Specialioji ataskaita Bendras Europos dangus: kultūra pakito, tačiau bendras dangus nesukurtas

(pagal SESV 287 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą)

LT 2017 Nr. 18

1977 - 2017

Savo specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikomis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Audito grupė

Šį veiklos auditą atliko Audito Rūmų narės Ilianos Ivanovos vadovaujama II audito kolegija, atsakinga už investicijų sanglaudai, augimo ir įtraukties išlaidų sritis. Auditui vadovavo Europos Audito Rūmų narys George Pufan, jam talkino kabineto vadovas Patrick Weldon ir kabineto atašė Mircea Radulescu; pagrindinis vadybininkas Pietro Puricella; užduoties vadovas Afonso Malheiro ir auditoriai Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer ir Judit Oroszki.

Iš kairės į dešinę: Luis de la Fuente Layos, Annekatrin Langer, Afonso Malheiro, Erki Must, Maria Dominguez, George Pufan, Pietro Puricella, Mircea Radulescu, Patrick Weldon.

2

TURINYS

Dalis

Terminų žodynėlis

Santrumpos

Santrauka I–XII

Įžanga 1–15

Aiškinamoji informacija 1–4

Kas yra Bendras Europos dangus? 5–7

Iniciatyvos BED istorija 8–10

ES finansinė parama projektui SESAR 11

Audito apimtis ir metodas 12–15

Pastabos 16–72

Iniciatyva BED buvo pagrįsta 16–21

Motyvas imtis ES intervencinių veiksmų – nacionalinės monopolijos ir susiskaidymas 17–18

Tačiau aukšto lygio politikos tikslai formuluoti spartaus eismo augimo laikotarpiu 19–21

BED reglamentavimo laimėjimai. Kultūra pakito, tačiau bendras dangus nesukurtas 22–49

Veiklos rezultatų planas ir mokesčių sistema paskatino laikytis į veiklos rezultatus sutelktos kultūros ir padidino oro navigacijos paslaugų teikimo skaidrumą, … 23–24

… tačiau kiekybiniai rezultatai yra prastesni, negu tikėtasi, … 25–27

… ir sistemose yra trūkumų 28–37

Funkciniai oro erdvės blokai galiausiai sustiprino bendradarbiavimo struktūras, tačiau susiskaidymo nepanaikino 38–46

Tačiau dydis yra svarbus veiksnys ir poreikis mažinti susiskaidymą išlieka 47–49

3

Projektu SESAR sustiprinta bendra vizija, tačiau jame nukrypta nuo pradinio tvarkaraščio ir dabar jis yra neterminuotas 50–72

Projektu SESAR siekta spręsti technologinio susiskaidymo klausimą, tačiau nauda pervertinta, o ES intervenciniai veiksmai turėjo būti vykdomi laikinai 52–54

SESAR projektavimo etapu užtikrinta, kad būtų įtraukti pagrindiniai suinteresuotieji subjektai 55–56

Bendrai įmonei SESAR pavyko paskatinti, kad Europos OEV srityje būtų imtasi koordinuotų MTTP veiksmų, … 57–58

… tačiau yra trūkumų, susijusių su jos įgaliojimais 59–60

Atnaujintame pagrindiniame plane atsižvelgiama į naujas aplinkybes, tačiau daugelis aspektų vėluoja, … 61–66

… dėl to galiausiai nuspręsta pratęsti BĮ SESAR veiklą ir skirti papildomų išteklių 67–69

2016 m. pabaigoje paskelbti kai kurie technologiniai sprendimai, tačiau pagrindinį planą vykdyti dar tikrai nebaigta 70–72

Išvados ir rekomendacijos 73–88

I priedas. BED tvarkaraštis

II priedas. SESAR MTTP projektų ir veiklos imties analizės santrauka

III priedas. Veiklos rezultatai ir mokesčių sistemos

IV priedas. Veiklos rezultatų plano įgyvendinimas

Komisijos atsakymai

4

Atvykimo užlaikymas terminale – pajėgumų srities pagrindinis veiklos rezultatų rodiklis,

kuriuo matuojama vienam skrydžiui tenkanti vidutinė atvykimo užlaikymo dėl OESV, susijusio

su terminalo ir oro uosto navigacijos paslaugų teikimu ir atsiradusio dėl paskirties oro uoste

taikomų tūpimo apribojimų, trukmė minutėmis.

TERMINŲ ŽODYNĖLIS

Bandomasis bendras projektas – pirmas bendras ES teisės aktuose numatytas projektas,

kuriame pasirinktas pirmas OEV funkcijų, kurios turi būti įdiegtos laiku, koordinuotai ir

darniai, kad būtų įgyvendinti esminiai Europos OEV pagrindiniame plane nustatyti veiklos

pakeitimai, rinkinys.

Bendra įmonė SESAR – viešojo ir privačiojo sektorių partnerystė, sukurta projekto SESAR

plėtotės etapo veiklai valdyti. Bendros įmonės SESAR tikslas – koordinuojant ir sutelkiant

visas atitinkamas ES mokslinių tyrimų ir technologinės plėtros sričių pastangas užtikrinti, kad

Europos oro eismo valdymo sistema būtų modernizuota. Ji atsakinga už Europos OEV

pagrindinio plano įgyvendinimą.

Bendro dangaus komitetas – iš valstybių narių atstovų sudarytas komitetas, kuriam pavesta

padėti Europos Komisijai įgyvendinti Bendro dangaus iniciatyvą, rengti nuomones apie

atitinkamus įgyvendinimo reglamentus ir sprendimus.

Bendro Europos dangaus OEV mokslinių tyrimų programa (SESAR) – projektu siekiama

modernizavus ir suderinus OEV sistemas – įgyvendinus novatoriškų technologijų ir OEV

veiklos sprendimų projektavimo, plėtotės, patvirtinimo ir įdiegimo etapus – pagerinti OEV

veiklos rezultatus.

Centrinė maršruto mokesčių tarnyba – Eurokontrolės padalinys, kuriam pavesta nustatyti

aviacijos maršruto mokesčius oro erdvės naudotojams, juos rinkti ir perskirstyti valstybėms.

Eurokontrolė – Europos oro navigacijos saugos organizacija, tarpvyriausybinė 1960 m.

įsteigta organizacija, kurios paskirtis – skatinti saugią, efektyvią ir aplinkai nekenkiančią oro

eismo veiklą visame Europos regione.

5

Europos aviacijos saugos agentūra – ES agentūra, kurios pagrindinis tikslas – Europoje

nustatyti aukštą vienodą civilinės aviacijos saugos ir aplinkos apsaugos lygį ir jį stebėti.

Europos infrastruktūros tinklų priemonė – nuo 2014 m. pagal Europos infrastruktūros tinklų

priemonę (EITP) finansinė parama teikiama trims sektoriams: energetikos, transporto bei

informacinių ir ryšių technologijų (IRT). Pagal EITP šiose trijose srityse nustatyti investavimo

prioritetai, kurie turėtų būti įgyvendinti per artimiausią dešimtmetį. Tai – elektros energijos

ir dujų koridoriai, atsinaujinančiosios energijos naudojimas, tarpusavyje sujungti transporto

koridoriai ir švaresnės transporto rūšys, didelės spartos plačiajuosčio ryšio jungtys ir

skaitmeniniai tinklai.

Europos OEV pagrindinis planas – dokumentas, kuriame išdėstomi esminiai veiklos pokyčiai,

kurių reikia norint pasiekti su Bendru Europos dangumi susijusios veiklos tikslus. Tai

suderintas naujo SESAR OEV funkcionalumo diegimo laiku, koordinuotai ir darniai pagrindas.

Funkcinis oro erdvės blokas – veiklos reikalavimais pagrįstas ir nepaisant valstybės sienų

nustatytas oro erdvės blokas, kuriame oro navigacijos paslaugos teikiamos ir susijusios

funkcijos vykdomos siekiant veiklos rezultatų ir yra optimizuotos, kad ONPT galėtų glaudžiau

bendradarbiauti arba, jei tai tikslinga, būtų galima įtraukti integruotą paslaugų teikėją.

Horizontalus maršrutinio skrydžio efektyvumas – aplinkos apsaugos srities pagrindinis

veiklos rezultatų rodiklis, kuriuo palyginamas trajektorijos maršrutinės dalies ilgis (planuotas

arba faktinis) ir atitinkama ortodrominio atstumo dalis, t. y. trumpiausias maršrutas. Daroma

prielaida, kad skrendant trumpiausiu maršrutu per skrydį sudeginama mažiau kuro ir skrydis

padaro mažesnį poveikį aplinkai. Sąvoka „maršrutas“ nurodomas atstumas, nuskristas už 40

jūrmylių spindulio apskritimo aplink oro uostus ribų.

„Horizontas 2020“ – ES priemonė, pagal kurią 2014–2020 m. laikotarpiu finansuojama

mokslinių tyrimų ir inovacijų programa „Inovacijų Sąjunga“, strategijos „Europa 2020“

pavyzdinė iniciatyva, kuria siekiama užtikrinti bendrą Europos konkurencingumą.

Laisvų maršrutų oro erdvė – tai apibrėžta oro erdvė, kurioje naudotojai gali laisvai planuoti

savo maršrutus nuo apibrėžto pakilimo iki nusileidimo punktų ir, jei yra galimybių, jiems

6

nereikia dėl to kreiptis į oro eismo paslaugų maršrutų tinklą. Šioje oro erdvėje skrydžiams

taip pat taikomi skrydžių valdymo reikalavimai.

Maršrutinės paslaugos – tinkamos paslaugos, susijusios su maršrutinių oro navigacijos

paslaugų teikimu, tad neapimančios terminalo paslaugų.

Maršrutinis užlaikymas dėl OESV – pajėgumo srities pagrindinis veiklos rezultatų rodiklis,

kuriuo matuojamas maršrutinis vienam skrydžiui tenkantis užlaikymas dėl OESV, priskiriamas

oro navigacijos paslaugoms ir išreiškiamas kaip orlaivio naudotojo paskutiniame pateiktame

skrydžio plane prašomo numatomo pakilimo laiko ir apskaičiuoto pakilimo laiko, kurį skyrė

tinklo valdytojas, skirtumas.

Maršruto mokesčių zona – oro erdvės, kurios atžvilgiu nustatyta viena sąnaudų bazė ir

vienas vienetinis tarifas, dydis.

Nacionalinė priežiūros institucija (NPI) – paskirtos institucijos, kurioms pagal Bendro

Europos dangaus teisės aktus pavesta vykdyti priežiūros ir stebėjimo užduotis.

Nustatytos vieneto sąnaudos – rezultatas, gautas nustatytas tinkamų paslaugų, įrangos ir

veiklos sąnaudas, kurias numatoma patirti dėl suteiktų oro navigacijos paslaugų, susijusių su

to paties laikotarpio oro eismu, išreiškus paslaugos vienetais. Vieneto sąnaudos

apskaičiuojamos kiekvienai maršruto arba terminalo mokesčių zonai ir įtraukiamos į veiklos

rezultatų planus.

Oro eismo srauto valdymas (OESV) – funkcija, kurios paskirtis yra užtikrinti saugų, tvarkingą

ir operatyvų oro eismo srautą, optimaliai išnaudojant skrydžių valdymo (SV) pajėgumus ir

užtikrinant, kad eismo intensyvumas atitiktų atitinkamų oro navigacijos paslaugų teikėjų

deklaruotus pajėgumus.

Oro eismo valdymas (OEV) – visos orlaiviuose teikiamos ir antžeminės paslaugos (oro eismo

paslaugos, oro erdvės valdymas ir oro eismo srautų valdymas), kurios yra reikalingos norint

užtikrinti saugų ir efektyvų orlaivių judėjimą visais skrydžio etapais.

Oro erdvės naudotojai – civilinių (komercinių oro transporto bendrovių ir bendrosios

aviacijos) ir karinių orlaivių operatoriai.

7

Oro navigacijos paslaugos – tai skrydžių valdymo paslaugos (pirmiausia skrydžių valdymas),

ryšių, navigacijos ir stebėjimo paslaugos (RNS), meteorologijos paslaugos (MET) ir oro

navigacijos informacijos paslaugos (ONIS).

Oro navigacijos paslaugų teikėjas (ONPT) – bet kuris viešojo arba privačiojo sektoriaus

subjektas, teikiantis oro navigacijos paslaugas bendrojo oro eismo srityje.

Papildomas išriedėjimo laikas – rodiklis, kuriuo matuojamas papildomas išriedėjimo etapo

laikas, apskaičiuojamas kaip išvykstančio orlaivio faktinio išriedėjimo laiko ir nenutrūkstamo

laiko, remiantis išriedėjimo laiku neintensyvaus eismo laikotarpiais, skirtumas.

Paslaugų vienetai – oro erdvės naudotojų mokėtinų mokesčių apskaičiavimo vienetas.

Maršrutinės paslaugos vienetai apskaičiuojami atstumo koeficientą padauginus iš atitinkamo

orlaivio svorinio daugiklio. Terminalo paslaugos vienetai lygūs atitinkamo orlaivio svoriniam

daugikliui.

Skrydžių informacijos regionas – apibrėžto dydžio oro erdvė, kurioje teikiamos oro

navigacijos paslaugos.

Skrydžių vadovas – asmuo, įgaliotas teikti skrydžių valdymo paslaugas.

Skrydžių valdymas – paslauga, kuri teikiama siekiant užtikrinti saugų orlaivių atskyrimą ir

išsaugoti tvarkingą oro eismo srautą.

Skrydžių valdymo vadavietė (ACC) – padalinys, įsteigtas tam, kad teiktų kontroliuojamų

skrydžių valdymo paslaugas kontroliuojamose jo jurisdikcijai priklausančiose zonose.

SPT skrydis – orlaivio skrydis (atvykimas arba išvykimas), vykdomas laikantis skrydžių pagal

prietaisus taisyklių, nustatytų Čikagos konvencijos 2 priede.

Terminalo mokesčių zona – oro uostas arba oro uostų grupė, kurių atžvilgiu nustatyta viena

sąnaudų bazė ir vienas vienetinis tarifas.

Terminalo paslaugos – tinkamos paslaugos, susijusios su: i) aerodromo valdymo

paslaugomis, aerodromo skrydžių informacijos paslaugomis, įskaitant konsultavimo oro

eismo klausimais paslaugas ir perspėjimo paslaugas, ii) oro eismo paslaugomis, susijusiomis

8

su orlaivio priartėjimu per tam tikrą atstumą prie oro uosto ir išvykimu pagal veiklos

reikalavimus, ir iii) atitinkamu visų kitų oro navigacijos paslaugų sudedamųjų dalių

paskirstymu, atspindinčiu proporcingą pasiskirstymą tarp maršrutinių ir terminalo paslaugų.

Tinklo valdytojas (TV) – Europos Komisijos 2011 m. paskirta institucija, kuriai pavesta

stiprinti ir gerinti Europos OEV tinklo veiklos rezultatus. Tinklo valdytojas atsakingas už

centrinę OESV funkciją, taip pat už naudojimosi ribotais ištekliais koordinavimą ir pagalbą

planuojant Europos maršrutų tinklą.

Transeuropiniai transporto tinklai (TEN-T) – Europos kelių, geležinkelių, oro ir vandens

transporto tinklų planas. TEN-T infrastruktūros plėtra yra glaudžiai susijusi su ES transporto

politikos įgyvendinimu ir tolesniu plėtojimu.

Veiklos rezultatų apžvalgos įstaiga – institucija, paskirta padėti Komisijai ir, to paprašius, NPI

įgyvendinti veiklos rezultatų planą.

Veiklos rezultatų planas ir mokesčių sistemos – veiklos rezultatų plane nustatomi tiksliniai

pagrindinių ONPT veiklos sričių – saugos, aplinkos apsaugos, oro erdvės pajėgumų ir sąnaudų

veiksmingumo – rodikliai. Mokesčių sistemoje nustatomos oro erdvės naudotojams taikomų

oro navigacijos paslaugų vienetinių tarifų apskaičiavimo taisyklės.

9

ACC – skrydžių valdymo vadavietė

SANTRUMPOS

BDK – Bendro dangaus komitetas

BED – Bendras Europos dangus

BĮ SESAR – bendra įmonė SESAR

CMMT – Centrinė maršruto mokesčių tarnyba

DG MOVE – Mobilumo ir transporto generalinis direktoratas

EASA – Europos aviacijos saugos agentūra

EVIR – Europos viršutinis skrydžių informacijos regionas

FOEB – funkcinis oro erdvės blokas

ICAO – Tarptautinė civilinės aviacijos organizacija

MTTP – moksliniai tyrimai ir technologinė plėtra

NPI – nacionalinė priežiūros institucija

NVS – nustatytos vieneto sąnaudos

OESV – oro eismo srauto valdymas

OEV – oro eismo valdymas

ONPT – oro navigacijos paslaugų teikėjas

PVRR – pagrindinis veiklos rezultatų rodiklis

RNS – ryšių, navigacijos ir paslaugos

SESAR – Bendro Europos dangaus OEV mokslinių tyrimų programa

SNA – sąnaudų ir naudos analizė

SPT – skrydžių pagal prietaisus taisyklės

SV – skrydžių valdymas

SVa – skrydžių vadovas

TEN–T – Transeuropiniai transporto tinklai

10

Informacija apie Bendrą Europos dangų

SANTRAUKA

I. Oro transportas yra svarbi ES vidaus rinkos dalis. Jis skatina asmenų ir prekių judumą ir

kartu padeda siekti spartesnio ekonomikos augimo. 2015 m. į ES oro uostus atvyko, buvo

atvežta ir iš jų išvyko bei buvo išvežta apie 920 milijonų keleivių ir 15 milijonų tonų krovinių.

Tais metais Europos danguje vykdyta beveik 10 milijonų skrydžių, laikantis SPT (skrydžių

pagal prietaisus taisyklių). Kad toks eismas būtų saugus ir efektyvus, reikalingas oro eismo

valdymas (OEV), kurį sudaro trys esminės funkcijos: orlaivių atskyrimo užtikrinimas, pasiūlos

(skrydžių valdymo) ir paklausos (skrydžių) pusiausvyros užtikrinimas ir oro navigacijos

informacijos teikimas oro erdvės naudotojams.

II. Nors oro eismas pagal pobūdį yra tarptautinis, tradiciškai jis valdomas nacionaliniu

lygmeniu suskaidytoje ir monopolistinėje aplinkoje – būtent šie ypatumai lemia užlaikymus ir

didesnes OEV sąnaudas oro erdvės naudotojams. Todėl Bendro Europos dangaus (BED)

iniciatyva siekiama keletą kompetencijos sričių, anksčiau priklausiusių tarpvyriausybinei

veiklos sričiai, perkelti į Europos Sąjungos lygmens sistemą ir taip pagerinti bendrus OEV

veiklos rezultatus.

III. Iniciatyva BED oficialiai pradėta vykdyti 2004 m. Pagal ją laipsniškai sukurta

reglamentavimo sistema, apimanti visoje ES taikomas bendras privalomas taisykles dėl OEV

saugos, OEV paslaugų teikimo, oro erdvės valdymo ir sąveikumo tinklo viduje. Ši sistema

derinama su technologijų modernizavimo programa, projektu SESAR (Bendro Europos

dangaus OEV mokslinių tyrimų programa) ir papildoma finansinėmis iniciatyvomis.

Kaip vykdėme auditą

IV. Vykdydami šį auditą, vertinome, ar ES iniciatyva BED iki šiol padėjo sukurti efektyvesnį

Europos OEV. Pirmiausia analizavome, ar BED buvo pagrįsta, ir kiek tam tikrais jos

komponentais (veiklos rezultatų planu ir mokesčių sistemomis, funkciniais oro erdvės

blokais, projekto SESAR projektavimo ir plėtotės etapais) prisidėta prie didesnio Europos OEV

efektyvumo.

11

V. Lankėmės Komisijoje (DG MOVE), Eurokontrolėje, EASA, BĮ SESAR, kai kurių jų narių

organizacijose. Taip pat lankėmės penkiose valstybėse narėse – Ispanijoje, Prancūzijoje,

Vengrijoje, Švedijoje ir Jungtinėje Karalystėje – ir kiekvienoje jų susitikome su vyriausybės

padalinio, atsakingo už oro transporto politiką, nacionalinės priežiūros institucijos ir vieno

oro navigacijos paslaugų teikėjo atstovais. Be to, peržiūrėjome tam tikrą veiklą (11 MTTP

projektų, 4 sričių parodomąją veiklą ir vieną tyrimą), kuri buvo vykdyta pagal projektą SESAR

ir bendrai finansuota ES lėšomis.

Ką nustatėme

VI. Iniciatyva BED buvo pagrįsta, nes nacionalinės monopolijos ir susiskaidymas kliudė

Europos oro erdvės valdymo veiklai. Įvairūs politikos komponentai sujungiami į darnią

visumą ir jais iš tiesų stengiamasi pašalinti minėtus trūkumus. Tačiau dėl eismo modelio

pokyčių 2005 m. nustatyti aukšto lygio iniciatyvos tikslai tapo iš dalies nepasiekiami ir iš

dalies neaktualūs.

