Lecciones de Derecho Administrativo

Fernando García Pullés

manuales universitarios

Lecciones de Derecho Administrativo

© García Pullés, Fernando© de esta edición, AbeledoPerrot S.A., 2015Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos AiresQueda hecho el depósito que previene la ley 11.723

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Tirada: 550 ejemplares

ISBN 978-950-20-2679-4

SAP 41843530

Argentina

García Pullés, FernandoLecciones de Derecho Administrativo 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2015.912 p.; 24x17 cm.

ISBN 978-950-20-2679-4

1. Derecho Administrativo.

CDD 342

A los estudiantes universitarios. Con la esperanza de hacerles ver que su

verdadero desafío será siempre dar más al derecho que lo que el derecho podrá darles.

Índice general

Índice general

Introducción .................................................................................... XXXV

Capítulo I

El Estado

Con la colaboración de Ana Karina Cueva Rey

I. El Estado, distintas concepciones, criterios actuales ........................ 11. La soberanía del Estado. Soberanía, autonomía y autarquía.

Alcance actual. La integración estatal a organizaciones regio-nales y supranacionales .......................................................... 5

2. Las causas del Estado .............................................................. 8II. Los fines del Estado ...................................................................... 10

1. Los fines del Estado y los medios en el ejercicio del poder. El sometimiento del poder al derecho ......................................... 14

2. La personalidad jurídica del Estado ......................................... 173. Estado, sociedad y gobierno .................................................... 19

III. Las formas del Estado. Transformaciones del Estado ................... 20IV. Las formas de gobierno. Las formas democrática, representativa y

republicana.................................................................................. 22V. El estado de derecho ...................................................................... 27

1. La forma de gobierno y el estado de derecho en la Constitu-ción: declaración, derecho o garantía? .................................... 30

2. Los presupuestos del ejercicio del poder en el sistema republi-cano. El principio de libertad y el principio de legalidad, en su vinculación negativa y positiva ............................................... 33

ÍNDICE GENERALXII

3. La superación del principio de legalidad. El principio de buena fe como rector de la actuación estatal. Las consecuencias de su incumplimiento ...................................................................... 38

4. Relaciones entre la Administración y los ciudadanos ............... 42VI. Funciones estatales. Criterios subjetivos y materiales. Diferencias

entre las distintas funciones, sus caracteres principales. Los titu-lares de las funciones estatales ..................................................... 45

VII. Derecho público y privado, criterios diferenciadores .................. 491. El derecho administrativo: concepto. La Administración Públi-

ca. La ciencia de la Administración. Distintos tipos de activi-dad administrativa .................................................................. 51

VIII. La Administración Pública y el principio de legalidad. La técni-ca de las potestades ..................................................................... 53

IX. El régimen administrativo argentino. Régimen exorbitante. Siste-ma de prerrogativas y garantías ................................................... 57

Capítulo II

IntEgracIón InstItucIonal dEl Estado

Con la colaboración de Ana Karina Cueva Rey

I. La Constitución Nacional y el sistema del Estado Argentino: Un sistema federal ............................................................................. 63

II. La forma federal del Estado como elección constitucional ............ 66III. Forma de Estado: ¿cuántos centros territoriales de decisión políti-

ca existen en un Estado? Status jurídico-político de las provincias y de las municipalidades. La estructura del poder en la Argentina 66

IV. Diferencias entre soberanía, autonomía y autarquía ..................... 69V. Relaciones que se establecen en la estructura federal ..................... 69

1. Relaciones de subordinación ................................................... 702. Relaciones de participación ..................................................... 713. Relaciones de coordinación ..................................................... 71

3.1. Facultades exclusivas de la Nación ................................... 713.2. Facultades exclusivas de las provincias ............................. 733.3. Facultades concurrentes de la Nación y las provincias ...... 743.4. Excepcionales ................................................................... 74

4. Casos de conflicto entre provincias o entre la Nación y una provincia ................................................................................ 75

ÍNDICE GENERAL XIII

VI. Diseño del Estado federal argentino: El tema de las municipali-dades ........................................................................................... 76

VII. Status jurídico de la Ciudad de Buenos Aires .............................. 78VIII. El caso “Gauna” ........................................................................ 81

Capítulo III

la organIzacIón admInIstratIva

Con la colaboración de Viviana Bonpland

I. La Teoría del Órgano ..................................................................... 83II. El agente y el órgano: su relación orgánica y de servicio ............... 89III. La actuación administrativa. La Administración Pública como

parte del Estado Nacional y su actividad. Distintos tipos de Ad-ministración ................................................................................ 90

IV. Los principios que rigen la organización administrativa. La jerar-quía y la competencia .................................................................. 921. Jerarquía ................................................................................. 922. La competencia: delegación y avocación .................................. 95

2.1. Clases de competencia ...................................................... 982.2. Delegación de la competencia ........................................... 982.3. La avocación .................................................................... 100

V. La administración activa: organización de la Administración cen-tral .............................................................................................. 101

VI. La división de poderes y las reservas de poder constitucionales ... 101VII. El Poder Ejecutivo Nacional: presidente de la Nación, jefe de Ga-

binete de Ministros y ministros: naturaleza, jerarquía y relaciones con los ministros. Los actos del jefe de Gabinete. Competencia del jefe de Gabinete. Responsabilidades ....................................... 1051. El presidente de la Nación, único titular del Poder Ejecutivo ... 1052. Atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional .............................. 106

2.1. “Jefe Supremo de la Nación” ............................................ 1062.2. ¿Qué se entiende por “Jefe de Gobierno”? ........................ 1082.3. “Responsable político de la Administración del país” ....... 1092.4. Comandante en Jefe todas las Fuerzas Armadas de la Na-

ción ................................................................................. 110

ÍNDICE GENERALXIV

3. Vicepresidente de la Nación ..................................................... 1104. Jefe de gabinete de Ministros y ministros: naturaleza y jerar-

quía ........................................................................................ 1115. Los actos del jefe de Gabinete de Ministros ............................. 1136. Competencias del jefe de Gabinete de Ministros ...................... 1147. Ministros ................................................................................. 1148. Responsabilidad del jefe de Gabinete y de los ministros .......... 115

