studiu comparativ privind implementarea …sunt definiți în limba română și sistemul...

STUDIU COMPARATIV PRIVIND IMPLEMENTAREA CONCEPTULUI

INTERCOMUNALITĂŢII ÎN EUROPA

Prezentul studiu a fost elaborat în cadrul proiectului «Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară – instrument pentru furnizarea în comun, în condiţii de calitate şi eficacitate a serviciilor publice locale»” SMIS 2983, cofinanţat din Fondul Social European prin Programul Operaţional „Dezvoltarea Capacităţii Administrative”, axa prioritara 1 – „Îmbunătăţiri de structură şi proces ale managementului ciclului de politici publice „ domeniul major de intervenţie 1: „Îmbunătăţirea procesului de luare a deciziilor”.

OMÂNIEI

traţiei şi Internelor GUVERNUL R

Ministerul Adminis

Inovaţie în administraţie Programul Operaţional

"Dezvoltarea Capacităţii Administrative"

UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European

STUDIU COMPARATIV PRIVIND IMPLEMENTAREA CONCEPTULUI INTERCOMUNALITĂŢII ÎN EUROPA

Cuprins Capitolul 1 - Introducere ..................................................................................................................... 3 Capitolul 2 - Metodologia utilizată în elaborarea studiului................................................................. 4 Capitolul 3 - Evoluţia contextului instituțional al fenomenului intercomunalităţii în state europene 6

3.1. Structurile administrative în Uniunea Europeană..................................................................... 6 3.2. Furnizarea serviciilor publice locale în Uniunea Europeană.................................................. 14 3.3. Concluzii - Rațiuni pentru intercomunalitate în Europa ........................................................ 16

Capitolul 4 - Regimul juridic al asocierii în Marea Britanie, Olanda, Spania, Republica Cehă, Polonia, Franța .................................................................................................................................. 19

4.1. Marea Britanie .................................................................................................................... 19 4.2. Olanda................................................................................................................................. 21 4.3. Spania.................................................................................................................................. 24 4.4. Republica Cehă ................................................................................................................... 25 4.5. Polonia ................................................................................................................................ 27 4.6. Franţa .................................................................................................................................. 29

Cap. 5. Analiza tipologică a intercomunalității în Europa ................................................................ 33 5.1. Considerente generale ............................................................................................................ 33 5.2. Elemente determinante în alegerea anumitor forme de asociere sau cooperare..................... 35 5.3. Tipuri de sarcini îndeplinite de către formele de cooperare inter-municipală (intercomunalitate) ........................................................................................................................ 36

5.4.1. De la scop unic la scop multiplu...................................................................................... 38 5.5. Clasificarea intercomunalității după compoziție.................................................................... 40 5.6. Forme de cooperare/asociere în functie de dreptul public sau privat ..................................... 41 5.7. Tipuri de cooperare/asociere în functie de gradul de instituționalizare ................................. 41

5.6.1. Tipuri de cooperare/asociere în functie de forma legală ................................................. 43 5.8.. Sumarul analizei tipologice ................................................................................................... 47

Capitolul 6 - Sisteme de finanțare a formelor cooperării inter-municipale....................................... 48 6.1. Volumul cheltuielilor publice prin intercomunalitate ............................................................ 48 6.2. Surse de finanțate a intercomunalității................................................................................... 48 6.3. Exemplu - Sistemul francez de finanțare a intercomunalității ............................................... 51

Capitolul 7 - Analiza comprehensivă a unor modele de asociere între unităţi administrativ-teritoriale........................................................................................................................................................... 55

7.1. Franța...................................................................................................................................... 55 7.2. Spania ..................................................................................................................................... 60 7.3. Cehia...................................................................................................................................... 64 7.4. Polonia.................................................................................................................................... 66

Capitolul 8 – Studii de caz și exemple privind asocierea intercomunitară ....................................... 69 8.1. Studiu de caz – Olanda: Evoluția Autorităţii Rijnmond ........................................................ 69 8.2. Exemple Marea Britanie - Multi-area agreeements – MAAs................................................. 71 8.3. Studiu de caz – Franța: Implicarea Comunităților de Aglomerare din Regiunea Île de France în contractele urbane de coeziune socială (CUCS) ....................................................................... 73

Capitolul 9 - Concluzii și Recomandări ............................................................................................ 78 Bibliografie........................................................................................................................................ 81 Listă figuri şi tabele ........................................................................................................................... 83

2


Capitolul 1 - Introducere

Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară reprezintă un instrument la îndemâna autorităţilor administraţiei publice locale prin care acestea pot furniza în comun, prin asociere cu alte unităţi administrativ teritoriale, servicii publice aflate în propria responsabilitate. Acest instrument este deosebit de relevant în cazul României, țara noastră confruntându-se cu o fragmentare administrativă care atinge cote îngrijorătoare: la începutul anului 2007 existau 3.216 unităţi administrativ-teritoriale, din care 2.855 de comune a căror populaţie reprezenta aproximativ 45% din populaţia totală a ţării.

Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară pot asigura, cu precădere în cazul unei astfel de fragmentări, o calitate îmbunătățită a serviciilor publice furnizate cetăţenilor din colectivităţile locale membre. Un astfel de instrument vine să compenseze insuficienţa fondurilor aflate la disponibilitatea administraţiei locale, lipsa unui personal specializat capabil să atragă finanţări, elimină probleme generate de condiţiile de mediu şi răspunde condiţiilor impuse de criteriile de eligibilitate prevăzute în programele operaţionale.

Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale, republicată, (art.11 – art.13), recunoaşte dreptul unităţilor administrativ teritoriale de a se constitui în asociaţii de dezvoltare intercomunitară, cu personalitate juridică de drept privat şi de utilitate publică.

Având în vedere avantajele cooperării în cadrul acestui tip de asociaţii, Ministerul Administraţiei şi Internelor prin Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice structură de specialitate în cadrul ministerului, în calitate de beneficiar, şi Asociaţia Comunelor din România, în calitate de partener, au elaborat proiectul cu titlul „Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară – instrument pentru furnizarea în comun, în condiţii de calitate şi eficacitate, a serviciilor publice locale,” cofinanţat din Fondul Social European prin Programul Operaţional pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative. Obiectivul general al proiectului este acela de a dezvolta abilităţile autorităţilor administraţiei publice locale în vederea constituirii, organizării şi gestionării asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară.

Una din activitățile desfășurate în cadrul acestui proiect este și realizarea acestui studiu comparativ cu privire la implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa, în scopul oferirii unei informări privind eforturile altor țări în acest domeniu, precum și a identificării elementelor ce pot inspira îmbunătățirea fenomenului în România sau a exemplelor de studiat mai în detaliu în cadrul activităților proiectului.

3


Capitolul 2 - Metodologia utilizată în elaborarea studiului Elaborarea studiului a presupus efectuarea unei analize a experienţei altor state europene în ceea ce priveşte asocierea intercomunitară, o analiză a literaturii de specialitate internaţionale pe această temă, a legislaţiei incidente, colectarea de informaţii şi analiza documentaţiei existente cu privire la bunele practici identificate, consultări cu specialişti cu experienţă şi cunoştinţe privind fenomenul asocierii intercomunitare din administraţiile altor state. În cuprinsul studiului sunt analizate modele de asociere intercomunitară din state membre ale Uniunii Europene.

Pentru a culege date şi informaţii privind asocierea intercomunitară în statele Uniunii Europene, autorii studiului au folosit o bază de date cu surse de informaţii utilizate în activitatea lor precedentă, dar și surse suplimentare de informații identificate şi analizate pe parcursul perioadei alocate de proiect pentru acest lucru.

În analiza din prezentul studiu, autorii au utilizat următoarele tipuri de studii şi surse de informaţii:

- legislaţie relevantă, documente şi studii ale Uniunii Europene privind autorităţile locale şi bune practici în organizarea, funcţionarea şi asocierea autorităţilor administraţiei locale;

- legislaţia statelor membre ale Uniunii Europene privind administraţia publică locală şi asocierile la nivelul administraţiei publice locale;

- rapoarte şi studii ale Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică;

- studii şi analize elaborate în cadrul unor instituţii de prestigiu în ceea ce priveşte preocupările în domeniul administraţiei publice locale (cum ar fi, Consiliul Europei, Comitetul European pentru Democrație Locală și Regională – CDLR, Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare - UNDP, Open Society Institute –Local Government and Public Service Reform Initiative, European Federation of Public Service Unions –EPSU, etc.), sau a unor studii şi lucrări elaborate la nivel academic (cum ar fi Free University Amsterdam, Olanda, Facultatea de Management-Academia de Studii Economice din Bucuresti, Romania), etc.

Analiza din prezentul studiu pornește de la organizarea şi funcţionarea autorităţilor locale, raporturile cu autorităţile regionale şi centrale în statele membre ale Uniunii Europene şi până la tipurile şi formele de cooperare între autorităţile locale, precum şi între autorităţile locale şi cele regionale.

În ceea ce priveşte tipurile şi formele de asociere între autorităţile publice locale, studiul încearcă să surprindă următoarele aspecte:

- evoluţia fenomenului intercomunalităţii în state europene, - regimul juridic al asocierii, - managementul diverselor forme de asociere, - tipul de proiecte implementate ca urmare a asocierii şi tipul de servicii furnizate, - modalităţi de finanţare ale diverselor forme de asociere, - bune practici privind asocierea intercomunitară. Ca abordare teoretică, studiul se referă la formele de cooperare care se dovedesc modele stabile în timp, acele forme de cooperare ce se adresează unor probleme, sarcini, servicii sau politici continue și nu la formele de cooperare existente care se referă la evenimente unicat, existente pe o perioadă de timp extrem de redusă. În al doilea rând, studiul analizează formele de cooperare și asociere ce sunt formal stabilite de către administrații publice locale. De asemenea, abordarea teoretică a acestui studiu acordă o mare importanță contextului instituțional național în definirea particularităților formelor de cooperare, cu precădere privind elemente legate de organizarea administrativ teritorială și nivelul descentralizării, dar și cultura administrativă ce determină diferite norme, valori, reguli și tradiții. Un alt element important luat în considerare privind

4


contextul instituțional național este și cadrul legislativ ce poate încuraja formele asociative sau poate face ca anumite tipuri de asociere să fie preferate în detrimentul altora.

Deși răspândirea și caracteristicile fenomenului intercomunalității sunt determinate și de alți factori, cum ar fi cei demografici, sociali, economici sau tehnologici - și, de exemplu, ar fi fost interesant de analizat cum recenta recesiune economică a influențat fenomenul - prezentul studiu nu analizează aceste aspecte, în principal din pricina lipsei datelor recente, dar și constrângerilor impuse de proiect.

De asemenea, ținem să precizăm faptul că studiul nu se referă la asociațiile autorităților locale constituite la nivel central ca element de promovare a intereselor locale în relația cu nivelul central, pentru activități de lobby sau pentru creșterea capacității autoritaților locale (cum sunt, de exemplu, Asociaţia Municipalităţilor Olandeze VNG, sau Uniunea Oraşelor şi Municipalităţilor din Republica Cehă, etc), chiar dacă uneori acestea pot furniza anumite servicii în sensul intercomunalității (cum este, în anumite aspecte, VNG în Olanda).

Modul de utilizare a diferitelor expresii referitoare la fenomenul inter-comunalității încearcă, pe parsursul acestui studiu, să surprindă cât mai bine semantica utilizată în fiecare țară analizată, astfel că în analiza prezentată vor fi întâlnite expresii precum “intercomunalitate”, cooperare „inter-municipală”, „intercomunală”, „infra-municipală”, definind toate conceptul pe care l-am descris mai sus. Astfel, termenii de „municipal” sau cel de „comunal” nu trebuie înțeleși diferit - așa cum sunt definiți în limba română și sistemul administrativ românesc („municipiu” și, respectiv, „comună”) - ci ambii termeni trebuie priviți ca definind structurile administrativ teritoriale de la nivel local, ținînd cont că în spațiul francez autoritățile la nivelul local cel mai de jos sunt numite „communes”, iar în spațiul britanic (sau oriunde documentele în limba locală sunt traduse în engleză) pentru acest nivel este folosit termenul „municipalities”.

Cercetarea practicilor europene a fost orientată astfel încît să prezinte exemple relevante de servicii furnizate prin asociere intercomunitară; pe de o parte s-a încercat prezentarea unor exemple de servicii similare celor des întâlnite în România (în scopul de a accentua diversele abordări și avantaje), iar pe de altă parte s-a încercat prezentarea unor cazuri mai puțin sau deloc întâlnite în România (cum ar fi, de exemplu, partajarea personalului) în scopul inspirării și încurajării unor practici noi.

Având în vedere referirea frecventă a diferitelor studii elaborate la nivel european la modelul francez al intercomunalităţii, autorii au considerat ca o importantă analiză comprehensivă în cadrul studiului comparativ să fie dedicată acestei țări. Pentru alte state membre pentru care s-au studiat contextul instituțional și tipuri de asociere la nivelul administraţiei locale au fost propuse următoarele ţări: Marea Britanie, Polonia, Cehia, Spania.

Metodologia de elaborare a studiului a ținut cont și de importanţa desfăşurării acestei activităţi în contextul mai larg al proiectului „Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară – instrument pentru furnizarea în comun, în condiţii de calitate şi eficacitate, a serviciilor publice locale”, respectiv pentru identificarea unui model de asociere compatibil cu cel românesc, model care va fi ales şi ca obiect al vizitei de studiu, dar și prezentarea unor abordări care, poate, aduc elemente cu totul noi și se vor putea constitui în bune exemple de urmat.

5


Capitolul 3 - Evoluţia contextului instituțional al fenomenului intercomunalităţii în state europene

Modul în care a evoluat capacitatea autorităților locale din Europa de a se asocia în îndeplinirea responsabilităților lor pentru a oferi caracteristici superioare ale serviciilor publice a fost și este influențat de evoluțiile următoarelor aspecte instituțional-financiare:

- guvernarea locală: structurile administrative, procesul de descentralizare – niveluri și dimensiuni ale acestora, alocarea responsabilităților, autonomia fiscală, transparența proceselor de luare a deciziilor, pe de o parte; dar și sociatetea civilă, grupurile de cetățeni, etc și implicarea lor în monitorizarea calității serviciilor publice;

- furnizarea serviciilor publice: modul de utilizare a resurselor financiare, umane, tehnologice și informatice în producția de bunuri publice sub ghidajul autorităților responsabile cu guvernarea locală, varietatea furnizorilor de servicii publice locale cuprinzând structuri deconcentrate ale administrației centrale, agenții sau întreprinderi publice cvasi-autonome, administrații publice locale, întreprinderi private, organizații ne-guvernamentale;

- elemente de încurajare1: de la anumite tradiții până la cadrul legislativ ce poate crea mediul instituțional propice, dar și stimulente financiare pentru autoritățile locale sau regionale în vederea asocierii sau politici de creștere a capacității prin dezvoltarea capitalului social astfel încît cetățenii și grupurile comunității să particile la actul guvernării locale și la furnizarea serviciilor.

Pentru a surprinde așadar evoluția fenomenului intercomunalității în statele europene, cu precădere în Uniunea Europeană, este necesară o privire de ansamblu asupra acestor elemente.

3.1. Structurile administrative în Uniunea Europeană Uniunea Europeană are acum 27 state membre, ce prezintă o diversitate de organizare a structurilor administrative: trei state au o structură federală – Germania, Austria și Belgia, două state cu o structură regionalizată de tip cvasi-federal – Spania și Italia, și 22 de state unitare dintre care unele prezintă o organizare asimetrică cu regiuni ”autonome” ce au puteri legislative în respectivul teritoriu – Marea Britanie și Portugalia. Complexitatea fenomenului statal şi a puterii în general, a modului de exercitare al acesteia, permit o diversitate de forme şi structuri precum state federale cu regim politic prezidenţial sau parlamentar, ori state unitare cu regim politic semiprezidenţial, monarhie constituţională sau regim prezidenţial.

Succinta analiză a organizării administrativ teritoriale a statelor din Uniunea Europeană demonstrează nu numai diversitatea de structuri, dar permite şi identificarea naturii raporturilor stabilite între nivelul central și local, precum şi existenţa (sau nu) între centru (stat) şi local a unui nivel intermediar. Corespunzător diversității de organizare a nivelului statal, nivelul sub-național

1 Aceste aspecte sunt prezentate în detaliu, separat, în capitolul următor.

6


prezintă o varietate asemănătoare cuprinzînd cca 131.0002 de autorități publice teritoriale cu responsabilități și resurse diverse, acestea reflectând diferențe geografice, istorice, sociale și politice.

Figura 1 – Organizarea administrativă a țărilor membre ale Uniunii Europene

8 țări cu 1 nivel al administrației locale

12 țări cu 2 niveluri ale administrației locale

7 țări cu 3 niveluri ale administrației locale

State federale

State cu structură regionalizată

Sursa: “Sub-National Governments in the European Union - Organisation, responsibilities and finance”, Dexia, 2008. O privire de ansamblu privind heterogenitatea fiecărei ţări ne poate oferi clasificarea statistică europeană „Nomenclatorul Unităţilor Teritoriale Statistice -NUTS”, în mod practic aceasta permițând colectarea și accesarea datelor pe cinci niveluri, de la unităţile cele mai mari până la cele mai mici. Înfiinţat în urmă cu 25 de ani, sistemul de clasificare NUTS este sistemul de diviziune ierarhică a teritoriului economic al Uniunii Europene în scopul de a colecta, dezvolta și armoniza statisticile regionale și de a analiza regiunile din punct de vedere socio-economic.

La nivel regional au fost definite trei niveluri astfel: NUTS 1: regiuni socio-economice majore NUTS 2: regiuni de bază pentru aplicarea politicilor regionale NUTS 3: regiuni mici pentru diagnose specifice

NUTS are la bază criteriul numărul populaţiei, conform tabelului de mai jos3:

Nivel NUTS Min Max 1 3.000.000 7.000.000

2 Vezi în tabelul ”Numărul și denumirea regiunilor NUTS și entităților LAU” – numărul entităților ce reprezintă structuri administrative în fiecare țară a Uniunii Europene. 3 Reglementarea Consiliului Europei nr. 1059/2003 privind stabilirea Nomenclatorului Unitaţilor Statistice Teritoriale

7


2 800.000 3.000.000 3 150.000 800.000

8


Figura 2 – Regiunile NUTS 2, 2009

Sursa: Eurostat Pentru implementarea politicii regionale a UE, existența acestor niveluri teritorial-statistice este obligatorie, dar nu este obligatoriu ca aceste zone sa fie și unități teritorial - administrative. Totuși, cele mai multe state membre au realizat o suprapunere a celor două tipuri de unități, obținând astfel o mai bună eficiență în implementarea programelor de dezvoltare.

În cazul în care un stat membru nu dispune de unități teritorial statistice corespunzătoare celor trei niveluri de mai sus, acesta trebuie să realizeze o agregare a structurilor teritoriale de dimensiuni mici având în vedere condițiile geografice, socio-economice, istorice, culturale, problemele de mediu etc. Evident, dacă populația unui stat este inferioară unuia dintre aceste praguri, regiunile de nivel superior sunt însuşi statul.

La nivel local au fost definite două niveluri ale unităților administrative locale (Local Administrative Units -LAU):

LAU de nivel superior (LAU 1, fostul nivel NUTS 4) definit pentru majoritatea (dar nu toate) țărilor

LAU de nivel inferior (LAU 2, fostul nivel NUTS 5) constând în autorități locale sau unități echivalente.

9


Tabel 1 – Numărul și denumirea regiunilor NUTS și entităților LAU în UE 27, (pentru NUTS: structuri non-administrative în cursiv)

NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3 LAU 1 LAU 2 BE Gewesten /

Régions 3 Provincies /

Provinces 11 Arrondisse-

menten / Arrondissements

44 - Gemeenten / Communes

589

BG Rajoni 2 Rajoni za planirane

6 Oblasti 28 Obshtini 264 Naseleni mesta

5329

CZ Území

1 Oblasti 8 Kraje 14 Okresy 77 Obce 6249

DK - 1 Regioner 5 Landsdeler 11 Kommuner 99 Sogne 2148

DE Länder 16 Regierungs-bezirke

39 Kreise 429 Verwaltungsge- meinschaften

1457 Gemeinden 12379

EE - 1 - 1 Groups of Maakond

5 Maakond 15 Vald, linn 227

IE - 1 Regions 2 Regional Authority Regions

8 Counties, Cities

34 Electoral Districts

3441

GR Groups of development regions

4 Periferies 13 Nomoi 51 Demoi, Koinotites

1034 Demotiko diamerisma, Koinotiko diamerisma

6130

ES Agrupacion de comunidades Autonomas

7 Comunidades y ciudades Autonomas

19 Provincias + islas + Ceuta, Melilla

59 - Municipios 8111

FR Z.E.A.T + DOM

9 Régions + DOM

26 Départements + DOM

100 Cantons de rattachement

3787 Communes 36683

IT Gruppi di regioni

5 Regioni 21 Provincie 107 - Comuni 8101

CY - 1 - 1 - 1 Eparchies 6 Dimoi, koinotites

613

LV - 1 - 1 Reģioni 6 Rajoni, republikas pilsētas

33 Pilsētas, novadi, pagasti

527

LT - 1 - 1 Apskritys 10 Savivaldybės 60 Seniūnijos 518

LU - 1 - 1 - 1 Cantons 13 Communes 116

HU Statisztikai nagyrégiók

3 Tervezési-statisztikai régiók

7 Megyék + Budapest

20 Statisztikai kistérségek

168 Települések 3152

MT - 1 -

1 Gzejjer 2 Distretti 6 Kunsilli 68

NL Landsdelen 4 Provincies

12 COROP regio’s

40 - Gemeenten 443

AT Gruppen von Bundesländern

3 Bundesländer

9 Gruppen von politischen Bezirken

35 - Gemeinden 2357

PL Regiony 6 Województwa 16 Podregiony 66 Powiaty i miasta na prawach powiatu

379 Gminy 2478

PT Continente + Regioes autonomas

3 Comissaoes de Coordenaçao regional + Regioes autonomas

7 Grupos de Con- celhos

30 Concelhos - Munícipios

308 Freguesias 4260

RO Macroregiuni 4 Regiuni 8 Judeţ+ Bucureşti

42 - Comune+ Municipii + Oraşe

3174

SI - 1 Kohezijske regije

2 Statistične regije

12 Upravne enote 58 Občine 210

SK - 1 Oblasti 4 Kraje 8 Okresy 79 Obce 2928

FI Manner-Suomi, Ahvenananmaa / Fasta Finland, Åland

2 Suuralueet / Storområden

5 Maakunnat / Landskap

20 Seutukunnat / Ekonomiska regioner

77 Kunnat / Kommuner

416

10


SE Grupper av riksområden

3 Riksområden 8 Län 21 - Kommuner 290

UK Government OHce Regions; Country

12 Counties (some grouped); Inner and Outer London; Groups of unitary authorities

37 Upper tier authorities or groups of lower tier authorities (unitary authorities or districts)

133 Lower tier authorities (districts) or individual unitary authorities; In- dividual unitary authorities or LECs (or parts thereof); Districts

443 Wards (or parts thereof)

10664

EU-27

NUTS 1 97 NUTS 2 271 NUTS 3 1.303 LAU 1 8.397 LAU 2 121.601

BE: Belgium, BG: Bulgaria, CZ: Czech Republic, DK: Denmark, DE: Germany, EE: Estonia, IE: Ireland, GR: Greece, ES: Spain, FR: France, IT: Italy, CY: Cyprus, LV: Latvia, LT: Lithuania, LU: Luxembourg, HU: Hungary, MT: Malta, NL: Netherlands, AT: Austria, PL: Poland, PT: Portugal, RO: Romania, SI: Slovenia, SK: Slovakia, FI: Finland, SE: Sweden, UK: United Kingdom.

Sursa: EUROSTAT http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/nuts_nomenclature/correspondence_tables/national_structures_eu Numărul acestor niveluri teritorial-statistice ne arată o dată în plus diversitatea structurilor administrative în Uniunea Europeană, dar și diferitele disparități existente privind diverse caracteristici ale acestor structuri, cum ar fi suprafața (vezi figura anterioară privind Regiunile NUTS 2) sau tipologia urban-rural (prezentată în figura de mai jos), toate de o mare importanță privind evoluția intercomunalității.

Figura 3 – Tipologia urban-rural a regiunilor NUTS 3

Sursa: EUROSTAT

11


Cu toată această diversitate însă, aproape toate țările au traversat procese de descentralizare în ultimii 40 de ani, ceea ce a dus la transferarea unor responsabilități și mijloace către structuri locale alese prin sufragiu universal, structuri cu o anumită independență de decizie.

Reformele inițiate în anii ’70 –’80 de mai-vechile țări europene ca Spania (Constituția din 1978), Franța (legile din 1982-83), Belgia și Luxemburg (1988), Italia (1990) au fost urmate de măsuri de descentralizare și în decada următoare, făcând posibilă elaborarea dispozițiilor comune pentru autonomie locală concretizate prin Carta Europeană a Autonomiei Locale adoptată în 1985 și pusă în practică în 1988. Atât prin principiile pe care le afirmă, cât şi prin mijloacele pe care le preconizează, ea constituie un exemplu de aplicare a principiului subsidiarităţii în organizarea unei societăţi. Carta a devenit curând un element de referință mai ales pentru țările Europei Centrale și de Est aflate în plin proces de refomă și descentralizare, proces încurajat de dorința de a consolida instituțiile locale, dar și de prespectiva integrării europene.

În paralel, extinderea Uniunii Europene la 27 de membri (în 2004, cu zece noi state membre, cele mai multe din Europa Centrală şi de Est, urmată de accesiunea Bulgariei şi României, în 2007), a reprezentat și încă mai reprezintă o provocare fără precedent pentru competitivitatea și coeziunea internă a Uniunii Europene. Extinderea a condus la creșterea diferențelor de dezvoltare economică între vechile și noile statele membre, al căror nivel de dezvoltare e mult mai scăzut. Odată cu intrarea în Uniunea Europeană a noilor membrii, una din patru regiuni de nivel NUTS 2 ale Uniunii Europene are PIB/locuitor mai mic decât 75% din media comunitară.

Obiectivul principal al politicii coeziunii este reducerea inegalităţilor economice şi sociale în ceea ce priveşte nivelurile de dezvoltare ale regiunilor europene. Marea majoritate a părţilor interesate consideră cooperarea teritorială ca fiind o parte esenţială a politicii de coeziune şi apreciază faptul că aceasta a devenit un obiectiv unanim recunoscut. Cooperarea teritorială este unul dintre cele mai bune exemple ale valorii adăugate a acestei politici, motiv pentru care este consolidată permanent.

La nivelul Uniunii Europene astăzi, aproape 80% din numărul administrațiilor publice locale sunt concentrate în doar 5 țări. Una dintre acestea, Franța, numără 36.683 autorități locale ceea ce reprezintă 40% din numărul total al acestora în Uniunea Europeană. Media populației unei administrații publice locale în Uniunea Europeană era în 2008 de 5.400 locuitori, iar media suprafeței administrată de autorități locale era în 2007 de aproximativ 50 km2. În șase state ale Uniunii Europene numărul mediu de locuitori per administrație locală este de peste 30.000: în medie 135.700 locuitori în Marea Britanie, 60.500 în Lituania, 44.900 în Irlanda, 36.000 în Portugalia, 32.200 în Olanda și 30.700 în Suedia. În nouă dintre statele membre, numărul mediu al locuitorilor per administrație locală este sub 5.000: Spania, Letonia, Luxemburg, Austria, Ungaria, Slovacia, Cipru, Franța și Republica Cehă. În România, numărul mediu de locuitori per unitate adminisftrativ teritorială (comune, orașe, municipii) este de aproximativ 6.760, 4 dar pentru comune (2855 de comune) numărul mediu de locuitori este de 3.3795.

4 Analiză a Ministerului Administraţiei şi Internelor, prezentată în expunerea de motive a proiectului legislativ “ Lege privind normativele de personal pentru unităţile administrativ-teritoriale şi instituţiile publice din subordinea acestora” , 2009 5 Idem.

12


Figura 4 – Numărul mediu de locuitori per administrație locală în țările Uniunii Europene, 2008 (mii loc.)