VII. Veiklos rezultatų planų ir mokesčių sistemų tikslas yra švelninti neigiamus

monopolistinių paslaugų padarinius – nustatyti privalomus tikslinius rodiklius ir bendras

mokesčių rinkimo iš oro erdvės naudotojų taisykles. Jais oro navigacijos paslaugų teikėjų

(ONPT) lygmeniu buvo skatinama laikytis efektyvumo ir skaidrumo kultūros. Tačiau

kiekybiniai rezultatai sumažėjo ir nebeatitiko lūkesčių: užlaikymo rodikliai dažniausiai viršijo

veiklos rezultatų planuose nustatytus tikslinius rodiklius ir, nors 2013 m. buvo rekordiškai

maži, nuo to laiko vis didėja; oro erdvės naudotojų mokami vienetiniai tarifai labai priklauso

nuo eismo intensyvumo ir 2011–2016 m. sumažėjo tik 4 %, tai yra mažiau už Komisijos visai

ES nustatytą sumažinimo lygį.

VIII. Tai, kad susiskaidymas iš esmės nesumažintas ir tai, kad eismas auga lėčiau, yra

pagrindinės priežastys, dėl kurių veiklos rezultatų plane pateikti kiekybiniai rezultatai

blankūs. Dabartiniais funkciniais oro erdvės blokais (FOEB) iš esmės sukurtas kaimyninių

valstybių suinteresuotųjų subjektų bendradarbiavimo forumas, tačiau jie nebuvo veiksmingi

sprendžiant susiskaidymo problemas nei oro erdvės valdymo, nei paslaugų teikimo ar

techninės įrangos pirkimo srityse.

12

IX. Nacionalinėms priežiūros institucijoms (NPI) pavestas priežiūros funkcijas vykdyti

trukdo tai, kad NPI yra ne visada nepriklausomos nuo ONPT ir kai kuriais atvejais tam neturi

pakankamai išteklių. Dar vienas mūsų nustatytas trūkumas, ypač sąnaudų veiksmingumo

srityje, yra tas, kad neatliekamos reguliarios oro erdvės naudotojams perkeliamų sąnaudų

patikros.

X. Veiklos rezultatų planų tikslinių rodiklių nustatymo procesas yra ilgas ir sudėtingas.

Paaiškėjo, kad Komisijai ir valstybėms narėms sudėtinga susitarti, ypač dėl pajėgumų ir

sąnaudų veiksmingumo. Be to, kai kurie rodikliai, naudojami OEV veiklos rezultatams

matuoti, turi trūkumų, nes jais nematuojami svarbūs tos veiklos rezultatų aspektai.

XI. SESAR projektavimo ir plėtotės etapais pagrindiniai suinteresuotieji subjektai buvo

paskatinti prisiimti įsipareigojimus laikytis bendro technologinio plano, ir plėtotės etapu MTT

aplinką, kuri anksčiau buvo suskaidyta, imta koordinuoti. BĮ SESAR laipsniškai diegė

technologijų ir veiklos patobulinimus, kurie buvo sujungti į keletą SESAR sprendimų. Tačiau

ES vaidmuo, susijęs su projekto įgyvendinimo sritimi, tvarkaraščiu ir reikalingu ES

finansavimo dydžiu, nuo pat projekto pradžios pasikeitė – visi šie aspektai labai išsiplėtė.

Dabar projekte SESAR vadovaujamasi neterminuota, nuolat vystoma MTTP vizija, kuri nėra

suderinta su BĮ SESAR reglamentavimo sistema. Šis darnos trūkumas neigiamai veikia

bendros įmonės atskaitomybę. Remiantis 2016 m. duomenimis, faktiškai įgyvendinta tik

maža pagrindinio plano dalis, iš naujo apibrėžti SESAR veiklos rezultatų užmojai – juos

planuojama pasiekti iki 2035 m., o ne 2020 m., kaip planuota iš pradžių. Be to, individualūs

MTTP projektai pradėti įgyvendinti neatlikus specialios sąnaudų ir naudos analizės, kuria

būtų įrodyta tų projektų pridėtinė vertė.

Ką rekomenduojame

XII. Komisija turėtų:

• peržiūrėti aukšto lygio BED tikslus;

• išanalizuoti kitas politikos, kuria būtų mažinamas susiskaidymas, galimybes;

• užtikrinti visapusišką NPI nepriklausomumą ir pajėgumus bei pašalinti kitas su mokesčių

sistema susijusias tikrinimo spragas;

13

• suderinti veiklos rezultatų planą;

• peržiūrėti tam tikrus pagrindinius veiklos rezultatų rodiklius;

• peržiūrėti ES paramos MTTP struktūrą, atsižvelgiant į paramos tikslus;

• sustiprinti BĮ SESAR atskaitomybę;

• prioritetą teikti tai ES MTTP srities paramai, kuria mažinamas susiskaidymas ir

stiprinama konkurencinė aplinka.

14

Aiškinamoji informacija

ĮŽANGA

1. Oro transportas yra svarbi ES vidaus rinkos ir Europos pramonės bei paslaugų sektorių

konkurencingumo dalis. Jis suteikia galimybę žmonėms ir prekėms keliauti ES viduje ir už jos

ribų, kartu skatina ekonomikos augimą, darbo vietų kūrimą ir prekybą. 2015 m. į ES oro

uostus atvyko, buvo atvežta ir iš jų išvyko bei buvo išvežta apie 920 milijonų keleivių ir 15

milijonų tonų krovinių. Tais metais Europos danguje vykdyta beveik 10 milijonų skrydžių,

vadovaujantis skrydžių pagal prietaisus taisyklėmis1

2. Oro eismo valdymas yra reikalingas tam, kad oro eismui intensyvėjant ir naudojantis

ribota oro erdve, būtų užtikrinta oro transporto sauga ir efektyvumas. Jį sudaro trys

pagrindinės veiklos sritys:

.

• užtikrinti orlaivių atskyrimą;

• užtikrinti pusiausvyrą tarp pasiūlos (skrydžių valdymo) ir paklausos (skrydžių), siekiant,

kad oro eismo srautas būtų saugus, efektyvus ir operatyvus;

• teikti oro navigacijos informaciją oro erdvės naudotojams (pvz., teikti navigacinę

pagalbą, informaciją apie orą).

3. Tradiciškai oro eismo valdymą plėtoja ir jo paslaugas teikia oro navigacijos paslaugų

teikėjai nacionaliniu lygmeniu. Trys pagrindinės tokios padėties pasekmės yra tai, kad: i)

Europos dangus suskaidytas į daugybę sektorių ir skrydžių valdymo vadaviečių, kurie

apibrėžiami pagal nacionalines sienas ir kuriuos valdo nacionaliniai oro navigacijos paslaugų

teikėjai (žr. 1 žemėlapį

1 �Šaltinis: Eurostatas „Oro transporto statistika“ ir Eurokontrolės septynerių metų prognozė (ESRA08) (angl. Air Transport Statistics and Eurocontrol Seven-Year Forecast (ESRA08)).

), ii) kiekvienas oro navigacijos paslaugų teikėjas veikia pagal savas

procedūras ir naudoja sau pritaikytas paramos priemones, dėl to faktiškai ribojama

integracija, sąveikumas ir masto ekonomijos galimybės, ir iii) oro navigacijos paslaugų

teikėjai naudojasi stipresne monopolistine padėtimi, nors aviacijos rinka yra daug

konkurencingesnė.

15

1 žemėlapis. Europos skrydžių informacijos regionai

Šaltinis – Eurokontrolė.2

4. Europos oro erdvės naudotojai moka už gaunamas oro eismo valdymo paslaugas, o

mokesčiai priklauso nuo orlaivių pobūdžio, nuskristo atstumo, patenkančio į kiekvieno oro

navigacijos paslaugų teikėjo (ONPT) atsakomybės sritį, pagal planuotą trajektoriją.

Kiekvienais metais už šias paslaugas jie sumoka iki 9 milijardų eurų

.

3

2 Eurokontrolės atsakomybės apribojimas: „Šį žemėlapį naudotojas naudoja savo paties rizika ir atsakomybe“.

, vidutiniškai maždaug

900 eurų už skrydį.

3 EAR skaičiavimai atlikti remiantis Eurokontrolės CMMT ir Veiklos rezultatų apžvalgos įstaigos ataskaitomis ir apima ir maršruto, ir terminalo mokesčius.

16

Kas yra Bendras Europos dangus?

5. Iniciatyvos „Bendras Europos dangus“ (BED) tikslas – pagerinti bendrus oro eismo

valdymo (OEV) veiklos rezultatus ir kartu patenkinti visų oro erdvės naudotojų reikalavimus4.

6. Šiuo metu BED yra reglamentavimo sistema (žr. 10 dalį) ir technologijų modernizavimo

programa (projektas SESAR). Ją sudaro ES lygmens taisyklės dėl OEV saugos, OEV paslaugų

teikimo, oro eismo valdymo ir sąveikumo tinkle, taip pat dėl finansinės paramos SESAR.

7. BED įgyvendinimo teritorija apima visas 28 Europos Sąjungos valstybes nares bei

Šveicariją ir Norvegiją. Iniciatyvoje dalyvauja daug įvairių nacionalinio ir Europos lygmens

suinteresuotųjų subjektų.

SUINTERESUOTASIS SUBJEKTAS Pagrindinė funkcija

EUROPOS KOMISIJA Atsakinga už bendrą iniciatyvos BED įgyvendinimą.

EUROKONTROLĖ Tarpvyriausybinė organizacija, kurią sudaro 41 valstybė5, yra tinklo valdytoja, atsakinga už pagrindines OESV funkcijas ir už naudojimosi ribotais ištekliais koordinavimą bei pagalbą kuriant Europos maršrutų tinklo struktūrą, teikia techninę paramą Komisijai, EASA ir NPI, vykdo Mastrichto viršutinės srities valdymo centro ONPT funkcijas, Centrinės maršruto mokesčių tarnybos funkcijas, yra BĮ SESAR steigėja narė (kartu su kitais subjektais) ir ją finansuoja.

BENDRO DANGAUS KOMITETAS (BDK)

Sudaro valstybių narių atstovai, rengia nuomones dėl Komisijos įgyvendinimo reglamentų ir sprendimų.

EUROPOS AVIACIJOS SAUGOS AGENTŪRA (EASA)

Vykdo priežiūrą ir padeda valstybėms narėms OEV klausimais, taip pat padeda Komisijai rengti taisykles.

NACIONALINĖS PRIEŽIŪROS INSTITUCIJOS (NPI)

Atsakingos už savo ONPT sertifikavimą ir priežiūrą, taip pat už veiklos rezultatų planų ir tikslinių rodiklių nustatymą ir stebėjimą.

4 2004 m. kovo 10 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 549/2004, nustatančio bendro Europos dangaus sukūrimo pagrindą (pagrindų reglamento) (OL L 96, 2004 3 31, p. 1), iš dalies pakeisto Reglamentu (EB) Nr. 1070/2009, 1 straipsnis.

5 Visos 28 ES valstybės narės, Albanija, Armėnija, Bosnija ir Hercegovina, buvusioji Jugoslavijos Respublika Makedonija, Juodkalnija, Gruzija, Kosovas, Moldova, Norvegija, Serbija, Šveicarija, Turkija ir Ukraina.

17

VEIKLOS RESULTATŲ APŽVALGOS ĮSTAIGA

Padeda Komisijai ir, to paprašius, NPI įgyvendinti veiklos rezultatų planą.

ORO NAVIGACIJOS PASLAUGŲ TEIKĖJAI (ONPT)

Teikia oro eismo kontrolės, ryšių, navigacijos ir stebėjimo paslaugas, taip pat teikia meteorologijos ir oro navigacijos informaciją.

ORO ERDVĖS NAUDOTOJAI Maršrutinių ir antžeminių oro navigacijos paslaugų gavėjai. Prie jų priskiriamos oro transporto bendrovės, karinė ir bendroji aviacija.

ORO UOSTŲ OPERATORIAI Administruoja oro uostų infrastruktūrą ir koordinuoja bei kontroliuoja įvairių oro uostų subjektų veiklą.

BENDRA ĮMONĖ SESAR (BĮ SESAR) Atsakinga už projekto SESAR MTTP veiklos koordinavimą ir vykdymą, kaip numatyta Europos OEV pagrindiniame plane.

SESAR ĮGYVENDINIMO VADOVAS (SĮV)

Atsakingas už darnų pasirinktų naujų pagal projektą SESAR sukurtų OEV funkcijų įgyvendinimą.

Iniciatyvos BED istorija

8. Dar 1989 m. apskaičiuota, kad kasmet dėl oro eismo kontrolės sukeltų užlaikymų,

pernelyg didelių oro eismo valdymo sąnaudų ir neekonomiškų skrydžio trajektorijų

prarandama po 4,2 milijardo JAV dolerių6. Valstybių vyriausybės ragino imtis iniciatyvų, tokių

kaip Centrinė srauto valdymo įstaiga (kuri valdytų srautus tinkle) ir Europos oro eismo

kontrolės derinimo ir integravimo programa, kuria būtų siekiama technologinio suderinimo7

9. Europos Komisija pradėjo pripažinti, kad oro eismo valdymo sistemoje yra technologinių

ir institucinių spragų, pavyzdžiui, oro erdvė suskaidyta, veikia daug nacionalinių oro eismo

valdymo centrų, trūksta veiksmingo sprendimų priėmimo mechanizmo ir sprendimų

vykdymo užtikrinimo įgaliojimų, dėl užlaikymų patiriama daug išlaidų. Atsižvelgdama į

.

6 Patarėjo galutinė ataskaita, skirta Europos oro transporto bendrovių asociacijai „Europos bendros oro eismo valdymo sistemos kūrimas“ (angl. Towards a Single System for Air Traffic Control in Europe), 1989 m. rugsėjo mėn.

7 1988 ir 1990 m. MATSE posėdžiai (ECAC transporto ministrų posėdžiai Europos oro eismo sistemos klausimams aptarti).

18

katastrofiškai aukštą užlaikymų lygį, 2001 m. Komisija pristatė planus sukurti Bendro Europos

dangaus iniciatyvą8

10. 2004 m. priimtas pirmasis teisėkūros procedūra priimamų BED aktų rinkinys

.

9. 2009 m.

reglamentai peržiūrėti ir išplėsti parengus dokumentų rinkinį „BED II“. Pagal jį įdiegtas veiklos

rezultatų planas, peržiūrėta mokesčių sistema ir funkciniams oro erdvės blokams keliami

reikalavimai. Siekiant padėti plėtoti ir valdyti BED veiklos rezultatų planą, sukurtas tinklo

valdytojas ir Veiklos rezultatų apžvalgos įstaiga. Siekiant užtikrinti sistemų sąveikumą, į

teisinę sistemą taip pat įtrauktos kelios kitos įgyvendinimo taisyklės ir Bendrijos specifikacijos

(techniniai standartai). Išsamesnė chronologinė informacija apie iniciatyvą BED

pateikta I priede

ES finansinė parama projektui SESAR

.

11. ES finansinė parama iniciatyvai BED skiriama pagal įvairias finansines priemones,

didžiausia jos dalis skiriama projektui SESAR. Parama SESAR projektavimo ir plėtotės etapais

buvo ir yra skiriama dotacijų forma, laikantis 50 % bendro finansavimo (projektavimo etapu)

ir 20–85 % (įdiegimo etapu) principų. Dėl plėtotės etapo pažymėtina, kad sukurta viešojo ir

privačiojo sektorių partnerystė (BĮ SESAR), pagal kurią finansavimo išlaidas pasidalija Europos

Komisija (piniginiai įnašai), Eurokontrolė (piniginiai ir nepiniginiai įnašai) ir sektoriaus

partnerių grupė (piniginiai ir nepiniginiai įnašai).

8 Pagrindiniai dokumentai, kuriais remdamasi Komisija padarė savo išvadą: 1989 m. sausio mėn. Komisijos komunikatas dėl oro eismo sistemos pajėgumo problemų COM(88) 577 final, Komisijos 1996 m. pristatyta baltoji knyga „OEV – Europos oro erdvės išlaisvinimas“ (angl. ATM – Freeing Europe’s Airspace), 1999 m. gruodžio 6 d. COM(1999) 614 final „Bendro Europos dangaus sukūrimas“ (angl. The creation of a Single European Sky), Aukšto lygio grupės (kurią sudarė valstybių narių aukštesnio rango civilinių ir karinių oro eismo institucijų atstovai, taip pat oro erdvės naudotojų, ONPT, gamintojų ir darbuotojų atstovai) 2000 m. lapkričio mėn. ataskaita ir COM(2001) 123 final „Bendro Europos dangaus kūrimo veiksmų programa“ (angl. An action programme on the creation of a Single European Sky).

9 Vėliau iš dalies pakeisti Europos Parlamento ir Tarybos reglamentai (EB) Nr. 549/2004, 550/2004, 551/2004 ir 552/2004.

19

1 lentelė. ES finansinė parama projektui SESAR

SESAR etapas Laikotarpis ES įnašas (milijonais eurų)

Finansavimo šaltinis

Projektavimas 2004–2006 m. 30 TEN–T

Plėtotė 2007–2013 m. 700 TEN-T ir 7-oji bendroji programa

Plėtotė 2014–2020 m. 585 „Horizontas 2020“

Įdiegimas 2014–2020 m. 2 500 Europos infrastruktūros tinklų priemonė

Iš viso 3 815

*Pastaba: Su 2014–2020 m. laikotarpiu susijusios minėtos sumos yra orientacinės.

Audito apimtis ir metodas

12. Vykdydami šį auditą, Audito Rūmai vertino, ar ES iniciatyva BED iki šiol padėjo padidinti

Europos OEV efektyvumą. Šiuo tikslu nagrinėjome, ar:

- iniciatyva BED buvo pagrįsta;

- BED reglamentavimo sudedamosios dalys, ypač veiklos rezultatų planai ir mokesčių

sistemos, taip pat funkciniai oro erdvės blokai veiksmingai padėjo didinti Europos OEV

efektyvumą;

- BED technologinė sudedamoji dalis (projektas SESAR) veiksmingai padėjo siekti Europos

OEV veiklos rezultatų.

13. Atlikdami auditą, pirmiausia stengėmės nustatyti, ar, prieš paskelbiant teisėkūros

procedūra priimamų BED aktų rinkinį (2004 ir 2009 m.), Europos OEV problemos buvo

tinkamai išanalizuotos ir ar šios sudedamosios iniciatyvos BED dalys padeda spręsti

nustatytas problemas. Antra, atlikdami auditą stengėmės įvertinti, kokią naudą šios

sudedamosios dalys davė iki 2016 m., ir palyginti ją su pradiniais lūkesčiais. Auditas neapėmė

SESAR įdiegimo etapo, kuris prasidėjo tik 2014 m.

20

14. Lankėmės Komisijoje (DG MOVE), Eurokontrolėje, EASA, bendroje įmonėje SESAR ir kai

kurių jos narių organizacijose. Taip pat lankėmės penkiose valstybėse narėse – Ispanijoje,

Prancūzijoje, Vengrijoje, Švedijoje ir Jungtinėje Karalystėje – ir kiekvienoje jų susitikome su

vyriausybės padalinio, atsakingo už oro transporto politiką, nacionalinės priežiūros

institucijos ir vieno ONPT atstovais. Taip pat surengti pokalbiai su oro erdvės naudotojais ir

skrydžių vadovais. Be to, vykome į atitinkamas už OEV atsakingas Jungtinių Valstijų

institucijas10

15. Taip pat peržiūrėjome tam tikrą BĮ SESAR vykdytą ir ES lėšomis bendrai finansuotą veiklą

(MTTP projektus, parodomąją veiklą ir vieną tyrimą). Atlikdami šią apžvalgą, vertinome, ar

buvo poreikis imtis šios veiklos, ir tai, ar jos tiesioginiai ir galutiniai rezultatai atitiko

lūkesčius. Veiklos analizė pateikta

, siekdami pasikeisti nuomonėmis apie jų veiklos ir audito patirtį šioje srityje.

II priede.

Iniciatyva BED buvo pagrįsta

PASTABOS

16. Apžvelgėme pagrindines Europos OEV problemas, kurių kildavo iki Bendro Europos

dangaus iniciatyvos, ir poreikį šioje srityje imtis ES intervencinių veiksmų, taip pat

apžvelgėme, ko tikėtasi iš iniciatyvos BED.

Motyvas imtis ES intervencinių veiksmų – nacionalinės monopolijos ir susiskaidymas

17. Tai, kad tarptautinė oro erdvė suskaidyta į mažesnius vienetus pagal nacionalinių sienų

ribas, stabdo integraciją, mažina sąveikumą, masto ekonomiją, taip pat sukelia skrydžių

užlaikymus. Be to, paprastai vienoje šalyje veikia tik vienas ONPT. Kai konkurencija maža

arba jos nėra apskritai ir veiklos sąlygos artimos monopolijai, paslaugų teikėjai gali diktuoti

OEV pasiūlos sąlygas. Tokių aplinkybių visiškai pakako, kad šioje srityje Europos lygmeniu

būtų imtasi intervencinių veiksmų. Galutinis tai paskatinęs veiksnys buvo tai, kad XX a.

paskutiniajame dešimtmetyje aukštas maršrutinių užlaikymų lygis, kurį lėmė vien skrydžių

10 Federalinę aviacijos administraciją, atsakingą už OEV paslaugų teikimą, ir dvi audito institucijas, šioje srityje atlikusias atitinkamą darbą: Vyriausybės atskaitomybės biurą ir Transporto departamento generalinio inspektoriaus biurą.

21

valdymo apribojimai, ėmė sparčiai didėti, ir 1999 m. vienam skrydžiui teko beveik 5 minučių

užlaikymas, o tai daug prisidėjo prie bendro oro transporto užlaikymo.