Resumen y esquematización .............................................................. 116

Cuadro Constitución Nacional - Sección Segunda ............................. 116

Capítulo IV

sIstEmas y prIncIpIos dE organIzacIón dE la admInIstracIón públIca

Con la colaboración de Romina Hayy

I. El derecho administrativo y la ciencia de la administración. Me-todologías que rigen la organización de la Administración: cen-tralización, desconcentración y descentralización administrativa: Conceptos y diferencias ............................................................... 117

II. Caracteres de la descentralización y tipos de descentralización: funcional y territorial. Competencia para la creación de entes descentralizados .......................................................................... 121

III. Soberanía, autonomía y autarquía: distinción .............................. 124IV. La autarquía. Concepto y caracteres de los entes autárquicos. Ré-

gimen aplicable respecto de sus actos, sistema presupuestario y de control y contratos ...................................................................... 129

V. Competencia para la creación de entes autárquicos. Remisión ...... 131VI. Control jerárquico o de tutela de los entes descentralizados según

su órgano de creación. La inserción de estos entes en la organiza-ción administrativa ...................................................................... 132

VII. La extinción de las entidades autárquicas. Autoridades compe-tentes ........................................................................................... 134

VIII. Las empresas del Estado. Diversidad de regímenes jurídicos y regulaciones................................................................................. 135

ÍNDICE GENERAL XV

Capítulo V

FuEntEs dEl dErEcho admInIstratIvo

I. Acto y norma jurídicos: diferencias ................................................ 137II. Fuentes del derecho en el ámbito del derecho público ................... 140III. El tema de las fuentes del derecho. Sus problemas principales:

clasificación, jerarquización, contenidos y límites ........................ 142IV. La primera fuente del derecho: La dignidad de la persona huma-

na ................................................................................................ 146V. Las fuentes supranacionales. La recepción del derecho interna-

cional y la constitucionalización de los tratados de derechos hu-manos ......................................................................................... 148

VI. La Constitución como fuente principal del derecho administra-tivo .............................................................................................. 153

VII. La ley como fuente de derecho administrativo. Sus clasificacio-nes. Principios que hacen a su interpretación y aplicación ........... 1541. Clasificación de las leyes .......................................................... 1552. Pautas interpretativas .............................................................. 1573. Principios para la aplicación de leyes en conflicto .................... 1574. La vigencia de las leyes ............................................................ 158

VIII. Los reglamentos. Reenvío .......................................................... 159IX. Los precedentes administrativos como creadores de una costum-

bre. Su valor como fuente del derecho ......................................... 160X. La jurisprudencia y la doctrina ..................................................... 161

Capítulo VI

los rEglamEntos

Con la colaboración de María Lucía Jacobo Dillon

I. La potestad reglamentaria. Acto y norma jurídicos. El concepto de reglamento .................................................................................. 1631. La potestad reglamentaria ....................................................... 1632. La distinción entre acto y norma jurídicos ............................... 1663. La Administración y la potestad reglamentaria. Su constitucio-

nalidad ................................................................................... 168

ÍNDICE GENERALXVI

4. Concepto e importancia como fuente de derecho administra-tivo ......................................................................................... 170

II. Jerarquía normativa, caracteres y medios de expresión de los re-glamentos .................................................................................... 1731. La jerarquía normativa en el sistema jurídico. La ubicación de

los reglamentos ....................................................................... 1732. Caracteres generales ................................................................ 1743. Formas de expresión de los reglamentos .................................. 176

III. Clases de reglamentos .................................................................. 1771. La clasificación tradicional ...................................................... 177

1.1. Los reglamentos de ejecución ............................................ 1771 2. Los reglamentos autónomos ............................................. 1811.3. Los reglamentos delegados ............................................... 1841.4. Los reglamentos de necesidad y urgencia .......................... 203

2. Una clasificación surgida de los nuevos textos constitucionales 2202.1. Reglamentos legislativos y administrativos ....................... 2202.2. Efectos de la distinción ..................................................... 222

3. Los reglamentos administrativos como actos administrativos .. 2224. El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos .... 225

Capítulo VII

El acto admInIstratIvo como prEsupuEsto dE la actIvIdad dE la admInIstracIón públIca

I. Introducción. La ubicación del acto administrativo. Su importan-cia. El principio republicano de formalidad documentada ........... 227

II. Concepto o caracterización del acto administrativo ...................... 2291. El acto administrativo es una declaración de voluntad ............ 2302. Emitida por un órgano en ejercicio de función administrativa . 2333. Que produce efectos jurídicos externos ................................... 2364. Sometido a un régimen jurídico de exorbitancia ...................... 237

III. Concepto de acto administrativo ................................................. 238IV. El acto administrativo como resultado de un procedimiento admi-

nistrativo. La informática y el respeto a los postulados esenciales 238V. El acto administrativo como herramienta para el ejercicio de las

misiones, funciones y potestades de la Administración Pública .... 240

ÍNDICE GENERAL XVII

VI. El acto administrativo como vehículo para el ejercicio de activi-dades regladas o discrecionales .................................................... 241

VII. Régimen jurídico aplicable a los contratos y reglamentos ........... 2421. Los reglamentos ...................................................................... 2422. Los actos de alcance general y su regulación por el título III de

la ley 19.549 ........................................................................... 2433. Los contratos administrativos .................................................. 245

3.1. General ............................................................................. 2453.2. Los actos dictados durante la ejecución de un contrato .... 246

VIII. Las vías de hecho ...................................................................... 248IX. Actos administrativos de personas públicas no estatales y de per-

sonas privadas. Una propuesta para su control jurisdiccional ...... 251X. Los actos de los entes reguladores de servicios públicos ................ 253XI. ¿Es el silencio un acto administrativo?......................................... 254

Capítulo VIII

actIvIdad admInIstratIva IntErna IntErorgánIca E IntEradmInIstratIva

I. Los actos de la administración ....................................................... 259II. Los actos políticos. Actos de gobierno y actos institucionales ........ 260III. Identificación de los actos internos, interorgánicos e interadminis-

trativos ........................................................................................ 262IV. La naturaleza de los actos interorgánicos e interadministrativos .. 266V. Clasificación de la actividad interorgánica o interadministrativa ... 270VI. Los conflictos interadministrativos .............................................. 272VII. Los dictámenes jurídicos............................................................. 276

