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¿SON LOS TRATADOS BILATERALES DE INVERSIÓN UN MECANISMO
NECESARIO PARA ATRAER INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA?*
Artículo de Reflexión
Carlos Miguel Rodríguez Gallón**
___________* Artículo de investigación producto de las actividades relativas a la Maestría de Derecho Privado y la clase de Derecho de las Multinacionales de la Universidad de Los Andes.** Abogado especialista en Derecho de los Negocios Internacionales de la Universidad de los Andes con estudios complementarios en Administración de Empresas, actualmente en ejercicio profesional como abogado consultor de las áreas de derecho corporativo y negociación internacional. Conocimientos específicos en comercio exterior, contratos comerciales y financieros, derecho comercial, régimen corporativo y contratación pública administrativa. Experiencia en el sector privado como abogado consultor del área de derecho comercial y corporativo con énfasis en negocios e inversiones internacionales, y en el sector público en materia de contrataciones estatales e investigaciones sobre diseño, implementación e impacto de políticas públicas.Contacto: [email protected]
RESUMEN
Los Tratados Bilaterales de Inversión encuentran como una de sus más
importantes justificaciones teóricas, la creencia generalizada de que el número de
éstos instrumentos suscritos aumenta de manera directa y proporcional la cantidad
de Inversión Extranjera Directa de la cual es receptora un país. El presente trabajo
buscar cuestionar si los agentes privados de inversión y los Estados deberían
asumir que el eventual -e incierto- incremento en los niveles de Inversión
Extranjera Directa por la suscripción de Tratados Bilaterales de Inversión,
realmente justifica sus costos asociados de suscripción, y en consecuencia dejar
planteada la posibilidad de promocionar otros Acuerdos Internacionales de
Inversión que podrían justificar en mejor medida dichos costos de suscripción.
Palabras clave autor: Tratados Bilaterales de Inversión, inversión extranjera,
acuerdos internacionales de inversión, tratados comerciales.
2
ABSTRACT
“One of the most important theoretical justifications of the Bilateral Investment
Treaties is the general belief that the execution of these instruments has a direct
and proportional increase in the Foreign Direct Investment which the countries are
receiving. The purpose of this article is to question whether private investment
agents and States should assume that the possible -and uncertain- increase of the
levels of Foreign Direct Investment justify the associated costs of the Bilateral
Investment Treaties, and to present as a possibility the promotion of other
International Investment Agreements that may justify such costs in a better way”.
SUMARIO
INTRODUCCIÓN. - I. RELACIÓN ENTRE LOS TRATADOS BILATERALES DE
INVERSIÓN Y LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA. II. INFLUENCIA DE LOS
TRATADOS BILATERALES DE INVERSIÓN EN LOS NIVELES DE RIESGO
POLÍTICO DE LOS PAÍSES. III. INFLUENCIA DE LOS TRATADOS BILATERALES
DE INVERSIÓN SOBRE LAS DECISIONES TOMADAS POR LOS AGENTES
PRIVADOS DE INVERSIÓN. IV. COSTOS ASOCIADOS A LA SUSCRIPCIÓN DE
TRATADOS BILATERALES DE INVERSIÓN. V. ACUERDOS DE COMERCIO E
INVERSIÓN PREFERENCIAL: UNA OPCIÓN PARA CONSIDERAR COMO
SUSTITUTO A LOS TRATADOS BILATERALES DE INVERSIÓN. VI.
CONCLUSIONES. - BIBLIOGRAFÍA.
3
INTRODUCCION
Una de las grandes preocupaciones de los países en vía de desarrollo
actualmente ha sido la búsqueda de mecanismos legales idóneos para atraer
Inversión Extranjera Directa (IED o FDI, por su sigla en inglés) con el objetivo de
que ésta impulse el desarrollo económico local1. Así, uno de los métodos utilizados
de manera creciente en las últimas décadas para lograr dicho fin ha sido la
suscripción de Tratados Bilaterales de Inversión (FDI o BITs, por su sigla en inglés)
entre los países, bajo la convicción de que estos instrumentos vuelven atractivo al
país frente a las multinacionales que deseen realizar IED, y lo cual justifica de
alguna manera la disminución de soberanía estatal que implica la suscripción de
dichos TBIs2.
La eficacia de los TBIs para lograr el incremento de la IED ha sido estudiada y
desarrollada en múltiples ocasiones y bajo ópticas distintas, dando resultados tan
diversos como contradictorios. Así, hay estudios que han obtenido una relación
positiva entre la suscripción de TBIs y el incremento de IED3, mientras que hay
otros mucho mas escépticos que no han encontrado impacto alguno4 e incluso
4
1 Si bien el análisis de la relación entre IED y crecimiento económico de los países no es objeto de la presente discusión, considero que aunque en muchos casos esta relación puede ser directamente proporcional, debe analizarse de manera particular, ya que no es así para todos los casos ni en todas las industrias. De cualquier forma, tal supuesto es indudablemente el punto de partida de muchos legisladores y agentes de políticas públicas de los países, quienes buscan de manera incasable, y muchas veces errada, atraer IED como “salvación” económica para sus Estados.
2 “[The States] invest time and other scarce resources to negotiate, conclude, sign and ratify BITs. Such treaties represent a non-trivial interference with the host countries’ sovereignty as they provide protections to foreign investors that are enforceable via binding investor-to-state dispute settlement”, NEUMAYER, Eric & SPESS, Laura. “Do bilateral investment treaties increase foreign direct investment to developing countries?” London, LSE Research Online, 2005.Available at: http://eprints.lse.ac.uk/archive/00000627, Pag. 3.
3 “What we do know is that BITs fulfill their purpose and those developing countries that have signed more BITs with major capital exporting developed countries are likely to have received more FDI in return” ibíd., Pág. 28.4 “BITs Are probably not been the primary cause - and perhaps not even a partial cause - of the massive increase in foreign investment to the developingworld that began in the 1990s”, YACKEE, Jason Webb, Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment - Some Hints from Alternative Evidence Virginia Journal of International Law, Vol. 51, Issue 2 (Winter 2011), pp. 397 - 442. Pag. 401.
que han hallado una relación negativa entre dichas variables por los costos que
genera para los países la suscripción de TBIs 5.
No obstante lo anterior, si bien el presente artículo tiene como propósito principal
analizar la relación entre TBIs e IED, la óptica utilizada no pretende partir de un
análisis cuantitativo de dicha relación, ni tampoco pretende centrar el análisis al
efecto que generan los TBIs en los Estados, sino que tomará como punto de
partida el interrogante de si uno los aspectos que los Agentes Privados de
Inversión (API) -entre estos las multinacionales- dan preponderancia al momento
de establecer los niveles de riesgo político, y así tomar sus decisiones de inversión
extranjera, es la suscripción de Tratados Bilaterales de Inversión por parte del país
receptor de la inversión.
Hemos encontrado que muchos de los estudios realizados hasta este punto, que
harán parte integral del presente texto, responden a si los TBIs promueven
realmente la IED, y en ese caso, si el incremento asociado de la IED justifica los
costos que asumen los Estados con la suscripción de los TBIs. Sin embargo, no
pocos estudios han dejado de lado la perspectiva de los API, que no es menos
importante, e incluso a nuestro parecer podría ser más determinante para indicar
la eficacia de los TBIs con respecto a los niveles de IED.
En consecuencia, el presente texto tiene como objetivo central analizar a partir de
las investigaciones que se han realizado sobre el particular, si los API, y entre ellos
las multinacionales, realmente toman en cuenta los TBIs suscritos por los Estados
para calificar el riesgo político de los países y en consecuencia para decidir el
lugar en el cual situar su IED, o si por el contrario, la situación legal de los países,
5
5 “The relevance of these findings is heightened not only by the proliferation of such treaties, but by recent high profile legal cases. These cases show that the rights given to foreign investors may not only exceed those enjoyed by domestic investors, but expose policymakers to potentially large-scale liabilities and curtail the feasibility of different reform options”, HALLWARD-DRIEMEIER, Mary, Do BilateralInvestment Treaties Attract Foreign Direct Investment? Only a Bit . .. and They Could Bite, 19 (World Bank, Dev. Research Grp., Policy Research Working Paper No. WPS 3121, 2003). Available at http://tinyurl.com/3akk3af.
y en especial los TBIs suscritos por estos son un asunto accesorio, no definitivo,
en los niveles de riesgo político de los países y en el procedimiento de toma de
decisiones de los API para seleccionar los lugares idóneos en donde canalizar su
inversión en el extranjero. Dada la segunda opción será entonces necesario
verificar si existen otros Acuerdos Internacionales de Inversión (AII o IIA, por sus
siglas en inglés) que a pesar de tener costos muy similares a los TBIs, como por
ejemplo cláusula de arbitramento, podrían justificar en mejor medida dichos costos
a través de beneficios adicionales, al propiciar un incremento de la IED de manera
conjunta y sostenida a favor de una región, no solo de los países.
Debido a la amplitud del estudio sobre la relación entre los Tratados Bilaterales de
Inversión y la Inversión Extranjera Directa, el presente documento ha omitido
necesariamente varias discusiones importantes para poderse enfocar en las dos
disyuntivas, que a nuestro parecer, son las primeras que deberían ser resueltas
para delimitar la relación entre TBIs e IED, a saber: (i) ¿Son los Tratados
Bilaterales de Inversión generadores naturales de Inversión Extranjera Directa de
los países?, y (ii) ¿Los posibles beneficios en materia de IED derivados de los
Tratados Bilaterales de Inversión justifican sus costos asociados de suscripción?.
En aras de estructurar la metodología de investigación, se tomarán como punto de
partida algunos de los análisis más relevantes que pretenden demostrar la relación
entre los TBIs y la IED, los cuales si bien en ciertos casos arrojan como resultado
una relación positiva entre el aumento de la IED de manera paralela al aumento en
la suscripción de TBIs, no son lo suficientemente concluyentes para demostrar que
el aumento de la IED se haya dado precisamente por la suscripción de dichos
TBIs y no por otros factores, como por ejemplo, por la reducción del riesgo político
que implica el fortalecimiento de las instituciones del Estado, y en especial de la
democracia y los sistemas judiciales.
6
Posteriormente se analizarán los estudios enfocados en la eficacia que tienen los
TBIs para reducir el riesgo político, variables que como veremos incentiva la IED.
Uno de los estudios más recientes sobre el particular 6 parte de un método de
investigación empírica donde se recopilaron conceptos de entidades privadas
calificadoras de riesgo político, entidades aseguradoras que toman en cuenta la
calificación del riesgo político y gerentes legales de algunas multinacionales
establecidas en E.E.U.U., y se demostró que los TBIs no influencian, o al menos
no de manera decisiva, a los API ni a quienes toman decisiones de inversión en
las multinacionales, ya que no reducen el riesgo político asociado a las
instituciones estatales débiles, y por ende no son sustitutos ideales de dicho riesgo
político ni generadores naturales de IED7.
Paso seguido, a partir de las características transversales a la mayoría de TBIs se
identificarán sus costos asociados de suscripción, para ponderar en un análisis
costo-beneficio, si la firma de TBIs justifica aquellos costos asociados de
suscripción de cara al potencial incremento de la IED, que como se hallará no es
regular, consistente, ni garantizado únicamente por los TBIs, por lo que no
pareciera que los TBIs recompensan, en retorno, sus costos asociados de
suscripción a través de un incremento exponencial de la IED.
Una vez identificados los costos inherentes a la suscripción de TBIs se propondrá,
como posibilidad para incrementar la IED y para generar un mayor balance entre
los beneficios y costos de suscripción, enfocar los esfuerzos estatales en otros
Acuerdos Internacionales de Inversión, distintos de los TBIs, que generan mayores
beneficios regionales y un incremento más eficiente en la percepción de
7
6 Ver YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)” Ob. Cit.7 “The results of these three lines of inquiry provide evidence that BITs do not meaningfully influence FDI decisions. BITs are not strongly correlated with political risk rankings, and providers of political risk insurance only inconsistently take BITs into account when making underwriting decisions. Indeed, the majority of providers surveyed do not view BITs as relevant to their underwriting decisions. Finally, general counsel report relatively low corporate familiarity with, or appreciation of, BITs as risk-reducing devices” Ibíd.
estabilidad de las instituciones estatales. Así a pesar de que la mayoría de AIIs
tengan costos asociados de suscripción muy similares a los TBIs -por ejemplo en
materia de soberanía-, aparentemente hay algunos que reducen el riesgo político
de manera más eficiente y consistente, lo cual nos lleva a pensar que también
pueden ser más efectivos para generar un balance positivo para los Estados en la
relación costo-beneficio.