18. Pagrindinės Bendro Europos dangaus iniciatyvos politinės priemonės – jos tolesniuose

skirsniuose nagrinėjamos išsamiau – sudaro darnų priemonių rinkinį, kuris iš esmės leistų

išspręsti nustatytas pagrindines Europos OEV problemas. Pagal jas suteikti teisiniai vykdymo

užtikrinimo įgaliojimai ir sukurtos finansinės paskatos, kurios turėtų paskatinti iš esmės

patobulinti OEV.

Tačiau aukšto lygio politikos tikslai formuluoti spartaus eismo augimo laikotarpiu

19. Bendras politikos tikslas pagerinti OEV saugą ir veiklos rezultatus padalytas į keletą

aukšto lygio tikslų. Vadovaujantis 2005 m. kaip atskaitos tašku, nubrėžti tikslai triskart

padidinti pajėgumą, 10 % sumažinti poveikį aplinkai ir 50 % sumažinti oro erdvės naudotojų

sąnaudas, kartu dešimt kartų padidinant saugą11

20. Remiantis šiais aukšto lygio tikslais, priimtas sprendimas pradėti projektą SESAR ir jam

skirti ES finansavimą. Komisijos DG MOVE juos patvirtino kaip vidutinio laikotarpio BED

politikos tikslinius rodiklius

.

12

21. Tačiau tikslai formuluoti atsižvelgiant į palyginti spartų to meto oro eismo augimą, bet

net ir tada pakankama nuodugni analizė nebuvo atlikta. Vėliau, kai paklausa sumažėjo

.

13

11 Šiuos aukšto lygio tikslus 2005 m. pirmą kartą paskelbė Komisijos narys Jacques Barrot, o vėliau šie tikslai įtraukti į 2009 m. Tarybos patvirtintą Europos OEV pagrindinį planą.

,

pajėgumo srities tikslai tapo neaktualūs, o sąnaudų veiksmingumo tikslai – neįvykdomi.

Atliekant auditą Komisija pripažino, kad šiuos tikslus veikiau reikėtų laikyti lūkesčiais, o ne

tiksliniais rodikliais. Dėl sulėtėjusio augimo taip pat pakito pagrindiniai oro erdvės naudotojų

12 DG MOVE 2013 m. metinė veiklos ataskaita.

13 2000–2016 m. eismas augo tik vidutiniškai 1 %, daug mažiau negu prognozuota parengiamuosiuose BED dokumentuose (5–7 %). Be to, oro transporto bendrovės naudoja daugiau sėdimųjų vietų turinčius orlaivius ir (arba) juos daugiau apkrauna. Dėl to lauktas keleivių skaičiumi matuojamas kelionių oro transportu augimas nevirto proporcingai didesniais oro eismo intensyvumo rodikliais.

22

lūkesčiai, susiję su iniciatyva BED: po 2008 m. pagrindinis jų rūpestis buvo ne didinti OEV

sistemos pajėgumą, o mažinti savo sąnaudas.

BED reglamentavimo laimėjimai. Kultūra pakito, tačiau bendras dangus nesukurtas

22. Peržiūrėjome keletą pasirinktų Bendro Europos dangaus iniciatyvos reglamentavimo

sudedamųjų dalių – veiklos rezultatų planą, mokesčių sistemą ir funkcinius oro erdvės blokus

(kaip apibrėžta 23 ir 38 dalyse), ir nagrinėjome, ar jos pakankamos Europos OEV kliūčių

keliančioms problemoms spręsti. Taip pat analizavome pasiektus rezultatus ir lyginome juos

su lūkesčiais.

Veiklos rezultatų planas ir mokesčių sistema paskatino laikytis į veiklos rezultatus sutelktos

kultūros ir padidino oro navigacijos paslaugų teikimo skaidrumą, …

23. Veiklos rezultatų plano paskirtis – nustačius privalomus saugos, skrydžių efektyvumo ir

užlaikymų bei sąnaudų tikslinius rodiklius, sušvelninti monopolistinę ONPT poziciją. Mokesčių

sistemos paskirtis – nustačius, kurias sąnaudas galima perkelti oro erdvės naudotojams, taip

pat nustačius bendras vienetinių tarifų apskaičiavimo taisykles, didinti skaidrumą. Ir į veiklos

rezultatų planą, ir į mokesčių sistemą įtraukiamos nuostatos dėl to, kaip juos įgyvendina

Komisija ir nacionalinės priežiūros institucijos. Tai, kaip šis planas ir sistema veikia, taip pat jų

tarpusavio sąsajos išsamiau aptartos III priede

24. Veiklos rezultatų plano ir mokesčių sistemos įgyvendinimas buvo naudingas dėl dviejų

pagrindinių dalykų ir tai pripažino visi su tuo susiję suinteresuotieji subjektai:

.

a) jie padėjo ONPT išplėtoti į veiklos rezultatus sutelktą kultūrą, kurios anksčiau laikytasi ne

visada. Apibrėžiant veiklos rezultatų tikslinius rodiklius, matuojant rezultatus ir taikant

su jų įgyvendinimu susijusias paskatas, ši kultūra buvo stiprinama, o ONPT buvo

skatinami stengtis veikti dar efektyviau.

b) Laiku pateikta ir aktuali informacija, kuri yra reikalinga veiklos rezultatų planui ir

mokesčių sistemai, padėjo užtikrinti aukštą oro navigacijos paslaugų teikimo skaidrumo

lygį. Tai skatino ir reguliarios suinteresuotųjų subjektų tarpusavio konsultacijos.

23

… tačiau kiekybiniai rezultatai yra prastesni, negu tikėtasi, …

25. Analizavome veiklos rezultatų plano ir mokesčių sistemos kiekybinius veiklos rezultatus

ir lyginome juos su pirmojo ataskaitinio laikotarpio (1AL, 2012–2014 m.) ir antrojo

ataskaitinio laikotarpio (2AL, 2015–2019 m.) aplinkos apsaugos, pajėgumų ir sąnaudų

veiksmingumo tiksliniais rodikliais14. Be to, 1 diagramoje parodyta ilgesnio laikotarpio

faktinių maršrutinių užlaikymų ir vidutinių vienetinių tarifų raida15

26. Pabrėžiame, kad:

, taip pat pateikti faktiniai

eismo duomenys, su kuriais ji glaudžiai susijusi.

a) dėl pajėgumų pažymėtina, jog maršrutiniai oro eismo srauto valdymo užlaikymų

rodikliai (žr. 1 diagramos žalią liniją) 2016 m. yra geresni už 2008 m. panašaus eismo

srauto rodiklius. Tačiau ES lygmens 0,5 minutės vienam skrydžiui tikslinis rodiklis

niekada nebuvo pasiektas, o nuo 2013 m. užlaikymai ilgėja ir dukart viršija 2016 m.

tikslinį rodiklį. 2016 m. kolektyviniai veiksmai lėmė 13,6 % viso maršrutinio užlaikymo.

Įvertinta, kad streikų dienomis buvo atšaukta 13 000 skrydžių16

b) Dėl sąnaudų veiksmingumo pažymėtina, kad 2004–2016 m. faktiniai vienetiniai tarifai

(žr.

.

1 diagramos

14 ES lygmens tiksliniai rodikliai patvirtinti specialiuose sprendimuose: dėl 1 AL – 2011 m. vasario 21 d. Komisijos sprendime 2011/121/ES dėl 2012–2014 m. visos Europos Sąjungos oro navigacijos paslaugų teikimo veiklos rezultatų tikslų ir įspėjamųjų ribų nustatymo (OL L 48, 2011 2 23, p. 16), dėl 2 AL – 2014 m. kovo 11 d. Komisijos įgyvendinimo sprendime 2014/132/ES, kuriuo nustatomi antrojo ataskaitinio laikotarpio (2015–2019 m.) visos Sąjungos oro eismo valdymo tinklo tiksliniai veiklos rodikliai ir įspėjamosios ribos (OL L 71, 2014 3 12, p. 20).

raudoną liniją), vertinant lyginamosiomis kainomis, bendrai sumažėjo

22 %. Tačiau daugiausia jie mažėjo 2004–2008 m., t. y. spartaus eismo augimo metais,

iki veiklos rezultatų plano įsigaliojimo. Nuo 2011 m. (prieš metus iki nustatytų sąnaudų

sistemos ir veiklos rezultatų plano įgyvendinimo) iki 2016 m. bendras sumažėjimas

sudarė tik 4 %. Šis rodiklis mažesnis už Komisijos nubrėžtą ES lygmens nustatytų vieneto

15 Vienetiniai tarifai buvo apskaičiuoti kaip visų paskelbtų BED mokesčių zonų maršrutų įkainių svertinis vidurkis ir pateikti palyginamosiomis kainomis (bazė 2004=100).

16 Tinklo valdytojas: 2016 m. metinė tinklo operatorių ataskaita.

24

sąnaudų sumažinimo tikslą (3,5 % per metus per 1 AL ir 3,3 % per metus per 2 AL). Šie

rodikliai nepasiekti pirmiausia dėl to, kad faktinis eismas buvo ne toks intensyvus, kaip

prognozuota17

1 diagrama. Ilgalaikė eismo, maršrutinių užlaikymų ir vidutinių vienetinių tarifų raida

. Tad nauda, kuri buvo faktiškai perkelta naudotojams, buvo daug

mažesnė už Komisijos sprendimuose išdėstytus lūkesčius. Apskritai pastebėjome, kad

nustatytos vieneto sąnaudos ir vienetiniai tarifai labai priklauso atitinkamai nuo eismo

prognozių ir nuo faktinio eismo intensyvumo.

Šaltinis – EAR skaičiavimai, remiantis Eurokontrolės duomenimis (kuriuos teikia tinklo valdytojas ir Centrinė maršruto mokesčių tarnyba).

c) Dėl aplinkos apsaugos srities pagrindinių veiklos rezultatų rodiklių (PVRR) taip pat

pažymėtina, kad, nepaisant laipsniško rodiklių gerėjimo 1 AL ir pirmaisiais 2 AL metais,

2014 m. tikslinis rodiklis (4,67 % perviršis, renkantis trumpiausią maršrutą tarp išvykimo

ir atvykimo vietų) nepasiektas (4,9 %), o iš naujausių (2016 m.) turimų duomenų matyti,

kad ankstesnė teigiama tendencija baigėsi (4,91 %).

17 Pagal mokesčių sistemos rizikos pasidalijimo mechanizmą ONPT turi teisę susigrąžinti iš oro erdvės naudotojų dalį planuotų pajamų, kurių negavo dėl to, kad eismo intensyvumas buvo mažesnis, negu tikėtasi. Tai daryta koreguojant paskesnių metų vienetinius tarifus. Išsamesnė informacija apie tai, kaip veikia mokesčių sistema, pateikta III priede.

100%92%

86%

86% 82%

83%

82% 82% 79% 79% 78% 80%78%

6 000

6 500

7 000

7 500

8 000

8 500

9 000

9 500

10 000

10 500

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

SPT

skry

džia

i (tū

ksta

nčia

is)

Vidu

tinis

vien

am s

kryd

žiui t

enka

ntis

mar

šrut

inis

užla

ikym

as d

ėl O

ESPV

min

utėm

is

Eismo, vienetinių tarifų ir maršrutinių užlaikymų tendencijos

SPT skrydžiai (tūkstančiais) Maršrutinių vienetinių tarifų indeksas 2004=100 (EUR2004) Maršrutinis užlaikymas dėl OESV (minutėmis)

Pirmasis teisėkūros procedūra priimamų BED aktų rinkinys

Antrasis teisėkūros procedūra priimamų BED aktų rinkinys

Veiklos rezultatų planas Veiklos rezultatų planas 1 AL (2012–2014 m.) ir 2 AL (2015–2019 m.)

25

27. Vietos lygmens (funkcinių oro erdvės blokų (FOEB), mokesčių zonų) veiklos rezultatai

nevienodi ir priklauso nuo vietos aplinkybių: geografinės padėties, teisinės ir institucinės

struktūros, paslaugų teikimo organizavimo, personalo sąlygų, konkrečios įkainių struktūros ir

eismo ypatumų. Žr. 1 langelyje

1 langelis. Nuo vietos aplinkybių priklausantys vietos rezultatai

pateiktus pavyzdžius.

- Pastaraisiais metais maršrutinių užlaikymų rodikliai blogėjo Ispanijoje ir Prancūzijoje. Ispanijoje

jie blogėjo dėl nenumatyto intensyvesnio eismo Pietvakarių Europoje, o Prancūzijoje –

daugiausia dėl naujos operacinės sistemos diegimo kai kuriose skrydžių valdymo vadavietėse ir

dėl skrydžių vadovų streikų. Švedijoje ir Vengrijoje – priešingai – užregistruotos labai mažos

maršrutinių užlaikymų vertės, nes šiose šalyse pajėgumų suvaržymų paprastai nebūna.

- Švedijoje ir Jungtinėje Karalystėje sąnaudų veiksmingumo rezultatams įtakos turėjo tam tikri

sąnaudų straipsniai, būtent teisės į nustatyto dydžio pensijų išmokas, kurios laikomos

nepatenkančiomis į ONPT valdomą sritį18

- Ispanijoje 2010 m. įstatyme pakoreguotos skrydžių vadovų darbo sąlygos. Taip personalo

sąnaudos labai sumažintos ir atitiko penkių pagrindinių Europos ONPT vidurkį. Nuo sistemos

įgyvendinimo 2012 m. vienetiniai tarifai išliko stabilūs.

.

… ir sistemose yra trūkumų

28. Veiklos rezultatų planas turėtų pagerinti bendrą oro navigacijos paslaugų efektyvumą

keturiose veiklos srityse: saugos, aplinkos apsaugos, pajėgumų ir sąnaudų veiksmingumo, ir

atitikti Europos OEV pagrindiniame plane nustatytus veiklos rezultatus

Nepakankama sąsaja tarp veiklos rezultatų planų tikslinių rodiklių ir BED aukšto lygio tikslų

19

18 Kadangi palūkanų normos buvo mažos, ONPT turėjo mokėti papildomus metinius įnašus į nustatyto dydžio išmokų pensijų sistemas, siekiant užtikrinti, kad apdrausti darbuotojai gautų sutartas pensijų išmokas.

. Europos lygmens

19 2010 m. liepos 29 d. Komisijos reglamentas (ES) Nr. 691/2010, kuriuo nustatomas oro navigacijos paslaugų teikimo ir tinklo funkcijų veiklos rezultatų planas (OL L 201, 2010 8 3, p. 1), vėliau panaikintas Komisijos įgyvendinimo reglamentu (ES) Nr. 390/2013.

26

veiklos rezultatų tikslinių rodiklių nustatymas turėtų būti laikomas proceso, kuriuo siekiama

pagrindiniame plane nustatytų tikslų, dalimi20

29. Nepaisant šių nuostatų, vertinimai, koks buvo veiklos rezultatų plano indėlis siekiant šių

1 AL aukšto lygio tikslų, neatlikti. Komisijos sprendime, kuriame nustatyti 2 AL ES lygmens

veiklos rezultatų tiksliniai rodikliai, šie tikslai apskritai neminimi.

.

30. Veiklos rezultatų rodiklių grupė pasirinkta pirmiausia vadovaujantis esamu

Eurokontrolės darbu, rodikliai nustatyti remiantis prieš tai turėta informacija. Tačiau

nustatėme susirūpinimą keliančių dalykų, susijusių su tam tikrų pagrindinių rodiklių

tinkamumu atitinkamų sričių veiklos rezultatams matuoti, kaip aprašyta toliau.

PVRR ne visada tinka pagal paskirtį

31. Aplinkos apsauga. Pagrindiniu šios srities rodikliu matuojamas skirtumas tarp planuotos

arba faktinės trajektorijos ir trumpiausio maršruto21. Žinoma, trajektorija gali pailgėti dėl

intensyvesnio eismo arba neoptimalaus maršruto, tačiau nuo trumpiausio maršruto taip pat

gali būti nukrypta dėl kitų veiksnių: oro sąlygų, oro erdvės apribojimų dėl karinių operacijų

arba dėl sąnaudų veiksmingumo motyvais pagrįstų oro transporto bendrovių sprendimų

(vienetiniai tarifai skirtingose šalyse labai nevienodi, kaip parodyta 2 žemėlapyje

20 Sprendimo 2011/121/EB 8 konstatuojamoji dalis.

, dėl to oro

erdvės naudotojai dažnai vykdo skrydžius tais maršrutais, kuriuose ne tokios brangios oro

navigacijos paslaugos, o ne trumpesniais maršrutais). Todėl atsakomybės už šį PVRR

negalima visiškai priskirti atskiriems ONPT, nes jie šių veiksnių nekontroliuoja. Be to,

vertikalus skrydžio efektyvumo šiuo metu nėra siekiama, nors skrydžio poveikis aplinkai taip

pat priklauso nuo aukščio, kuriame orlaivis skrenda.

21 Horizontalus maršrutinis skrydžio efektyvumas.

27

2 žemėlapis. Maršrutinių vienetinių tarifų skirtumai įvairiose BED valstybėse 2016 m.

(eurais)

Šaltinis – Eurokontrolės CMMT.

32. Pajėgumai. Užlaikymai oro transporto bendrovėms yra labai svarbus veiklos rezultatų

matas. Tačiau užlaikymai, kuriuos sukelia oro eismo valdymas, sudaro mažiau negu trečdalį

visų keleivių patirtų užlaikymų22

22 Remiantis Eurokontrolės centrinio užlaikymų analizės biuro (CODA) 2016 m. suvestine, visas užlaikymas, tenkantis SPT skrydžiui, sudarė 11,3 minutės, iš jų 6,2 minutės lėmė pirminės priežastys (orlaivis – 51 %, OESV – 28 %, oro uostas – 7 %, kitos priežastys – 14 %). Likusi 5,1 minutės laikoma reakcine, ji susidaro, kai orlaivis vėluoja atvykti dėl kito skrydžio. Tai, savo ruožtu, turi įtakos kito to paties orlaivio skrydžio punktualumui, taip pat dėl to gali vėluoti jungiamaisiais skrydžiais skrendantys keleiviai.

. Visos kelionės nuo vartų iki vartų etapams nustatomi

papildomi neprivalomi tiksliniai rodikliai, pavyzdžiui, papildomas išriedėjimo laikas iki

pakilimo arba užlaikymo netoli oro uostų prieš tupiant pobūdis. Nors ONPT atsakingi tik už

dalį visos kelionės nuo vartų iki vartų užlaikymų, prasmingas šios srities rodiklis turėtų apimti

Mažiau negu 35 eurai35–50 eurų50–65 eurai65–80 eurųDaugiau kaip 80 eurų

28

pagrindinius etapus, iš kurių susideda visas užlaikymas. Pažymėtina, kad šie etapai jau

stebimi, tik nenustatyti jų privalomi aplinkos apsaugos srities tiksliniai rodikliai.

33. Be to, užlaikymų matas yra ONPT gebėjimo reaguoti į paklausos pikus rodiklis, tačiau

nesuteikia jokios informacijos apie veiksmingą pajėgumų naudojimą ne piko laikotarpiais, o

tai, turint galvoje eismo srautų įvairovę skirtingomis valandomis bei dienomis ir sezoninę

įvairovę, yra iššūkis.

34. Veiklos rezultatų tiksliniams rodikliams nustatyti reikalingas trijų etapų procesas: i)

pasiūlymas, konsultacijos ir sprendimas dėl ES lygmens tikslinių rodiklių, ii) FOEB veiklos

rezultatų plano parengimas su vietos ir FOEB tiksliniais rodikliais

Sprendimų dėl veiklos rezultatų tikslinių rodiklių priėmimo procesas yra ilgas ir sudėtingas

23 ir jo įvertinimas Veiklos

rezultatų apžvalgos įstaigoje, iii) Komisijos sprendimas dėl vietos ir (arba) FOEB tikslinių

rodiklių derėjimo su ES lygmens tiksliniais rodikliais. Priimdama sprendimą dėl tikslinių

rodiklių, Komisija privalo klausti Bendro dangaus komiteto24

35. Toks procesas savaime yra ilgas, nes pagal teisės aktuose nustatytus terminus gali trukti

iki dvejų metų. Iš patirties matyti, kad susitarimus dėl sąnaudų veiksmingumo srities tikslinių

rodiklių sudaryti ypač sunku, nes Komisijos ir valstybių narių užmojai dėl sąnaudų

sumažinimo dydžio nesutampa. Faktinės derybos su valstybėmis narėmis ir Bendro dangaus

komitetu užtruko ir užėmė nemažą dalį ataskaitinio laikotarpio, dėl kurio buvo priimamas

sprendimas. Visas procesas dėl 2 ataskaitinio laikotarpio jau trunka beveik ketverius metus ir

dar ne visi FOEB jį užbaigė

nuomonės, o Bendro dangaus

komitetas gali nuspręsti nepriimti sprendimo arba jį atidėti.

25. Konkretūs atvejai aptarti IV priede

23 Funkcinio oro erdvės bloko koncepcija aptarta 38–49 dalyse.

.

24 2011 m. vasario 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 182/2011, kuriuo nustatomos valstybių narių vykdomos Komisijos naudojimosi įgyvendinimo įgaliojimais kontrolės mechanizmų taisyklės ir bendrieji principai (OL L 55, 2011 2 28, p. 13), 5 straipsnis.

25 Tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, FOEB „BlueMed“ atveju pajėgumo srities tiksliniai rodikliai dar nebuvo patvirtinti.

