijednost koristima. Rezultat analize troškovne efikasnosti jeste rangiranje regulatornih opcija na osnovu „efektivnosti troška po jedinici“ svake mjere.

~ 44 ~

Prednosti Nedostaci

Ne zahtijeva precizno mjerenje ili procjenu koristi

Može se upotrijebiti za poređenje alternativa od kojih se očekuje da će imati manje ili više isti ishod

Ne rješava izbor optimalnog nivoa koristi

Koncentriše se na jedan tip koristi (namjeravani efekt mjere), ali bi dovela do nepotpunog rezultata kad se ne bi procijenile nus-pojave

Ne daje jasan rezultat o tome da li bi neki regulatorni prijedlog donio neto dobitak za društvo

Kako procijeniti budžetsku troškovnu efikasnost: Kad inicijativa obuhvata izdatke, možda ćete trebati izvršiti analizu budžetske troškovne efikasnosti. Ta analiza povezaće ukupne izdatke sa efektima koje proizvodi (na primjer, budžetski trošak po radnom mjestu). Mjerenje ove vrste omogućiće vam da uporedite i rangirate različite opcije prema njihovoj budžetskoj troškovnoj efikasnosti. Kad procjenjujete budžetsku troškovnu efikasnost, trebate razmotriti sljedeće tipove troškova:

Direktna finansijska davanja (korisnicima ili trećim stranama) iz budžeta EU

Finansijska davanja iz budžeta država članica koja su direktno vezana za izdatke EU ili koja su direktna posljedica potrošnje

Ljudske resurse potrebne za upravljanje intervencijom

Administrativne troškove za Komisiju i javne vlasti (npr. vanjsku pomoć u obliku studija izvodljivosti ili evaluacije, troškove informatike, itd.)

Budžetsku troškovnu efikasnost treba razlikovati od kriterija efektivnosti i efikasnosti o kojima se govorilo u poglavlju 3.3. Budžetska troškovna efikasnost bavi se samo elementom izdataka svake od vaših opcija, dok se kriteriji efektivnosti i efikasnosti šire bave svakom opcijom kao cjelinom. Više informacija o analizi troškovne efikasnosti može se naći u Aneksu 11.3. i u studiji na internet stranici DG Budget's Europa.40

Razmišljanje o troškovima i koristima putem multi-kriterijske analize

Termin multi-kriterijska analiza obuhvata širok krug tehnika koje imaju zajednički cilj da kombinuju niz pozitivnih i negativnih učinaka u jedinstveni okvir koji omogućava lakše poređenje scenarija. U biti, ona primjenjuje razmišljanje o troškovima i koristima na slučajeve gdje postoji potreba da se prikažu učinci koji su mješavina kvalitativnih, kvantitativnih i monetarnih podataka, i gdje postoje različiti stepeni sigurnosti.

Prednosti Nedostaci

Prepoznaje višedimenzionalnost održivosti

Omogućava poređenje i analizu raznih tipova podataka (monetarnih, kvalitativnih i kvantitativnih) u istom okviru sa različitim stupnjevima sigurnosti

Daje transparentan prikaz ključnih pitanja o kojima se radi i omogućava jasno navođenje kompromisa; za razliku od drugih pristupa kao što je analiza troškova i koristi, ona ne omogućava implicitno ponderiranje

Omogućava isticanje distributivnih

Uključuje elemente subjektivnosti, naročito u fazi ponderiranja gdje analitičar treba pripisati relativnu važnost kriterijima

Zbog mješavine raznih tipova podataka, ne može uvijek pokazati da li su koristi veće od troškova

Možda ne može uvijek odraziti vremenske preferencije

40

http://ec.europa.eu/budget/library/documents/evaluation/studies/cea_finalreport_en.pdf

~ 45 ~

pitanja i kompromisa

Ključni koraci obično obuhvataju

Identificiranje cilja

Identificiranje opcija za postizanje cilja

Utvrđivanje kriterija koji će se koristiti za poređenje opcija (ti kriteriji moraju biti mjerljivi, barem kvalitativno)

Pripisivanje težine svakom kriteriju da bi se odrazila njegova relativna važnost za odluku, pomoću npr. participatornih tehnika, etičkih principa, tehničkih osnova ili interaktivnog postupka sa kreatorima politike

Ocjenjivanje koliko dobro svaka opcija zadovoljava kriterije; ocjena se treba odnositi na scenarij osnovice