Sursa: Sub-national public finance in the European Union, Dexia, December 2008 Așadar administrațiile publice locale din Uniunea Europeană sunt departe de a prezenta caracteristici omogene; mai mult, ele prezintă caracteristici diferite chiar și în aceeași țară. De exemplu, în 16 dintre țările Uniunii Europene, administrațiile locale sunt de diferite tipuri conform unui anumit statut conferit de aspecte demografice, administrative, economice sau culturale, în alte 10 țări, anumite administrații locale aparțin atât nivelului local cât și unui nivel administrativ superior, iar uneori orașele mari au o organizare specifică corespunzătoare statutului de capitală a unei zone. Țările cu orașe mari au prevăzut de regulă sub-diviziuni administrative ale acestora care uneori se constituie în entități legale separate. Pe de altă parte, vom întâlni în unele țări colectivităţi sau circumscripţii care nu sunt unităţi administrativ teritoriale şi ca atare nu întrunesc elementele constitutive ale unei structuri administrative locale.

Din punct de vedere al denumirii comunităților locale vom observa o oarecare constantă în Uniunea Europeană în a considera la nivel de bază comuna (oraşul), pentru a se diferenţia doar din punct de vedere al mărimii sau importanţei acesteia așa cum am arătat mai sus. Pe de altă parte însă, se întâlnesc şi structuri sau comunități cu aceleaşi denumiri dar cu un statut sau regim juridic diferit de la un stat la altul (de exemplu, parohiile din Anglia - structuri inframunicipale cu scopul de a realiza anumite servicii publice de interes local precum iluminat, reparaţii trotuare, cimitire, etc., și cele din Portugalia ce sunt circumscripţii religioase, de dimensiuni mici, care pot avea înfiinţate organe proprii, cu o competenţă asemănătoare comunelor).

13


În căutarea unor dimensiuni adecvate de administrare și de furnizare eficientă a serviciilor, autoritățile locale din Europa sunt într-o continuă transformare reflectată de amalgamări (ca în Danemarca în 2007 sau Letonia în 2009) sau explorarea unor soluții alternative cum ar fi organisme de cooperare intercomunală, inframunicipală etc. (cel mai elocvent exemplu fiind Franța, dar și alte țări analizate în studiul de față). Generalizarea formelor de cooperare între aceste colectivităţi locale, dar şi instituirea unor modalităţi eficiente de participare a cetăţenilor în furnizarea serviciilor locale, dovedesc sporirea competenţelor comunităților locale şi căutarea unor modalităţi şi forme de a-şi soluţiona singure nevoile şi interesele prin intermediul serviciilor publice fără a apela la structurile intermediare sau la intervenţia statului.

3.2. Furnizarea serviciilor publice locale în Uniunea Europeană Cum orice alternativă de furnizare a serviciilor publice locale are scopul de a asigura eficiența economică și socială a acestora, metodele de furnizare constituie un alt element important ce influențează fenomenul intercomunalității în Europa. Firește, modul de furnizare a serviciilor publice locale este strâns legat de gradul de autonomie a structurilor administrației locale – cu cît puterea de decizie asociată cu venituri proprii este mai mare la nivel local, cu atît puterea de a răspunde necesităților cetățenilor este mai mare. Însă calitatea serviciilor fiind strâns legată de resursele disponibile de diferite tipuri – financiare, umane, informaţionale, tehnologice – nu de puține ori inadecvarea acestor resurse la nevoile populației fac ca eforturile să fie mai eficiente la o scară mai mare.

Deși există anumite servicii publice aproape unanim alocate nivelului local, diferențele cultural-tradiționale și implicit cele ale organizării administrativ-teritoriale fac să existe o diversitate importantă a distribuției competențelor privind serviciile publice în Uniunea Europeană, fapt ce duce la dificultăți în definirea unor caracteristici comune privind cooperarea și asocierea între administrații locale. Există anumite diferențe notabile între țările sudice (mediteraneene), unde nivelul central a menținut atât tipul prefecturilor, dar și instituții deconcentrate care furnizează anumite servicii în mod direct și supervizează furnizarea altor servicii de către autoritățile locale, și țările nordice, unde nivelul central al administrației nu și-a alocat prea multe responsabilități ci se bazează pe administrațiile locale în furnizarea celor mai multe servicii. Unul din rezultatele practice ale acestor tradiții este acela că, în general, țările nordice au adoptat măsuri mai drastice de reorganizare a administrației publice locale și astfel acestea sunt destul de mari și de puternice să gestioneze serviciile publice majore. În țările sudice în schimb, prezența importantă a sistemului administrației centrale în furnizarea serviciilor a făcut ca administrații locale de mici dimensiuni să supraviețuiască în condițiile unei dependețe majore de agenții ale nivelului central.

În țările Europei Centrale și de Est s-a stabilit deja din anii 1990 un nivel local de administrație cu un important grad de autonomie privind infrastructura, serviciile de utilități publice, locuire, etc. Cu toate acestea au existat întârzieri și ezitări privind descentralizarea serviciilor sociale, de educație, sănătate și, uneori, chiar și cele privind drumurile regionale. Paradoxal, reformele făcute în perioada post-comunistă în tări ca Ungaria și România au creat o administrație cu o structură de tip sudic cu disparități importante privind mărimea și resursele, dar cu responsabilități și auto-susținere financiară de tip nordic. În România, ca și în Bulgaria, Ungaria, Republica Cehă și în majoritatea tărilor din regiune, atribuțiile unei administrații locale cu 500 locuitori sunt aceleași cu ale uneia de 200 000 de locuitori, ceea ce a dus la serioase neajunsuri în furnizarea serviciilor alocate.

Anumite competențe privind serviciile publice au fost alocate administrației publice locale în majoritatea statelor Uniunii Europene, astfel:

14


- Planificarea teritorială și direcționarea dezvoltării: în toate cazurile nivelul local este responsabil cu planificarea folosinței terenurilor, decizii privind autorizarea construcțiilor, conversii funcționale ale clădirilor și terenurilor, etc; firește, aceste planuri locale trebuie să fie corelate cu planuri regionale ce stabilesc strategii de amplasare a zonelor majore industriale, rutelor de transport, rezerve naturale de terenuri, etc, acestea fiind de obicei în responsabilitatea nivelului superior al administrației (departamente, regiuni, județe, etc).

- Colectarea deșeurilor: ca responsabilitate a administrației locale, colectarea și depozitarea deșeurilor s-a dovedit a fi unul din serviciile publice cel mai des furnizate prin asocieri dat fiind costurile mari ale rampelor de gunoi și nevoii de reglementare la o scară mai mare.

- Transportul public: invariabil, acest serviciu este în responsabilitatea autorităților locale, dar natura sa și modul de partajare a sarcinilor între diferite niveluri ale administrațiilor pot varia de la țară la țară. De regulă, autoritățile locale subvenționează acest serviciu, controlează traficul și organizează servicii speciale (de ex. transportul elevilor). Din ce în ce mai des companiile care operează serviciul sunt companii private, dar pot fi încă în proprietatea autorităților locale.

- Parcuri, spații publice, cimitire: acestea sunt în toate cazurile în resposabiloitatea autorităților locale, deși niveluri superioare ale administrației pot fi responsabile de anumite spații cu importanță deosebită ca rezervații naturale, trasee turistice sau chiar crematorii regionale.

- Controlul sănătății publice: serviciile de prevenire și control cum ar fi inspecția alimentară și controlul epidemiologic constituie servicii în responsabilitatea autorităților locale în cele mai mult state ale Uniunii Europene, dar în statele noi membre aceste servicii sunt furnizate de către administrația centrală.

- Serviciile sociale: administrația locală este invariabil responsabilă cu servicii sociale ca îngrijire la domiciliu pentru persoane vârstnice, protecția copilului, ajutoare pentru persoane cu handicap, etc; aceste servicii pot fi furnizate local, dar din ce în ce mai mult este căutată cooperarea cu sectorul privat și mai ales cu cel ne-guvernamental și de voluntariat.

În cazul altor servicii, alocarea responsabilităților între diverse niveluri ale administrației prezintă diferențe importante de la țară la țară:

- Alimentarea cu apă și canalizarea: deseori în responsabilitatea autorităților locale, aceste servicii au fost supuse diverselor căutări de eficientizare cu caracteristici particulare ce țin de elemente geografice, monopolul natural, nevoia de reducere a costurilor rețelelor și transportului, precum și cea de echitate socială. În Marea Britanie, alimentarea cu apă și canalizarea, alimentarea cu gaz și electricitate au fost privatizate dar sunt reglementate de nivelul central. În alte țări, aceste servicii sunt în responsabilitatea nivelului local, deși de obicei sunt operate de către companii private ce acționează la nivel regional sau chiar național. Modul de partajare a acțiunilor acestor companii variază foarte mult de la țară la țară.

- Educație: în Marea Britanie, Danemarca, Ungaria, Polonia, Suedia și Ucraina, autoritățile locale exercită responsabilități complete privind educația primară și secundară, inclusiv angajarea și retribuirea personalului, respectând politici naționale privind curricula și standardele de calitate. Anumite responsabilități pot fi preluate de către nivelul superior (regional) cu precădere cele referitoare la învățământul secundar sau anumite șscoli speciale. În câteva țări ca Austria, Republica Cehă, Franța și Germania, administrația locală este responsabilă de construirea, echiparea și întreținerea clădirilor școlare, dar nu și de angajarea și retribuirea profesorilor. În anumite țări, consiliile școlilor (în care sunt reprezentați părinții dar și autoritățile locale) pot avea responsabilități importante privind bugetul, clădirea, dar și anumite elemente privind curricula sau chiar angajarea personalului didactic, lucru ce poate dilua responsabilitatea autorității locale sau centrale, după caz.

15


- Sănătate: responsabilitățile privind serviciile medicale sunt foarte diverse în Europa, ele cuprinzând atât managementul unităților sanitare, dar și aspecte privind proprietatea acestor unități. În Marea Britanie serviciile medicale sunt reposabilitatea nivelului central, dar sunt furnizate prin relații ierarhice complexe între autorități regionale și agenții cvasi-autonome. În Scandinavia aceste servicii sunt în responsabilitatea nivelului local, deși spitalele aparți nivelului superior. În majoritatea țărilor costurile serviciilor medicale sunt acoperite prin contribuții obligatorii de asigurări medicale, iar unitățile medicale sunt primare și uneori și spitalele sunt întreținute și echipate de către administrația locală. În Franța spitalele sunt unități autonome, dar primarul prezidează consiliul de administrație. În Italia serviciile medicale sunt conduse de unități regionale speciale ce sunt entități inter-municipale.

- Asigurări sociale: nivelul central furnizează scheme de asigurări sociale în toate țările privind pensiile, anumite beneficii pentru persoane cu disabilități, precum și ajutoare de șomaj. În Marea Britanie, Republica Cehă și Ungaria oferă și anumite ajutoare pentru locuire (echivalentul în România ar fi ajutoarele pentru locuinţe). Dar administrațiile locale sunt din ce în ce mai mult implicate în compensări pentru persoane sărace, persoane în vărstă fără pensii sau familii monoparentale, sau compensări pentru anumite dezastre naturale, cu un important grad de diversitate de la țară la țară.

- Drumuri: cu excepția Portugaliei, în toate țările, drumurile locale și regionale sunt întreținute de către administrațiile locale sau regionale. În Marea Britanie, autoritățile sunt responsabile și de drumurile de trafic greu naționale, deși în privința autostrăzilor acționează numai ca agenți delegați.

- Protecția împotriva incendiilor: Acest serviciu este în responsabilitatea autorităților locale în Austria, Belgia, Marea Britanie, Danemarca, Germania, Olanda, Portugalia, Spania și Suedia, în responsabilitatea nivelului central în Grecia și Italia și cu o procedură complexă de partajare între nivelul central și local în Franța.

- Poliție: în Austria, Belgia, Republica Cehă, Franța, Germania, Ungaria, Italia, Slovacia și Spania există politție locală responsabilă cu traficul și respectarea legii ce operează în pararel cu nivelul central. În Marea Britanie nu există acest serviciu la nivel național ci doar la nivel județean, acest serviciu fiind supervizat de magistrați.

- Locuințe sociale: în majoritatea țărilor, autoritățile locale au un anumit grad de responsabilitate în acest domeniu; în Franța, Germania și țările scandinave, acest serviciu este furnizat prin parteneriate și/sau subvenții către asociații, practică ce câștigă teren și în Marea Britanie.

- Alte responsabilități: în majoritatea țărilor serviciile de evidența populației și organizarea alegerilor sunt responsabilități ale administrațiilor locale; în Marea Britanie, Franța și Suedia, autoritățile locale sunt responsabile și de serviciile de protecția consumatorilor.

3.3. Concluzii - Rațiuni pentru intercomunalitate în Europa Ultimele decenii au produs schimbări majore în mediul economic și social care determină acțiunile și activitățile desfășurate la nivelul administrațiilor locale din țările europene. Sunt câțiva factori esențiali care au determinat aceste schimbări :

- Dezvoltarea economică și tehnologică , creșterea nivelului de trai al națiunilor europene în deceniile postbelice au condus la o amplificare fără precendent a nevoii de servicii publice și de aici la amplificarea dimensiunii/scării la care trebuie furnizate acestea. Acest proces a pus problema modului de organizare a furnizării serviciilor publice, astfel încât să se asigure

16


simultan eficiența economică, accesibilitatea și eficacitatea în furnizare. Această problemă a fost accentuată de faptul că dezvoltarea tehnologică în domeniul multor servicii publice a impus costuri de capital (investiționale) uriașe care deveneau eficiente (puteau fi recuperate) numai la o anumită dimensiune a producției și implicit a numărului de consumatori (vezi generalizarea furnizării de electricitate, apă potabilă-canalizare, rețele de transport, facilități sportive și de petrecere a timpului liber);

- Aceiași perioadă de dezvoltare postbelică a condus la o creștere fără precedent a impactului proceselor economice și sociale – ceea ce în mod curent numit globalizare – inclusiv în ceea ce privește furnizarea de servicii publice. Diferite țări și economii concurează nu numai în termeni de produse, tehnologii și servicii private, ci și în termeni de furnizare a unor servicii publice de calitate, care pot potența dezvoltarea economică și influența în mod decisiv bunăstarea populației;

- Nu în ultimul rând crearea pieței unice europene și mai ales dupa 1990 extinderea extraordinară a politicilor publice fundamentate și implementate la nivelul Uniunii au condus la o presiune crescândă asupra modului de furnizare a serviciilor publice sub două aspecte: standarde unice de calitate la nivel european; și, creșterea extraodinară a competiției între furnizori sau a competiției pentru resurse: administrațiile publice locale din orice stat memebru al Uniunii Europene s-au văzut confruntate efectiv cu fenomenul concurenței pan-europene în ceea ce privește accesul la resurse de orice fel pentru a putea furniza, pe scară largă și în conformitate cu noile preferințe și necesități ale consumatorilor servicii publice de bază.

Acestor constrângeri noi, administrațiile naționale și guvernele europene au încercat să le răspundă prin patru strategii distincte6, cu rezultate foarte diferite și care au fost implementate fie separat, fie complementar în funcție de modelele naționale administrative și de tradițiile fiecărui stat. Cele patru strategii de a răspunde noilor provocări generate de dezvoltarea economică și tehnologică, de globalizare, de explozia urbanizării, de creșterea spectaculoasă a nivelului de trai, de crearea pieței unice europene și de dezvoltarea politicilor la nivelul Uniunii Europene sunt în principiu următoarele:

1) Amalgamarea/consolidarea unităților administrativ teritoriale, astfel încât acestea să poată răspunde mai eficient noilor provocări generate de modul, scara și mai ales resursele necesare dezvoltării serviciilor publice în noile condiții. Ea a fost un succes în țările nordice, Olanda, Germania sau Marea Britanie, dar un eșec aproape total în țările din sudul Europei (Franța, Spania, Italia);

2) Limitarea ariei operaționale și a autonomiei administrației locale municipale (nivelul cel mai de jos sau nivelul LAU 2) și redistribuirea competențelor și responsabilităților acesteia către nivelurile intermediare de administrație (district/departament și/sau regiune – nivel NUTS 3 sau 2) – dezvoltarea nivelurilor administrative intermediare (meso-government) între nivelul central și cel local cu roluri în special de coordonare și planificare, dar și de furnizare a serviciilor publice la o scară semnificativ mai mare. Această strategie a fost urmată în Franța (creșterea rolului departamentelor), Olanda, Spania (unde regiunile au obținut un rol tot mai mare în a asista administrațiile locale);

3) Externalizarea furnizării unor servicii publice către companii de mari dimensiuni, private sau publice: s-a întâlnit cel mai frecvent în furnizarea gazului, apei potabile/canalizării, electricității. După 1980, sub influența teoretică a principiilor Noului Management Public, producerea privată a serviciilor publice s-a dezvoltat și răspândit constant peste tot în Europa. Această abordare s-a

6 R. Hulst & A. van Montfort “Inter-Municipal Cooperation: A Widespread Phenomenon” pag. 4-7 în INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN EUROPE edited by R. Hulst and A. van Montfort, published by Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007

17


referit în exclusivitate la furnizarea serviciilor publice și nu și la problema coordonarii și planificării politicilor publice la nivel local/regional;

4) Dezvoltarea cooperării inter-municipale (comunitare) pentru furnizarea în comun a serviciilor publice sau pentru realizarea coordonării și planificării mult mai eficace a politicilor publice. Furnizarea în comun a serviciilor publice a devenit o cale de a depăși obstacolele legate de dimensiunea (scara) minimă necesară din punctul de vedere al eficienței economice în producerea și furnizarea serviciilor publice și de a îndeplini așteptările tot mai mari ale cetățenilor/consumatorilor.

Din documentele studiate referitoare la ţările Uniunii Europene rezultă că rațiunile pentru care autoritățile locale au ales instrumentul cooperării intercomunitare sunt aproximativ aceleaşi. Motivul principal identificat în toate ţările este dorinţa de a realiza un management eficace al resurselor locale. Acest lucru a condus la furnizarea anumitor servicii prin abordarea unor diverse forme de parteneriate instituționalizate la nivel național (Marea Britanie) sau chiar colaborare pentru rezolvarea unor probleme izolate (Republica Cehă). De asemenea, printre motivele care au condus la forme de cooperare intercomunitară se regăsesc şi factorii de natură administrativă şi financiară (de exemplu, atragerea de bani din fondurile nerambursabile ale Uniunii Europene). Aceste forme de cooperare permit economii de scară prin reducerea costului mediu pe utilizator (costurile cresc într-o măsură mai mică odată cu creșterea numărului de beneficiari/utilizatori, realizându-se randamente pozitive), în special în domeniul infrastructurilor mari. Bineînțeles, cooperarea intercomunitară este creată și ca mod de a răspunde unei fragmentări excesive a administrației locale (aspect legat, de fapt, de economia de scară), cum este cazul în Franța (dar și România). Un alt motiv este şi cel al creşterii capacităţii administraţiei prin utilizarea unui sistem comun de măsurare a calităţii serviciilor, precum şi posibilitatea crescută de angajare de personal calificat, sau chiar și cel de natură politică, cooperarea permiţând comunităților să răspundă unei cereri crescute de noi servicii fără să afecteze substanțial resursele financiare.

Decizia de asociere poate fi influențată și de alți factori, cum ar fi anumiți factori geografici ce pot determina o anumită formă de cooperare (cum sunt, de exemplu, comunitățile din zonele montane în Italia). Unele state prezintă și alți factori, mai inovativi, ca de exemplu Italia, unde se menționează e-guvernarea ca un factor important pentru cooperarea intercomunitară, un obiectiv pentru crearea asociațiilor de dezvoltare intercomunitară fiind crearea de rețele interinstituționale care să faciliteze schimbul de informații și pentru dezvoltarea serviciilor publice. Franța menționează și motive economice, și anume nivelul taxelor locale, prin cooperare intercomunitară realizându-se armonizarea taxelor locale și evitarea competiției nocive între comunități.

Așadar, pe parcursul ultimelor decenii, administrațiile locale au primit noi roluri în promovarea dezvoltării durabile și în producerea unei calități mai ridicate a serviciilor la un cost mai scăzut, sub presiunea cererilor crescute ale populației, globalizării, integrării europene și creșterii economiilor de scară. Obstacolele pe care administrația publică locală le întâmpină în aceste eforturi sunt generate de alocarea unor responsabilităților fără surse de finanțare, slaba implicare a societății civile și structuri administrative prea fragmentate. În acest context, diversele forme de parteneriat sau cooperare între administrația centrală și locală, societate civilă, comunitate și sector privat se pot constitui în instrumente viabile de mobilizare a resurselor și de promovare a eficienței și eficacității în furnizarea serviciilor publice.

18


Capitolul 4 - Regimul juridic al asocierii în Marea Britanie, Olanda, Spania, Republica Cehă, Polonia, Franța Formele de cooperare inter-municipală sunt evidenţiate în mod diferit în legislaţia statelor studiate, elementele distinctive privind în principal următoarele aspecte:

Modelul utilizat de legiuitor pentru cooperarea inter-municipală: - reglementări în cea mai mare parte de drept public, cu un nivel ridicat de integrare

pentru entităţile inter-municipale şi competenţe bine determinate (Franţa, Spania); - modelul flexibil, bazat de asocierea voluntară a autorităţilor locale conform prevederilor

de drept privat (Cehia, Marea Britanie); - Modelul mixt, reprezentând o combinaţie de reglementări de drept public şi privat pentru

formele de asociere inter-municipală; Scopul cooperării, respectiv numărul de obiective al unei anumite forme de cooperare; Posibilele surse de venit; Nivelul administrativ al entităţii care poate face parte dintr-o formă de cooperare inter-

municipală, precum şi posibilitatea de a include în asociere actori non-publici.

4.1. Marea Britanie

4.1.1. Legislaţie aplicabilă

Actele normative relevante pentru prezentul studiu sunt:

• Actul Administraţiei Locale din anul 1972; • Actul Administraţiei Locale din anul 2000, cu modificările şi completările ulterioare; • Actul Comunităţilor Durabile 2007; • Declaraţia de politică pentru Comunităţi Puternice şi Prospere din Octombrie 2006; • Actul Administraţiei Locale, Dezvoltării Economice şi Construcţiilor 2010. 4.1.2. Administraţia publică

Potrivit prevederilor art. 1 din Actul Administraţiei Locale 2000, autoritate locală înseamnă:

1) În ce priveşte Anglia: a) Consiliu de comitat; b) Consiliu de district; c) Consiliu de diviziune a Londrei; d) Consiliul Comun al Londrei în capacitatea sa de autoritate locală; e) Consiliul Insulelor Scilly;

2) În ceea ce priveşte Ţara Galilor, un consiliu de comitat sau un consiliu orăşenesc. Din anul 2000 au fost realizate Parteneriate Strategice Locale (Local Strategic Partnerships – LSP) care reunesc reprezentanţi ai sectorului public, mediului de afaceri, voluntari pentru rezolvarea problemelor locale, alocarea de fonduri, stabilirea de strategii şi iniţiative. Acestea sunt denumite Parteneriate de Planificare Comunitară în Scoţia şi Comitete de Servicii Locale în Ţara Galilor.

19


Consiliul local este în general cel care are rolul de promotor al unui Parteneriat Strategic Local. Urmare a intrării în vigoare a Actul Comunităţilor Durabile 2007, direcţiile de dezvoltare ale comunităţii locale au fost prevăzute într-o Strategie de Comunitate Durabilă.

Începând cu 2004 au fost introduse Acordurile Locale (Local Area Agreement – LAA), reprezentând acorduri pe o perioadă de 3 ani între administraţia centrală şi administraţia locală realizate prin intermediul Parteneriatelor Strategice Locale. Potrivit Declaraţiei de politică pentru Comunităţi Puternice şi Prospere, Acordurile Locale conţin aproximativ 35 de priorităţi de îmbunătăţire pentru o zonă. Partenerii locali şi administraţia locală au responsabilitatea de a atinge ţintele agreate.

În declaraţia sa din 13 Octombrie 2010, Secretarul de Stat pentru Comunităţi şi Administraţie Locală a anunţat desfiinţarea celor 152 de Acorduri Locale existente.

În conformitate cu programul coaliţiei de guvernare, descentralizarea administraţiei publice (“localism”) reprezintă un punct important pe agenda Departamentului Comunităţi şi Administraţie Locală. În luna noiembrie 2010 se preconizează prezentarea Proiectului de lege privind Descentralizarea şi Localism-ul. Proiectul de lege va delega competenţe către consilii şi va da comunităţilor locale controlul asupra deciziilor privind locuinţele şi planificarea. Administraţia locală va dispune de un sistem de planificare mai eficient şi mai aproape de nevoile locale, nemaifiind supusă controlului de la nivel central şi regional.

Ca urmare a proiectului de lege vor surveni, printre altele, următoarele modificări în ce priveşte administraţia locală:

- vor fi abrogate Strategiile Spaţiale Regionale; - consiliile locale vor avea putere de decizie în ce priveşte politica de locuinţe şi planificare; - comunităţile vor avea dreptul să liciteze pentru serviciile locale care în prezent sunt

furnizate centralizat; - consiliile locale vor avea competenţe generale; - cetăţenii vor putea iniţia referendumuri locale pentru orice probleme locale şi puterea de

veto asupra creşterilor excesive de impozite; - o autonomie financiară mai mare a administraţiei locale şi a grupurilor comunitare; - vor fi create Parteneriate Antreprenoriale Locale („Local Enterprise Partnerships – LEP”)

care vor înlocui Agenţiile de Dezvoltare Regională. LEP reprezintă entităţi comune formate de administraţia locală cu sectorul privat, propuse de autorităţile locale pentru promovarea dezvoltării economice la nivel local.

Noile reglementări legislative se vor aplica în Anglia şi Ţara Galilor.

4.1.3. Forme de asociere În Declaraţia de politică pentru Comunităţi Puternice şi Prospere din Octombrie 2006 se menţionează că autorităţile locale sunt încurajate să se implice nu numai în furnizarea mai multor servicii (care sunt delegate de la nivel central), ci şi în rezolvarea problemelor dincolo de limitele teritoriale, în special în ce priveşte dezvoltarea economică şi protejarea mediului înconjurător. Realitatea economică a orașelor şi zonelor rurale se extinde adesea peste limitele teritoriale ale autorităţilor locale individuale, iar colaborarea trans-teritorială poate conduce la realizarea potenţialului lor economic.

Potrivit prevederilor secţiunii 101 din Actul Administraţiei Locale din anul 1972, o autoritate locală poate realiza un acord cu o altă autoritate ca aceasta din urmă să-i îndeplinească funcţiile. Cu

20


toate acestea, la data Declaraţiei de politică pentru Comunităţi Puternice şi Prospere, autorităţile locale nu puteau adopta forme noi şi inovative de guvernare şi responsabilizare în zonele cu administraţie pe două niveluri (comitat şi district). Declaraţia de politică pentru Comunităţi Puternice şi Prospere conţine clauze ce precizează rolul Acordurilor Locale.

De asemenea, Declaraţia de politică pentru Comunităţi Puternice şi Prospere introducea Acordurile Contractuale Pluri-Zonale („Multi-area agreeements – MAA”), acestea fiind proiectate ca versiuni ale Acordurilor Zonale Locale cu acoperire peste limitele teritoriale ale unei administraţii locale. Aceste MAA reunesc un grup de consilii şi alţi actori importanţi în mod flexibil pentru a rezolva problemele care se pot soluţiona cel mai bine în parteneriat la nivel sub-regional.

MAA existente până în anul 2010 erau constituite ca acorduri voluntare, fără o bază statutară. Prin Actul Administraţiei Locale, Dezvoltării Economice şi Construcţiilor 2010 iniţiat de guvernarea anterioară au fost propuse „MAA cu responsabilităţi”, cu formă statutară. Departamentul Comunităţi şi Administraţie Locală a publicat o versiune intermediară a ghidului pentru „MAA cu responsabilităţi”, dar, urmare a alegerilor generale din 2010, a declarat că nu va mai publica ghidul final dezvoltat de fosta administraţie. Nici un parteneriat nu a luat forma de „MAA cu responsabilităţi” şi, având în vedere politica coaliţiei de guvernare privind Parteneriatele Antreprenoriale Locale, nu se preconizează crearea nici în viitor.

Autorităţile locale parte la Acordurile Locale primeau la realizarea Acordului un grant de stimulare pentru îmbunătăţirea serviciilor. Un alt mod de finanţare pentru autorităţile locale membre era reprezentat de grant-urile pentru atingerea indicatorilor de performanţă.

Este de aşteptat ca practica în domeniul intercomunalităţii în Marea Britanie să fie afectată de schimbările legislative profunde care urmează să aibă loc în viitorul apropiat cu privire la administraţia locală.

4.2. Olanda

4.2.1. Legislaţie aplicabilă

Reglementările aplicabile administraţiei publice locale şi cooperării inter-municipale sunt următoarele:

• Constituţia din 1848; • Actul Municipalităţilor 1851, cu modificările şi completările ulterioare din 1994; • Actul Provinciilor 1850; • Actul de Prevederi Comune 1950, cu modificări în 1985 şi 2006; • Codul privind relaţiile inter-administrative 2005.

