sueÑos compartidos

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1 AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN Contenido 1- Objeto .................................................................................................................................................................................. 2 2- Alcance ................................................................................................................................................................................ 3 2.1-Procedimientos aplicados ................................................................................................................................................. 8 2.2- Limitaciones al alcance.................................................................................................................................................. 11 2.3- Colaboración de los entes consultados .......................................................................................................................... 12 2.4- Demoras registradas en el acceso a la documentación ................................................................................................. 13 3-Aclaraciones Previas ........................................................................................................................................................... 15 3.1-Descripción General ....................................................................................................................................................... 15 3.2-Módulo Legal .................................................................................................................................................................. 19 3.3- Módulo Técnico ............................................................................................................................................................. 43 3.4-Módulo Gestión .............................................................................................................................................................. 57 4-Observaciones...................................................................................................................................................................... 88 4.1- Observaciones del Módulo Legal ................................................................................................................................... 88 4.1.1- Observaciones generales ...................................................................................................................................... 88 4.1.2- Observaciones específicas .................................................................................................................................. 120 4.2- Observaciones del Módulo Técnico ............................................................................................................................. 132 4.2.1- Observaciones generales .................................................................................................................................... 132 4.2.2- Observaciones específicas .................................................................................................................................. 149 4.3- Observaciones Módulo Gestión ................................................................................................................................... 156 4.3.1 - Observaciones Generales ................................................................................................................................... 156 4.3.2 - Observaciones Específicas ................................................................................................................................. 168 4.3.3- Observaciones resultantes del análisis del flujo de fondos ................................................................................... 172 4.3.4- Observaciones sobre los procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y recupero de cuotas ................... 178 5- Análisis del descargo ..................................................................................................................................................... 185 6-Recomendaciones.............................................................................................................................................................. 186 7- Conclusiones..................................................................................................................................................................... 195 GERENCIA DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES DEPARTAMENTO DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS A MUNCIPIOS, CABA Y SECTOR PRIVADO

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1

AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Contenido

1- Objeto .................................................................................................................................................................................. 2 2- Alcance ................................................................................................................................................................................ 3

2.1-Procedimientos aplicados ................................................................................................................................................. 8 2.2- Limitaciones al alcance .................................................................................................................................................. 11 2.3- Colaboración de los entes consultados .......................................................................................................................... 12 2.4- Demoras registradas en el acceso a la documentación ................................................................................................. 13

3-Aclaraciones Previas ........................................................................................................................................................... 15 3.1-Descripción General ....................................................................................................................................................... 15 3.2-Módulo Legal .................................................................................................................................................................. 19 3.3- Módulo Técnico ............................................................................................................................................................. 43 3.4-Módulo Gestión .............................................................................................................................................................. 57

4-Observaciones...................................................................................................................................................................... 88 4.1- Observaciones del Módulo Legal ................................................................................................................................... 88

4.1.1- Observaciones generales ...................................................................................................................................... 88

4.1.2- Observaciones específicas .................................................................................................................................. 120

4.2- Observaciones del Módulo Técnico ............................................................................................................................. 132 4.2.1- Observaciones generales .................................................................................................................................... 132

4.2.2- Observaciones específicas .................................................................................................................................. 149

4.3- Observaciones Módulo Gestión ................................................................................................................................... 156 4.3.1 - Observaciones Generales ................................................................................................................................... 156

4.3.2 - Observaciones Específicas ................................................................................................................................. 168

4.3.3- Observaciones resultantes del análisis del flujo de fondos ................................................................................... 172

4.3.4- Observaciones sobre los procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y recupero de cuotas ................... 178

5- Análisis del descargo ..................................................................................................................................................... 185 6-Recomendaciones .............................................................................................................................................................. 186 7- Conclusiones ..................................................................................................................................................................... 195

GERENCIA DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES

DEPARTAMENTO DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS A MUNCIPIOS, CABA Y SECTOR PRIVADO

2

INFORME DE AUDITORÍA

FUNDACIÓN MADRES DE PLAZA DE MAYO - MISION SUEÑOS COMPARTIDOS

– GESTIÓN TRANSFERENCIAS -

Señor

Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios

Arq. Julio De Vido

En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la

AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen de la gestión de

los fondos públicos que fueran destinados a obras desarrolladas en el marco del Programa

Misión Sueños Compartidos de la Fundación Madres de Plaza de Mayo.

1- Objeto

Evaluar la asignación, gestión y aplicación de los fondos públicos nacionales

transferidos o abonados en forma directa o a través de otras jurisdicciones (provinciales o

municipales) a la Fundación Madres de Plaza de Mayo, particularmente los destinados al

Programa Sueños Compartidos, para la construcción de viviendas, obras públicas de interés

social, infraestructura y equipamiento, adquisición de muebles y todo otro objeto del

programa mencionado en el que la citada Fundación tuvo participación por sí, por terceros o

asociada a terceros. Período a auditar: Ejercicio 2005 al primer cuatrimestre de 2011

inclusive1.

1 Resulta oportuno consignar que el relevamiento se ha ajustado a lo establecido por la Oficina de Actuaciones

Colegiadas OAC - AGN, en su Memorando 551/06 el cual indica que el período a auditar, en las auditorías de

gestión, deberá abarcar hasta el mes inmediato anterior al de la fecha de iniciación efectiva de los trabajos, la

cual se produjo en el 01/10/2011. Asimismo, en los casos que así lo ameritaban, se estimó oportuno señalar el

estado de situación al momento del cierre de las tareas.

3

2- Alcance

El examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditoría Externa de la

AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por Resolución N° 145/93, dictada en

virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156.

En función del objeto de auditoría, con el propósito de obtener conclusiones que

tuviesen suficiente nivel de certeza y pudiesen ser generalizables al conjunto, respecto del

total de obras financiadas con fondos nacionales en los que la Fundación Madres de Plaza de

Mayo, a través del Programa Misión Sueños Compartidos, tuvo participación por sí, por

terceros o asociada a terceros, se trabajó con una muestra integrada por seis obras

seleccionadas por la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas del Congreso

Nacional (CPMRC) a la que se le sumaron cuatro obras más:

Cuadro N° 1

Ezeiza

Tigre Barrio El Garrote

Rosario Barrio Travesía (Toba)

Presidencia Roque Sáenz Peña

Santa Sylvina

CABA Villa 15

La Rubita

Barrio del Carmen (Pacará)

Barrio Don Bosco Etapa I y II

CABA Castañares

Fuente: Elaboración propia.

Para definir el conjunto de casos a relevar se consideraron inicialmente dos variables

que caracterizaron el universo auditado: la cantidad de convenios suscriptos y los metros

cuadrados convenidos, según la jurisdicción en la cual se ejecutaron las obras, pero al no

haber una correlación entre ambas variables fue necesario contemplar además otros factores

tales como la etapa en que se convino la obra y características de la Unidad Ejecutora Local,

combinadas con una afectación eficiente de los recursos materiales y humanos asignados para

llevar a cabo la tarea de auditoría.

Obras seleccionadas por la CPMRC Obras sumadas por la AGN

4

Por ejemplo, como se muestra en el cuadro N° 1, la Jurisdicción CABA pese a

ubicarse como la segunda jurisdicción que registra la mayor cantidad de metros cuadrados a

construir, los concentra en dos convenios, en cambio en el caso del Chaco, los metros

cuadrados se distribuyen en una mayor cantidad de convenios.

En relación a las etapas en que se ejecutaron las obras se distinguieron dos períodos en

función de cuál fue la Unidad Ejecutora Nacional: Subsecretaría de Desarrollo Urbano y

Vivienda ó Subsecretaría de Obras Públicas.

Respecto a la Unidad Ejecutora Local, debe tenerse en cuenta que en el caso de las

obras localizadas en las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Río Negro los convenios

fueron suscriptos entre el Gobierno Nacional y diferentes Municipios, por lo que no tuvieron

injerencia los Gobiernos Provinciales. Diferente es el caso de Chaco, Santiago del Estero y

Misiones donde los convenios fueron suscriptos por cada Gobierno Provincial. Además, por

su carácter de Ciudad Autónoma, las obras desarrolladas en CABA tienen sus

particularidades.

A continuación se muestran por jurisdicción la cantidad de convenios suscriptos con

los metros cuadrados y la cantidad de viviendas convenidas a fin de facilitar la percepción de

la magnitud de cada obra.

Cuadro N° 2

Jurisdicción Convenios suscriptos Metros cuadrados convenidos

Viviendas convenidas (1)

Cantidad % Cantidad % Cantidad %

Buenos Aires 11 30,56 111.300 27,89 1.303 27,39

Chaco 12 33,33 88.407 22,15 1.228 25,81

CABA 3 8,33 90.059 22,57 991 20,83

Santa Fe (2)

1 2,78 33.638 8,43 500 10,51

Santiago del Estero 4 11,11 63.369 15,88 444 9,33

Misiones 2 5,56 4.542 1,14 156 3,28

Río Negro 3 8,33 7.774 1,95 135 2,84

Total 36 100 399.089 100,00 4.757 100,00

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la SOP.

(1) La variación en la relación metros cuadrados / cantidad de viviendas convenidas se debe a las

diferentes tipologías de viviendas utilizadas. (2)

En la obra de santa Fe se Convino ejecutar 500 viviendas en dos etapas, siendo la primera de 256.

5

Gráfico N° 1

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la SOP.

En el siguiente cuadro se muestra la relación entre el total de viviendas convenidas en

el marco del Programa Misión Sueños Compartidos por el Gobierno Nacional y las diferentes

jurisdicciones y las seleccionadas.