29

36. Ir nacionalinės priežiūros institucijos, ir Komisija yra atsakingos už veiklos rezultatų

plano įgyvendinimo stebėjimą ir pagal reglamentą gali atlikti ONPT ir tinklo valdytojo

patikras, jei mano, kad to reikia

Silpnas veiklos rezultatų tikslinių rodiklių ir vienetinių tarifų stebėjimas

26. Nacionalinės priežiūros institucijos (NPI) taip pat gali atlikti

oro navigacijos mokesčių nustatymo patikras27. Vykdydamos šią veiklą, NPI turėtų būti

nepriklausomos, bent funkciniu lygmeniu, nuo ONPT ir turėti reikalingus išteklius bei

pajėgumus, kad galėtų atlikti joms pavestas užduotis28. Be to, Komisija taip pat yra atsakinga

už vienetinių tarifų vertinimą pagal veiklos rezultatų planų ir mokesčių sistemų nuostatas29

37. Nustatėme keletą trūkumų, dėl kurių mažėja stebėjimo veiksmingumas.

.

a) Nustatėme atvejų, kai dėl nepakankamų išteklių (darbuotojų ir (arba) lėšų) arba to, kad

atskyrimas nuo ONPT buvo užtikrintas tik funkciniu, bet ne hierarchiniu ir finansiniu

požiūriais, NPI galimybės vykdyti savo užduotis buvo ribojamos. Ispanijoje ONPT ir NPI

buvo nepakankamai atskirtos hierarchiniu požiūriu. Prancūzijos NPI ir ONPT yra

atskaitingi tam pačiam generaliniam direktoriui ir dalijasi bendro biudžeto finansiniais

ištekliais, kurie pirmiausia finansuojami iš tų pačių navigacijos mokesčių, kuriuos NPI

pagal teisės aktus turi prižiūrėti. Vengrijoje funkcinio atskyrimo nėra, nes pagal

valstybės įstatymus ONPT pavesta sukurti OEV sąnaudų bazę, o NPI neturi pakankamai

išteklių, kad galėtų atlikti priežiūros funkcijas. Dar 2013 m. Komisija pasiūlė „prioritetine

tvarka“ didinti NPI efektyvumą ir nepriklausomumą, tačiau, remiantis 2017 m.

duomenimis, padėtis šiuo atžvilgiu išliko nepatikusi.

b) Penkiose valstybėse narėse, kuriose lankytasi, nebuvo vykdomos reguliarios patikros,

siekiant užtikrinti, kad į mokesčių sistemą būtų įtrauktos tik tinkamos finansuoti

26 2013 m. gegužės 3 d. Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 390/2013, kuriuo nustatomas oro navigacijos paslaugų teikimo ir tinklo funkcijų vykdymo veiklos rezultatų planas, 20 straipsnis (OL L 128, 2013 5 9, p. 1).

27 2013 m. gegužės 3 d. Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 391/2013, kuriuo nustatoma bendroji mokesčių už oro navigacijos paslaugas sistema, 20 straipsnis (OL L 128, 2013 5 9, p. 31).

28 Reglamento (EB) Nr. 549/2004 4 straipsnis.

29 Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 391/2013 17 straipsnio 1 dalies c punktas.

30

sąnaudos, taip pat netikrinta, ar sąnaudos patirtos efektyviai ir ar buvo tinkamai

paskirstytos tarp maršruto ir terminalo mokesčių zonų. Kadangi Veiklos rezultatų

apžvalgos įstaigai Komisijos vardu vertinant vienetinius tarifus ir atliekant patikras

pagrindinių sąnaudų tinkamumas finansuoti irgi nevertinamas, vienetiniai tarifai

naudotojams nustatomi prieš tai sąnaudų, kurioms dengti jie nustatomi, pakankamai

nepatikrinus.

c) Nustatyta, kad gairės dėl maršrutinių ir (arba) terminalo sąnaudų paskirstymo

nepakankamos, dėl to valstybėse narėse trūksta darnių apskaitos procedūrų ir kyla

maršrutinių ir terminalo paslaugų kryžminio subsidijavimo rizika: už terminalo oro

navigacijos paslaugas gali tekti mokėti oro erdvės naudotojams, kurie tik kerta

atitinkamą oro erdvę, bet tomis terminalo paslaugomis nesinaudoja.

d) Į veiklos rezultatų planus įtrauktos kapitalo išlaidos30 yra nustatytų vieneto sąnaudų

dalis, jas oro erdvės naudotojai turės dengti, net jei ONPT nuspręs atšaukti arba atidėti

investicijas. Nors Veiklos rezultatų apžvalgos įstaiga nustatė, kad 2012–2015 m.

nepanaudota maždaug 1 milijardas eurų kapitalo išlaidų31

Funkciniai oro erdvės blokai galiausiai sustiprino bendradarbiavimo struktūras, tačiau

susiskaidymo nepanaikino

, šių sumų grąžinimo

naudotojams, jei su jomis susijusios investicijos nebūtų įgyvendintos, tvarka

nenustatyta.

38. Funkcinių oro erdvės blokų koncepcija sukurta reaguojant į susiskaidymą ir pirmiausia

siekiant, kad oro erdvė būtų valdoma pagal veiklos reikalavimus, o ne valstybių sienas.

Tačiau funkciniai oro erdvės blokai, kurie galėtų veiksmingai spręsti susiskaidymo klausimą

oro erdvės valdymo, paslaugų teikimo ir techninės įrangos pirkimo srityse, galiojančiuose

teisės aktuose neapibrėžti.

30 Dėl mokesčių sistemos pažymėtina, kad ji apima kapitalo išlaidas, reikalingas investicijoms į naują turtą, kuris yra laikomas reikalingu paslaugoms teikti, ir vėlesniam jo nusidėvėjimui finansuoti.

31 Veiklos rezultatų apžvalgos įstaigos 2014 ir 2015 m. metinės stebėjimo ataskaitos.

31

39. Vietoj pradinės Komisijos vizijos, kurioje dėmesys buvo sutelktas į tokią oro erdvės

struktūrą, kurioje būtų sudarytos sąlygos veikti optimalaus dydžio skrydžių valdymo

centrams, FOEB buvo laipsniškai pertvarkyti į kaimyninių valstybių NPI ir ONPT

bendradarbiavimo mechanizmus.

Laipsniška koncepcijos kaita

a) Pradinis užmojis dėl FOEB išdėstytas 2001 m. Komisijos komunikate32

b) Pirmajame BED dokumentų rinkinyje apibrėžta, kad FOEB yra pagal veiklos reikalavimus

veikiantys oro erdvės blokai, kuriais siekiama glaudžiau integruoti oro erdvės valdymą,

nepaisant esamų sienų

, tai – „sukurti

kontrolės zonas, kurių neribotų nacionalinės sienos“. Jame pasiūlyta sukurti Europos

viršutinį skrydžių informacijos regioną (EVIR), kuris būtų „pertvarkytas į būtiniausio

dydžio funkcinius oro erdvės blokus, vadovaujantis saugos ir efektyvumo kriterijais“.

Tokių funkcinių oro erdvės blokų ribos neturėtų būtinai sutapti su nacionalinėmis

sienomis, jie būtų kuriami, kad padėtų „teikti oro eismo paslaugas zonos kontrolės

centruose, atsakinguose už optimalų EVIR oro erdvės dydį“.

33. Jame numatyta sukurti EVIR, kurį sudarytų FOEB, privalantys

laikytis įvairių saugos, efektyvumo ir veiklos sąlygų34. Jeigu FOEB plotas apimtų daugiau

negu vienos valstybės narės teritoriją, atitinkamos valstybės narės drauge skirtų

paslaugų teikėjus35

c) Antrajame BED dokumentų rinkinyje, kuris priimtas 2009 m. ir galioja iki šiol, kalbant

apie FOEB kaip alternatyva sąvokai „integruotas valdymas“ vartojama sąvoka

. Tačiau optimalaus dydžio EVIR oro erdvės zonos kontrolės centrai

nebeminimi.

32 COM(2001) 564 final.

33 Reglamento (EB) Nr. 549/2004 (pagrindų reglamentas) 2 straipsnio 25 dalis.

34 2004 m. kovo 10 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 551/2004 dėl bendro Europos dangaus oro erdvės organizavimo ir naudojimo (oro erdvės reglamentas) (OL L 96, 2004 3 31, p. 20) 3 ir 5 straipsniai.

35 2004 m. kovo 10 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 550/2004 dėl oro navigacijos paslaugų teikimo bendrame Europos danguje (paslaugų teikimo reglamentas) (OL L 96, 2004 3 31, p. 10) 8 straipsnio 4 dalis.

32

„glaudesnis bendradarbiavimas“36. Svarbu pažymėti, kad jame taip pat panaikintas

reikalavimas, kad numatomas EVIR būtų pertvarkytas į FOEB. Pagal FOEB nustatytus

reikalavimus konkrečiai nereikalaujama teikti integruotas ar tarpvalstybines paslaugas.

40. Priėmus antrąjį BED dokumentų rinkinį, Europoje oficialiai sukurti 9 FOEB, kaip

parodyta

Dėl faktinio įgyvendinimo kilo ginčų, …

3 žemėlapyje

3 žemėlapis. 9 sukurti FOEB ir jų sukūrimo datos

.

Šaltinis – Eurokontrolė.

41. Dėl faktinio FOEB koncepcijos įgyvendinimo tarp Komisijos ir valstybių narių kilo ginčų.

2013 m. Komisija išreiškė bendrą abejonę dėl to, kaip FOEB galėtų optimizuoti nuo

nacionalinių sienų nepriklausančią oro erdvę, jeigu skrydžių informacijos regionai išliko

36 Reglamento (EB) Nr. 549/2004, iš dalies pakeisto 2009 m., 2 straipsnio 25 dalis.

Funkcinis oro erdvės blokas (FOEB)

FABCE: Austrija, Bosnija ir Hercegovina, Čekija, Kroatija, Slovakija, Slovėnija ir VengrijaFABEC: Belgija, Liuksemburgas, Nyderlandai, Prancūzija, Šveicarija ir VokietijaDunojaus FOEB: Bulgarija ir RumunijaDK-SE FOEB: Danija ir ŠvedijaNEFOEB: Estija, Latvija, Norvegija ir SuomijaBlue MED FOEB: Graikija, Italija, Kipras ir MaltaJK-Airijos FOEB: Airija ir Jungtinė KaralystėSW FOEB: Ispanija ir PortugalijaBaltijos FOEB: Lenkija ir Lietuva

33

nepakitę, ONPT struktūra liko tokia pati, o veiklos rezultatų planuose nustatytus sąnaudų

veiksmingumo ir pajėgumų tikslus Veiklos rezultatų apžvalgos įstaiga kai kuriais atvejais

įvertino kaip neoptimalius.

42. Formuluotėmis „leidžia optimaliai naudoti oro erdvę“ ir „yra pateisinami dėl jų bendros

pridėtinės vertės“37 valstybėms narėms diegiant FOEB paliekama daug aiškinimo laisvės.

Apskritai valstybės narės nesutiko su Komisijos argumentais ir pabrėžė, kad, kuriant FOEB

struktūras ir koordinavimo mechanizmus, laikytasi teisės aktų reikalavimų. Iš to matyti, kad

teisės aktų reikalavimus Komisija ir valstybės narės apskritai suvokia skirtingai. Europos

Sąjungos Teisingumo Teisme byla nekelta. Patarėjo tyrime dėl FOEB įgyvendinimo nustatyta,

kad „FOEB neatitinka BED teisės aktuose nustatytų aukšto lygio politikos tikslų, nors juos

kuriant įdėta daug pastangų“38.

43. Valstybėse narėse, kuriose lankėmės, sukūrus FOEB, sukurtos NPI ir ONPT

bendradarbiavimo struktūros ir procedūros. Jos daugiausia veikia reguliavimo ir techninio

bendradarbiavimo srityje, pavyzdžiui, sprendžiant laisvų maršrutų oro erdvės nustatymo

savo teritorijose klausimus. Kai kurie FOEB (pvz., FABCE, FOEB UK-Ireland) oficialiai

bendradarbiauja įgyvendinant bandomąjį bendrą projektą

… dėl to imta bendradarbiauti, tačiau susiskaidymas nepanaikintas

39

44. Tačiau bendradarbiauti pradėta anksčiau, negu sukurti FOEB, ir ONPT vykdo panašią

veiklą su kitais atitinkamiems FOEB nepriklausančiais partneriais. Pagal technines iniciatyvas

COOPANS ir ITEC įgyvendinamos koordinuotos investicijos, o pagal iniciatyvą BOREALIS

įgyvendinami susitarimai dėl laisvų maršrutų, kurie neapsiriboja FOEB. Iš to matyti, kad tam

tikros naudos gaunama ir bendradarbiaujant savanoriškai, ne vien pagal teisės aktus.

.

37 Reglamento (EB) Nr. 550/2004 9a straipsnis.

38 „Integra“, „Funkcinių oro erdvės blokų tyrimas. Galutinė ataskaita“ (angl. Study on Functional Airspace Blocks – Final Report), 2017 m.

39 Bandomasis bendras projektas yra pirmas bendras projektas, kurį įgaliota vykdyti ES teisės aktais. Jame nustatytas pirmas OEV funkcijų, kurios turi būti įdiegtos laiku, koordinuotai ir darniai, kad būtų įvykdyti esminiai Europos OEV pagrindiniame plane nustatyti veiklos pakeitimai, rinkinys.

34

45. Nė viena valstybė narė, kurioje lankėmės, negalėjo tiksliai įvertinti FOEB sukūrimo arba

administravimo sąnaudų ir nė viena įstaiga, kurioje lankėmės, negalėjo įrodyti, kad FOEB

davė konkrečios naudos oro erdvės naudotojams. Veiklos rezultatų planas nevertintas pagal

pagrindines veiklos rezultatų sritis ir, nors keletas PVRR nustatyti FOEB lygmeniu, veiklos

rezultatų planuose tiesiog apibendrinti nacionaliniai tiksliniai rodikliai.

46. Susiskaidymo panaikinti, būtent teikiant tarpvalstybines paslaugas, sujungiant skrydžių

valdymo centrus arba kuriant bendras mokesčių zonas, nepavyko nė vienam FOEB ir apskritai

valstybių narių įsipareigojimas vykdyti šias iniciatyvas yra nepakankamas. Didesniam

valstybių narių norui išsaugoti dabartinę padėtį daug įtakos daro susirūpinimas dėl

savarankiškumo, jau veikiančių ONPT išsaugojimo, pajamų ir darbo jėgos.

Tačiau dydis yra svarbus veiksnys ir poreikis mažinti susiskaidymą išlieka

47. Europos Komisijos vardu Eurokontrolės atliktame tyrime dėl Europos ir Šiaurės

Amerikos OEV sąnaudų veiksmingumo40 pateikiami masto ekonomijos ir galimos

susiskaidymo panaikinimo naudos įrodymai. Nors abiejų regionų eismo pobūdis ir politinis

kontekstas yra skirtingi, tyrime pabrėžta, kad Jungtinių Amerikos Valstijų OEV sistemoje,

kurioje OEV yra sutelktas vienoje organizacijoje, naudojant mažiau darbuotojų ir mažiau

skrydžių valdymo centrų galima valdyti daugiau skrydžių (žr. 2 lentelę

40 Eurokontrolė „JAV ir Europos žemyno ONPT sąnaudų veiksmingumo tendencijų palyginimas (2006–2014 m.)“ (angl. U.S. – Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends (2006–2014)).

).

35

2 lentelė. Kai kurių Europos ir Jungtinių Amerikos Valstijų veiklos rezultatų duomenys

2014 kalendoriniai metai Eurokontrolės

valstybės

Jungtinės Amerikos

Valstijos

Geografinė teritorija (mln. km2) 12 15 Kontroliuojami SPT skrydžiai (mln.)

10 15

Kontroliuojamų skrydžių valandos (mln.)

15 23

Civilinių maršrutų ONPT 37 1 Iš viso darbuotojų 56 300 31 500

Tarnybines pareigas vykdantys SV

17 500 12 960

Pagalbiniai darbuotojai 38 800 18 540 Maršrutiniai OEV centrai 63 23 Santykinis tankumas (skrydis/km2)

0,85 1,03

Našumas41 (skrydžio valandos/SV) 834 1 767

Šaltinis – Eurokontrolė „JAV ir Europos žemyno ONPT sąnaudų veiksmingumo tendencijų palyginimas (2006–2014 m.)“ (angl. U.�. – Europe continental comparison of AN� cost-efficiency trends (2006–2014)).

48. Skrydžių valdymo centro našumo analizė42, kurią atlikome remdamiesi Eurokontrolės

surinktais duomenimis, irgi patvirtina galimybę pasiekti masto ekonomiją. Nors našumą gali

paveikti kai kurie kiti veiksniai, iš analizės matyti, kad tarp skrydžių valdymo centrų našumo ir

jų dydžio, matuojamo skrydžių pagal prietaisus taisyklėmis reglamentuojamų skrydžių

skaičiumi per metus, esama teigiamos koreliacijos. Tai rodo, kad centrų konsolidavimas ir

(arba) laikinų tarpvalstybinių paslaugų teikimo formų patobulinimas (pvz., kai vienas skrydžių

valdymo centras ne piko laikotarpiais teikia oro navigacijos paslaugas už nacionalinių sienų)

leistų efektyviau išnaudoti laisvus pajėgumus, padidinti našumą ir sąnaudų veiksmingumą.

41 Šioje lentelėje našumas apskaičiuotas visą kiekvieno regiono 2014 m. valdytų SPT skrydžių valandų skaičių padalijus iš viso tarnybines pareigas vykdžiusių skrydžių vadovų, kurie buvo atsakingi už tuos skrydžius, skaičiaus.

42 Skrydžių vadovų (SVa) našumas matuojamas pagal bendrą skrydžių, kuriuos valdo budintis skrydžių vadovas, valandų skaičių. Duomenis surinko ACC, pateikė Eurokontrolė ACE 2014 m. palyginamojoje ataskaitoje.

36

49. Jeigu masto ekonomijos galimybių yra, norint pasiekti dabartinį aukšto lygio tikslą per

pusę sumažinti OEV sąnaudas, reikėtų didinti eismą ir tuo pat metu iš tikrųjų panaikinti

paslaugų teikimo suskaidymą.

Projektu SESAR sustiprinta bendra vizija, tačiau jame nukrypta nuo pradinio tvarkaraščio ir

dabar jis yra neterminuotas

50. Projektas SESAR yra technologinė iniciatyvos BED dalis, apimanti Europos Komisijos,

Eurokontrolės ir keleto sektoriaus suinteresuotųjų subjektų sukurtą viešojo ir privačiojo

sektorių partnerystę, specialią reglamentavimo sistemą ir įvairias finansines priemones.

Pagal projektą siekiama visoje Europoje suderinti ir modernizuoti OEV sistemas bei

procedūras. Projektas SESAR nuo pat pradžių buvo padalytas į etapus: projektavimo (jo

paskirtis – parengti modernizavimo planą), plėtotės (reikiamų technologinių bazių kūrimas) ir

įdiegimo (naujų sistemų ir procedūrų diegimas).

51. Peržiūrėjome projektą SESAR ir pasirinktus projektavimo bei plėtotės etapų aspektus,

ypač susijusius su BĮ SESAR steigimu, veikla ir pratęsimu. Nagrinėdami MTTP projektų ir

susijusių veiklos sričių imtį, peržiūrėjome poreikių vertinimą, kuriuo remiantis buvo imtasi šių

projektų, taip pat peržiūrėjome, kokie rezultatai buvo pasiekti ir kaip šie rezultatai iki šiol

panaudoti praktiškai.

Projektu SESAR siekta spręsti technologinio susiskaidymo klausimą, tačiau nauda

pervertinta, o ES intervenciniai veiksmai turėjo būti vykdomi laikinai

52. Projektu SESAR siekta suburti įvairius suinteresuotuosius subjektus OEV pagrindiniam

planui įgyvendinti ir taip spręsti esamus paslaugų teikimo technologinio, koncepcinio ir

procedūrinio susiskaidymo klausimus. 2004 m. įvertinta, kad dėl susiskaidymo per metus

patiriama 880–1 400 milijonų eurų išlaidų, kurių beveik pusė susijusios su suskaidytais OEV

sistemų viešaisiais pirkimais, plėtra ir eksploatavimu43

43 Eurokontrolės veiklos rezultatų apžvalgos komisijos patarėjui pavestas atlikti tyrimas „Susiskaidymo poveikis Europos OEV / RNS“ (angl. The impact of fragmentation in European ATM/CNS), 2004 m. balandžio mėn.

.

37

53. Tačiau nauda, kurios tikėtasi iš projekto SESAR, pavyzdžiui, trumpesni užlaikymai ir

mažesnės sąnaudos, buvo pervertinta, nes remtasi pernelyg optimistinėmis ilgalaikėmis

eismo prognozėmis, o šios nepasiteisino. 2005 m. sąnaudų ir naudos analizė, kuria

grindžiamas projektas, atlikta remiantis prognoze, kad eismas 30 metų laikotarpiu (2005–

2035 m.) kasmet augs po 2,9 %. Vis dėlto, iš duomenų matyti, kad vidutinis faktinis augimas

2005–2016 m. laikotarpiu sudarė 1,1 %, o ne 2,9 %. Matyti, kad panašios optimistinės

prielaidos darytos nustatant pagrindinius orientyrus (2009 m. atnaujinti OEV pagrindinį

planą, o 2012 m. atlikti tyrimą, siekiant pagrįsti BĮ SESAR veiklos pratęsimą), kuriais vėliau

vadovautasi SESAR plėtotės etapu44

54. Projektą SESAR pradėta įgyvendinti pagal konkretų tvarkaraštį. Pagal 2005 m. Komisijos

komunikatą Tarybai

.