4.2.2. Administraţia publică Sistemul administrativ olandez este organizat pe trei niveluri:

• Administraţia centrală; • Provincii; • Municipialități. Constituţia din 1848 prevede competenţa generală a provinciilor şi municipalităţilor în ce priveşte emiterea de acte normative şi furnizarea de servicii în interesul comunităţilor locale.

21


Municipalităţile sunt responsabile să îndeplinească o gamă largă de sarcini, au un nivel mai mare de cheltuieli şi un personal mai numeros decât provinciile. Asociaţia Municipalităţilor Olandeze (VNG) este principalul reprezentant al intereselor municipalităţilor în consultările cu celelalte niveluri de administraţie, Parlament, instituţiile europene şi alte organisme publice.

Provinciile au ca principale responsabilităţi protecţia mediului, zonele rurale, politica socială, locuinţele sociale, cultura, apa, siguranţa populaţiei, economia şi mobilitatea, dezvoltarea teritorială. În prezent există 12 provincii, care sunt asociate în cadrul Consiliului Inter-provincial (IPO).

În conformitate cu prevederile Codului privind relaţiile inter-administrative agreat de Cabinet, VNG (în numele municipalităţilor) şi IPO (în numele provinciilor), aceste relaţii sunt structurate pe baza a trei principii:

• Actul Municipalităţilor şi Actul Provinciilor formează baza pentru relaţiile inter-administrative; • Organizarea administrativă trebuie să ofere oportunităţi pentru rezolvarea problemelor sociale în

mod adecvat – abordare orientată spre probleme; • Este necesară o distribuţie clară a responsabilităţilor, competenţelor şi sarcinilor. Fiecare dintre autorităţi este parte dintr-un întreg şi acţionează totodată ca o entitate independentă. Punctul de pornire al definirii relaţiilor inter-administrative este principiul „descentralizat dacă este posibil, centralizat dacă este necesar”.

4.2.3. Forme de asociere

Cooperarea inter-municipală se realizează în modalităţi reglementate de norme de drept public (Actul de Prevederi Comune 1950) sau prin forme de drept privat prevăzute de codul civil.

Actul de Prevederi Comune 1950 menţiona ca obligatorie constituirea unui acord separat sau a unei organizaţii separate pentru fiecare serviciu, sarcină sau interes pe care municipalităţile doreau să-l ofere în comun, principalul motiv pentru interzicerea acordurilor de cooperare multi-scop fiind prevenirea proliferării autorităţilor regionale multi-scop autonome, care ar putea deveni un nou nivel administrativ.

În perioada 1950 – 1985 au fost create 1500 de acorduri de cooperare cu scop unic pentru o gamă de mai mult de 30 de servicii.

Prin modificarea din anul 1985 a Actului de Prevederi Comune se impunea divizarea provinciilor în zone de cooperare (regiuni coerente funcţional) şi municipalităţile erau obligate să-şi integreze relațiile de cooperare într-o singură autoritate comună multi-scop. Această politică avea ca obiectiv raţionalizarea cooperării inter-municipale şi creşterea transparenţei şi responsabilizării. De asemenea, se avea în vedere furnizarea serviciilor la o scară optimă pentru acelaşi grup de municipalităţi. Dacă o municipalitate intenţiona să coopereze cu municipalităţi din afara zonei de cooperare, aceasta avea nevoie de aprobare de la nivelul provinciei.

Urmare a presiunilor autorităţilor locale pentru eliminarea restricţiilor privind organizaţiile cu scop unic, în anul 2006 Actul de Prevederi Comune a fost modificat în sensul eliminării restricţiilor privind obiectul de activitate al acordurilor de cooperare.

Pot fi identificate trei modele de bază privind cooperarea:

• Autoritate publică (openbaar lichaam) cu organizare de sine stătătoare compusă dintr-un organ de conducere, un comitet director şi un preşedinte. Pot fi create de asemenea şi comitete sau servicii consultative şi administrative. Autoritatea publică este singura formă de cooperare cu personalitate juridică. De regulă, sub această formă sunt constituite agenţiile de protecţia

22


mediului inter-municipale, serviciile de sănătate publică şi agenţiile pentru protecţia forţei de muncă;

• Agenţie comună (gemeenschappelijk organ) – constituite pentru forme simple de cooperare. De regulă agenţia are un rol consultativ, de exemplu în domeniul protecţiei sociale şi locuinţelor sociale;

• Acord de tipul “municipalitate centrală” (centrumgemeente-constructie), care se realizează separat de, sau împreună cu una din formele menţionate anterior şi prin care se prevede că anumite puteri vor fi exercitate doar de una dintre municipalităţile membre.

Membrii organului de conducere al unei Autorităţi Publice sau al unei Agenţii Comune sunt responsabili în faţa propriului consiliu sau comitet municipal care i-a numit.

Acordul de cooperare trebuie să specifice atât scopul acţiunii comune cât şi responsabilităţile pe care părţile doresc să le delege. Aria de cuprindere a acordului poate fi extinsă fără a fi necesar un amendament, conform procedurii ce poate fi cuprinsă în acord.

Toate modalităţile de cooperare trebuie înregistrate în registre menţinute atât de autorităţile provinciale, cât şi de municipalităţile participante. De asemenea, trebuie realizată publicitatea privind acordurile de cooperare.

Metodele de stimulare a cooperării inter-municipale de către administraţia centrală au fost de regulă următoarele:

• Descentralizarea sarcinilor către municipalităţi cu condiţia expresă de realizare a acestora cel puţin la o anumită scară minimă. Municipalităţile mici trebuie să coopereze pentru atingerea scării minime (metodă utilizată în domeniul sănătăţii publice);

• Stimulente financiare sub forma de granturi către municipalităţi condiţionate de cooperare. Această măsură s-a aplicat în domeniul protecţiei mediului la nivelul municipalităţilor;

• Transferarea responsabilităţilor către provincii cu condiţia ca acestea să le delege municipalităţilor dacă acestea din urmă agreează să le realizeze în comun (domeniul licenţelor de taxi).

Regulamentele specifice obligă municipalităţile să coopereze în ce priveşte poliţia, stingerea incendiilor şi serviciile de ambulanţă.

Municipalităţile care cooperează au conform Actului de Prevederi Comune posibilitatea ca pentru o perioadă de tranziţie să rămână doar membru nominal, fără a drepturi depline de la semnarea acordului. Această abordare este comună pentru atribuirea contractului de colectare a deşeurilor menajere unei municipalităţi vecine.

Actul de Prevederi Comune nu exclude posibilitatea cooperării prin constituirea unei persoane juridice drept privat conform dreptului civil. Această formă de cooperare poate fi adoptată dacă sprijină în mod deosebit interesul public şi dacă este aprobată de autoritatea provincială sau de Coroană. Crearea unei persoane juridice de drept civil este opţiunea aleasă în cazul în care se colaborează cu organizaţiile civile, majoritatea situaţiilor regăsindu-se în domeniul serviciilor sociale, educaţie, dezvoltarea resurselor umane. Formele de cooperare de drept civil includ: fundaţii, asociaţii, societăţi cu răspundere limitată, companii de asigurare mutuală.

Asocierea este finanţată prin contribuţiile membrilor, prin tarifele practicate pentru servicii (unde este cazul) şi prin stimulente primite de la administraţia centrală.

23


4.3. Spania

4.3.1. Legislaţie aplicabilă Actele normative aplicabile sunt următoarele:

• Regulamentul Serviciilor Corporaţiilor Locale din 1955; • Constituţia din 1978; • Legea privind administraţia locală nr. 7 din 1985; • Legea nr. 30/1992.

4.3.2. Administraţia publică Administraţia publică în Spania este organizată după cum urmează:

• Administraţia centrală; • Comunităţile autonome (17 comunităţi autonome); • Provincii/districte (comarcas); • Municipalităţi. Potrivit legislaţiei provinciile trebuie să sprijine şi să coopereze cu administraţia publică locală în domeniile legal, economic şi tehnic.

Serviciile mandatorii pe care trebuie să le ofere o municipalitate şi care fac obiectul cooperării inter-municipale sunt prevăzute în art. 26 din Legea privind administraţia locală. Aria de cuprindere a acestor servicii variază în funcţie de populaţia municipalităţii şi include: iluminatul public, administraţia cimitirelor, colectarea deşeurilor, administraţia drumurilor, inspecţia de sănătate publică, administrarea parcurilor publice, a bibliotecilor publice şi a pieţelor, alimentare cu apă şi epurare, servicii sociale, poliţie şi stingerea incendiilor, infrastructura sportivă, abatoare, transport urban şi protecţia mediului.

În art. 36 din Legea privind administraţia locală nr. 7/1985 sunt prevăzute principalele responsabilităţi ale consiliului provincial, după cum urmează:

• Coordonarea furnizării serviciilor municipale şi asigurarea furnizării adecvate şi complete a serviciilor în cadrul provinciei;

• Asigurarea asistenţei legale, economice şi tehnice pentru municipii, în special pentru cele care au capacitate economică şi administrativă restrânsă;

• Furnizarea serviciilor de natură supra-municipală; • Dezvoltarea sprijinului pentru şi administrarea intereselor specifice provinciei respective. 4.3.3. Forme de asociere Cooperarea inter-municipală a fost promovată prin intermediul mancomunidades (asociaţii orizontale de municipalităţi) şi consorţiilor (asociaţii verticale de municipalităţi, alte niveluri de administraţie şi actori non-guvernamentali).

Mancomunidades şi consorţiile diferă din următoarele puncte de vedere: • Scop şi parteneri ai asociaţiei; • Componenţa comitetului director; • Cadrul legal aplicabil.

24


Mancomunidades sunt fie organizaţii multi-scop care furnizează diverse servicii, fie furnizori ai unui singur serviciu. În principal, mancomunidades se ocupă de colectarea deşeurilor, distribuţia apei, activităţi culturale, serviciile de stingere a incendiilor, servicii sociale, promovare economică şi turistică.

Există trei restricţii în ce priveşte mancomunidades:

• Municipalităţile membre trebuie să aparţină aceleiaşi regiuni politice sau comunitate autonomă; • Provinciile sau districtele nu pot constitui o mancomunidad; • Mancomunidad nu poate furniza toate serviciile aflate în competenţa municipalităţilor membre,

întrucât aceasta ar reprezenta practic dispariţia municipalităţilor. Conducerea mancomunidad este formată din preşedinte, adunarea generală şi comitetul director. Subordonat acestor organe este managerul general care acţionează ca interfaţă între servicii şi organismul politic. Municipalităţile membre numesc politicieni locali pentru conducerea mancomunidad, într-un număr proporţional cu populaţia fiecărei municipalităţi membre.

Consorţiile sunt parteneriate verticale compuse din organizaţii publice aparţinând diferitelor niveluri ale administraţiei (naţional, regional şi local). Din componenţa consorţiilor pot face parte şi mancomunidades. Primele prevederi legislative privind consorţiile se regăsesc în Regulamentul Serviciilor Corporaţiilor Locale din 1955. Începând cu anul 1985 în componenţa consorţiilor pot intra organizaţii non-profit. De asemenea, din anul 1992 au putut fi constituite consorţii între administraţia centrală şi comunităţile autonome.

Consorţiile sunt de regulă organizaţii cu un singur scop. Aria de servicii spre care sunt orientate consorţiile cuprinde promovarea economică, promovarea culturală, stingerea incendiilor şi furnizarea apei.

Consorţiile pot avea trei tipuri de organisme de conducere. Primul este asemănător celui al unei mancomunidad, în care un organ de conducere este compus din politicieni numiţi dintre membri. Celelalte două tipuri mai des utilizate presupun un manager executiv responsabil de administrarea zilnică a activităţii consorţiului.

Finanţarea formelor de cooperare inter-municipală se realizează din contribuţiile membrilor, alocări financiare din partea altor niveluri (provinciale sau regionale) ale administraţiei, fonduri comunitare şi tarife pentru serviciile prestate.

4.4. Republica Cehă

4.4.1. Legislaţie aplicabilă Reglementările legale privind administraţia publică şi cooperarea inter-municipală sunt următoarele:

• Constituţia din 16 decembrie 1992; • Legea privind municipalităţile nr. 128/2000 cu modificările şi completările ulterioare; • Legea privind regiunile nr. 129/2000, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea privind capitala Praga nr. 131/2000; • Legea privind municipalităţile cu birou municipal autorizat şi municipalităţile cu puteri delegate

extinse nr. 314/2002.

4.4.2. Administraţia publică Conform prevederilor legale, administraţia publică în Republica Cehă include următoarele niveluri:

25


• Administraţia centrală; • Regiunile (14 regiuni, inclusiv capitala Praga); • Municipalităţile. Administraţia publică locală este prezentată în cadrul Cap. 7 din Constituţie şi legislaţia subsecventă.

În funcţie de populaţie, localizare centrală şi geografică, municipalităţile sunt împărţite în trei categorii:

• Municipalităţi care exercită doar propriile responsabilităţi de bază în cadrul teritoriului unităţii administrative sau nici una. Acestea sunt municipalităţi de regulă în zona rurală;

• Municipalităţi care exercită în zonele înconjurătoare anumite competenţe transferate; • Municipalităţi cu competenţe extinse, exercitând o gamă largă de responsabilităţi pe o zonă

semnificativă din jurul acestora. Potrivit legii, municipalităţile îşi exercită competenţele în mod independent. Organismele centrale şi regionale pot interveni în ce priveşte competenţele independente doar în ce priveşte respectarea legii şi doar în modalităţile reglementate de lege. Sfera de competenţe independente poate fi restrânsă doar prin lege. Un organism municipal căruia i se încredinţează exercitarea unei funcţii a administraţiei centrale va exercita această funcţie ca o competenţă delegată.

4.4.3. Forme de asociere În conformitate cu prevederile Legii privind municipalităţile nr. 128/2000, municipalităţile pot coopera cu alte municipalităţi pentru realizarea sarcinilor lor independente în următoarele forme:

• Pe baza unui contract încheiat în scopul îndeplinirii unei sarcini specifice. Un asemenea contract trebuie aprobat de consiliile municipalităţilor membre înainte de semnare;

• Pe baza unui acord de creare a unei asociaţii voluntare de municipalităţi. Potrivit prevederilor secţiunii 50 din lege, obiectul de activitate al unei asociaţii de municipalităţi poate privi, în special, următoarele: a) responsabilităţi în domeniul educaţiei, protecţiei sociale, sănătăţii publice, arte, stingerea incendiilor, ordinea publică, protecţia mediului, turism şi protecţia animalelor; b) asigurarea salubrizării municipalităţii, managementul spaţiilor verzi şi iluminatul public, colectarea şi transportul deşeurilor precum şi procesarea, reciclarea şi eliminarea deşeurilor, distribuţia apei şi managementul apelor uzate; c) implementarea, extinderea şi îmbunătăţirea infrastructurii tehnice, a serviciilor de metrou şi a sistemelor de transport public de pasageri pentru asigurarea serviciului de transport în comun într-un anumit teritoriu; d) sarcini în domeniul protecţiei aerului, sarcini legate de utilizarea surselor regenerabile de energie pentru producerea agentului termic şi apei calde folosit la clădirile rezidenţiale şi alte clădiri proprietatea municipalităţii; e) operarea carierelor, carierelor de nisip şi a echipamentului pentru minerit şi procesarea resurselor minerale; f) managementul proprietăţii municipalităţii şi în special drumuri locale, păduri, fondul de locuinţe sociale, infrastructura sportivă şi culturală, precum şi alte facilităţi administrate de municipalităţi;

• Pe baza constituirii, de către două sau mai multe municipalităţi a unei entităţi cu personalitate juridică conform Codului comercial.

O municipalitate poate fi membră a mai multor asociaţii. De cele mai multe ori asocierea se realizează în vederea promovării dezvoltării regionale, turismului şi protecţiei mediului. Alte domenii includ dezvoltarea infrastructurii sociale, construcţia de reţele electrice, cooperare transfrontalieră, furnizarea apei, transport şi managementul deşeurilor. Pregătirea şi implementarea

26


proiectelor finanţate din Fondul European pentru Dezvoltare Regională reprezintă un alt motiv important de cooperare.

Principala problemă cu care se confruntă uniunile este finanţarea precară pentru activităţile pe care le desfăşoară. În afară de taxele de membru uniunile mai pot avea ca surse de venit subvenţii de la nivel regional, granturi de la organisme centrale, finanţări din fonduri comunitare şi venituri din activitatea proprie.

Teritoriile uniunilor individuale folosesc termenul de micro-regiuni.

Anumite sarcini administrative ale statului pot fi delegate prin lege municipalităţilor, reprezentând responsabilităţi transferate. Municipalităţile răspund de îndeplinirea acestor sarcini în faţa organismelor administraţiei centrale. Pentru exercitarea acestor competenţe municipalităţile primesc contribuţii de la bugetul de stat. O municipalitate poate încheia un acord cu o altă municipalitate pentru încredinţarea execuţiei sarcinilor delegate. Mai mult, anumite municipalităţi mari pot fi obligate ca efect al legii să exercite anumite competenţe delegate şi în alte municipalităţi din regiunile învecinate.

În conformitate cu prevederile Legii privind regiunile, acestea au dreptul să coopereze cu alte regiuni şi cu municipalităţi, să încheie acorduri cu privire la o astfel de cooperare şi să formeze asociaţii de regiuni, atât în interiorul ţării, cât şi în afara sa. Asociaţia Regiunilor din Republica Cehă este o organizaţie non-guvernamentală al cărei membri sunt cele treisprezece regiuni şi Praga. Printre obiectivele organizaţiei se numără protejarea intereselor comune ale membrilor în conformitate cu principiile Cartei Europene a Administraţiei Locale, crearea condiţiilor pentru soluţionarea problemelor membrilor şi asistarea regiunilor în relaţiile pe plan extern. Organul de conducere al asociaţiei este Consiliul compus din preşedinţii regiunilor. Ca şi organisme consultative Consiliul poate stabili comitete.

4.5. Polonia

4.5.1. Legislaţie aplicabilă Actele normative relevante pentru prezentul studiu sunt următoarele:

• Legea administraţiei publice locale din 8 martie 1990; • Constituţia din aprilie 1997; • Legea privind judeţele din 5 iunie 1998; • Legea privind administrarea Varşoviei din 1994; • Legea privind voievodatele din 5 iunie 1998; • Legea privind stabilirea diviziunii teritoriale pe trei niveluri a Statului din 24 iulie 1998.

4.5.2. Administraţia publică Administraţia publică în Polonia este organizată pe următoarele niveluri:

• Administraţia centrală; • Voievodate; • Judeţe; • Municipalităţi (gmina). Potrivit Legii administraţiei publice locale din 1990, competenţele consiliului local se extind asupra tuturor aspectelor care cad în sarcina municipalităţii cu excepţiile prevăzute de lege. Sarcinile mandatorii pot fi prevăzute numai prin lege şi includ în prezent: amenajarea teritoriului, dezvoltarea locală şi protecţia mediului, administrarea drumurilor, podurilor şi controlul traficului,

27


furnizarea apei, canalizare, managementul deşeurilor, furnizarea energiei electrice şi a gazului metan, transportul în comun, sănătatea publică şi serviciile sociale, locuinţele sociale, educaţia preşcolară şi şcolară, cultură şi biblioteci publice, infrastructura sportivă, administraţia pieţelor şi a cimitirelor, siguranţa populaţiei şi stingerea incendiilor, întreţinerea clădirilor de uz public.

Responsabilităţile consiliului judeţean sunt menţionate în Legea privind judeţele din 1998 şi includ: educaţia, promovarea sănătăţii, securitatea socială, politicile pro-familie, asistenţa pentru persoanele cu dizabilităţi, transportul şi drumurile publice, cultura şi protecţia monumentelor, turismul, managementul proprietăţii, utilizarea terenului şi inspecţia în construcţii, managementul resurselor de apă, protecţia mediului, agricultura, fondul forestier şi pescuitul, ordinea publică şi siguranţa publică locală, protecţia la inundaţii şi incendii, ocuparea forţei de muncă şi stimularea pieţei locale a muncii, protecţia drepturilor consumatorilor, întreţinerea utilităţilor publice şi administrarea infrastructurii, apărarea naţională, promovarea judeţului, cooperarea cu organizaţiile non-profit.

Judeţele se diferenţiază ca urbane (care cuprind doar zona unui oraş) sau cele care cuprind un oraş principal şi câteva municipalităţi urban-rurale sau rurale. Un judeţ urban poate fi un oraş cu mai mult de 100.000 de locuitori sau un oraş care anterior anului 1998 era capitală de voievodat şi are mai puţin de 100.000 de locuitori şi o infrastructură de servicii publice corespunzătoare.

Sarcinile delegate voievodatului includ: educaţia publică, în special învăţământul superior, promovarea sănătăţii, cultura şi protecţia monumentelor, securitatea socială, politicile pro-familie, modernizarea zonelor rurale, dezvoltarea teritoriului, protecţia mediului, managementul resurselor de apă, drumurile publice şi transportul, turismul, protecţia consumatorilor, apărarea naţională, siguranţa publică, ocuparea forţei de muncă şi stimularea pieţei muncii pe plan local. Una dintre responsabilităţile principale ale voievodatului este cooperarea internaţională.

4.5.3. Forme de asociere Legea privind municipalităţile din anul 1990 a recunoscut dreptul municipalităţilor de a se asocia în mod voluntar. Au fost formate asociaţii la nivel naţional, asociaţii organizate pentru promovarea anumitor interese sau rezolvarea unor probleme, precum şi asociaţii structurate pe baza criteriului geografic. De asemenea, legea a prevăzut două alte forme de asociere: asociaţii pentru furnizarea în comun a serviciilor publice şi asociaţii ale voievodatelor.

Unele asociaţii formate la începutul anilor '90 care reuneau municipalităţi vecine au fost recunoscute ca şi judeţe sau voievodate ca urmare a reformei administrative din 1998.

Printre cele mai importante asociaţii la nivel naţional se numără următoarele:

• Asociaţia Oraşelor Poloneze, înregistrată la data de 25.07.1993; • Uniunea Oraşelor Metropolitane Poloneze – fundaţie înregistrată la data de 04.05.1993; • Uniunea Oraşelor Poloneze – cu statut de fundaţie; • Asociaţia Municipalităţilor Rurale – înregistrată la data de 31.05.1993. Potrivit prevederilor legale, municipiile şi judeţele pot forma organizaţii – uniuni comunale – sau pot să devină membri ai unei asociaţii. Uniunile comunale sunt organizate în principal pentru furnizarea în comun a serviciilor, precum transportul în comun, furnizarea apei sau colectarea deşeurilor.

Asociaţiile formate de municipalităţi în vederea furnizării de servicii publice sunt entităţi legale distincte, cu un buget propriu. Ca şi municipalităţile, ele exercită funcţii şi îşi asumă responsabilitatea în nume propriu. Ministerul de Interne menţine un registru al asociaţiilor care permite monitorizarea acestora. Acest registru nu include acordurile prin care nu se formează o entitate legală separată. Obiectul de activitate al asociaţiilor include în principal domenii precum dezvoltarea economică regională, protecţia mediului şi infrastructura tehnică.

28


4.6. Franţa

4.6.1. Legislaţie aplicabilă Legislaţia specifică administraţiei publice şi intercomunalităţii include următoarele acte normative:

• Constituţia; • Legea din 22 martie 1890; • Legea din 31 decembrie 1966 privind crearea comunităţilor urbane; • Legea Administrării Teritoriale a Republicii din 6 februarie 1992 privind crearea comunităţilor

de comune; • Legea Chevènement din 12 iulie 1999 de sprijinire şi simplificare a cooperării intercomunale; • Legea din 13 august 2004 pentru facilitarea intercomunalităţii, încurajarea fuzionărilor de

grupuri şi împărţirea serviciilor între comune şi comunităţi. 4.6.2. Administraţia publică

Potrivit prevederilor legale, nivelurile administraţiei în Republică sunt următoarele:

• Administraţia centrală; • Municipalităţile (communes) – cu vocaţie în principal în ce priveşte managementul terenului şi

facilităţilor locale; • Departamentele (districte administrative) - cu vocaţie în ce priveşte distribuţia ajutorului social; • Regiunile – cu competenţe legate de planificarea şi dezvoltarea economică. Între niveluri primează principiul egalităţii, neexistând o subordonare ierarhică.

Prefectul este reprezentantul statului şi, începând cu anul 1982, autoritatea executivă în cadrul Departamentului este deținută de către Preşedintele Consiliului General al Departamentului.

Competenţele unităţilor administrativ-teritoriale au fost legiferate unitar în cadrul Codului General de Administrare Teritorială aprobat prin Legea din 21 februarie 1996.

4.6.3. Forme de asociere Reglementările legale prevăd două tipuri de cooperare inter-municipală:

• Intercomunalităţi fără competenţe de impozitare – în cadrul acestora comunele formează sindicate intercomunale (syndicats intercommunaux) şi contribuie la bugetul acestora. Există trei forme de sindicate:

- Sindicat intercomunal cu vocaţie unică (Syndicat Intercommunal à Vocation Unique – SIVU);

- Sindicat intercomunal cu vocaţii multiple (Syndicat Intercommunal à Vocations Multiples – SIVOM);

- Sindicat mixt – formă de cooperare între comunităţi de naturi diferite (comune şi intercomunalităţi, sau comune şi departamente). Noile asociaţii intercomunitare pentru

29


furnizarea de servicii publice transferă responsabilitatea serviciului unui sindicat mixt, care apoi încheie un contract cu o firmă privată.

• Intercomunalităţi cu compentenţe de impozitare – definite de Legea Chevènement şi denumite (établissements publics de coopération intercommunale – EPCI). Potrivit prevederilor legale există diferite tipuri de organizaţii în funcţie de populaţie:

- Comunităţi de comune (communauté de communes) cu o populaţie mai mică de 50.000 de locuitori. Competenţele obligatorii ale acestora includ amenajarea teritoriului/organizarea transportului în comun şi dezvoltarea economică. Competenţele opţionale se referă la protecţia şi punerea în valoare a mediului înconjurător, construirea, amenajarea şi întreţinerea drumurilor publice, construirea, întreţinerea şi administrarea infrastructurii culturale şi sportive/ infrastructurii de învăţământ preşcolar şi şcolar, politica de locuinţe şi acţiuni sociale;

- Comunităţi de aglomerare (communautés d’agglomération), cu o populaţie între 50.000 şi 500.000 de locuitori, organizate în jurul unui centru urban cu o populaţie de cel puţin 15.000 de locuitori. Competenţele obligatorii ale comunităţilor de aglomerare includ amenajarea teritoriului/organizarea transportului în comun, dezvoltarea economică (crearea, amenajarea, întreţinerea şi administrarea zonelor industriale/comerciale/activităţi terţiare/artizanale/turistice/portuare), echilibrul social/acţiuni de sprijinire financiară pentru locuinţe sociale, politica privind viaţa în cadrul comunităţii (dispozitive de dezvoltare urbană/inserţie economică şi socială). Competenţele opţionale privesc punerea în valoare a mediului înconjurător, apa şi asanarea, mediul/lupta contra poluării aerului şi poluării sonore/diminuarea consumului de energie/eliminarea şi valorificarea deşeurilor, construcţia, amenajarea, întreţinerea şi gestionarea infrastructurii culturale şi sportive şi acţiuni sociale;

- Comunităţi urbane (communautés urbaines), cu o populaţie peste 500.000 de locuitori, organizate în jurul unui oraş cu minim 50.000 de locuitori. Competenţele mandatorii ale comunităţilor urbane sunt dezvoltarea economică, socială şi culturală, amenajarea teritorială comunitară, echilibrul social, politica urbană, gestiunea serviciilor de interes colectiv, protecţia/punerea în valoare a mediului/politica de mediu.

O altă formă de asociere este reprezentată de „pays”, redefinită de Legea Voynet din 25 iunie 1999 ca fiind un teritoriu de coeziune geografică, culturală, economică şi socială. Municipalităţile şi asociaţiile de municipalităţi pot forma o pays având ca scop principal îmbunătăţirea relaţiilor dintre zonele urbane şi rurale. Pays poate semna contracte cu administraţia centrală sau departamentele.

Comunităţile EPCI dispun de resurse şi fiscalitate proprii. Resursele lor financiare principale provin de la:

- Stat, care furnizează o finanţare globală de funcţionare (dotation globale de fonctionnement – DGF) precum şi alte alocări;

- Impozite directe locale plătite de întreprinderi prin intermediul taxei profesionale şi de persoane fizice prin intermediul taxei de rezidenţă şi a taxelor funciare (pentru terenuri construite şi neconstruite);

- Taxe şi redevenţe specifice aferente anumitor servicii publice.