Cuadro N° 3

Total Seleccionadas

Almirante Brown Ministro Rivadavia 326 -

Ezeiza Ezeiza 84 84

Barrio Cina-Cina 305 -

Barrio El Garrote 288 288

Barrio San Pablo 300 -

1303 372

Castañares Villa Cartón 780 780

Viila 20 Villa 20 43 -

Villa 15 Villa 15 168 168

991 948

Avia Terai Avia Terai 108 -

La Rubita La Rubita 102 -

Los Frentones Los Frentones 104 -

P.R. Sáenz Peña P.R. Sáenz Peña 148 148

Resistencia Villa Rubita 500 500

Santa Sylvina Santa Sylvina 86 86

Villa Bermejito Villa Bermejito 80 -

Villa Berthet Villa Berthet 100 -

1228 734

Colonia San Isidro 50 -

Colonia San Isidro (2º Etapa) 106

156 -

Bariloche Barrio 10 De Diciembre 135 -

135 -

Rosario Barrio Travesia 500 256

500 256

Barrio Don Bosco (1º Etapa) 232 232

Barrio Don Bosco (2º Etapa) 144 144

Villa Del Carmen (Pacará) 68 68

444 444

4.757 2.754 57,89

Santiago

del E

ste

ro

100,00

Subtotal Santiago del Estero

Chaco

59,77

Subtotal Río Negro

Santa

Fe 51,20

Subtotal Santa Fe

Jurisdicción Localidad ObraViviendas

Seleccionadas

/ Jurisdicción

(En %)

Total general

Santiago del

Estero

Subtotal Buenos Aires

Buenos A

ires

Río

Negro

-

Subtotal Chaco

Mis

iones

Colonia San Isidro -

Subtotal Misiones

28,55 Tigre

CA

BA

95,66

Subtotal CABA

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la SOP.

6

En términos de fondos nacionales destinados al desarrollo de las obras del Programa

Misión Sueños Compartidos, según surge de la documentación aportada por la SOP y la

relevada en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 8, Secretaría N°16,

a continuación se expone el detalle de los importes de los convenios relevados y su relación

respecto del total de fondos convenidos.

Cuadro N° 4- Total de importes comprometidos por el Gobierno Nacional

Concepto Monto convenido %

Hospitales y Centros Sanitarios $ 68.108.130,00 5,26

Viviendas y mejoramientos $ 1.227.110.837,00 94,74

Total $ 1.295.218.967,00 100,00

Fuente: documentación relevada en la SOP y en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 8, Secretaría N°16.

Cuadro N° 5- Importes de los Convenios relevados

Convenio Monto

CABA – Castañares (Convenio original + ampliación) $ 193.064.500,98

CABA - Villa 15 $ 57.784.632,00

Ezeiza $25.825.200,18

Chaco- La Rubita 500 viviendas (Convenio addendado + Infraestructura y obras complementarias) $ 127.036.575,35

Santa Sylvina 86 viviendas $ 36.567.104,36

P.R Sáenz Peña 148 viviendas $ 39.351.751,64

Tigre - El Garrote 288 viviendas $ 47.163.707,00

Rosario - Barrio Toba 500 viviendas $ 104.276.987,22

SDE - Villa del Carmen $ 7.551.427,20

SDE - Barrio Don Bosco 1° Etapa $ 80.634.521,80

SDE - Barrio Don Bosco 2° Etapa $ 60.053.679,59

Total $ 779.310.087,32

Fuente: Documentación aportada por la SOP.

Cuadro N° 6-Relación entre importes comprometidos y relevados

Concepto Monto convenido

Monto convenido seleccionado

Monto total convenido /

seleccionado

Hospitales y Centros Sanitarios 68.108.130,00 - -

Viviendas y mejoramientos 1.227.110.837,00 $ 779.310.087,32 63,51%

Total 1.295.218.967,00 $ 779.310.087,32 60,17%

Fuente: documentación relevada en la SOP y en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 8, Secretaría N°16.

7

Considerando lo efectivamente transferido, la relación entre los montos pagados y

relevados es la siguiente:

Cuadro N° 7

Convenio relevado Monto Pagado por Gobierno Nacional

(En $)

CABA - Castañares 151.945.754,94

CABA - Villa 15 32.378.040,41

Chaco- La Rubita 500 viviendas (Convenio addendado + Infraestructura y obras complementarias)) 119.580.085,13

Santa Sylvina 86 viviendas 22.896.232,28

P.R Sáenz Peña 148 viviendas 16.409.378,17

Tigre - El Garrote 288 viviendas 22.070.682,70

Rosario - Barrio Toba 500 viviendas 29.674.144,09

El Carmen 7.541.427,29

Don Bosco 1º Etapa 80.404.804,57

Don Bosco 2º Etapa 31.832.743,99

Ezeiza 25.825.200,92

Total pagado por convenios relevados 540.558.494,49

Total transferido por obras del Programa Misión Sueños Compartidos según SSOP 765.000.000,00

Relación entre total pagado relevado / total pago 70,66%

Fuente: Documentación aportada por la SOP / Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados, que contó con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nación, el 8/06/2011.

En resumen, el relevamiento efectuado por la AGN abarcó:

Cuadro N° 8

Fuente: Elaboración propia.

8

2.1-Procedimientos aplicados

A fin de abordar el objeto de auditoría, se definieron tres dimensiones de análisis,

integradas por un conjunto de aspectos a relevar, con el propósito de obtener resultados

comparables:

Desde el Módulo Legal se identificó y analizó el marco normativo en el cual se

desarrollaron las obras a auditar a fin de determinar:

a. La regularidad legal con que se obtuvieron, aplicaron y gestionaron los fondos

transferidos.

a.1- El marco legal nacional comprendió las siguientes normas:

Ley N° 24.156 de Administración Financiera (LAF).

Ley 13.064 de Obras Públicas Nacionales;

Decreto 1.023/01, Régimen de Contrataciones del Estado.

Decreto 1.295/02, sobre Metodología de re-determinación de precios de contratos

de obra pública.

Circular 1/2006- Secretaría de Obras Públicas (SOP), sobre circuitos para la

aprobación de transferencias, su liquidación y pago.

Resoluciones 268/07 y 267/08 – Ministerio de Planificación Federal Inversión

Pública y Servicios (MINPLAN), sobre rendición de cuentas.

Convenio Marco del año 2005-Programa Federal Plurianual de Construcción de

Viviendas, Convenios Particulares de Financiación y Convenios Únicos de

Colaboración y Transferencia, firmados por las jurisdicciones auditadas y donde

la FMPM fue la Contratista de Obra.

9

Convenio suscripto entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

(MTEYSS) y la Fundación Madres de Plaza de Mayo (FMDPM) Nº 41 del

22/05/2008, con sus dos (2) Protocolos Adicionales.

Convenio suscripto entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y

la Fundación Madres de Plaza de Mayo Nº 142 del 30/12/2010.

Ley 20.744 Contrato de trabajo y sus modificaciones.

Ley 24.557 Riesgo de Trabajo, y su Decreto Reglamentario 334/96, con sus

modificatorias.

Ley 22.250 Estatuto de la Industria de la Construcción.

Ley 19.587 Higiene y Seguridad Laboral, con su Decreto Reglamentario 911/96 y

modificaciones.

Ley 23.660 Obras Sociales y sus modificaciones.

Decreto 1567/74 Seguro de Vida Obligatorio.

Programa Federal de Empleo.

Ley 24.013 Nacional de Empleo y Seguridad Social.

Resoluciones MTEYSS N°: 802/2004; 45/06, 914/2007, 2186/2010.

a.2- Normativa sub nacional aplicable al desarrollo de las obras seleccionadas en cada

jurisdicción.

Leyes de Obras Públicas de las Provincias de Buenos Aires, Santiago del Estero,

Santa Fe, Chaco y Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Leyes Orgánicas Municipales de las Provincias de Buenos Aires y Santa Fe.

El detalle del marco normativo aplicado en cada obra relevada se encuentra

desarrollado en el Anexo V del presente Informe.

b- Las obligaciones asumidas por las partes. Análisis del vínculo contractual entre la

constructora de la obra y el ente contratante.

c- Formas de contratación, normativas de control, ejecución y rendición de cuentas.

10

d- Cumplimiento de las obligaciones de las partes respecto del Convenio suscripto por

el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEYSS) y la Fundación

Madres de Plaza de Mayo.

Desde el Módulo Técnico el análisis incluyó los siguientes aspectos:

a. Relevamiento de la normativa técnica aplicable a la obra.

b. Relevamiento de la tipología de vivienda construida.

c. Análisis de las características del sistema constructivo utilizado en la obra.

d. Relevamiento de aspectos correspondientes a las etapas de inicio, desarrollo y

finalización de cada obra.

e. Relación de los plazos de ejecución convenidos y efectivos.

f. Comparación entre el costo convenido de las viviendas, según el sistema

constructivo utilizado, y el correspondiente a otros sistemas constructivos.

Desde el Módulo de Gestión se abordaron los siguientes aspectos:

a. Relación entre los montos convenidos y los efectivamente transferidos.

b. Relevamiento del circuito administrativo de las transferencias y del cronograma de

desembolsos del Gobierno Nacional a cada Jurisdicción.

c. Determinación de los pagos efectuados por la Jurisdicción a la Fundación Madres

de Plaza de Mayo.

d. Seguimiento del flujo de fondos desde la transferencia producida por el Gobierno

Nacional hasta la aplicación de los fondos.

e- Relevamiento de las pólizas de caución, mediante el análisis de las órdenes de

pago a fin de constatar si habían sido contratadas y estaban vigentes o, en caso

contrario, si se habían aplicado las retenciones correspondientes.

e. Análisis de las rendiciones de cuentas.

f. Relevamiento de los procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y

recupero de cuotas.

11

En el relevamiento de cada obra en particular se realizaron procedimientos específicos

a fin de completar las tareas planificadas, los cuales son detallados en el Anexo I del presente

Informe.