Lo anterior analizado de cara a un estudio realizado por las Naciones Unidas
sobre los AII en el 2009, en donde si bien su resultado no fue tan desalentador
para los TBIs como otras investigaciones que presentaremos, si arrojó como
conclusión un rezago importante en la eficacia que brindan los TBIs para promover
IED con respecto a otros tipos de AII tales como los Acuerdos de Comercio e
Inversión Preferencial (ACIP)8.
Concluyendo el presente texto se planteará un posible motivo que explique porqué
si bien existen AII que cumplen de manera más eficiente el objetivo de incrementar
la IED, los países continúan realizado tantos esfuerzos e invirtiendo sendos
recursos en la suscripción de TBIs, a pesar de sus costos asociados y del
aparente bajo retorno de beneficios que éstos implican.
8
8 “The impact of IIAs on FDI has been measured in a series of econometric and other studies, published between 1998 and 2008. While these studies often arrive at different conclusions, and their findings are subject to important qualifications, several concur that IIAs can influence a company’s decision where to invest. Several studies also concur that this impact is generally stronger (in terms of increased FDI inflows) in the case of free trade agreements, regional integration agreements or economic cooperation agreements than in the case of BITs. This is because PTIAs – more broadly – improve the economic determinants of FDI, as opposed to BITs, whose influence is limited to the policy determinants of FDI”. UNITED NATIONS, “The Role of International Investment Agreements in Attracting Foreign Direct Investment to Developing Countries”, UNCTAD Series on International Investment Policies for Development, United Nations Publication, 2009.
I. RELACIÓN ENTRE LOS TRATADOS BILATERALES DE INVERSIÓN Y LA
INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA.
Los regímenes legales del derecho internacional económico han venido
modificando su tendencia multilateral a una bilateral, debido a la dificultad de
promover esquemas globales de gobernabilidad y de conciliar las posiciones e
intereses de distintos países en acuerdos multilaterales9. Dado lo anterior, han
cobrado relevancia los Tratados Bilaterales de Inversión en materia de Inversión
Extranjera Directa, con el fin de generar confianza a los inversionistas extranjeros
para que tengan certeza de sus derechos como inversionistas y para que, en caso
de conflicto con el Estado receptor de la inversión, puedan acudir a un Tribunal de
Arbitramento ad hoc o CIADI en vez de a la jurisdicción local del Estado receptor10.
Lo anterior bajo el argumento, a nuestro parecer un poco pretensioso, de asegurar
que los derechos y procedimientos legales sean transparentes y neutrales frente a
ambas partes, y donde el Estado en un eventual conflicto no pueda ejercer
influencias en la decisión final de los tribunales competentes 11.
Para iniciar con el desarrollo del capítulo cabe destacar que entre los años de
1970 al 2000 la IED global de los países en desarrollo se incrementó
exponencialmente junto con la cantidad de TBIs suscritos por estos 12 , lo cual
9
9 Ver al respecto: REICH, Arie, “Bilateralism Versus Multilateralism in International Economic Law: Applying the Principle of Subsidiarity”, U. Toronto, Law Journal 263, 2010.10 “Virtually all modem BITs now contain state consents to investor-initiated arbitration, and the predictable result has been an explosion in BIT-based disputes” Ob. Cit. YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)”P.p. 40311 “(...) A second thread is a deep distrust of government often seen as prone to populist pressures, with a weak commitment to contract enforcement, eager to please the masses and beholden to irrational goals. Arbitrators are said to serve as an objective safety valve, impartial, objective, and independent.They ensure that private property is shielded from state interference and impose compensation when investor rights are violated. This function shares similarities with national courts, ensuring that governments do not take property without adequate compensation. There is little scope for governments genuinely striving for the public good, however imperfectly”.WAIBEL, Michael, KAUSHAL, Asha, LIS CHUNG, kyo-Hwa y BALCHIN, Claire, “The B a c k l a s h A g a i n s t I n v e s t m e n t A r b i t r a t i o n ” , 2 0 1 0 , a v a i l a b l e a t : h t t p : / /www.kluwerarbitration.com.biblioteca.uniandes.edu.co:8080/print.aspx?ids=KLI-KA-201011002-n.12 Dato tomado de: Ob. Cit. YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)” Pp 402.
podría llevar a pensar, de manera muy intuitiva, que el incremento de la IED es
directamente proporcional al incremento de los TBIs globalmente suscritos, y en
consecuencia, que a mayor cantidad de TBIs firmados entre países se generaría
una mayor IED.
Con base en la anterior impresión, una parte de la doctrina ha concluido que los
TBIs aumentan la IED debido a que generan más confianza a los API, y en
especial a las multinacionales que deciden invertir su capital en un país13, sin
embargo no consideramos que la solución sea tan intuitiva como se quisiera, y de
hecho existen muchas otras posiciones doctrinales sobre si la relación entre los
TBIs y la IED es positiva o negativa, si los primeros son realmente una causa
determinante para el incremento del segundo, o si por el contrario los TBIs son
instrumentos que no cumplen de manera tan precisa su objetivo de incrementar la
IED. Lo anterior debido a que en el análisis costo-beneficio, los TBIs pueden
terminar no siendo instrumentos tan eficientes para lograr sus objetivos, como lo
serían por ejemplo, los Acuerdos de Comercio e Inversión Preferencial, o el
fortalecimiento interno de las instituciones estatales -en especial las de
administración de justicia-.
Por nuestra parte, el presente texto adopta y desarrolla la posición de que si bien
los TBIs pueden generar una relativa certeza internacional en las intenciones
estatales de garantizar seguridad a inversiones extranjeras14, dichos instrumentos
no son sustitutos, perfectos o imperfectos, de las instituciones legales débiles de
10
13 “BITs and DTTs should theoretically increase FDI flows into the capital importing countries as they provide foreign investors with secured investment protection in the host states” CHALAMISH, Efraim, Do Treaties Matter? On Effectiveness And International Economic Law, Michigan Journal of International Law, Vol 32, Pp 325., Book Review: SAUVANT Karl P. and SACHS, Lisa E. “The Effect of Treaties on Foreign Direct Investment: Bilateral Investment Treaties, Double Taxation Treaties, and Investment Flows”, Oxford: Oxford University Press, 2009. Pp. 32714 “BITs give an individual country the ability to make credible promises to potential foreing investors” GUZMAN, Andrew T., “Why LDCs Sign Treaties That Hurt Them: Explaining the Popularity of Bilateral Investment Treaties”, University of California - Berkeley, Virginia Journal of International Law, Vol. 38, 1998. Pp. 639
un país15, y por lo tanto no subsanan por sí mismos la falta de seguridad jurídica
de los países frente a los inversionistas extranjeros, pero aún así generan en
todos los casos altos costos asociados de suscripción16. De hecho, si bien la
posición extrema de la denominada doctrina Calvo17 ha sido relativamente
superada en las nuevas generaciones de TBIs, consideramos que aún quedan
muchos costos de suscripción por superar y que para ello existen otros AII que
podrían ser más útiles y beneficiosos regionalmente que los TBIs.
Al respecto cobra relevancia la publicación denominada “Bilateral Investment
Treaties in the mid-1990s” de la Conferencia de Comercio y Desarrollo de la
Organización de las Naciones Unidas (UNCTAD, por sus siglas en inglés) en
donde los investigadores encontraron que la relación entre TBIs e IED era
estadísticamente débil al analizar la magnitud de su efecto, y concluyeron que los
TBIs pueden tener como única expectativa un “incremento marginal”18 de la IED.
Dado lo anterior cabe resaltar que existen casos en donde los TBIs, a pesar de
que no han generado los beneficios en que se fundamentan, es decir, no han
generado IED, o esta no ha sido una inversión deseable, si han tenido costos
asociados de suscripción, tal y como ha sucedido en Argentina los últimos años,
11
15 “Those countries with weak domestic institutions, including protection of property, have not gotten significant additional benefits; a BIT has not acted as a substitute for broader domestic reform” HALLWARD-DRIEMEIER, Mary, Do Bilateral Investment Treaties Attract Foreign Direct Investment? Only a Bit . .. and They Could Bite, 19 World Bank, Dev. Research Grp., Policy Research Working Paper No. WPS 3121, 2003. Available at http://tinyurl.com/3akk3af.16 “In a growing number of cases, investors are using BITs to bring highly ambitious and politically explosive claims that seek to push international investment law far beyond its customary origins.” Ob. Cit. YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)”P.p. 40417 “Esta doctrina toma su nombre del jurista argentino Carlos Calvo y sugiere que los extranjeros sólo tienen los derechos y privilegios que disfrutan los nacionales y pueden, por tanto, buscar la ejecución de dichos derechos sólo ante las cortes locales. Carlos Calvo, Le droit international théorique et pratique, précéde d'un exposé historique des progrès de la science du droit des gens (guillaumin, Paris, 1885)”. Tomado de MÁRQUEZ ESCOBAR, Carlos Pablo y VILLEGAS CARRASQUILLA, Lorenzo, “Regulación e inversión extranjera: los tratados de promoción recíproca de inversiones y el estándar de trato justo y equitativo”, Revista Colombiana de Derecho Internacional, vol. 15., 2009, P.p. 169.18 UNITED NATIONS, “Bilateral investment treaties in the mid-1990s.”, United Nations Conference on Trade And Development (UNCTAD), United Nations Sales No. E.98.11.D.8.,1998. Pp. 105-22
según afirma Vilma Ibarra, Presidenta de la Comisión de Legislación General de
Argentina:
“Está comprobado que a raíz de la firma de estos tratados, donde se
resigna soberanía, no se han incrementado proporcionalmente las
inversiones. Pero además, y principalmente, el estado argentino tiene
hoy juicios en el CIADI por más de $ 16.000 millones de dólares en
concepto de arreglos de diferendos en los cuales han intervenido
dichos tribunales por la jurisdicción que establecen estos tratados. Por
ello, resulta necesario que el Poder Ejecutivo proceda a la denuncia,
anulación o derogación de esos tratados, conforme la mejor opción
para la Argentina, en los términos, plazos y modos que mejor defiendan
nuestros intereses y soberanía. Es necesario evitar que estos TBI
continúen vigentes porque afectan los intereses nacionales y
perjudican nuestra economía”19
Por su parte, Sara L. Feldstein de Cárdenas al referirse a la relación entre TBIs e
IED ha recordado el caso de Brasil, quien “no mantiene tratados bilaterales sobre
inversiones y tampoco es parte de los sistemas multilaterales de solución de
controversias, como el CIADI, entre otros. A pesar de este aspecto, el país recibió
significativas inversiones a lo largo de la última década. Esto parece indicar que
estos mecanismos no fueron componentes necesarios para la atracción de
inversiones en el pasado”. De hecho la Sra. Feldstein va más allá y concluye que
“si lo que se aspira es que la presencia de los inversionistas constituya un aporte
efectivo para la República Argentina, habrá que: (…) superar el error de pensar
que depende de los tratados bilaterales la llegada de inversiones extranjeras, sino
que basta garantizar a los justiciables, inclusive a los inversionistas, la resolución
12
19 IBARRA, Vilma, “Tratados Bilaterales de Inversión: Es necesario terminar con esta remora de los años 90”, Buenos Aires – Argentina, 2009, en http://www.vilmaibarra.com.ar/?p=309
de las disputas dentro de un sistema de justicia que les brinde certidumbre,
seguridad jurídica (...)” 20
De igual manera, las preocupaciones sobre los costos asociados a los TBIs, y en
especial aquellos derivados de la cláusula de arbitramento -transversal a la
mayoría de TBIs-, se han extendido a Australia, Suramérica y la Comunidad
Europea, tal y como lo resalta M. Sornarajah:
The (...) “situation in Europe where the European Commission has
frozen the making of any new investment treaties by individual member
states and taken the view that there must be a common policy followed
by the European Union on issues of foreign investment signals the end
of treaties that had been negotiated by the different European states.
Some of them, particularly those, which had suffered adverse
consequences of investment arbitration, had earlierannounced
reconsideration of their policies relating to the usefulness of investment
treaties. (...) A glaring example of withdrawal from the treaty system is
that of Brazil, which saw spectacular development without any bilateral
investment treaties. (...)”.21
Así mismo, unos años atrás Australia había anunciado su decisión de no pactar
cláusulas arbitrales en sus futuros tratados debido, entre otras razones, a que
dicha cláusula ponía a los inversionistas extranjeros en una posición de
superioridad sobre los inversionistas locales.