Capítulo IX

caractErEs dEl acto admInIstratIvo

I. El régimen de exorbitancia y los caracteres del acto administrativo 279II. La llamada presunción de legitimidad de los actos administrati-

vos. ¿Una prerrogativa del régimen exorbitante? Distinción con la autotutela declarativa .............................................................. 280

ÍNDICE GENERALXVIII

III. La fuerza ejecutoria del acto administrativo. La ejecutividad y la ejecutoriedad. La autotutela ejecutiva: concepto, fundamentos y límites. Suspensión de la ejecución del acto administrativo .......... 2821. La ejecutoriedad y ejecutividad. Concepto, alcances y límites .. 2822. La ejecutoriedad ...................................................................... 2833. La ejecutividad ........................................................................ 286

IV. La autodefensa de segundo grado ................................................ 287V. La autotutela reduplicativa. La postergación del control judicial ... 287VI. La suspensión del acto administrativo en sede administrativa y

judicial ........................................................................................ 288VII. Excursus. Sobre los fundamentos de las prerrogativas subyacen-

tes a los caracteres del acto administrativo .................................. 291

Capítulo X

ElEmEntos dEl acto admInIstratIvo

Con la colaboración de Ignacio Agustín Falke

I. Los elementos del acto administrativo ............................................ 2971. Introducción al tema ............................................................... 2972. Elementos esenciales ................................................................ 300

2.1. Importancia de la enunciación legal y un concepto pre-entendido ......................................................................... 300

3. Elementos accidentales ............................................................ 3303.1. Plazo ................................................................................. 3313.2. Condición ......................................................................... 3313.3. Modo ............................................................................... 332

II. La distinción entre validez y eficacia de un acto administrativo ..... 3321. La notificación del acto ........................................................... 3332. La retroactividad del acto administrativo ................................ 336

Capítulo XI

vIcIos dE los actos admInIstratIvos. sus consEcuEncIas jurídIcas

I. Introducción .................................................................................. 337II. Las categorías civiles y su traslación. El tema de la inexistencia .... 338

ÍNDICE GENERAL XIX

III. La regulación legal ....................................................................... 3411. Vicios de la voluntad como elemento presupuesto y vicios en

los elementos esenciales del acto administrativo ..................... 3412. Los vicios en particular ............................................................ 3433. Los actos regulares .................................................................. 3484. La nulidad parcial y la subsistencia del acto ............................ 348

IV. Los efectos de la irregularidad o regularidad de los actos adminis-trativos ........................................................................................ 3481. La revocación por ilegitimidad como obligación de la Adminis-

tración .................................................................................... 3482. La excepción a la revocación en sede administrativa. El acto

irregular estable ...................................................................... 3503. La revocación de los actos regulares. La estabilidad como prin-

cipio. Excepciones .................................................................. 3514. La revocación por mérito, oportunidad y conveniencia ........... 3525. Traslación de las causales de excepción a los actos irregulares . 353

V. Las hipótesis de saneamiento ......................................................... 355VI. La conversión .............................................................................. 356VII. La caducidad del acto administrativo ......................................... 356

Capítulo XII

los contratos admInIstratIvos

I. Introducción .................................................................................. 357II. La categoría del contrato administrativo. Doctrinas negatorias.

Las discusiones en la doctrina nacional. Criterios que justifican su admisión como categoría jurídica ............................................ 3581. Identificación del contrato administrativo ............................... 3582. Doctrinas negatorias. Refutación y realidad ............................ 3613. Concepto ................................................................................. 364

III. Elementos de los contratos administrativos .................................. 365IV. Régimen aplicable a los contratos administrativos. El decreto

1023/2001, su naturaleza jurídica. El reglamento aprobado por el decreto 893/2012. Otras normas aplicables ............................. 367

V. Clasificación de los contratos administrativos ............................... 368VI. El régimen exorbitante en los contratos administrativos. Prerro-

gativas de la administración y garantías de los particulares ......... 369

ÍNDICE GENERALXX

VII. Los principios aplicables a los contratos administrativos. Su in-serción en el ámbito de la contratación. Necesidad de compatibi-lizar su aplicación ........................................................................ 370

Capítulo XIII

procEdImIEnto para la contratacIón admInIstratIva. modos dE sElEccIón

dEl co-contratantE y contratos En partIcular

I. Justificación de la existencia de sistemas de selección ..................... 3731. El principio general y sus excepciones. El régimen normativo

vigente .................................................................................... 3752. Los principios aplicables a los regímenes de selección en general .. 3753. Modos de selección del co-contratante .................................... 376

II. La licitación pública ...................................................................... 3781. Concepto y naturaleza jurídica ................................................ 3792. Licitación pública, restringida y privada. Sus pasos principales 379

2.1. Tipos de licitación ............................................................. 3792.2. Los pasos principales de la licitación pública .................... 3802.3. El pliego de bases y condiciones. Clases de pliegos. Forma-

ción. Importancia ............................................................. 3812.4. Las ofertas. Características principales .............................. 3842.5. Garantías .......................................................................... 3852.6. Evaluación de ofertas y adjudicación ................................ 3852.7. Situación jurídica de los oferentes y de los terceros ........... 3862.8. Los principios aplicables a la licitación pública ................. 388

III. El concurso público (con la colaboración de José Luis Lodeiro) 3941. General .................................................................................... 3942. Concurso de proyectos y concurso de proyectos integrales ...... 396

IV. El remate público (con la colaboración de José Luis Lodeiro) ... 397V. La contratación directa (con la colaboración de José Luis Lodeiro) ... 399

1. Contratación directa por monto .............................................. 4002. Contratación directa por especialidad ..................................... 4013. Contratación directa por exclusividad ..................................... 4014. Contratación directa por licitación o concurso desierto o fra-

casado .................................................................................... 4025. Contratación directa por urgencia o emergencia ...................... 402

ÍNDICE GENERAL XXI

6. Contratación directa por razones de seguridad o defensa na-cional ..................................................................................... 403

7. Contratación directa por razones de desarme, traslado o exa-men previo ............................................................................. 403