2.2- Limitaciones al alcance

En la obra CABA –CASTAÑARES, pese a los requerimientos formulados por la

AGN tanto a la Secretaría de Obras Públicas (SOP) como al Instituto de Vivienda de la

Ciudad (IVC)2 el equipo de auditoría no tuvo acceso a la totalidad de la documentación

técnica de la misma. La auditoría desde la perspectiva del módulo técnico sólo tuvo acceso a

la siguiente documentación parcial: Convenios, trámite de englobamiento parcelario,

Expedientes de Pago tramitados por la Unidad Ejecutora Nacional donde constan los

certificados de avance de obra y visita a la obra por parte del equipo de auditores.

La documentación técnica relevante a la que no tuvo acceso la AGN se resume en los

siguientes ítems:

Planos de Obra Nueva registrados en la Dirección General Fiscalización Obras

Civiles - DGFOC

Planos de ejecución de obras (Planos de Replanteo)

Planos ejecutivos de instalaciones generales, (Eléctrica, cloacas, agua potable, gas

natural, redes externas (nexos), etc.

Plano de detalle que informen las diferentes tipologías de unidades y su ubicación

como así cantidades de cada una.

Presupuestos detallados por tipología de vivienda.

Planos generales de implantación

Libros de Órdenes de servicio, para verificar secuencia de mandamientos en obra y

su cumplimiento.

2 Nota AGN dirigida al IVC: N° 1303/12-P, respondida por Nota N° 13193-IVC-2012; Nota AGN dirigida a la SSOP N°

02/13- GCTFN respondida por Nota 193/13-SSOP.

12

Sin estos documentos es imposible verificar técnicamente dimensiones de locales,

esquemas básicos de circulaciones, medidas mínimas reglamentarias, y aspectos propios de la

gestión técnica del proyecto.

La situación verificada ha dado lugar a la observación específica 4.2.2.1 del presente

Informe.

2.3- Colaboración de los entes consultados

En el desarrollo de esta auditoría se ha contado con la colaboración de todos los entes

consultados, a excepción del Banco Central de la República Argentina (BCRA). Este Banco,

amparándose en el secreto bancario, no puso a disposición del equipo de auditoría la

información referida a las cuentas bancarias de la Fundación Madres de Plaza de Mayo -las

cuales, en su mayor proporción, están compuestas por fondos de origen público-, ni el informe

que elaboró sobre dichas cuentas- a pedido del Juzgado Nacional en lo Criminal y

Correccional Federal N° 5 Secretaría 9, en el marco de la causa 6522/2011 caratulada

“Schoklender Sergio y otros, s/ Defraudación contra la administración pública, encubrimiento

art. 278 del Código Penal”-, a cuyo contenido accedió la prensa escrita.

La colaboración brindada por los Juzgados Nacionales en lo Criminal y Correccional

Federal N° 5, Secretaría N° 9 y Juzgado N° 8, Secretaría N°16, permitió en el caso del primer

Juzgado, acceder al Informe elaborado por los técnicos del Banco Central, que fue utilizado

como procedimiento alternativo para completar la información necesaria para reconstruir el

flujo del dinero en los términos que se exponen en el 3.4.6 y 4.3.3 del presente Informe.

En el caso del Juzgado Nacional N° 8 se obtuvo documentación relacionada con el

accionar de las Unidades Ejecutoras Nacionales y Locales, así como información de los

movimientos de las cuentas bancarias de la Fundación que recibieron fondos provenientes del

Programa Misión Sueños Compartidos e imágenes de los comprobantes de los movimientos

de las mismas.

Cabe aclarar que en el caso del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional

Federal N° 5, si bien se comunicó que se encontraba disponible la documentación, hubo

13

casos en los que el equipo de auditoría no pudo acceder a la misma. Entre la documentación

de la FMDPM a la que no se tuvo acceso se incluyen libros societarios, los estados contables

y la documentación respaldatoria de los mismos. El procedimiento de compulsa de la

documentación se realizó durante todo el año 2012 y comienzos del 2013, resultando ser muy

complejo en virtud del procesamiento de la causa con procedimientos de allanamientos,

investigaciones y comparecimientos, acotando y restringiendo los horarios de compulsa, con

además de un significativo volumen de documentación acumulada, lo cual impactó en los

tiempos de auditoría provocando demoras en las tareas de la misma.

2.4- Demoras registradas en el acceso a la documentación

El acceso a documentación necesaria para el desarrollo de las tareas registró demoras

que impactaron en el plazo de ejecución originalmente previsto del proyecto de auditoría.

En el caso de la Secretaría de Obras Públicas- SOP- que tiene bajo su dependencia a

las dos Subsecretarías que actuaron como Unidades Ejecutoras Nacionales en el marco de las

transferencias efectuadas por el Gobierno Nacional para financiar las obras del Programa

Misión Sueños Compartidos (SSDUV y SSOP)- la obtención de respuesta a los

requerimientos llegó a insumir 3 meses. Tal fue el caso de la Nota P-AGN 987/11 presentada

el 27/09/20113 cuya respuesta, tras entregas parciales, la SOP terminó de completar el

09/01/2012.

La Secretaría de Empleo –SE-MTEYSS- respondió el pedido de información de la

AGN 5 meses después de haber sido formulado: La Nota P-AGN 11974 fue presentada ante el

citado organismo el 05/12/2011 y fue respondido por la SE-MTEYSS el 06/04/2012.

Por su parte, la Administración Federal de Ingresos Públicos – AFIP, según el

caso, demoró de 2 meses y medio a 6 meses en presentar las respuestas a los requerimientos

de información formulados por la AGN:

3 Notas P-AGN: 1198/11 y 1318/11. 4 Notas P-AGN relacionadas: 02/2012 y 54/2012.

14

El pedido formulado mediante Nota Nº 1191-P-AGN del 02/12/2011 fue respondido

de modo fraccionado. Para lograr que se completara la respuesta la AGN debió emitir 4

Notas5, pudiendo cerrar el procedimiento 6 meses después (el 12/06/2012).

Para otro pedido de información realizado a dicha Administración, la obtención de la

respuesta insumió 2 meses y medio: la Nota 825-P-AGN presentada el 08/08/2012, tras haber

sido reiterada por Nota Nº 922/12, fue respondida por la AFIP el 26/10/2012.

Sobre tercer requerimiento formulado mediante Nota Nº 1322-P-AGN el 14/11/2012,

tras reiteraciones6 y pedidos de prórroga, fue respondido por la citada Administración el

27/02/2013, esto es, 3 meses y medio después de haberse realizado.

Las tareas de auditoría se desarrollaron entre los meses de septiembre de 2011 y abril

de 2013.

5 Notas P-AGN relacionadas: 57/12; 141/12; 231/12 y 476/12. 6 Notas P-AGN relacionadas: 1432/12 y 13/13.

15

3-Aclaraciones Previas

3.1-Descripción General

Los distintos convenios celebrados entre el Gobierno Federal y las jurisdicciones

provinciales o municipales abarcados por esta auditoría, se encuadran en el objetivo

específico del Gobierno Nacional de instrumentar políticas públicas de fomento destinadas a

satisfacer necesidades habitacionales básicas experimentadas por sectores de la comunidad

que se encuentran en situación de alta vulnerabilidad y riesgo social7, a cuyo efecto se han

diseñado programas y subprogramas que apuntan a la construcción de viviendas y/o al

mejoramiento del hábitat urbano, obras de infraestructura y complementarias.

En línea con ello, tal como lo informa en su página Web http://www.vivienda.gov.ar la

Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda ha venido desarrollando desde el año 2003

una serie de Programas Federales que nacieron “(…) de una decisión de política activa del

Estado Nacional que busca resolver de manera definitiva el problema del crecimiento, del

empleo, la inclusión social y la equidad.

Estos programas pretenden la disminución del déficit habitacional existente en el país,

facilitando el acceso a una vivienda digna y a diferentes soluciones de infraestructura

básica, para lograr una mejor calidad de vida para todos los argentinos.

Los proyectos que se ejecutan incluyen la participación de las organizaciones

comunitarias, cooperativas y demás instituciones, para cubrir de manera integral

las deficiencias de integración social existentes.8(…)”

7El nivel de riesgo de la población, se estima sobre la base de indicadores que miden variables socio-económico-culturales, biológicas y otras en las cuales ya se ha demostrado fuerte asociación con resultados deficitarios. El concepto de riesgo es netamente probabilístico, ya que el

alto o bajo riesgo se asocia con alta o baja posibilidad de que suceda un daño. (Definición obtenida de la Dirección de Estadística e

Información de Salud – Ministerio de Salud de la Nación). 8http://www.vivienda.gov.ar/programas.php

16

Los programas de vivienda informados en la página son9:

Programa Federal de Reactivación de Obras del FONAVI I y II

Programa Federal de Solidaridad Habitacional

Programa Federal de Construcción de Viviendas

Programa Federal de Villas y Asentamientos Precarios

Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas

Programa Federal Mejor Vivir

Programa Federal de Emergencia Habitacional

Programa Mejoramiento de Barrios

Programa de Provisión de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Básico

Programa de Desarrollo Social en Áreas Fronterizas del NO y NE Argentinos I y II

Programa de Viviendas Cáritas

Fondo Nacional de la Vivienda.

Las obras desarrolladas por la Fundación Madres de Plaza de Mayo, inicialmente, se

enmarcaron dentro de uno de los Programas Federales de Viviendas: El Programa de Villas y

Asentamientos Precarios.

