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6. Auflage

Staatsrecht

Grundriss des Staatsorganisationsrechts und der Grundrechte

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Staatsrecht

Grundriss des Staatsorganisationsrechtsund der Grundrechte

vonProfessor Dr. Wilfried BergOrdinarius für Öffentliches Recht an der Universität Bayreuth

6., neu bearbeitete Auflage, 2011

RICHARD BOORBERG VERLAGSTUTTGART • MÜNCHENHANNOVER • BERLIN • WEIMAR • DRESDEN

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Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikationin der Deutschen Nationalbibliografie; detailliertebibliografische Daten sind im Internet überhttp://dnb.de abrufbar.

6. Auflage, 2011

ISBN 978-3-415-04662-7

© Richard Boorberg Verlag GmbH & Co KG, 1991Scharrstraße 270563 Stuttgartwww.boorberg.de

Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. JedeVerwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist,bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlages. Dies gilt insbesondere fürVervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen unddie Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.

Satz: Dörr + Schiller GmbH, StuttgartDruck und Verarbeitung: Laupp & Göbel GmbHTalstraße 14, 72147 Nehren

ISBN 978-3-415-0 -5031 0E-

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Vorwort zur sechsten Auflage

Vor genau 20 Jahren, zum Wintersemester 1991/92 ist dieser Grundriss desStaatsrechts zum ersten Mal als Buch erschienen. Ich folgte damals einer Anre-gung des Boorberg-Verlages, der sich nach der Wiedervereinigung ganz beson-ders für die Ausbildung junger Juristen in den neuen Bundesländern engagierthat. Anlass für die Neubearbeitung ist aber nicht dieses Jubiläum, sondern diestürmische Entwicklung, die Staatsrecht und Politik seit der fünften Auflage2007 genommen haben. Mit der Wahl des 17. Deutschen Bundestages im Jahre2009 war die zweite „große Koalition“ beendet. Die weltweite Finanz- undWirtschaftskrise, der Lissabon-Vertrag, aber auch der erste Rücktritt eines Bun-despräsidenten haben die Politik und die nationale und internationale Rechts-ordnung stark und täglich neu herausgefordert.

Das Grundgesetz hat sich in dieser Zeit sehr verändert. Die (neue) „Schul-denbremse“ als Kernstück der Föderalismusreform II erscheint als sprachli-cher und systematischer Fremdkörper (vgl. Art. 109, 115, 143 d GG). Auch derLissabon-Vertrag hat im Text des Grundgesetzes deutliche Spuren hinterlassen(vgl. Art. 23, 45, 93 GG). Zuletzt wurde durch Einfügung eines neuen Art. 91 ein das Grundgesetz die vom Bundesverfassungsgericht gerügte Praxis desZusammenwirkens der Bundesagentur für Arbeit und kommunaler Träger ingemeinsamen Einrichtungen auf dem Gebiet der Grundsicherung für Arbeit-suchende verfassungsrechtlich legitimiert.

Diese und weitere Änderungen des Grundgesetzes, aber auch grundlegendeEntscheidungen des Bundesverfassungsgerichts – etwa zum Lissabon-Vertragoder zum Verhältnis zwischen Datenschutz und Gefahrenabwehr (Stichwort:Vorratsdatenspeicherung) – und zunehmend Entscheidungen der europäi-schen Gerichtshöfe mußten dargestellt, erläutert und in die historischen undsystematischen Zusammenhänge eingeordnet werden. Dabei habe ich dengesamten Text überarbeitet, einige Abschnitte dieses Grundrisses völlig neugeschrieben und versucht, gleichzeitig seine Lesbarkeit weiter zu verbessern.Ziel dieses Grundrisses ist es, das geltende Staatsrecht des wiedervereinigtenDeutschlands in seiner historischen Entwicklung und im Zusammenhang mitden politischen Verhältnissen verstehen zu lernen; zugleich gilt es, die Stel-lung des Staatsrechts in der gesamten Rechtsordnung zu verdeutlichen.Besonderer Wert wird darauf gelegt, den systematischen Aufbau des Grund-gesetzes aufzuzeigen, also die großen Linien hervortreten zu lassen. Die wech-selseitigen Bezüge zwischen Organisationsrecht und Grundrechten werdenimmer wieder nachgewiesen. Die Grundrechte werden – ebenso wie die Ein-wirkungen des Europarechts auf das deutsche Staatsrecht – in sachlichenZusammenhängen und nicht isoliert erläutert.

Danken möchte ich dem Boorberg-Verlag und insbesondere seinem LektorDr. Arnd-Christian Kulow für die geduldige und stets konstruktive und hoch

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Vorwort zur sechsten Auflage

professionelle Betreuung. Ganz besonderen Dank schulde ich aber Christine,die mich erst in die Lage versetzt hat, diese Neuauflage auch technisch zubewältigen.

Bayreuth, im März 2011

Wilfried Berg

Inhaltsverzeichnis

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Inhaltsverzeichnis

Schrifttum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Abkürzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

1. Teil Staatsorganisationsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

1. Kapitel Staatsrecht in der Rechtsordnung . . . . . . . . . . . . . 23

I. Einordnung des Staatsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231. Überblick über die Rechtsgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

a) Öffentliches Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25b) Privatrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

2. Staatsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263. Gerichtliche Durchsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

II. Rechtsquellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301. Rechtssätze und Einzelfallentscheidungen. . . . . . . . . . . . . 302. Normenhierarchie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

2. Kapitel Grundbegriffe des Staatsrechts . . . . . . . . . . . . . . . 35

I. Begriffe Staat, Verfassungsrecht, Grundgesetz. . . . . . . . . . . . . 351. Staat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

a) Staatsgebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35b) Staatsvolk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37c) Staatsgewalt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

2. Verfassungsrecht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393. Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

II. „Verfassungswirklichkeit“ und Verfassung . . . . . . . . . . . . . . 41III. Bindungswirkungen des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . 43

1. Privatpersonen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432. Staatsorgane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

3. Kapitel Entstehung der Bundesrepublik Deutschlandund des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

I. Bundesrepublik Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45II. Berlin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47III. Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48IV. Zeittafel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

1. Verfassungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502. Bundestage und Bundesregierungen . . . . . . . . . . . . . . . . 52

Inhaltsverzeichnis

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4. Kapitel Einflüsse der Weimarer Verfassung auf das Grundge-setz; Rechtsvergleichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

I. Grundentscheidungen der Weimarer Verfassung . . . . . . . . . . . 54II. Oberste Staatsorgane nach der Weimarer Verfassung . . . . . . . . . 55

1. Reichstag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552. Reichspräsident . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 563. Reichsregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 564. Reichsrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 575. Staatsgerichtshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

III. Grundrechte nach der Weimarer Verfassung . . . . . . . . . . . . . . 57IV. Rechtsvergleichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