Rangiranje opcija kombiniranjem njihovih težina i ocjena

Vršenje analize osjetljivosti za ocjene da bi se testirala robusnost rangiranja. Kao prvi korak, trebate sumirati učinke svake opcije prema oblasti učinka (ekonomija, društvo, okoliš) pa čak i podučinke. U tom sažetku, učinci ne trebaju biti grupirani; negativne i pozitivne učinke treba navesti jedne pored drugih. U nekim slučajevima možda je moguće procijeniti neto učinke prema oblasti učinka i dati procjenu ukupnog neto učinka (pozitivni učinak manje negativni učinak) svake opcije. Međutim, kad se vrši ovakav tip kumulativnog prikazivanja učinaka, trebate biti oprezni da ne date utisak da su učinci nula ili maleni kada se zapravo radi o značajnim pozitivnim i negativnim učincima istog tipa koji su jednostavno poništili jedni druge. 9.2. Kriteriji evaluacije Kriteriji evaluacije koje koristite zavisiće od oblasti politike i prirode ciljeva. Najvažniji kriteriji su oni koji su direktno vezani za ciljeve – jednostavno rečeno, opcija treba postići ciljeve, i to uz minimum neželjenih nus-pojava (kao što su troškovi usklađivanja ili administrativna opterećenja). U pogledu ciljeva, najopćiji kriteriji za ocjenjivanje opcija politike su:

Efektivnost – mjera u kojoj opcije postižu ciljeve prijedloga41

Efikasnost – mjera u kojoj se ciljevi mogu postići za dati nivo resursa/po najnižem trošku (troškovna efikasnost)42

Koherentnost – mjera u kojoj je opcija, koherentna sa krovnim ciljevima politike EU, i mjera u kojoj je vjerovatno da će ona ograničiti kompromise između ekonomskog, društvenog i ekološkog domena.

9.3. Rangiranje opcija U nekim slučajevima, proces procjene učinka dovešće do zaključka da samo jedna opcija nabolje postiže ciljeve inicijative u pogledu efektivnosti, efikasnosti i koherentnosti. U drugim slučajevima možda nije moguće ni poželjno izvući tako jasne zaključke; procjena učinka tad može poslužiti da istakne glavne kompromise ili izbore, i način na koji im je određena vrijednost. Iako identifikacija preferencijalne opcije nije strog zahtjev, ipak uvijek trebate rangirati opcije na osnovu upotrijebljenih kriterija evaluacije. To će onima koji donose odluke omogućiti da ispitaju kompromise između grupa koje će osjetiti njihov uticaj i/ili između učinaka na dimenzije ekonomije, društva i okoliša. To omogućava i usavršavanje prijedloga kako bi se minimizirali kompromisi, kao i identificirale propratne mjere za ublažavanje svih negativnih efekata i maksimiziranje prilika za ishod u kojem svi dobijaju.

41

U slučaju regulatornih instrumenata trebate, na primjer, procijeniti mjeru u kojoj je vjerovatno da će oni kojima su namijenjeni prihvatiti regulatorne zahtjeve ili se s njima uskladiti. Dio 8.6 ima detaljnije upute o tome. 42

Ovaj kriterij morate procijeniti za programe izdataka (up. Pravila o finansijskoj regulativi/provedbena pravila)

~ 46 ~

Da biste rangirali opcije, trebate analizirati: 1. uspješnost različitih opcija politike u postizanju definisanog cilja politike i prikazati rezultate

u obliku tabele sa jasnim poređenjem. Razni koraci koje treba izvršiti navedeni su u dijelu 5.3.1. o multi-kriterijskoj analizi.

2. ravnotežu pozitivnih i negativnih učinaka vezanih sa preferencijalnom opcijom i mogućim alternativama.

Prvi korak biće fokusiranje na uspješnost opcije, u pogledu njene efektivnosti, efikasnosti i koherentnosti sa definisanim ciljevima politike. Trebate početi rangiranjem opcije na osnovu kriterija efektivnosti i tako identificirati opciju koja ima najbolji rezultat u pogledu efektivnosti, tj. koja najbolje zadovoljava definisane ciljeve. U drugom koraku trebate razmotriti efikasnost različitih opcija, i proučiti troškove vezane za realizaciju opcija politike. U mnogim slučajevima to može pokazati kompromise koji su relevantni za političke izbore. Na primjer, možete otkriti da najefektivnija opcija podrazumijeva i viši trošak ili da neka manje efektivna opcija generira mnoge pozitivne nus-pojave. Način na koji vagate te aspekte efikasnosti naspram aspekata efektivnosti odrediće sveukupnu rang listu opcija. Da biste osigurali potpunu transparentnost procesa, trebate jasno navesti kako procijenjeni učinci dovode do raznih rezultata, i pondere koje ste koristili. U nekim slučajevima možete razmislliti io preformuliranju ciljeva svojih opcija, ili razviti podopcije/varijante da biste identificirali glavne kompromise. U sljedećem koraku procesa izbora trebate navesti očekivane pozitivne i negativne učinke opcija politike, uključujući nenamjeravane nuspojave. Taj prikaz treba biti kvantitativan za sve varijable za koje je to moguće, i izražen u odstupanjima od scenarija osnovice. Često je korisno to ilustrovati u tabeli ili na grafikonu. Možda ćete htjeti da spomenete da ima nekvantificiranih učinaka da biste iznijeli potpunu sliku. Najefektivnija i najefikasnija opcija obično će proizvesti najveće neto koristi, a svaka opcija koja uvjerljivo prođe taj dvojni test biće kredibilna. Međutim, možda ćete trebati prodiskutovati način na koji bi nekvantificirane stavke uticale na procjenu neto koristi koju ste iznijeli. Ako razlike u neto koristima nisu značajne, ili se ne mogu dovoljno kvantificirati ili potkrijepiti dokazima, možda trebate ponovo razmisliti o opcijama. Predložene opcije za koje se ne može uvjerljivo pokazati da proizvode neto koristi obično treba odbaciti. Donja tabela predstavlja jedan način prikazivanja sažetog poređenja opcija politike u pogledu njihove efektivnosti, efikasnosti i koherentnosti.