La Fundación enmarcó ese emprendimiento en un Programa que denominó Misión

Sueños Compartidos10

al cual definió como “(…) un proyecto integral de inclusión social,

laboral, educativa y cultural, donde: la construcción de viviendas se entiende como un

sistema general de urbanización, el trabajo como herramienta de reinserción, la educación

como derecho inalienable de todos, y la cultura como formadora central del ideario humano

(…)” sustentado con fondos aportados por el Plan Federal de Viviendas.11

Por su parte, las autoridades nacionales lo han definido, como un “…programa

enmarcado dentro de lo que es la obra pública como factor de inclusión social…”.12

9http://www.vivienda.gov.ar/index.php 10 Conforme surge del Estatuto de la FMDPM – Título I: Denominación, objetivos institucionales, duración, domicilio legal. Artículo Segundo, inc. II., las tareas desarrolladas por la Fundación Madres de Plaza de Mayo en el marco de la Misión Sueños compartidos encuentra

sustento en uno de los objetivos que la Fundación definió para sí: El de tender “al mejoramiento de las condiciones de vida de los

ciudadanos” 11“Misión Sueños Compartidos”- Documento elaborado por la Fundación Madres de Plaza de Mayo e incluido en expedientes de obras

convenidas tramitados por la SSOP. 12Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados, que contó con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nación, el 8/06/2011.

17

La tarea de construcción de viviendas desarrollada en el marco de ese Programa

comenzó en el mes de octubre del año 200613

, diez meses después de haber sido aprobada la

personería jurídica de la Fundación por parte de la Inspección General de Justicia (IGJ)14

.

Las circunstancias en las que el Gobierno Nacional comenzó a suscribir convenios

para financiar las obras en el año 2007, fueron descriptas por el Subsecretario de Desarrollo

Urbano y Vivienda (SSDUV), dependiente de la Secretaría de Obras Públicas (SOP) del

Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MINPLAN):

“…El programa del que se está hablando empieza (…), con una presentación de la

ciudad, donde requiere financiamiento a partir de un programa que ya venía desarrollando

con la Fundación Madres de Plaza de Mayo. Nosotros le pedimos que este programa se

encuadrara dentro de los programas que nosotros manejábamos, porque no podíamos crear

un programa ad hoc para esa Fundación.

Por lo tanto, esto se encuadra dentro del entonces subprograma -hoy programa- de

Villas y Asentamientos Precarios…”15

En los Convenios Marco del Programa Federal (CMP) de Villas y Asentamientos

Precarios que la SSDUV- MINPLAN suscribió con las diferentes jurisdicciones16

se definió

como objeto el de “…dar solución a problemas de urbanización de villas, asentamientos

precarios y conglomerados urbanos con alto nivel de deterioro y/o hacinamiento, donde

viven en condiciones de alto riesgo amplios sectores de la sociedad…”17

.

También indicaban que, para el logro del objetivo planteado, los proyectos que se

desarrollaran tenían que estructurarse conforme a las siguientes líneas programáticas del

Programa Federal:

13 Ídem nota al pié 2. 14 Según consta en la documentación suministrada por la IGJ, la Fundación Madres de Plaza de Mayo fue autorizada a funcionar con carácter

de persona jurídica mediante Resolución 1.357/2005- IGJ del 26/12/2005. 15Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados, Op. Cit. 16CMP - 08/08/2008celebrado entre SSDUYV e IPDUVChaco; CMP 22/08/2008 suscripto por SSDUV e IPVU Santiago del Estero. En

términos similares se expresa el CMP - 28/11/2006firmado por MINPLAN, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y los Municipios de

la Cuenca del Río Reconquista entre los que se encuentra el de Tigre. 17 Ídem nota anterior, Cláusula Segunda.

18

Cuadro Nº 9

Ejecución de viviendas nuevas en terrenos aptos, dentro o en cercanías del asentamiento, que permitan la apertura de la vía pública, el esponjamiento

18 de las manzanas futuras y la

disminución de los niveles de hacinamiento.

Recuperación de las viviendas existentes, en un esquema de consolidación de sectores a recuperar a través del mejoramiento y/o ampliación de las viviendas existentes.

Integración urbana plena del sector a través de las obras centrales de infraestructura que requieran.

Fuente: Convenios Marco del Subprograma Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios.

Estas líneas programáticas, a su vez, han sido replicadas en idénticos términos en los

Convenios Marco que la propia Fundación suscribió con la Municipalidad de Tigre

(30/06/2009) y con la de Ezeiza (18/09/2009).

18 El esponjamiento es un mecanismo que permite adecuar el trabajo de reordenamiento físico de las villas o asentamientos precarios que se

encuentran condiciones de extrema densidad poblacional. De esa manera, se empieza a construir en los espacios no habitados aún. Una vez

construidas las primeras viviendas nuevas se muda a los habitantes de algunas casas precarias, se demuelen las que quedan deshabitadas para ganar nuevos espacios donde construir, y así sucesivamente.

Reintegración urbano

social

LÍNEA PROGRAMÁTICA FINALIDAD

Consolidación y renovación urbana

Obras de infraestructura

19

3.2-Módulo Legal

El análisis del marco legal ha permitido identificar tres tipos de actores principales:

La Unidad Ejecutora Nacional.

La Unidad Ejecutora Local.

La empresa constructora.

Asimismo, en el caso de las obras de La Rubita (Chaco), El Garrote (Tigre),

Castañares (CABA), Villa del Carmen (Santiago del Estero) y Barrio Toba / Travesía

(Rosario), se constató que Asociaciones Vecinales tuvieron diferentes grados de interrelación

con las autoridades locales y la Fundación en el marco de las obras construidas.

3.2.1-Unidad Ejecutora Nacional

Del análisis del conjunto de casos relevados en el marco del proyecto de auditoría,

resulta posible distinguir dos etapas en la gestión de las obras convenidas por parte del

Gobierno Nacional, con la intervención sucesoria de dos Subsecretarías (Subsecretaría de

Desarrollo Urbano y Vivienda y Subsecretaría de Obras Públicas) dependientes de la

Secretaría de Obras Públicas (SOP) del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública

y Servicios (MINPLAN), en el carácter de Unidades Ejecutoras Nacionales (UEN)

traspasándose las responsabilidades de una a otra en el desempeño de las tareas derivadas de

las obligaciones asumidas por el Gobierno Nacional en los sucesivos convenios suscriptos con

las distintas jurisdicciones. Este traspaso se plasmó obra por obra en diferentes fechas a lo

largo del año 2009, para lo cual se firmaron las respectivas Actas Acuerdo entre las

autoridades Nacionales y la Local, salvo en el caso de las obras desarrolladas en la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires, donde sólo firmaron las autoridades nacionales.

20

Gráfico Nº 2

Fuente: Documentación relevada en expedientes suministrados por la SOP.

Cuadro N° 10- Fecha de cambio de la Unidad Ejecutora Nacional

JURISDICCIÓN OBRA TRASPASADA

FECHA SIGNATARIOS DE LAS ACTAS ACUERDO

CHACO

Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Chaco

25/03/2009 SOP – SSOP - IPDUV

SANTIAGO DEL ESTERO

Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Santiago del Estero

25/03/2009 SOP – SSOP – IPVU

CABA Villa 15

16/09/2009 SSOP y SSDUV Castañares

TIGRE

Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Tigre

30/11/2010 SSDUYV - SSOP y el Municipio de Tigre

Fuente: Documentación relevada en expedientes suministrados por la SOP.

Este punto ha sido desarrollado en la observación 4.1.1.1 del presente informe.

3.2.2- Reglamento particular

Mediante la Resolución 268/07 del MINPLAN publicada el 14/05/07, se estableció,

entre otros aspectos, que las Unidades Ejecutoras de Programas y Entidades cuyos

SSDUYV SSOP

SOP

MINPLAN

2006 –2009 2009 - 2011

UEN

Período

21

presupuestos incluyesen créditos en los incisos 5 - Transferencias - Transferencias a

Gobiernos Provinciales y/o Municipales y 6 - Activos Financieros-, destinados a la atención

de programas o acciones de carácter social, debían dictar en un plazo perentorio los

reglamentos particulares que considerasen necesarios en el marco de cada programa que se

estuviese ejecutando en su órbita, los cuales debían facilitar, clasificar y clarificar las

acciones vinculadas con la transferencia de recursos públicos a las provincias y municipios,

y/u otros entes.

El plazo de noventa (90) días corridos estipulado por esa Resolución fue extendido a

180 días corridos, también contados a partir de su fecha de publicación, por la Resolución

267/08 del MINPLAN publicada el 15/04/08.

Mientras que en el caso de la SSDUV la gestión y financiación de los Convenios se

hizo a través del Programa Presupuestario 46-Programa Federal de Urbanización de Villas y

Asentamientos Precarios, la SSOP lo hizo a través del Programa 50- Formulación,

Programación, Ejecución y Control de Obra Pública.

Lo relevado respecto de los reglamentos particulares se encuentra en el punto 4.1.1.2

del presente Informe.

3.2.3- Circuito administrativo para la aprobación, liquidación y pagos de transferencias en

el ámbito de la Unidad Ejecutora Nacional

El circuito administrativo aplicado para el caso de las obras convenidas objeto de esta

auditoría ha sido el definido por la Circular 1/2006 – SOP. El Anexo I de dicha Circular

establece que la tramitación de la aprobación de una transferencia en virtud de un convenio,

debe realizarse en oportunidad del primer desembolso, sin perjuicio de resolver en el mismo

acto, si no se hubiera resuelto en oportunidad anterior, la ratificación del convenio

respectivo19

.

19Ver Anexo II- Circuitos administrativos para la aprobación, liquidación y pagos de transferencias en el ámbito de la SOP, del presente Informe.

22

El funcionamiento de la metodología de financiamiento de obras de infraestructura

habitacional y equipamiento comunitario que cuentan con financiamiento del Gobierno

Nacional es el siguiente20

:

La Jurisdicción- Provincia o Municipio, según el caso- solicita, ya sea a

través de la SSDUV o de la SSOP, el financiamiento para un determinado proyecto.