8. Contratación directa interadministrativa ................................. 4039. Contratación directa por ser el co-contratante una universidad

nacional .................................................................................. 40410. Contratación directa por ser el co-contratante un efector de

desarrollo local y economía social .......................................... 40411. Otras contrataciones directas ................................................ 405

11.1. Contrataciones directas para la adquisición de pasajes, combustible, leasing de automotores y pago de haberes ... 405

11.2. Pago de haberes del personal de las jurisdicciones y enti-dades del Sector Público Nacional mediante el Banco de la Nación Argentina ......................................................... 405

11.3. Adquisición de automotores destinados al cumplimiento de sus objetivos institucionales mediante contratos de lea-sing con Nación Leasing SA ............................................. 406

11.4. Provisión de combustible y lubricantes para la flota de automotores, embarcaciones y aeronaves oficiales a tra-vés de contrataciones con YPF Sociedad Anónima ........... 406

11.5. Contratación de pasajes que se requieran para el traslado por vía aérea tanto dentro como fuera del país con Ae-rolíneas Argentinas Sociedad Anónima y Austral Líneas Aéreas Cielos del Sur Sociedad Anónima ......................... 406

12. La contracción directa en la ley nacional de obras públicas ... 407VI. Los contratos en particular (con la colaboración de Guido

Dubinsky) .................................................................................. 4081. Introducción ............................................................................ 4082. La obra pública ....................................................................... 408

2.1. Concepto y caracterización ............................................... 4082.2. Prestaciones de las partes .................................................. 4102.3. Regulación normativa ....................................................... 4112.4. Forma de ejecución del contrato y pago del precio ........... 411

3. Contrato de concesión de obra pública .................................... 4124. El contrato de concesión de servicios públicos ......................... 4145. El contrato de suministro ........................................................ 4166. Otros contratos ....................................................................... 417

ÍNDICE GENERALXXII

Capítulo XIV

El EmplEo públIco

I. Importancia del tema en la organización administrativa. La digni-dad humana comprometida ......................................................... 419

II. Las garantías constitucionales y los proyectos de privatización de la relación de empleo ................................................................... 420

III. La naturaleza de la relación de empleo. Sentido de examinar el punto........................................................................................... 4231. Relación estatutaria ................................................................. 4232. Relación contractual ................................................................ 4243. Teoría de la relación jurídica o sujeción a principios constitu-

cionales y legales especiales .................................................... 4254. Nuestra opinión ...................................................................... 426

IV. La regulación normativa. Ámbito subjetivo de aplicación de la ley marco .......................................................................................... 428

V. El principio protectorio ................................................................. 429VI. Los tipos de empleo público ........................................................ 429VII. El ingreso a la función pública. Requisitos positivos y negativos.

Consecuencia de su incumplimiento. El tema de los concursos .... 430VIII. Derechos, deberes y prohibiciones ............................................. 431

1. Derechos ................................................................................. 4311.1. Estabilidad ........................................................................ 4321.2. Derecho a la remuneración ............................................... 4331.3. Igualdad de oportunidades en la carrera ........................... 4351.4. Capacitación permanente ................................................. 4361.5. Libre afiliación sindical y negociación colectiva ................ 4361.6. Licencias, justificaciones y franquicias .............................. 4371.7. Compensaciones, indemnizaciones y subsidios .................. 4381.8. Asistencia social para sí y su familia ................................. 4381.9. Interposición de recursos .................................................. 4381.10. Jubilación o retiro ........................................................... 4391.11. Renuncia ........................................................................ 4391.12 Higiene y seguridad en el trabajo ..................................... 440

2. Deberes, prohibiciones e incompatibilidades ............................ 4402.1. Deberes ............................................................................. 440

ÍNDICE GENERAL XXIII

2.2. Las prohibiciones .............................................................. 4422.3. Las incompatibilidades ..................................................... 443

3. Régimen disciplinario .............................................................. 446

Capítulo XV

ExpropIacIón

Principios generales ........................................................................... 451I. La expropiación. Concepto y caracterización ................................. 451

1. Concepto ................................................................................. 4512. Antecedentes de derecho comparado y nacional ...................... 4553. Fundamento de la potestad de expropiar ................................. 4584. Titularidad de la potestad expropiatoria .................................. 4595. La expropiación y los derechos público y privado. Fuerza ex-

pansiva de los principios expropiatorios. Interpretación de los textos legales .......................................................................... 460

II. Regulación normativa ................................................................... 4611. La utilidad pública. Su declaración por ley formal expresa.

Modos de calificar .................................................................. 4622. Los sujetos de la relación expropiatoria ................................... 466

2.1. El expropiante .................................................................. 4662.2. El expropiado ................................................................... 468

3. Objeto expropiable .................................................................. 4684. La indemnización .................................................................... 471

4.1. La integración de la indemnización ................................... 4724.2. Forma de pago de la indemnización .................................. 4774.3. Determinación de la indemnización expropiatoria ............ 477

5. El avenimiento ......................................................................... 478III. El procedimiento judicial expropiatorio ....................................... 479

1. El juicio de expropiación ......................................................... 480IV. El abandono de la expropiación ................................................... 483V. La retrocesión ............................................................................... 484VI. La expropiación irregular ............................................................ 485VII. La ocupación temporánea .......................................................... 487VIII. La prescripción en la expropiación ............................................ 489

1. Prescripción y abandono ......................................................... 489

ÍNDICE GENERALXXIV

2. Prescripción del plazo para reclamar la indemnización ............ 4893. Prescripción de la acción para reclamar la expropiación irre-

gular ....................................................................................... 4904. Prescripción de la acción para solicitar la retrocesión .............. 4915. Prescripción en la ocupación temporánea ................................ 491

Capítulo XVI

régImEn dE domInIo públIco

Con la colaboración de Adriana Ferri y Juana Molinelli

I. Concepto ....................................................................................... 493II. Elementos del dominio público ..................................................... 495

1. Elemento subjetivo .................................................................. 4952. Elemento objetivo .................................................................... 4973. Elemento teleológico ............................................................... 4974. Elemento normativo ................................................................ 498

III. La clasificación de los bienes del dominio público........................ 501IV. Afectación y desafección, según la clasificación ............................ 506