Sistemul poate conduce la evitarea concurenţei între municipalităţile membre, rămânând însă problema concurenţei cu alte EPCI.

Există trei tipuri de regimuri fiscale pentru intercomunalităţi:

30


• Taxa profesională unică – Comunitatea se substituie comunelor membre în ce priveşte perceperea acestei taxe unice. În schimb, comunele percep o taxă de rezidenţă şi taxele funciare;

• Fiscalitate adiţională (pentru comunităţile de comune) – comunităţile percep taxe votate ca supliment la taxele votate de comunele membre pentru fiecare dintre taxele directe locale (taxa de rezidenţă, taxele funciare şi taxa profesională);

• Fiscalitate mixtă – comunitatea beneficiază de taxa profesională unică precum şi de taxe adiţionale la taxa de rezidenţă şi taxele funciare.

Intercomunalităţile fără competenţe de impozitare pot primi sprijnin financiar din partea statului francez sub forma unei părţi din taxa pe valoare adăugată sau sub forma alocării generale de echipament. De asemenea, pot primi tarife, contribuţii sau redevenţe pentru serviciile furnizate şi diverse tipuri de ajutoare financiare.

4.7. Concluzii Din analiza modelelor legislative prezentate anterior, inclusiv a modificărilor care au survenit în timp asupra actelor normative legate de administraţia publică locală în statele studiate pot fi distinse diverse abordări ale legiuitorului în vederea reducerii fragmentării administraţiei locale şi creşterii capacităţii municipalităţilor de rezolvare a problemelor comunităţilor locale.

În tabelul următor sunt prezentate principalele elemente similare şi distinctive faţă de modul de organizare a asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară în România

Tabel 2 – Cadrul legislativ în țările studiate – elemente similare şi distinctive în comparație cu cadrul legislativ actual din România

Ţări studiate Elemente similare Elemente distinctive 1. Marea Britanie • Asociere voluntară • Cooperarea nu se realizează prin

organizaţii de sine stătătoare 2. Olanda • Actul de Prevederi Comune prevede şi

posibilitatea constituirii unei persoane juridice de drept privat ca formă de cooperare.

• Posibilitatea creării unei persoane de drept public în baza Actului de Prevederi Comune 1950 pentru exercitarea în comun a responsabilităţilor;

• Acordarea de granturi în vederea stimulării cooperării inter-municipale.

3. Spania • Posibilitatea de a include alte niveluri ale administraţiei în cadrul asocierii (în cazul consorţiilor)

• Strategie de descentralizare regională; • Structură administrativă diferită; • Caracterul integrat al asocierii; • Componenţa mancomunidad este restrânsă

la municipalităţi din cadrul aceleiaşi Comunităţi Autonome.

4. Cehia • Cooperare voluntară; • Sursa principală de venit este

contribuţia membrilor; • Bunurile puse de membri la dispoziţia

asociaţiei rămân proprietatea municipalităţilor.

• Existenţa municipalităţilor cu birou municipal autorizat şi a municipalităţilor cu puteri delegate extinse

5. Polonia • Cooperare voluntară; • Asociere în baza prevederilor de drept

privat; • Sursa principală de venit este

contribuţia membrilor.

• Modul de organizare a administraţiei publice

6. Franţa • Sistem legislativ asemănător • Cooperare integrată în formele prevăzute

31


Ţări studiate Elemente similare Elemente distinctive de Legea Chevènement;

• Competenţe de impozitare pentru EPCI.

32


Cap. 5. Analiza tipologică a intercomunalității în Europa

5.1. Considerente generale Această secțiune se referă la diferitele forme de asociere existente în diverse state membre ale Uniunii Europene. Vor fi analizate aspectele legate de modalitatea de asociere, făcându-se referire la cadrul instituțional, statutul și serviciile diverselor forme de cooperare intercomunitară. Prin prezentarea diverselor tipuri de asociere identificate la nivelul statelor Uniunii Europene şi prin sugestiile autorilor studiului, acest capitol poate ajuta autorităţile locale în procesul de identificare a formelor de asociere care pot folosi ca surse de inspirație pentru gestionarea eficace a resurselor locale.

Așa cum am arătat în capitolele precedente, contextul instituţional și legislativ naţional existent reprezintă un factor determinant al formelor de cooperare şi/sau asociere. Numărul de niveluri administrative, distribuţia responsabilităţilor între nivelurile existente, gradul de autonomie locală, cât şi numărul şi mărimea autorităţilor locale influenţează în mod evident necesitatea şi caracteristicile formelor de cooperare/asociere. Nevoia de cooperare/asociere apare mai ales în cazul în care o autoritate publică locală are multe responsabilităţi şi o capacitate financiară şi tehnică reduse.

În general orice formă de cooperare inter-municipală are următoarele caracteristici principale:

• un scop sau o sarcină comună de atins sau de îndeplinit și are un anumit nivel de instituționalizare;

• entitățile instituționale astfel formate depind formal de autoritățile locale (sau de alte autorități publice alese) în ceea ce privește înființarea și existența lor.

Pe baza celor de mai sus cooperarea inter-municipală (sau intercomunalitatea) poate fi definită ca o interacțiune instituțională între municipalități (autorități locale) ce poate fi extinsă și la alți actori publici sau privați privind îndeplinirea unui anumit scop comun și care nu se transformă într-o agenție/corporație complet independentă.

Formele intercomunalității pot varia foarte mult și acest fapt reprezintă unul din avantajele majore ale acestui sistem: putem avea forme de cooperare simple, orientate spre atingerea/îndeplinirea unui singur scop (single purpose) sau forme de cooperare mult mai complexe, cu scopuri multiple (multipurpose). Pe de altă parte formele instituționalizate ale cooperării inter-municipale pot varia de simpla consultare mutuală a unor municipalități atunci când e vorba de un nivel minim de coordonare a unor politici locale, până la operarea în comun a unor servicii publice complexe.

Principalul avantaj al cooperării inter-municipale îl reprezintă flexibilitatea – ea se poate adapta la diverse contexte instituționale, la diverse tradiții administrative și culturale, la condițiile tehnologice și economice în permanentă schimbare, evitând reformele de mare anvergură foarte dificil de realizat din punct de vedere politic (de exemplu amalgamarea). Pe de altă parte cooperarea inter-municipală nu este un panaceu universal; pot apărea fenomene care să reducă drastic eficiența sa, chiar să adauge costuri în loc să le diminueze (de exemplu, costurile procesului de luare a deciziei pot fi mai mari). De asemenea, există riscul să apară la o scară semnificativă fenomenul „blatistului”, adică membri care să nu contribuie la efortul comun de producere a unui serviciu pe măsura beneficiilor obținute pentru simplu fapt că nu pot fi excluse de la furnizarea acestuia. Un alt dezavantaj sau risc ce poate apărea este cel al diminuării controlului democratic asupra deciziilor care se iau în orice formă de cooperare inter-municipală.

33


Pornind de la aceste caracteristici, se poate defini nevoia potențială de cooperare inter-municipală utilizând doi indicatori fundamentali: media numărului de locuitori ai unei administrații locale (municipale/comune) și ponderea cheltuielilor administrației locale în total cheltuieli publice. Primul indicator este un proxy pentru capacitatea de elaborare și implementare a politicilor publice locale, al doilea indicator este un proxy pentru volumul competențelor/responsabilităților descentralizate.

Combinarea acestor indicatori formează un model simplu care este un excelent predictor pentru nevoia potențială de cooperare inter-municipală:

a) Dacă media numărului de locuitori ai unei administrații locale este mică (deci municipalități

mici – fragmentare) și ponderea cheltuielilor administrației locale în total cheltuieli publice este mare atunci există o nevoie potențială foarte mare pentru cooperarea inter-municipală;

b) Dacă media numărului de locuitori per administrație locală este mare, iar ponderea chaltuielilor administrației locale în total cheltuieli publice este mică atunci nevoia potențială de cooperare inter-municipală este relativ mică.

Tabel 3 – Model de identificare a nevoi potențiale de intercomunalitate

Țara Numarul mediu de locuitori/administrație locală (aprox.)

Ponderea cheltuielilor administrației locale în total cheltuieli publice (aprox.)

Nevoia potențială de cooperare inter-municipală

Marea Britanie 140.000 27 % mică Olanda 36.000 34 % medie Polonia 12.000 33 % medie Spania 5.400 16 % medie Cehia 1.600 27 % mare Franța 1.600 22 % mare România 6.700 24% mare

Sursa: Prelucrări după Sub-national public finance in the European Union, Dexia, December 2008, Public Expenditure Statistical Analyses 2008, HM Treasury Department UK, și Eurostat Evident acest model funcționează numai în momentul unor comparații transversale prin mai multe state, la nivel european în cazul studiului de față. Totodată valoarea predictivă a modelului descris trebuie corelată și cu modelul administrativ și tradițiile specifice ale țărilor analizate7, aceste elemente avînd un rol foarte important de asemenea.

7 R. Hulst & A. van Montfort “Inter-Municipal Cooperation: A Widespread Phenomenon” pag. 17 în INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN EUROPE edited by R. Hulst and A. van Montfort, published by Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007

34


5.2. Elemente determinante în alegerea anumitor forme de asociere sau cooperare Alegerea unei forme de asociere este dată de: costurile de înființare, management şi control, precum și de scala de acoperire a furnizării unui serviciu.

a) Costurile de inființare și management: În toate țările analizate înființarea unei asociații presupune costuri precum elaborarea unui statut, existența unor organe de conducere, costuri legate de plata unor taxe notariale, etc. Pe lângă aceste costuri de înființare mai sunt și costurile de management și control, respectiv o asociație trebuie să aibă un consiliu director, pentru aprobarea unor hotărâri este nevoie de organizarea de întâlniri, ceea ce presupune existența unui personal administrativ în organizație, costuri cu organizarea, etc. Conform studiilor efectuate rezultă că, de cele mai multe ori, aceste costuri de înființare și management reprezintă o barieră în calea colaborării/asocierii. În unele cazuri, statul acordă sprijin financiar pentru a facilita înființarea de asociații (de exemplu, în Regiunea Emilia din Italia, autoritățile regionale acordă un grant de 20% pentru acoperirea costurilor de inființare ale unei asociații). Costurile de înființare și de management constituie, în unele cazuri, factori determinanți pentru alegerea unei forme de cooperare/asociere cu scop multiplu.

b) Gestionare si control: Deși analizele cost-beneficiu (referitoare la costurile de înființare și

management) conduc la inființarea de organizatii cu scop multiplu, alegerea unei astfel de forme duce, de cele mai multe ori, la apariția unor probleme legate de management și control. Cu cât sunt integrate ți furnizate mai multe servicii prin aceeași asociație, cu atât mai greu este de gestionat și controlat, astfel că unele țări, precum Spania și Olanda, au renunțat din acest motiv la asociațiile cu scop multiplu și le dezvoltă pe cele cu scop unic.

c) Scara optimă/aria de deservire: Determinarea ariei optime pentru furnizarea unui serviciu

de către o organizație de cooperare intercomunitară este un factor determinant în stabilirea unei asociatii cu scop unic sau multiplu. Franța și Olanda sunt două exemple concludente în acest sens, ambele țări având o istorie îndelungată privind cooperarea inter-municipală. În Franța autoritățile locale au fost libere să aleagă forma de asociere, SIVU sau SIVOM. Astfel că unoeri aceleași comune sunt membre în organizații cu scop unic sau multiplu, iar acestea, la rândul lor sunt membre în comunități de comune. În Olanda până în 1985, cu mici excepții, toate asociațiile aveau scop unic. În anul 1985, o dată cu introducerea actului legislativ Joint Provisions Act, a fost luată în calcul și aria de deservire. Astfel că aceleași municipalități trebuie să facă parte din aceeași asociație cu scop multiplu. Autoritățile locale au protestat vehement, astfel că au reușit să obțină dreptul la asociere, în mod excepțional pentru anumite servicii, la o scară diferită, dacă furnizarea serviciului respectiv impunea aceasta. Tot în Olanda există câteva exemple de municipalități care au renunțat la organizațiile cu scop multiplu pentru a îmbunătăți managementul serviciilor și pentru a recâștiga controlul local asupra asociațiilor intercomunitare. De exemplu, în provincia Noord Brabant, municipalitățile asociate au desființat șase asociații cu scop multiplu care se ocupau de un număr mare de servicii și aveau și sarcini în planificare (locuințe sociale, planificare spațială), organizând apoi serviciile prin asociații intercomunitare cu scop unic sau ca organizații cu scop multiplu doar pentru serviciile interconectate.

35


5.3. Tipuri de sarcini îndeplinite de către formele de cooperare inter-municipală (intercomunalitate) În lucrarea ”Joining Forces and Resources for Sustainable Development Cooperation among Municipalities –A Guide for Practitioners” 8, autorii prezintă diferite modele de cooperare, în funcție de scopul înființării unei structuri de acest gen. Astfel sunt prezentate mai multe tipuri de organizații, și anume:

- Furnizarea în comun a unui serviciu - cooperarea presupune crearea unei structuri comune, pentru furnizarea unor anumite servicii. În ceea ce privește structura creată, aceasta poate fi o structură privată cu scop comercial sau poate fi organizată ca o entitate publică. Această formă de asociere apare ca urmare a faptului că autoritățile publice nu au capacitate de a furniza ele însele un astfel de serviciu către populație, fiind necesară crearea unei noi entități comune care să conducă la creșterea calității serviciului respectiv. Nici unul dintre parteneri nu cedează responsabilitățile, ei sunt în mod egal responsabili pentru calitatea serviciilor furnizate. Un exemplu în acest caz este crearea unor societăți pentru furnizarea către cetățeni a serviciului de apă. Toate serviciile ce prezintă economii de scară pot fi furnizate în parteneriat, inclusiv cele care presupun un înalt nivel de specializare și inclusiv atunci când este vorba de comunități mari. Astfel, în Marea Britanie sunt furnizate la nivel regional, de către entități comune, servicii precum, transportul public, protecție împotriva incendiilor, managementul deșeurilor.

- Administrare în comun - autoritățile publice furnizează ele insele anumite funcțiuni

administrative în comun cu alte autorități, în domenii precum: financiar, resurse umane, achiziții publice, alte funcțiuni care nu pot fi realizate ce către comunitățile foarte mici. Un exemplu în acest caz este stabilirea unui birou comun pentru managementul resurselor umane. Acest tip de cooperare este foarte răspândită și poate funcționa în domenii diferite, precum: colectarea și gestionarea impozitelor și taxelor locale, gestiunea terenurilor, eliberarea autorizațiilor pentru construire, transport public, achiziții publice diverse etc. Pentru a putea realiza aceste servicii, pot fi stabilite comitete comune și alte structuri de organizare subordonate acestor comitete. Formele de organizare ale unor astfel de servicii prespun și înființarea unor consilii de cooperare intercomunitare și comitete de conducere astfel încât să se asigure deservirea intereselor tuturor comunităților locale asociate. Un astfel de exemplu este menționat9 ca fiind Ungaria, unde mai multe comunități locale mici au decis să angajeze în comun un Notar Administrativ calificat pentru acordarea de licențe, control și evaluarea impozitelor locale pentru toate autoritățile locale partenere.

- Planificarea dezvoltării și amenajarea teritoriului în comun - mai multe comunități

cooperează pentru formularea și implementarea în comun a unor planuri de dezvoltare socio-economică și teritorială. Acest tip de cooperare are un rol mare în dezvoltarea întregii zone definită prin cooperare. Un exemplu este crearea unor zone metropolitane sau a unor zone industriale, pentru a deveni mai atractive pentru investitori și/sau pentru planificarea unor măsuri de amploare privind protecția mediului sau corelarea unor măsuri sociale. Un astfel de exemplu poate fi în România asocierea dintre mai multe comunități rurale pentru a dezvolta și implementa planuri de dezvoltare locale finanțate prin Programul Național de Dezvoltare

8 United Nations Development Programme Bratislava Regional Centre for Europe and the Commonwealth of Independent States, Bratislava 2006 9 idem

36


Rurală. Astfel, comunitățile rurale dezvoltă și implementează în comun proiecte locale corelate. În acest sens Programul10 prevede că o abordare integrată „are la bază două motive importante, respectiv, gradul înalt de interdependență a acțiunilor, reprezentând necesități stringente comune și necesitatea modernizării, renovării si revitalizării satelor, corelând intervențiile astfel încât să fie eficiente şi în armonie cu peisajul”, iar “o atenție deosebită se va acorda încurajării investițiilor inițiate de către asociațiile de dezvoltare intercomunitară al căror rol în dezvoltarea comunităților rurale devine din ce în ce mai important”.

- Investiții comune pentru dezvoltare - autoritățile locale decid să coopereze pentru realizarea

în comun a unor investiții majore pentru care, pe de o parte, nu au suficiente fonduri de a investi singure, iar pe de altă parte aria beneficiarilor acestor investiții este mai mare. Astfel este benefic pentru mai multe autorități locale să împartă costurile pentru proiecte mari de investiții și să își asume în comun riscurile pe care le implică. De exemplu, în Polonia, Asociația comunităților din bazinul superior Raba a luat ființă în urma degradării apei din bazinul râului Raba, 14 gminas (autorități locale) formând această asociație pentru rezolvarea aceastei probleme. După ce au realizat un studiu privind identificarea marilor poluatori din regiune, Asociația a elaborat un Program pentru a menține puritatea apei în bazinul rîului Raba, care prespunea construirea a 10 instalaţii de tratare a apei, construirea a 750 km de conducte de greutate, modernizarea a trei instalații de tratare a apei și construirea a 86 de rețele de pompare. Acest program a fost finanțat din resursele locale, bugetul central și din fonduri de pre-aderare de la Uniunea Europeană.

- Vânzarea și cumpărarea unor servicii între comunitățile locale - autoritățile mai puternice

din punct de vedere administrativ și financiar furnizează anumite servicii către autoritățile publice cu capacitate scăzută, contra cost (de exemplu, servicii de evidență a populației, servicii de contabilitate, etc). Acest tip de cooperare intercomunitară este destul de popular în țările Uniunii Europene.

- Crearea unui nou nivel al administrației – în cazul în care există astfel de prevederi

legislative, autorițățile pot decide să înființeze un nou nivel de administrație între nivelul central și cel local și, de asemenea, ce servicii să aloce acestui nou nivel administrativ. Aceasta formă de cooperare este necasar însă a fi acompaniată de o reformă teritorială bine planificată.

Ne vom referi în continuare la două tipuri de activități principale11:

- furnizarea de servicii publice pentru membrii formei de cooperare, ceea ce presupune producția și livrarea în comun a acestora pentru a depăși limitele și ineficiența economică inerente unei producții la scară mică;

- coordonarea și planificarea la nivel local se referă la reglementarea externalităților specifice

politicilor publice locale și la alocarea rațională a resurselor și costurilor într-o perspectivă care să depășească nivelul strict local (municipal) – perspectivă supra-locală. În acest grup sunt incluse și activitățile desfășurate în comun de mai multe municipalități pentru a influența nivelurile superioare de administrație (regională și/sau centrală sau chiar europeană).

10 Programul Național de Dezvoltare Rurală 2007-2013 – versiunea a V-a, Iunie 2010 11 R. Hulst & A. van Montfort “Comparative Analysis and Conclusions” pag. 214 în INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN EUROPE edited by R. Hulst and A. van Montfort, published by Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007

37


În ceea ce privește primul tip de activități, acesta reprezintă cea mai veche formă de cooperare inter-municipală: primele experiențe de furnizare în comun a serviciilor publice de către administrațiile locale datează de la sfârșitul secolului XIX (Olanda, Franța) și s-au dezvoltat exploziv după 1950, odată cu amplificarea statului bunăstării și a nevoii autorităților locale de a furniza tot mai multe astfel de servicii.

Așa cum am mai arătat, cooperarea inter-municipală în furnizarea de servicii publice este influențată în expresia sa concretă de manifestare de cadrul legal și caracteristicile administrației publice locale din fiecare țară. Astfel, existența fragmentării administrației publice locale și imposibilitatea politică a realizării amalgamării (cazul Franței) au favorizat masiv dezvoltarea cooperării inter-municipale în furnizarea de servicii publice, spre deosebire de țările unde fragmentarea nu este o problemă și unde astfel de forme de furnizare a serviciilor s-au dezvoltat mult mai puțin, predominând scopul de a coordonare și planificare (exemplul cel mai evident este Marea Britanie).

Pe de altă parte și influența principiilor Noului Management Public a fost un factor determinant: acolo unde aceasta a fost foarte importantă, au fost promovate alte soluții la problema pusă de nevoia creșterii eficienței economice în producerea și furnizarea de servicii publice și anume externalizarea furnizării unor servicii publice către companii de mari dimensiuni, private sau publice, întâlnită cel mai frecvent în furnizarea gazului, apei potabile/canalizării, electricității (mai ales Marea Britanie)12. În țările unde influența Noului Management Public a fost mult mai redusă (Franța, Spania) s-a preferat strategia de favorizare a cooperării inter-municipale în furnizarea serviciilor publice.

În ceea ce privește sarcinile de coordonare și planificare a politicilor publice locale, acestea au fost realizate în forme de cooperare inter-municipală în special după 1960, iar după 1980 globalizarea și creșterea dramatică a integrării în interiorul Uniunii Europene au făcut să crească dramatic presiunea (sau cererea) în favoarea unor astfel de activități. La nivel european cooperarea inter-municipală în activități de coordonare și planificare a politicilor este mult mai slabă în țările care au un nivel regional puternic (și care de fapt substituie nevoia de intercomunalitate) - Spania de exemplu -, pe când în țările cu numai două niveluri de administrație locală (municipal și districtual/departamental) această situație a stimulat acest tip de cooperare (Marea Britanie, Polonia). O excepție o reprezintă totuși Franța care deși are un nivel regional (este adevărat considerat de experți mai slab decât nivelul comunal/municipal și cel departamental) acest tip de cooperare este foarte întâlnit.

5.4.1. De la scop unic la scop multiplu Din punctul de vedere al diversității domeniului de activitate, putem întâlni două forme distincte de organizare a cooperării inter-municipale:

- organizații de cooperare inter-municipală cu un singur scop (single purpose);

- organizații de cooperare inter-municipală cu mai multe scopuri – multi scop (multi purpose).

Primele sunt eficiente în furnizarea serviciilor publice complexe, care au o scară de operare mare și necesită un sistem de management și finanțare specific. În aceste situații este foarte greu să integrezi mai multe astfel de servicii într-o singura formă de cooperare inter-municipală multi-

12 Vezi și comentariile în privința acestor strategii diverse, în Capitolul 3.

38


scop, deoarece ele funcționează după logici și criterii diferite – pot apărea costuri suplimentare de management și reduceri semnificative de eficiență, care sunt în fond motivația principală pentru organizarea oricărei forme de intercomunalitate. Din acest motiv țări cum ar fi Olanda și Spania au trecut de la forme multi-scop ale intercomunalităților, către forme cu un singur scop.

Cooperările/asocierile multi-scop sunt eficiente atunci când se furnizează servicii publice relativ simple, fără un grad ridicat de complexitate (de exemplu un birou de informare turistică, biblioteci, facilități de petrecere a timpului liber sau sportive), atunci când este vorba de servicii publice care fac parte din același lanț de producție sau care pot beneficia de utilizarea în comun a informațiilor/bazelor de date (cum ar fi servicii de urgență, pompieri, poliție locală – cazul olandez), sau când este vorba despre două sau mai multe sectoare de politici publice care sunt interdependente și pentru care planificarea și coordonarea sunt esențiale (cum ar fi planificarea strategică, dezvoltarea economică și socială, planificarea teritoriului/spațială – Franța, Olanda, Marea Britanie).

In țările din vestul Europei au fost dezvoltate mai multe modele, după cum urmează: în Belgia, Finlanda și Germania predomină formele de cooperare intercomunitară cu scop unic, în Italia există asociații cu scop multiplu, iar în Franța, Spania și Olanda ambele tipuri sunt reprezentative. În ultima perioadă, au apărut anumite transformări în ceea ce priveste formele de cooperare adoptate de diverse țări: în Franța și Finlanda organizațiile cu scop unic pierd teren în fața celor cu scop multiplu, iar în Spania și Olanda există un fenomen invers, crescând popularitatea organizațiilor cu scop unic13.

Din punctul de vedere al diferențierii între asocierile/cooperarea cu scop unic sau multiplu, prezentăm mai jos formele de asociere predominante în țările analizate.

Tabel 4 – Caracteristici și evoluții privind intercomunalitatea cu scop unic sau multiplu Țara Scop unic sau multiplu Belgia Formele de asociere sunt predominant cele cu scop unic.

Cele cu scop multiplu există, dar este necesar să includă activități funcționale interdependente.

Finlanda Forme de cooperare exclusiv cu scop unic. Noi forme de cooperare tind să fie cu scop multiplu.

Franța Ambele forme sunt prezente, acordurile de cooperare cu scop unic pierd teren în fața celor cu scop multiplu.

Germania Formele de asociere sunt aproape exclusiv cu scop unic. Italia Predomină modelul de cooperare cu scop multiplu. Olanda Ambele forme sunt prezente. Spania Ambele forme sunt prezente. Numărul entităților cu scop unic (consorcios)

este în creștere față de cele cu scop multiplu (mancomunidades). Marea Britanie Predominante sunt formele de asociere cu scop multiplu.

Sursa: adaptat dupa Hulst & Van Montfort 2007 În Franța sunt predominante asociațiile cu scop unic, dar în ultimii ani a crescut semnificativ numărul organizațiilor cu scop multiplu. Între 1995 și 2006, numărul organizațiilor cu scop unic a 13 Hulst R., Van Montfort A., Haveri A., Airaksinen J. and Kelly J., “Institutional Shifts In Inter-Municipal Service Delivery - An analysis of developments in eight Western European countries”, Public organization review, 2009, vol. 9, no3, pp. 263-285 (article), Springer, Heidelberg, Germania.

39


scăzut de la 14.490 la 12.149, în timp ce numărul organizațiilor cu scop multiplu a crescut de la 3.310 la 4.089. În anii 1990 au fost introduse noi forme administrative de cooperare cu scop multiplu, respectiv: Communauté de communes, Communauté urbaine și Communauté d’agglomeration. Creșterea s-a înregistrat mai ales în ceea ce privește aceste forme de organizare, în timp ce numărul Sindicatelor intercomunale cu vocaţii multiple SIVOM a scăzut de la 2.298 la 1.50114.

În Spania, se poate observa o schimbare în ceea ce privește numărul formelor de asociere cu scop multiplu. Astfel, în 1998 exista un număr de 882 mancomunidades cu scop multiplu şi 428 consorcios, în 2007 numărul mancomunidades a crescut la 998, în timp ce numărul consorcios a crescut semnificativ la 101415. Prezentăm mai jos tipuri de activități/servicii aflate în sarcina asocierilor cu scop multiplu în Spania.

Tabel 5 – Distribuția diverselor activități în raport cu mancomunidades în Spania

Tipuri de sarcini și servicii publice oferite

Număr de mancomunidades implicate

Tratare și livrare apă potabilă 292 Colectare și depozitare deșeuri 524 Epurare apă uzată 164 Pompieri 248 Servicii sociale 309 Tehnologia informației 66 Planificare urbană 251 Dotări echipamente 93 Transport public 103 Mediu 199 Turism 270 Industrializare 251 Locuințe sociale 157

Sursa: Prelucrare după Eva Nieto Garido ”Inter-Municipal Cooperation in Spain: Dialing with Microscopic Local Government” 16

5.5. Clasificarea intercomunalității după compoziție

Pentru înțelegerea complexității procesului de cooperare/asociere, trebuie luat în considerare și criteriul compoziției asociațiilor/formelor de cooperare. Astfel, din acest punct de vedere întâlnim două situații: 14 Conform datelor din “Direction general de collectivités locales: les collectivités locales en chiffres”, 2007. 15 Conform datelor prezentate de „Ministerio de Hacienda”, http://serviciosweb.minhac.es/apps/ispl/aspx/comh300.html 16 Prelucrare după Eva Nieto Garido ”Inter-Municipal Cooperation in Spain: Dialing with Microscopic Local Government” pag.178 în INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN EUROPE edited by R. Hulst and A. van Montfort, published by Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007

40


- forme ”pure” de intercomunalitate – formate numai din autorități locale de același nivel (în cazul nostru comunal/municipal);

- forme ”mixte” de intercomunalitate – formate din autorități locale municipale (comunale), alte instituții publice (de nivel disctrictual/departamental, regional sau chiar servcii deconcentrate) și/sau organizații private (ONG-uri, companii).