13
20 FELDSTEIN de CÁRDENAS, Sara Lidia, “Arbitraje e Inversiones Extranjeras”, publicado en “El derecho privado ante la internacionalidad, la integración y la globalización”, Centro Argentino de Estudios Internacionales, Programa Derecho Internacional, Buenos Aires – Argentina, 2005. Pp- 17 y 2421 SORNARAJAH, Muthucumaraswamy,”The International Law on Foreign Investment”, Cambridge University Press, 2nd edition, 2004, P.p. 227 - 228.
Igualmente, y por diferentes razones, Bolivia, Ecuador22 y Venezuela han iniciado
campañas contra el el Centro internacional de arreglo de diferencias relativas a
inversiones -CIADI- para renegociar los tratados, desconocer los fallos y
finalmente denunciar la convención del CIADI en 2007, 2009 y 2012
respectivamente.
Los anteriores son algunos ejemplos prácticos que demuestran que los TBIs no
deben considerarse como un instrumento beneficioso por naturaleza para todos
los casos, así mismo y como hemos venido exponiendo, tampoco deben ser
considerados como un generador natural de IED ni como un mecanismo necesario
para atraerla, y en los casos en que la atraen, tampoco debe suponerse que dicha
inversión justifica, en todos los eventos, los costos asociados de suscripción de los
Tratados Bilaterales de Inversión.
De hecho, Zachary Elkins, Andrew Guzman y Beth Simmons, han desarrollado
desde el año 2010 la idea de que los países en conjunto resultan más
perjudicados que beneficiados de la especie de “race to the bottom” que
desencadena la “carrera” por atraer IED a través de TBIs absolutamente
proteccionistas para el inversionista, pero peligrosamente restrictivos materia
soberanía estatal, y con unos altos costos asociados de suscripción para los
Estados.
“On a broad level, inherent contradictions characterize the BIT
revolution over the last few decades. Underlying the surge in BITs is a
belief that protection of investor interests will invariably, without further
14
22“For the purposes of promoting, attracting and protecting foreign investment, Ecuador signed the International Convention on Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of other States (the ICSID Convention) on 3 March 986, which became fully in effect on 9 April 00.3 Likewise, Ecuador has executed 8 bilateral investment treaties (BITs) that include ICSID or UNCITRAL arbitration clauses. At present, 0 BITs are in effect. Ecuador is a party to the World Trade Organization and more than once it has applied state-to-state arbitration as set forth in WTO treaties”. ROBALINO ORELLANA, Javier y RODRIGO JIJÓN, Letort - “The Arbitration Review of the Americas 2010”, Global Arbitration Review en asociación con Pérez, Bustamante & Ponce, 2010.P.p. 47-48
state intervention, lead to the public good. This is tied to the proposition
that BITs increase or facilitate foreign investment in all cases, a premise
called into question by Zachary Elkins, Andrew Guzman, and Beth
Simmons. Their statistical analyses reveal a tenuous relationship
between foreign direct investment flows and BITs. The central reason is
that the pool of money that investors are willing to invest in developing
countries is limited. States compete for this scarce pool by offering ever
more attractive conditions to foreign investors, engaging in an arms
race. Host states would likely be better off if they could collectively
commit not to undertake this race to the bottom”23.
Por su parte, Mary Hallward-Driemeier ha encontrado en una de sus
investigaciones empíricas que existe muy poca evidencia de que los TBIs hayan
estimulado inversión extranjera directa, de hecho en su estudio se afirma que:
“Analyzing twenty years of bilateral FDI flows from the OECD to
developing countries finds little evidence that BITs have stimulated
additional investment. Those countries with weak domestic institutions,
including protection of property, have not gotten significant additional
benefits; a BIT has not acted as a substitute for broader domestic
reform. Rather, those countries that are reforming and already have
reasonably strong domestic institutions are most likely to gain from
ratifying a treaty. That BITs act as more of a complement than a
substitute for domestic institutions means that those that are benefiting
from them are arguably the least in need of a BIT to signal the quality of
their property rights”24.
15
23 Ob. Cit. WAIBEL, Michael, KAUSHAL, Asha, LIS CHUNG, kyo-Hwa y BALCHIN, Claire, “The Backlash Against Investment Arbitration”, 2010,24 Ob. Cit. HALLWARD-DRIEMEIER, Mary, Do Bilateral Investment Treaties Attract Foreign Direct Investment? Only a Bit . .. and They Could Bite (…). Pp. 22
Por otro lado, la variable que si ha generado disminución de riesgo político e
incremento de la IED en los países, más allá de los TBIs, ha sido precisamente el
fortalecimiento de sus instituciones estatales, en especial de la democracia25 y de
la seguridad jurídica que se brinda a los inversionistas desde el Estado mismo,
más allá de sus tratados con otros Estados, situación que por ejemplo, llevó a
Brasil a tener altos flujos de IED aún sin suscribir algún tipo de TBIs con otros
países.
Dado lo anterior, para que los TBIs puedan generar IED, deben estar
acompañados de políticas públicas que generen confianza a los inversionistas
sobre la seguridad de su inversión, la imparcialidad y eficiencia del sistema judicial
en la solución de conflictos relacionados con las inversiones, y especialmente con
los derechos de propiedad26.
En consecuencia, ni los TBIs se pueden considerar como un catalizador
autosuficiente para generar IED27, ni tampoco se podrá dar por sentado que
sustituyan la deficiencia de las instituciones estatales. De lo único que se puede
estar seguros es que la suscripción de TBIs genera altos costos asociados, para
los países mientras que el incremento de la IED es incierto y depende de otras
variables distintas al tratado mismo.
16
25 “Relatively consistent evidence shows that political democracy positively affects risk ratings, a finding in line with past research on democracy and foreign investment: The Polity variable is significant and positive in four of the six models (the ICRG and IRIS models), suggesting that greater levels of democracy are associated with less perceived political risk” Ob. Cit. YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)”P.p. 42126 “The correlation between BITs and the quality of domestic institutions is critical as governments face a variety of policy choices with respect to attracting FDI to their economies”. Ob. Cit, CHALAMISH, Efraim, “Do Treaties Matter ?” (…). Pp. 33127 “Is this development sufficient to conclude that BITs have actually promoted FDI into developing countries? The answer is not straightforward because, as indicated before, there are, in addition to BITs, many determinants of FDI inflows into countries economic policy determinants or business facilitation”. UNITED NATIONS, “The Role of International Investment Agreements in Attracting Foreign Direct Investment to Developing Countries”, UNCTAD Series on International Investment Policies for Development, United Nations Publication, 2009. Pp. 31.
Así, somos de la posición de que en los casos en que los TBIs generen beneficios,
estos deben considerarse como complementarios a las instituciones estatales y
además que no se debe continuar suponiendo que los TBIs generan IED por sí
mismos, sino que por el contrario, la fortaleza de las instituciones estatales es lo
que garantiza IED, mientras que los TBIs son un complemento a dicha fortaleza
que tiene por finalidad demostrar un compromiso internacional de seguridad a la
inversión, más no subsanar los defectos de dicha inseguridad jurídica en el país.
Al respecto, Neumayer y Spess han obtenido como resultado de una investigación
económica sobre el particular que “there is some limited evidence that BITs
function as substitutes for institutional quality, as in a few estimations the
interaction term between the accumulated number of BIT variable and institutional
quality is negative and statistically significant”28. Así mismo, basada en estos
resultados Jason Webb Yackee ha considerado que los TBIs no sustituyen la
fortaleza de las instituciones requerida para atraer IED, más sin embargo, pueden
ser un complemento en el proceso de fortalecimiento de dichas instituciones: “this
relationship may be conditional on the strength of domestic political institutions in
the host state. Host states with domestic institutions that are ineffective at
protecting the property rights of foreign investors may be more likely to see a
significant impact on FDI upon signing a BIT.”29
Así, paradójicamente aquellos países más desarrollados, con instituciones
estatales más fuertes y que necesitan menos de la IED con respecto a los países
menos desarrollados, son aquellos que pueden aprovechar en mayor medida los
beneficios complementarios de los TBIs, esto en contraposición a aquellos países
en vía de desarrollo, que por sus instituciones estatales débiles, deberán
17
28 Ob. Cit. NEUMAYER, Eric & SPESS, Laura. “Do bilateral investment treaties increase foreign direct investment to developing countries?”, Pp. 2729 Ob. Cit. YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)”P.p. 408
fortalecerlas antes de beneficiarse de los TBIs en igualdad de condiciones y en
igual medida que los países desarrollados.
La anterior preocupación ha sido resaltada por Efraim Chalamish quien plantea
que “the marginal impact of BITs is greater in countries with better economic
environments and effective legal regimes so that the least risky and most
developed of the developing countries gain much more from signing additional BITs
than more risky countries”30. Lo anterior corroborado empíricamente por Salacuse
y Sullivan en su estudio conjunto sobre la efectividad de los TBIs, quienes a
propósito del desarrollo económico de Estados Unidos han sustentado de manera
consistente la idea de que los “U.S. BITs are more likely to induce FDI inflows than
those concluded by other OECD countries, and that a host country with a U.S. BIT
is more likely to increase its overall FDI (from all OECD countries) than a country
without a U.S. BIT, holding other factors equal”31
Ahora bien, bajo la misma línea de análisis y a propósito de la desigualdad arriba
mencionada en los eventuales beneficios de los TBIs entre países desarrollados y
aquellos en vía de desarrollo, Andrew Guzmán ha presentado un estudio donde
concluye que aún si los TBIs generan algún crecimiento de la IED en los países en
vía de desarrollo, dicho incremento no se vería justificado tras un análisis de
costo–beneficio, debido a que suscribir TBIs es ineficiente, no solo por aquellos
costos de suscripción inherentes a los TBIs que tiene cada país, sino porque como
grupo los países en vía de desarrollo compiten por la IED y cada ganador tendría
asociado un país perdedor en una especie de trade-off, situación que en últimas
reduce el crecimiento económico de la región en vía de desarrollo.
18
30 Ob. Cit, CHALAMISH, Efraim, “Do Treaties Matter ?” (…). Pp. 33231 SALACUSE, Jeswald W. & SULLIVAN, Nicholas P., “Do BITs Really Work?: An Evaluation of Bilateral Investment Treaties and Their Grand Bargain, in The Effect of Treaties”, Harvard International Law Journal 46(1), 2004.
“Although BITs improve the efficiency of foreign investment, they may
not increase the welfare of developing countries. BITs give an individual
country the ability to make credible promises to potential foreing
investors. As a result, the country is more attractive to foreing investors
and will receive a larger volumen of investment than it would without the
ability to make such promises. The increase in investment, however, is
likely to come in large part at the expense of other developing countries.
Developing countries as a group, therefore, will enjoy gains from an
increase in total investment that is relatively modest. It is probable that
this gain will be outweighed by the loss those countries will suffer as
they bid against one another to atract investment.
Developing countries would be better off if, rather than competing
against one another to attract investment, they could require potential
investors to commit their investments to a particular country without a
binding investor-host agreement. (…)”32.
Ahora bien, si la suscripción de TBIs es ineficiente por los motivos arriba
presentados para los países en vía de desarrollo, quienes irónicamente son
aquellos que más necesitan IED, y si el fortalecimiento de las instituciones
estatales genera de entrada y por sí mismo IED como ha sido expuesto
anteriormente, la pregunta que surge naturalmente sería: ¿para qué son
necesarios los TBIs después de haberse fortalecido las instituciones internas y la
democracia de un país?, ¿Son acaso los beneficios complementarios, no
sustitutos, de los TBIs suficientes para asumir los costos asociados de suscripción
y superar la ineficiencias de los países en vía de desarrollo?. La respuesta a
ambas preguntas continuará siendo objeto de debate, pero en este punto
pareciera ser negativa.
19
32 GUZMAN, Andrew T., “Why LDCs Sign Treaties That Hurt Them: Explaining the Popularity of Bilateral Investment Treaties” (…) Pp. 688
Así, podría pensarse que debido a que los TBIs generan diversos costos
asociados de suscripción -como por ejemplo la disminución en materia de
soberanía estatal-, y a que como veremos, existen otros mecanismos para
incentivar la IED que son más idóneos al no tener los costos inherentes de los
TBIs -tales como el fortalecimiento de las instituciones internas-, entonces cabe
concluir en este punto que las políticas públicas de los países deberían centrarse
en fortalecer instituciones antes que en suscribir TBIs para incentivar la IED,
ahorrándose así los costos asociados a la suscripción de dichos instrumentos y
promoviendo, en vez de acuerdos bilaterales, algunos acuerdos multilaterales
tales como los Acuerdos de Comercio e Inversión Preferencial que incentivan un
crecimiento para la región y no solamente para los países.