Una vez acordado técnicamente el proyecto de la obra y el plan de

inversiones (a través de una curva de inversión), se suscribe entre la Subsecretaría

correspondiente y la Jurisdicción, un convenio específico de transferencia destinado a su

financiamiento.

Suscripto el Convenio, la Jurisdicción en su carácter de comitente, de

corresponder, lleva adelante el proceso de licitación, adjudicación y contratación de las

obras en el marco de la legislación local que la rige. Cabe aclarar que, en algunos casos,

las obras puedan desarrollarse, entre otros, a través del sistema de administración.

Ratificado el Convenio mediante Resolución de la SOP, el Gobierno

Nacional procede a la transferencia del anticipo financiero convenido.

Una vez suscripto el Contrato de Obra entre el comitente y el contratista, la

Unidad Ejecutora Local abona al contratista el anticipo financiero.

Los pagos siguientes se instrumentan por transferencia del Gobierno Nacional

en forma directa a la Jurisdicción, remitiéndose los montos correspondientes, en función

de los avances de obra certificados y la correspondiente presentación de la rendición de

cuentas de los fondos transferidos, siendo la Jurisdicción la encargada de abonarle a la

contratista.

En el Anexo II del presente Informe se incluyen los circuitos de aprobación de la

transferencia y de liquidación y pago de la misma, tal como los define la Circular 1/06-

SOP.

20Nota SOP Nº 453/2011 dirigida al Subsecretario Legal del MINPLAN suministrada por el Juzgado Criminal y Correccional Federal Nº 5 – Secretaría 9, en el marco de la Causa Nº 6522/2011 que se tramita en el mismo.

23

3.2.4-Unidad Ejecutora Local (UEL)

En tres de las jurisdicciones donde se desarrollaron las obras también se registraron

cambios de Unidad Ejecutora que se plasmaron con posterioridad al traspaso producido a

nivel nacional.

Cuadro N° 11

CHACO Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Chaco

IPDUV Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda

MIOSPYMA (10/06/09)Ministerio de Infraestructura, Obras, Servicios Públicos y Medio Ambiente

UEPE (15/07/09) Unidad Ejecutora de Obras y Programas Especiales

SANTIAGO DEL ESTERO

Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Santiago del Estero

IPVU Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo

DPS (09/11/09) Dirección de Proyectos Sociales– Jefatura de Gabinete del Gob. Provincial

IPVU (23/082012)*

CABA Villa 15

IVC Instituto de Vivienda de la Ciudad

CBASSE (02/03/2010)** Corporación Bs. As. Sur SE.

-

Castañares IVC - -

TIGRE Barrio El Garrote

SIPUYGA Secretaría de Inversión Pública, Urbanismo y Gestión Ambiental

- -

ROSARIO Barrio Toba (Travesía) SPV Servicio Público de la Vivienda

- -

Fuente: Documentación relevada en las jurisdicciones visitadas.

*Se toma como referencia la fecha de firma de las Actas Complementarias al Convenio de Reformulación Contractual.

**Fecha de la nota del IVC aportada al equipo de auditoría por la CBASSE, donde el Instituto le requiere a la Corporación que la obra fuese incluida entre las que desarrollaban en forma conjunta por estar el predio localizado en jurisdicción de la CBASSE en el marco del programa PROSUR Hábitat.

Cabe aclarar que, en los casos de las obras ejecutadas en la Ciudad Autónoma de

Buenos Aires, la situación verificada ha sido diferente:

Las facultades que tuvo la Corporación Buenos Aires Sur SE, como comitente fueron

acotadas respecto de las que tuvieron las UEL de las otras jurisdicciones. Ello surge del

JURISDICCIÓN OBRA UEL 2 UEL 1 UEL 3

24

propio CUCYT suscripto entre la SSOP y la CBASSE, el cual en su Cláusula Octava

determina que “(…) tal como surge del Acta Acuerdo celebrada con fecha 13 de junio de

2008, suscripta por la SUBSECRETARÍA DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA, el

INSTITUTO DE VIVIENDA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES, la FUNDACIÓN DE

MADRES DE PLAZA DE MAYO y refrendada por el Sr. MINISTRO DE PLANIFICACIÓN

FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS (…)”. De “La administración y ejecución

de la “OBRA”, será responsable exclusivo, a todos los efectos que de ella resulten, la

mencionada Fundación.”

Por su parte, en la obra de Castañares, el Instituto de la Vivienda de la Ciudad no

actuó como comitente y colaborador sino que solamente lo hizo como colaborador de la

Unidad Ejecutora Nacional.

3.2.5 - Convenios y Contratos suscriptos

3.2.5.1- Características de los Convenios y Contratos

Las dos etapas que resulta posible distinguir en función de las Subsecretarías que

asumieron el rol de Unidad Ejecutora Nacional se caracterizan por la diferente modalidad del

vínculo contractual entre la UEN, la UEL y la FMDPM.

En efecto, en la etapa inicial, en la que la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y

Vivienda actuó como UEN la secuencia era la siguiente:

25

Cuando la Subsecretaría de Obras Públicas asumió el rol de UEN, se reemplazó al

Convenio Marco y al Particular por un Convenio Único que excluía como partes firmantes a

la Fundación Madres de Plaza de Mayo y a la Asociación Vecinal pertinente.

Cabe aclarar que en los casos de las obras de Tigre – El Garrote y CABA –

Castañares, no hubo Contrato de Obra Pública.

Esta situación ha sido observada en el punto 4.1.2.3 del presente Informe.

3.2.5.2- Ítems incluidos en los Convenios y Contratos suscriptos

A continuación se describen los aspectos comunes y diferenciales de los convenios de

financiación de obras suscriptos por la SSDUV: Convenios Particulares de Financiación

(CPF) y por la SSOP: Convenios Únicos de Colaboración y Transferencia (CUCYT).

Cuadro Nº 12 - Aspectos Comunes:

Ítem Descripción

Sistema de contratación

Por el sistema de ajuste alzado. A los efectos del Pago y el valor de la obra vinculado a su financiamiento

Inicio de la obra El plazo de ejecución comienza a computarse a partir de la firma del Acta de Inicio

Metodología para la rendición de cuentas

Resulta de aplicación el Reglamento General para la Rendición de Cuentas de Fondos Presupuestarios Transferidos a Provincias y Municipios y/u otros Entes, aprobado por Resolución Nº 267/2008-MINPLAN. Para el caso del último certificado a ser presentado, la Unidad Ejecutora Nacional se estipuló que la rendición del mismo debía concretarse dentro de los 30 días de haberse producido la transferencia correspondiente. Transcurrido dicho plazo, la rendición sería considerada incumplida. En caso de incumplimiento, la Unidad Ejecutora Local debía reintegrar al Estado Nacional los montos no rendidos.

Controles Nación

La Unidad Ejecutora Nacional podía realizar las auditorias técnicas y financieras que considere convenientes por medio del organismo que designe a tal fin, sin perjuicio de las tareas inherentes a cargo de la Unidad Ejecutora Local.

26

Ítem Descripción

Controles Unidad Ejecutora Local

La Unidad Ejecutora Local debía realizar los Pagos, Certificaciones de Obra y Rendiciones de Cuentas siendo la Comitente de la Obra. (*)

Fuente: Elaboración propia a partir de los Convenios Marco, Convenios Particulares de Financiación y Convenios Únicos de Colaboración y Transferencia, de las obras relevadas.

(*) En el caso de las obras desarrolladas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires incluidas en el relevamiento:

Obras Castañares y Villa 15 -dado que fueron las UEN las que actuaron como comitentes, el IVC y la

CBASSE SE- sólo colaboraron en la realización de los pagos, control de avance de obra y rendición de

cuentas de los pagos realizados.

Cuadro Nº 13 - Aspectos Diferenciales

Ítem SSDUV: CPF SSOP: CUCYT

Partes Firmantes

La SSDUV, la Unidad Ejecutora Local, la Fundación Madres de Plaza de Mayo y una Asociación civil del barrio beneficiado.

La SSOP y la Unidad Ejecutora Local únicamente.

Rol de la UEL como comitente de la obra convenida

Actúa según los términos del CPF, el Convenio Marco y el Contrato de Obra celebrado con la Fundación como Contratista responsable de la Obra.

Lo hace según los términos del CUCYT; no existiendo un Convenio Marco aplicable ni la determinación de la Contratista.

Procedimiento selección de la constructora

El Convenio Particular consigna a la Fundación como contratista para la ejecución de la obra.

No determina procedimiento de selección a seguir para la selección de la constructora.

Modificaciones de la obra

En ningún caso se reconocerán ni se admitirán variaciones de costos, ni adicionales, ni reajustes de ninguna naturaleza, a excepción únicamente de las eventuales redeterminaciones de precios reconocidos por la SSDUV. Se considerará como base para el cálculo, la fecha de firma de los convenios.

Prevén dicha posibilidad y, aunque no implicasen alteraciones al monto del contrato de obra o requerimientos adicionales de financiamiento por parte de la UEL, debían ser autorizados por la SSOP.

Plazo de ejecución

De 12 a 24 meses. 12 meses.

Cronograma de desembolsos

Anticipo financiero del 15% del monto convenido.

El anticipo se abonaba una vez cumplimentada la presentación de las pólizas de anticipo y caución por incumplimiento de contrato.

-

Los restantes desembolsos se efectuarían:

Por certificaciones mensuales, de acuerdo al avance de obra real, registrado al momento de proceder a la cancelación de los

Por certificaciones mensuales, en el transcurso de los primeros CINCO (5) días hábiles de cada mes, que acreditase la

27

Ítem SSDUV: CPF SSOP: CUCYT

certificados correspondientes, con sujeción al plan de trabajos y curva de inversión.

efectiva ejecución y medición de la “OBRA”. El certificado debía ser presentado, aun en caso que la “OBRA” no hubiere registrado avance y debía estar acompañado de la correspondiente rendición de cuentas del monto transferido con el certificado anterior.