1. Frankreich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 582. USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 583. Schweiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 594. Österreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

5. Kapitel Grundentscheidungen des Grundgesetzes . . . . . . . . 60

I. Republik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61II. Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

1. Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 632. Mehrheitsprinzip. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 643. Opposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 644. Mehrparteienprinzip. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 655. Freies Mandat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 676. Freie Presse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 687. Chancengleichheit der Bürger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 698. Selbstverwaltungsgarantie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

III. Rechtsstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 711. Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 722. Förmliches Gesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 743. Gesetzmäßigkeit der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 744. Rechtmäßigkeitswerte – Gerechtigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . 755. Rechtssicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 756. Übermaßverbot/Verhältnismäßigkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . 777. Rechtsschutzgarantie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 788. Widerstandsrecht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

IV. Sozialstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79V. Bundesstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81VI. Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere. . . . . . . 85VII. Wirtschaftsverfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

6. Kapitel Oberste Bundesorgane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

I. Bundestag, Art. 38–49 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 921. Zustandekommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

Inhaltsverzeichnis

9

2. Stellung der Abgeordneten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 973. Funktionen des Bundestags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

II. Bundesrat, Art. 50–53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1091. Zusammensetzung des Bundesrates und Stellung seiner

Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1112. Funktionen des Bundesrates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

III. Bundesregierung, Art. 62–69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1161. Bildung, Zusammensetzung und Ende der Bundesregierung . . 1172. Funktionen der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

IV. Bundespräsident, Art. 54–61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1231. Wahl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1232. Rechtsstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1243. Funktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

7. Kapitel Die Gesetzgebung des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . 128

I. Verhältnis zwischen Bund und Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . 129II. Einteilung der Gesetzgebung des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . 130

1. Ausschließliche Kompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1302. Konkurrierende Kompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1313. Grundsatzgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1334. „Ungeschriebene“ Bundeskompetenzen?. . . . . . . . . . . . . . 133

III. Das Gesetzgebungsverfahren bei Bundesgesetzen . . . . . . . . . . 1341. Gesetzesinitiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1342. Verfahren im Bundestag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1363. Weiteres Verfahren im Bundesrat und im Vermittlungsausschuss 1364. Inkrafttreten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

IV. Rechtsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

8. Kapitel Die Ausführung der Bundesgesetze . . . . . . . . . . . . 140

I. Verhältnis zwischen Bund und Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . 140II. Bundeseigene Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141III. Landesvollzug von Bundesgesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142IV. Gemeinschaftsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

9. Kapitel Finanz- und Haushaltsverfassung . . . . . . . . . . . . . 145

I. Gesetzgebungshoheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147II. Ertragshoheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148III. Verwaltungshoheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150IV. Haushaltsgesetz und Haushaltsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . 151

10. Kapitel Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes . . . . . . . . . . 154

I. Bund/Länder- und Organstreitigkeiten. . . . . . . . . . . . . . . . . 156II. Normenkontrollverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157III. Verfassungsbeschwerden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Inhaltsverzeichnis

10

IV. Staatsgerichtsbarkeit im engeren Sinne. . . . . . . . . . . . . . . . . 161

2. Teil Die Grundrechte / Allgemeiner Teil . . . . . . . . . . . . . 163

1. Kapitel Geschichte, Begriff und erste Einteilung der Grund-rechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

I. Geschichte der Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163II. Begriff der Grundrechte im Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . 165III. Möglichkeiten der Einteilung der Grundrechte . . . . . . . . . . . . 166

2. Kapitel Bindungswirkung und persönlicher Geltungsbereichder Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

I. Bindungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170II. Persönlicher Geltungsbereich der Grundrechte . . . . . . . . . . . . 171III. Grundrechte im Europa- und im Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . 178

3. Kapitel Einschränkbarkeit von Grundrechten . . . . . . . . . . . 181

I. Einteilung der Freiheitsrechte nach der Intensität ihrer Einschränk-barkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

II. Bedeutung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts . . . . . . . . . . . . 182III. Einschränkung von Grundrechten ohne Gesetzesvorbehalt . . . . . 183IV. Verwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

4. Kapitel Sicherungen der Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . 186

I. Schutzwirkung des Art. 79 III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186II. Schutzwirkung des Art. 19 I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187III. Schutzwirkung des Art. 19 II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188IV. Weitere Sicherungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

Die Grundrechte / Besonderer Teil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

5. Kapitel Grundrechte der existenziellen Sicherung(Art. 1, 2 II, 4 I, III, 10, 13, 16, 16 a, 101, 103, 104) . . 191

I. Menschenwürde (Art. 1) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191II. Recht auf Leben, körperliche Unversehrtheit und Freiheit der

Person (Art. 2 II, 16, 101, 103, 104) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1931. Leben und körperliche Unversehrtheit . . . . . . . . . . . . . . . 1932. Freiheit der Person . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1943. Auslieferungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1954. Gesetzlicher Richter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1965. Prozessuale Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1976. Freiheitsentzug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

III. Gewissensfreiheit und Recht zur Kriegsdienstverweigerung(Art. 4 I, III) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

Inhaltsverzeichnis

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IV. Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis (Art. 10). . . . . . . . . . . . 203V. Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13) . . . . . . . . . . . . . . . 204VI. Asylrecht (Art. 16 a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

6. Kapitel Sicherung demokratischer Rechte(Art. 5 I, II, 8, 9 I, II, 17, 21) . . . . . . . . . . . . . . . 208

I. Meinungsfreiheit (Art. 5 I, II) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2081. Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2082. Einschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

II. Versammlungsfreiheit (Art. 8) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214III. Vereinigungsfreiheit (Art. 9 I, II) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215IV. Petitionsrecht (Art. 17) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217V. Politische Parteien (Art. 21) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

1. Parteibegriff, Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2182. Parteiverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

7. Kapitel Sicherung kultureller Rechte (Art. 4 I, II, 5 III, 6, 7) . . 221

I. Die Freiheit des religiösen und weltanschaulichen Bekenntnisses(Art. 4 I, II) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

II. Kunst, Wissenschaft, Forschung und Lehre (Art. 5 III) . . . . . . . . 223III. Ehe und Familie (Art. 6) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225IV. Schulwesen (Art. 7). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228

8. Kapitel Sicherung wirtschaftlicher Freiheit(Art. 9 III, 11, 12, 14, 15, 2 I) . . . . . . . . . . . . . . . . 231

I. Koalitionsfreiheit (Art. 9 III) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231II. Freizügigkeit (Art. 11) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233III. Berufsfreiheit (Art. 12) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

1. Beruf, Berufsausübung und Einschränkungen . . . . . . . . . . . 2341. Stufe: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2362. Stufe: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2373. Stufe: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2382. Arbeitsplatzwahl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2393. Wahl der Ausbildungsstätte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2404. Verbot der Zwangsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

IV. Eigentum und Erbrecht (Art. 14) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241V. Sozialisierung (Art. 15). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246VI. Allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 I) . . . . . . . . . . . . . . . . 247

9. Kapitel Gleichheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

I. Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 I) . . . . . . . . . . . . . . . . 249II. Besondere Ausprägungen des Gleichheitssatzes . . . . . . . . . . . 251

Sachregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

Inhaltsverzeichnis

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Schrifttum

13

Schrifttum

I. Kommentare zum Grundgesetz

Denninger/Hoffmann-Riem/Schneider/Stein (Hrsg.): Kommentar zum Grundge-setz der Bundesrepublik Deutschland (Loseblatt), 3. Aufl. 2001ff.