II. INFLUENCIA DE LOS TRATADOS BILATERALES DE INVERSIÓN EN LOS
NIVELES DE RIESGO POLÍTICO DE LOS PAÍSES.
Ahora bien, teniendo en mente que los TBIs no son generadores naturales de IED,
sino que la política subyacente a la atracción de inversión extrajera es aquella que
fortalezca las instituciones estatales, cobra absoluta relevancia analizar la otra
cara de la moneda, viendo la influencia que los TBIs ejercen sobre las
calificaciones de riesgo político de los países, y en consecuencia, la importancia
que las multinacionales otorgan a estos tratados cuando se encuentran tomando
la decisión de invertir en un país del extranjero.
En primer lugar, tras el análisis de las investigaciones antes mencionadas y que
estudian la relación entre TBIs e IED, cabe resaltar un problema metodológico que
se ha identificado con la mayoría de estudios realizados hasta este momento, el
cual se debe a que en muchos casos no se ha tomado en cuenta la importancia de
los TBIs frente a las multinacionales. Lo anterior debido a que no siempre se
20
identifica si los API, y en especial las multinacionales, ven utilidad en dichos
tratados al momento de tomar sus decisiones de inversión; de hecho la mayoría
de los estudios son estadísticos y giran en torno a si existe o no aumento de la
IED una vez los países han suscrito TBIs, olvidando incluir la perspectiva de los
API que están directamente implicados en el proceso, razón por la cual el presente
trabajo incluiría algunos estudios que precisamente se han centrado en la posición
de los API para determinar la eficacia de los TBIs con respecto a la IED de los
países.
“A final theoretical problem with existing studies is the failure to
incorporate any sort of reasonably realistic theory of the investor
decision-making process. Investors are portrayed as intensely worried
about the limited kinds of political risk against which BITs might offer
adequate protections, as hyper-rational in their willingness and ability to
find out about BITs prior to deciding whether to invest, and as generally
according the presence or absence of a treaty decisive importance in
their investment decisions. In fact, the best qualitative studies of
investment decision making suggest that the process is often
idiosyncratic and less than rational, and that investors care about many
things besides, or in addition to, the kinds of risks against which BITs
might protect”33
Para analizar el tema he considerado pertinente exponer y analizar, entre otros, un
estudio empírico34 realizado en los años de 2010 a 2011 en donde se recopilaron
conceptos de (i) consultores externos que califican los niveles de riesgo político,
21
33 Ob. Cit. YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)” Pp. 41434 “I examine (…) three alternative sources of evidence of an impact of BITs on foreign investment decisions. First, I will examine whether BITs are correlated with more favorable political risk ratings by for- profit risk-rating agencies. I will then turn to the effect of BITs on political risk insurance, and finally, I will discuss investor awareness and appreciation of BITs” Ibíd. Pp. 414
(ii) entidades aseguradoras que toman en cuenta la calificación del riesgo político35
y (iii) gerentes legales de algunas multinacionales establecidas en E.E.U.U. que
realizan IED. Tras lo anterior se demostró que los TBIs no influencian, o al menos
no de manera decisiva, a quienes toman decisiones de inversión dentro de las
multinacionales, ni están relacionados con los niveles de riesgo político de los
países36.
Al respecto el estudio ha demostrado que los “ BITs are not strongly correlated with
political risk rankings, and providers of political risk insurance only inconsistently
take BITs into account when making underwriting decisions. Indeed, the majority of
providers surveyed do not view BITs as relevant to their underwriting decisions.
Finally, general counsel report relatively low corporate familiarity with, or
appreciation of, BITs as risk-reducing devices”37.
El anterior es un argumento que adicionalmente soporta el hecho antes
mencionado de que los TBIs no son sustitutos, perfectos o imperfectos, a la
debilidad de las instituciones estatales al momento de atraer IED. De hecho, en la
medida en que los TBIs no reducen los niveles de riesgo político es evidente que
en muchos casos no están generando por sí mismos el ambiente propicio para
atraer IED ni justificando los costos asociados de su suscripción, argumentos a
través de los cuales muchos agentes encargados de realizar políticas públicas
justifican los TBIs hoy en día38.
22
35 “If investment treaties are important elements in the foreign investment decision-making process because they protect against the risk of adverse political actions (like expropriation), it might be expected that companies whose line of business is to gauge such risks will incorporate the presence or absence of treaties into their evaluations”. Ibíd. Pp. 39936 Al respecto ver PERRY, Amanda, “Legal Systems as a Determinant of FDI: Lessons from Sri Lanka”, Kluwer Law International, The Hague, 2001.37 Ob. Cit. YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)” Pp. 40038 “The central premise of investment treaties is that states that agree to the disciplines and rigors of international investment law will enjoy benefits that offset the various costs. In exchange for giving up what might be called "policy space," or some measure of regulatory autonomy, host states expect, or hope, to receive increased flows of investment”. Ibíd. Pp. 398
Así, el estudio mencionado presenta una postura muy interesante de la relación
entre los TBIs y la IED, basando sus resultados en las consideraciones de los API
que toman decisiones sobre la IED de los países. De esta manera el estudio llega
a la conclusión de que las consideraciones legales de los países juegan un papel
minoritario para las multinacionales en sus relaciones de negocio, y por lo tanto la
suscripción de TBIs es un aspecto marginal para los API al momento de identificar
los países que serán objeto de IED:
“More generally, a long line of law and society research suggests that
legal considerations (and BITs and BIT-based arbitration are certainly
law-related) often play a surprisingly minor role in the organization and
implementation of business affairs. Those two strands of research -
qualitative studies of the investment decision-making process, and law-
and-society research on the intersection of law and business - imply
that we should not expect to see that BITs have massive, or perhaps
any, impact on foreign investment” 39.
En consonancia con el papel minoritario de la Ley en los negocios se encuentra
Stewart Macaulay, quien tras un estudio sobre el particular ha encontrado que
"contract planning and contract law, at best, stand at the margin of important long-
term continuing business relations. Business people often do not plan, exhibit great
care in drafting contracts, pay much attention to those that lawyers carefully draft,
or honor a legal approach to business relationships."40
Ahora bien, para exponer el argumento aquí presentado se desarrollarán dos
componentes de la interacción entre TBIs e IED, a partir del estudio entre 2010 y
2011 arriba mencionado: el primero de ellos es la relación entre TBIs y los niveles
23
39 Ibíd. Pp. 41540 MAUCALY, Stewart, “An empirical view of contract”, Wisconsin Law Review 465, 1985. Pp. 467
de riesgo político de los países, y el segundo es el conocimiento y apreciación de
los TBIs por parte de los inversionistas en su proceso de toma de decisiones.
El primer componente ha sido analizado a su vez desde dos enfoques, el primero
desde la perspectiva de consultores externos que califican los niveles de riesgo
político, y el segundo desde la posición de las entidades aseguradoras que
asesoran a los inversionistas sobre el riesgo de sus inversiones, y toman como
una de sus variables la calificación del riesgo político.
Primer Enfoque
Sobre el primer enfoque el autor del estudio analiza dos calificadoras de riesgo
muy reconocidas de clientes corporativos que miden los niveles de riesgo político
en que se encuentran los países, denominadas Grupo PRS y BERI S.A. Cabe
aclarar que el análisis del estudio ha sido delimitado solo a algunos riesgos
políticos ya que hay nexos de causalidad con el riesgo político que no ameritan ser
estudiados de cara a los TBIs, tales como el riesgo de guerra, insurgencia u otros
riesgos de tipo político que no tendrían, en principio, una causalidad directa con
los TBIs41.
Para la primera consultora el estudio se enfocó en el perfil de inversión analizado
por el punto veinte de la Guía Internacional de Riesgo Estatal (ICRG, por sus
siglas en inglés), que mide la posibilidad de que se presenten tres posibles
contingencias con los Estados: (i) Rompimiento del contrato y expropiación (ii)
Interferencia en la repatriación de utilidades y (iii) Riesgo de demora en pagos.
Sobre la segunda consultora el estudio se enfocó en la evaluación de la actitud de
24
41 “I use the ICRG and BERI sub-indices because the organizations' aggregate political risk indices include a number of risk-related factors that are not directly related to the legal protections that BITs provide. In other words, I am examining the impact of BITs on political risk narrowly, as there is no theoretical reason to expect BITs to be associated causally with variables like political instability, risk of war or insurgency, or other factors that might form part of a more general definition of "political risk." Ob. Cit. YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)” Pp. 416
los países frente a los inversionistas que se encuentra en los Riesgos
Operacionales BERI, los cuales han sido producto de evaluaciones por un panel
de aproximadamente 100 expertos.
La lógica subyacente al análisis de estas consultoras es que si los TBIs reducen el
riesgo político, entonces tanto el Grupo PRS como BERI deberían tener en cuenta
los TBIs que han suscrito los países al momento de analizar los niveles de riesgo
político de cada país. Así las cosas, en el momento en que los clientes
corporativos, muchos de ellos inversionistas internacionales, soliciten conceptos
sobre el riesgo de sus inversiones a las consultores privadas, dichos conceptos -y
en consecuencia las decisiones de inversión que tomen los inversionistas- estarán
influenciadas, directa o indirectamente, por los TBIs suscritos por los países 42: “If
PRS Group and BERI experts take BITs into account, investors may do so as
well”43.
Analizando directamente el peso que las consultoras estudiadas daban a los TBIs,
la investigación arrojó como resultado que la influencia de estos instrumentos es
mínima en los niveles de riesgo político de los países44 y que un cambio en los
niveles de riesgo es difícilmente lograble a través de Tratados Bilaterales de
Inversión45; de hecho, el estudio demostró que las variables que reducen de
manera más notoria los niveles de riesgo político son aquellas relacionadas con la
25
42 “If BITs work by reducing political risk (that is, risk of expropriation), then we might expect to see that organizations like the PRS Group or BERI systematically assign more favorable risk ratings to those states that enter into BITs. If foreign investors rely on these ratings when deciding whether and where to invest, then BITs may influence the investment decision-making process indirectly, or at least independently of any specific knowledge or appreciation of BITs by foreign investors themselves”. Ibíd. Pp. 41643 Ibíd. Pp 41644 “The regression analysis provides little evidence that BITs meaningfully influence political risk ratings. (…) BITs are not a significant predictor of either the BERI measure of investment attitude or the IRIS measure of risk of expropriation, with the latter result especially notable, given that BITs are often said to work precisely by reducing the risk of expropriation (See, e.g., Kerner, supra note 63, at 76 ("Bilateral Investment Treaties are designed to reduce the risk of state-led expropriation.")” Ibíd. Pp. 42445 “Risk ratings are, in other words, relatively "sticky," and that stickiness suggests that host states desiring greater investment should not expect relatively easy policy changes - like the decision to enter into BITs - to influence investor perceptions of risk, at least over the short term”. Ibíd. Pp. 424
estabilidad de las instituciones estatales, en especial la democracia, sobre lo cual
se concluye una relación inversa entre estabilidad democrática y riesgo político de
los países frente a las inversiones.
Lo anterior no solo implica que los TBIs no son tan relevantes para las
calificadoras de riesgo al momento de analizar el riesgo político de un país, sino
que corrobora que los costos que los TBIs generan en términos de pérdida de
soberanía y costos económicos podrían superar los beneficios que realmente
tendrían los TBIs para un país.
Segundo Enfoque
Ahora bien, sobre el segundo enfoque del riesgo político, es decir, haciendo el
análisis desde la posición de las entidades aseguradoras que pueden tomar como
una de sus variables la suscripción de TBIs en el cubrimiento de riesgos
políticos46, la investigación no ha mejorado las perspectivas arrojadas inicialmente
sobre los Tratados Bilaterales de Inversión.
En primer lugar cabe aclarar que la lógica de analizar el comportamiento de las
Aseguradoras de Riesgo Político (ARP) parte del siguiente supuesto: si las
compañías de seguros, que son profesionales en cubrir y evitar riesgos, toman en
cuenta los TBIs al momento de cubrir riesgos políticos, entonces los inversionistas
también tendrán incentivos para tenerlos en cuenta al momento de querer
disminuir los riesgos políticos de su inversión47. De hecho, si los TBIs influenciaran
los niveles de riesgo político frente a las aseguradoras, entonces las pólizas de
26
46 “political risk insurers provide foreign investors with insurance against certain adverse events, such as uncompensated expropriation by the host state, damage resulting from political violence, and currency inconvertibility” Ob. Cit. YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)” Pp. 42247 “if insurers take BITs into account when deciding whether and on what terms to issue PRI, that suggests that investors - who, like insurers, have direct financial incentives to gauge political risk before deciding whether to invest - are themselves likely to consider BITs as part of the investment decision-making process”. Ibíd. Pp. 422
cubrimiento disminuirían su valor de manera proporcional al aumento en la
suscripción de TBIs por el país objeto del cubrimiento; dado lo anterior, la IED
aumentaría en los países que hayan suscrito mayor número de TBIs, ya que el
cubrimiento del riesgo político en dichos países sería más económico para los
inversionistas48.