1. Afectación ............................................................................... 5062. Desafectación .......................................................................... 509

2.1. Desclasificación y desafectación de bienes del dominio pú-blico natural .................................................................... 510

2.2. Desafectación de bienes del dominio público artificial ...... 511V. El uso público. Sus diferentes formas ............................................ 513

1. Uso común .............................................................................. 5142. Uso especial ............................................................................. 5163. El uso público de los bienes dominicales puede ser directo o

indirecto ................................................................................. 517VI. Régimen jurídico de los bienes del dominio público..................... 518

1. Caracteres de los bienes del dominio público ........................... 5191.1. Inalienabilidad o indisponibilidad ..................................... 5191.2. Imprescriptibilidad ........................................................... 5211.3. Protección del dominio público ........................................ 521

VII. Los bienes del dominio público en su relación con los derechos de incidencia colectiva. ................................................................ 524

ÍNDICE GENERAL XXV

Capítulo XVII

potEstad ordEnadora y dE rEglamEntacIón dE los dErEchos

Con la colaboración de Verónica Caiero y Raquel Acea

I. Apreciaciones preliminares: el llamado poder de policía y la activi-dad de policía .............................................................................. 5251. Origen y vinculación con la Constitución Nacional ................. 5252. Inserción del “poder de policía” en la vida social ..................... 527

II. La potestad de ordenación o poder de policía y la actividad de policía ......................................................................................... 530

III. Fundamentos del poder de policía................................................ 532IV. Evolución del contenido y significado de policía y poder de po-

licía ............................................................................................. 533V. Criterios existentes respecto al contenido del poder de policía: res-

tringido y amplio ......................................................................... 535VI. El poder de policía en la jurisprudencia de la Corte Suprema de

Justicia de la Nación.................................................................... 5361. Primera etapa: el concepto restringido ..................................... 5362. Segunda etapa: hacia el criterio amplio .................................... 5383. Tercera etapa: poder de policía sobre materias económicas y

sociales ................................................................................... 542VII. Contenido del poder de policía en argentina............................... 544VIII. Distribución de competencias en materia de poder de policía .... 546

1. Régimen Federal ...................................................................... 5462. Materias concurrentes ............................................................. 5463. Policía local ............................................................................. 548

IX. Las normas de policía. Actos a través de los cuales se plasma en el mundo jurídico ........................................................................ 549

X. Clasificación de la actividad de policía.......................................... 550XI. Potestades y límites constitucionales del poder de policía ............ 551

1. Principios de legalidad y razonabilidad .................................... 5522. Principio de igualdad ............................................................... 5543. Los tratados internacionales de jerarquía constitucional .......... 5554. Las emergencias y los institutos de emergencia en el derecho

constitucional argentino ......................................................... 5565. Control sobre la limitación por emergencia ............................. 558

ÍNDICE GENERALXXVI

XII. La llamada crisis del concepto de poder de policía ..................... 559

El fomento ..................................................................................... 561I. Concepto: consideraciones generales .............................................. 561II. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza re-

glada ........................................................................................... 5651. El principio de legalidad en la actividad subvencional ............. 5682. El acto subvencional ................................................................ 5703. El fomento de las industrias ..................................................... 572

Capítulo XVIII

potEstad IntErvEntora, sancIonatorIa y promotora

I. Las sanciones administrativas y la potestad sancionatoria de la administración ............................................................................ 5751. Introducción ............................................................................ 5752. Las principales cuestiones de Derecho Administrativo Sancio-

nador en el ámbito del derecho positivo argentino ................. 5783. La teoría de la potestad sancionatoria. El tema de su titulari-

dad ......................................................................................... 5794. La teoría de la infracción administrativa ................................. 583

4.1. Delitos o faltas. Una distinción sólo legislativa ................. 5834.2. El principio de legalidad y sus subprincipios ..................... 588

5. La culpabilidad como principio cardinal de la sancionabilidad 5935.1. Requisito de ley expresa para establecer responsabilidades

objetivas o solidarias ....................................................... 5935.2. La interdicción de la doble sanción por la misma falta ..... 5945.3. La razonabilidad de la sanción como recaudo de juridici-

dad .................................................................................. 5956. La teoría de la sanción administrativa ..................................... 5967. El procedimiento sancionador ................................................. 596

7.1. General ............................................................................. 5967.2. Las garantías constitucionales concretas que corresponde

aplicar ............................................................................. 600II. El fomento (con la colaboración de Verónica Caiero y Raquel Acea) .. 606

1. Su inserción constitucional ...................................................... 6062. Concepto: consideraciones generales ....................................... 608

ÍNDICE GENERAL XXVII

3. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada ................................................................................... 611

4. El régimen jurídico del fomento ............................................... 6144.1. El principio de legalidad en la actividad subvencional ...... 6154.2. El principio de convencionalidad o bilateralidad en el fo-

mento .............................................................................. 6164.3. El fomento de las industrias .............................................. 619

Capítulo XIX

El sErvIcIo públIco

I. Concepto. Las distintas definiciones. Su relación con la satisfacción de necesidades de interés general ................................................. 621

II. El servicio público en la Constitución argentina ............................ 627III. Elementos caracterizantes de la noción de servicio público. El

tema de la titularidad estatal. Los servicios públicos impropios ... 628IV. Clasificación de los servicios públicos .......................................... 632V. Los entes reguladores de los servicios públicos. Las audiencias pú-

blicas ........................................................................................... 632

Capítulo XX

la rEsponsabIlIdad dEl Estado

I. Introducción y antecedentes históricos ........................................... 6351. La Constitución de 1853 y el principio de la demandabilidad

del Estado. Etapa de la negación del derecho de los particula-res a forzar su comparendo a juicio ........................................ 637

2. La instalación de las autoridades luego de la reforma constitu-cional de 1860 ........................................................................ 637

3. El comienzo del siglo XX. Un período de instituciones en de-sarrollo, algunos principios en materia de responsabilidad es-tatal ........................................................................................ 639

4. La demandabilidad plena y la responsabilidad estatal ............. 6405. La responsabilidad del Estado bajo principios de derecho pú-

blico. Una cuestión de derecho local ....................................... 6426. Una ley de responsabilidad del Estado que invita a adherir a las