Experiența europeană arată că prima formă domină cooperarea inter-municipală (cu excepția notabilă a Marii Britanii – probabil sub influența principiilor Noului Management Public) și există tendința legiuitorului de a impune dispariția formelor mixte și transformarea lor în forme pure, principalul motiv fiind acela al necesității întăririi legitimității democratice, a transparenței și responsabilității.

5.6. Forme de cooperare/asociere în functie de dreptul public sau privat O altă distincție a formelor de cooperare intercomunitară ce trebuie făcută (și ce răspunde de altfel diverselor dezbateri din România) este și cea în funcție de legea care le guvernează, respectiv: modele de asociere intercomunitară de drept public și modele de asociere intercomunitară de drept privat. În general, în asocierile guvernate de dreptul public, modelele de contracte și formele de asociere sunt foarte bine reglementate, fiind clar stipulate formele de cooperare, structurile de management, responsabilitățile pot fi delegate și modul în care se exercită controlul public în aspectele de ordin financiar și legal.

În tările Uniunii Europene sunt folosite ambele modele, și cel de drept public dar și cel de drept privat. Asocierea de drept public are avantajul unei legitimități democratice, acest model fiind predominant în țări ca Spania, Franța, Portugalia. În Suedia sau Polonia însă, este folosit modelul de drept privat, accentul punându-se mai mult pe furnizarea către cetățeni a unor servicii publice eficiente și eficace decât pe legimitatea responsabilităților delegate.

5.7. Tipuri de cooperare/asociere în functie de gradul de instituționalizare Din punctul de vedere al gradului de instituționalizare17, putem distinge trei forme principale ale cooperării inter-municipale:

- rețelele care au un grad de formalizare scăzut, participanții menținând permanent legături informale de schimb de informații, cooperare și coordonare voluntară;

- înțelegerile formale care sunt forme mai integrate de cooperare, în care se pot stabili proceduri formale de luare a deciziei în vederea coordonării politicilor publice locale (sarcini de tip b) sau în care se pot organiza furnizarea serviciilor publice în comun de către parteneri, aceștia rămânând responsabili de producția/furnizarea directă;

- organizații permanente care reprezintă forma cea mai instituționalizată de cooperare și implică integrarea activităților, care înainte fuseseră îndeplinite separat de autoritățile locale, într-o organizație nouă condusă în comun de municipalități și de alți posibili parteneri. Organizația permanentă, la rândul ei poate apărea sub două forme instituționale: autoritate regională și agent regional. Autoritatea regională este o formă

17 R. Hulst & A. van Montfort “Comparative Analysis and Conclusions” pag. 219 în INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN EUROPE edited by R. Hulst and A. van Montfort, published by Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007

41


de organizație permanentă care își asumă competențele și autoritatea municipalităților care au creat-o, luând decizii și acționând în locul acestora. Agentul regional este o formă de organizație permanentă care operează ca o agenție a municipalităților care au creat-o, furnizând servicii autorităților locale la solicitarea acestora și cu respectarea deplină a autonomiei lor.

Rețelele sunt folosite în general pentru două mari tipuri de activități:

a) schimbul de informații, cunoștiințe și de bune practici în administrațiile locale; b) coordonarea și planificarea politicilor publice locale, în special în ceea ce privește

dezvoltarea economică și socială și planificarea teritoriului.

În general pentru furnizarea serviciilor se folosește forma de cooperare inter-municipală de tipul organizațiilor permanente, acestea permițând obținerea economiilor de scară și în general a eficienței economice. Cu toate acestea această formă poate implica costuri suplimentare generate de managementul, operarea și controlul activităților pe care trebuie să le desfășoare. Din această cauză înțelegerile formale sunt larg folosite în multe țări ca substitut pentru organizațiile permanente – ele prezintă avantajul că se pot obține aceleași economii de scară, dar fără costurile suplimentare generate de organizarea, funcționarea și controlul organizațiilor permanente. În plus înțelegerile formale au avantajul unei flexibilități și adaptabilități mult mai mari la schimbările economice, sociale, tehnologice și instituționale în raport de organizațiile permanente, care sunt mai rigide și unde în timp începe să funcționeze principiul birocratic al lui Niskanen18. Este de remarcat că înțelegerile formale sunt utilizate ca substitut pentru organizațiile permanente mai ales în țări cu o cultură administrativă favorabilă cooperării voluntare și formelor mai puțin instituționalizate, care au tradiții legalistice mai puțin puternice (de exemplu Olanda).

Din această analiză rezultă câteva concluzii interesante. În primul rând tipologia formelor de organizare a cooperării inter-municipale este influențată decisiv de tipul de sarcini pe care trebuie să le realizeze. Astfel, serviciile publice care impun costuri de dezvoltare și investiții semnificative (tratarea, distribuția și epurarea apei potabile, transport public, colectarea și depozitarea deșeurilor menajere, energie) sunt furnizate în general de forme de cooperare inter-municipale cu un grad de instituționalizare ridicat și care au un singur scop. Pe măsură ce serviciile publice devin mai puțin costisitoare în termeni de investiții de capital, formele de instituționalizare devin mai flexibile, fiind favorizate înțelegerile formale și organizațiile multi-scop. Iar în ceea ce se privește coordonarea și planificarea politicilor publice locale, formele de cooperare inter-instituțională sunt cele mai laxe, folosindu-se de regulă rețelele sau alte tipuri informale de intercomunalitate. Acest lucru se datorează în primul rând dorinței autorităților publice locale (municipale/comunale) de a păstra deplina autoritate și control asupra unor domenii extrem de sensibile ale competențelor ce le-au fost transferate: planificarea strategică, planificarea spațială și urbană, dezvoltarea economică și socială.

În al doilea rând tipologia formelor de cooperare inter-instituțională este corelată și cu tipul de cultură administrativă, cu structurile instituționale. Astfel, țările mediteraneene, latine, cu o puternică tradiție legalistă (Franța, Spania) favorizează formele de intercomunalitate cele mai instituționalizate. Tările nordice sau anglo-saxone, cu o cultură administrativă orientată către rezultat (și puternic influențate de New Public Management) și către cooperarea voluntară, preferă formele de intercomunalitate mai puțin formalizate și instituționalizate.

18 Bureaucracy and Representative Government, 1971; Bureaucracy and Public Economics (Cheltenham, UK: Edward Elgar, 1994)

42


În fine, managementul serviciilor statului bunăstării promovează dezvoltarea economică și coeziunea socială, ceea ce impune utilizarea unor politici publice coerente și integrate, capabile să producă un impact semnificativ și combinat în sectoare diferite ale nevoii sociale. Acest lucru presupune ca politicile publice integrate să acționeze coordonat pentru obținerea sinergiilor necesare, în zone variate, asociate între ele și cu relevanță publică – aceste politici au o natură inter-sectorială și inter-instituțională ceea ce impune o acțiune și o mobilizare a resurselor simultane în domenii și arii diferite. Fundamentarea și implementarea unor astfel de politici publice impun acțiunea simultană a unor instituții ce diferă ca structură ierarhică și responsabilități asumate, atât la nivel central, cât și la nivel local (sau regional). De aceea aceste politici sunt mai degrabă ”orientate către un scop” (purpose-oriented) decât fundamentate pe o condiționalitate strictă (condition-based) – care funcționează pe baza principiului logic “dacă atunci”. Politicile publice ”orientate către un scop” au ca obiectiv identificarea unor rezultate finale ale activităților și nu sunt determinate de norme care să stabilească regulile și conduc acțiunea, sunt politici în care resursele de tip soft (cunoaștere, informație) ale actorilor implicați joacă un rol foarte imnportant în interacțiune cu un anumit cadru instituțional în care ele sunt elaborate și implementate. Aceste tipuri de politici publice, orientate către scop, sunt specifice coordonării și planificării unor activități care s-au dezvoltat enorm în ultimii 30 de ani: dezvoltarea și planificarea spațială și urbană, dezvoltarea economică și socială durabilă, coerentă și incluzivă, planificarea strategică. De aceea aceste tipuri de activități sunt realizate de formele cele mai laxe, flexibile ale cooperării inter-municipale, pe când activitățile care sunt mai degrabă condiționate (condition-based) și care se referă cu precădere la producția și furnizarea de servicii publice sunt realizate de formele mai instituționalizate, mai formalizate și mai rigide ale intercomunalității.

Trebuie, de asemenea, să subliniem și o anumită diferență care există între cooperare și coordonare:

- cooperarea se referă de regulă la o nouă structură instituțională legalizată care este împuternicită de cei care au creat-o cu propriile competențe de luare a deciziei;

- coordonarea se referă mai degrabă la îndeplinirea unor activități de autoritate publică într-o formă flexibilă, adaptată circumstanțelor.

Astfel, cooperarea generează instituții integrative care sunt forme noi cu puteri specifice mai mult sau mai puțin extinse, pe când coordonarea generează instituții agregate ce folosesc rețele de politici publice lasă responsabilitatea implementării directe la nivelul autorităților publice locale. Toate aceste comentarii referitoare la cooperare și coordonare sunt valabile într-un cadru instituțional în care nivelul regional fie lipsește, fie este extrem de slab, pentru că experiența europeană cu un nivel regional puternic arată că în această situație apare o tendință centralizatoare la acest nivel intermediar care împiedică consolidarea instituțională a nivelului municipal/comunal, inclusiv dezvoltarea unor forme complexe de cooperare inter-municipală.

5.6.1. Tipuri de cooperare/asociere în functie de forma legală19 Forme de asociere pe bază de contract

O comunitate se poate asocia pe baza unui contract de cooperare cu altă comunitate, fără să existe o obligativitate în legislaţie. Contractul poate fi pentru anumite activităţi specifice sau pentru prestarea unor servicii către cetăţeni, aceasta prespune ca cei implicaţi într-o astfel de cooperare să finanţeze în comun acea activitate. Spre exemplu, două comunităţi împart un singur funţionar 19 Prezentate în ”Joining Forces and Resources for Sustainable Development Cooperation among Municipalities –A Guide for Practitioners”, UNDP Bratislava Regional Centre for Europe and the Commonwealth of Independent States, Bratislava 2006

43


public care deserveşte cele două comunităţi (urbanism, etc.) Acest tip de asociere funcţionează când se are în vedere un număr mic de parteneri. Acest tip de contract poate fi pe o perioadă determinată sau pe timp nelimitat.

Forme de asociere intercomunitară prin asociații de drept privat

Fondatorii și membrii unei astfel de asociații sunt autoritățile locale și alte structuri. Avantajul cel mai mare este flexibilitatea în ceea ce privește managementul unei astfel de forme de asociere și posibilitatea de angajare de personal extern calificat și bine plătit. Pe de altă parte pot apărea riscuri de fraudă, deoarece nu există un control instituționalizat (în aspecte publice). Fondurile pentru asftel de asociații provin din taxele plătite de membri, precum și din taxele pe care le percep pentru furnizarea serviciilor. Asociațiile primesc uneori de la stat granturi. Astfel de asociații pot avea scop unic sau scop multiplu.

- este permisă de legea privind asocierea pentru ONG-uri - este o formă de asociere flexibilă - pot fi membri: comunităţile locale sau entităţi private - pentru activităţi nonfinanciare: evenimente culturale, agenţii de dezvoltare locală, birouri

turistice, cooperare transfrontalieră - bugetul: legea privată - resurse financiare: taxe, subvenţii de la bugetul local sau de la bugetul central (ex.

Ministerul Culturii, etc) - resurse umane: angajarea de personal pe baza Codului Muncii, plătiţi direct de

organizatie. Managementul performanţei este mai eficient decât în cazul funcţionarilor publici.

Forme de asociere prin crearea de societăți comerciale.

Această formă implică crearea de către municipalități de societăți comerciale la care dețin acțiuni. Pentru un număr limitat de servicii, doar pentru cei care au resurse financiare, acest model prezintă un mod de externalizare a serviciilor către un operator privat care aparţine în prinicipal administraţiei locale. Astfel de modele sunt foloste pentru servicii de canalizare, distribuţia apei, transportul public, locuinţe, termoficare, etc. Compania poate avea membrii din sectorul public sau o componență mixtă, cu membri și din sectorul public şi din cel privat. În Franţa există astfel de societăți unde, conform legii, - minim 51% din acțiuni aparțin sectorului public.

Forme de asociere intercomunitară prin crearea unei entități publice specializate

Aceasta prespune crearea unei entități publice specializate, căreia i se transferă de către autoritățile publice partenere unele responsabilități, pentru care nu mai au în continuare autoritate, deorece se transferă către noua structură creată. Însă aceasta nu înseamnă că autoritățile locale nu mai dețin controlul, ci dimpotrivă, acest lucru este posibil deorece respectivele autorități publice sunt cele care aleg reprezentanții lor în consilul de conducere al noii forme de asociere intercomunitară. În țările unde există legislație în domeniu, este clar stipulat care sunt formele și cum trebuie să funcționeze o astfel de structură. Resursele financiare ale unor astfel de forme de asociere depind de tipul de servicii pe care le furnizează. Acestea pot fi: taxe pentru serviciile oferite, contribuții ale membrilor, granturi, transfer de la bugetul de stat și împrumuturi. Aceste tipuri de organizații sunt create în general pentru servicii de utilitate publică. Acestea pot fi cu scop unic sau scop multiplu.

44


45

Forme de asociere intercomunitară prin instituții publice teritoriale

Acest model corespunde modelului francez communautes urbaine. Acestea au atât competențe tehnice, dar și competențe strategice și presupun o permanentă legătură între comunitățile membre. Aceste forme au ca obiectiv dezvoltarea economică a unei zone și șă crească competitivitatea zonei la nivel național și internațional. Legislația națională prevede care este lista de competențe care pot fi transferate către o astfel de structură. Membri Consiliul de Conducere sunt aleși de consiliile locale partenere. Fiecare comunitate are reprezentanți în conducerea asociație, în funcție de numărul de locuitori. Președintele și vicepreședintele sunt aleși de către consiliul asociației. Bugetul este supus acelorași reguli ca și bugetul unei autorități publice. Resursele financiare provin din taxe ale utilizatorilor, contribuții ale membrilor, împrumuturi, transfer de la stat, etc.


Tabel 6 – Principalele caracteristici ale formelor legale de asociere

Forma legală Competențele Statut și organe de conducere

Resurse umane Finanțe Control

Contract de servicii – drept privat

Cumpărarea și vânzarea serviciilor între autoritățile locale. Administrare comună a resurselor umane, achiziții publice, audit intern, etc.

Prevederile din contracte

Împărțirea angajaților Angajați ai unei autorități locale asigură servicii și pentru alte autorități Statut de funcționari publici

Bugetul autorităților partenere

Control stabilit conform contractului

Contract de servicii – drept public

Cumpărarea și vânzarea serviciilor între autoritățile locale. Administrare comună a resurselor umane, achiziții publice, audit intern, etc.

Legea publică Implică și stabilirea unui comitet de conducere al asociației

Împărțirea angajaților Angajați ai unei autorități locale asigură servicii și pentru alte autorități Statut de funcționari publici

Bugetul autorităților partenere

Control stabilit conform contractului

Asociații-/organizații nonguvernamentale de drept privat

Activități comune de planificare și dezvoltare: dezvoltare economică, turism, protecția mediului, etc. Investiții comune: centre de afaceri, biroui de turism, gradinițe, azil de bătrîni, festival de muzică, evenimente culturale,etc.

Statutul este de entitate privată Prin statut sunt stabilite organele de conducere și activitățile.

Angajați cu contract de muncă

Taxe, subvenţii de la bugetul local sau de la bugetul central (ex. Ministerul Culturii, etc)

Control exercitat de membri. Cetățenii au posibilitatea de a da în judecată.

Societăți comerciale cu scop unic sau multiplu – drept privat

Producerea în comun a unor servicii: canalizare, apă, transport public, aeroporturi, porturi, colectarea deșeurilor, managementul zonelor industriale, etc… Este posibilă doar pentru activități comerciale care implică încasarea unei taxe de la comsumatori, utilizatori și necesită granturi mici de la autoritățile partenere.

Statut legal conform dreptului privat

Angajați cu contract de muncă (Codul muncii)

Taxe pentru serviciile oferite

Control conform cu prevederile din legea comercială

Asociații de dezvoltare intercomunitară de drept public

Se pot tranfera aproape toate competențele. Legislația națională poate interzice transferul unor competențe.

Reprezentanți ai autorităților locale în consilul de conducere Executivul este ales de membri consiliului

Angajați cu statut de funcționari publici sau angajați pe bază de contract de muncă (Codul muncii)

Taxe pentru serviciile oferite, contribuții ale membrilor, granturi, transfer de la bugetul de stat și împrumuturi.

Controlul se exercită prin reprezentanții aleși în consiliul de conducere.

Structură publică teritorială

Se pot tranfera aproape toate competențele. Legislația națională poate interzice transferul unor competențe. Puternică dimensiune teritorială

Reprezentanți ai autorităților locale în consilul de conducere Executivul este ales de membri consiliului

Angajați cu statut de funcționari publici sau angajați pe bază de contract de muncă (Codul muncii)

Taxe pentru serviciile oferite, contribuții ale membrilor, granturi, transfer de la bugetul de stat și împrumuturi.

Controlul se exercită prin reprezentanții aleși în consiliul de conducere.

46


5.8.. Sumarul analizei tipologice

Pornind de la toate aceste analize pe categorii și de la toate observațiile aferente, am putea face un tablou care să combine diferitele tipuri de sarcini cu diferitele tipologii ale cooperării inter-municipale.

Tabel 7 – Sarcini și tipologii ale intercomunalității

Tipologii ale cooperarii inter-municipale Tipuri de sarcini Din punct de

vedere al compozitiei

Din punct de vedere al

diversității Din punct de vedere al institutionalizarii

Organizații permanente Servicii publice Pure Mixte Scop

unic Multi-scop Rețele Înțelegeri

Formale Agent Regional

Autoritate Regională

Tratarea, transportul, livrarea și epurarea apei - inclusiv canalizare X X X X X

Transport public X X X Distribuție energie electrică X X X X

Colectarea și depozitarea gunoiului menajer X X X X

Intreținere străzi, drumuri X X X X X X Intreținere spatii verzi, facilități de

recreere și sportive X X X X Activități culturale, biblioteci X X X Servicii de urgență, pompieri X X X X

Poliție locală X X X Educație primară și secundară X X X

Servicii sociale X X X X X Servicii de sănătate, managementul

spitalelor X X X X Servicii de prevenție a consumului

de droguri X X X X Protecția mediului X X X X

Tineret și sport X X X Locuințe sociale X X X X X X

Coordonare politici publice locale

Planificare urbană și a teritoriului X X X

Dezvoltare economică: planificarea managementul și intretinerea

zonelor industriale, portuare și aeroportuare, comerciale, artizanale X X X X

Politici de incluziune socială X X X X Politici de stimulare a ocupării

forței de muncă X X X X Politici de promovare și stimulare a

turismului X X X X Servicii de tehnologia informației X X X X

Tipologia de mai sus are numai un caracter indicativ, variația de forme de cooperare inter-municipală este foarte mare atât între țările europene, cât și in interiorul acestora. De asemenea,

47


plasarea ”X”-urilor în căsuțe dorește să sugereze numai posibilitățile cele mai frecvente prin care un anumit tip de sarcină este realizat de o anumită formă de cooperare inter-municipală

Capitolul 6 - Sisteme de finanțare a formelor cooperării inter-municipale

6.1. Volumul cheltuielilor publice prin intercomunalitate

Din păcate există puține date cu privire la volumul resurselor financiare utilizate de diversele forme de cooperare inter-municipală. Date foarte generale din Franța arată că volumul resurselor utilizate de toate formele de intercomunalitate reprezintă 25% din bugetele administrației locale și aproximativ 1/6 din bugetul național. Probabil că aceste cifre sunt cele mai ridicate din Europa, ținând cont și de extinderea fenomenului inter-comunalității în Franța. Datele despre Olanda arată o amploare mult mai mică. E adevărat că ultimile cifre complete sunt destul de vechi, din 1995 (vezi cifrele din tabelul de mai jos). Oricum este remarcabilă evoluția ponderii cheltuielilor realizate de asocierile inter-comunale în ultimii 40 de ani: de la o jumătate de procent în 1960, la peste 10% în 1995 și probabil un procent și mai mare în 2000.

Tabel 8 – Cheltuieli realizate prin intercomunalitate

milioane EURO

Anul Cheltuieli realizate de asociații de cooperare

inter-municipală

Cheltuieli totale ale municipalităților

Proporția cheltuielilor intercomunalității in total

cheltuieli ale municipalitatilor1960 15 2650 0,57%1965 47 4887 0,96%1970 236 7963 2,96%1975 800 na na1980 1803 26660 6,76%1985 2273 37010 6,14%1990 2855 34850 8,19%1995 3959 38834 10,19%2000 na 40722 na

Sursa: Inter-Municipal Cooperation in Europe editat de R. Hulst şi A. van Montfort, publicat de Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007

6.2. Surse de finanțate a intercomunalității

Practica europeană arată că există două mari sisteme de finanțare a asocierilor de cooperare inter-municipală, care nu se exclud reciproc, ci pot fi utilizate împreună. Primul sistem este cel al fiscalității proprii, care se întâlnește într-un număr limitat de țări – Franța în special, dar și Germania – și prin care asocierilor de intercomunalitate li se încredințează resurse fiscale proprii, fie prin gestionarea unui impozit anume (sistemul de taxă profesională unică în Franța), fie prin

48


stabilirea unei fiscalități adiționale la principalele impozite locale (sistemul de fiscalitate adițională din Franța, sau un sistem de cote adiționale în Germania).

Cel de-al doilea sistem se referă la finanțarea asocierilor de cooperare inter-comunitară din veniturile lor proprii: tarife de utilizare – user charges – pentru serviciile prestate și din transferuri alocate fie de municipalitățile membre, fie de nivelurile administrative superioare (regiune, buget central) în cadrul unor sisteme de stimulare a înființări și funcționării asocierilor de cooperare inter-comunitară. Acest al doilea sistem este dominant în Europa, atât din motive practice, cât și din motive de reprezentativitate democratică. Dotarea unor asocieri inter-municipale, ale căror reprezentanți nu sunt aleși direct de populație, cu impozite specifice contrazice unul din principiile fundamentale ale democrației moderne: ”nici un impozit fără reprezentare” – este și unul din motivele cele mai puternice de critică la adresa dezvoltării acestui sistem – în special în Franța (vezi rapoartele Curții de Conturi), dar nu numai.

Sintetizând, finanțarea asocierilor inter-comunitare are următoarele surse:

- Venituri proprii obținute de pe urma tarifelor de utilizare (user charges) încasate de la clienți pentru serviciile prestate;

- Fiscalitate proprie – venituri fiscale obținute fie din gestionarea unui impozit propriu (cazul sistemului de taxă profesională unică în Franța), fie din cotele adiționale la principalele impozite locale (impozitul pe locuire, impozitul pe construcții, impozitul pe terenuri neconstruite – sistemul de fiscalitate adițională în Franța);

- Transferuri (granturi) de funcționare alocate de municipalitățile membre ale asocierii de cooperare inter-municipală pe baza unor reguli stabilite în statutul de înființare. De obicei aceste reguli se referă în primul rând la numărul de locuitori și mai rar la capacitatea fiscală a membrilor asocierii;

- Transferuri (granturi) de funcționare alocate de niveluri administrative superioare – stat, regiune – în cadrul unui sistem de stimulare a înființări de asociații de cooperare inter-municipală. În unele state aceste transferuri sunt deduse (scăzute) din volumul total de transferuri către administrația locală, în alte state ele se adaugă (sunt suplimentare) – ca o formă și mai puternică de stimulente financiare adresate asocierilor de cooperare inter-municipală. Aceste transferuri financiare pot lua diverse forme: subvenții pentru furnizarea în comun a anumitor servicii (cu anumite condiții și pentru o perioadă de timp determinată); subvenții pentru operarea unei structuri comune;

- Transferuri (granturi) de investiții alocate de niveluri administrative superioare (regiune, stat, UE), destinate finanțării infrastructurii necesare asocierilor de cooperare inter-municipală pentru furnizarea serviciilor ce le-au fost încredințate. Aceste granturi de investiții pot fi destinate finanțării studiilor de fezabilitate (inclusiv a analizelor cost-beneficiu necesare înființări asociațiilor de cooperare inter-municipală) sau construirii infrastructurii fizice (clădiri, rețele, drumuri) necesare furnizării serviciilor publice transferate asociației sau achiziționării altor active fixe (echipamente, utilaje, etc) necesare acestora.

49


50


6.3. Exemplu - Sistemul francez de finanțare a intercomunalității Acesta este unul dintre cele mai complexe și descrierea lui detaliată ne va permite să analizăm avantajele și dezavantajele diverselor sisteme de finanțare.

Conceptul care reunește toate formele de intercomunalitate poartă denumirea de ”instituție publică de cooperare intercomunală” (établissement publique de coopération intercommunale – EPCI) și are diferite forme în funcție de dimensiunea comunelor care participă (vezi și descrierea detaliată a sitemului în capitolul următor).

În primul rând EPCI sunt de două feluri: cu fiscalitate proprie (deci dotate cu resurse fiscale proprii) și fără fiscalitate proprie (finanțându-se numai din venituri proprii și diverse forme de transferuri de la municipalitățile membre și/sau de la niveluri administrative superioare). EPCI cu fiscalitate proprie primesc prin lege seturi de competențe obligatorii sau semi-opționale (conform descrierii de mai sus), pe când EPCI fără fiscalitate proprie au mult mai multă flexibilitate în stabilirea competențelor pe care trebuie să le realizeze.

Asocierile de cooperare inter-municipală (EPCI) cu fiscalitate proprie sunt la rândul lor de două feluri:

- Cu fiscalitate adițională – EPCI prelevează cote suplimentare pentru cele 4 impozite locale importante: impozitul pe rezidență (taxe d’habitation), impozitul pe construcții (taxe fonciere battu), impozitul pe terenuri fără construcții (taxe fonciere non-battu) și taxa profesională (taxe professionelle) – în limbaj anglo-saxon ”business tax”. Aceste 4 impozite locale majore reprezintă aproximativ 55% din veniturile administrației locale, restul fiind acoperit din transferuri operaționale și granturi de investiții de la stat și împrumuturi. Cotele adiționale sunt stabilite de consiliile comunale membre ale EPCI, iar veniturile sunt colectate de agenția de stat specializată (ANAF-ul francez) și vărsate direct în conturile EPCI.

- Cu taxă profesională unică – reprezintă sistemul cel mai complex – prin care EPCI se

substituie comunelor membre și percepe în locul lor acest impozit. Comunele membre vor continua să perceapă celelalte 3 impozite principale. Prin aces sistem nivelul taxei profesionale devine același pentru toate comunele membre ale EPCI – această uniformizare trebuie făcută într-un interval de maxim 10-12 ani, astfel încât după această perioadă va fi o cotă unică a taxei profesionale. Totodată în cadrul acestui sistem se pune în aplicare un sistem complex de compensare/echilibrare al comunelor de către EPCI. Astfel EPCI trebuie să ramburseze fiecărei comune echivalentul încasărilor din taxa profesională anterior formării EPCI din care se scad sumele pe care comuna ar fi trebui să le verse în bugetul EPCI, având ca sursă taxa profesională, dacă nu exista sistemul de fiscalitate proprie. Volumul resurselor rambursate este corectat cu diverși coeficienți pentru a avea și un efect egalizator – deci să transfere mai multe resurse comunelor din EPCI cu o capacitate fiscală mai redusă în detrimentul comunelor din EPCI cu o capacitate fiscală mai mare. De asemenea în cadrul sistemului cu taxa profesională unică există și posibilitatea de a preleva un complement (surplus) fiscal pe celelalte 3 impozite majore ale comunelor: impozitul pe rezidență, impozitul pe construcții, impozitul pe terenul neconstruit. Sistemul de taxă profesională unică este fie opțional (pentru CC sub 60000 de locuitor), fie obligatoriu pentru restul de EPCI – evident cu excepția sindicatelor inter-comunale. Evoluția sistemului poate fi urmărită în tabelul de mai jos.