Ahora bien, la metodología de investigación giró en torno a un sondeo realizado
con diferentes ARP en donde se les realizaban las siguientes preguntas: “[(i)] was
it the firm's standard practice to determine whether the investment project will be
covered by a BIT before agreeing to issue the insurance policy? and [(ii)]Does the
presence or absence of a BIT influence the premiums that your organization
charges investors for expropriation insurance?. Respondents answering ''yes" to
the second question were then asked to provide an estimate of the magnitude of
any effect on premiums.”49
Los resultados de dichas entrevistas son bastante desalentadores para los TBIs,
toda vez que para la primera pregunta el 57.14% de los entrevistados respondió
que determinar si una inversión se encontraba cubierta por TBIs no era una
práctica común antes de expedir una póliza de seguro a inversiones, y frente a la
segunda pregunta el 64.28% respondió que los TBIs no impactan en absoluto el
costo de la póliza por seguro de expropiación, siendo este uno de los riesgos
políticos más relevantes50.
27
48 “if PRI providers take BITs into account when deciding whether to issue insurance, BITs may indirectly promote FDI (regardless of investor knowledge or appreciation of BITs) by making PRI more available and more affordable. 109 An investor who will not invest absent PRI may be more likely to find affordable PRI - and thus to invest - if BITs impact the insurer's underwriting decisions”. Ibíd. Pp. 42249 Ibíd Pp. 42350 “For example, a large private provider stated that it "rarely [got] info relating to a BIT until the later stages of any disclosure info." It added that BITs have "no direct influence - country risk factors may be affected a little but usually other factors [are] driving the price . . . [like] aggregate pressure, competition, [and] prices from [public providers]," and that BITs might impact pricing "less than 5%, if anything". Another private provider responded: "In short, BITs don't effect [sic] pricing at all for me. I don't regard the process as being robust enough with enough of a successful track record. Furthermore, if one looks at Latin America at the moment countries seem to unilaterally pull out of international arbitrations, so ultimately we give the structure no credit"”. Ibíd Pp. 424
Así las cosas, el patrón de respuestas demostró que los TBIs no influyen de
manera consistente y generalizada en los niveles de riesgo político que toman en
cuenta las ARP en el cubrimiento de riesgos, y en esa medida, tampoco
disminuyen -por regla general- los costos de las pólizas de seguros frente a
riesgos políticos51 tales como la “expropiación regulatoria”52.
Dado lo anterior es claro que si ni las calificadoras de riesgo, ni las aseguradoras
de riesgo político consideran determinantes, o como mínimo muy influyentes, los
TBIs al momento de establecer los niveles de riesgo político y de tasar el costo de
las pólizas de seguro a las inversiones, entonces dichos tratados no recompensan
como deberían todos sus costos asociados. Lo anterior debido a que su
suscripción no garantiza la reducción de los riesgos políticos de los países, que es
uno de los argumentos más fuertes para encontrar un vínculo de causalidad entre
los costos por la suscripción de TBIs y los beneficios por el aumento proporcional
de la IED.
III. INFLUENCIA DE LOS TRATADOS BILATERALES DE INVERSIÓN SOBRE
LAS DECISIONES TOMADAS POR LOS AGENTES PRIVADOS DE INVERSIÓN.
Ahora bien, partiendo de los argumentos antes desarrollados que han demostrado
que los TBIs no son sustitutos -perfectos o imperfectos- de la debilidad de las
instituciones estatales, ni reducen el riesgo político asociado a las inversiones
extranjeras que tienen en cuenta los inversionistas al momento de tasar el riesgo
28
51 “(…) the pattern of responses suggests, at a minimum, that BITs only imperfectly and inconsistently affect PRI decisions. For many underwriters, including large private providers motivated primarily by considerations of profit, BITs have no impact on insurance decisions. For others, that impact may be relatively slight. In short, the practices of PRI providers offer little evidence in support of the hypothesis that BITs have substantively meaningful impacts on FDI. If PRI underwriters do not highly value BITs, then it is unlikely that foreign investors value them greatly. And if BITs do not systematically influence PRI availability or premiums, then the treaties are unlikely to promote FDI indirectly by making investments more readily insurable”. Ibíd Pp. 425 - 42652 “If BITs have an important role to play in reducing risk, it is probably at reducing the risk of so-called "regulatory expropriation" - that is, at protecting companies against adverse regulatory changes that amount to less than a full "taking" of the investment”. Ibíd. Pp. 429
de su inversión, se torna entonces fundamental analizar si los inversionistas
extranjeros, y especialmente las multinacionales, toman en cuenta los TBIs por
cualquier otro motivo al decidir dónde realizar su inversión extranjera.
Sobre el particular cabe resaltar que a pesar de la relación aquí analizada entre
riesgo político y TBIs con fines de aumentar la IED, hay quienes afirman que
incluso existe una baja conciencia por parte de los administradores en analizar los
riesgos políticos de una inversión, y de hecho, cuando dichos riesgos se evalúan
no hay sistemas de evaluación rigurosa y sistemática que permita identificar las
contingencias puntuales que una empresa enfrenta por los riesgos políticos de un
país. Al respecto en la investigación de Kobrin sobre el riesgo político en las
empresas se encontró que el riesgo político no había sido institucionalizado por los
API que toman decisiones sobre IED en los países:
“Surveys of managerial assessment and evaluation of the political
environment consistently reveal an interesting paradox. With very
few exceptions, managers rate political instability (or political risk) as
one of the major influences on the foreing investment decision.Yet,
again with very few exceptions, the same surveys report the absence
of any formal or even rigorous and systematic assessment of political
environments and their potential impact upon the firm”53.
Sobre lo anterior considero pertinente destacar el hecho de que el estudio
mencionado se centra en la perspectiva de los administradores de las empresas,
quienes tienen tantas variables sobre la mesa al momento de tomar una decisión,
que en muchos casos el riesgo político puede pasar a un segundo plano en el
cumplimiento de sus funciones. No obstante lo anterior, no creo que esto sea una
justificación para asumir que las empresas no tienen en cuenta -por regla general-
29
53 KOBRIN, Stephen J. “Political Risk: A Review and Reconsideration”, Massachusetts Institute of Technology, Journal of International Business Studies, 1979 Pp. 74
los riesgos políticos, ya que si bien los administradores pueden no tenerlos en
cuenta, los gerentes legales si deberían, en principio, estar al tanto de los riesgos
políticos subyacentes a las decisiones de inversión de la empresa, y buscar que
los administradores le den relevancia cuando dichos riesgos sean mayores a los
potenciales beneficios de la inversión.
Por lo anterior es importante analizar cómo los encargados de esta labor dentro de
las empresas analizan el riesgo político de cara a los TBIs que haya suscrito un
país. Así, el estudio de 2010 y 2011 antes presentado ha incluido un cruce de
cartas con los gerentes legales 54 de las setenta y cinco multinacionales más
grandes establecidas en E.E.U.U. según la revista Fortune, donde se les preguntó
acerca de la familiaridad e importancia que tenían los TBIs en su empresa al
momento de tomar decisiones de inversión55.
Los resultados de dicha investigación son claros en afirmar que si bien los riesgos
políticos juegan un papel importante en las organizaciones, existe un muy bajo
nivel de conocimiento e integración de los TBIs en las empresas y una actitud
reacia de los entrevistados a proteger sus inversiones a través de TBIs, de hecho
no se evidenció que los entrevistados creyeran que estos tratados pueden
30
54 “(…) there is good reason to expect that GCs are in a good position to gauge the importance of BITs to corporate decisions. In-house counsel increasingly enjoy significant power and prestige within large corporations, and they are frequently called upon to perform legal risk analysis of corporate proposals and decisions. (…) given the highly technical and relatively inaccessible nature of BIT jurisprudence, busy non-legal senior executives are unlikely to be in a position either to monitor or to evaluate BIT developments.125 If news of BITs comes to the attention of FDI decision makers, it will probably be through an in-house lawyer” Ob. Cit. YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)” Pp. 42755 “Respondents were asked seven questions. The first six were answered on a scale of 1 to 5, where I was labeled "not at all familiar" (or its equivalent, depending on question wording) and 5 was labeled "very familiar" (or its equivalent); these included questions about how regularly companies considered investing in foreign ventures, lawyer and senior executive familiarity with BITs, perceived efficacy of BITs at protecting foreign investments from expropriation and adverse regulatory change, and the importance of BITs to companies' decisions to make foreign investments. The last question, which was in "yes/no/don't know" format, asked whether companies have ever declined to invest in a foreign project because of the absence of a BIT”. Ibíd. Pp. 428
prevenir los cambios regulatorios adversos para las inversiones o evitar las
expropiaciones típicas del riesgo político56.
“Overall, the responses indicate a low level of familiarity with BITs, a
pessimistic view of their ability to protect against adverse host state
actions, and a low level of influence over FDI decisions. (…) Finally,
BITs do not appear to be a great consideration in the "typical" FDI
decision, and only four respondents [5.3%] report that their companies
have declined an investment opportunity specifically because of the
absence of BIT protections”.
Adicionalmente, el estudio fue mas allá y demostró que no solo había cierto
desdén por el análisis de TBIs para mitigar los riesgos de las inversiones, sino que
había una despreocupación generalizada por el sistema legal de los países objeto
de la inversión, y que los análisis legales solo se hacían cuando la decisión de
realizar IED en un país ya estaba tomada, y no previamente como debería
hacerse en una organización que busque mitigar riesgos legales; así, los
resultados de la investigación implican que “corporate decision makers do not
analyze international law and political risk in a way that the commonly-used micro-
investment theory says they should. While scholars might argue that investors
should care deeply about BITs when deciding whether and where to invest, the
data presented above suggest that many investors and potential investors do
not”57.
En consonancia con esta posición se encuentra Kelly y Philippatos quienes tras
una investigación en 1982 encontraron que la mayoría de las compañías no
realizaban estudios legales previos a las decisiones de IED, más aún, hallaron que
31
56 “Respondents did not view BITs as particularly effective at protections against expropriation (…)The respondents were less impressed with BITs as an effective shield against adverse regulatory change”. Ibíd. Pp. 42957 Ibíd. Pp. 433 - 434
"[the] vast majority of companies do not employ the advocated methods to
measure overseas risks, [and that] most companies allow for risks by arbitrarily
adjusting the required return or payback of a project. (…) [It] is obvious that field
implementation of risk analysis most likely leads to suboptimal decisions on FDI
and market allocation of productive resources"58. De hecho, se ha encontrado que
“law plays a minor role in the decisión to enter a market”59.
Así las cosas, si ni los mismos sistemas legales de los países parecen influir de
manera determinante en la mayoría de las decisiones de inversión por parte de los
API, mucho menos lo harán los TBIs, que como ha sido expuesto, usualmente no
son tomados en cuenta por dichos API.
Ahora bien, aún en el caso de que los agentes privados de inversión tomaran en
cuenta los tratados de inversión mencionados, se generaría un problema
adicional, ya que al no confiar en que estos instrumentos reducen los riesgos
políticos, tampoco les brindarían una importancia muy alta al momento de decidir
los países a través de los cuales canalizar la IED, por lo que en resumen, sobre
este punto del estudio cabe concluir que los TBIs tampoco parecen generar IED a
través de una influencia directa en los agentes privados de inversión.
IV. COSTOS ASOCIADOS A LA SUSCRIPCIÓN DE TRATADOS BILATERALES
DE INVERSIÓN.
Teniendo en mente que los TBIs no son tan determinantes para generar IED como
usualmente se ha dado por hecho, y que por lo tanto, sus beneficios deben
tomarse con cautela al momento de hacer un análisis costo-beneficio de un
32
58 KELLY WICKS, Marie E. and PHILIPPATOS, George C., “Comparative Analysis of the Foreing Investment Evaluation Practices by U.S.–Based Manufacturing Multinational Companies”, Journal of International Business Studies, Vol. 13. No. 3, Winter, 1982. Pp. 19, 24.59 LOTHIAN, Tamara and KATHARINA, Pistor, “Local Institutions, Foreign Investment and Alternative Strategies of Development: Some Views from Practice”, Columbia Journal of Transnational Law, Vol. 42, Number 1, 2003. Pp. 109.
tratado bilateral de inversión en particular, es importante identificar los posibles
costos asociados a la suscripción de los TBIs con el fin de determinar de manera
muy general si tras un análisis costo-beneficio, los TBIs serían más eficientes en
generar IED que otros AII como los ACIP.