45 projektavimo etapas turėjo trukti nuo 2005 iki 2007 m., paskui sekti

plėtotės (2008–2013 m.) ir įdiegimo etapai (2014–2020 m.). ES dalyvautų tik projektavimo ir

plėtotės etapais: įdiegimo etapo valdymą ir finansavimą ketinta visiškai perduoti sektoriaus

suinteresuotiesiems asmenims. Tarybos reglamente, kuriuo vėliau įsteigta BĮ SESAR46

SESAR projektavimo etapu užtikrinta, kad būtų įtraukti pagrindiniai suinteresuotieji

subjektai

, šis

darbų kalendorius įtrauktas į konstatuojamąją dalį, taip pat nustatyta bendros įmonės

veiklos pabaigos data, tai yra 2016 m. gruodžio 31 d., nors ir numatyta galimybė tai

persvarstyti.

55. 2004 m. Eurokontrolė kreipėsi į Komisiją prašydama finansinės paramos projekto SESAR

projektavimo etapui. Finansinė parama skirta Komisijos sprendimais 2004, 2005 ir 2006 m. Iš

viso Eurokontrolei iš TEN-T skirta 30 milijonų eurų siekiant bendrai finansuoti tyrimą, kurio

bendros išlaidos siekė 60 milijonų eurų.

44 Ankstesnėje ataskaitoje dėl oro uostų infrastruktūros (EAR specialioji ataskaita Nr. 21/2014 „ES finansuojamos oro uostų infrastruktūros: lėšos duoda mažą ekonominę naudą“) Audito Rūmai pateikė panašią pastabą, kad kai kurios investicijos įgyvendintos vadovaujantis pernelyg optimistinėmis eismo prognozėmis.

45 COM(2005) 602 final.

46 Tarybos Reglamentas (EB) Nr. 219/2007 (OL L 64, 2007 3 2, p. 1).

38

56. SESAR projektavimo etapą vykdė konsorciumas47, į jį taip pat įėjo visi pagrindiniai

suinteresuotieji subjektai nuo oro erdvės naudotojų iki oro uostų operatorių, ONPT ir

gamintojų. Šis etapas truko nuo 2005 iki 2008 m. ir, be įvairių rezultatų48

Bendrai įmonei SESAR pavyko paskatinti, kad Europos OEV srityje būtų imtasi koordinuotų

MTTP veiksmų, …

, parengtas pirmasis

Europos OEV pagrindinis planas, kuriame buvo išdėstytos SESAR plėtotės ir įdiegimo etapų

veiksmų gairės. Taryba patvirtino pagrindinį planą 2009 m. kovo mėn., juo vadovautasi

paskesniu plėtotės etapu.

57. OEV mokslinių tyrimų ir technologinės plėtros (MTTP) veikla gali būti sudėtinga ir ją

būtina valdyti. Taip yra dėl didelės oro uostų, oro erdvės naudotojų, tinklo valdytojų ir ONPT

tarpusavio priklausomybės ir to, kad MTTP ir faktinė veikla turi būti vykdoma lygiagrečiai.

58. BĮ SESAR įsteigta49

47 Eurokontrolė konsorciumą atrinko konkurso būdu ir prie SESAR projektavimo etapo prisidėjo nepiniginiais įnašais.

plėtotės etapo MTTP valdyti. Ji sukūrė sistemą, pagal kurią valdoma

labai sudėtinga MTTP programa ir koordinuojama anksčiau buvusi suskaidyta MTTP aplinka.

Suinteresuotieji subjektai pažymėjo, kad projektu SESAR skatinta: i) visos ES vizija dėl

būsimos Europos OEV struktūros ir įdiegimo pritariant suinteresuotiesiems subjektams,

įskaitant gamintojus, ii) koordinuojama suinteresuotųjų subjektų partnerystė atliekant MTTP

ir siekiant masto ekonomijos, iii) didesnė Europos įtaka rengiant tarptautinius standartus ir

ICAO pasaulinės oro navigacijos planą. Be to, kadangi skirtas ES finansavimas,

suinteresuotieji subjektai įsipareigojo skirti MTTP papildomų išteklių.

48 Esamos padėties analizė (D1 rezultatas), veiklos rezultatų tikslinis rodiklis (D2 rezultatas), OEV tikslinė koncepcija (D3 rezultatas), įgyvendinimo eiga (D4 rezultatas), OEV pagrindinis planas (D5 rezultatas) ir 2008–2013 m. darbo programa (D6 rezultatas).

49 Tarybos reglamentas (EB) Nr. 219/2007.

39

… tačiau yra trūkumų, susijusių su jos įgaliojimais

59. Pagal teisės aktus BĮ SESAR perduota atsakomybė už OEV pagrindinio plano

įgyvendinimą (ir ypač už plėtotės etapo organizavimą pagal tą planą)50

a) nors 2007 m. Tarybos reglamente numatyta, kad BĮ SESAR veikla tęsis iki 2016 m.

pabaigos, tame pačiame reglamente BĮ SESAR taip pat pavesta įgyvendinti pagrindinį

planą, kuriame numatyta MTTP veikla tęsiasi ir po 2020 m.;

. Tačiau BĮ SESAR

įgaliojimai nepakankamai aiškūs dviem aspektais:

b) Reglamente BĮ SESAR atskirai nepavesta atnaujinti pagrindinio plano, tik nustatyta

procedūra, pagal kurią ES tvirtina reikšmingus jo pakeitimus. BĮ SESAR dalyvavimas

šiame procese paminėtas teisiškai neįpareigojančiuose dokumentuose51

60. Dėl pirmiau aprašytos sistemos kyla pavojus projekto efektyvumui. Pirma, dėl

neatitikimo tarp teisės aktuose nustatytos BĮ SESAR veiklos trukmės ir MTTP darbo, kurį jai

pavedama vykdyti, neaišku, kiek to darbo reikia užbaigti iki veiklos pabaigos. Antra, kadangi

atnaujinimas galiausiai turės įtakos tvarkaraščiui, sąnaudoms ir naudai, kurios gali tikėtis

įvairūs suinteresuotieji subjektai, o pažanga matuojama pagal kintantį tikslinį rodiklį, su BĮ

SESAR įgaliojimais susijusi atskaitomybė toliau mažėja.

, kuriuose BĮ

SESAR raginama siūlyti atnaujinti planą, o jos administracinė valdyba – pasiūlymus

priimti.

50 Tarybos reglamento (EB) Nr. 219/2007 1 straipsnio 5 dalis.

51 Tiksliau, Komisijos komunikate Tarybai ir Parlamentui dėl OEV pagrindinio plano (COM(2008) 750 final) ir Tarybos rezoliucijoje dėl 2009 m. kovo mėn. Europos oro eismo valdymo pagrindinio plano patvirtinimo.

40

Atnaujintame pagrindiniame plane atsižvelgiama į naujas aplinkybes, tačiau daugelis

aspektų vėluoja, …

61. BĮ SESAR iš tiesų skyrė nemažai išteklių pagrindiniam planui atnaujinti52

62. Pagrindinis veiksnys, paskatinęs pagrindinį planą atnaujinti pirmą kartą (2012 m.), buvo

suvokimas, kad ne visą planuotą MTTP veiklą bus galima užbaigti iki 2016 m. pabaigos, todėl

vykdant MTTP dėmesys sutelktas į „esminių veiklos pokyčių rinkinį, kurį įmanoma valdyti“

. Iki 2017 m.

pagrindinis planas iš esmės atnaujintas du kartus, trečią kartą jį planuojama atnaujinti

2018 m.

53.

Planą atnaujinus, BĮ SESAR Programos komiteto nariai atliko vidaus procedūras, siekdami

nustatyti strateginius narių poreikius ir atitinkamai perskirstyti išteklius tarp projektų.

Pažymime, kad į darbo grupę, kuri performulavo programos prioritetus, oro erdvės

naudotojai, kurie galiausiai turės sumokėti už pagrindiniame plane raginamas vykdyti

investicijas, nebuvo įtraukti. Manome, jog tai trukdo tam, kad SESAR sprendimams būtų

suteiktas reikalingas pritarimas, taip pat kenkia visam projekto veiksmingumui. Vykdant

panašią Amerikos programą „NextGen“, tai, kad oro transporto bendrovės jai nepakankamai

pritarė, ypač jų nenoras aprūpinti orlaivius suderinama avionika, įvertinta kaip vienas

pagrindinių programos įgyvendinimo sunkumų54

63. Poveikis padarytas beveik visiems iš pradžių pradėtiems MTTP projektams. Daugelio jų

įgyvendinimo sritis apibrėžta iš naujo, pagal juos per teisės aktuose nustatytą BĮ SESAR

veiklos laikotarpį nebebus pasiekti iš pradžių planuoti rezultatai. Tapo aišku, kad iš pradžių

numatyto plėtotės etapo (2008–2013 m.) tvarkaraščio nebesilaikoma.

.

64. Pagrindinis veiksnys, paskatinęs pagrindinį planą atnaujinti antrą kartą (2015 m.), buvo

poreikis dėmesį pagal MTTP programą sutelkti į plėtotės etapo reikalavimus, pirmiausia į

52 C darbo paketas buvo skirtas Pagrindiniam planui prižiūrėti, tam skirta apie 51,4 milijono eurų.

53 OEV pagrindinio plano 2012 m. redakcija, p. 14.

54 Transporto departamento generalinio inspektoriaus biuras, „Bendros Federalinės aviacijos administracijos transformacinių programų „NextGen“ sąnaudos, planai ir nauda išlieka neaiškūs“ (angl. Total Costs, Schedules, and Benefits of Federal Aviation Administration’s NextGen Transformational Programs remain uncertain), 2016 m. lapkričio mėn.

41

Bandomojo bendro projekto reikalavimus, ir įtraukti naujus elementus, pavyzdžiui, per

nuotolį pilotuojamų orlaivių ir kibernetinio saugumo aspektus.

65. Pagrindinį planą atnaujinant, jame padaryta esminių formos ir turinio pakeitimų.

Išskyrėme šiuos pagrindinius abiejų dokumentų skirtumus:

3 lentelė. Tam tikrų Europos OEV pagrindinio plano ypatumų raida

2009 m. PP 2012 m. PP 2015 m. PP

Veiklos tikslai

Atskaitos taškas: 2004–2005 m. Terminas:

2020 m.

73 % padidinti pajėgumai

Tikslai:

10 % sumažintas vienam skrydžiui tenkantis poveikis aplinkai

50 % sumažintos vienam skrydžiui tenkančios sąnaudos

Atskaitos taškas: 2005 m. Terminas:

2030 m.

27 % padidinti pajėgumai

Tikslai:

2,8 % sumažintas vienam skrydžiui tenkantis poveikis aplinkai

6 % sumažintos vienam skrydžiui tenkančios sąnaudos

Atskaitos taškas: 2012 m. Terminas:

2035 m.

10–30 % sumažinti maršrutiniai užlaikymai

Tikslai:

5–10 % sumažintas vienam skrydžiui tenkantis poveikis aplinkai

30–40 % sumažintos vienam skrydžiui tenkančios sąnaudos

Investicinės

sąnaudos

32 milijardai eurų 2008–2020 m. laikotarpiu (iš jų 22 milijardai eurų oro erdvės naudotojams ir 7 milijardai eurų – ONPT)

20–29 milijardai eurų (iš jų 13–17 milijardų eurų oro erdvės naudotojams ir 3–6 milijardai eurų – ONPT)

19–28 milijardai eurų 2015–2035 m. laikotarpiu (iš jų 17–26 milijardai eurų antžeminėms investicijoms)

Šaltinis – 2009, 2012 ir 2015 m. Europos OEV pagrindiniai planai.

66. Pirmiau pateiktoje lentelėje parodyta, kaip OEV siekiamos koncepcijos įgyvendinimo

data buvo laipsniškai nukeliama nuo 2020 iki 2035 m., mažinama tikėtina veiklos rezultatų

42

nauda ir šiek tiek sumažinami bendri investicijų poreikiai. Konkrečiai dėl ONPT dabar

numatoma, kad reikalingos investicijos bus didesnės negu 2009 m.55

… dėl to galiausiai nuspręsta pratęsti BĮ SESAR veiklą ir skirti papildomų išteklių

.

67. 2012 m. atnaujintame pagrindiniame plane apibrėžti trys pagrindiniai SESAR koncepcijos

įgyvendinimo iki 2030 m. etapai56. Tačiau 2013 m. Komisija pripažino57

68. Be optimistinės ilgalaikės oro eismo prognozės, sąnaudų ir naudos analizėje, kuria

remiantis nuspręsta pratęsti BĮ SESAR veiklą, MTTP sąnaudos po 2020 m. neįvertintos, nors

lygintos su nauda, kurios tikimasi sulaukti iki 2035 m. Ši neatitiktis atspindi neatitikimą tarp

BĮ SESAR veiklos (ir finansavimo sistemos, pagal kurią ši veikla remiama) laikinumo ir

reikalingos MTTP darbo, kurį jai pavesta atlikti, trukmės.

, kad 2007–2013 m.

finansiniu laikotarpiu BĮ SESAR darbo programa leistų įgyvendinti tik pirmąjį pagrindinio

plano etapą ir dalį antrojo etapo ir kad norint užbaigti 2 ir 3 etapus, BĮ SESAR veiklą reikėtų

pratęsti. Norėdama pagrįsti poreikį veiklą pratęsti, Komisija nurodė, kad BĮ SESAR veiklos

pratęsimo nauda gerokai viršys jos sąnaudas. 2014 m. Taryba iš dalies pakeitė Reglamentą

(EB) Nr. 219/2007 ir BĮ SESAR veiklą pratęsė iki 2024 m. gruodžio mėn. bei tam laikotarpiui į

BĮ SESAR biudžetą skyrė papildomą 585 milijonų eurų ES finansavimą.

69. Dėl pagrindinio plano atnaujinimų ir BĮ SESAR veiklos pratęsimo vykstančiame plėtotės

etape dar labiau nutolta nuo pradinio tvarkaraščio ir pokyčiai tapo vizijos pokyčiais, o ne vien

vėlavimu. Nors iš pradžių MTTP veiklą ketinta vykdyti 2008–2013 m., dabar ši veikla faktiškai

tapo neterminuota, nors ją remia laikina struktūra.

55 Remiantis BĮ SESAR vertinimais, apie 55 % visų investicijų, kurios yra reikalingos norint įgyvendinti siekiamą koncepciją, t. y. apie 10–15 milijardų eurų, turėtų skirti OENP.

56 Be „Įgyvendinimo atskaitos taško“, kurį sudaro veiklos pokyčiai, kurie jų MTTP etapo pabaigoje buvo sėkmingai patvirtinti, 2012 m. redakcijos Europos OEV pagrindiniame plane taip pat nustatytas: 1 etapas (laiku grindžiami skrydžiai), 2 etapas (trajektorija grindžiami skrydžiai) ir 3 etapas (veiklos rezultatais grindžiami skrydžiai). Šios redakcijos pagrindinio plano veiklos tikslai apskaičiuoti tik atskaitos ir 1 etapui.

57 Komisijos tarnybų darbinis dokumentas SWD(2013) 262.

43

2016 m. pabaigoje paskelbti kai kurie technologiniai sprendimai, tačiau pagrindinį planą

vykdyti dar tikrai nebaigta

70. BĮ SESAR skelbė dokumentus dėl technologinių ir veiklos patobulinimų, kurie buvo

sujungti į keletą SESAR sprendimų58

71. Tačiau perskirstant išteklius ir atnaujinant pagrindinį planą, BĮ SESAR iš naujo apibrėžė

įgyvendinamos MTTP programos sritį, pakeitė projektų turinį, terminus ir bendrą siekiamą

įgyvendinti OEV koncepciją. Šį lankstumą BĮ SESAR ir jos nariai gyrė, tačiau po tuo taip pat

slypi tai, kad, palyginti su pradiniais planais, MTTP darbas vėluoja.

. Ji taip pat vykdė parodomąją veiklą faktinėje veiklos

aplinkoje, siekdama atskleisti galimą šių patobulinimų naudą.

72. Šiuo atžvilgiu taip pat norėtume pabrėžti keturis dalykus:

a) BĮ SESAR išorės ataskaitose neparodoma išsami pagrindinio plano įgyvendinimo

pažanga. Metinėje veiklos ataskaitoje pateikiamas procentinis užbaigimo rodiklis,

palyginti su paskiausia kiekvieno projekto apimtimi, tačiau nenurodoma, kad, palyginti

su pradiniais terminais, yra vėluojama.

b) Tačiau BĮ SESAR reguliariai stebi veiklos patobulinimų, kuriuos ketinama įtraukti į SESAR

sprendimus, brandą59

c) Iki 2016 m. buvo įgyvendinta tik maža pagrindinio plano dalis, nors beveik visa ES

parama, kurią iš pradžių planuota skirti plėtotės etapui (700 milijonai eurų), buvo

. Iš mūsų atliktos analizės matyti, kad 2016 m. pabaigoje BĮ SESAR

patvirtino tik 19 % „ikipramoninės plėtros ir integravimo lygmens“ veiklos patobulinimų

ir kad 61 % atveju dar vyksta koncepcijos formulavimo etapai.

58 2016 m. birželio mėn. BĮ SESAR išleido „SESAR sprendimų katalogą“ (angl. SESAR Solutions Catalogue), kuriame išvardijo 63 sprendimus. Vieni jų jau parengti industrializuoti, kitiems reikalingi išsamesni moksliniai tyrimai.

59 Europos veiklos koncepcijos tvirtinimo metodiką sudaro šie 8 brandos lygmenys, taikomi OEV veiklos koncepcijos ciklui: V0 (OEV poreikiai), V1 (Mastas), V2 (Galimybės įgyvendinti), V3 (Ikipramoninė plėtra ir integravimas), V4 (Industrializavimas), V5 (Diegimas), V6 (Veikla) ir V7 (Perdavimas eksploatuoti). SBĮ veikla susijusi su etapais V1–V3, t. y. koncepcijos parengimu iki tokios būsenos, kad ją būtų galima industrializuoti.

44

išleista. Dėl to BĮ SESAR veiklą reikėjo pratęsti iki 2024 m. ir skirti dar 585 milijonus eurų

ES finansavimo.

d) Nors kiekvienos redakcijos OEV pagrindiniame plane sąnaudų ir naudos analizė bendrais

aspektais aptarta, atskiri MTTP projektai, kurių auditas atliktas, įgyvendinti neatlikus

sąnaudų ir naudos analizės, kuria būtų įrodytas sprendžiamos problemos dydis ir tai, kad

įsipareigotos įgyvendinti investicijos greičiausiai duos grynosios naudos. Kai kuriems

projektams įtakos turėjo atnaujinant pagrindinį planą pakeista vykdymo sritis, tad pagal

juos pasiekta tik dalis iš pradžių planuotų rezultatų (žr. II priedą).

73. Tam, kad toks eismas būtų saugus ir efektyvus, reikalingas oro eismo valdymas (OEV),

kurį sudaro trys esminės funkcijos: užtikrinti orlaivių atskyrimą, pasiūlos (skrydžių valdymo) ir

paklausos (skrydžių) pusiausvyrą ir teikti oro navigacijos informaciją oro erdvės

naudotojams.

IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS

74. Bendro Europos dangaus (BED) iniciatyva siekiama keletą kompetencijos sričių, anksčiau

priklausiusių tarpvyriausybinei veiklos sričiai, perkelti į Europos Sąjungos lygmens sistemą ir

taip pagerinti bendrus OEV veiklos rezultatus.

75. Iniciatyva BED oficialiai pradėta vykdyti 2004 m. Pagal ją laipsniškai sukurta

reglamentavimo sistema, apimanti visoje ES taikomas bendras privalomas taisykles dėl OEV

saugos, OEV paslaugų teikimo, oro erdvės valdymo ir sąveikumo tinklo viduje. Ši sistema

papildoma technologinio modernizavimo programa (Bendro Europos dangaus OEV mokslinių

tyrimų programa – projektu SESAR) ir remiama finansinėmis iniciatyvomis.

76. Peržiūrėjome pasirinktas pagrindines Bendro Europos dangaus iniciatyvos

reglamentavimo sritis. Tai: i) veiklos rezultatų planai ir mokesčių sistemos, kuriose nustatyti

privalomi keturių veiklos sričių – saugos, aplinkos apsaugos, pajėgumų ir sąnaudų

veiksmingumo – tiksliniai rodikliai ir taisyklės, pagal kurias sąnaudas numatoma perkelti oro

erdvės naudotojams, ii) funkciniai oro erdvės blokai, kuriais siekiama optimizuoti tradiciniu

būdu valstybės teritorijoje organizuojamų paslaugų teikimą ir iii) projekto SESAR,

45

technologinio Bendro Europos dangaus iniciatyvos ramsčio, projektavimo ir plėtotės etapai,

kuriais siekiama suderinti ir modernizuoti OEV procedūras ir infrastruktūrą.