51


Tabel 9 – Evoluția sistemului de fiscalitate în intercomunalitatea franceză

Fiscalitate

proprie adițională

Fiscalitate proprie adițională cu taxă profesională unică de zonă - opţional

Taxa profesională unică

- opțional

Taxa profesională unică

- obligatoriu

Înainte de 1999

Comunitate urbană ● ● ●

District <= 500.000 ● ● ●

District >= 500.000 ●

Comunitate de comune ● ● ●

Comunitate de orașe ●

Sindicat de aglomerație nouă ●

După 1999

Comunitate urbană ●

Comunitate de aglomerare ●

Sindicat de aglomerație nouă ●

Comunitate de comune >= 60.000 ●

Comunitate de comune <= 60.000 ● ● ●

Sursa: Prelucrare după Karen West ”Inter-Municipal Cooperation in France: Incentives, Instrumentality and Empty Shells” 20 Pentru a înțelege și mai bine sistemul francez, o descriere sumară a ceea ce este taxa profesională (un impozit neobișnuit pentru România) ar putea fi extrem de util. Taxa profesională a fost introdusă pentru prima dată în 1975 și se calculează pe baza valorii locative a imobilizărilor corporale de care dispune o personă juridică sau fizică (persoane fizice autorizate – în limbajul românesc) pentru exercitarea activităților sale lucrative (economice). De la taxa profesională sunt exceptate toate instituțiile publice, ONG-urile și activitățile agricole și artizanale în anumite condiții. De asemenea există un sistem complex de scutiri și facilități: pentru IMM-urile cu mai puțin de 5 salariați sau pentru un sector de activitate în întregime (nu pentru întreprinderi individuale). Taxa profesională reprezintă 48% din totalul încasărilor din fiscalitatea directă la nivel local, cu o variație foarte mare în raport de dimensiunea comunelor: 33% pentru comunele sub 700 de locuitori si 50% pentru municipalitățile urbane cu peste 20000 de locuitori. În plus discrepanțele fiscale dintre municipalitățile franceze sunt determinate în mare măsură de taxa profesională: numai 10% din municipalități mobilizează aproximativ 90% din taxa profesională potențială la nivel național.

20 pag.80 în INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN EUROPE edited by R. Hulst and A. van Montfort, published by Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007

52


Practic taxa profesională se calculează pornind de la următoarele elemente cumulate:

- Pentru clădiri și terenuri se consideră baza utilizată pentru impozitele pe proprietate respective;

- Pentru echipamente și utilaje se ia în considerare 16% din prețul lor de achiziție sau din valoarea de închiriere;

- 18% din fondul de salarii al întreprinderii – în varianta de până în 2007.

Rata de impozitare nu poate fi mai mare decât dublul mediei naționale din anul precedent. De asemenea creșterea ratei de impozitare nu poate fi mai mare de 1,5 ori decât creșterea ratei de impozitare pentru impozitele pe locuire și pe proprietate. Practic rata de impozitare mediană era în jurul valorii de 17,4%, rata minimă era de 11% și cea maximă de 26%. Există și o formulă de repartizare a încasărilor din taxa profesională între nivelul comunal, departamental și cel regional (26,9% comuna, 48,1% departamentul și 25% regiunea).

Regimul de taxă profesională unică este obligatoriu pentru comunitățile de aglomerare și urbane (CA, CU) și opțională pentru comunitățile de comune (CC). Colectarea în regim de taxă profesională unică reprezintă 2/3 din totalul colectării pe taxă profesională. Datorită faptului că este un impozit extrem de nepopular pentru mediul de afaceri (penaliza atât investițiile în noi echipamente și tehnologii, cât și crearea de noi locuri de muncă sau creșterile salariale) și induce competiția fiscală între administrațiile publice locale, după 2000 taxa profesională a suferit o serie de modificări care au redus impactul ei asupra contribuabililor, fără a reduce și încasările comunităților locale, acestea fiind integral compensate de către stat (pe perioade determinate sau chiar nedeterminate). Astfel, mai întâi s-au stabilit valori minime și maxime ale volumului taxei profesionale datorate de un contribuabil pornind de la valoarea adăugată creată de acesta – de exemplu pentru companiile cu o cifră de afaceri de peste 7,6 milioane de Euro taxa profesională datorată era minim 1,5% din valoarea adăugată creată în decursul unui an.

În 2009 s-au produs reforme radicale referitor la taxa profesională, ea fiind înlocuită de fapt cu o contribuție economică teritorială (CET) compusă din:

- cotizația funciară a întreprinderii (CFE) în fapt impozitul pe construcții și pe terenuri neconstruite datorat de aceasta și calculat la valoarea de înregistrare. Întreprinderile vor beneficia la început de o reducere cu 30% a valorii clădirilor și terenurilor pe baza căreia se determină CFE;

- cotizația pe valoare adăugată a întreprinderii (CVAE) produsă timp de un an.

CFE se alocă în întregime comunelor și asociațiilor inter-comunitare, iar CVAE se alocă conform unei formule: 26,5% la comune, 48,5% la departament și 25% la regiune. La fel ca și în cazurile anterioare statul va compensa integral pierderile administrațiilor locale prin trecerea de la taxa profesională la contribuția economică teritorială – în fapt va exista un sistem fictiv de încasare a taxei profesionale la nivelul întregii administrații cu care vor fi comparate încasările efective din CET.

Marii beneficiari ai noului sistem sunt întreprinderile mici și mijlocii. Impactul previzibil al noului sistem este reducerea poverii fiscale în medie cu 22%, pentru activitățile industriale cu 32%, pentru întreprinderile de construcții cu 42%. Singurii defavorizați de noul sistem sunt firmele de consultanță, care au o pondere foarte mare a valorii adăugate în cifra de afaceri.

53


A treia mare componentă a sistemului de finanțare a asociaților inter-comunale în Franța, după veniturile proprii pe baza tarifelor de utilizare și sistemul de fiscalitate proprie, sunt transferurile de funcționare (operaționale) sau cele de investiții. Sistemul acestora este, cum se putea altfel, și el foarte complex. Avem în primul rând transferul general de funcționare sau dotația generală de funcționare (DGF) care se alocă în funcție de 3 seturi de condiții:

- în plan fiscal – alegerea regimului de taxă profesională unică

- în plan demografic – populația comunelor să fie între 3500 și 50000 de locuitori;

- în planul competențelor – EPCI să realizeze cel puțin 4 din cele 5 competențe semi-opționale, valabile pentru comunitățile de aglomerare (CA) – indiferent dacă EPCI este o CC sau o CA.

Al doilea tip de transferuri sunt cele pentru investiții, care sunt de mai multe feluri. De exemplu, transferurile pentru dezvoltare rurală se acordă EPCI-urilor care au o populație totală sub 60000 de locuitori și unde cel puțin 2/3 din comune au mai puțin de 5000 de locuitori.

Trei lucruri se observă la acest sistem de transferuri: este foarte complex; este foarte concentrat pe obiectivele pe care politica publică le stabilește la nivel național și acest lucru se realizează prin condiționalitățile pe care le pune; este transparent, nesubiectiv și predictibil – nu există transferuri ad-hoc, sau pentru domenii generale foarte vagi.

54


Capitolul 7 - Analiza comprehensivă a unor modele de asociere între unităţi administrativ-teritoriale

7.1. Franța Franța are una din cele mai vechi tradiții de cooperare inter-municipală – primele forme apărând de la sfârșitul secolului al XIX-lea, ca soluție la extrema fragmentare a administrației locale (comunale). Această fragmentare este rezultatul direct al Revoluției Franceze și al legii adopatate în decembrie 1789 prin care toate cele 44.000 de parohii au fost transformate în comune. Toate tentativele care au avut loc de atunci încoace, începând chiar cu perioada Directoratului și a lui Napoleon I până la legea din 1971, nu au făcut decât să reducă numărul de autorități locale la puțin peste 36.000.

Aceste caracteristici franceze: fragmentare foarte mare, eșecuri succesive - ce se întind pe distanța a aproape două secole - în a amalgama comunele în unități administrativ teritoriale viabile și-au pus amprenta asupra sistemului de cooperare inter-municipală. Acesta a devenit singura soluție fezabilă, din punct de vedere politic, la problema cronică a fragmentării excesive.

Pe lângă faptul că datează de foarte mult timp, intercomunalitatea în Franța mai are o caracteristică, și anume: complexitatea și amploarea fenomenului. Diversele forme de intercomunalitate s-au acumulat atât ca rezultat al unei creșteri organice, cât și ca rezultat al efortului legislativ, raționalist (tipic francez) de a crea un sistem atotcuprinzător, care să îmbine atât aspectul normativ (obligatoriu), cât și pe cel voluntar, puternic stimulat de un cadru fiscal și bugetar adecvat. Din această cauză a descrie sistemul francez de cooperare inter-municipală nu este deloc simplu, mai ales ținând cont și de structura complexă a administrației publice franceze, structurată pe patru niveluri: central, regional, departamental și comunal (local).

Fenomenul cooperării inter-municipale a luat o amploare fără precedent în Franța după aprobarea legilor din 1992 și 1999 care au avut ca principal scop raționalizarea și impulsionarea dezvoltarii sistemului, după ce devenise evident, mai ales în urma eșecului aplicării legii din 1971, că amalgamarea comunelor nu era posibilă, datorită atât rezistenței politicienilor din toate partidele, cât și atașamentului cetățenilor față de simbolurile democratice și participative pe care le reprezintă puterile locale.

În urma aplicării legii din 1999, structura formelor de cooperare inter-municipală s-a stabilizat în alcătuirea pe care o vom descrie mai jos. Conceptul care reunește toate formele de intercomunalitate poartă denumirea de ”instituție publică de cooperare intercomunală” (établissement publique de coopération intercommunale – EPCI) și are diferite forme în funcție de dimensiunea comunelor care participă.

Etapele de formare a unei EPCI sunt:

1) etapa de inițiere a EPCI – fie inițiativa uneia sau a mai multor comune, fie inițiativa

prefectului de departament, după consultarea comisiilor departamentale de cooperare inter- comunală – o astfel de EPCI poate cuprinde comune din mai multe departamente învecinate dacă se respectă condiția de teritoriu conitnuu și fără enclave;

2) etapa de determinare a perimetrului EPCI – este atributul prefectului prin decizie prefecturală. Prefectul poate restrânge lista comunelor participante ținând cont de formele de intercomunalitate deja existente și de condiția de teritoriu continuu;

55


3) etapa de consultare a comunelor membre ale EPCI – ele se pronunță asupra perimetrului şi statului pe baza unbei reguli majoritare: fie 2/3 din consiliile comunale implicate și care să reprezinte cel puțin 50% din populația CC, fie 1/2 din consiliile comunale implicate, dar populația să reprezinte 2/3 din populația CC. Este obligatoriu să fie consultat consiliul comunei dominante – a cărei populație este cel puțin jumătate din totalul noii comunități. Există și o regulă a aprobării tacite dacă în decurs de 3 luni nu au loc deliberările și votul în consiliile comunale implicate;

4) etapa de creare a EPCI – prin decizie a prefectului.

Principalele forme de EPCI, după aplicarea legii din 1999 sunt: comunitatea de comune (CC), comunitatea de aglomerare (CA), comunitatea urbană (CU), sindicatul intercomunal cu vocație unică (SIVU), sindicatul intercomunal cu vocație multiplă (SIVOM). Au existat și alte forme, cum ar fi sindicatul de aglomerare nouă (SAN), care potrivit legii din 1999 s-a transformat în comunitatea de aglomerare (CA).

Totodată prin statut EPCI (CC, CA, CU) stabilește și regimul fiscal sub care va funcționa – deci modul în care va fi finanțată. Acest aspect va fi detaliat la secțiunea de finanțare a diverselor forme de cooperare inter-municipală. De asemenea transferul de competențe către EPCI se bazează pe două principii fundamentale: cel al specializării și cel al exclusivității. Principiul specializării înseamnă că orice EPCI exercită numai competențele care i-au fost transferate de comunele membre. Principiul exclusivității înseamnă că o comptență odată transferată către EPCI nu mai poate fi realizată de niciuna din comunele membre. În plus o dată cu transferul de competențe se face și transferul activelor de orice fel (inclusiv patrimoniu) care contribuie la realizarea lor.

Comunitatea de comune (CC) este o formă de EPCI pe durată limitată sau nelimitată (aspect prevăzut expres în statut) care regrupează comunele de pe un teritoriu continuu și fără enclave și fără condiții minimale/maximale de populație. Scopul CC este de a reuni un număr de comune într-o asociere solidară pentru a elabora și implementa un proiect comun de dezvoltare și amenajare a teritoriului pe care-l ocupă. Competențele unei comunități de comune sunt stabilite de lege, fiind de două feluri: obligatorii și opționale. Competențele obligatorii sunt:

- amenajarea teritoriului;

- acțiuni de dezvoltare economică (crearea și dotarea cu infrastructură a unei zone de producție artizanală; activități de promovare a implantării unor activități economice – relații publice, marketing, informare).

O comunitate de comune trebuie de asemenea să aleagă cel puțin una din competențele opționale (de fapt semi-opționale):

- protecția și punerea în valoare a mediului înconjurător: colectarea, depozitarea și tratarea deșeurilor; construcția și administrarea unei stații de epurare a apelor uzate; prevenirea incendiilor; lupta împotriva poluării solului, apei și aerului;

- politica de locuire și calitate a vieții: acțiuni îndreptate împotriva excluziunii sociale; programe locale de locuire și de ameliorare a acesteia;

- crearea, amenajarea și întreținerea infrastructurii fizice;

- construcția, întreținerea și funcționarea echipamentelor/dotărilor culturale, sportive și școlare: funcționarea unei piscine; construcția și funcționarea unei cantine care să

56


deservească mai multe școli primare sau grădinițe; construcția unei grădinițe sau a unei școli primare.

Pe lângă aceste blocuri de competențe obligatorii și semi-opționale (de fapt) comunitatea de comune poate realiza orice altă funcție ce ar fi în interesul comun al autărităților locale componente. Aceste funcții pur opționale sunt stabilite prin majoritate calificată fie la început, fie pe parcursul funcționării CC.

Comunitatea de aglomerare (CA) este un EPCI care regrupează mai multe comune, care la data creării au mai mult de 50 000 de locuitori, pe un teritoriu continuu și fără enclave, în jurul uneia sau mai multor comune cu cel puțin 15 000 de locuitori. Aceste comune se reunesc într-o asociere solidară în vederea elaborării și implementării împreună a unui proiect de dezvoltare urbană și de amenjare a teritoriului lor. CA este stabilită pe o perioadă nedeterminată, iar decizia prefecturală de înființare stabilește sediul și statutul acesteia.

La fel ca și în cazul CC, comunitatea de aglomerare, odată formată, are anumite competențe obligatorii și alte opționale, dar din rândul cărora trebuie să aleagă cel puțin 3 (din 5). Competențele obligatorii sunt:

1) dezvoltarea și planificarea teritoriului CA;

2) dezvoltare economică;

3) politica de locuire și calitate a vieții;

4) managementul urban: ordinea publică, incluziunea socială, etc;

Cele 5 blocuri de competențe semi-opționale dintre care CA trebuie să aleagă cel puțin 3 sunt:

1) planificare, construcția, înteținerea șoselelor/drumurilor și a parcărilor;

2) tratarea apei potabile;

3) livrarea apei potabile;

4) protecția și punerea în valoare a mediului înconjurător;

5) construcția, întreținerea și funcționarea echipamentelor/dotărilor culturale, sportive și școlare

Pe lângă aceste blocuri de competențe obligatorii și semi-opționale (de fapt) comunitatea de aglomerare poate realiza orice altă funcție ce ar fi în interesul comun al autărităților locale componente. Aceste funcții pur opționale sunt stabilite prin majoritate calificată fie la început, fie pe parcursul funcționării CA.

Comunitatea urbană (CU) este un EPCI care regrupează mai multe comune, care la data creării au mai mult de 500 000 de locuitori, pe un teritoriu continuu și fără enclave. Aceste comune se reunesc într-o asociere solidară în vederea elaborării și implementării împreună a unui proiect de dezvoltare urbană și de amenjare a teritoriului lor. CA este stabilită pe o perioadă nedeterminată, iar decizia prefecturală de înființare stabilește sediul și statutul acesteia.

La fel ca și în cazul CC și CA, comunitatea urbană, o dată formată, are anumite competențe obligatorii și alte opționale, dar din rândul cărora trebuie să aleagă cel puțin 3 (din 5). Competențele obligatorii sunt:

1) dezvoltarea și planificarea teritoriului CU;

2) planificare și dezvoltare economică, socială și culturală;

57


3) politica de locuire și calitate a vieții;

4) managementul urban: ordinea publică, incluziunea socială, etc;

5) managementul serviciilor publice de interes colectiv: tratarea, distribuția, epurarea apei, transport public, colectarea, depozitarea și tratarea deșeurilor, serviciile de urgență, cimitirele. În general este vorba de tot ceea ce este cunoscut sub denumirea de servicii comunale;

6) protecția și punerea în valoare a mediului înconjurător.

Pe lângă aceste blocuri de competențe obligatorii comunitatea de urbană poate realiza orice altă funcție ce ar fi în interesul comun al autărităților locale componente. Aceste funcții pur opționale sunt stabilite prin majoritate calificată fie la început, fie pe parcursul funcționării CU. Atât în cazul CA, cât și al CU se mențin aspectele analizate mai sus referitoare la caracterul exclusiv al competențelor transferate, la transferul activelor de orice fel, inclusiv patrimoniu, necesare îndeplinirii funcțiilor respective.

Pe lângă aceste forme mai avem încă două tipuri de organizare a cooperării inter-municipale: sindicatele intercomunale cu vocaţie unică (SIVU) și cele cu vocație multiplă (SIVOM) – corespund organizațiilor cu un singur scop sau multi-scop discutate mai sus. Sindicatele intercomunale pot fi ”închise” – în terminologia franceză (sau pure conform discuției anterioare) cuprinzând numai comune sau alte EPCI organizate anterior sau pot fi mixte, cuprinzând pe lângă comune și EPCI deja organizate, instituții publice ale altor niveluri administrative (departament sau regiune de regulă). Sindicatele intercomunale nu implementează proiecte comune de dezvoltare, dar funizează servicii publice pentru comunele aderente. Ele sunt forme de cooperare inter-municipală mai simple, neavând seturi de competențe obligatorii sau semi-opționale

Evoluția acestui sistem deosebit de complex a fost explozivă în ultimii ani. Astfel, la 1 ianuarie 2009 Franța număra 2601 de comunități de comune, aglomerări urbane, care cuprindeau 34 166 de comune și 56,4 milioane de locuitori, adică 93,1% din numărul de comune și 87,3% din populația țării. Evoluția acestor forme de cooperare inter-municipală în perioada 1992-2005 este descrisă de tabelul de mai jos – trebuie adăugat că acesta cuprinde și alte forme de intercomunalitate care potrivit legislației adoptate în 1999 au fost transformate în formele descrise mai sus.

Tabel 10 – Evoluția formelor de intercomunalitate în Franța, în perioada 1992-2005

1992 1993 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Comunitate urbană 9 9 12 12 14 14 14 14

Comunitate de aglomerare

50 90 120 143 155

Comunitate de comune

193 1.347 1.533 1.733 2.032 2.195 2.286

Sindicat de aglomerație nouă

9 9 9 9 8 8 8 6

District 214 252 305 241 155 - - -

Comunitate de orașe

3 5 - - - - -

Număr de locuitori în instituții cu fiscalitate proprie (mil)

16,1 33,2 36,9 40,4 45,1 48,8 50,7

58


Număr de locuitori în instituții cu taxă profesională unică (mil)

2,1 4,2 13,0 20,8 29,7 35,4 37,7

Sursa: Karen West ”Inter-Municipal Cooperation in France: Incentives, Instrumentality and Empty Shells” 21 Critici la adresa sistemului francez – evidențiate de Raportul special dedicat cooperării inter-municipale de către Curtea de Conturi din 200522. Raportul realizează o analiza profundă, chiar exhaustivă, a ceea ce înseamnă cooperarea inter-municipală în Franța. După ce subliniază avantajele sistemului și care sunt în general cele subliniate până acum în această analiză cu privire la intercomunalitate ca soluție nu numai de substitut, dar chiar mai bună (mai flexibilă) la amalgamare, Raportul Curții de Conturi a Franței sintetizează și câteva din problemele nevralgice ale sistemului de cooperare în această țară. Pe scurt, aceste probleme se referă la următoarele aspecte:

a) sistemul este mult prea complex – în fapt o încrengătură de instituții publice de cooperare inter-municipală, în special sindicatele intercomunale, cu extrem de multe suprapuneri și duplicări. În ciuda legii din 2004, al cărei scop a fost tocmai raționalizarea și consolidarea numărului de EPCI, rezultatele sunt limitate;

b) există un număr exagerat de mare de comunități de comune de mici dimensiuni, cu fiscalitate proprie, care nu-și pot realiza menirea pentru care au fost organizate: furnizarea eficientă (reducerea costurilor datorită furnizării la scară) a serviciilor publice;

c) sindicatele intercomunale mixte sunt de fapt un sistem de intercomunalitate de nivel trei, ceea ce demonstrează cel puțin că scara de organizare a comunităților de aglomerare și a celor urbane rămâne neadecvată – prea mică;

d) multe competențe transferate diverselor EPCI sunt virtuale – neacoperite de furnizarea efectivă a serviciilor – datorită definirii lor insuficiente sau incomplete în statute;

e) în multe cazuri diversele forme de EPCI au primit (le-au fost transferate) doar parțial mijloacele, activele (inclusiv cele patrimoniale) necesare furnizării serviciilor publice încredințate;

f) investiții parțial realizate pentru a furniza serviciile transferate;

g) EPCI care prin statut se finanțează prin taxa profesională unică rămân de cele mai multe ori numai structuri de redistribuire a fondurilor către comune prin intermediul vărsămintelor de compensare, care sunt fie prea ridicate fie insuficient egalizatoare, de fapt măresc dezechilibrele/discrepanțele orizontale;

h) impactul întregului sistem de cooperare inter-municpală, măsurat în termenii dezvoltării de noi servicii, de obținere a unor economii de scară sau de utilizare în comun, mai eficient, a unor resurse rare, este LIMITAT și NU FOARTE CLAR;

i) reforma este costisitoare dacă se iau în considerare atât transferurile suplimentare de la stat destinate diverselor forme de EPCI, cât și presiune fiscală suplimentară pe care acestea au generat-o și care riscă să continue să crească și în viitor, dacă comunele nu vor urmări până la capăt logica unor obiective și mijloace comune în furnizarea de servicii publice;

21 pag.81 în INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN EUROPE edited by R. Hulst and A. van Montfort, published by Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007 22 ”L`intercommunalité en France – Rapport au Président de la République Suivi des Réponses des Administrations et des Organismes Intéressés ”, Noiembrie 2005

59


j) nevoia de coordonare a politicilor publice de dezvoltare și a celor financiare, între diversele forme de EPCI și comunele participante continuă să se manifeste.

Concluzia finală a raportului este că sunt posibile două tipuri majore de consecințe: fie o reformă neterminată ar reprezenta un cost real mare pentru contribuabili; fie riscul unei derive (crize) financiare datorită dublării obiectivelor și resurselor (atât din partea EPCI, cât și din partea comunelor membre pentru a realiza același lucru – de fapt principiul exclusivități, atunci când coordonarea și planificarea politicilor nu funcționează corect) și datorită unor dezechilibre financiare care pot apărea datorită unor strategii financiare neadecvate.

La rândul lui un alt raport al Curții de Conturi din anul 2009 sublinia că ameliorările constatate sunt insuficiente, incomplete și prea lente în fața unei miscări inter-comunale care ia forme asimilabile unui nou nivel de administrație publică, fără a repune în discuție rolul comunelor și nici nevoia și urgența unei guvernanțe mai democratice.

7.2. Spania23 Istoric

In Spania au existat formal parteneriate intercomunale din perioada dictaturii generalului Franco și chiar înainte. Spania se caracterizează printr-un număr mare de mici comunități. Astfel, 84.8% din numărul orașelor din Spania numără mai puțin de 5000 locuitori. Doar 15,5 % din populația Spaniei locuiește în zone rurale, iar distribuția municipalităților nu este omogenă. Astfel, provinciile situate în centrul țării au mai multe comunități mici, în timp ce provinciile situate pe coastă sunt mult mai urbanizate. Numărul mare de comunități rurale și nivelul limitat al resurselor financiare au fost factorii care au condus la stabilirea de parteneriate între comunitățile învecinate pentru a furniza servicii de calitate ridicată pentru locuitorii din zona respectivă.

Formele de asociere intercomunitară din Spania

Comunitățile spaniole se pot asocia pentru a furniza în mod cât mai eficace serviciile publice în două forme, și anume: mancomunidad (parteneriat orizontal) și consortium (partneriat pe verticală).

Mancomunidad este un parteneriat orizontal, care permite asocierea doar a municipalităților. Se pare că această formă de asociere își are originea în evul mediu. În prezent, din 1985, există Legea privind administraţia locală, care conține prevederile legale cu privire la această formă de asociere.

Mancomundades și consortia diferă din mai multe puncte de vedere: scop, membri asociației, compoziția comitetului de conducere, sistemul financiar, cadrul legal. Pentru a arată diferențele și similaritățile intre cele două forme de asociere vor fi prezentate două exemple: Consorţiul de apă Bilbao (BWC) si Uribe-Kosta Mancomunidad (Font and Parrado: 2003).

Scopul asocierii

Mancomunidades sunt organizații cu scop multiplu care furnizează mai multe servicii. Lista serviciilor furnizate de mancomunidades depășește 60, printre care se numără: colectarea deșeurilor, furnizare apă, activități culturale, serviciul de pompieri, promovarea turistică și economică.

23 Pe baza: Salvador Parrado Díez, UNED, Madrid, “Creating economies of scale, promoting inter municipal cooperation”, OECD/Sigma, 2006.

60


Spre deosebire de mancomunidad, consortia este o organizație cu scop unic (80% din numărul total au scop unic), iar printre serviciile furnizate se numără: promovarea economică, departamentul de pompieri, furnizarea apei.

Un dezavantaj al creării unei „consortia” este acela că se înegistrează o creștere a costurilor administrative, deoarece fiecare structură de acest tip trebuie să aibă un președinte, personal administrativ, sediu etc.

Bilbao Water Consortium (BWC) este o organizație cu scop unic pentru furnizarea şi tratarea apei, în timp ce mancomunidad Uribe-Kosta, este o organizație cu scop multiplu, care asigură serviciile sociale, promovează limba bască, se ocupă de gropile de gunoi menajer, sensibilizează populația cu privire la problemele de mediu, asigură adăpostul pentru animalele abandonate.

Parteneri

Există două posibilități pentru comunitățile rurale, respectiv: parteneriate publice ale comunităților (mancomunidad) și parteneriate public-private între autoritățile publice, entitățile nonguvernamentale cu mediul de afaceri (consortia).

Mancomunidad este o structură publică locală din care fac parte comunități învecinate. Există trei restricții pentru mancomunidad, respectiv:

1. Comunitățile trebuie să aparțină aceleași regiuni; 2. Nivelul superior de administrație (provincie, regiune) nu pot face parte din mancomunidad; 3. Nu este permis unei astfel de structuri să i se delege toate competențele unei comunități,

când acest lucru înseamnă desființarea unei autorități publice.

Numărul mediu de parteneri este de 8 (50% din mancomunidad au între 6 şi 8 membri), în timp ce unele au un număr foarte mare de parteneri, respectiv 94. Consortia este un caz tipic de asociere pe verticală, aceasta pentru că membri ei pot fi din diverse niveluri ale administrației (național, provincial, local). 1/3 din numărul total al consortia în Spania au ca partener cu drepturi egale o organizație nonguvernamentală. In unele cazuri, există tendința de control din partea partenerilor din structurile centrale, regionale, ceea ce poate împiedica buna cooperare. Mancomunidad Uribe-Kosta și consortia BWC variază în ceea ce privește partenerii. Mancomunidad Uribe-Kosta a fost promovată de guvernul regional, care a investit foarte mult în domeniile aflate în responsabilitatea acestei structuri. Mancomunidad cuprinde: 6 consilii locale fondatoare (membri deplini) și guvernul provinciei și regiunii (care asigură granturi și care nu sunt membri). Astfel că, autoritățile regionale și provinciale nu au posibilitatea de a interveni în activitățile curente ale mancomunidad. Insă acestea acordă anumite stimulente financiare care ghidează activitatea mancomunidad. Consortia BWC are parteneri din diferite niveluri ale administrației, fiecare cu rol diferit în asociație:

• 54 consilii locale au un număr de voturi corespunzător cu numărul locuitorilor, dar cu un număr de maxim 5 voturi pentru deciziile strategice. Ei au și putere executivă pentru a controla performanța asociației.

• Guvernul Regional Basc și provincia finanțează activitățile asociației, dar nu au putere executivă sau drept de vot.

• Utilizatorii plătesc asociației facturile de apă, dar ei nu au reprezentare directă în asociație.