Seguros

La constructora debía presentar los siguientes seguros: Seguro de caución por cumplimiento de contrato. En caso de corresponder Seguro de Caución por Fondo de Reparo. Los exigidos por las Leyes Laborales vigentes para proteger al personal en relación de dependencia, especialmente los de accidentes de trabajo, que deberán incluir cláusulas de “no repetición. Seguro contra riesgo de incendio por un monto equivalente al del contrato donde la CBASSE debía figurar como beneficiaria. Seguro de responsabilidad civil: por daños a terceros.

No son consignados en los CUCYT.

Los seguros a contratar eran especificados en los respectivos Contratos de Obra Pública.

Responsabilidad ante la UEN por la obra

La Fundación en su condición de constructora

La UEL, incluso por el mantenimiento y conservación posterior.

Cesión / Transferencia del Convenio

Está prohibida la cesión o transferencia en forma parcial o total del Convenio, sin la aprobación previa y expresa, por escrito de la SSDUV.

No está previsto.

Fuente: Elaboración propia a partir de los Convenios Marco, Convenios Particulares de Financiación y Convenios Únicos de Colaboración y Transferencia, de las obras relevadas.

3.2.5.3- Denuncia sobre falsificación de documentos que pone en riesgo de nulidad al

Convenio Particular de Financiación de la obra CABA- Castañares.

Por el mencionado Convenio el Gobierno Nacional comprometió fondos públicos por

un monto de pesos ciento noventa y tres millones sesenta y cuatro mil quinientos con noventa

y ocho centavos ($193.064.500,98).

El equipo de auditoría relevó en sede judicial el expediente N° 12.768/2008, con autos

caratulados “denuncia sobre Falsificación de documentos y otros” que tramitaba ante el

Juzgado Criminal y Correccional Federal: N° 4, Secretaría. 7, por el cual representantes de la

Asociación Civil “Las Esperanzas de un Cambio” que figuran como firmantes en el

Convenio Particular de Financiación del Programa Plurianual de Construcción de Viviendas

28

de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Secretaría de Obras Públicas de la

Nación denunciaron la falsificación de su firma.

Dicha Causa fue transferida de juzgado y acumulada con la Causa Nº 6522/2011,

caratulada “Schoklender Sergio y otros s/defraudación contra la Administración Pública,

encubrimiento art. 278 del CP”, que tramita ante el Juzgado: Criminal y Correccional Federal

Nº 5, Sec. 9.

De la documentación relevada, no surge que ni la SSDUV ni la SSOP hayan tomado

medidas ratificatorias o reparadoras de la legalidad del instrumento que le diera origen a la

obra: El Convenio Particular de Financiamiento.

De comprobarse que el Acto Administrativo (Convenio Particular de Financiación-

Obra 780 Viviendas) es inválido o nulo, la magnitud del perjuicio habrá que ponderarla

considerando los fondos públicos comprometidos para la financiación de la obra.

3.2.5.4- Adjudicación de las obras a la empresa constructora

Tanto la Ley Nacional de Obras Públicas 13.064 (modificada por el Decreto Delegado

N° 1023/2001), en su art. 9° como los regímenes jurídicos provinciales específicos, exigen

que el adjudicatario de una obra pública sea seleccionado por el procedimiento de la

Licitación Pública.

Asimismo, en concordancia con lo dispuesto por la normativa nacional, este criterio es

sostenido tanto en el Convenio Marco del 11/08/2005-Programa Federal Plurianual de

Construcción de Viviendas21

como en el en el Reglamento Particular del Programa Federal de

Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios, el cual al referirse a la no objeción

financiera establece que el “…ENTE EJECUTOR” una vez realizada la correspondiente

licitación remitirá a la SUBSECRETARIA DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA la

solicitud de no objeción financiera, en base a una memoria descriptiva en carácter de

21 Convenio suscripto el 11/08/2005 entre el MINPLAN y las Jurisdicciones Provinciales (Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz,

Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego, y Tucumán) y la CABA, con el objeto de una política nacional de acceso a la vivienda,

mediante el cual la Nación se comprometió al financiamiento plurianual no reintegrable para la construcción en todo el país de trescientas mil (300.000) unidades de vivienda.

29

declaración jurada, donde se consignará : Fecha de apertura de la Licitación; monto

aprobado según no objeción para licitar…”.22

Los casos en que resultaron aplicados los regímenes provinciales fueron:

Para las obras desarrolladas en los Municipios de Ezeiza y Tigre: Ley Orgánica de

las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires – Art. 133 y la Ley 6.021 de

Obras Públicas vigente en la Provincia de Buenos Aires, resulta de aplicación

supletoria para la solución de todos los aspectos de obra pública que no estén

expresamente contemplados en la Ley Orgánica de Municipalidades23

.

Para las obras localizadas en la Provincia del Chaco: Ley 4.990 de Obra Públicas

Provincial.

En el caso de las obras emplazadas en Santiago del Estero: Ley 2.092 de Obras

Públicas Provincial.

En la obra de Rosario: Ley de la Provincia de Santa Fe N° 2756/39 y sus

modificatorias, Ley Orgánica de las Municipalidades y Decreto – Ordenanza Nº

19975 / 1957 de Contabilidad de la Municipalidad de Rosario y sus modificatorias.

Cabe aclarar que en el caso de las obras emplazadas en la Ciudad Autónoma de

Buenos Aires, se aplicó el régimen jurídico nacional.

De la información relevada tanto en la SOP como en las diferentes jurisdicciones

surge que las contrataciones realizadas para las obras relevadas fueron realizadas en forma

directa, sin procedimientos de Licitación Pública ni justificativos dentro de la Ley de Obra

Públicas aplicable en cada caso que avalasen administrativamente la Contratación de la

FMDPM para dichas obras.

La contratación de la empresa constructora reviste importancia y ha sido observado en

el punto 4.1.1.3 del presente Informe, toda vez que la figura del co-contratante estatal juega

un papel preponderante en el logro de los objetivos perseguidos y la Licitación Pública no es

un mero requisito formal.

22Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios. Ítem 2.1.6.3. 23 LOM- Artículo 149°: (Texto según Decreto - Ley 9117/78).

30

3.2.6- Desvinculación de la Fundación Madres de Plaza de Mayo en su carácter de

constructora

De acuerdo a lo relevado por el equipo de auditoría en las diferentes jurisdicciones, la

desvinculación de la Fundación de las obras que venía ejecutando en carácter de constructora

se produjo a partir del mes de julio del año 2011.

En los casos de los Municipios de Ezeiza y Tigre y de las Provincias de Chaco y

Santiago del Estero la desvinculación se plasmó en Convenios de Reformulación Contractual

o de Rescisión de obra, según el caso, y las obras las continuó la jurisdicción por

administración.

En cambio, en los casos de la obra de CABA – Castañares y de Rosario, además de

resolverse la situación a partir de marzo del año 2012 (8 meses después que los otros casos) la

obra fue cedida por la Fundación a empresas privadas.

El único caso que, al momento de la visita por parte del equipo de auditoría, el

21/05/2012 se encontraba en situación de indefinición tras producirse la paralización de la

obra por parte de la FMDPM, en el mes de Julio de 201124

, era el de la obra de CABA – Villa

15.

Cuadro N° 14

Jurisdicción Fecha Modo de desvinculación Continuidad de la obra

Ezeiza 08/07/2011 Convenio de Reformulación Contractual Por administración.

Santiago del Estero 08/07/2011 Convenio de Reformulación contractual Por administración. (*)

Tigre 15/07/2011 Convenio de Rescisión Por administración. (*)

Chaco 27/07/2011 Rescisiones de los Contratos de Obra Pública mediante resoluciones emitidas por el MIOSPYMA del Chaco.

Por administración. (*)

CABA - Castañares 29/03/2012 Convenio de Cesión de obra entre la FMPDM y la Empresa SENTRA S.A., autorizado por la SSOP

25

A cargo de la empresa SENTRA SA

Rosario 03/05/2012 Convenio de Cesión del Contrato de Obra Pública entre la FMDPM y la firma PECAM S.A, aprobado por el Municipio

26.

A cargo de la firma PECAM SA.

24 Esta fecha surge de la presentación efectuada por la CBASSE ante la SSOP mediante Nota 593/2011, el 03/08/2011y del reporte elaborado

por el Inspector de Obra el 04/01/2012. 25

Mediante Nota SSOP N° 1448/2011 le comunicó al Fideicomiso “Ni un Paso a Atrás” que actuaba en representación de la FMDPM que no

encontraba objeciones que presentar ante la voluntad de la FMDPM (comunicada por nota del 15/09/2011) “de contratar la finalización de la obra a la empresa que ofrezca las mayores garantías y condiciones satisfactorias, que surja de la compulsa privada de ofertas

encarada a esos efectos, la cual se encuentra en vías de ejecución” 26El Convenio fue aprobado el 18/05/2012 mediante el Decreto Municipal de Rosario Nº 1.180 y ratificado por el Concejo Municipal

mediante Decreto 37.593, el 14/06/2012.

31

Jurisdicción Fecha Modo de desvinculación Continuidad de la obra

CABA – Villa 15 - Situación indefinida al 21/05/2012 -

Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada en las jurisdicciones. (*) Situación al momento de la visita, por parte del equipo de auditoría. En el caso de Ezeiza la obra se encontraba prácticamente terminada.

Lo detectado respecto de este aspecto ha sido observado en el punto 4.1.2.1

3.2.7- Creación del Fideicomiso “Ni Un Paso Atrás”

El 18/08/2011 la Fundación Madres de Plaza de Mayo firmó la creación del

Fideicomiso “Ni Un Paso Atrás”, al cual le cedió la administración completa de la Fundación

y todos los créditos a cobrar por la totalidad de las obras que tenía en curso, determinando

como Fiduciario a FIDEGLOB S.A. y abriendo una cuenta del fideicomiso para el depósito de

los fondos que percibirían por las obras.