77. Darome bendrą išvadą, kad iniciatyva tenkintas aiškus poreikis ir kad ji padėjo sukurti

didesnio OEV efektyvumo kultūrą. Tačiau Europos oro erdvės valdymas išlieka suskaidytas ir

Bendro Europos dangaus koncepcija dar nėra įgyvendinta. Navigacijos mokesčiai nebuvo iš

esmės sumažinti, o su OEV susiję užlaikymai vėl ėmė ilgėti. Nors projektu SESAR skatinamas

koordinavimas ir laipsniškai diegiami technologiniai patobulinimai, nuo pradinio tvarkaraščio

atsiliekama, projektas tapo daug brangesnis, negu tikėtasi. Iš esmės ES intervenciniai

veiksmai, susiję su SESAR, keitėsi ir intervenciniai veiksmai, turintys tikslų įgyvendinimo

terminą, tapo veikiau neterminuotu įsipareigojimu.

78. ES intervencinių veiksmų reikėjo imtis dėl nacionalinių monopolijų ir susiskaidymo, dėl

to pradėta iniciatyva BED. Pradiniai iniciatyvos aukšto lygio tikslai buvo formuluojami

remiantis 2005 m. užregistruota oro eismo raida. Eismo augimui iš esmės sumažėjus,

sąnaudų veiksmingumo srities aukšto lygio tikslai tapo nepasiekiami, o pajėgumo srities

tikslai – neaktualūs. Be to, jie nėra susieti su veiklos rezultatų plane nustatytais tiksliniais

rodikliais (žr. 16–21 ir 28–29 dalis

1 rekomendacija. Peržiūrėti aukšto lygio tikslus

).

Komisija turėtų pasiūlyti Bendro Europos dangaus apibrėžtį, į kurią būtų įtraukti pagrindiniai

oro erdvės struktūros, paslaugų teikimo ir infrastruktūros aspektai. Jais remdamasi, ji tuomet

turėtų peržiūrėti aukšto lygio BED tikslus, užtikrinant, kad jie būtų pakankamai plačių

užmojų, kad skatintų geresnius veiklos rezultatus, ir turėti realistiškus įgyvendinimo

terminus. Patikslinti aukšto lygio tikslai veiklos rezultatų plane taip pat turi būti susieti su ES

lygmens tiksliniais rodikliais, kad būtų galima matuoti juos įgyvendinant padarytą pažangą.

Kadangi dabartinis ataskaitinis laikotarpis (2 AL) baigsis 2019 m., nustatant trečiojo

ataskaitinio laikotarpio tikslinius rodiklius, tai reikėtų turėti galvoje. Patikslinti aukšto lygio

tikslai taip pat turėtų tapti dabartinio pagrindinio plano plėtojimo atspirties tašku“.

Terminas: iki 2019 m.

46

79. Veiklos rezultatų planas ir mokesčių sistema iš esmės yra tinkamos neigiamų padarinių,

kurių kyla teikiant labai monopolistines paslaugas, švelninimo priemonės. Jais oro navigacijos

paslaugų teikėjų (ONPT) lygmeniu buvo kuriama efektyvumo ir skaidrumo kultūra. Tačiau

planų kiekybiniai rezultatai sumažėjo ir nebeatitiko lūkesčių: skrydžių užlaikymo rodikliai

paprastai viršija veiklos rezultatų planuose nustatytus tikslinius rodiklius ir, nors 2013 m. jie

buvo rekordiškai maži, nuo to laiko vis didėja; oro erdvės naudotojų mokami vienetiniai

tarifai labai priklauso nuo eismo intensyvumo ir 2011–2016 m. sumažėjo tik 4 %, o tai mažiau

už Komisijos visai ES nustatytą sumažėjimo lygį.

80. Tai, kad susiskaidymas iš esmės nesumažintas, ir tai, kad eismo augimas yra lėtesnis, yra

pagrindinės priežastys, dėl kurių veiklos rezultatų plane pateikti rezultatai yra blankūs.

Dabartiniai funkciniai oro erdvės blokai (FOEB) iš esmės yra kaimyninių valstybių

suinteresuotųjų subjektų bendradarbiavimo forumas, tačiau jis nebuvo veiksmingas

sprendžiant susiskaidymo problemas nei oro erdvės valdymo, nei paslaugų teikimo ar

techninės įrangos srityse. FOEB nepavyko paskatinti teikti integruotas arba laikinas

tarpvalstybines paslaugas, kurios leistų reikšmingai pagerinti veiklos rezultatus (žr. 22–

49 dalis

2 rekomendacija. Išanalizuoti kitas politikos, kuria būtų mažinamas susiskaidymas,

galimybes

).

Komisija turėtų:

a) įvertinti FOEB reglamentavimo reikalavimų tolesnio taikymo pridėtinę vertę,

atsižvelgiant į jų neefektyvumą mažinant susiskaidymą;

b) peržiūrėti politikos galimybes, kurios vienos arba derinant su FOEB padėtų veiksmingai

sumažinti susiskaidymą ir galbūt sukurti masto ekonomiją bei stebėti jų įgyvendinimą

taikant atitinkamus rodiklius ir tikslus. Galimi variantai: aktyviai skatinti teikti integruotas

arba tarpvalstybines paslaugas, kartu atsižvelgiant į galimybes restruktūrizuoti ONPT

paslaugas.

Terminas: iki 2020 m.

47

81. Kai kurie apribojimai trukdo nacionalinėms priežiūros institucijoms (NPI) ir Komisijai

atlikti stebėjimo vaidmenį. NPI ne visada yra visiškai nepriklausomos ar veiksmingos. Jos

neatlieka reguliarių elgsenos patikrų ir netikrina svarbių naudotojams perkeliamų sąnaudų

aspektų: tinkamumo, ekonomiškumo ir sąnaudų paskirstymo tinkamumo. Komisija,

vertindama vienetinius tarifus, šių aspektų taip pat netikrina. Be to, Komisijos gairės dėl

sąnaudų paskirstymo tarp maršruto ir terminalo mokesčių zonų buvo nepakankamos, dėl to

kilo maršrutinių ir terminalo navigacijos paslaugų kryžminio subsidijavimo rizika (žr. 36–

37 dalis

3 rekomendacija. Užtikrinti visišką NPI nepriklausomumą ir gebėjimus

).

NPI turėtų būti visiškai nepriklausomos ir gebėti atlikti savo funkcijas. Tuo tikslu:

Valstybės narės turėtų užtikrinti, kad NPI hierarchiniu, finansiniu ir funkciniu atžvilgiais būtų

nepriklausomos nuo ONPT ir turėtų reikalingų išteklių veiklos rezultatų planams ir mokesčių

sistemoms prižiūrėti bei stebėti. Mes pažymime, kad šiuo atžvilgiu būtų naudingas taikytinų

nuostatų operatyvus patvirtinimas, numatytas teisėkūros procedūra priimamų BED2+ aktų

rinkinyje.

Terminas: iki 2019 m.

4 rekomendacija. Užtikrinti mokesčių sistemos tikrinimo mastą

Komisija ir NPI turėtų vykdyti reguliarias dabartiniuose teisės aktuose numatytas patikras ir,

pirmiausia, tikrinti prašomų padengti sąnaudų tinkamumą bei šių sąnaudų pasiskirstymą tarp

maršrutinių ir terminalo mokesčių zonų. Komisija turėtų pateikti papildomas sąnaudų

paskirstymo gaires, kad būtų užtikrinta darni jų apskaita.

Terminas: iki 2019 m.

82. Veiklos rezultatų planų tvirtinimo procesas yra ilgas ir sudėtingas. Paaiškėjo, kad

Komisijai ir valstybėms narėms sunku susitarti, ypač dėl pajėgumų ir sąnaudų veiksmingumo

tikslinių rodiklių. Kadangi Komisija neturi galimybės nustatyti tikslinius rodiklius, veiklos

rezultatų planuose nustatomi tiksliniai rodikliai dažnai būna mažesnių užmojų (žr. 34–

35 dalis).

48

5 rekomendacija. Suderinti veiklos rezultatų planą

Komisija turėtų suderinti veiklos rezultatų planų tvirtinimo procesą. Tuo tikslu, kai paslaugos

teikiamos rinkos sąlygomis arba pagal paslaugų teikėjų ir oro erdvės naudotojų paslaugų

lygio susitarimus, ji turėtų aktyviai skatinti taikyti planų išimtis. Jeigu tokių sąlygų nėra,

Komisija turėtų turėti vykdymo užtikrinimo įgaliojimus tiesiogiai nustatyti privalomus

tikslinius rodiklius, remdamasi Veiklos rezultatų planų apžvalgos įstaigos vertinimu.

Terminas: iki 2019 m.

83. Remiantis veiklos rezultatų planu, OEV veiklos rezultatai stebimi pagal pagrindinius

veiklos rezultatų rodiklius, tačiau kai kurie jų turi įvairių trūkumų. Jie riboja galimybes

tinkamai išmatuoti OEV veiklos rezultatus įvairiose pagrindinėse srityse. Pirmiausia, rodikliai,

kuriais pajėgumas matuojamas pagal užlaikymų rodiklius, apima tik nedidelę dalį visų

keleivių kelionės nuo vartų iki vartų patirties aspektus, jais nematuojamas efektyvumas ne

piko laikotarpiais. Aplinkos apsaugos srityje, viena vertus, maršrutinis skrydžio efektyvumas

atspindi aspektus, kurie nepatenka į ONPT kontrolės sritį, bet, kita vertus, neapima

vertikalaus skrydžio efektyvumo aspekto (žr. 30–33 dalis

6 rekomendacija. Peržiūrėti tam tikrus pagrindinius veiklos rezultatų rodiklius

).

Per kitą ataskaitinį laikotarpį Komisija turėtų:

a) pajėgumų srityje – užtikrinti, kad pagal PVRR būtų vertinamas visas kelionės nuo vartų

iki vartų užlaikymas, kartu būtų išsaugota pakankama ONPT atskaitomybė. PVRR taip

pat turėtų suteikti galimybę vertinti ne tik gebėjimą patenkinti paklausą piko

laikotarpiais, bet ir tai, ar ištekliai efektyviai naudojami piko ir ne piko laikotarpiais;

b) aplinkos apsaugos srityje – pakeisti PVRR taip, kad būtų matuojamos OEV sistemos

galimybės reaguoti į oro erdvės naudotojų pageidavimus dėl trajektorijų, ir horizontaliu,

ir vertikaliu lygmenimis.

Terminas: iki 2019 m.

49

84. SESAR projektavimo ir plėtotės etapais pagrindiniai suinteresuotieji subjektai buvo

skatinami prisiimti įsipareigojimus vykdyti bendrą technologijų planą ir jo plėtojimo etapu

MTT aplinka, kuri anksčiau buvo suskaidyta, tapo koordinuota. BĮ SESAR diegė technologijų ir

veiklos patobulinimus, kurie buvo sujungti į keletą SESAR sprendimų.

85. ES vaidmuo, susijęs su projekto SESAR įgyvendinimo sritimi, tvarkaraščiu ir reikalingu ES

finansavimo dydžiu, nuo pat projekto pradžios pasikeitė – visi šie aspektai gerokai išsiplėtė.

Vietoj pradinio lūkesčio, kad plėtotės etapas bus baigtas iki 2013 m. ir bus perduotas

suinteresuotiesiems subjektams įgyvendinti, atsirado neterminuota, nuolat koreguojama

MTTP vizija, kuri reiškia, kad bus reikalinga ilgalaikė ES parama. 2012 ir 2015 m. atnaujinus

pagrindinį planą, padaryta esminių ir turinio, ir formos pakeitimų, taip pat nukelta norimos

įdiegti koncepcijos įgyvendinimo data: SESAR veiklos rezultatų užmojai dabar nustatyti

2035 m., o ne 2020 m., kaip buvo iš pradžių.

86. Teisės aktuose nustatytas fiksuotas BĮ SESAR veiklos laikotarpis nedera su planuojama

MTTP darbo, kurį ji turėtų atlikti, trukme. Dėl to mažėja BĮ SESAR atskaitomybė už

pagrindinio plano įgyvendinimą. Padėtį apsunkina tai, kad BĮ SESAR tinkamai neatsiskaitė už

šio laipsnio įgyvendinimą.

87. Iki 2016 m. buvo įgyvendinta tik maža pagrindinio plano dalis, nors didžioji dalis ES

paramos, kurią iš pradžių planuota skirti plėtotės etapui (700 milijonai eurų), buvo išleista.

Dėl to BĮ SESAR veiklą reikėjo pratęsti iki 2024 m. ir skirti dar 585 milijonus eurų ES

finansavimo (žr. 50–72 dalis).

50

7 rekomendacija. Atsižvelgiant į ES paramos tikslus, peržiūrėti ES paramos OEV MTTP

struktūrą

Pagal geresnio reglamentavimo principus politiniai sprendimai turėtų būti rengiami atvirai,

skaidriai, būti pagrįsti tiksliausiais turimais duomenimis, juos rengiant turėtų visapusiškai

dalyvauti suinteresuotieji subjektai.

Todėl, jeigu Komisija pasiūlys tęsti OEV MTTP darbo finansavimą po 2024 m., ji turėtų:

a) tinkamai pagrįsti ES paramą, ypač tai, kodėl tą paramą reikėtų tęsti, ką norima pasiekti,

iki kada būtų teikiama ir kokio dydžio būtų viešoji parama, kad jos ekonominis

naudingumas būtų kuo didesnis;

b) išanalizuoti, ar BĮ SESAR laikina struktūra yra tinkamas būdas ilgalaikiam MTTP darbui

vykdyti, ir, jei ne, atlikti reikalingas korekcijas.

Terminas: iki 2020 m.

8 rekomendacija. Padidinti BĮ SESAR atskaitomybę

Komisija turėtų padidinti BĮ SESAR atskaitomybę: apibrėžti aiškius chronologinius pagrindinio

plano įgyvendinimo orientyrus ir su jais susijusį biudžetą. Komisija taip pat turėtų reikalauti,

kad BĮ SESAR reguliariai atsiskaitytų už padarytą pažangą, siekiant visapusiškai įgyvendinti tą

planą.

Terminas: iki 2018 m.

88. Nors kiekvienos redakcijos OEV pagrindiniame plane sąnaudų ir naudos analizė bendrais

aspektais aptarta, atskiri MTTP projektai, kurių auditas atliktas, įgyvendinti neatlikus sąnaudų

ir naudos analizės, kuria būtų įrodytas sprendžiamos problemos dydis ir tai, kad įsipareigotos

įgyvendinti investicijos greičiausiai duotų grynosios naudos. Kai kuriems projektams įtakos

turėjo atnaujinant pagrindinį planą pakeista vykdymo sritis, tad pagal juos pasiekta tik dalis iš

pradžių planuotų rezultatų (žr. 72 dalį).

51

9 rekomendacija. Prioritetą skirti tai MTTP teikiamai ES paramai, kuria skatinama mažinti

susiskaidymą ir stiprinama konkurencinė aplinka

Komisija turėtų užtikrinti, kad:

a) ES lėšomis būtų remiami tik įrodytą pridėtinę vertę tinklui teikiantys projektai. Tai galima

pasiekti, pavyzdžiui, įdiegus sistemą, kurioje būtų vertinama projektų pridėtinė vertė tinklui,

pavyzdžiui, atliekant poreikių analizę ir projektų sąnaudų ir naudos analizę;

b) BĮ SESAR skiriant ES finansavimą, prioritetas būtų skiriamas OEV MTTP sprendimams,

kuriais mažinamas susiskaidymas, didinamas sąveikumas, dalijimasis infrastruktūra ir

stiprinamos konkurencingos aplinkos sąlygos.

Terminas: taikoma naujai finansuojamiems projektams nuo 2018 m.

Šią ataskaitą priėmė II kolegija, vadovaujama Audito Rūmų narės Ilianos IVANOVOS, 2017 m.

spalio 11 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Pirmininkas

Klaus-Heiner LEHNE

1

BED chronologija

I PRIEDAS

Komisija pripažįsta technologinius ir institucinius OEV sistemos trūkumus

Baltoji knyga „Oro erdvės valdymas. Europos oro erdvės išlaisvinimas“

Pirmas Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai dėl Bendro Europos dangaus (BED) kūrimo

Aukšto lygio grupės ataskaita

Komisijos BED kūrimo veiksmų programa

Pirmas teisėkūros procedūra priimamų BED aktų rinkinys

Paskelbti aukšto lygio BED tikslai

Komisijos komunikatas dėl projekto SESAR įgyvendinimo

Antra aukšto lygio grupės ataskaita

Bendros įmonės SESAR (SBĮ) įsteigimas

Priimtas antras teisėkūros procedūra priimamų BED aktų rinkinys

Pirmas veiklos rezultatų plano ataskaitinis laikotarpis

Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai„Spartesnis Bendro Europos dangaus iniciatyvos įgyvendinimas“

SBĮ veiklos pratęsimas

Antras veiklos rezultatų plano ataskaitinis laikotarpis

1

SESAR MTTP projektų ir veiklos imties analizės santrauka

II PRIEDAS

Audito grupė sudarė vienuolikos MTTP projektų, keturių sričių parodomosios veiklos ir vieno

tyrimo, kuriuos vykdė BĮ SESAR, imtį. Kiekvienas projektas ir kiekviena veikla išsamiai

apžvelgti, daugiausia dėmesio skiriant poreikių vertinimui, kuriuo remiantis priimtas

sprendimas įgyvendinti kiekvieną projektą, taip pat apžvelgtas rezultatų įgyvendinimas ir tai,

kaip rezultatais pasinaudota vykdant veiklą arba papildomus MTTP.

Apskritai nustatėme, kad:

Kiekvienas projektas buvo aiškiai pagrįstas, galima nustatyti kiekvieno projekto sąsajas su

OEV pagrindiniu planu. Tačiau nė vienas iš į imtį įtrauktų MTTP projektų nebuvo pradėtas

remiantis sąnaudų ir naudos analize, iš kurios būtų matyti sprendžiamos problemos mastas ir

tai, ar investicija duotų grynąją naudą. Nors projektavimo etapu buvo atlikta bendra SESAR

sąnaudų ir naudos analizė, pagal ją nebuvo galima padaryti išvados dėl atitinkamų konkrečių

projektų sąnaudų ir naudos.

Penkiuose iš vienuolikos MTTP projektų ir trijose iš keturių veiklos sričių pasiekti ne visi iš

pradžių sutarti rezultatai. Tam tikru mastu taip nutiko dėl to, kad BĮ SESAR perskirstė

išteklius, siekdama daugiau dėmesio skirti mažesniam skaičiui rezultatų, bet taip pat ir dėl to,

kad kai kuri parodomoji veikla buvo netinkamai suplanuota. Nors į imtį įtraukta parodomoji

veikla iš esmės užbaigta laiku, septyniuose iš vienuolikos į imtį įtrauktų MTTP projektų

nustatytas 2–34 mėnesių vėlavimas.

Tuo metu, kai buvo vykdomas auditas, į sprendimus, taikomus faktinėje veiklos aplinkoje,

buvo įtraukta tik nedidelė dalis rezultatų. Iš vienuolikos MTTP projektų: keturių projektų

rezultatai iš dalies pradėti taikyti praktiškai; pagal penkis projektus bus reikalingi papildomi

moksliniai tyrimai, kad būtų gauta faktinė nauda; vieno sprendimo mokslinių tyrimų veiklos

pabaigoje atsisakyta, nes jis nedavė lauktos naudos; vienas projektas įgyvendintas taip, kaip

planuota, ir jo rezultatais pasinaudota atnaujinus pagrindinį planą. Tais atvejais, kai rezultatai

buvo panaudoti, neatliktas sisteminis naudos, kurios jie suteikė veiklai, vertinimas. Nė viena

2

veikla iš keturių veiklos sričių, kuria ketinta pademonstruoti ONPT ir oro erdvės naudotojams

specialias funkcijas, nepasinaudota.

1

Veiklos rezultatų planas ir mokesčių sistemos

III PRIEDAS

Veiklos rezultatų plano paskirtis – nustačius ONPT privalomus tikslinius rodiklius, pagerinti

oro navigacijos paslaugų rezultatus. Mokesčių sistemos paskirtis – nustačius navigacijos

mokesčių skaičiavimo taisykles, padidinti skaidrumą ir sąnaudų veiksmingumą.

Ir planai, ir sistemos iš esmės grindžiami ankstesniu Eurokontrolės darbu ir procesais.

Kalbant apie veiklos rezultatų vertinimą, Eurokontrolės naudoti parametrai60

60 Nuo 1998 m. Eurokontrolės veiklos rezultatų apžvalgos komisija teikia nepriklausomas konsultacijas Eurokontrolės valdymo įstaigoms, kurios naudojasi veiklos rezultatų rodikliais ir skelbia veiklos rezultatų apžvalgos ataskaitas.

vėliau pritaikyti

2009 m. ES veiklos rezultatų plane. Toliau pateiktoje diagramoje pavaizduotos pagrindinės

veiklos rezultatų sritys ir atitinkami pagrindiniai veiklos rezultatų rodikliai (PVRR), naudoti

abiem ataskaitiniais laikotarpiais, kuriais planas kol kas taikytas.