Provincias ............................................................................... 644

ÍNDICE GENERALXXVIII

II. Los fundamentos de la responsabilidad estatal. La base constitu-cional de la responsabilidad y el control judicial oficioso de las normas que la disciplinan ............................................................ 645

III. Las especies de responsabilidad civil del Estado ........................... 648IV. La ley 26.944 y sus principales disposiciones ............................... 650

1. La exclusión de las disposiciones del Código Civil ................... 6512. Parámetros sobre los que se asienta la responsabilidad estatal

por actividad administrativa, en el campo extracontractual .... 6523. Los eximentes de responsabilidad ............................................ 6544. Los requisitos de la responsabilidad por actividad e inactividad

ilegítima y legítima ................................................................. 6545. La responsabilidad contractual y la derivada de la actuación

judicial ................................................................................... 6566. La responsabilidad refleja por concesionarios .......................... 6577. La prescripción de las acciones de responsabilidad y de repe-

tición ...................................................................................... 657V. Una ley federal que invita a la adhesión ........................................ 658VI. La extensión de la responsabilidad .............................................. 658

Capítulo XXI

basEs gEnEralEs dE procEdImIEnto admInIstratIvo

I. Introducción. Los procedimientos y la actividad estatal. El ser y el deber ser del procedimiento administrativo ................................. 663

II. Criterios generales......................................................................... 6661. Procedimiento y proceso .......................................................... 6662. Los fines del procedimiento administrativo .............................. 667

III. La regulación normativa del procedimiento administrativo ......... 6691. Una facultad conservada por las provincias, salvo en el ámbito

federal. Pertinencia de la regulación legislativa ....................... 6692. La importancia del procedimiento en la Administración Pú-

blica y la limitación del enfoque que presidiera su regulación normativa ............................................................................... 672

3. La regulación normativa supletoria ......................................... 6744. Clasificación de los procedimientos administrativos ................ 675

IV. Los principios del procedimiento administrativo .......................... 6771. Los principios procesales y los principios procedimentales ...... 677

ÍNDICE GENERAL XXIX

2. Objetivo de la enunciación de principios en leyes adjetivas ...... 6783. La fuente normativa de sustento de los principios del procedi-

miento administrativo ............................................................ 6793.1. El principio de legalidad o juridicidad .............................. 6813.2. El principio de oficialidad y sus derivados. El principio de

verdad material ................................................................ 6823.3. El principio de gratuidad .................................................. 6863.4. El principio de celeridad, economía, sencillez y eficacia en

los trámites ...................................................................... 6873.5. El principio de informalismo a favor del administrado ..... 6883.6. El principio de debido proceso adjetivo ............................ 689

V. La preclusión y el procedimiento administrativo ........................... 6961. Los efectos de la preclusión ..................................................... 6972. Las especies de preclusión ........................................................ 6983. La preclusión y algunos principios del procedimiento adminis-

trativo .................................................................................... 6984. Las clases de procedimiento y la preclusión ............................. 7035. Conclusiones ........................................................................... 706

VI. Las partes: Capacidad y Legitimación sustancial y procesal: dere-cho subjetivo, interés legítimo e interés simple. Acción popular. El patrocinio letrado ........................................................................ 7071. Derecho subjetivo, interés legítimo, interés difuso, interés

simple ..................................................................................... 7102. El patrocinio letrado ................................................................ 712

Capítulo XXII

prIncIpalEs trámItEs dEl procEdImIEnto admInIstratIvo

I. Facultades y deberes de la administración ...................................... 7131. El inicio de las actuaciones ...................................................... 7142. Formalidades de los escritos .................................................... 7153. Domicilio ................................................................................ 7154. Los plazos ............................................................................... 716

4.1 Que son obligatorios para los interesados y para la Admi-nistración ......................................................................... 716

ÍNDICE GENERALXXX

4.2. Que se cuentan en días hábiles administrativos, salvo dis-posición normativa o resolución en contrario .................. 717

4.3. Que se computan a partir del día hábil siguiente a la no-tificación o según lo dispuesto en el Código Civil y Co-mercial de la Nación si debieran contarse a partir de la publicación de actos de alcance general ........................... 718

4.4. Que en defecto de un plazo especial, se tomará como ge-nérico el plazo de diez días .............................................. 718

4.5. Que antes del vencimiento de los plazos podrá la Adminis-tración de oficio o a pedido de parte disponer su amplia-ción por resolución fundada, aunque la denegatoria de la solicitud debe ser notificada por lo menos con dos días de antelación al vencimiento ................................................ 719

4.6. Que una vez vencidos los plazos establecidos para inter-poner recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos, aunque la petición podrá considerarse como denuncia de ilegitimidad .................................................. 720

4.7. Que la interposición de los recursos interrumpirá el curso de los plazos .................................................................... 721

4.8. Que es posible presentar oportunamente un escrito dentro de las dos primeras horas hábiles del día siguiente al del vencimiento del plazo ...................................................... 721

5. La caducidad de las actuaciones .............................................. 7216. El tema de la suspensión o la interrupción de los plazos en el

procedimiento administrativo ................................................. 722II. La vista en el procedimiento administrativo. La reserva de las ac-

tuaciones. la citación de terceros ................................................. 724III. Las notificaciones. Principios aplicables, formas y régimen nor-

mativo. Los vicios en la notificación y sus efectos ........................ 725IV. La prueba en el procedimiento administrativo. Pruebas inadmisi-

bles. Tramitación. Carga de la prueba. Los alegatos ..................... 728V. Formas de concluir el procedimiento administrativo ..................... 729

1. Modos normales: la resolución expresa ................................... 7292. Modos anormales: La falsa resolución tácita. La caducidad. El

desistimiento .......................................................................... 7303. El silencio o ambigüedad de la Administración ........................ 730

ÍNDICE GENERAL XXXI

Capítulo XXIII

los rEcursos y otros mEdIos dE ImpugnacIón En sEdE admInIstratIva

Con la colaboración de Paula Rodríguez

I. Recursos administrativos................................................................ 7331. Concepto ................................................................................. 7342. Sujetos ..................................................................................... 7353. Actos impugnables mediante recursos administrativos ............. 7374. Fundamentos ........................................................................... 7385. Régimen legal .......................................................................... 7406. Finalidad de los recursos administrativos ................................ 7427. Sujetos que pueden recurrir ..................................................... 744