Bonner Kommentar: Kommentar zum Bonner Grundgesetz (Loseblatt) Stand:150. Lfg., Februar 2011

Dreier (Hrsg.): Grundgesetz, Kommentar, Band 1, 2. Aufl. 2004, Band 2, 2. Aufl.2006, Band 3, 2. Aufl. 2008

Friauf/Höfling (Hrsg.): Berliner Kommentar zum Grundgesetz (Loseblatt), Stand:2010

Hömig (Hrsg.): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 9. Aufl. 2010Jarass/Pieroth: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar,

11. Aufl. 2011v. Mangoldt/Klein/Starck: Das Bonner Grundgesetz, Kommentar in 3 Bänden,

6. Aufl. 2010/2011Maunz/Dürig: Grundgesetz-Kommentar (Loseblatt), Stand: 59. Lfg. August 2010von Münch/Kunig (Hrsg.): Grundgesetz-Kommentar, in 3 Bänden, Bd. 1, 5. Aufl.

2000, Bd. 2, 5. Aufl. 2001, Bd. 3, 5. Aufl. 2003Sachs (Hrsg.): Grundgesetz-Kommentar, 5. Aufl. 2009Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf: Kommentar zum Grundgesetz für die Bun-

desrepublik Deutschland, 12. Aufl. 2011Sodan: Grundgesetz, 2009

II. Lehr-, Hand- und Übungsbücher

Badura: Staatsrecht, 4. Aufl. 2010Benda/Maihofer/Vogel (Hrsg.): Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepu-

blik Deutschland, 2. Aufl. 1994 (HdVR)Berg/Knemeyer/Papier/Steiner: Staats- und Verwaltungsrecht in Bayern, 6. Aufl.

1996Degenhart: Staatsrecht I, Staatsorganisationsrecht, 26. Aufl. 2010Doehring: Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl. 2004Epping: Grundrechte, 4. Aufl. 2009Frotscher/Pieroth: Verfassungsgeschichte, 8. Aufl. 2009Häberle: Verfassung als öffentlicher Prozeß – Materialien zu einer Verfassungstheo-

rie der offenen Gesellschaft, 3. Aufl. 1998Härtel (Hrsg.): Handbuch Föderalismus in 4 BändenHesse: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland,

20. Aufl. 1995Hufen: Staatsrecht II. Grundrechte, 2. Aufl. 2009Ipsen: Staatsrecht I (Staatsorganisationsrecht), 18. Aufl. 2006; Staatsrecht II

(Grundrechte), 10. Aufl. 2007Isensee/Kirchhof (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutsch-

land (HdStR); Bd. I Historische Grundlagen, 3. Aufl. 2003; Bd. II Verfassungs-staat, 3. Aufl. 2004; Bd. III Demokratie – Bundesorgane, 3. Aufl. 2005; Bd. IV Auf-gaben des Staates, 3. Aufl. 2006; Bd. V Rechtsquellen, Organisation, Finanzen,

14

Schrifttum

3. Aufl. 2007; Bd. VI Bundesstaat, 3. Aufl. 2008; Bd. VII Freiheitsrechte, 3. Aufl.2009; Bd. VIII Grundrechte: Wirtschaft, Verfahren, Gleichheit, 3. Aufl. 2010.

Kotulla: Deutsche Verfassungsgeschichte, 2008Kröger: Einführung in die Verfassungsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland,

1993Manssen: Staatsrecht II. Grundrechte, 7. Aufl. 2010Maurer: Staatsrecht I, 6. Aufl. 2010Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl. 2009Menger: Deutsche Verfassungsgeschichte der Neuzeit, 8. Aufl. 1993Merten/Papier (Hrsg.): Handbuch der Grundrechte (HGR); Bd. I Entwicklung und

Grundlagen, 2004; Bd. II Grundrechte in Deutschland: Allgemeine Lehren I,2006; Bd. III Grundrechte in Deutschland: Allgemeine Lehren II, 2009; Bd. VI/1Europäische Grundrechte I, 2010; Bd, IV/2 Europäische Grundrechte II – Uni-verselle Menschenrechte, 2009

Michael/Morlock: Grundrechte, 2. Aufl. 2010v. Münch/Mager: Staatsrecht I, 7. Aufl. 2009Peters/Salzwedel/Erbel: Geschichtliche Entwicklung und Grundfragen der Verfas-

sung, 1969Pieroth/Schlink: Grundrechte – Staatsrecht II, 26. Aufl. 2010Schmitt/Glaeser: Der freiheitliche Staat des Grundgesetzes, 2008Schweitzer: Staatsrecht III, 10. Aufl. 2010Sodau/Ziekow: Grundkurs Öffentliches Recht, 4. Aufl. 2010Stein/Frank: Staatsrecht, 21. Aufl. 2010Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I Grundbegriffe und

Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, 2. Aufl. 1984;Bd. II Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Not-standsverfassung, 1980; Bd. III/1 Allgemeine Lehren der Grundrechte, 1. Halb-band, 1988; Bd. III/2 Allgemeine Lehren der Grundrechte, 2. Halbband, 1994;Bd. IV/1 Die einzelnen Grundrechte, 2006; Bd. IV/2 Die einzelnen Grundrechte,2010; Bd. V Die geschichtlichen Grundlagen des deutschen Staatsrechts, 2000

Streinz: Europarecht, 7. Aufl. 2005Zippelius: Kleine deutsche Verfassungsgeschichte, 7. Aufl. 2006Zippelius/Würtenberger: Deutsches Staatsrecht, 32. Aufl. 2008

III. Nachschlagewerke

Bumke/Voßkuhle: Casebook Verfassungsrecht, 5. Aufl. 2008Dürig/Rudolf: Texte zur deutschen Verfassungsgeschichte, 3. Aufl. 1996Ismayr: Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik

Deutschland, 2000Model/Creifelds: Staatsbürger-Taschenbuch, 32. Aufl. 2007v. Münch (Hrsg.): Dokumente der Wiedervereinigung Deutschlands, 1991Stern/Schmidt-Bleibtreu (Hrsg.): Verträge und Rechtsakte zur Deutschen Einheit,

3 Bände, 1990/1991

IV. Literatur zum BVerfGG

Fleury: Verfassungsprozessrecht, 6. Aufl. 2004Gersdorf: Verfassungsprozessrecht und Verfassungsmäßigkeitsprüfung, 3. Aufl.