En primer lugar cabe resaltar que la UNCTAD ha identificado varias cláusulas
comunes de los TBIs, entre las cuales se destacan ocho elementos que han sido
transversales a la mayor parte de los TBIs objeto de investigación60:
(i) Alcance y definición del concepto de Inversión Extranjera;
(ii) Admisión de Inversiones;
(iii)Trato de Nación más favorecida;
(iv)Trato justo y equitativo;
(v) Garantías e indemnizaciones por expropiación y compensación por guerra
civil y disturbios
(vi)Garantías de libre transferencia de fondos y repatriación de utilidades;
(vii)Posibilidad de subrogación en reclamaciones.
(viii)Cláusulas de arreglos de conflictos entre Estados y entre inversionistas y
Estados.
Con las características transversales que, por regla general, se encuentran en los
TBIs, cabe analizar los costos asociados de dichos elementos y en general de la
suscripción de TBIs por parte de los Estados. Así las cosas, si bien existen de
manera intuitiva un sin número de costos inherentes a los TBIs tales como la
33
60 “Their main provisions typically deal with the scope and definition of foreign investment (which in most cases includes tangible and intangible assets, direct as well as portfolio investments, and existing as well as new investments); admission of investments; national and most-favoured-nation treatment; fair and equitable treatment; guarantees and compensation in respect of expropriation and compensation for war and civil disturbances; guarantees of free transfer of funds and repatriation of capital and profits; subrogation on insurance claims; and dispute-settlement provisions, both State-to- State and investor-to-State. In addition, some BITs include provisions regarding transparency of national laws; performance requirements; entry and sojourn of foreign personnel; general exceptions; and extension of national and most-favoured-nation-treatment to the entry and establishment of investments. Within these broad themes, the exact content of BIT provisions varies considerably, even between BITs signed by the same country, reflecting different approaches as well as bargaining positions. Over the years, as practice develops, some provisions in BITs have tended to become more elaborated” UNITED NATIONS, “Bilateral Investment Treaties”, United Nations Conference on Trade And Development (UNCTAD), New York and Geneva, 2000. Pp. 20
cesión de soberanía estatal61, los costos de negociación y suscripción que
implican dichos tratados 62, entre otros, el presente capítulo tiene como propósito
desarrollar aquellos costos más altos asociados a la suscripción de TBIs, con el fin
de tener los elementos de juicio necesarios para ponderar dichos costos frente a
los eventuales beneficios de los TBIs como instrumentos complementarios al
fortalecimiento de las instituciones estatales.
En primer lugar cabe resaltar que a pesar de que los TBIs son instrumentos que
como hemos propuesto, presentan una eficacia más baja de la esperada en
cuanto a crecimiento de IED, no cabe duda de que su ideal y propósito inicial es
loable. Sin embargo los diferentes usos y formas de aproximación legal que tienen
los TBIs los hacen un arma de doble filo para aquellos países que los suscriben;
no en vano Mary Hallward-Driemeier denominó a su investigación “¿Do Bilateral
Investment Treaties Attract Foreign Direct Investment?. Only a Bit ... and They
Could Bite?”. Dicho estudio, fue promovido por la UCNTAD y cubrió la relación
entre TBIs e IED alrededor de sesenta y dos Estados a lo largo de más de 23
años, encontrando que los TBIs no solo no generan por sí mismos IED, sino que
pueden incluso ser perjudiciales para los países cuando sus costos son tan altos,
y sus beneficios reales tan bajos, que terminan afectando las instituciones
estatales y disminuyendo la IED del país.
A partir de los resultados de dicho estudio, Jason Webb Yackee también destacó
que los TBIs pueden generar mayores costos que beneficios, a saber: “In most of
this study's models, BITs are either insignificantly correlated with FDI or are
significantly and, counter-intuitively, negatively associated, implying that BITs might
actually harm a country's FDI prospects. Other models in the study showed a
34
61 “[BITs] limit the host governments’ flexibility to execute domestic policies in return for bilateral commitments (…)”Ob. Cit, CHALAMISH, Efraim, “Do Treaties Matter ?” (…). Pp. 33562 “(…) the process of negotiating, concluding, signing, ratifying, and implementing a BIT or a DTT can be extremely time consuming and expensive. Many developing countries lack adequate governmental resources to support such a process despite the competi- tive urge to be part of it”. Ibíd. Pp. 334
statistically significant, positive correlation, but only for countries that already had
strong domestic property-rights regimes - countries that (…) are the least in need
of a BIT to signal the quality of their property rights.”63
Ahora bien, existen varios casos en los cuales los TBIs generaron mayores costos
que beneficios para los países, en el sentido de que no solo implicaron cesión de
soberanía para juzgar las actividades Estatales, sino que además han sido puerta
de entrada para que se genere una especie de “BITs Planning”, que inspirado en
el “Tax Planning”, busca que los inversionistas decidan cómo y donde invertir para
trasladar la responsabilidad de los TBIs a otros Estados, y vincular en sus
actividades a tratados bilaterales de inversión que en principio no los cubrirían, o
extender indirectamente la aplicación de dichos tratados a asuntos inicialmente no
acordados.
Así, uno de los mayores costos de suscribir TBIs, es el de generar una puerta de
entrada para que inversionistas de distintos países con los cuales se han suscrito
TBIs, puedan hacer responsables a los Estados contratantes, o puedan interpretar
el tratado para extenderlo a temas distintos a los inicialmente consagrados por los
Estados: “In a growing number of cases, investors are using BITs to bring highly
ambitious and politically explosive claims that seek to push international
investment law far beyond its customary origins” 64
Adicionalmente, si bien los TBIs protegen a inversionistas extranjeros, también
generan un compromiso del Estado por limitar su interferencia en la actividad
privada, lo cual puede pensarse que incentiva a los inversionistas domésticos para
que también inviertan. Sin embargo, Pablo Spiller ha identificado un costo
35
63 Ob. Cit. YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)” Pp. 40764 Ibíd. Pp. 403 – 404.
subyacente a dicho comportamiento que aunque en principio parecería positivo,
tiene contingencias importantes:
“ (…) una de las “bellezas” de estos tratados es que protegen al
inversor extranjero –no necesariamente al doméstico–, y tienen una
externalidad interesante. Si por temor a incumplir el tratado, o ser
sujeto a juicios por operadores extranjeros a causa de la
implementación de medidas arbitrarias, el Estado se autolimita y toma
medidas razonables, el inversor doméstico también invertirá. Vemos
entonces que el inversor doméstico está protegido por una especie de
paraguas que le otorga el tratado bilateral. No está, sin embargo,
protegido como en el caso de los inversores extranjeros contra cambios
unilaterales en contratos de concesión personalizados; pero tiene la
capacidad de recurrir a las cortes domésticas. Esto implica que
obtendremos una mayor inversión doméstica en aquellos servicios
públicos que tienen menores inversiones hundidas –generación de
electricidad y telecomunicaciones–; y habrá una mayor tendencia a la
inversión extranjera en aquellos sectores donde éstas son altas –agua,
gas, distribución de gas-”65.
De lo anterior se desprende que los TBIs no solo implican un trato discriminatorio
a los inversionistas extranjeros de los nacionales, sino que los inversionistas
extranjeros estarán protegidos de manera más eficiente que los nacionales, y en
consecuencia tendrán mayores incentivos y estabilidad para invertir en servicios
con altos niveles de inversiones hundidas, que en retorno, generarán mayores
tasas internas de retorno. En otras palabras, los costos de oportunidad de los
inversionistas extranjeros frente a los nacionales serán menores, debido a que el
36
65 SPILLER, Pablo T., “Tratados Bilaterales de Protección al Inversior: ¿Costo o Beneficio?”, publicado en “Argentina: Crisis, Instituciones y Crecimiento”, Conferencias FIEL 2003, 40 aniversario, Tomo II, Ed. Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, Buenos Aires - Argentina, 2004. Pp. 523
riesgo de incumplimiento estatal es en principio menor por la posibilidad de acudir
a arbitramento ad hoc o CIADI, y por lo tanto sus inversiones podrán estar más
enfocadas a sectores con mayores riesgos pero con mayores tasas de retorno, por
lo que se incentiva a que los grandes negocios, con amplios márgenes de
ganancia, estén en manos de inversionistas extranjeros y no en mano de
inversionistas domésticos.
Ahora bien, sobre la cláusula arbitral que incluyen los TBIs Chalamish ha
encontrado lo siguiente:
“Several Latin American countries have responded to this growing
phenomenon with severe criticism. They have claimed that the investor-
state regime does not provide an appeal mechanism, suffers from a pro
investor bias and lack of impartiality, involves high arbitration costs, and
does not allow states to file claims against private investors. Since most
of the cases involving Latin American investments deal with a
government’s economic policies in times of reforms or crisis, such as
currency exchange control or privatization of the gas and oil industry,
the use of the investor-state arbitration system is now perceived in the
region as an attempt, by multinational corporations, to undermine the
sovereignty of Latin American states”66.
Para ilustrar aquellos problemas asociados a la suscripción de TBIs de cara a las
cláusulas de arbitramento internacional, cabe recordar los casos de Canadá y
Argentina:
El primer caso representa la extensión del tratado a temas que inicialmente no
habían sido considerados por los Estados negociantes, y es el de Canadá Vs Dow
37
66 Ob. Cit, CHALAMISH, Efraim, “Do Treaties Matter ?” (…). Pp. 336
Chemical, una multinacional estadounidense que pretende utilizar un TBI
integrado al NAFTA para reclamar el hecho de que las leyes medioambientales de
Quebec prohíben el uso de ciertos herbicidas en céspedes residenciales 67. Down
argumenta a partir del TBI que ha sido integrado al NAFTA -y que por tanto es una
regla vinculante del derecho de inversión internacional-, que las reglamentaciones
ambientales deben estar basadas en criterios técnicos, y no en consideraciones
políticas. Dicho argumento es realmente peligroso por cuanto de ser aceptado por
el tribunal arbitral permitiría a los inversionistas intervenir en las regulaciones de
orden público al interior de los Estados, como lo son las previsiones
medioambientales. Así, el costo asociado se evidencia en que dicha situación no
había sido prevista inicialmente en el TBI ni en su integración al NAFTA, pero de
manera indirecta pudo interpretarse para efectos distintos a los de su negociación
inicial.
El segundo caso es el de Argentina en el cual se reflejan de manera mucho más
desastrosa los posibles costos asociados a la suscripción de TBIs, país que ha
enfrentado más de treinta arbitrajes soportados en TBIs que comprenden
reclamaciones de billones de dólares en daños a inversionistas debido al debacle
financiero del 2001, que contó hasta ultimo minuto con la bendición del Fondo
Monetario Internacional, pero que aún así ha hecho que los tribunales condenen al
Estado de Argentina por sumas millonarias. “La magnitud de las demandas es
bastante incierta. La Nación –un diario relativamente conservador– habla de 3.800
millones de dólares y el diario Clarín –no puede ser menos– habla de 17.000. Si
tuviese aquí el diario Ámbito Financiero la cifra sería todavía mayor, pero nadie
sabe exactamente cuál es su magnitud dado que los números presentados en las
demandas no son públicos. Aunque se trate de conjeturas, mi impresión es que los
38
67 STEINMAN, Jon, “DOW Formalizes NAFTA Challenge to Quebec Pesticide Ban”, Deconstructing Dinner Mayo 21 de 2009, Avai lable at ht tp: / /www.kootenaycoopradio.com/deconstruct ingdinner/ column_dowformalizesnaftachallenge.htm
números probablemente puedan ser superiores a los que el mismo diario Clarín
publica”68.
A raíz del caso de Argentina, incluso han existido campañas para desincentivar la
utilización de TBIs, debido a que pueden evitar que el Estado intervenga en las
crisis políticas y económicas regulando en interés público:
There has been “campaigns by non-governmental organizations
("NGO") and other groups to demonstrate that investment treaties
prevent host states from regulating foreign investment in the public
interests. Alongside concerns for the environment and human rights
were concerns that states would not be able to deal with economic
crises and other situations of emergency that could arise without fearing
a spate of arbitrations. The Argentine experience had indicated this”69.