Efektivnost Efikasnost Koherentnost

Opcija A Postizanje ciljeva

politika„A“ i „B“

Treba „X“ resursa da se postigne nivo

učinaka „y“

Dobra ravnoteža pozitivnih i negativnih

(ne)namjeravanih/(in)direktnih učinaka u ekonomskim, društvenim i ekološkim

pitanjima

Opcija B Postizanje samo cilja

„A“ politike

„treba 2X“ resursa da se postigne nivo

učinaka „y“

Pozitivni učinci na ekonomiju; negativni nenamjeravani

učinci na okoliš

Opcija C ... ... ...

10. ORGANIZACIJA BUDUĆEG PRAĆENJA I EVALUACIJE

Identificirajte osnovne pokazatelje napretka za ključne ciljeve moguće intervencije. Dajte široki prikaz mogućih programa praćenja i evaluacije.

Osigurajte da su evaluacije osmišljene i vremenski planirane tako da se rezultati mogu upotrijebiti za buduće procjene učinka.

~ 47 ~

Kreatori politike trebaju biti u stanju da provjere da li je provedba „na pravom putu“ i mjeru u kojoj politika postiže svoje ciljeve. Kada politika ne postiže ciljeve, trebaju znati i da li je to rezultat problema sa osmišljavanjem politike ili loše provedbe, npr. da li je analiza problema bila precizna? Da li su ciljevi bili relevantni i dostižni? Da li je provedba bila povjerena stranama koje mogu razumjeti politiku i koji su spremni da je primijene? Da li je loša provedba rezultat slabog upravljačkog kapaciteta? Programi praćenja i evaluacije, zajedno sa pokazateljima, daju vrijedne informacije u tom pogledu. Procjena učinka zato treba navesti kakvi će ti aranžmani biti i definisati ključne indikatore za glavne ciljeve politike. Nije nužno to detaljno uraditi za sve opcije koje se ispituju u procjeni učinka. To će se uraditi nakon što se izvrši politički izbor najprikladnije opcije politike, kao posljednji korak u procesu dizajniranja politike. Međutim, ima smisla definisati neke ključne pokazatelje za ključne ciljeve politike (tj. tzv. „opće ciljeve“) jer su oni validni za sve opcije politike. Pokazatelji moraju služiti jasnoj svrsi, tj. mjerenju mjere u kojoj se neka politika ispravno sprovodi i njeni ciljevi postižu. Drugi važan faktor u biranju pokazatelja jeste lakoća kojom se podaci mogu skupiti; skupljanje podataka ne treba biti skuplje od vrijednosti informacija koje daju. Prema pravilima Komisije za evaluaciju, sve njene aktivnosti moraju se redovno evaluirati. Za prijedloge trošenja evaluacija je obavezna, a i mnoge druge politike sadrže klauzulu o pregledu, koja zahtijeva evaluaciju takvih politika otkad su se počele primjenjivati. Evaluacije treba objaviti i opisati unaprijed, sa jasnim obavijestima o vremenu, glavnom fokusu i svrsi, o tome ko će biti odgovoran za njihovo vršenje i kome će rezultati biti upućeni. Ako planirate da radite dalju procjenu učinka, ovaj dio je prikladno mjesto da identificirate odgovarajuće potrebe za podacima.

Ako je identificirana preferencijalna opcija, trebate: 1. ukratko opisati kako će se prikupljati podaci potrebni za praćenje 2. navesti prirodu, učestalost i svrhu narednih poslova na evaluaciji. Pitanja na koja treba odgovoriti su:

Za šta će se koristiti podaci iz praćenja i rezultati evaluacija?

U kojoj mjeri već postoje strukture praćenja/evaluacije? Da li treba ustanoviti novi kapacitet?

Da li je situacija osnovice poznata ili će trebati skupiti još podataka kad se usvoji prijedlog?

Ko su ključni učesnici u davanju i korištenju takvih informacija? (npr. Komisija, države članice, posrednici kao što su agencije, operateri/korisnici, itd.)?

Općenito, kakve će biti uloge tih učesnika? Kako će se informacije dijeliti i kasnije udružiti?

Kakva će biti dodatna upotreba za skupljanje tih informacija? Ako one podrazumijevaju administrativno opterećenje koje je značajno, njega treba mjeriti pomoću Modela standardnihtroškova kao dijela procjene učinka.

Aneks 13 donosi detaljnije upute (uključujući primjere) o pokazateljima, praćenju i evaluaciji.