Las partes firmantes en el Fideicomiso fueron la Fundación Madres de Plaza de Mayo

como Fiduciante y FIDEGLOB S.A. como Fiduciario.

El objeto del Fideicomiso se encuentra en el art. 2.1 del Contrato de Fideicomiso

que expresa: “la Administración Completa de la Fundación, la percepción de todos los

ingresos correspondientes al Fiduciante (la Fundación) entre ellos, los derechos de cobro

sobre los contratos y/o convenios vigentes y los que se devenguen en el futuro que integran

los bienes Fideicomitidos, aplicando los mismos al pago de: i) las compras de materiales e

insumos requeridos para la producción de la fábrica de paneles constructivos; ii) las

obligaciones preexistentes contraídas por el Fiduciante, iii) y todos los gastos inherentes al

funcionamiento y administración del giro completo e integral del Fiduciante”.

En cuanto a los Bienes Fideicomitidos, el documento suscripto expresa en su art. 2.2

que “son los derechos de cobro que en este acto cede y transfiere el Fiduciante derivados de:

1-Contratos de consultoría con cooperativas, Municipios y Provincias;

2-Contratos de Asesoramiento técnico;

3-Convenios para el Suministro de Materiales para la Construcción de Viviendas;

4-Convenio con Corporación del Sur;

5- Los Derechos de Cobro y/o fondos que un tercero decidiera ceder al Fideicomiso;

32

6-Todos aquellos derechos de cobro vinculados a contratos o convenios que con el

mismo objeto sean instrumentados en el futuro por el Fiduciante;

7-Todos los cánones presentes o futuros que pudiera tener el Fiduciante a causa de la

concesión, locación o gerenciamiento de la planta de producción o cualquier otro

contrato a título oneroso que suscriba, los cuales reemplazarían a los créditos

provenientes de los contratos de suministro, consultoría y asesoramiento indicados

precedentemente;

8-Cualquier clase de ingreso, que por cualquier razón registre la Fundación”.

En todos los casos, el Fideicomiso se presentó ante jurisdicciones y, en algunos

reclamó pagos por diferentes conceptos.

Los pagos realizados al Fideicomiso “Ni Un Paso Atrás” han sido desarrollados en la

observación 4.3.2.6 del presente Informe.

Respecto del Fiduciario, el 12/12/2012, el equipo de auditoría efectuó una consulta

sobre bajas de oficio en la página Web de la AFIP, obteniendo como resultado que la Clave

Única de Identificación Tributaria (CUIT) 30-71005259-6 de FIDEGLOB S.A. había sido

cancelada de acuerdo a lo establecido por la RG 3.358/12-AFIP27

emitida el 06/08/2012.

La Resolución aclara que la cancelación de la CUIT no obsta el ejercicio de las

facultades de verificación y fiscalización que competen a la AFIP, ni implica liberación de las

obligaciones materiales y formales a cargo de los sujetos alcanzados, las que deberán ser

cumplidas en la medida que correspondan.

27 La Resolución 3.358/12- AFIP dispuso la cancelación de la (CUIT) de las sociedades comerciales regularmente

constituidas y de los contratos de colaboración empresaria, que no hayan solicitado el alta en impuestos y/o regímenes, o

que no hayan efectuado presentaciones de declaraciones juradas o que, habiéndolas presentado, no registren ventas,

ingresos, ni empleados en relación de dependencia, declarados. A los efectos fiscales, los “sujetos alcanzados” pasan a ser

“sujetos no inscriptos” en tanto que la AFIP DGI no rehabilite la CUIT del contribuyente.

33

3.2.8- Convenio suscripto entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y la

Fundación Madres de Plaza de Mayo

3.2.8.1-Descripción del Convenio

En el marco de las actividades desarrolladas por el Programa Misión Sueños

Compartidos, el MTEYSS y la Fundación firmaron dos Convenios, con el objeto de

implementar acciones de fortalecimiento del empleo y la capacitación laboral:28

►El Convenio Nº 41 de fecha 22/05/2008, que tuvo 2 (dos) protocolos adicionales:

El Protocolo Nº 01 de fecha 05/01/2009 (extendió el plazo de vigencia del

Convenio por 12 meses a contar a partir del mes de enero de 2009); y

El Protocolo Nº 02 de fecha 04/01/2010 (extendió el plazo de vigencia del

Convenio por otros 12 meses a contar del mes de enero de 2010).

► El Convenio Nº 142 de fecha 30/12/2010, con un plazo de vigencia de 12 meses

contados desde el 01/01/2011.

Forma en que se materializó el objeto del Convenio: El MTEYSS abonaba a los

trabajadores ocupados en las obras del Programa Misión Sueños Compartidos una ayuda

económica mensual no remunerativa equivalente a $ 600, a partir del 01/06/2008, la cual sería

deducida por la FMDPM de la remuneración de la primera quincena del período mensual

correspondiente.

Conforme a lo convenido, el pago de esta ayuda económica no remunerativa era

ordenado cada mes por la Secretaría de Empleo (SE), en base a la nómina de trabajadores que

la FMDPM debía informar antes del día 20 de cada mes anterior al de pago en soporte papel e

informático, incluyendo las eventuales novedades de altas y bajas que se produjeran. Dicha

Secretaría tuvo a su cargo la implementación, seguimiento y evaluación de las acciones

previstas en este Convenio29

.

28Convenio 41 suscripto entre el MTEYSS y la FMDPM – Considerandos in fine. 29Convenio 41/2008 suscripto entre el MTEYSS y la FMDPM – Cláusula Novena.

34

El pago a cada trabajador se concretaba a través de un sistema de pago directo e

individualizado y de carácter intransferible.

Población alcanzada: trabajadores del sector de la construcción, dependientes de la

FMDPM, que se desempeñan en la construcción de barrios de viviendas familiares y edificios

de uso comunitario que la citada Fundación desarrolla en diferentes asentamientos urbanos en

el marco del Programa Misión Sueños Compartidos.

En el proyecto para la construcción de barrios de viviendas familiares y edificios de

uso comunitario la Fundación tomó en cuenta cuatro criterios de ocupación:

Gráfico Nº 3:

Fuente: Convenio N° 41/2008 suscrito entre el MTEYSS y la FMDPM

Al momento de la suscripción del Convenio 41/08, el beneficio alcanzó a 947

personas. Al suscribirse el Convenio N° 142/10 el beneficio se extendió a 4.273 trabajadores.

35

Requisitos exigibles a la Fundación Madres de Plaza de Mayo

Por la Cláusula Quinta de los convenios suscriptos la FMDPM se comprometió a:

Según la misma cláusula, el incumplimiento de cualquiera de estas especificaciones

por parte de la FMDPM provocaría la caducidad del beneficio otorgado, sin perjuicio de las

acciones legales que correspondiesen destinadas a obtener el reembolso por parte del

empleador, de los montos percibidos indebidamente.

Asimismo, la cláusula sexta el Convenio preveía que en el caso de detectarse que

alguno de los beneficiarios, se encontrara percibiendo prestaciones por desempleo (Ley

24.013), prestaciones dinerarias del Seguro de Capacitación y Empleo, del Programa Jefes de

Hogar o cualquier otro beneficio que prevea transferencias dinerarias, el pago se suspendería

de inmediato.

La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) era la encargada de

detectar las incompatibilidades que pudieren existir30

, en tanto que la Secretaría de Empleo

tenía a su cargo la implementación, seguimiento y evaluación de las acciones previstas en el

30Convenio Nº 41/2008 MTEYSS – FMDPM, Cláusula Séptima.

Abonar a los trabajadores, el suplemento de dinero necesario para la categoría del CCT aplicable.

Cumplir con todas sus obligaciones laborales y previsionales.

No disminuir la dotación total del personal registrado en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones- SIJP al momento de la presentación de su solicitud.

Abstenerse de suspender personal y/o reducción de jornada durante el período de inclusión de los trabajadores en el convenio.

36

convenio y estaba facultada para dictar las normas complementarias y aclaratorias que fueran

necesarias para la mencionada implementación31

.

A fin de dar cumplimiento a los compromisos asumidos en el marco de lo convenido

con el MTEYSS, la Fundación debía arbitrar los medios tendientes a:

Inscribir la nómina de los trabajadores ante el REGISTRO DE LA INDUSTRIA DE

LA CONSTRUCCION (IERIC) y ante los ORGANISMOS DE LA SEGURIDAD

SOCIAL.

Denunciar datos filiatorios de los trabajadores y número de CUIL.

La ejecución de los Convenios suscriptos entre el MTEYSS y la Fundación le implicó

al Gobierno Nacional la erogación de $53.467.800 (pesos cincuenta y tres millones

cuatrocientos sesenta y siete mil ochocientos), que en función de la cantidad de beneficios

pagados se distribuyeron del siguiente modo:

Cuadro Nº 15

Jurisdicción Pagado

Monto % % Acumulado

CABA $ 22.558.800,00 42,19 42,19

Chaco $ 11.793.000,00 22,06 64,25

Buenos Aires $ 10.684.200,00 19,98 84,23

Santiago del Estero $ 5.214.000,00 9,75 93,98

Santa Fe $ 898.200,00 1,68 95,66

Otras jurisdicciones $ 2.319.600,00 4,34 100,00

Total Abonado $ 53.467.800,00 100,00 -

Fuente: Datos aportados por SE – MTEYSS.

Tal como surge del cuadro, el 95,66% de las prestaciones se concentraron en las

jurisdicciones en las cuales el equipo de auditoría relevó obras.