61


Resursele umane ale asociației sunt persoane foarte bine pregătite, care sunt angajați pe bază de contract de muncă, pe legea privată. Organul de conducere

În mancomunidad, organul de conducere are trei niveluri: președinte, Adunarea generală și comitet de conducere. Sub aceste niveluri este și un manager general care este interfața dintre politic și cetățeni. Spre exemplu, într-o mancomunidad de 11 autorități locale, Adunarea Generală are 66 membri numiți de consiliile locale în concordanță cu numărul de locuitori și majoritarea politică; comitetul de conducere este format din primarii comunităților asociate (11- care sunt și membri ai Adunării Generale); președintele este din afară comitetul de conducere. În cele mai multe cazuri, numărul foarte mare de membri face foarte dificilă luarea unor decizii strategice. Consiliile locale sunt refractare în a da putere deplină managerilor asociației și preferă să ia parte la decizii prin primarii sau consilierii delegați. Aceasta poate fi explicată de natura serviciilor furnizate de asociație (servicii sociale sau culturale), care se văd mult mai ușor și atrag capital politic, în timp ce serviciile oferite de Consortia nu sunt atât de vizibile pe termen scurt. În consortia, conform lui Nieto (1997), există trei structuri de conducere ale unei astfel de asociații.

1. una similară cu cea întâlnită la mancomunidades- cu puternică influență politică 2. alte două tipuri cu un puternic accent pe conducerea non politică- executivul este cel care

decide în activitățile curente. Finanțe

Unele mancomunidad au mari probleme financiare, deorece ele cuprind comunități mici, care au probleme financiare și care nu își plătesc contribuțiile la asociații. Mancomunidades pot primi granturi de la niveluri superioare de administrație din Spania. În 1995 parlamentul proviciei Vizcaya a adoptat un act normativ pentru a rezolva aceasta problemă. Acest act normativ permitea președintelui mancomunidad să ceara retragerea granturile provinciale de la acei membri care nu și-au plătit obligațiile financiare către asociație. Răspundere

Asociațiile răspund de acțiunile lor în fața membrilor și donatorilor atât din punct de vedere legal, financiar, managerial, cât și politic. În Spania, ca şi în alte ţări domină modelul de administrație publică Napoleonian sau Prusac, în care autoritățile publice sunt preocupate de răspunderea legală și financiară. În cazul unui consortia, autorităților locale membre încearcă să răspundă cât mai bine nevoilor cetățenilor pentru furnizarea apei și ca serviciul să aibă un cost pe care cetățenii să și-l permită. În Uribe-Kosta mancomunidad, politicienii sunt îngrijorați de taxele pentru colectarea gunoiului. Autoritățile locale se opun creșterii taxelor și aşteaptă de la asociații (consortia si mancomunidad) să atragă fonduri externe pentru proiectele de infrastructura. Guvernul provincial încearcă să își extindă influența politică în asociații. Dată fiind puterea sa financiară, în ultimii ani a reușit să preia anumite servicii care în trecut erau furnizate de municipalități. De asemenea, provincia a încurajat permanent autoritățile locale să fie membre în asociații, astfel că serviciile oferite către cetățeni să fie de calitate și la un preț acceptabil.

62


În ambele cazuri, mancomunidad şi consortia, este destul de dificil să identifici date despre nivelul performanței legat de calitatea serviciilor. Din acest motiv, în rapoartele anuale ale asociațiilor se găsesc doar indicatori referitor la resurse, activități și mai puțin la rezultate. Managementul performanței

Datorită interesului ridicat în ceea ce privește răspunderea politică și legală, consortia asigură informații tuturor membrilor (inclusiv nivel provincial și regional), în timp ce în cazul mancomunidad nivelul provincial nu primește infomații. În ambele cazuri, informația transmisă este pe baza autoevaluării, în timp ce auditul realizat de organisme externe este concentrat pe partea financiară și juridică (Curtea de Audit Bască). In Kosta-Uribe mancomunidad, consiliile locale folosesc stimulente politice. Mancomunidad are mai putină autonomie decât consortia, dar uneori consiliile locale sunt dispuse să renunţe la anumite competențe în favoarea asociațiilor. Însă acest lucru depinde de preferințele politice. În Spania Încercarea de a schimba abordarea responsabilității de management și de a măsura realizările pe baza unor standarde și indicatori a fost destul de limitată.

63


7.3. Cehia

Istoric În Cehia există o fragmentare administrativă foarte mare, dată de un număr foarte mare de comunități rurale foarte mici. Aceste mici comunități cooperează de cele mai multe ori pe bază de voluntariat cu alte comunități pentru a putea să își îndeplinească sarcinile pe care le au. În perioada iunie 1990 și martie 1991, au fost create peste 1800 de comunități, astfel că în Cehia în anul 2001 numărul acestora a crescut de la 4000 la 6250. Structura administrației locale este asimetrică. Există 551 (8.88%) de comunități cu mai puțin de 100 de locuitori și un număr de 1655 (26.4%) de localități cu un număr de 200 locuitori. În Cehia sunt şi unele comunități rurale foarte mici, cu mai puțin de 20 de locuitori, care nu sunt rezidenți, aceste locuințe fiind de vacanță. Autoritățile locale trebuie să asigure servicii publice și pentru aceste localități mici, ceea ce prespune costuri de personal, costuri pentru serviciile de iluminat, transport public, etc. Un procent de 78.7 din totalul municipalităților aveau mai puțin de 1000 de locuitori în 2007. Această situație este explicată de factori istorici, datorită amalgamării forțate din regimul comunist. O dată recâștigată autonomia locală aceasta a condus la fragmentarea excesivă. Un alt motiv al fragmentării este dat și de faptul că prin separare, comunitățile locale se așteptau la o creștere economică mai mare dată de independența, dar şi de faptul că și în Cehia, ca și în alte țări existau anumite tensiuni și antipatii tradiționale între comunități. Încercarea de a realiza amalgamarea în 1995 nu a avut succes. Printre argumentele aduse de guvern se numără cele care au fost utilizate și în SUA în anii 1990. Alături de argumentele aduse de Keating, au mai fost aduse și altele: economia de scară, servicii mai bune, distribuția echitabilă, dezvoltarea economică locală, întărirea democrației locale. Autoritățile locale nu au fost în favoarea amalgamării, motivele fiind diverse. Din 2199 comunități care au devenit indepedente în 1989, doar 18 au abandonat autonomia în 2003 și au acceptat amalgamarea cu alte comunități. Comunitățile rurale mici nu au stabilitatea politică și nu sunt capabile să își realizeze obiectivele în mod competent. Acestea nu pot mobiliza suficiente resurse umane, politice, economice și organizatorice, nu pot să realizeze proiecte de dezvoltare majore. Datorită structurii fragmentate, nu există capacitatea locală de a realiza singuri serviciile de bază pentru cetățeni. În Cehia au fost luate mai multe măsuri pentru a rezolva problema fragmentării excesive, și anume:

1. Întreruperea procesului de fragmentare și prevenirea continuării lui. În anul 2000 au fost aduse amendamente la legea administrației, prin care se stopează procesul de fragmentare care a avut loc în anii 1990. Separarea, ar trebui astfel aprobată prin referendum local, iar decizia finală, care permite separarea, să o aibă Biroul Regional.

2. Facilitarea amalgamării voluntare a comunităților locale- introducerea în lege a posibilității de amalgamare pe baza voluntară - această măsură nu a avut efectul scontat.

3. Introducerea unor măsuri pentru a susține cooperarea și asocierea intercomunitară. Autoritățile locale au fost încurajate prin legislație să se asocieze temporar sau permanent pentru a implementa în comun unele proiecte. Formele de asociere menționate în lege sunt: asociere pe bază de acord, care are drept scop implementarea în comun a unui proiect, stabilirea unei entități legale formată din două sau mai multe autorități conform Codului Comercial, stabilirea pe bază voluntară a unor uniuni de comunități locale pe baza unui acord.

64


4. Transferul unor responsabilități de la autoritățile locale mici la autoritățile mari. O astfel de măsură a fost implementată în 2003. In funcție de numărul de locuitori, localizarea geografică, autoritățile au fost împărțite în trei categorii:

• Autorități publice care nu au transferat nici o responsabilitate sau doar unele de bază. Acestea sunt comunitățile locale rurale foarte mici.

• Autorități publice (392 autorități locale - 5% din numărul total) ale căror birouri execută un număr de sarcini și responsabilități ale unor comunități din zonele învecinate. Aceste responsabilități sunt legate de: serviciul de stare civilă, furnizarea apei, protecția mediului, planificarea spațială, etc.

• Autorități publice cu puterii extinse – 205 autorități locale, respectiv 3% din numărul total. Acestea au în responsabilitate un număr mare de responsabilități transferate de la alte comunități, printre acestea sunt: biroul de eliberare licențe, permise auto, planificarea urbană, administrarea pădurilor, pescuitul, plata serviciilor sociale, protecția copilului, servicii sociale pentru bătrâni, etc

Ca rezultat al acestei reforme a fost creat un al treilea nivel al administrației.

5. Elaborarea unui plan pentru stimularea și susținerea creării de asociații ale autorităților locale. In anul 2004, pentru a soluționa situația fragmentării, Ministerul Internelor a lansat o nouă reformă. Astfel că, au introdus un proiect de amendare a legii administrației, referitoare la stimularea autorităților locale de crea voluntar aşa numitele ”Communities of Municipalities”, care preluau o parte din responsabilitățile autorităților locale membre. Stimularea a fost în special de natură financiară (aceasta propunere are la bază modelul francez de asociere). Până în prezent nu a fost implementat.

6. Crearea de rețele voluntare de comunități locale. Această soluție a fost apreciată de

autoritățile publice, datorită caracterului flexibil, dat de voluntariat și de faptul că o dată intrați în uniune nu trebuia să iși sacrifice independența. O autoritate locală poate face parte din mai multe uniuni. Printre serviciile furnizate de aceste uniuni se numără: educația, serviciile de sănătate, mediu, oficii de turism, furnizarea apei, construcția de canalizări, managementul deșeurilor, etc. Conform datelor existente mai mult de 70% din numărul autorităților locale existente în Cehia au intrat în astfel de uniuni. Uniunile nu aveau dreptul de a impune anumite contribuții și taxe membrilor, ceea ce a condus la o situație financiară instabilă a acestor forme de asociere. Conform datelor Ministerului de Interne, 474 de uniuni care cuprind 4.680 autorități locale au fost înregistrate în 2005. Media membrilor unei uniuni este de 11 autorități publice. Cea mai mică uniune cuprinde doi membri, iar cea mai mare 247 autorități locale. Un studiu realizat în 2004-2005 de Vajdova şi Cermak (2006) arată că autoritățile locale au intrat în uniuni care aveau drept scop dezvoltarea regională, turism, protecția mediului. Motivul pentru care au intrat în uniune este dat de a lucra în comun pentru elaborarea, aplicarea și implementarea de fonduri nerambursabile de la Uniunea Europeană. Organele de conducere ale acestor forme de asociere sunt în general cele existent la nivelul autorităților locale. Cel mai înalt nivel de conducere este cel politic, numit de obicei Adunarea Primarilor. Organul de conducere executiv este ales de Adunarea Primarilor dintre membrii ei. În unele uniuni sunt create și comitete de audit. Activitatea curentă a uniunii este realizată de unul dintre membri comitetul executiv, de un birou al unei comunități membre sau de o persoană angajată și plătită de uniune. Uniunile au propriul buget, care provin din granturi, subvenții și contribuțiile membrilor. Unele uniuni se bazează doar pe contribuțiile membrilor. Deorece majoritatea membrilor sunt comunități mici cu bugete reduse, contribuția este destul de mică, ceea ce impiedică uniunile să realizeze proiecte mari. Printre resursele financiare se numără și fondurile atrase de la Uniunea Europeană, la care se adaugă veniturile obținute de uniuni din activitățile

65


economice desfășurate. Termenul folosit pentru aceste forme de asociere a fost ”microregiune”. In prezent, microregiunile acoperă 2/3 din suprafața țării. În funcție de structura teritorială sunt identificate două tipuri de microregiuni, și anume:

• Microregiuni formate dintr-un oraș mare și de municipalitățile din jur; • Microregiuni formate din municipalități de mărimi similare.

7.4. Polonia Polonia are un sistem de administrație publică divizat pe patru niveluri:

1) Central

2) Regiune – voievodat

3) District/departament – powiat. Orșele de peste 100.000 de locuitori au primit și statutul de district, îndeplinind atât funcțiile specifice unei municipalități, cât și funcțiile specifice unui district – descentralizare asimetrică.

4) Municipal/comunal – gmina – care curpinde atât localități rurale cât și urbane

Cooperarea inter-municipală în Polonia s-a dezvoltat imediat după schimbările din 1989, odată cu introducerea autonomiei locale și descentralizării în 1990. Cooperarea inter-municipală a fost strict organizată pe baze voluntare în organizații orientate către realizarea unei anumite sarcini (atât coordonare și planificare a politicilor locale, cât mai ales furnizare de servicii publice). Pentru aceasta asociațiilor inter-municipale li se transferau responsabilitățile care umau să fie realizate în comun împreună cu mijloacele necesare (patrimoniu, alte active fixe, resurse financiare). Ministerul de Interne avea obligația menținerii unui registru cu aceste asociații, ceea ce permite monitorizarea activității lor, dar el nu cuprinde asocierile informale – cele din care nu rezultă o nouă personalitate juridică. Au fost create forme de asociații de cooperare inter-municipală atât cu un singur scop, cât și multi scop (limitate însă la două-trei activități – așa cum rezultă din tabelul de mai jos).

În ceea ce privește dezvoltarea asociațiilor de cooperare municipală se poate constata o explozie în 1991, după care a urmat un regres evident – acest proces trebuie legat de clarificarea rolurilor și resurselor districtelor și regiunilor, efectelor pe termen lung ale descentralizării asimetrice.

Tabel 11 – Evoluția numărului de asociații de cooperare inter-municipală în Polonia

Număr de comune și orașe membre într-o asociație Anul Numar de asociații

înregistrate 1-5 6-10 Peste 10

1990 1 0 0 1

1991 43 14 17 12

1992 24 6 6 12

1993 19 12 5 2

1994 18 3 12 3

1995 13 9 3 1

1996 13 6 5 2

1997 15 8 6 1

1998 5 3 2 0

Total 151 61 56 34

66


67

Sursa: prelucrate după Regulsky J. ”Local Government Reform in Poland: An Insider`s Story” Open Society Institute, LGI, 2003, pag. 134-135. Tabel 12 – Evoluția numărului sectoarelor de cooperare inter-municipală în Polonia

Numar sectoarelor de cooperare Anul

1 2-3 4-5 Peste 5

1990 1 0 0 0

1991 26 16 1 0

1992 5 13 1 0

1993 5 9 4 1

1994 10 8 0 0

1995 9 4 0 0

1996 3 9 0 1

1997 3 11 0 1

1998 2 3 0 0

Total 64 73 6 3 Sursa:idem Așa cum se poate observa cu ușurință din tabelul următor majoritatea asocierilor au fost realizate pentru furnizarea de servicii publice, în special în domeniile unde era nevoie de o scară minimă de producție și livrare sau unde investițiile necesare erau foarte mari: protecția mediului, colectarea și depozitarea deșeurilor, apă și canalizare. Mult mai puține asocieri au fost realizate pentru activități legate de coordonarea și planificarea politicilor publice locale: amenajarea teritoriului, dezvoltarea guvernanței locale.


Tabel 13 – Evoluția tipului de activități ale asociațiilor de cooperare inter-municipală în Polonia

Tipuri de activitati ale asociaţiilor

Anul Protecția mediului Transport Telecomunicații

Colectarea și

depozitarea deșeurilor

Turism Amenajarea teritoriului

Dezvoltare economică regională

Apă Gaz Canalizare Incălzirea locuințelor

Dezvoltarea adm. locale Altele

1990 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1991 12 5 4 2 4 2 4 13 2 10 4 4 1 1992 9 2 2 2 3 0 2 8 2 7 1 2 1 1993 9 3 6 6 6 0 0 9 3 4 1 0 0 1994 8 0 1 2 0 1 2 4 4 3 0 0 1 1995 2 2 0 3 1 0 0 3 2 4 0 0 1 1996 8 0 0 3 8 0 1 3 3 0 0 1 0 1997 8 0 0 4 8 2 1 6 0 2 0 0 3 1998 2 2 0 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Total 58 14 13 26 30 5 10 46 17 30 6 7 7 Sursa: Regulsky J. ”Local Government Reform in Poland: An Insider`s Story” Open Society Institute, LGI, 2003, pag. 134-135.

68


Capitolul 8 – Studii de caz și exemple privind asocierea intercomunitară

1. 8.1. Studiu de caz – Olanda: Evoluția Autorităţii Rijnmond24

Noua constituţie a stabilit divizarea puterii între diferitele niveluri de guvernare, în ceea ce se numeşte astăzi „House of Thorbecke”, o moştenire a sistemului francez napoleonian. Acesta are o structură cu trei niveluri administrativ-teritoriale, caracteristică statelor unitare, constând din administraţia centrală, provincii cu sarcini preponderent administrative şi municipalităţi care se bucură de un anumit nivel de autonomie.

Acolo unde au apărut modificări ale acestui model de guvernare teritorială, au presupus, în principal, schimbări de mărime şi cifre. Numărul de municipalităţi a fost redus de la 1200 existente iniţial, la 489 în 2003, ca rezultat al unui proces continuu de anexări şi fuziuni.

Intervenţia mai consistentă orientată spre cooperarea inter-municipală instituţionalizată s-a confruntat cu două tipuri de obstacole: primul solicită adăugarea unui alt nivel de guvernare, cum ar fi între municipalităţi şi provincii, şi presupune o schimbare în Constituţie; al doilea, adaptări care să se potrivească în cadrul „House of Thorbecke”, precum retrasarea limitelor provinciei sau formarea de consilii unitare local-regionale, care depindea de cooperarea dintre organismele publice implicate - naţionale, provinciale şi municipale -, precum şi dintre alte organizaţii locale şi cetăţeni. Impactul acestor obstacole vor fi detaliate în continuare prin examinarea încercărilor de creare a unui oraş-provincie: Rotterdam.

24 Pe baza Buitelaar, E. , Lagendik, A. and Jacobs, W. (2007) A theory of institutional change: Illustrated by Dutch city-provinces and Dutch land policy. 2005

69


Iniţial, cazul Rotterdam a reprezentat o poveste despre schimbări instituţionale promiţătoare. Momentul critic apărut în anii 1960 a fost înţeles şi transformat într-un moment t0 prin înfiinţarea, în 1965, a Autorităţii Rijnmond (Openbaar Lichaam Rijnmond).

Autoritatea Rijnmond, ai căror membri de conducere erau aleşi direct, a fost în principal însărcinată cu coordonarea, planificarea şi implementarea politicilor referitoare la port şi legate de dezvoltarea parcurilor de afaceri (inclusiv locaţia afacerilor), locuinţe, transportul şi infrastructura, activităţi în aer liber şi protecţia mediului. Pentru a realiza acest lucru, Rijnmond a primit o finanţare forfetară de la bugetul autorităţii centrale, plus fonduri deschise de la municipalităţile membre. Reprezentanţii au fost aleşi în mod direct. În ceea ce priveşte competenţele sale, Autoritatea s-a confruntat cu o tensiune permanentă între statutul său de organism supra-, respectiv inter-municipal.

Cu toate acestea, la scurt timp după înfiinţarea sa, au început să apară conflicte între municipalitatea din Rotterdam şi Rijnmond cu privire la interesele portului, conflicte care au paralizat procesul de guvernare şi de integrare. În general, municipalităţile au rezistat la ceea ce a fost conceput ca fiind mai degrabă o autoritate tehnocratică, impusă de sus în jos. Municipalităţile învecinate se temeau în special de pierderea influenţei politice şi a puterii.

Ducând o luptă constantă cu municipalităţile referitor la repartizarea competenţelor, răspunsul instituţional a dat un pas înapoi de la modelul Rijnmond „centralizat” şi a abordat un model de colaborare regională „de jos în sus”, bazat pe acorduri inter-municipale voluntare (invocând aşa-numitul WGR, Actul de Prevederi Comune). Astfel, în 1985, Rijnmond s-a transformat dintr-o autoritate publică într-o organizaţie voluntară de colaborare „OOR” (Overlegorgaan Rijnmondgemeenten). Guvernată de un consiliu regional prezidat de primarul din Rotterdam, OOR era compusă din membrii delegaţi ai consiliilor municipalităţilor constitutive.

Cu toate acestea, posibilitatea unui nivel administrativ regional a revenit, în curând, pe agenda politică odată cu documentele strategice din 1989-1990, „Grote Steden, Grote Kansen” (Oraşe mari, Şanse mari). Iniţiativa propusă aborda problemele social-economice şi financiare cu care se confruntau marile oraşe, cum erau Amsterdam şi Rotterdam, la acel moment. Mai precis, apelul a fost reluat pentru a internaliza efectele secundare legate de spaţiu, cum ar fi congestionarea traficului, dezvoltarea economică inegală şi comportamentul de tipul „free-rider” al comunităţilor suburbane, care sunt inerente în marile aglomerări urbane.

De asemenea, procese precum integrarea europeană şi creşterea concurenţei internaţionale între marile centre urbane, au îmbunătăţit percepţia unui „decalaj de guvernare regională” în structura administrativ-teritorială olandeză, arătând, din nou, relevanţa regionalizării în oferirea de soluţii la aceste probleme.

Cu toate acestea, sprijinul politic la nivel regional a rămas ambivalent. Opunându-se unei alte impuneri de sus în jos, reprezentanţii municipalităţilor din zona Rotterdam au reacţionat în 1991 în mod colectiv, cu propria lor Viziune Strategică OOR (Strategische Visie Overlegorgaan Rijnmondgemeenten), pentru o structură de guvernare urbană regională.

În ciuda diferitelor interese tradiţionale ale oraşului central şi a suburbiilor sale, ambele părţi au găsit iniţial un numitor comun în eliminarea provinciei Olanda de Sud din zona Rijnmond. Această abordare de jos în sus a inclus un design instituţional simplu: instalarea unui oraş-provincie consolidat, cu o guvernare aleasă în mod direct, independent de provincia de Olanda de Sud, dar cu aceleaşi competenţe prevăzute de lege sau de lex specialis.

Iniţial, propunerea făcută de către reprezentanţii OOR viza instalarea unei guvernări metropolitane ca un nivel administrativ complet nou (al patrulea), dar acest lucru a fost considerat prea complex

70


din punct de vedere constituţional şi a fost blocat de către Ministerul Afacerilor Interne. Prin urmare, organismului urban regional propus i-a fost acordat statutul de provincie. Pentru a păstra toţi membrii, designul a inclus, de asemenea, o idee destul de revoluţionară, şi anume eliminarea municipalităţii Rotterdam, prin divizarea în mai multe municipalităţi noi.

În timp ce sprijinul regional a început astfel să se consolideze, lucrurile s-au schimbat după alegerile naţionale şi locale din 1994, când noua coaliţie dintre Partidul Muncii şi partidele liberale VVD (conservatoare) şi D66 (progresiv) a fost mai puţin dornică de o asemenea acţiune de consolidare a guvernării metropolitane.

În acelaşi timp, partidele de interes local din Amsterdam şi Rotterdam au iniţiat (fără caracter obligatoriu), referendumuri în care cetăţenii puteau vota pentru sau împotriva planurilor de divizare a municipalităţii. Deloc surprinzător, rezultatul s-a dovedit a fi dezastruos pentru procesul de regionalizare. În ambele oraşe, mai mult de 90% dintre alegători au respins propunerile. Aceste rezultate dramatice garantau că o a doua oportunitate rămâne închisă pentru reformele instituţionale radicale propuse care vizau structura administrativ-teritorială olandeză.

În cele din urmă, istoria s-a repetat. În loc să stabilească oraşe-provincii puternice, municipalităţile din cele şapte regiuni urbane desemnate au început o cooperare non-voluntară în conformitate cu Legea-Cadru din 1995. După aproape zece ani, rezultatele acestor modele „mai slabe” de guvernare regională sunt amestecate. În majoritatea cazurilor, nu s-a realizat o politică teritorială regională şi schimbul financiar regional; există o afinitate publică slabă; lipsa de transparenţa decizională şi tensiuni permanente cu provinciile. Pe de altă parte, toate municipalităţile din cadrul regiunilor urbane au manifestat disponibilitatea de a continua cooperarea lor non-voluntară prin extinderea Legii cadru, care ar putea indica faptul că regiunile urbane devin din ce în ce mai integrate instituţional. Un factor puternic care rămâne este că municipalităţile continuă să se confrunte cu probleme de spaţiu care, aşa cum îşi vor da seama singure, pot fi rezolvate numai prin forme regionale de guvernare, atât într-un sens mai funcţional, cât şi democratic.

8.2. Exemple Marea Britanie - Multi-area agreeements – MAAs25

Cele şapte acorduri contractuale pluri-zonale („Multi-area agreeements – MAAs”) semnate în 2008 au fost următoarele:

Tees Valley: Darlington, Middlesbrough, Redcar & Cleveland, Hartlepool şi Stockton-on-Tees. Acest MAA se referă la regenerare urbană, la transport şi la reînnoirea şi dezvoltarea locuinţelor. Printre obiective se numără şi reducerea diferenţei dintre Tees Valley şi restul regiunii cu privire la

25 Din Local Government Improvement and Development, http://www.idea.gov.uk

71

http://www.idea.gov.uk/


valoarea adăugată brută (VAB), precum şi îmbunătăţirea calităţii fondului locativ şi creşterea pieţelor imobiliare locale. Greater Manchester: Bolton, Bury, Manchester, Oldham, Rochdale, Salford, Stockport, Tameside, Trafford şi Wigan. Accentul se pune pe maximizarea beneficiilor ca urmare a unei integrării mai aple a sprijinului oferit ocupării forţei de muncă şi dezvoltării de abilităţi. Obiective prioritare: ocuparea forţei de muncă, abilităţile şi creşterea veniturilor salariale. South Yorkshire: Sheffield, Doncaster, Rotherham şi Barnsley. Iniţial, acest MAA s-a concentrat asupra pieţelor imobiliare locale şi asupra reînnoirii locuinţelor. Obiectivele sale se regăsesc în ambele domenii, având la bază acţiunile întreprinse până în prezent, ca parte a programului Housing Market Renewal Pathfinder. Leeds City Region: Barnsley, Bradford, Calderdale, Kirklees, Leeds, Wakefield, York (autorităţi unitare), North Yorkshire (comitat), Selby, Craven şi Harrogate (districte). Leeds City Region are ca priorităţi transportul şi abilităţile, accentuând modul în care cei mai buni localnici pot fi conectaţi la programe de învăţare şi oportunităţi de angajare. Obiectivele includ creşterea ratei ocupării forţei de muncă şi creşterea VAB. Parteneriat pentru zona urbană South Hampshire: Hampshire (comitat), Portsmouth, Southampton (autorităţi unitare), East Hampshire, Eastleigh, Fareham, Gosport, Havant, New Forest, Test Valley, Winchester (districte). Se pune accent pe ocuparea forţei de muncă şi abilităţi, pe locuinţe, pe transport şi abilităţi. Întrucât transportul este o prioritate, vor furniza un sistem de management neunitar pentru drumurile din zonă, ceea ce va determina o mai bună planificare şi livrare a acestora. Bournemouth, Dorset şi Poole: Bournemouth şi Poole (autorităţi unitare), Dorset (comitat) şi Christchurch Council, East Dorset, North Dorset, Purbeck, West Dorset, Weymouth şi Portland (districte). Cele trei priorităţi principale sunt abilităţile, transportul şi dezvoltarea durabilă. Obiectivele includ creşterea valorii adăugate brute (VAB)/angajat şi creşterea proporţiei populaţiei cu abilităţi caracteristice nivelului de educaţie universitar. Tyne şi Wear: Consiliul Gateshead, Consiliul Newcastle City, Consiliul North Tyneside, Consiliul South Tyneside, Consiliul Sunderland City, Consiliul Durham County şi Consiliul Northumberland County. Temele principale sunt ocuparea forţei de muncă, abilităţile - nivelurile 1-4 - şi transportul. Printre obiective se numără şi reducerea cuantumului de beneficii ale şomerilor şi a gradului de congestie/milă. Acordul anunţă o nouă abordare a livrării priorităţilor-cheie în sub-regiune, vizând în special buzunarele cele mai afectate de sărăcie din zonă.

Începând cu ianuarie 2009, apare al doilea grup de trei acorduri contractuale pluri-zonale (MAAs). Punctele cheie ale fiecărui MAA sunt:

MAA Liverpool:

• Ocuparea forţei de muncă şi strategia abilităţilor îşi propune să ajute alte 9.000 de persoane să obţină beneficii până în 2010 şi să crească cu 4% numărul solicitărilor de indemnizaţii ale celor care îşi caută un loc de muncă(JSA) şi la 40% numărul celor care vor ocupa un loc de muncă.