2010Hillgruber/Goos: Verfassungsprozessrecht, 2. Aufl. 2006

Schrifttum

15

Lechner/Zuck: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, 5. Aufl. 2006Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge: Bundesverfassungsgerichtsgesetz (Lose-

blatt-Kommentar), Stand: November 2010Pestalozza: Verfassungsprozeßrecht, Die Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes

und der Länder, 3. Aufl. 1991Robbers: Verfassungsprozessuale Probleme in der öffentlich-rechtlichen Arbeit,

2. Aufl. 2005Schlaich/Korioth: Das Bundesverfassungsgericht, 8. Aufl. 2010

16

Schrifttum

Abkürzungen

17

Abkürzungen

a.A. anderer AnsichtAbgG AbgeordnetengesetzAbl. Amtsblattabw. abweichendAEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen UnionAFG ArbeitsförderungsgesetzAfP Archiv für PresserechtAG AmtsgerichtAGG Allgemeines GleichbehandlungsgesetzAkademie ZeitschriftAO AbgabenordnungAöR Archiv des öffentlichen Rechts (Zeitschrift)APuZ Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzei-

tung Das ParlamentArbGG ArbeitsgerichtsgesetzArt. ArtikelAsylVfG AsylverfahrensgesetzAtG AtomgesetzAufenthG Gesetz über dem Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die

Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufent-haltsgesetz)

AusfG Art. 23 III GG Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierungund Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Euro-päischen Union

AusfG Art. 23 VII GG Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländernin Angelegenheiten der Europäischen Union

Az. Aktenzeichen

B. BeschlußBAföG BundesausbildungsförderungsgesetzBAG BundesarbeitsgerichtBAnz BundesanzeigerBauGB BaugesetzbuchBauNVO BaunutzungsverordnungbayGO Gemeindeordnung für den Freistaat BayernbayKAG Bayerisches KommunalabgabengesetzbayPAG Bayerisches PolizeiaufgabengesetzbayPrG Gesetz über die PresseBayVBl. Bayerische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)BayVerfGH Bayerischer VerfassungsgerichtshofBayVGH Bayerischer VerwaltungsgerichtshofBBankG Gesetz über die Deutsche BundesbankBBesG BundesbesoldungsgesetzBBG BundesbeamtengesetzBDSG BundesdatenschutzgesetzBeamtStG BeamtenstatusgesetzBeamtVG BeamtenversorgungsgesetzBFH BundesfinanzhofBGB Bürgerliches Gesetzbuch

18

Abkürzungen

BGBl. BundesgesetzblattBGH BundesgerichtshofBGHZ Entscheidungen des BGH in ZivilsachenBHO BundeshaushaltsordnungBImSchG Bundes-ImmissionsschutzgesetzBK Bonner Kommentar (zum Grundgesetz)BNatSchG BundesnaturschutzgesetzBP BayernparteiBPolG BundespolizeigesetzBR-Drucks. BundesratsdrucksacheBRH BundesrechnungshofBRHG BundesrechnungshofgesetzBRRG BeamtenrechtsrahmengesetzBSG BundessozialgerichtBT BundestagBT-Drucks. BundestagsdrucksacheBündnis 90/Grüne Listenverbindung (seit der 1. gesamtdeutschen Bundes-

tagswahl)BV Verfassung des Freistaates BayernBVerfG BundesverfassungsgerichtBVerfGE Entscheidungen des BundesverfassungsgerichtsBVerfGG BundesverfassungsgerichtsgesetzBVerwG BundesverwaltungsgerichtBVerwGE Entscheidungen des BundesverwaltungsgerichtsBWahlG BundeswahlgesetzBWahlO Bundeswahlordnung

CDU Christlich Demokratische Union DeutschlandsCSU Christlich-Soziale Union in Bayern e. V.

Das Parlament WochenzeitungDDR Deutsche Demokratische RepublikDÖV Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)DP Deutsche ParteiDRiG Deutsches RichtergesetzDtZ Deutsch-Deutsche RechtszeitschriftDJT Deutscher JuristentagDV Die Verwaltung (Zeitschrift)DVBl Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift)DVP Demokratische Volkspartei

E. EntscheidungEAG Europäische Atomgemeinschaft (Euratom)EDV elektronische DatenverarbeitungEG Europäische GemeinschaftenEGGVG Einführungsgesetz zum GerichtsverfassungsgesetzEGKS Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (Montan-

union)EGMR Europäischer Gerichtshof für MenschenrechteEGV Vertrag zur Gründung der Europäischen GemeinschaftEMRK Europäische Konvention zum Schutz der Menschen-

rechte und GrundfreiheitenEP Europäisches ParlamentEStG EinkommensteuergesetzEU Europäische Union

Abkürzungen

19

EuGH Europäischer GerichtshofEuGRZ Europäische Grundrechte-ZeitschriftEUV Vertrag über die Europäische UnionEUZBBG Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung

und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Euro-päischen Union

EUZBLG Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländernin Angelegenheiten der Europäischen Union

EuZW Europäische Zeitschrift für WirtschaftsrechtEV EinigungsvertragEWG Europäische WirtschaftsgemeinschaftEWR Europäischer WirtschaftsraumEZB Europäische Zentralbank

FDP Freie Demokratische ParteiFG FinanzgerichtFGG Gesetz über die Angelegenheiten der freiwilligen

GerichtsbarkeitFGO FinanzgerichtsordnungFMStG FinanzmarktstabilisierungsgesetzFVP Freie VolksparteiFStrG Bundesfernstraßengesetz

GastG GaststättengesetzGB/BHE Bundestagskoalition Gesamtdeutscher Block/Bund der

Heimatvertriebenen und EntrechtetenGbR Gesellschaft bürgerlichen RechtsG 10 Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmel-

degeheimnissesG 115 Gesetz zur Ausführung von Art. 115 des GrundgesetzesGenG GenossenschaftsgesetzGewArch Gewerbearchiv (Zeitschrift)GewO GewerbeordnungGewStG GewerbesteuergesetzGG Grundgesetz für die Bundesrepublik DeutschlandGmbHG Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter

HaftungGOBR Geschäftsordnung des BundesratesGOBReg Geschäftsordnung der BundesregierungGOBT Geschäftsordnung des BundestagesGOBVerfG Geschäftsordnung des BundesverfassungsgerichtsGOVermAussch Gemeinsame Geschäftsordnung des Bundestages und des

Bundesrates für den Ausschuss nach Art. 77 GG (Vermitt-lungsausschuss)