II. El recurso de reconsideración ........................................................ 7451. Concepto ................................................................................. 7452. Actos recurribles. Plazo y Forma de interposición .................... 7463. Trámite y resolución ................................................................ 7474. Recurso jerárquico implícito en subsidio ................................. 747

III. El recurso jerárquico .................................................................... 7481. Concepto ................................................................................. 7482. Actos recurribles. Plazo. Forma de interposición. Trámite ........ 7503. Resolución. Órgano competente. El caso de la impugnación

indirecta de actos de alcance general ...................................... 7514. El caso de los recursos jerárquicos contra actos de aplicación

de actos de alcance general ..................................................... 753IV. Los recursos en la administración descentralizada ........................ 754V. El recurso de alzada ...................................................................... 754

1. Concepto ................................................................................. 7542. Plazo y forma de interposición ................................................ 7553. Trámite y resolución ................................................................ 755

VI. El recurso de revisión .................................................................. 7561. Concepto ................................................................................. 7562. Plazo y trámite ........................................................................ 758

VII. El recurso de reconsideración posterior ...................................... 759VIII. Los recursos contra actos de contenido jurisdiccional ............... 759

ÍNDICE GENERALXXXII

IX. Presentaciones que no tienen naturaleza de recurso. La queja y la aclaratoria ................................................................................... 760

X. La denuncia de ilegitimidad .......................................................... 761

Capítulo XXIV

El sIstEma dE control contEncIoso admInIstratIvo En El ámbIto FEdEral dE la rEpúblIca

I. Categorización del sistema, origen y fundamento de la jurisdicción 7651. Las categorías aplicables y sus modulaciones ........................... 7652. Fuente normativa de la jurisdicción en la especie ..................... 768

2.1. La perspectiva institucional .............................................. 7682.2. La perspectiva de los derechos del hombre ....................... 773

3. Tribunales competentes ........................................................... 775II. Presupuestos para la apertura de la instancia judicial federal ........ 777

1. La teoría del acto previo. Actos dictados en el marco de rela-ciones contractuales. Actos de los entes reguladores ............... 777

2. Los actos internos y las cuestiones no justiciables .................... 7793. La habilitación de la instancia judicial ..................................... 7804. La praxis del agotamiento de la vía administrativa .................. 782

4.1. La vía impugnativa ........................................................... 7834.2. La vía reclamativa ............................................................ 786

5. Los plazos para demandar. Caducidad de la acción impugna-toria ....................................................................................... 789

6. El solve et repete ...................................................................... 7927. La incidencia de los derechos de incidencia colectiva y los pro-

cesos colectivos. El caso de derechos irrenunciables ................ 792III. Partes, representación. Caso y legitimación .................................. 793

1. Capacidad y patrocinio ........................................................... 7932. El caso. La legitimación y sus especies ..................................... 7943. La representación del Estado Nacional .................................... 797

IV. Pretensiones ................................................................................. 797V. Trámite del proceso ....................................................................... 798VI. Medidas cautelares ...................................................................... 801

1. La función cautelar. Su inscripción institucional en el sistema de control judicial de la Administración ................................. 801

ÍNDICE GENERAL XXXIII

2. La actualidad de lo cautelar ..................................................... 8033. La ley 26.854 de regulación de las medidas cautelares ............. 803

3.1. Previsiones generales ......................................................... 8033.2. Los preceptos discutidos ................................................... 8043.3. Los preceptos que contienen regulaciones no previstas ..... 8073.4. Una reflexión integradora del orden jurídico .................... 8083.5. Algunas conclusiones preliminares .................................... 810

4. Las medidas cautelares autónomas .......................................... 811VII. Facultades del juez en la sentencia .............................................. 812VIII. Recursos y ejecución de sentencia.............................................. 814IX. Amparo e impugnación de actos administrativos ......................... 816X. Lesividad, expropiación y procesos especiales ............................... 817

Capítulo XXV

la actIvIdad consultIva. El asEsoramIEnto jurídIco

I. Introducción. Razón del estudio del tema ....................................... 819II. Los servicios jurídicos prestados a la administración..................... 819III. El cuerpo de abogados del Estado ................................................ 820

1. Creación y ubicación estructural ............................................. 8202. Integración del Cuerpo de Abogados del Estado ...................... 8223. Principios calificativos del Cuerpo de Abogados del Estado ..... 827

3.1. Unidad .............................................................................. 8283.2. Organización jerárquica funcional .................................... 8293.3. Doble inserción - relación orgánica y relación de servicio . 8323.4. Independencia técnica ....................................................... 8323.5. Especialidad funcional ...................................................... 8343.6. Exclusividad en la idoneidad técnica ................................. 835

IV. Las principales funciones del cuerpo de abogados ........................ 8361. El asesoramiento jurídico ........................................................ 8362. La representación judicial ........................................................ 838

V. La función sumarial ...................................................................... 843VI. La función de auditoría de juicios e inspección ............................ 843

Bibliografía ....................................................................................... 845

IntroduccIón

Introducción

La tarea de ensamblar un libro para hacer posible el estudio inicial del derecho administrativo es particularmente compleja. No puede uno enfrentarla si no cuenta con el apoyo de otras personas que comparten su función docente, como también la pasión que se esconde detrás de cada relación de enseñanza-aprendizaje, en el que pocas veces existen roles predeterminados, pues por lo general todos estamos llamados siempre más a aprender que a enseñar.

En mi historia personal, llegué al derecho administrativo de un modo singular, casi empírico. Sólo la necesidad de resolver expe-dientes concretos, para presentar dictámenes sobre ellos, aún antes de recibirme de abogado, me llevaron a consultar a los maestros. No sé si ello ha de considerarse un pecado original, aunque reconozco que me ha hecho sobredimensionar el valor de los elementos prácticos del derecho, de las técnicas del derecho administrativo y de la valoración crítica de los postulados legislativos o aún académicos, a la hora de su comparación con la realidad experiencial.