• Noii consilieri de pregătire pentru muncă îi vor ajuta pe cei expuşi pericolului de a-şi pierde locul de muncă din motive de sănătate.

72


• Un nou Consiliu pentru Abilităţi şi Ocuparea Forţei de Muncă va conduce formarea de abilităţi, astfel încât, peste 100.000 de localnici să beneficieze de pregătire în funcţie de nevoile pieţei locale a forţei de muncă - creşterea nivelurilor de calificare de la 8 la 10%.

• Sprijin suplimentar oferit tinerilor de 18 ani, incluzând o ofertă universală de susţinere a desfăşurării activităţilor independente.

MAA Leicester şi Leicestershire:

• Un plan de „formare pentru păstrare” („train to retain”) care are ca scop sporirea menţinerii abilităţilor şi utilizarea pe termen lung a perspectivelor economice pentru regiune.

• Noi acorduri cu Universităţile din Leicester, Loughborough şi De Montfort vor permite cursanţilor adulţi din zonă să se înscrie sau să renunţe la cursuri, fără a se înregistra în regim cu frecvenţă pentru obţinerea vreunui titlu universitar.

• Noile capacităţi vor permite consiliilor să reducă obligaţiile financiare pentru cei cu o situaţie materială bună care se angajează, prin oferirea unor subvenţii pentru locul de muncă care acoperă cheltuielile până la primirea primului salariu.

MAA Pennine Lancashire:

• Noi capacităţi pentru dezvoltarea abilităţilor cu 4% şi pentru a ajuta o jumătate de milion de oameni.

• Un plan „absolvent în câmpul muncii” în campusurile noii Universităţi Pennine Lancashire. • Reţelele de bandă largă mai bune şi utilizarea noilor capacităţi pentru a redirecţiona şi a

unifica fondurile destinate îmbunătăţirii drumurilor spre Manchester, Leeds şi zonele de afaceri locale.

• Extinderea M65 şi dezvoltarea unor servicii de cale ferată noi şi îmbunătăţite, pe rutele Manchester Clitheroe, Todmorden Curve şi Est Lancashire.

8.3. Studiu de caz – Franța: Implicarea Comunităților de Aglomerare din Regiunea Île de France în contractele urbane de coeziune socială (CUCS)26

Contractul Urban de Coeziune Socială (CUCS) este un instrument specific guvernanței în zonele urbane, apărut pentru perioada 2007-2009 pentru a înlocui fostul contract al orașului din perioada 2000-2006. CUCS reprezintă cadrul de implementare a unui proiect de dezvoltare socială și urbană în favoarea locuitorilor din cartierele defavorizate (în dificultate), elaborat la inițiativa primarului, a unui președinte de EPCI sau a prefectului de departament. CUCS se compune din următoarele elemente: 26 Pe baza Intercommunalités et politique de la ville en Île de France – Tome 1 Synthèse – Institut d’aménagement et d’urbanisme, Île de France

73


1) Un proiect urban de coeziune socială al cărui obiectiv este ameliorarea vieții cotidiene și promovarea egalității de șanse pentru locuitorii cartierelor defavorizate și mai buna integrare a acestora în oraș sau în comunitatea de aglomerare (CA);

2) Programe de acțiune multi-anuale rezultate din proiectul urban de coeziune socială, defalcate pe domenii, cartiere prioritare, cu obiective precise, clare și măsurabile și cu precizarea aportului specific fiecărui partener;

3) Modalități de implementare, monitorizare, evaluare și revizuire a proiectului urban de coeziune socială și a programelor de acțiune.

Acest contract ține cont atât de politicile structurale dezvoltate la nivelul comunei sau la nivelul EPCI (în aceste caz este vorba de o comunitate de aglomerare – CA) destinate cartierelor defavorizate, cât și acțiunile desfășurate în interiorul acestor cartiere pentru amelioarea situației individuale a unor locuitori. Un astfel de contract are în mod obligatoriu 5 domenii:

a) locuri de muncă b) dezvoltare economică c) incluziune socială d) locuire și calitatea vieții; e) prevenție și educație cetățenească.

CUCS integrează și asigură coerența diverselor instrumente de planificare și management la nivelul comunității urbane la care se referă: convenții de renovare urbană, programe locale de locuire (PLH), zone urbane cu facilități fiscale (ZFU), plan local de integrare prin economie (PLIE), echipe de reușită educativă (ERE), contract educativ local (EL), programe de tipul ”școala deschisă”, contract local de susținere a școlarizării (CLAS), contracte de educație artistică, programe împotriva analfabetismului, atelier de sănătate a orașului (ASV), contracte locale de securitate (CLS), carta coeziunii sociale. La 1 ianuarie 2006, 11% din populația regiunii Île de France, în total 1,3 milioane de locuitori, traia în zone urbane sensibile (ZUS), în timp ce media la nivelul Franței era de numai 7% (4 milioane de locuitori). Evoluția numărului de CUCS pe departamente, la nivelul regiunii Île de France, este ilustrată în tabelul de mai jos.

74


Pentru a putea evalua eficiența CUCS, trebuie mai întâi de analizat cum a evoluat numărul acestora în raport cu forma anterioară din perioada 2000 – 2006, contractele de oraș, și mai ales dacă noua formă (CUCS) are cu adevărat o importantă dimensiune inter-comunală – sunt multe contracte de tip CUCS semnate la nivel de comunitate de aglomerare. Tabelul de mai jos arată tocmai acest lucru:

Trebuie semnalat că aproximativ 50% din comunele implicate au semnat contracte de tip CUCS ce se implementează pe teritoriul a mai multor comune, spre deosebire de 75% în cazul contractelor de tip ”contract de oraș – CV”. Astfel, se observă că în ciuda creșterii numărului de contracte de tip CUCS față de contracte de tip CV, și a numărului de comune și de EPCI implicate, oarecum dimensiunea inter-comunală a scăzut pentru perioada 2007-2013. Cu toate acestea, analiza detaliată a situației arată o coerență foarte bună între perimetrele CUCS și teritoriile asociațiilor inter-comunale – CA. Acțiunile prevăzute de un contract de tip CUACS pot fi clasificate în trei mari categorii:

75


1) utilizarea în comun a infrastructurii inter-comunale pentru crearea de locuri de muncă și a incluziunii sociale;

2) sprijinirea şi securizarea parcursurilor profesionale (accesul la locurile de muncă, calificarea, lupta împotriva discriminări);

3) sprijin pentru dezvoltarea locală astfel încât să fie create locuri de muncă, ajutor individualizat pentru îmbunătățirea condițiilor exterioare locului de muncă: mobilitate, transport, locuire, etc.

Principalele instrumente utilizate de către comunitățile locale pentru a stimula ocuparea și inserția profesională a persoanelor din cartierele defavorizate sunt descrise mai jos:

a) case ale locurilor de muncă (maisons de l`emploi - MdE) = un cadru de cooperare cât mai aproape de cetățeni, care reunește autorități locale și agenția teritorială pentru șomaj, în vederea implementării unui proiect local de creare de locuri de muncă. 8 comunități de aglomerare sunt implicate în proiecte de tip case ale locurilor de muncă (MdE);

b) planuri locale de inserție prin activități economice (PLIE) = instrumente de sprijin pentru persoanele în dificultate (femei, tineri, persoane fără calificarea necesară găsirii unui loc de muncă) precum și pentru dezvoltarea lor profesională. Beneficiarii sunt: persoane aflate în șomaj de foarte mult timp; persoane ce prezintă un cumul de dificultăți – profesionale, familie destrămată, fără locuință, boală; persoane în situație de marginalizare socială. Coordonat de aleșii locali, PLIE coordonează acțiune mai multor actori instituționali: instituții descentralizate (comune, asocieri inter-comunale, consilii departamentale și regionale), instituții deconcentrate (agentiile teritoriale de ocupare a forței de muncă), operatori locali care implementează acțiunile definite de către PLIE. În regiunea Île de France 12 comunități de aglomerare aveau astfel de instrumente;

c) misiuni locale = instrument adresat tinerilor – fiecare beneficiar primește consultanță pentru

un parcurs profesional personalizat potrivit nevoilor sale. Asistența primită nu se reduce numai la chestiuni de formare profesională și angajare, ci și la locuire sau sănătate. Beneficiarii trebuie să aibă vârsta între 16 și 25 și vor primi asistență personalizată pentru a-și defini un obiectiv profesional, etapele realizării acestuia, pentru a-și stabili un proiect de formare profesională și a-l îndeplini, pentru a se angaja și a-și păstra slujba. În regiunea Île de France se implementează 82 de astfel de proiecte care rareori corespund limitelor teritoriale ale unei asocieri inter-comunale;

d) ateliere și șantiere de inserție (ACI) = formă de susținere a ocupării forței de muncă prin

care angajatorul primește un ajutor specific pentru a angaja persoane aflate în dificultate. Acestea beneficiază un contract de muncă și un contract sprijin în formarea profesională.

Eficacitatea acestor instrumente pentru a sprijini și securiza parcursurile profesionale ale persoanelor în dificultate este dificil de cuantificat. De exemplu jumătate din contractele de tip CUCS prevăd clauze de inserție/angajare în sectorul public care se sprijină pe prevederi legale, în timp ce foarte puține asocieri intercomunale folosesc instrumentul zonelor cu scutiri fiscale (ZFU) pentru a stimula dezvoltarea economică și crearea de locuri de muncă. Foarte multe contracte CUCS sunt implicate în acțiuni de formare profesională vizând să mărească șansele de angajare ale absolvenților acestora: adaptarea cursurilor de formare la cerințele pieței locale a muncii, îmbunătățirea competențelor și abilităților generale ale persoanelor în dificultate, astfel încât să crească șansa acestora de a fi angajate – instruire pentru familiarizarea cu limbile străine, exprimarea coerentă și clară, învățarea codurilor sociale ale întreprinderii, formare în domeniul

76


tehnologiei informației. Multe din obiectivele definite de contractele CUCS sunt numai simple declarații, fără a fi ușor de indentificat grupurile țintă sau acțiunile concrete prin care obiectivele pot fi atinse. Din punctul de vedere al sprijinirii dezvoltării locale, rezultatele sunt de asemenea amestecate: multe asocieri inter-comunale prin intermediul CUCS se bazează pe sprijinul unor mari întreprinderi aflate pe teritoriul lor, încercând să lărgească beneficiile activității acestora. Deasemenea CUCS prevăd acțiuni de dezvoltare a activităților economice ce ar putea angaja persoanele din cartierele defavorizate: programe multianuale de dezvoltare a economiei sociale și solidare, medierea contactelor între angajatori și cei care caută de lucru, dezvoltarea de incubatoare de afaceri unde să fie dezvoltat spiritul antreprenorial. O altă grupă importantă de activități se referă la sprijin pentru locutorii cartierelor defavorizate în ceea ce privește serviciile conexe muncii: mobilitate, locuire, claitatea vieții. Cele mai multe acțiuni se concentrează pe dezvoltarea și restructurarea rețelelor de transport – de exemplu CA Seine Essone finanțează 24% dintr-un proiect de 3,1 mil.Euro pentru restructurarea rețelei de autobuze. Alte acțiuni se referă la: îmbunătățirea ofertei transportului în ocmun, servicii de transport la cerere, crearea serviciilor de mobilitate, sau inserția/angajarea în domeniul transporturilor. În ansamblu însă, prevederile contractelor CUCS suferă din cauza slabei lor integrări într-un ansamblu strategic, au obiective vagi și neclare, precum și absența frecventă a evaluărilor financiare (de costuri). Aceste puncte slabe se datorează insuficienței capacități instituționale a multor comunități de aglomerare din regiunea Île de France – dimensiunile reduse ale acestora influențează în mod direct lipsa resurselor financiare și umane necesare. Un instrument care începe să fie folosit de către regiune pentru a îndrepta aceste deficiențe este implementarea unor proiecte împreună cu Uniunea Europeană în domeniul ocupării forței de muncă și formării profesionale.

77


Capitolul 9 - Concluzii și Recomandări Cooperarea inter-municipală este o o modalitate importantă de a răspunde provocărilor impuse de: dezvoltarea explozivă a serviciilor publice la nivel local în cadrul statului bunăstării; creșterea costurilor, în special de investiții, pentru furnizarea acestor servicii la nivelul de calitate solicitat de consumatori; impactul pieței unice europne și a standardelor de calitate pe care Uniunea le-a impus în multe domenii de servicii publice; nevoia crescândă de coordonare a politicilor locale ca răspuns la creșterea complexității societății moderne. Totodată cooperarea inter-municipală este văzută și ca un substitut la eșecul procesului de amalgamare în multe țări europene, în special din zona sudică (Franța, Spania, Italia) sau ca susbstitut pentru un nivel administrativ intermediar puternic. Cooperarea inter-municipală se dezvoltă în strânsă relație cu sistemul instituțional și contextul cultural al diverselor țări europene: dacă există o lungă și mai ales puternică tradiție de cooperare voluntară între autoritățile locale (municipale/comunale) și dacă nivelul administrativ intermediar/regional este slab sau nu există deloc, atunci cooperarea inter-municipală va deveni puternică și vizibilă. Analizele din prezentul studiu ne arată că există diverse experiențe ale cooperării inter-municipale:

a) experiența nordică: țările scandinave, Olanda; b) experiența anglo-saxonă – Marea Britanie; c) experiența latină: Franța, Spania.

Experiența nordică ne arată o cooperare inter-municipală foarte dezvoltată, în ciuda unui proces de amalgamare de succes – ceea ce dovedește că nevoia de eficiență, de economii de scară nu poate fi rezolvată numai prin acest proces. În plus, există o presiune crescândă în favoarea cooperării inter-municipale generate de nevoia de coordonare și planificare a politicilor în profil teritorial la o dimensiune care nu poate fi decât supra-municipală, indiferent de dimensiunile acestora. Exemplul nordic se bazează în primul rând pe cooperarea voluntară și reguli puțin formalizate, reflex natural al unor societăți consensualiste. Experiența anglo-saxonă este surprinzător de limitată în domeniul cooperării inter-municipale datorită pe de-o parte specificului administrațiilor locale din Marea Britanie – dimensiuni considerabile ale municipalităților – deși lipsa unui nivel regional constituie un factor puternic stimulator pentru dezvoltarea intercomunalitășii. Pe de altă parte această experiență limitată este rezultatul și al influenței majore pe care principiile Noului Management Public le-au avut, și continuă să le aibă, ceea ce a favorizat alte forme de cooperare și furnizare de servicii publice, mult mai orientate către sectorul privat și piața competitivă. Este vorba în special de diverse forme de parteneriat public-privat. Experiența latină este foarte importantă, deoarece ne arată avantaje cooperării inter-municipale chiar în condițiile unui nivel regional cu atribuții importante (este adevărat cu diferențe semnificative între Franța, Spania sau Italia). Este vorba în primul rând de o experiență normativă, care se bazează mult mai puțin pe cooperare voluntară și pe reguli informale, ci mult mai mult pe un cadru legal deosebit de complex și detaliat, pe o cooperare puternic ”dopată” de stimulentele de natură financiară – toate acestea au avut rolul de a compensa deficiențele unor societăți mult mai

78


conflictuale și unde cooperarea voluntară și consensul sunt foarte greu de obținut. Experiența Franței este elocventă și emblematică, mai ales că este unul din rarele exemple în care formele de cooperare inter-municipală au fost ”dotate” cu un sistem de fiscalitate proprie, complex, complicat și controversat care practic le-a transformat într-un nou nivel intermediar de administrație publică. Evident acest sistem de fiscalitate proprie pune mari probleme de legitimitate democratică pentru asociațiile de cooperare inter-municipală, a căror conducere nu este aleasă în mod direct, ceea ce produce o tensiune majoră cu principiul fundamental al democrațiilor funcționale moderne: ”nici un impozit fără reprezentare”. Pe de altă parte sistemul, în ciuda criticilor, oferă servicii publice de bună calitate, ceea ce ridică încă o problemă complicată: echilibrul între eficiența și eficacitatea economică și funcțională și reprezentativitatea și legitimitatea democratică. Recomandări pentru România Cooperarea inter-municipală reprezintă și pentru administrația publică locală din România un instrument de mare interes, care a început să se dezvoltate mai ales sub influența proiectelor cu finanțări europene. A venit însă timpul ca decidenți din domeniul politicilor publice din acest sector să încerce o abordare mult mai sistematică și complexă. În primul rând, înainte de a proiecta și implementa un sistem de cooperare inter-municipală, inclusiv instrumentele de stimulare, trebuie decis care este scopul unei astfel de politici publice – în fond dezvoltarea intercomunalității este până la urmă un mijloc. În acest context trebuie răspuns la întrebarea: dezvoltarea cooperării inter-municipale se dorește a fi un substitut la amalgamare sau un substitut la lipsa nivelul regional? Pentru că obiectivele și soluțiie instituționale sunt diferite în aceste două cazuri, mai ales ținând cont și de experiența, nu foarte reușită a Consiliilor de Dezvoltare Regională și a Agențiilor de Dezvoltare Regională. În al doilea rând este nevoie de o analiză atentă a actualului cadru instituțional și a culturii administrative și manageriale specifice din România: slăbiciunea cronică și dependența autorităților locale din zonele rurale de consiliile județene, rolul neclar și în fond lipsit de instrumente eficiente al prefectului, cultura cooperării extrem de scăzută, politizare foarte ridicată a administrației și blocarea dialogului și cooperării între autorități locale de culori politice diferite. În al treilea rând este nevoie de stabilirea unui cadru normativ clar, inclusiv un sistem transparent de stimulente. România este o țară cu o puternică și excesivă tradiție legalistă, în care bunele practici au un impact foarte scăzut. De aceea exemplul francez este foarte important, chiar dacă excesiva complexitate a acestuia trebuie evitată. În acest context ar trebui ca decidenții de politici publice să fie preocupați de câteva aspecte esențiale:

a) elaborarea unui cadru normativ, simplu și care să stimuleze atât furnizarea de servicii publice în asociații de cooperare inter-municipală, cât și să favorizeze coordonarea și planificarea politicilor publice locale – un aspect extrem de important, dar mult mai dificil de realizat;

b) crearea unui sistem de stimulente financiare – transferuri operaționale și de investiții – care să fie clar, stabil/predictibil și mai ales transparent, evitând apariția hazardului moral (a alocărilor pe baze clientelare sau de apartenență politică);

c) să existe o legătură clară între obiectivele (clare și măsurabile) ale politicii publice de stimulare a cooperării inter-municipale, cadrul normativ propus și sistemul de stimulente financiare. Atât cadrul normativ, cât și sistemul de stimulente trebuie să reprezinte mijloace eficace de atingere a obiectivelor stabilite. Criteriile folosite pentru sistemul de stimulente

79


financiare trebuie să fie univoce și să nu se preteze ușor la manipulare – cred că ar trebui evitate și alocările pe proiecte, care, în lipsa unor reguli foarte clare de eligibilitate și evaluare, sunt extrem de vulnerabile la influențele de orice fel (ar trebui evitată experiența cu Ordonanța 7/2006).

Administrația publică centrală trebuie să joace un rol mult mai activ în stimularea creării de asociații de cooperare inter-municipală – până acum acest rol a revenit exclusiv proiectelor cu finanțare europeană, în fond politicile europene au ținut locabsenței politicilor naționale active în domeniu. Sistemul de stimulente în special și efortul de a încuraja cooperarea inter-municipală trebuie orientate cu precădere către sectoarele de politici publice/servicii publice unde România și-a luat angajamente clare în momentul intrării în Uniunea Europeană: protecția mediului (gestiunea apelor uzate, gestiunea depozitelor de gunoi), apă și canalizare, etc. Evident acest lucru trebuie reflectat în obiectivele politicii publice de stimulare a cooperării inter-municipale. O problemă extrem de importantă este cea a coordonării și planificării politicilor publice/serviciilor publice implementate/furnizate local. Această problemă are două dimensiuni: coordonarea intra-județeană (între localități de diverse dimensiuni) și coordonarea inter-județeană, de nivel regional în fapt. Ambele aspecte au o importanță crucială pentru succesul modernizării administrației publice din România, pentru capacitatea acesteia de a furniza servicii publice adecvate nevoilor și preferințelor consumatorilor/cetățenilor. Această dublă problemă de coordonare este esențială și cu privire la succesul atragerii și utilizării eficace a fondurilor structurale. Exemplul amintit al actualelor Consilii de Dezvoltare Regională trebuie evaluat cu mare atenție, deoarece inițial aceste forme ar fi trebuit să contribuie major la stimularea cooperării voluntare – experiența anilor care au trecut de la inființarea lor arată că nivelul de coordonare inter-județean în interiorul acestor consilii nu s-a dezvoltat, iar proiectele promovate continuă să aibă numai o viziune cel mult județeană. În ultimul rând, dar în niciun caz pe ultimul loc ca importanță, este important de menţionat modul în care politicile publice locale sunt influenţate de apartenenţele politice ale aleşilor locali, nu de puţine ori acest aspect împiedicând dezvoltarea efectivă a oricăror forme eficiente de cooperare inter-municipală. Un prim semnal de producere a unei schimbări a acestei situații ar fi transparentizarea tuturor alocărilor financiare către administrațiile publice locale, utilizarea numai a unor formule și criterii transparente, stabile, greu de manipulat din punct de vedere politic și impunerea unor astfel de reguli și la nivelul consiliilor județene. Astfel, studiul prezent permite şi o comparare între instrumentele folosite de diverse țări membre ale Uniunii Europene, atât cele mai vechi, cât și cele mai noi, cu instrumentele (sau absența lor) folosite în România. Această comparație invită la o acțiune urgentă pentru îmbunătăţirea situației prezente, cu atât mai mult cu cât unul din motivele majore pentru calitatea slabă a serviciilor publice, cel puțin din zona rurală, pentru risipa de resurse (oricum puține) este absența unei coordonări reale, a unei planificări efective și realiste la nivel intra și inter județean. Acestă acţiune de promovarea a coordonării politicilor şi serviciilor publice locale trebuie să fie una complexă, depăşind cu mult îmbunătăţirea unor articole dintr-o lege - ea trebuie să coreleze în mod structural aspecte conexe ale întregului cadru legislativ relevant într-o politică de reformă administrativă susţinută de iniţiative coerente şi permanente de creştere a capacităţii administraţiei locale şi centrale.

80


Bibliografie Agostini C, “Toward Social Services. Change in the Bismarckian Welfare Model in Italy”, 7th ESPAnet conference The future of the welfare state: paths of social policy innovation between constraints and opportunities, 2009 Buitelaar, E. , Lagendik, A. and Jacobs, W. (2007) “A theory of institutional change: Illustrated by Dutch city-provinces and Dutch land policy”. Environment and Planning A 39:4, 2005, www.ru.nl Camões P. J., “Political Decentralization in Western Europe and The Dynamics of Institutional Change: An empirical Analysis”, Permanent Study Group on Regional and Local Government, Permanent Study Group on Regional and Local Government, EGPA Conference 2010, egpa2010.com/documents/PSG5/Camoes.pdf Davey K., “Division of responsibility between levels of power”, unpan1.un.org/intradoc/-groups/-public/-documents/-UNTC/-UNPAN017645.pdf. Hall D., “Waste management in Europe: framework, trends and issues -A report commissioned by the European Federation of Public Service Unions (EPSU)”, www.epsu.org, februarie 2010 Hulst R., Van Montfort A., Haveri A., Airaksinen J. şi Kelly J., “Institutional Shifts In Inter-Municipal Service Delivery - An analysis of developments in eight Western European countries, Public organization review”, 2009, vol. 9, no3, pp. 263-285 (article), Springer, Heidelberg, Germania Kantor P., Savitch H.V., ”The Politics of City Regions in Comparative Perspective”, Métropoles , 2010, URL : http://metropoles.revues.org/4284 Osterrieder H., Bahloul H., Wright G., Shaffner K., Mozur M., “Joining Forces and Resources for Sustainable Development Cooperation among Municipalities –A Guide for Practitioners”, United Nations Development Programme Bratislava Regional Centre for Europe and the Commonwealth of Independent States, Bratislava, 2006 Parrado Díez S., “Creating Economies Of Scale, Promoting Inter Municipal Cooperation”, Conferinţa : Public Administration Reform And Territorial Organisation: Empowering Local Governments , Ankara , 28 February – 1 March 2006 Regulsky J., ”Local Government Reform in Poland: An Insider`s Story”, Open Society Institute, Local Government and Public Service Reform Initiative, Budapest, 2003 ***, ”Inter-Municipal Cooperation In Europe” editat de R. Hulst şi A. van Montfort, publicat de Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007 ***, „L`intercommunalité en France – Rapport au Président de la République Suivi des Réponses des Administrations et des Organismes Intéressés”, Court de Comptes, Noiembrie 2005 ***, „Le developpement de l'intercommunalite - la revolution discrete” – La Documentation Française, URL: http://www.ladocumentationfrancaise.fr/ ***, „Il est temps de décider”, Comité pour la Réforme des Collectivités Locales - Rapport Balladur, 2009 ***, ”Territorial Consolidation Reforms in Europe” editat de Swianiewiecz P., Open Society Institute, Local Government and Public Service Reform Initiative, Budapest 2010 ***, Local Government Improvement and Development, http://www.idea.gov.uk ***, “Sub-national governments in the European Union organisation, responsibilities and finance - The book at a glance”, Dexia Research Department, Dexia Editions, July 2008

***, “Good practices in inter-municipal co-operation in Europe, European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR)”, elaborate cu colaborarea Clotilde Deffigier, situatia în 2007

***, "Remote rural regions: How proximity to a city influences the performance of rural regions", Regional Focus 1/2008., http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/study_en.htm

81


Website-uri generale Council of Europe, Local and regional Democracy, Programmes for Democratic Stability , Inter-municipal co-operation: http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/Programmes_Democratic_Stability/IMC/default_en.asp European Comission – Regional Policy: http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htm European Observation Network for Territorial Development and Cohesion http://www.espon.eu/ European Sustainable Development Network http://www.sd-network.eu/ Eldis - knowledge service of the Institute of Development Studies, Sussex: http://www.eldis.org/go/topics/dossiers/governance-assessments

82


83

Listă figuri şi tabele Figura 1 – Organizarea administrativă a țărilor membre ale Uniunii Europene ................................. 7 Figura 2 – Regiunile NUTS 2, 2009.................................................................................................... 9 Tabel 1 – Numărul și denumirea regiunilor NUTS și entităților LAU în UE 27, (pentru NUTS: structuri non-administrative în cursiv) .............................................................................................. 10 Figura 3 – Tipologia urban-rural a regiunilor NUTS 3 ..................................................................... 11 Figura 4 – Numărul mediu de locuitori per administrație locală în țările Uniunii Europene, 2008 (mii loc.) ............................................................................................................................................ 13 Tabel 2 – Cadrul legislativ în țările studiate – elemente similare şi distinctive în comparație cu cadrul legislativ actual din România ................................................................................................. 31 Tabel 3 – Model de identificare a nevoi potențiale de intercomunalitate ........................................ 34 Tabel 4 – Caracteristici și evoluții privind intercomunalitatea cu scop unic sau multiplu .............. 39 Tabel 5 – Distribuția diverselor activități în raport cu mancomunidades în Spania ........................ 40 Tabel 6 – Principalele caracteristici ale formelor legale de asociere ............................................... 46 Tabel 7 – Sarcini și tipologii ale intercomunalității ......................................................................... 47 Tabel 8 – Cheltuieli realizate prin intercomunalitate ...................................................................... 48 Tabel 9 – Evoluția sistemului de fiscalitate în intercomunalitatea franceză .................................... 52 Tabel 10 – Evoluția formelor de intercomunalitate în Franța, în perioada 1992-2005.................... 58 Tabel 11 – Evoluția numărului de asociații de cooperare inter-municipală în Polonia ................... 66 Tabel 12 – Evoluția numărului sectoarelor de cooperare inter-municipală în Polonia.................... 67 Tabel 13 – Evoluția tipului de activități ale asociațiilor de cooperare inter-municipală în Polonia 68 Titlul proiectului: Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară – instrument pentru furnizarea în comun, în condiţii de calitate şi eficacitate, a serviciilor publice locale Cod SMIS 2983 Editorul materialului: Ministerul Administraţiei şi Internelor Data publicării: Decembrie 2010 Conţinutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu poziţia oficială a Uniunii Europene sau a Guvernului României Acest studiu a fost relizat de catre asocierea SC RELIANS Corp SRL şi SC SAFEGE SA in cadrul contractului de servicii elaborare studii necesare implementarii proiectului Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară – instrument pentru furnizarea în comun, în condiţii de calitate şi eficacitate, a serviciilor publice locale

studiu comparativ privind implementarea …sunt definiți în limba română și sistemul...

Documents