Por su parte, Pablo Spiller ha concluido que “los tratados (…) han permitido
mejorar la calidad y la extensión de los servicios a niveles que eran inconcebibles
en la década de los ochenta. Sin embargo, los tratados pueden ser muy costosos
si la clase política no presta atención a las consecuencias de sus acciones”70, lo
cual sin embargo, deja de lado el hecho de que muchas veces el Estado no tiene
poder de decisión para evitar los costos de los TBIs. Por ejemplo, en el caso
mencionado de Argentina, el Estado nunca decidió generar el debacle financiero
del 2001, y sin embargo ha tenido que asumir las consecuencias frente a los
inversionistas extranjeros que se vieron afectados y habían sido protegidos por
TBIs, lo cual implica que la responsabilidad frente a los inversionistas muchas
veces ni siquiera depende de los Estados mismos.
39
68 Ob. Cit. YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)” Pp. 52069 Ob. Cit. SORNARAJAH, Muthucumaraswamy,”The International Law on Foreign Investment” (...), P.p. 228.70 Ibíd. 523
Ahora bien, cabe resaltar que en su mayoría los argumentos y casos presentados
como costos asociados a los TBIs, tienen como instrumento de soporte las
cláusulas arbitrales de controversias o resolución de disputas, donde se permite al
inversionista llevar al Estado a arbitrajes internacionales por incumplimiento del
tratado; por lo que consideramos que la cláusula de arbitramento es aquella que
más costos asociados genera con la suscripción de los TBIs, al respecto
Chalamish ha encontrado que:
“Almost all BITs include a dispute settlement mechanism, which
provides foreign investors with the ability to sue host governments
directly in an investor-state arbitral tribunal, with the power to award
damages, for any violation of the respective treaty’s investor protection
standards, such as Most Favored Nation (MFN) and National
Treatment. This strong enforcement mechanism has led to several
substantial investor-state arbitral awards, which can make the host
government’s commitment to investment protection very costly”71
Cabe resaltar que la cláusula de arbitramento es una de las expresiones más
claras de un sistema económico neoliberal que materializa una protección
inmensa al inversionista extranjero, sin embargo, dicho modelo ha venido
siendo reestructurado a partir de las distorsiones de mercado que han dado
lugar a las crisis económica mundiales, y que sin lugar a dudas han tenido un
efecto importante en la percepción que los países han desarrollado de las
cláusulas arbitrales en los TBIs, países que actualmente han desarrollado una
tendencia a evitar que la protección a los inversionistas se haga en perjuicio de
la soberanía estatal para regular el interés público y a reducir, en muchos
40
71 Ob. Cit, CHALAMISH, Efraim, “Do Treaties Matter ?” (…). Pp. 334
casos, la exigibilidad de las cláusulas de arbitramento internacional inherentes
a los TBIs72.
Sin embargo, si pensáramos en retirar la cláusula de arbitramento de los
TBIs encontraríamos que la mayoría de los costos asociados a los TBIs
desaparecerían, pero también desaparecería en gran medida la percepción
de eficacia que tienen los TBIs frente a Estados e inversionistas, ya que se
desvanecería uno de sus mayores “strong enforcement mechanisms”73.
“Virtually all moderm BITs now contain state consents to investor-
initiated arbitration, and the predictable result has been an explosion in
BIT-based disputes. The World Bank's International Centre for the
Settlement of Investment Disputes (ICSID), which is charged by many
BITs with resolving treaty disputes, has seen its caseload expand
dramatically. ICSID began operations in 1966, and in its first thirty years
registered just thirty-five cases. Today, the total number of registered
cases stands at over 300.24 Nearly half of those cases have been
concluded, many resulting in final awards on the merits”74.
Es entonces pertinente concluir que si bien las cláusulas arbitrales son el mayor
costo de los TBIs, también son su mayor fuente de obligatoriedad y eficacia,
41
72 “The global economic crisis in 2008 considerably eroded the reliance states placed on neo-liberal theories. States assumed a greater regulatory role, which meant that they could not adhere to the expansive standards of protection of foreign investment embraced in the past. Developed countries were at the forefront of these changes and NGOs clamoured for the restriction of a system that ignored environmental and human rights issues. The locus of power in matters relating to foreign investment shifted to newly industrializing countries like China and India. In the context of these changes, it became necessar for developed states to change their stances on investment protection. They began moving towards a position that gave rise to the view that what was desired was a balance between protection of foreign investment and the regulatory concerns of states. The pursuit of such a balance could prove to be a chimera. It will not satisfy foreign investors, and states will want to decide for themselves what the regulatory concerns that justify their action are”. SORNARAJAH, Muthucumaraswamy, “Mutations of Neo-Liberalism in International Investment Law”, publicado en “Trade, Law and Development”, Vol. 3:203, 2011, P.p. 231.73 Ibíd. Pp. 33474 Ob. Cit. YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)” Pp. 403
argumentos que se demuestran de la misma manera con el incremento
exponencial que han tenido los pleitos en torno a TBIs desde que nació el CIADI
(o ICSID, por sus siglas en inglés), principal institución de arbitramentos de
inversión. Dicho incremento se puede deber, o, a que en el momento en que nace
el CIADI no existían problemas con los TBIs -el cual parece un argumento poco
probable-, o, a que las jurisdicciones ordinarias no son ideales para tramitar los
conflictos de inversión amparados por los TBIs, y en ese sentido los tratados
cobran mayor vinculancia con la integración de cláusulas arbitrales y sedes de
conflictos neutrales.
Con lo anterior, hacer exigible una cláusula de los TBIs es más eficiente y menos
costoso a través del arbitramento que de la justicia ordinaria, más aún si dicha
justicia ordinaria tiene los problemas de legitimidad, eficiencia y celeridad que
aquejan los sistemas judiciales, en su mayoría, de los países en vía de desarrollo.
Así, en caso de que los TBIs no tuvieran cláusula arbitral, no solo no serían
sustitutos a la debilidad de las instituciones estatales como hemos argumentado
hasta ahora, sino que además no serían complementos para atraer ningún tipo de
IED debido a su inmensa deficiencia de exigibilidad, por lo que la inclusión de una
cláusula de arbitramento internacional en los TBIs es un costo que si bien es muy
alto, también es muy necesario para dotar de sentido y obligatoriedad al tratado.
Los países desarrollados se han percatado de los inconvenientes aquí anotados y
de hecho han pasado de ser los promotores más fuerte de los TBIs a convertirse
en países conservadores y en muchos casos reacios a dichos tratados, que
implican unos costos asociados de suscripción tan altos y una pérdida de
soberanía tan importante que se vuelven peligrosos, más aún cuando actualmente
los países desarrollados no solo son quienes realizan IED, sino quienes también la
reciben. Al respecto M. Sornarajah ha resaltado que “Investment protection
becomes otiose as a result, its objective whittled down by the broad preclusionary
42
circumstances that have come to be recognized in more recent treaties. Thus
recent practice of states, moreover the developed states, indicates that they are
moving away from the neo-liberal conception that investment flows are promoted
by secure investment treaties which emphasize the protection of foreign
Investment”75
Ejemplo de lo anterior es el tratado firmado entre Singapore y Mongolia que
contiene cláusulas que obligan a las partes a ir al tribunal CIADI única y
exclusivamente cuando la inversión haya sido “aprobada por escrito”, o el tratado
entre China y Argentina que solo permite acudir a arbitramento CIADI cuando se
hayan cumplido las leyes del país receptor de la inversión, o los tratados que por
regla general suscribe China en donde únicamente se permite que el tribunal de
arbitramento se pronuncie con respecto a los montos de la compensación por
expropiación, o el tratado entre Canada y Argentina que requiere agotar instancias
judiciales del Estado receptor antes de acudir a acciones en tribunales
internacionales, o incluso los tratados de Estados Unidos que incluyen una lista de
sectores excluidos del tratado. “Increasingly, there are subjective reservations as
to national security and other matters creeping into these treaties. They have been
introduced into the treaties largely by developed states.(...) Such restrictions and
trends are reflective of the need to conserve sovereignty”76.
V. ACUERDOS DE COMERCIO E INVERSIÓN PREFERENCIAL: UNA OPCIÓN
PARA CONSIDERAR COMO SUSTITUTO A LOS TRATADOS BILATERALES
DE INVERSIÓN.
Tras lo anterior, es importante balancear de manera general las características de
los TBIs en el plano de costos asociados arriba expuesto, con el fin de establecer
43
75 Ob. Cit. SORNARAJAH, Muthucumaraswamy, “Mutations of Neo-Liberalism in International Investment Law”, 2011.76 SORNARAJAH, Muthucumaraswamy, “The Settlement of Foreign Investment Disputes”, Chapt.7 “Jurisdiction and Arbitration, Kluwer Law International, 2000. P.p. 220.
si dichos tratados son, ya no idóneos, sino eficientes para generar IED de cara a
otros AII como los ACIP.
Esta preocupación surge del hecho de que si bien los TBIs no son fuente natural
de IED y no han logrado demostrar ser sustitutos a la debilidad de instituciones
estatales, si podrían ser complementos de otras políticas públicas que fortalezcan
instituciones estatales para aumentar la IED. Lo anterior implica que teóricamente
la suscripción de TBIs si podría traer algunos beneficios ciertos, como por ejemplo
demostrar un compromiso internacional de seguridad a la inversión77 y dar a los
inversionistas sedes neutrales de conflicto; sin embargo, cuando se analizaron las
características y costos de los TBIs en el presente trabajo, se encontró que existen
costos asociados a su suscripción bastante altos, que en muchos casos podrían
hacer ineficiente e incluso contraproducente la suscripción de estos tratados para
complementar la IED.
Por lo tanto los TBIs deben ser analizados de cara a otros AII que podrían cumplir
de mejor manera la protección a las inversiones, y en consecuencia, traer en
forma complementaria un mayor tipo de incremento de la IED. Al respecto la
doctrina ha considerado:
“Another theoretical problem is the tendency of empirical BIT analysts
stubbornly to ignore the fact that BITs are not the only - or perhaps not
even the best - means by which investors might protect their
investments from opportunistic state behavior, or through which states
might credibly commit to treat investors favorably. The existence of
alternative commitment devices means that the marginal effects of BITs
on FDI may be relatively slight. For example, if an investor in a major
44
77 A BIT might be helpful to the investor in the sense that it adds to his confidence in the state's good intentions, but it is unlikely to be a decisive factor in the decision to invest. Ob. Cit. YACKEE, Jason Webb, “Do Bilateral Investment Treaties Promote Foreign Direct Investment (…)” Pp. 413
public utility concession already has the ability to access international
arbitration to protect his investments through a contract with the host
state, the fact that a state also guarantees access to arbitration through
a BIT is unlikely to influence significantly the investor's willingness to
invest in the concession”78.
No obstante lo anterior se deberá hacer la salvedad de que tanto los TBIs como
los AIIs traen costos asociados de suscripción muy similares y el mejor ejemplo de
ello son NAFTA y MERCOSUR, que a pesar de no ser TBIs también son AIIs con
cláusulas de resolución arbitral de controversias -que como mencionamos
anteriormente es uno de los costos asociados de suscripción más altos-, sin
embargo, el punto central del presente análisis girará en torno al balance entre
dichos costos de suscripción y los beneficios que trae la suscripción de uno u otro
AII, toda vez que consideramos que pueden existir algunos instrumentos que
logren compensar los costos de suscripción y generar un mejor balance para los
Estados que los TBIs.
Así, dado que el objetivo principal del presente estudio es demostrar que los TBIs
no son tan beneficiosos como se piensa y que deberán ser analizados con más
cuidado para evitar que sus costos superen los beneficios esperados, este texto
no tiene por objetivo profundizar en los diferentes tipos de AII y solo se hará la
ponderación entre los TBIs y los Acuerdos de Comercio e Inversión Preferencial
(ACIP o PTIAS, por sus siglas en inglés). Dichos acuerdos han sido elegidos
debido a que han demostrado ser instrumentos que generan IED y crecimiento
económico, ya no a los países sino a las regiones en conjunto: “There appears to
be consensus in the literature that PTIAs lead to further FDI inflows, including in
developing countries that are members of PTIAs” "79.
45
78 Ibíd. Pp. 41379 Ob. Cit. UNITED NATIONS, “The Role of International Investment Agreements in Attracting Foreign Direct Investment to Developing Countries” (…) Ibíd. P.p XIV - 62
Los ACIP son acuerdos que se realizan multilateralmente con el objetivo de
facilitar el comercio internacional y el movimiento transfronterizo de la producción
entre las partes contratantes. Las diferencias principales de estos acuerdos con
los TBIs son, no solo su multilateralidad, sino que además han incluido reglas de
entrada a la IED con el fin de conseguir IED “deseable”, compromisos para
liberalizar el comercio, marcos de cooperación conjunta para procesos graduales y
compartidos de apertura de mercados -incluyendo los servicios-, políticas de
competencia y derechos de propiedad, entre otras previsiones. Los ejemplos más
memorables de ACIP son el NAFTA, MERCOSUR y algunos acuerdos asiáticos
como APEC y ASEAN.