GRUR Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht (Zeit-schrift)

GüKG GüterkraftverkehrsgesetzGVBl. Gesetz- und VerordnungsblattGVG GerichtsverfassungsgesetzGWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellge-

setz)

HandwO HandwerksordnungHChE Entwurf des Verfassungskonvents von HerrenchiemseeHdStR Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts

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Abkürzungen

HdVR Benda/Maihofer/Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfas-sungsrechts

HGB HandelsgesetzbuchHGR Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der GrundrechteHRG HochschulrahmengesetzHGrG HaushaltsgrundsätzegesetzHrsg. Herausgeber

i.d.F. in der FassungIFG InformationsfreiheitsgesetzIfSG InfektionsschutzgesetzIHKG Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie-

und HandelskammernInsO InsolvenzordnungIntVG IntegrationsverantwortungsgesetzIT Informationstechnologiei.w. im wesentlicheni.w.S. im weiteren/weitesten Sinne

JA Juristische Arbeitsblätter (Zeitschrift)JGG JugendgerichtsgesetzJK Jura-KarteiJöR Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart (NF =

neue Folge)JUSchG JugendschutzgesetzJura Juristische Ausbildung (Zeitschrift)JuS Juristische Schulung (Zeitschrift)JZ Juristenzeitung (Zeitschrift)

Kap. KapitelKHG KrankenhausfinanzierungsgesetzKJ Kritische Justiz (Zeitschrift)KMK Ständige Konferenz der KultusministerKPD Kommunistische Partei DeutschlandsKrW-/AbfG Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz

LPartG LebenspartnerschaftsgesetzLG LandgerichtLuftSiG Luftsicherheitsgesetz

MdB Mitglied des BundestagesMDR Monatsschrift für Deutsches Recht (Zeitschrift)MedR Medizinrecht (Zeitschrift)

NATO Nordatlantische Allianz – North Atlantic Treaty Organi-zation

NJW Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift)NPD Nationaldemokratische Partei DeutschlandsNuR Natur und Recht (Zeitschrift)NVwZ Neue Zeitschrift für VerwaltungsrechtNWVBl. Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

OLG OberlandesgerichtOVG OberverwaltungsgerichtÖVP Österreichische VolksparteiOWiG Gesetz über Ordnungswidrigkeiten

Abkürzungen

21

ParlStG Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentari-schen Staatssekretäre

PartG ParteiengesetzPBefG PersonenbeförderungsgesetzPDS Partei des Demokratischen SozialismusPetG PetitionsgesetzPKGrG Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichten-

dienstlicher Tätigkeit des BundesPUAG Gesetz zur Regelung der Untersuchungsausschüsse des

Deutschen Bundestages (Untersuchungsausschussgesetz)

RG ReichsgerichtRn. RandnummerRspr. RechtsprechungRV Verfassung des Deutschen Reichs vom 16.4.1871

(Reichsverfassung)RW Rechtswissenschaft (Zeitschrift)

SED Sozialistische Einheitspartei DeutschlandsSGB SozialgesetzbuchSGG SozialgerichtsgesetzSPD Sozialdemokratische Partei DeutschlandsSPÖ Sozialdemokratische Partei ÖsterreichsSRP Sozialistische ReichsparteiStAG Staatsangehörigkeitsgesetzst. Rspr. ständige RechtsprechungStGB StrafgesetzbuchStGH StaatsgerichtshofStPO StrafprozessordnungStVG StraßenverkehrsgesetzStVO Straßenverkehrs-OrdnungStVollzG StrafvollzugsgesetzStVZO Straßenverkehrs-Zulassungs-OrdnungStWG Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums

der Wirtschaft (Stabilitätsgesetz)

ThürVBl. Thüringer Verwaltungsblätter (Zeitschrift)TierSchG Tierschutzgesetz

U. UrteilUdSSR Union der Sozialistischen SowjetrepublikenUIG UmweltinformationsgesetzUNO Organisation der Vereinten Nationen – United Nations

OrganizationUSA Vereinigte Staaten von Amerika – United States of Ame-

rica

VBlBW Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg (Zeitschrift)VerfGH VerfassungsgerichtshofVereinsG VereinsgesetzVersG VersammlungsgesetzVerwArch Verwaltungsarchiv (Zeitschrift)VG VerwaltungsgerichtVGH VerwaltungsgerichtshofVR Verwaltungsrundschau (Zeitschrift)

22

Abkürzungen

VVDStRL Veröffentlichungen der Vereinigung der DeutschenStaatsrechtslehrer

VwGO VerwaltungsgerichtsordnungVwVfG VerwaltungsverfahrensgesetzVwVG Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz

WAV Wirtschaftliche Aufbau-VereinigungWB WahlbeteiligungWDR Westdeutscher RundfunkWHG WasserhaushaltsgesetzWiVerw Wirtschaft und Verwaltung (Vierteljahresbeilage zur Zeit-

schrift GewArch)WP WahlperiodeWPflG WehrpflichtgesetzWRV Verfassung des Deutschen Reiches vom 11.8.1919

(Weimarer Verfassung)

ZDG ZivildienstgesetzZentr. Zentrum (Partei)ZG Zeitschrift für GesetzgebungZParl Zeitschrift für ParlamentsfragenZPO ZivilprozessordnungZRP Zeitschrift für RechtspolitikZUR Zeitschrift für Umweltrecht

1. Kapitel Staatsrecht in der Rechtsordnung

23

1. TeilStaatsorganisationsrecht

1. Kapitel Staatsrecht in der Rechtsordnung

I. Einordnung des Staatsrechts

1. Überblick über die Rechtsgebiete

Die deutsche Rechtsordnung läßt sich in zwei große Gebiete aufteilen: inöffentliches und privates Recht.

Von praktischer Bedeutung ist diese Trennung insbesondere für den Rechtsweg, d.h. fürdie Frage, welche Gerichtsbarkeit zur Entscheidung über einen Rechtsstreit berufen ist.Vgl. hierzu die beiden allgemeinen Rechtswegzuweisungen in § 40 I 1 VwGO und § 13GVG: Demnach ist in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten grundsätzlich der Verwal-tungsrechtsweg eröffnet, § 40 I 1 VwGO, und in „bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten“grundsätzlich der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten/Zivilgerichten, § 13 GVG.

Den ordentlichen Gerichten sind überdies traditionellerweise die Strafsachen über-tragen, § 13 GVG (genauer: den Strafgerichten unter dem Dach der ordentlichenGerichtsbarkeit). Das Strafrecht – das in der juristischen Ausbildung als ein „drittesFach“ neben öffentlichem und privatem Recht gelehrt wird – ist an sich eine spezielleMaterie des öffentlichen Rechts, verselbständigt aber durch eine eigenständige histori-sche Entwicklung und eine besondere, vom sonstigen öffentlichen Recht wesentlichabweichende Betrachtungsweise. Auch der Strafprozess folgt besonderen Regeln.