Con ese bagaje arribé una tarde a la Universidad de Buenos Aires, hace ya varias décadas, a presentar mi primera clase de derecho ad-ministrativo. Desde entonces no ha dejado de crecer mi respeto y cariño por una casa de estudios que, desde sus autoridades y aún desde sus estudiantes, hace carne la filosofía de vida universitaria, impulsando el disenso fundado, el debate y el respeto por las ideas de los demás.

Un conjunto de amigos viejos y nuevos, con los que nos fuimos acercando en el camino de la docencia, compartieron conmigo mu-chos años de clases, trabajos prácticos y parciales, aportando ideas nuevas, otras lecturas de los viejos criterios y soportando mis ocu-rrencias científicas para mejorarlas o postular la necesidad de su archivo.

INTRODUCCIÓNXXXVI

En el núcleo de esa comunidad académica surgió la idea de volcar en un libro los contenidos de las Lecciones de Elementos de Derecho Administrativo, resumiendo las posiciones propias y también las ajenas, compartidas o no, con la idea de acompañar el tránsito de nuestros alumnos por las aulas, con un libro que les diera el mismo idioma que escuchaban en las clases semanales, pero que también les permitiera acceder a otras fuentes para completar o combatir los criterios que se exponían.

Este libro tiene la clara intención de abrir las puertas del derecho administrativo a quien comienza su estudio. Aporta algunas claves para poder superar ese primer escalón, pero no es esa su pretensión. Su objetivo es sembrar el interés en una materia que nos conmueve, detenida sobre los hombros de una realidad en constante cambio, azotada por la política. Tiene la romántica ilusión de colaborar en la formación de una o varias generaciones que, cuando alcancen posi-ciones de gobierno en nuestro país, reivindiquen el valor de lo justo, de la libertad, de la discrepancia y de los ideales republicanos por sobre la mera pretensión de continuar en el poder, mal que pareciera haberse convertido en una de nuestras endemias, desde hace décadas. Tal vez sea posible contribuir a consolidar aquel criterio, haciendo ver que cada gobernante que se somete a la ley y al derecho modela un pueblo que es así instigado a hacer lo propio.

No creo que la tarea de escribir un libro, aún cuando se realice en la más absoluta soledad, pueda proclamarse de exclusiva autoría. Todo conocimiento es el resultado de las acciones y omisiones de muchos otros, que nos pasaron sus testimonios y también sus dudas; que nos contagiaron sus ilusiones y nos abrieron los primeros sen-deros; aún de las de aquellos que más tarde pudieron defraudarnos —porque de ello también se aprende—.

A la hora de dar a luz estas Lecciones de Derecho Administra-tivo vaya mi agradecimiento a los integrantes de la cátedra que tengo a mi cargo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires: Sirito, María Isabel; Bonpland, Viviana; Gallegos Fedriani, Pablo; García Mira, José Francisco; Said, José Luis; Rotaeche, María; Corvalán, Juan Gustavo; Abriani, Arturo; Acea, Raquel; Ahumada, Mariángeles; Autuori, Javier; Benini, Giorgio; Bellochio, Lucía; Bu-llit Goñi, Magdalena; Bruno Dos Santos, Marcelo; Caro, Lorena; Carrillo, Santiago; Cassullo, Carolina; Cueva Rey, Ana; Dubinsky, Guido; Falke, Ignacio Agustín; Caiero, Verónica; Ferri, Adriana; Finn, María Victoria; Furnari, Esteban; Furnari, Roberto; Garzón, Agustín; Gaviola, Viviana; Giannini, Pamela; Grane, Patricio; Gri-

INTRODUCCIÓN XXXVII

gera, Florencia; Grossi, José; Grosso Grazioli, Alejandro; Gruner, María Laura; Hayy, Romina; Jacobo Dillon, Lucía; Kusinsky, Darío; Lavié Pico, Enrique; Lerner, Laura; Lodeiro, José Luis; Lyall, Douglas; Mantiñan, Federíco; Mazut, Santiago; Mogliani, Valeria; Molinelli, Juana Esther; Moriconi, Jorge Omar; Nebozenko, Gustavo; Pala-cios, Mariano; Pérez Mesa, Mauricio; Pereiro Palma, Fanny; Pienovi, Guillermina; Rodríguez, Paula; Speicher Mujica, Soledad; Schiariti, Claudio Vicente; Tarelli, Agustín; Varela Sarcos, Aleida Adriana; Ver-gara, Nicolás; Vidal, Aixa; Villola, Luis Matías. Cada uno, desde su lugar, ha realizado su aporte para arribar a este resultado.

Debo un agradecimiento especial a aquellos que han puesto cola-boraciones concretas para algunos capítulos de este libro: Ana Karina Cueva Rey, Viviana Bonpland, Romina Hayy, Lucía Jacobo Dillon, Ignacio Falke, Veróncia Caiero, Raquel Acea, Adriana Ferri, Juana Esther Molinelli, José Luis Lodeiro, Guido Dubinsky, Paula Rodrí-guez, así nombrados en el comienzo de esos apartados, y que han debido soportar mis mayores o menores modificaciones a sus ideas iniciales, para hacerlas homogéneas con las que se han venido brin-dando durante dos décadas sobre cada tema.

Sin embargo, creo que debo mi agradecimiento mayor a los es-tudiantes universitarios que han compartido nuestras Lecciones du-rante años. Muchos de ellos se han integrado más tarde a los cuadros docentes, otros habrán preferido continuar su vida jurídica por dis-tintos territorios, fértiles o áridos. Todos han contribuido para que la actividad docente adquiera un sentido único, que retribuye lar-gamente cada hora empeñada en una vocación que nos elige mucho antes de haberla elegido nosotros.

Como decía al principio, no puede enfrentarse la docencia ni el aprendizaje que lleva implícito, si uno no está dispuesto a transmitir la pasión que esconde detrás de cada transmisión de experiencias, co-nocimientos e ignorancias. Tal vez sea un alivio saber que las pasiones son mucho menos peligrosas que el aburrimiento, porque aquellas tienden por lo general a decrecer, mientras que el aburrimiento tiende por lo general a aumentar.

Fernando García Pullés