2

Pagrindiniai kiekvieno ataskaitinio laikotarpio veiklos rezultatų rodikliai (PVRR)

1 Saugos valdymo efektyvumas, sudėtingumo klasifikavimo sistemos ir teisingumo kultūros taikymas.

Taip pat galima matyti, kad BED mokesčių sistemos ištakos – 1970 m. pasirašytas

Eurokontrolės daugiašalis susitarimas dėl maršrutinių mokesčių rinkimo. 2009 m. antrame

BED dokumentų rinkinyje padaryta esminių mokesčių sistemos pakeitimų, tiksliau, vietoj visų

sąnaudų susigrąžinimo sistemos nustatyta iš anksto nustatytomis sąnaudomis grindžiama

sistema. Vietoj to, kad būtų susigrąžintos visos sąnaudos, patirtos teikiant oro navigacijos

paslaugas, sistemoje iš anksto apibrėžiamos didžiausios konkretaus ataskaitinio laikotarpio

sąnaudos, susijusios su prognozuojamu eismu, kurias galima susigrąžinti. Pakeitimu

pirmiausia siekta padidinti sąnaudų veiksmingumą: ex ante nustačius oro navigacijos

paslaugų sąnaudų viršutinę ribą, OENP bus naudinga, jei faktinės sąnaudos bus mažesnės už

tą ribą, nes galės pasilikti atitinkamą skirtumą; ir, priešingai, ONPT negalės nustatyti iš anksto

apibrėžtas sąnaudas viršijančio mokesčio oro erdvės naudotojams, tad turės patys dengti

viršytas sąnaudas. Šis sistemos ypatumas vadinamas sąnaudų pasidalijimo mechanizmu.

3

Veiklos rezultatų planai ir mokesčių sistemos yra glaudžiai susiję, nes mokesčių sistemoje

nustatyti vienetiniai tarifai turi atitikti kiekvienai mokesčių zonai taikomuose veiklos

rezultatų planuose nustatytus sąnaudų veiksmingumo srities tikslinius rodiklius.

Sąnaudų veiksmingumo srities veiklos rezultatų tiksliniai rodikliai ir vienetinių tarifų

apskaičiavimas

Vienetiniai tarifai apskaičiuojami taip:

i) Pirmiausia nustatoma sąnaudų bazė, pagal kurią veiklos rezultatų planuose

nustatomi kiekvienos mokesčių zonos NVS tiksliniai rodikliai. Vietos NVS tiksliniai

rodikliai turi derėti su visos ES lygmens sąnaudų veiksmingumo tiksliniais rodikliais.

Tai, ar jie dera, vertina Komisija, o jai padeda Veiklos rezultatų apžvalgos įstaiga.

ii) Nustatytą mokesčių zonos sąnaudų bazę sudaro įvairių oro navigacijos paslaugas

teikiančių subjektų numatomų tinkamų finansuoti sąnaudų suma. Sąnaudų

tinkamumas finansuoti apibrėžiamas teisės aktuose. Didžioji šių sąnaudų dalis yra

nacionalinių ONPT sąnaudos, tačiau jos gali apimti kitų subjektų, dažniausiai kitų

mažesnių ONPT (jei jų yra), meteorologijos paslaugų teikėjų, NPI (priežiūros) ir

Veiklos rezultatų planas

Vietos / FOEB veiklos

rezultatų planai

ES lygmens veiklos rezultatų tiksliniai rodikliai

Dera

Tinkamų finansuoti sąnaudų apibrėžtis

Bendra mokesčių sistema

Nustatytų sąnaudų bazė

Koregavimas (+ arba -) dėl:• Infliacijos• Eismo nukrypimo nuo

prognozių• Su veiklos rezultatų

tiksliniais rodikliais susijusių premijų / nuobaudų

• Nekontroliuojamų sąnaudų• Restruktūrizavimo sąnaudų• Perkėlimo iš ankstesnių

ataskaitinių laikotarpių• Kitų su ONP teikimu

susijusių pajamų

Eismo prognozės (paslaugų vienetai)

Oro erdvės naudotojams

taikomi vienetiniai tarifai

Vietos / FOEB tiksliniai rodikliai (įskaitant nustatytas vieneto sąnaudas sąnaudų

veiksmingumo srityje)

4

nacionalinių įnašų Eurokontrolei sąnaudas. Kalbant apie sąnaudų pobūdį, pagrindinė

jų sudedamoji jo dalis yra personalo sąnaudos (apie 60 % BED zonos lygmeniu), taip

pat veiklos sąnaudos, nusidėvėjimas ir kapitalo sąnaudos (kapitalo grąža).

iii) Nustatytas sąnaudas galima tam tikrais aspektais koreguoti jas didinant arba

mažinant.

• Infliacija.

•

Skirtumas tarp faktinės ir prognozuotos infliacijos.

Su eismu susijusios rizikos pasidalijimas.

•

Tai kompensacijų ONPT ir oro erdvės

naudotojams už eismo nukrypimus nuo prognozių sistema. Tam tikruose eismo

ruožuose ir laikantis tam tikrų teisės aktuose nustatytų kompensacijų ribų,

ONPT turi atlyginti oro erdvės naudotojams, jeigu faktinis eismas intensyvėja

labiau, negu prognozuota, ir vice versa, ONPT leidžiama nustatyti didesnius

mokesčius, jeigu faktiniai eismo augimo rodikliai yra blogesni, negu

prognozuota.

Skatinamosios programos.

•

Tai finansinė premija arba nuobauda, kuri skiriama

ONPT už pajėgumo ir aplinkos apsaugos srityse pasiektus rezultatus, palyginti

su veiklos rezultatų planuose apibrėžtais tiksliniais rodikliais. Premijos ir

nuobaudos atitinkamai reiškia papildomus arba mažesnius ONPT mokesčius oro

erdvės naudotojams.

Sąnaudos, kurioms sąnaudų pasidalijimo mechanizmas netaikomas Tam

tikroms ONPT patiriamoms sąnaudoms pirmiau aprašytas sąnaudų pasidalijimo

mechanizmas netaikomas, nes laikoma, kad šios sąnaudos nepatenka į ONPT

kontrolės sritį. Tai: nenumatyti nacionalinių pensijų teisės aktų, pensijų

sąnaudų, nacionalinių mokesčių teisės aktų ir sąnaudų arba pajamų pagal

tarptautinius susitarimus pasikeitimai; dideli paskolų palūkanų normų

pasikeitimai; nenumatyti nauji veiklos rezultatų planų sąnaudų straipsniai. Dėl

šių išimtinių sąnaudų atliekamos korekcijos, siekiant užtikrinti, kad jos būtų

visiškai susigrąžintos.

5

• Restruktūrizavimo sąnaudos.

•

Teisės aktuose leidžiama susigrąžinti ONPT

restruktūrizavimo sąnaudas. Tai leidžiama daryti vadovaujantis verslo planu,

kuriuo įrodoma grynoji nauda oro erdvės naudotojams, ir gavus Komisijos

patvirtinimą. 1 AL ir kol kas 2 AL ONPT nebandė susigrąžinti jokių

restruktūrizavimo sąnaudų.

Perkėlimas iš ankstesnių ataskaitinių laikotarpių.

•

Tai ONPT anksčiau visų

sąnaudų susigrąžinimo sistemoje patirtos, bet nesusigrąžintos sąnaudos, kurias

leista susigrąžinti paskesniais ataskaitiniais laikotarpiais.

Kitos pajamos.

iv) Galiausiai susidariusi grynoji sąnaudų bazė padalijama iš eismo prognozės (išreikštos

paslaugų vienetais) ir gaunamas kiekvienų metų vienetinis tarifas, taikomas oro

erdvės naudotojams už oro navigacijos paslaugų teikimą atitinkamoje mokesčių

zonoje. Eismo prognozės – tai į veiklos rezultatų planus įtrauktos eismo prognozės.

ONPT papildomai prie navigacijos mokesčių gautos su

reguliuojamu oro navigacijos paslaugų teikimu susijusios pajamos turi būti

atskaitytos. Prie jų priskiriamas nacionalinis viešasis finansavimas, ES paramos

programos, komercinės ir kitos pajamos.

Nuo 2014 ataskaitinių metų metiniai mokesčių zonos tarifai skelbiami Komisijos sprendime,

jeigu manoma, kad jie atitinka veiklos rezultatų planų ir mokesčių sistemų taisykles.

Galiausiai pažymėtina, kad mokesčių sistemoje reguliariai teikiama informacija apie faktinę

sąnaudų raidą yra naudojamasi stebint veiklos rezultatų planų sąnaudų veiksmingumo srities

tikslinius rodiklius. Aptariant ir nustatant paskesnio ataskaitinio laikotarpio sąnaudų

veiksmingumo tikslinius rodiklius, ši informacija yra pagrindinis duomenų šaltinis.

6

Veiklos rezultatų plano įgyvendinimas

IV PRIEDAS

• 2013 m. rugsėjo mėn. Veiklos rezultatų apžvalgos įstaiga pasiūlė vidutiniškai 4,6 % per

metus sumažinti maršrutines vieneto sąnaudas.

2 AL ES lygmens sąnaudų veiksmingumo srities tikslinių rodiklių nustatymo procesas

• Komisija nusprendė pasiūlyti BDK didesnio užmojo 4,9 % tikslinį rodiklį; valstybės narės

tvirtino, kad didesnio sąnaudų sumažinimo tikslinį rodiklį, palyginti su tuo, kas susitarta

per 1 AL, bus sunku pasiekti ir tai turės įtakos pajėgumui.

• Nesulaukusi BDK pritarimo, Komisija pasiūlė dvi naujas alternatyvas: maršrutines

vieneto sąnaudas sumažinti iki 4,6 %, remiantis prognoze, kad eismas augs 2,6 % per

metus, arba maršrutines vieneto sąnaudas sumažinti 3,3 %, remiantis prognoze, kad

eismas augs 1,2 % per metus.

• Nors Komisija siūlė laikytis alternatyvos, pagal kurią vieneto sąnaudos mažinamos

labiau, nes taip geriau suderinami oro erdvės naudotojų ir ONPT interesai, negavus

kvalifikuotos daugumos pritarimo, Komisijai teko sutikti su antrąja, mažesnių užmojų

alternatyva.

• ES lygmens tikslinius rodiklius Komisija oficialiai patvirtino 2014 m. kovo 11 d

sprendimu, dviem mėnesiais vėliau už teisės aktuose nustatytą terminą (12 mėnesių iki

ataskaitinio laikotarpio pradžios).

7

FABEC veiklos rezultatų planas ir tikslų tvirtinimo procesas

1

KOMISIJOS ATSAKYMAI Į EUROPOS AUDITO RŪMŲ SPECIALIOSIOS

ATASKAITOS

„BENDRAS EUROPOS DANGUS: KULTŪRA PAKITO, TAČIAU BENDRAS DANGUS

NESUKURTAS“ PASTABAS

SANTRAUKA

I. Oro eismo valdymas (OEV) – dinamiškas, integruotas oro eismo ir oro erdvės valdymas,

apimantis oro eismo paslaugas, oro erdvės valdymą ir oro eismo srautų valdymą (remiantis

Reglamente (EB) Nr. 549/2004 pateikta 10-ąja apibrėžtimi). Be to, teikiant oro eismo paslaugas,

užtikrinant oro eismo srautų valdymą ir oro erdvės valdymą, kaip oro navigacijos paslaugų dalis

naudotojams teikiama oro navigacijos informacija.

VII. Komisija ir Veiklos rezultatų apžvalgos įstaiga nuolat stebi oro navigacijos paslaugų teikimo

rezultatus. Per pastaruosius dvejus metus nepavykus pasiekti pajėgumų srities tikslinių rodiklių,

Komisija šiuo metu ragina valstybes nares pasiūlyti taisomųjų priemonių, kaip reikalaujama pagal

galiojančius teisės aktus. Taikant minėtas priemones, turėtų būti siekiama ištaisyti padėtį ir per

ateinančius metus sustiprinti pajėgumus.

Komisija mano, kad sąnaudų veiksmingumo tiksliniai rodikliai grindžiami nustatytomis vieneto

sąnaudomis. Nors Komisija pripažįsta, kad sąnaudų veiksmingumas ir toliau turėtų didėti ir kad

veikiausiai buvo galima nustatyti platesnio užmojo tikslinius rodiklius, nustatyti tiksliniai rodikliai

buvo pasiekti. Tai nepriklauso nuo to, kad pagal dabartinę teisę, be tikslinių rodiklių, galima atlikti

tam tikras korekcijas (įskaitant sąnaudų straipsnių, galiojusių prieš įdiegiant veiklos rezultatų planą,

sugrąžinimą) ir kad dėl to vienetiniai tarifai nemažėjo taip sparčiai kaip veiklos rezultatų plane

nurodyti sąnaudų veiksmingumo tiksliniai rodikliai.

VIII. Komisija mano, kad veiklos rezultatų plano ir mokesčių sistemos rezultatus reikėtų vertinti

atsižvelgiant ir į laikotarpį, kai tas planas ir sistema dar negaliojo. Iš 1 diagramoje pavaizduotų

tendencijų matyti, kad nuo 2011 m. užlaikymų lygis ir sąnaudos išliko stabilūs. Iki tol buvo

vykdoma tik laisvo pobūdžio veiklos rezultatų stebėsena, kuria neužtikrinta, kad užlaikymai ir

sąnaudos ir toliau neviršytų priimtino lygio.

IX. Komisija žino, kad kai kurioms NPI trūksta atitinkamų išteklių. Savo pasiūlymu dėl BED2+ ji

siekė panaikinti šį trūkumą, inter alia, užtikrinant didesnį NPI nepriklausomumą.

X. Komisijos nuomone, pagrindinė priežastis, kodėl tikslinių rodiklių nustatymo procesas yra ilgas

ir sudėtingas, – nagrinėjimo komitete procedūra, kurią reikalaujama atlikti remiantis pagrindiniu

teisės aktu dėl tikslinių rodiklių nustatymo. Savo pasiūlyme dėl BED teisės aktų išdėstymo nauja

redakcija (BED2+) Komisija pateikė alternatyvų. Patirtis parodė, kad Komisija ar bet kuri kita oro

navigacijos paslaugų reguliavimo institucija turi savarankiškiau priimti sprendimą dėl tikslinių

rodiklių ir kad valstybės narės nėra susidariusios išsamaus vaizdo, kad galėtų dalyvauti priimant

sprendimus, kurie turi tiesioginės įtakos kitoms valstybėms narėms.

XI. Komisija mano, kad projektas SESAR ir BĮ SESAR yra visiškai suderinti su atitinkamomis

reglamentavimo sistemomis, kurios laikui bėgant iš tiesų pasikeitė.

Komisija taip pat mano, kad BĮ SESAR siekia sukurti stabilesnę būsimos OEV sistemos viziją, kuri

parengta pasitelkiant viešojo ir privačiojo sektorių partnerystę ir oficialiai patvirtinta Europos OEV

pagrindiniame plane ir BĮ darbo programoje. Nuo 2007 m. pagrindinis planas, vizija ir BĮ SESAR

veikla keitėsi, kad būtų galima prisitaikyti prie kintančios aviacijos aplinkos ir būtų atsižvelgta į

plėtotės etapo rezultatus. Atitinkamai keitėsi ir reglamentavimo sistema.

Komisija mano, kad BĮ SESAR atskaitomybei nebūtinai turi įtakos pirmiau minėti pokyčiai, kurie

galėjo būti dar didesni.

2

Komisija supranta, kad Europos Audito Rūmai atliks atskirą SESAR plėtotės etapo auditą, ir

palankiai tai vertina. Vertinant projekto SESAR indėlį į Europos OEV veiklos rezultatus, bent

veiklos atžvilgiu reikėtų atsižvelgti į visų projekto etapų rezultatus. Faktinius pasiekimus veiklos

rezultatų srityje galima įvertinti tik įdiegus SESAR sprendimus ir pradėjus juos įgyvendinti visame

Europos OEV tinkle.

XII. Žr. Komisijos atsakymus į 1–9 rekomendacijas.

ĮŽANGA

2. OEV – dinamiškas, integruotas oro eismo ir oro erdvės valdymas, apimantis oro eismo paslaugas,

oro erdvės valdymą ir oro eismo srautų valdymą (remiantis Reglamente (EB) Nr. 549/2004 pateikta

10-ąja apibrėžtimi). Be to, teikiant oro eismo paslaugas, užtikrinant oro eismo srautų valdymą ir oro

erdvės valdymą, kaip oro navigacijos paslaugų dalis naudotojams teikiama oro navigacijos

informacija.

PASTABOS

19. Aukšto lygio tikslai buvo suformuluoti 2005 m. Tuo metu buvo spėjama, kad oro eismas kasmet

didės po 3–4 proc.

21. Aukšto lygio tikslus Komisija įvardijo kaip lūkesčius ir pateikė politinių rekomendacijų, kad

paskatintų imtis veiksmų. Šios rekomendacijos buvo išreikštos kokybiškai ir, nors nebuvo

vertinamos pagal tam tikrą atskaitos tašką, jos buvo susietos su 2025 m. galutiniu terminu. Pagal

veiklos rezultatų planą apibrėžti veiklos rezultatų tiksliniai rodikliai, priešingai, grindžiami tinkamai

apibrėžtais veiklos rezultatų rodikliais ir nustatomi remiantis nuodugnia pagrindinių prielaidų

analize ir loginiu pagrindu.

26.

a) Komisija ir Veiklos rezultatų apžvalgos įstaiga nuolat stebi oro navigacijos paslaugų teikimo

rezultatus. Per pastaruosius dvejus metus nepavykus pasiekti pajėgumų srities tikslinių rodiklių,

Komisija šiuo metu ragina valstybes nares pasiūlyti taisomųjų priemonių, kaip reikalaujama pagal

galiojančius teisės aktus. Taikant minėtas priemones, turėtų būti siekiama ištaisyti padėtį ir per

ateinančius metus sustiprinti pajėgumus.

b) Komisija mano, kad sąnaudų veiksmingumo tiksliniai rodikliai grindžiami nustatytomis vieneto

sąnaudomis. Nors Komisija pripažįsta, kad sąnaudų veiksmingumas ir toliau turėtų didėti ir kad

veikiausiai buvo galima nustatyti platesnio užmojo tikslinius rodiklius, nustatyti tiksliniai rodikliai

buvo pasiekti. Tai nepriklauso nuo to, kad pagal dabartinę teisę, be tikslinių rodiklių, galima atlikti

tam tikras korekcijas (įskaitant sąnaudų straipsnių, galiojusių prieš įdiegiant veiklos rezultatų planą,

sugrąžinimą) ir kad dėl to vienetiniai tarifai nemažėjo taip sparčiai kaip veiklos rezultatų plane

nurodyti sąnaudų veiksmingumo tiksliniai rodikliai.

c) Žr. 31 dalyje pateiktas Audito Rūmų pastabas ir Komisijos atsakymą į tos dalies pastabas.

28. Komisija mano, kad veiklos rezultatų planas yra veiklos rezultatais grindžiamo požiūrio pagal

Bendro dangaus iniciatyvą pagrindas.

29. Aukšto lygio tikslus Komisija įvardijo kaip lūkesčius ir pateikė politinių rekomendacijų, kad

paskatintų imtis veiksmų. Šios rekomendacijos buvo išreikštos kokybiškai ir, nors nebuvo

vertinamos pagal tam tikrą atskaitos tašką, jos buvo susietos su 2025 m. galutiniu terminu. Pagal

veiklos rezultatų planą apibrėžti veiklos rezultatų tiksliniai rodikliai, priešingai, grindžiami tinkamai

apibrėžtais veiklos rezultatų rodikliais ir nustatomi remiantis nuodugnia pagrindinių prielaidų

analize ir loginiu pagrindu.

30. Komisija mano, kad parengus veiklos rezultatų planą ir nustačius jo rodiklius žengtas svarbus

žingsnis taikant veiklos rezultatais grindžiamą požiūrį, kuris tolsta nuo ankstesnės veiklos rezultatų

3

stebėsenos. Rodikliai nustatyti atsižvelgiant į duomenų prieinamumą ir suinteresuotųjų subjektų

atskaitomybę.

31. Komisijos nuomone, vertikalus efektyvumas taip pat priklauso nuo veiksnių, kurie nepatenka į

ONPT kontrolės sritį (skrydžių tvarkaraščių, oro uostų pajėgumų, triukšmo ir teritorijos

apribojimų).

32. Komisijos manymu, siekiant nustatyti tikslinius rodiklius, reikia užtikrinti pakankamą

ankstesnių duomenų prieinamumą. To nepadaryta tam tikrų su terminalo sritimi susijusių rodiklių

atveju, kai buvo nustatyti 2 ataskaitinio laikotarpio (2AL) tiksliniai rodikliai. Galimybė sujungti su

įvairiais skrydžio etapais (kelionės nuo vartų iki vartų užlaikymas) susijusius rodiklius priklauso

nuo naudotų parametrų ir poreikio aiškiai priskirti atsakomybę už tuos užlaikymus įvairiems oro

eismo kontrolės padaliniams.

33. Komisija norėtų patikslinti, kad, nors šiuo metu nėra konkretaus rodiklio, pagal kurį būtų galima

vertinti pajėgumus, šis aspektas nuolat stebimas atsižvelgiant į tinklo funkcijų vykdymo veiklos

rezultatus.

35. Komisijos nuomone, pagrindinė priežastis, kodėl tikslinių rodiklių nustatymo procesas yra ilgas

ir sudėtingas, – nagrinėjimo komitete procedūra, kurią reikalaujama atlikti remiantis pagrindiniu

teisės aktu dėl tikslinių rodiklių nustatymo. Savo pasiūlyme dėl BED teisės aktų išdėstymo nauja

redakcija (BED2+) Komisija pateikė alternatyvų. Patirtis parodė, kad Komisija ar bet kuri kita oro

navigacijos paslaugų reguliavimo institucija turi savarankiškiau priimti sprendimą dėl tikslinių

rodiklių ir kad valstybės narės nėra susidariusios išsamaus vaizdo, kad galėtų dalyvauti priimant

sprendimus, kurie turi tiesioginės įtakos kitoms valstybėms narėms.