En este punto se hace relevante el estudio realizado por las Naciones Unidas
sobre los AII en el 2009, en donde se identifica un rezago en la eficacia de los
TBIs frente a otros tipos de AII tales como los ACIP:
“Today, almost all countries of the world are members of at least one
PTIA, and the majority of them are members of several such treaties.
Developing countries participate widely in PTIAs. Countries in the
Americas – including Canada and the United States – had concluded at
least 99 agreements through the end of 2007, experiencing a sharp
increase after the establishment of NAFTA in the mid-1990s. Asian
countries had a late start, but by the end of 2007 had concluded 104
agreements. African countries, while among the first developing
countries to conclude PTIAs, have entered into fewer agreements than
other developing countries. By end 2007, African countries were parties
to a total of 38 agreements”80.
46
80 Ibíd.
De hecho, según presenta el estudio mencionado, los ACIP pueden llegar a ser
más eficientes al momento de promover IED y crecimiento económico que los
TBIs: “With regard to PTIAs, they often embrace the investment protection
provided by BITs and, in addition, improve the economic determinants of FDI,
sometimes in a significant manner”81.
Así, tras un análisis de los TBIs y de los ACIP (NAFTA y MERCOSUR), hemos
identificado las siguientes particularidades: (i) es preocupante la manera en que
los TBIs tienen dentro sus características más importantes la de compensación
justa y equitativa por expropiación a favor del inversionista, y la cláusula de
arbitramento ad hoc y/o CIADI también a favor del inversionista, pero pocas son
las que protegen a los Estados y casi ninguna garantiza para el Estado beneficios
directamente derivados del tratado -más allá de la expectativa indirecta e incierta
en el aumento de la IED-. Por decirlo de alguna manera, las obligaciones del
Estado son de resultado pero sus beneficios son inciertos y equivalentes a una
“obligación de medio”, (ii) Por su parte, los ACIP tienen cláusulas que si bien
protegen a los inversionistas de manera muy similar a los TBIs82, solo permiten
IED que sea en principio beneficiosa para los países y se preocupan por
armonizar disposiciones legales comunes para liberalizar de manera progresiva el
comercio, e incentivar el crecimiento económico de la región.
De hecho, refiriéndose a los ACIP y los TBIs el estudio mencionado de la ONU
confirma con sus resultados aquellos de otros estudios econométricos,
concluyendo que “within their limited role as foreign investment determinants – IIAs
47
81 Ibíd.82 “Investment provisions in PTIAs may be narrow or extensive and may address issues related to the promotion, protection, liberalization and other rules relevant for investment, such as competition policy. Thus, in many aspects, investment provisions in PTIAs are similar to provisions in BITs. In fact, BITs have influenced the investment provisions of many PTIAs” Ibíd. Pp. 61
can influence a company’s decision where to invest, and this impact is generally
stronger in the case of PTIAs than with regard to BITs”83
Así las cosas, al parecer los TBIs no tienen un valor agregado tan alto como otros
AII y específicamente los ACIP, ya que otorgan beneficios demasiado altos a los
inversionistas extranjeros sin un beneficio garantizado para el Estado, dejando de
lado la reciprocidad que deberían tener los tratados entre las partes, que no solo
se deben aplicar entre Estados contratantes, sino también entre Estados e
Inversionistas que se beneficien de los TBIs. Lo anterior obligando a los
inversionistas a realizar IED deseable con externalidades positivas que superen
aquellas negativas inherentes a la inversión.
Por su parte, los ACIP cumplen en mejor medida su objetivo de generar IED, ya
que no solo protegen a los inversionistas como los TBIs a través de cláusulas
arbitrales, sino que al ser acuerdos multilaterales promocionan el incremento de la
IED de manera conjunta y sostenida a favor de una región, no solo de dos países,
incrementando así la integración de los mercados y la liberalización paulatina del
comercio. En general, los ACIP, a diferencia de los TBIs, son instrumentos que
generan mayores beneficios asociados por costos muy similares a los de los TBIs,
pero con disposiciones que evitan IED no deseable y que permiten un crecimiento
mutuo y sostenido de varios países dentro de una misma región.
Al respecto la ONU ha concluido que los ACIP generan un incremento de la IED al
atraer inversionistas de los países miembros del acuerdo y de terceros países -lo
cual hemos comprobado que no es una regla general para los TBIs-, y que su
impacto regional termina por influenciar las decisiones de inversión que toman los
API, y especialmente las multinacionales.
48
83 Ibíd. Executive Summary Pp. XII
“There appears to be consensus in the literature that PTIAs lead to
further FDI inflows, including in developing countries that are members
of PTIAs. The impact is more evident in the case of FDI from outside of
the economic grouping. PTIAs can also stimulate some intraregional
FDI.
(…)
The impact of IIAs on FDI has been measured in a series of
econometric and other studies, published between 1998 and 2008.
While these studies often arrive at different conclusions, and their
findings are subject to important qualifications, several concur that IIAs
can influence a company’s decision where to invest. Several studies
also concur that this impact is generally stronger (in terms of increased
FDI inflows) in the case of free trade agreements, regional integration
agreements or economic cooperation agreements than in the case of
BITs. This is because PTIAs – more broadly – improve the economic
determinants of FDI, as opposed to BITs, whose influence is limited to
the policy determinants of FDI”84.
En breve, consideramos que los TBIs son instrumentos que generan mayores
costos asociados de oportunidad que otros AIIs como por ejemplo los ACIP, ya que
no generan en todos los casos incrementos de la IED, ni tienden a mejorar los
factores económicos reales subyacentes a la IED, tales como la apertura paulatina
de mercados, los compromisos para liberalizar el comercio, las restricciones a IED
no deseable y en general el fortalecimiento de las instituciones estatales como la
democracia y la rama judicial.
49
84 Ob. Cit. UNITED NATIONS, “The Role of International Investment Agreements in Attracting Foreign Direct Investment to Developing Countries” (…) Ibíd. P.p 105, 110-111
VI. CONCLUSIONES
Tras el presente estudio hemos señalado que los TBIs no son factores
determinantes cuando los agentes privados de inversión miden niveles de riesgo
político y toman decisiones de IED, lo que resulta en que no son tan convenientes
como se ha venido dando por hecho, y solo deberán ser considerados como
instrumentos complementarios, no sustitutos, de otras políticas públicas para
generar IED. Por lo tanto la suscripción de TBIs deberá ser tomada con cautela ya
que en muchos casos sus costos asociados pueden superar los posibles -e
inciertos- beneficios de suscripción; de hecho, termino mi exposición dejando
planteada la inquietud de que pueden existir otros AII que logren de manera más
eficiente los beneficios esperados con los TBIs, e incluso traigan otros beneficios
asociados que incentiven el crecimiento económico de las regiones y no solo de
los países, para lo cual tomo a los ACIP como ejemplo de comparación.
He logrado llegar a los puntos mencionados a través de la siguiente metodología y
subsecuentes conclusiones: (i) Un análisis entre los TBIs y los niveles de IED de
los países, en donde se ha encontrado que el crecimiento de la IED se debe
principalmente a la fortaleza de las instituciones estatales -en especial la
democracia y los sistemas judiciales-, y que los TBIs no son sustitutos, directos o
indirectos, de la debilidad de dichas instituciones, y por lo tanto no pueden ser
considerados generadores naturales de IED.
(ii) Un estudio sobre la relación entre TBIs y niveles de riesgo político que miden
las calificadoras de riesgo y las aseguradoras, en el cual se identificó que los TBIs
no son reductores ideales de los niveles de riesgo político para las inversiones, y
por lo tanto no sería viable justificar la suscripción de TBIs por el aumento a la IED
que generaría la reducción de los riesgos políticos de los países miembros del
tratado.
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(iii) Un análisis de la influencia de los TBIs en la toma de decisiones de IED por
parte de las empresas inversionistas, sobre lo cual se ha encontrado que aunque
algunos afirman que los niveles de riesgo político no son determinantes para las
empresas al momento de tomar decisiones de inversión, aún si esto fuera cierto o
no, los TBIs no influirían en los mecanismos utilizados para disminuir niveles de
riesgo político, ya que ni los administradores ni los gerentes legales parecen tener
una buena percepción de los TBIs como escudos ideales de los riesgos inherentes
a las inversiones;
(iv) Una aproximación a los costos asociados de suscripción de los TBIs, sobre los
cuales se han identificado costos de negociación, suscripción, cesión de
soberanía, extensión del ámbito de aplicación y de los asuntos regulados por los
TBIs, discriminaciones indirectas a inversionistas nacionales, entre otras, y se
logró concluir que si bien las cláusulas arbitrales son la causa que genera los
mayores costos de los TBIs -ya que sin estas se desvanecerían la mayoría de sus
costos asociados- también son su mayor fuente de obligatoriedad, eficacia y por
ende una de las cláusulas más importantes y reiteradas en los últimos años.
(vi) Finalmente se analizó la eficiencia de los TBIs en lograr sus objetivos de cara
a otros AIIs como los ACIP, y con base en varias investigaciones analizadas, entre
ellas una muy importante de las Naciones Unidas sobre el rol de los AII en la IED,
se logró identificar que los ACIP no solo son más eficientes que los TBIs en la
generación de IED, sino que además generan otros beneficios adicionales que los
TBIs no tienen. Dichos beneficios giran en torno a la multilateralidad de los
acuerdos que genera crecimiento conjunto de una región, a la promoción para
liberalizar el comercio, a la reciprocidad que se exige a los inversionistas que solo
deberían –en principio- realizar IED deseable para los países, a la regulación
homogénea de ciertas normas en materia de propiedad y contratos, entre otros.
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Tras todo lo anterior cabría preguntarnos ¿porqué entonces los países siguen
suscribiendo TBIs, a pesar de sus costos asociados y a pesar de las otras
opciones que logran mayores objetivos que los TBIs de manera más eficiente?
La razón principal considero que puede ser la mayor facilidad de negociar un
tratado entre dos países que un acuerdo entre varios países de una misma región;
así, el proceso de negociación de los TBIs solo debe conciliar intereses –políticos,
económicos e incluso culturales- de dos partes, mientras que la negociación de los
ACIP tiene la ardua tarea de conciliar dichos intereses para toda una región.
Además, debido a que los TBIs tienen previsiones mucho menos invasivas para
los países que los ACIP -que intentan hacer una regulación común a más
aspectos como los derechos de propiedad, contratos, libre flujo de capital y/o
personas etc.-, el proceso de negociación para la suscripción de TBIs es
naturalmente más sencillo y rápido.
Lo anterior no solo implica que los ACIP tienen una etapa de negociación más
compleja, sino que también es más trascendental, demorada e incierta para el
derecho y la economía de un país, por lo que mientras los países concretan
esfuerzos en aprobar acuerdos de comercio e inversión preferencial que muchas
veces fracasan en la etapa de negociación, los TBIs parecieran ser una opción
razonable más fácil de negociar para proteger a los inversionistas extranjeros y
complementar las políticas públicas internas que busquen mejorar los factores que
realmente aumentan la IED de un país, como por ejemplo el fortalecimiento de las
instituciones estatales, siempre y cuando se realice un riguroso análisis previo
sobre los costos y beneficios con cada TBI y no se asuma que son beneficiosos
por naturaleza.
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Para finalizar también existe otro motivo que incentiva la firma de los TBIs de
manera preferencial a otros AIIs, y es que los TBIs son prerrequisitos
internacionales para ciertos tipos de inversión muy puntuales, entre los cuales se
encuentran algunas obras de infraestructura a gran escala con modelos de
negocio basados en “Project Finance”, como por ejemplo la construcción del túnel
que cruza el Canal de la Mancha (Eurotunel). Así, en el evento en que ciertos
proyectos estatales requieran de financiación internacional a través de un crédito
sindicado, lo más probable es que las entidades financieras del exterior evalúen
los tratados a la medida que garanticen la estabilidad y el menor riesgo de su
inversión, para lo cual los TBIs tienen un beneficio que ha sido aceptado a lo largo
del presente texto: sirven para demostrar un compromiso internacional de
seguridad a la inversión, y para otorgar a los inversionistas extranjeros sedes de
disputa relativamente neutrales contra los Estados, tales como los arbitramentos
internacionales ad hoc o CIADI.
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