Sieht man deshalb von dem Sonderfall des Rechtswegs zu den Strafgerichten ab, wirdbereits aus der Gegenüberstellung der beiden allgemeinen Rechtswegzuweisungen in§ 13 GVG und § 40 I 1 VwGO deutlich, dass sich die Gerichtsorganisation an der Zwei-teilung der Rechtsordnung in öffentliches und privates Recht orientiert. Die Trennungvon öffentlichem und privatem Recht ist kennzeichnend für kontinental-europäischeRechtsordnungen; im anglo-amerikanischen Rechtsraum z.B. gibt es sie so nicht. ZurEntwicklung des öffentlichen Rechts Berg, JöR NF 56 (2008), S. 29ff.

Jede Rechtsnorm – im übrigen auch jedes konkrete Rechtsverhältnis! – ist alsoentweder öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur. Während dieEinordnung des einzelnen Rechtsverhältnisses in Ausnahmefällen problema-tisch sein kann, ist heute weitgehend geklärt, welche Rechtsnormen demöffentlichen Recht und welche dem Privatrecht zuzuordnen sind. Allerdingsist die abstrakt-begriffliche Kennzeichnung und Abgrenzung der beidenRechtsgebiete nach wie vor umstritten und Gegenstand verschiedener Theo-rien.

Die Rechtsbeziehungen im Privatrecht sind v.a. gekennzeichnet durch dierechtliche Gleichordnung der Beteiligten und die prinzipielle Austauschbar-keit ihrer Positionen.

Jedermann kann z.B. Verkäufer oder auch Käufer sein, eine Wohnung mieten und einLokal vermieten, bei der Bank ein Darlehen nehmen und einem Freund ein Darlehen

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1. Teil Staatsorganisationsrecht

geben. – Auch der Staat ist wie ein Bürger den zivilrechtlichen Regelungen unterworfen,wenn er – wie jedermann – einkauft, verkauft, eine Bürgschaft gibt oder eine GmbHgründet.

In Rechtsbeziehungen des öffentlichen Rechts ist hingegen sehr häufig einÜber- und Unterordnungsverhältnis der Beteiligten anzutreffen; ein „Rollen-tausch“ ist niemals möglich.

Der Bürger kann z.B. durch den Staat bestraft werden, aber er selbst darf nicht Strafenaussprechen und vollstrecken; er muss Steuern zahlen, aber darf selbst keine erhebenund eintreiben; der Bürger darf nicht den Straßenverkehr regeln, Behörden einrichten,Baugenehmigungen erteilen oder Gelder nach BAföG auszahlen. Auch im Verhältnismehrerer Hoheitsträger zueinander ist – wegen der gesetzlich festgeschriebenen Kom-petenzen – ein „Rollentausch“ ausgeschlossen; die (rechtliche) Möglichkeit eines „Rol-lentausches“ kennzeichnet also im Regelfall das Privatrecht.

Die Regelungen des öffentlichen Rechts sind spezifisch auf den Staat oderandere Träger öffentlicher Gewalt (z.B. Gemeinden, Gemeindeverbände, Kir-chen, Handwerkskammern, Rundfunkanstalten, beliehene Unternehmer)zugeschnitten. Nach der sog. Sonderrechts- oder neuen Subjektstheorie istdas öffentliche Recht als das Sonderrecht des Staates zu begreifen. Nur derStaat ist „Zuordnungssubjekt“ für die Anwendung der öffentlich-rechtlichenNormen; bei privatrechtlichen Rechtssätzen kann hingegen „jedermann“Zuordnungssubjekt sein, also jede beliebige natürliche oder juristische Per-son. Öffentliches Recht umfasst also alle Rechtsnormen, die den Staat oderseine rechtsfähigen Untergliederungen als Träger öffentlicher Gewalt zurAnwendung berechtigen oder verpflichten oder organisieren; ÖffentlichesRecht ist danach das allein für die Anwendung durch Hoheitsträger geschaf-fene Sonderrecht.

Rein äußerlich betrachtet ist noch vielfach ein Über- und Unterordnungsverhältnis zwi-schen Staat und Bürger für weite Bereiche des öffentlichen Rechts prägend (man denkez.B. an das Strafrecht, das Steuerrecht, das Polizei- und Ordnungsrecht, v.a. also dieBereiche der klassischen Eingriffsverwaltung). Dieser Gesichtspunkt wurde früher ganzüberwiegend als Charakteristikum des öffentlichen Rechts angesehen, sog. Subordina-tions- oder Subjektionstheorie. Sie wurde in ständiger Rspr. vom RG vertreten. Auchwenn es im öffentlichen Recht Rechtsbeziehungen gibt, die auf Gleichordnung derBeteiligten beruhen (z.B. das Verhältnis zwischen Bundesrat und Bundestag, zwischenzwei Landkreisen oder zwei Gemeinden, z.T. auch zwischen Staat und Bürger, wieschon das Rechtsinstitut des öffentlich-rechtlichen Vertrags zeigt), kann das Merkmaldes Über- und Unterordnungsverhältnisses in vielen Fällen doch mit zur Unterschei-dung genutzt werden – die Abgrenzungstheorien schließen einander nicht aus!

Zur Vollständigkeit:Bei Gleichordnungsverhältnissen wird zuweilen die sog. Interessentheorie herangezo-gen, deren gedanklicher Ursprung auf römisches Recht (Ulpian) zurückgeführt werdenkann. Öffentlich-rechtlich sind ihr zufolge die Rechtsnormen, die den Interessen derAllgemeinheit dienen, privatrechtlich solche, die individuellen Interessen dienen.

Einzelheiten zu den Abgrenzungstheorien finden sich vor allem in den Lehrbüchernzum Allgemeinen Verwaltungsrecht, vgl. z.B. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,§ 3 Rn. 14ff.