37.

a) Komisija žino, kad kai kurioms NPI trūksta atitinkamų išteklių. Savo pasiūlymu dėl BED2+ ji

siekė panaikinti šį trūkumą, inter alia, užtikrinant didesnį NPI nepriklausomumą.

b) Sąnaudų tinkamumo finansuoti tikrinimas visų pirma priklauso NPI kompetencijai, nes jos

atsakingos už veiklos rezultatų planų rengimą, veiklos rezultatų priežiūrą ir veiklos rezultatų planų

bei tikslinių rodiklių stebėseną.

c) 2015 m. Komisija pavedė atlikti maršrutinių ir terminalo sąnaudų paskirstymo tyrimą. Į šio

tyrimo rezultatus šiuo metu atsižvelgiama peržiūrint reglamentus dėl veiklos rezultatų ir mokesčių

sistemų, prieš prasidedant 3 ataskaitiniam laikotarpiui (3AL). Be to, gali reikėti įvertinti bet kokius

galimus apskaitos procedūrų pokyčius, atsižvelgiant į administracinę naštą, kurią tie pokyčiai gali

nulemti.

d) Komisija žino apie šią problemą ir ieško sprendimų atsižvelgdama į šiuo metu atliekamą

reglamentų dėl veiklos rezultatų ir mokesčių sistemų peržiūrą.

38. Komisija pabrėžia, kad pagal galiojančią reglamentavimo sistemą nustatyti privalomi kriterijai,

kuriais reikia vadovautis kuriant FOEB. Tvirtinant minėtą reglamentavimo sistemą, manyta, kad tų

kriterijų pakanka, kad būtų galima panaikinti Europos oro erdvės susiskaidymą. Todėl Komisija

pradėjo pažeidimo nagrinėjimo procedūras prieš valstybes nares.

47. Komisija norėtų patikslinti, kad ši JAV ir ES palyginimo veikla atliekama remiantis JAV ir ES

bendradarbiavimo memorandumu ir padedant Eurokontrolei. Tačiau minėtu palyginimu

neatsižvelgiama į abiejų sistemų sudėtingumą ir ypatumus, nes remiamasi paprastais rodikliais.

Todėl našumo lygio analizė taip pat turėtų būti grindžiama veiklos padalinių (oro eismo kontrolės

centrų) atliekamomis nuodugniomis analizėmis, kad būtų visiškai atskleistos masto ekonomijos

galimybės.

48. Komisija pabrėžia, kad ši oro eismo kontrolės centrų lygmens analizė nevisiškai ištobulinta ir

kad išvados dėl masto ekonomijos gali būti skubotos. Iš tiesų Europoje mažesniems oro eismo

4

kontrolės centrams tam tikrais atvejais reikia mažiau sąnaudų nei didesniems oro eismo kontrolės

centrams.

59.

a) Komisija pripažįsta, kad BĮ SESAR steigimo reglamente nurodyta, kad BĮ nutrauks veiklą dar

nepasibaigus nustatytam OEV pagrindiniame plane numatytos MTTP veiklos laikotarpiui. Vis dėlto

Komisija mano, kad to nebūtina laikyti prieštaravimu.

b) Komisija mano, kad BĮ SESAR vaidmuo prižiūrint Europos OEV pagrindinį planą yra suderintas

su reglamentavimo sistema.

60. Žr. Komisijos atsakymą į 59 dalies b punkto pastabas. Komisija sutinka, kad, siekiant užtikrinti

BĮ SESAR veiklos tęstinumą, dabartinę sistemą galima patobulinti nuosekliau pereinant nuo vienos

finansinės programos prie kitos. Vis dėlto ji mano, kad dėl šios sistemos nekyla pavojus projekto

efektyvumui ar BĮ SESAR atskaitomybei – šie elementai siejami su BĮ darbo programomis, kurios

apima Reglamente (ES) Nr. 721/2014 nustatytą BĮ reglamentavimo trukmę. Projektu SESAR, kaip

numatyta, pradėti įgyvendinti ir susieti visi 3 jo etapai ir nuo 2014 m. diegiami SESAR sprendimai.

62. Komisijos nuomone, Europos OEV pagrindinio plano atnaujinimų tvirtinimo procese oro erdvės

naudotojai dalyvavo pakankamai aktyviai. Remiantis reglamentu, BĮ SESAR administracinėje

valdyboje oro erdvės naudotojams suteikta 10 proc. balsavimo teisių – didesnė balsų dalis suteikta

tik dviem narėms steigėjoms (ES ir Eurokontrolei).

63. Komisija mano, kad MTTP veikla skirta veiklos koncepcijai ir susijusioms technologijoms,

kurių įgyvendinimo galimybės nėra žinomos iš anksto, išbandyti ir patvirtinti. Atsižvelgiant į tai, jų

įgyvendinimo srities pakeitimas ilgainiui tampa įprastu ir veiksmingu būdu geriausiai išnaudoti jų

rezultatus ir projektams skirtas lėšas.

64. Žr. Komisijos atsakymą į 63 dalies pastabas. Komisija taip pat priduria, kad grįžtamoji

informacija, susijusi su diegimo veikla, suteikė galimybę peržiūrėti plėtotės etapo veiklą.

Bendras atsakymas į 68 ir 69 dalių ir 72 dalies a bei c punktų pastabas

Žr. Komisijos atsakymus į XI ir 59 dalyse pateiktas Audito Rūmų pastabas.

72.

d) Komisija mano, kad MTTP veikla skirta veiklos koncepcijai ir susijusioms technologijoms, kurių

įgyvendinimo galimybės nėra žinomos iš anksto, išbandyti ir patvirtinti. Atsižvelgiant į tai, jų

įgyvendinimo srities pakeitimas ilgainiui tampa įprastu, neišvengiamu ir veiksmingu būdu

geriausiai išnaudoti jų rezultatus.

IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS

73. OEV – dinamiškas, integruotas oro eismo ir oro erdvės valdymas, apimantis oro eismo

paslaugas, oro erdvės valdymą ir oro eismo srautų valdymą (remiantis Reglamente (EB)

Nr. 549/2004 pateikta 10-ąja apibrėžtimi). Be to, teikiant oro eismo paslaugas, užtikrinant oro

eismo srautų valdymą ir oro erdvės valdymą, kaip oro navigacijos paslaugų dalis naudotojams

teikiama oro navigacijos informacija.

77. Komisija pabrėžia, kad pirminė Bendro Europos dangaus koncepcija apėmė jo sukūrimą

„palaipsniui vis labiau integruojant oro erdvės valdymą ir kuriant naujas oro eismo valdymo

koncepcijas ir procedūras“ (Reglamento (EB) Nr. 551/2004 3 konstatuojamoji dalis). Minėta

koncepcija taip ir nevirto veiklos vizija, susijusia su palankesne oro erdvės struktūra, kalbant apie

oro eismo kontrolės centrų skaičių. Net FOEB iniciatyva nedavė konkrečių rezultatų šioje srityje.

78. Aukšto lygio tikslus Komisija įvardijo kaip lūkesčius ir pateikė politinių rekomendacijų, kad

paskatintų imtis veiksmų. Šios rekomendacijos buvo išreikštos kokybiškai ir, nors nebuvo

5

vertinamos pagal tam tikrą atskaitos tašką, jos buvo susietos su 2025 m. galutiniu terminu. Pagal

veiklos rezultatų planą apibrėžti veiklos rezultatų tiksliniai rodikliai, priešingai, grindžiami tinkamai

apibrėžtais veiklos rezultatų rodikliais ir nustatomi remiantis nuodugnia pagrindinių prielaidų

analize ir loginiu pagrindu.

1 rekomendacija. Peržiūrėti aukšto lygio tikslus

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Vis dėlto Komisija norėtų atkreipti dėmesį į tai, kad, kaip neabejotinai parodė patirtis, nustatant

ilgalaikius BED aukšto lygio tikslus kyla pavojus, jog vėlesniu etapu jie pasidarys nebeaktualūs,

nors ir būtų grindžiami nuodugnia analize. Kad šiuos tikslus būtų galima pasiekti, OEV

bendruomenė turi prisiimti visišką atsakomybę. Viena iš priežasčių, kodėl BED iniciatyva dar

nepavyko sukurti tikro bendro dangaus, yra tai, kad nėra bendros vizijos ir (arba) koncepcijos,

susijusios su tikslinės OEV sistemos sukūrimu pasibaigus jos modernizavimo procesui ne tik

technologiniu, bet ir organizacinės bei veiklos sistemos požiūriu.

Komisija pritaria tam, kad vertėtų stengtis apibrėžti tą viziją ir (arba) koncepciją ir galbūt galiausiai

imtis konkrečių veiksmų jai įgyvendinti.

80. Komisija mano, kad veiklos rezultatų plano ir mokesčių sistemos rezultatus reikėtų vertinti

atsižvelgiant ir į laikotarpį, kai tas planas ir sistema dar negaliojo. Iš 1 diagramoje pavaizduotų

tendencijų matyti, kad nuo 2011 m. užlaikymų lygis ir sąnaudos išliko stabilūs. Iki tol buvo

vykdoma tik laisvo pobūdžio veiklos rezultatų stebėsena, kuria neužtikrinta, kad užlaikymai ir

sąnaudos ir toliau neviršytų priimtino lygio.

2 rekomendacija. Išanalizuoti kitas politikos, kuria būtų mažinamas susiskaidymas,

galimybes

Komisija pritaria šiai rekomendacijai ir ją įgyvendins, kaip nurodyta toliau.

Komisija jau anksčiau įvairiais būdais bandė užtikrinti labiau integruotą tarpvalstybinių oro

navigacijos paslaugų teikimą. Be nesėkmingos FOEB iniciatyvos, 2013 m. Komisija pateikė

pasiūlymą dėl BED teisinės sistemos peržiūros (BED2+), įskaitant vadinamųjų infrastruktūros

paslaugų atskyrimą.

Šiuo pasiūlymu siekta sudaryti palankesnes sąlygas taikyti konkurencingesnį požiūrį teikiant

minėtas paslaugas arba jas teikiant kaip bendrąsias paramos paslaugas. Deja, pasiūlymas dėl

BED2+ vis dar nėra svarstomas vykdant derybas tarpinstituciniu lygmeniu. Atsižvelgdama į veiklos

rezultatų planą, Komisija pasiūlė ir 2013 m. priėmė nuostatą, pagal kurią leidžiama susigrąžinti

restruktūrizavimo sąnaudas, vadovaujantis verslo planu, kuriuo įrodoma ilgainiui oro erdvės

naudotojų gaunama grynoji nauda.

Tačiau valstybės narės ta nuostata dar nepasinaudojo. OEV infrastruktūros modernizavimas,

grindžiamas visapusišku skaitmeninimu ir pramonės sektoriaus partnerystėmis, suteikia konkrečių

galimybių užtikrinti integruotą ar tarpvalstybinį paslaugų teikimą. Šiuo metu Komisija svarsto šią

galimybę kartu su būtinybe konsoliduoti ir racionalizuoti OEV infrastruktūrą atsižvelgiant į projektą

SESAR, poreikiu sukurti naują oro erdvės struktūrą ir peržiūrėti veiklos rezultatų planą.

3 rekomendacija. Užtikrinti visišką NPI nepriklausomumą ir gebėjimus

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Visiško NPI nepriklausomumo ir gebėjimų vykdyti savo funkcijas klausimas jau aptartas Komisijos

komunikate dėl SES2+ (COM(2013) 408 final, p. 6–7). NPI ir ONPT turėtų būti tinkamai atskirti,

siekiant užtikrinti nepriklausomą ir efektyvų NPI veikimą.

Komisija pabrėžia, kad BED2+ priėmimas taip pat priklauso nuo to, kaip skubiai teisės aktų leidėjai

imasi veiksmų.

6

Siekiant įgyvendinti šią rekomendaciją iki nustatyto termino, BED2+ turėtų pajudėti iš dabartinio

sąstingio.

4 rekomendacija. Užtikrinti mokesčių sistemos tikrinimo mastą

Komisija pritaria šiai rekomendacijai ir ją įgyvendins, kaip nurodyta toliau.

Sąnaudų tinkamumo finansuoti tikrinimas visų pirma priklauso NPI kompetencijai, nes jos

atsakingos už veiklos rezultatų planų rengimą, veiklos rezultatų priežiūrą ir veiklos rezultatų planų

bei tikslinių rodiklių stebėseną.

Komisijos intervenciniai veiksmai galėtų būti koncentruojami, pvz., į tuos atvejus, kai valstybės

narės paprašo peržiūrėti jų veiklos rezultatų planus. Per šiuo metu atliekamą reglamentų dėl veiklos

rezultatų ir mokesčių sistemų peržiūrą Komisija taip pat peržiūrės tinkamumo finansuoti

reikalavimus, prieš prasidedant 3AL.

5 rekomendacija. Suderinti veiklos rezultatų planą

Kol tai neviršija jos kompetencijos, Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Komisija pabrėžia, kad pagal galiojančias taisykles jau sudaromos sąlygos taikyti plano išimtis, kai

terminalų, RNS, oro navigacijos informacijos (ONIS) arba meteorologijos (MET) paslaugos

teikiamos rinkos sąlygomis. Iki šiol valstybės narės tik keletu atvejų nusprendė, kad terminalų

paslaugos turi būti teikiamos rinkos sąlygomis. Atsižvelgiant į Komisijos įgaliojimus nustatyti

privalomus tikslinius rodiklius, juos galima padidinti tik peržiūrėjus BED reglamentus (BED2+).

Todėl jie priklauso nuo Tarybos ir EP veiksmų (taip pat ir kalbant apie galutinį terminą).

83. Per šiuo metu atliekamą reglamentų dėl veiklos rezultatų ir mokesčių sistemų peržiūrą Komisija

apsvarstys Audito Rūmų pastabas, prieš prasidedant 3AL.

6 rekomendacija. Peržiūrėti tam tikrus pagrindinius veiklos rezultatų rodiklius

Komisija pritaria šiai rekomendacijai ir ją įgyvendins, kaip nurodyta toliau.

Remiantis konkrečiais veiklos rezultatų plano rodikliais, šiuo metu, prieš prasidedant kitam

ataskaitiniam laikotarpiui (3AL), tie rodikliai yra peržiūrimi ir Komisija apsvarstys Audito Rūmų

pastabas vykstant šiam peržiūros procesui. Vis dėlto galimybės įgyvendinti naujus arba peržiūrėtus

rodiklius itin priklauso nuo tikslių ir svarbių duomenų prieinamumo.

Bendras Komisijos atsakymas į 85 ir 86 dalių pastabas

Žr. Komisijos atsakymus į XI ir 59 dalių pastabas.

7 rekomendacija. Atsižvelgiant į ES paramos tikslus, peržiūrėti ES paramos OEV MTTP

struktūrą

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Komisija pritaria tam, kad būtina sukurti stabilias struktūras, siekiant užtikrinti SESAR inovacijų

ciklo tęstinumą, ir suteikti joms atitinkamų teisinių ir finansinių priemonių, kuriomis taip pat

remiamas bendradarbiavimas su pramonės sektoriaus partnerystėmis. Didžiausias projekto SESAR

privalumas – siekis užtikrinti suinteresuotųjų subjektų dalyvavimą visuose jo procesuose. Šiuo

atžvilgiu SESAR yra pirmoji Sąjungos iniciatyva, kurią vis labiau remia suinteresuotieji subjektai,

visų pirma dėl BĮ SESAR ir SESAR diegimo programos.

Vis dėlto Komisija mano, kad plėtotės etapo rezultatai, tvirta partnerystė ir didesnis informuotumas

apie būsimus oro transporto srities uždavinius sudarė sąlygas imtis su OEV inovacijų ciklu susijusių

veiksmų, susiejant visus tris projekto SESAR etapus ir jo partnerius ir taip padedant siekti platesnio

užmojo tikslų su Bendru Europos dangumi susijusios veiklos rezultatų srityje. Tai yra veiklos,

kuriai daugiausia vadovavo BĮ SESAR, rezultatas. Šiandien inovacijų ciklas ir jo pagrindiniai

7

įgyvendinimo mechanizmai bei įstaigos sudaro palankias sąlygas geriau nustatyti sprendimų,

kuriais skatinama mažinti susiskaidymą, gerinti OEV veiklos rezultatus ir didinti Europos pramonės

konkurencingumą, prioritetus.

Komisija siekia sustiprinti sistemą, pagal kurią būtų galima remti ir valdyti šias partnerystes

siekiant Sąjungos politikos tikslų. Atsižvelgdama į būsimą daugiametę finansinę programą,

Komisija vertina potencialias galimybes, kaip veiksmingiau sujungti visą SESAR inovacijų ciklą

taikant Bendro Europos dangaus mechanizmus ir integruoti gyvavimo ciklu grindžiamą požiūrį į

savo oro transporto politiką.

8 rekomendacija. Padidinti BĮ SESAR atskaitomybę

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Komisija ir toliau bendradarbiaus su BĮ SESAR, kad padidintų jos atskaitomybę, kuri daugiausia

priklauso nuo jos narių įsipareigojimo vadovautis visuotinai priimta vizija ir veiksmingos

programos jai įgyvendinti.

Atsižvelgiant į SESAR plėtotės ir diegimo etapų rezultatus, šiuo metu naujausioje OEV pagrindinio

plano versijoje pateikiama stabilesnė SESAR vizija (SESAR 2020) ir ja sudaromos sąlygos geriau

suderinti prioritetus, investicijas ir sutelkti ES finansavimą. Visi BĮ SESAR nariai įsipareigojo

vadovautis šia vizija. Šią viziją būtina perkelti į privalomas metines ir daugiametes darbo

programas, kuriose būtų nustatyti BĮ SESAR veiklos tikslai ir orientyrai.

9 rekomendacija. Prioritetą skirti tai MTTP teikiamai ES paramai, kuria skatinama mažinti

susiskaidymą ir stiprinama konkurencinė aplinka

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Komisija palankiai vertina poreikį užtikrinti, kad prioritetas būtų skiriamas OEV MTTP

sprendimams, kuriais mažinamas susiskaidymas, didinamas sąveikumas, skatinama dalytis

infrastruktūra ir stiprinamos konkurencingos aplinkos sąlygos. Dabartiniais ES finansavimo

skyrimo procesais jau sudaromos sąlygos įvertinti projektų svarbą atsižvelgiant į SESAR inovacijų

ciklą ir ES finansavimo poveikį sutarties sudarymo kriterijams. Komisija užtikrina, kad kvietimuose

teikti pasiūlymus šie kriterijai būtų kruopščiai įvertinti.

SESAR inovacijų cikle jau vadovaujamasi į tinklą orientuotu požiūriu. Visų pirma, OEV

pagrindiniame plane nurodytomis svarbiausiomis OEV funkcijomis, kuriomis padėta siekti tinklo

veiklos rezultatų ir kurios turi būti darniai įdiegtos, pasinaudota diegimo programoje, įgyvendinant

bendrus projektus (Reglamentas (ES) Nr. 409/2013). Šios funkcijos įdiegtos koordinuojant SESAR

diegimo administratoriui. SESAR diegti skirtu ES finansavimu daugiausia dėmesio skiriama

bendriems projektams, kuriems teikiama pirmenybė EITP daugiametėje programoje ir susijusiuose

kvietimuose teikti pasiūlymus.

Kaip nurodyta atsakyme į 7 rekomendaciją, Komisija sieks nustatyti tvirtesnius ryšius su kitais

Bendro Europos dangaus mechanizmais ir sukurti stabilias SESAR inovacijų ciklo struktūras bei

suteikti joms atitinkamų teisinių ir finansinių priemonių, kuriomis daugiausia dėmesio būtų

skiriama tinklo veiklos rezultatų pridėtinei vertei.

Etapas Data

APM patvirtinimas / audito pradžia 11.5.2016

Oficialus ataskaitos projekto siuntimas Komisijai (arba kitam audituojamam subjektui)

24.7.2017

Galutinės ataskaitos patvirtinimas po prieštaravimų procedūros 11.10.2017

Komisijos (ar kito audituojamo subjekto) oficialių atsakymų gavimas visomis kalbomis

23.11.2017

Šio audito metu mes tikrinome atrinktus pagrindinius Bendro Europos dangaus (BED) iniciatyvos, kuria siekiama pagerinti bendro oro eismo valdymo (OEV) veiksmingumą, komponentus. Darome bendrą išvadą, kad iniciatyva tenkintas aiškus poreikis ir kad ji padėjo sukurti didesnio OEV efektyvumo kultūrą. Tačiau Europos oro erdvės valdymas išlieka suskaidytas ir BED koncepcija dar nėra įgyvendinta. Navigacijos mokesčiai nebuvo iš esmės sumažinti, o su OEV susiję užlaikymai vėl ėmė ilgėti. Nors projektu SESAR – technologiniu BED ramsčiu – skatinamas koordinavimas ir laipsniškai diegiami technologiniai patobulinimai, nuo pradinio tvarkaraščio atsiliekama, projektas tapo daug brangesnis, negu tikėtasi. Iš esmės ES intervenciniai veiksmai, susiję su SESAR, keitėsi ir intervenciniai veiksmai, turintys tikslų įgyvendinimo terminą, tapo veikiau neterminuotu įsipareigojimu.Mes teikiame keletą rekomendacijų Europos Komisijai ir valstybėms narėms, siekdami padėti pagerinti BED veiksmingumą.

© Europos Sąjunga, 2017

Leidžiama atgaminti nurodžius šaltinį.

EUROPOS AUDITO RŪMAI 12, rue Alcide de Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx Interneto svetainė: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors

1977 - 2017