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1. Kapitel Staatsrecht in der Rechtsordnung

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Zur systematischen Einordnung der verschiedenen Rechtsgebiete und – bei-spielhaft – einiger Gesetze bzw. Gesetzbücher dient die folgende (notwendi-gerweise unvollständige!) Übersicht:

a) Öffentliches Recht

– Völkerrecht– Staats- und Verfassungsrecht des Bundes und der Länder– Verwaltungsrecht

– Baurecht z.B.: BauGB, Landesbauordnungen– Beamtenrecht z.B.: BRRG, BBG, Landesbeamten-

gesetze– Polizeirecht z.B.: BPolG (vgl. Art. 12 a, 35 II, III, 73

Nr.5, 10, 87 I 2, 91, 115f.1, die allerdingsnoch immer den „Bundesgrenzschutz“nennen) und die Polizeigesetze der Län-der

– Straßenverkehrsrecht z.B.: StVG, StVO, StVZO– Straßen- und Wegerecht z.B.: FStrG, Straßen- und Wegegesetze

der Länder– Wirtschaftsverwaltungsrecht

– Gewerberecht z.B.: GewO, GastG, GüKG, PBefG– Handwerksrecht z.B.: HandwO– Atomrecht z.B.: AtG

– Kommunalrecht z.B.: Gemeinde- und Landkreisordnun-gen der Länder

– Umweltschutzrecht z.B.: BImSchG, Landes-Immissions-schutzgesetze, Naturschutzgesetze

– Datenschutzrecht z.B.: BDSG, Landesdatenschutzgesetze– Ausländer- und Asylrecht AufenthG, StAG– Verfahrens- und Prozessrecht

– Verwaltungsverfahrensrecht z.B. in folgenden Gesetzen:VwVfG (Bund und Länder), AO, SGB X,OWiG, AsylVfG

– Prozessrecht z.B. in folgenden Gesetzen:VwGO, ZPO, ArbGG, SGG, FGO, StPO

– Recht der freiwilligenGerichtsbarkeit z.B.: FGG

– Sozialrecht z.B.: SGB I-XII– Finanz- und Steuerrecht z.B.: EStG

1 Art. ohne Gesetzesbezeichnung sind solche des GG.

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1. Teil Staatsorganisationsrecht

b) Privatrecht

– Bürgerliches Recht z.B.: BGB, LPartG– Handels- und Gesellschaftsrecht z.B.: HGB, GmbHGArbeitsrecht

Auch wenn ein Gesetzbuch beispielsweise als öffentlich-rechtlich eingeordnet wird,weil es ganz überwiegend öffentlich-rechtliche Normen enthält, können doch einzelneVorschriften dem Privatrecht zugehören (und umgekehrt!); entscheidend ist immer dieEinordnung der einzelnen Rechtsnorm! Standardbeispiel: Das StVG umfasst vornehm-lich öffentlich-rechtliche Regelungen. Zivilrechtlich sind aber die Vorschriften zur Haf-tung des Fahrzeughalters und des Fahrers für Unfallschäden beim Betrieb des Kfz,§§ 7ff. StVG.

Die Unterscheidung zwischen öffentlichem und privatem Recht ist selbstver-ständlich nicht erst wegen der Abgrenzung der Rechtswege relevant. Ganz imVordergrund müssen die Besonderheiten des materiellen Rechts stehen.Dabei geht es um die Zuordnung von Rechten und Pflichten im Hinblick aufRechtsgüter: Wer darf über ein Grundstück verfügen? Wer muss welchen Kauf-preis zahlen? Wer darf eine Versammlung auflösen? Wer darf Steuern erheben?– Basis des Privatrechts ist die Privatautonomie, die Selbstbestimmung überdie eigenen Vermögensgegenstände (Grundstück, Auto, Forderungen) und dieeigene Person (Arbeitskraft, Daten, Partnerschaft). Die stärkste Form der Ein-schränkung der Privatautonomie ist die Sanktion der Nichtigkeit von Rechts-geschäften, vgl. §§ 105, 117, 125, 134, 138 BGB; dazu Köhler, JuS 2010, 665ff. –Ziel des öffentlichen Rechts muss stets die Verwirklichung des Gemeinwohlssein. Jeder Bürger darf im Rahmen der Gesetze und der guten Sitten mit seinemGeld ein Grundstück allein zu dem Zweck kaufen, sein eigenes Vermögen zumehren. Eine Grundstücksenteignung, ein „Zwangskauf“ durch den Staat istdagegen nur zum „Wohle der Allgemeinheit“ zulässig, vgl. Art. 14 III 1. DieSicherung der Freiheit des Einzelnen ist nach unserer Verfassung das eigent-liche Ziel des Staates, die Staatsaufgabe schlechthin. Das öffentliche Rechtmuss immer darauf ausgerichtet sein, den Bürgern ein möglichst hohes Maß anfreier Selbstbestimmung, an individueller Grundrechtsverwirklichung zuermöglichen. Näher Berg, Dem Gemeinwohl verpflichtet – Zur Aufgabenver-teilung zwischen Staat und Gesellschaft, Akademie 2006, 99ff.; H.Hill, ImDienste der Bürgerinnen und Bürger, BayVBl. 2008, 389ff.

2. Staatsrecht

Das Staatsrecht (Verfassungsrecht i.w.S.) gehört nach allem zum Kernbestanddes öffentlichen Rechts. Das für den Bund maßgebliche Staatsrecht ist v.a. imGrundgesetz (GG) vom 23. Mai 1949 kodifiziert. Das GG enthält zwei abgrenz-bare Materien: Die grundlegende Regelung des Verhältnisses zwischen Staatund Staatsbürger durch die Grundrechte (i.w. Art. 1–19) und die Regeln überKonstitution, Kompetenzen und Zusammenspiel der Träger der Staatsgewaltim Staatsorganisationsrecht (i.w. Art. 20ff.).

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1. Kapitel Staatsrecht in der Rechtsordnung

27

3. Gerichtliche Durchsetzung

Von der Überlegung, welches materielle (öffentliche oder private) Recht imEinzelfall anzuwenden ist (dazu oben, Rn.12), ist die Frage zu trennen, wie dasmaterielle Recht im Streitfall jeweils durchgesetzt werden kann.

Die Durchsetzung und Vollstreckung materiell-rechtlicher Ansprüche –auch des Zivilrechts – erfolgt immer nach öffentlich-rechtlichen Verfahrens-und Prozessordnungen durch Träger hoheitlicher Gewalt, nämlich Behördenund Gerichte.

Z. B. muss der Anspruch des Verkäufers gegen den Käufer auf Zahlung des Kaufpreises(materiell-rechtlich ein privatrechtlicher Anspruch aus § 433 II BGB) im Streitfall gem.§ 13 GVG auf dem Zivilrechtsweg durchgesetzt werden. Der Verkäufer muss vor einemordentlichen Gericht (Zivilgericht) gegen den Käufer auf Zahlung klagen.

Der Richter (als Träger hoheitlicher Gewalt) verfährt bei dem Prozess nach der ZPOals einschlägiger (öffentlich-rechtlicher) Prozessordnung. Mit Hilfe des Urteils als Voll-streckungstitel kann der Gläubiger auch die Zwangsvollstreckung (nach §§ 704ff. ZPO)gegen den Schuldner betreiben; aber er muss hierzu wiederum staatliche Organe ein-schalten, die durch Sonderrechte für Hoheitsträger mit Zwangsbefugnissen ausgestattetsind (z.B. den Gerichtsvollzieher, § 753 I ZPO). Selbstjustiz ist danach ausgeschlossen.Der Staat hat das „Gewaltmonopol“. Dies ist eine Konsequenz des auf dem Reichstag zuWorms im Jahre 1495 beschlossenen „Ewigen Landfriedens“, der die „Fehde“ für dasganze Reich verbot. Dazu Laufs, Frieden durch Recht – Der Wormser Reichstag 1495, JuS1995, 665f.; Papier, Justizgewähranspruch, HdStR VIII § 176 Rn. 1: Staatlicher Rechts-schutz ist ein „Ausgleich für das staatliche Gewaltmonopol, das Selbsthilfeverbot zuLasten des Bürgers und seine prinzipielle Friedenspflicht“. Letztlich ist der Preis, dender Staat für sein Gewaltmonopol zahlen muss, seine uneingeschränkte und unein-schränkbare Bindung an die Grundrechte, Art. 1 III (dazu unten, Rn. 425ff.) und seineVerpflichtung zur ausschließlichen Verwirklichung des Gemeinwohls (s. Rn. 12, 189,352).

Zur Gerichtsorganisation ist bereits angemerkt, dass diese – abgesehen vomRechtsweg für Strafsachen zu den ordentlichen Gerichten – die Zweiteilungder Gesamtrechtsordnung in öffentliches und privates Recht nachvollzieht,wie die grundsätzlichen Regelungen in § 13 GVG und § 40 I 1 VwGO dies vor-zeichnen (s.0. Rn. 2)..

Zu ergänzen ist, dass für spezielle, festumrissene (Teil-)Rechtsgebiete desöffentlichen bzw. des privaten Rechts eigenständige „besondere“ Gerichtsbar-keiten eingerichtet sind. So sind in Art. 95 I nicht zwei, sondern fünf Gerichts-zweige aufgeführt: Neben den allgemeinen Zivilgerichten (unter dem Dach derordentlichen Gerichtsbarkeit) stehen demnach die Arbeitsgerichte und nebenden allgemeinen Verwaltungsgerichten die Sozial- und Finanzgerichte. Deroberste Gerichtshof der ordentlichen Gerichtsbarkeit ist der Bundesgerichts-hof in Karlsruhe (BGH); für die Arbeitsgerichtsbarkeit ist die höchste Instanzdas Bundesarbeitsgericht in Erfurt (BAG). Im Hinblick auf Durchsetzung undVollstreckung öffentlich-rechtlicher Ansprüche ist danach in mehrfacher Hin-sicht zu differenzieren:

a) Die Verwaltung ist prinzipiell in der Lage, auf der Grundlage des Verwal-tungsverfahrens- und Verwaltungsvollstreckungsrechts ihre Ansprüche

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1. Teil Staatsorganisationsrecht

gegenüber dem Bürger selbst durchzusetzen und gegebenenfalls zu vollstre-cken.

Das Mittel der Durchsetzung ist in der Regel der Verwaltungsakt (vgl. § 35 VwVfG). Jenach Einzelfall kann ihn die Verwaltung etwa durch Zwangsgeld, Ersatzvornahme oderunmittelbaren Zwang durchsetzen. Vgl. z.B. § 6 I VwVG: „Der Verwaltungsakt, der aufdie Herausgabe einer Sache oder auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldungoder Unterlassung gerichtet ist, kann mit den Zwangsmitteln nach § 9 durchgesetzt wer-den, wenn er unanfechtbar ist …“ – Für die Vollstreckung wegen Geldforderungen siehe§ 3 I VwVG: „Die Vollstreckung wird gegen den Vollstreckungsschuldner durch Voll-streckungsanordnung eingeleitet; eines vollstreckbaren Titels bedarf es nicht“. Vgl. auchArt. 299 AEUV: „Die Rechtsakte des Rates, der Kommission oder der Europäischen Zen-tralbank, die eine Zahlung auferlegen, sind vollstreckbare Titel; dies gilt nicht gegenüberStaaten“.

b) Kommt es zwischen dem Bürger und der Verwaltung zu einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, kann der Bürgerseine Rechte in aller Regel nur durch Anrufung der Gerichte der allgemeinenoder besonderen Verwaltungsgerichtsbarkeit durchsetzen:– vor den allgemeinen Verwaltungsgerichten nach der Verwaltungsgerichts-

ordnung (VwGO) – höchste Instanz: Bundesverwaltungsgericht (BVerwG)in Leipzig (vgl. § 2 VwGO – ursprünglich in Berlin),

– vor den Sozialgerichten nach dem Sozialgerichtsgesetz (SGG) – höchsteInstanz: Bundessozialgericht (BSG) in Kassel,

– vor den Finanzgerichten nach der Finanzgerichtsordnung (FGO) – höchsteInstanz: Bundesfinanzhof (BFH) in München.

c) Kommt es zwischen Staatsorganen zum Streit um Auslegung oder Anwen-dung des GG, so kann das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in Karlsruhedirekt angerufen werden; das Verfahren regelt sich hier nach dem Bundesver-fassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) auf der Grundlage des Art. 93; näher dazu im10. Kapitel über die Verfassungsgerichtsbarkeit, Rn. 389ff.

(1) Z.B. kann das BVerfG bei einem sog. Organstreit gem. Art. 93 I Nr. 1, § 13 Nr. 5BVerfGG angerufen werden, also bei einer Streitigkeit zwischen obersten Bundesorga-nen – dies sind Bundestag, Bundesrat, Bundespräsident und Bundesregierung, und„Teileinheiten“ dieser Organe: z.B. Bundesminister, Abgeordnete, Fraktionen – überUmfang und Grenzen ihrer verfassungsrechtlichen Rechte und Pflichten.

Ein Organstreit lag z.B. dem „Redezeiturteil“ (BVerfGE 10, 4 ff.; vgl. auch E 80, 188 ff –„Wüppesahl“) zugrunde. – Unzulässig war ein Organstreitverfahren, in dem ein Bun-destagsabgeordneter feststellen lassen wollte, daß sein Redebeitrag zu Unrecht durchden amtierenden Bundestagspräsidenten gerügt worden war, vgl. BVerfGE 60, 374ff.;Berg, JuS 1989, S. L 52ff. – Erfolgreich war das Organstreitverfahren der CDU gegenWahlkampfwerbung der sozial-liberalen Bundesregierung aus Haushaltsmitteln, vgl.BVerfGE 44, 125ff. („Wahlwerbungsurteil“).

Ohne Erfolg gingen 4 Bundestagsabgeordnete gegen die durch Bundespräsident KarlCarstens angeordnete Auflösung des 9. Deutschen Bundestages vor. Zwar waren dieOrganklagen gegen den Bundespräsidenten zulässig; die Anträge wurden vom BVerfG (E62, 1 ff.) jedoch als unbegründet zurückgewiesen; ebenso BVerfGE 114, 121ff. (Auflö-sung des 15. Deutschen Bundestages durch Bundespräsident Köhler).

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