31Convenio Nº 41/2008 MTEYSS – FMDPM Cláusulas Novena y Décima.

37

Gráfico Nº 4

Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por SE – MTEYSS.

En cuanto a la distribución del total erogado a lo largo del período analizado, el año

2010 es el que concentró la mayor cantidad de pagos.

Cuadro N° 16

Jurisdicción Pagado por año

(En $) Total (En $)

2.008 2.009 2.010 2.011

Buenos Aires 3.000,00 1.080.000,00 5.746.800,00 3.854.400,00 10.684.200,00

CABA 3.149.400,00 6.069.000,00 8.283.000,00 5.057.400,00 22.558.800,00

Chaco - 1.552.200,00 5.603.400,00 4.637.400,00 11.793.000,00

Santa Fe - 3.000,00 301.200,00 594.000,00 898.200,00

Santiago del Estero - 415.800,00 2.889.600,00 1.908.600,00 5.214.000,00

Otras Jurisdicciones - 346.800,00 1.170.000,00 802.800,00 2.319.600,00

Total En $ 3.152.400,00 9.466.800,00 23.994.000,00 16.854.600,00 53.467.800,00

En % 5,90 17,71 44,88 31,52 100,00

Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por SE – MTEYSS.

38

Gráfico N° 5

Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por SE – MTEYSS

En cuanto a la cantidad de trabajadores empleados por la Fundación a lo largo del

período 2008 – mayo 2011 se ha contabilizado un total de 7.119 personas que, en algún

momento trabajaron en las obras, con la siguiente distribución:

Cuadro N° 17

Jurisdicción Total %

CABA 2.462 34,58

Chaco 1.796 25,23

Buenos Aires 1.726 24,24

Santiago del Estero 569 7,99

Rosario 240 3,37

Otras Jurisdicciones 326 4,58

Total 7.119 100,00

Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por SE – MTEYSS

3.2.8.2- Obligaciones asumidas por las partes en los Convenios y Contratos suscriptos para

desarrollar las obras de construcción de viviendas, en relación a los trabajadores

contratados para tal fin.

En el siguiente cuadro se muestra la situación verificada en cada una de las obras

relevadas.

39

Cuadro N° 18

Situación verificada en los Convenios (CPF / CUCYT), Contratos de Obra Pública / Convenios de Cooperación (CCIYAT)

Jurisdicción

La Fundación se asumió como única y exclusiva responsable por el cumplimiento

de todas las normas laborales, previsionales, de seguridad social, de higiene y

seguridad en el trabajo, impositivas, entre las más relevantes.

La UELse comprometió a cooperar activamente con la tarea del MTEYSS en cuanto

a la fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y de la seguridad social.

- La Rubita32

- B° Villa del Carmen33

- Tigre – El Garrote34

No se consignan las obligaciones de las partes en la materia.

- Ezeiza35

,

- Santa Sylvina

- P. R. Sáenz Peña36

La Fundación se asumió como única y exclusiva responsable por el cumplimiento

de todas las normas laborales, previsionales, de seguridad social, de higiene y

seguridad en el trabajo, impositivas, entre las más relevantes.

No se consigna compromiso alguno de la UEL.

-Barrio Don Bosco Etapas

1 y 237

-Rosario - Barrio Travesía

-Castañares

Fuente: CPF, CUCYT, COP, CCIYAT, Ley 6021 de la Provincia de Buenos Aires.

Particular mención merece lo ocurrido en el caso de la obra CABA Villa 15, donde si

bien originalmente en el Pliego Único de Condiciones Particulares suscripto entre la CBASSE

y la FMDPM el 13/04/2010 se consignó que el pago de cada certificado mensual de obra

estaba condicionado a la previa presentación por parte de la Fundación de los comprobantes

de depósitos por aportes al sistema de seguridad social y el fondo de desempleo

correspondientes al mes precedente al de los trabajos certificados, así como seguros

obligatorios y demás disposiciones que rigen la materia (Ítem 2-Personal afectado a la obra –

Sub-ítem 2.2- Salarios), por Resolución Nº 101 de la Presidencia de la Corporación CBASSE

(PCBAS) del 07/04/2011, este requisito fue dejado sin efecto.

32Convenios Particulares de Financiación suscritos entre la SSDUV, la FMDPM, el IPDUV y la “Asociación Civil

Soberanía” para la construcción de viviendas y obras complementarias – Cláusula vigésimo cuarta. 33CPF SSDUV, FMDPM, Asociación Vecinal “Madres Unidas Bº. Sargento Cabral Nº1, IPVU Cláusula Vigésimo Cuarta. 34 CPF: SSDUV, FMDPM, la Asociación Civil “FUNDAE”, la Municipalidad de Tigre y el IPV de la Provincia de Buenos

Aires Cláusulas Décimo Segunda y Vigésimo Cuarta. 35En el caso de la obra de Ezeiza resulta aplicable en carácter supletorio la Ley 6021 de Obras Públicas de la Provincia de

Buenos Aires, Artículo 60 Inciso c) “Cuando el contratista infrinja a las leyes del trabajo en forma reiterada” ello le da

derecho a la Provincia a rescindir el Contrato de Obra. 36En el caso de las obras de Santa Sylvina y P. R. Sáenz Peña resultaba de aplicación supletoria la Ley Provincial 4.990 de

Obra Pública, que en su Artículo 70 indica que “…El incumplimiento de la legislación laboral, previsional y de cobertura

por parte del contratista, se considerará falta grave y dará derecho al organismo a descontar de los certificados los

montos respectivos y la reiteración de la falta dará lugar a sanciones, pudiendo llegar a la rescisión del contrato. de tales

situaciones se comunicara al Registro de Constructores de Obras Públicas de la Provincia del Chaco”. 37Convenio de Cooperación Institucional y Asistencia Técnica firmado el 13/03/2009 por el IPVU y la FMDPM - Cláusula

Séptima.

40

En los considerandos de dicha Resolución es de mencionar el Dictamen emitido por la

Asesoría Legal y Técnica de la CBASSE, que indica que la Corporación era “una simple

administradora de los fondos aportados y las obras contratadas por la Subsecretaría de

Obras Públicas” - MINPLAN, “(…) en el marco del Convenio Único de Colaboración y

Transferencia” (13/04/2010), “(…) por lo que no sería de aplicación ninguna de las hipótesis

de solidaridad laboral” anteriormente referidas.

3.2.8.3- Verificaciones realizadas respecto al cumplimiento de las obligaciones laborales,

sociales y previsionales y criterios de selección de los trabajadores de las obras

Con relación al Convenio 41/08, protocolos adicionales 1 y 2 del mismo y 142/10

celebrados entre la FMDPM y el MTEYSS se efectuaron verificaciones a efectos de

determinar el cumplimiento por parte de la Fundación de las obligaciones laborales, sociales y

previsionales y, en cuanto a los criterios de selección, si se presentaron situaciones de

incompatibilidad respecto de la condición de estar desocupado, si estaban percibiendo las

prestaciones por desempleo previstas en la Ley Nº 24.013, o prestaciones dinerarias previstas

por otros Programas Nacionales, Provinciales o Municipales de empleo o de capacitación

laboral, la edad de los trabajadores y la proporción de hombres y mujeres38

.

Para ello a partir de los listados de trabajadores que percibieron la ayuda económica en

el período auditado (Ejercicio 2005 al primer cuatrimestre de 2011 inclusive) aportados por la

Secretaría de Empleo (SE), se le requirió la información pertinente a una serie de entidades la

cual fue homogeneizada en una base de datos que permitió efectuar las consultas previstas.

Las entidades consultadas fueron:

- Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).

- Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES).

- Instituto de Estadísticas y Registro de la Industria de la Construcción (IERIC).

- Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT)39

.

38Respecto del criterio de contratar personas discapacitadas no se hicieron constataciones por no contar la base suministrada

con información al respecto. 39 Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) depende de la Secretaría de Seguridad Social del MTEYSS.

41

- Superintendencia de Seguros de Salud (SSS)40

.

Cabe aclarar que para hacer las verificaciones se consideró el universo completo de

trabajadores de la Fundación que intervinieron en todas las Jurisdicciones en donde se llevó

adelante la MISION SUEÑOS COMPARTIDOS.

En las observaciones 4.1.1.4 y 4.1.1.5 se expone lo relevado en torno al cumplimiento

de las obligaciones laborales, sociales y previsionales por parte de la Fundación.

En el caso del criterio de contratar personas entre 18 años y la edad jubilatoria, su

cumplimiento sólo se corroboró mediante los números de CUIL de los trabajadores

consignados en las bases informáticas suministradas por el MTEYSS y ANSES, que fue la

información a la que tuvo acceso el equipo de auditoría.

Los demás resultados obtenidos, respecto al cumplimiento de los otros criterios, han

sido desarrollados en la observación 4.1.1.6 del presente Informe.

40 Superintendencia de Servicios de Salud (SSS) es un organismo descentralizado del Ministerio de Salud.

42

3.2.9- Síntesis de aspectos legales relevados

A continuación se expone sintéticamente el resultado de las verificaciones practicadas

desde la perspectiva del análisis legal, a partir del cual se formularon las observaciones que se

exponen en el punto 4.1 del presente Informe.

Cuadro N° 19

Aspectos administrativos ¿Existía Regulación

legal?

¿Se cumplió? ¿Se tomaron medidas correctivas?

Unidad Ejecutora Nacional con incumbencia en materia habitacional

SI Parcialmente NO

Procedimiento de solicitud por la Unidad Ejecutora Local (UEL) del financiamiento

SI SI No aplica

Procedimiento de selección de contratista etapa SSDUV y SSOP

SI NO NO

Procedimiento de rendición de cuentas SI Parcialmente NO

Contrato de Obra Pública con la contratista SI Parcialmente NO

Procedimiento de pago por avance de obra SI Parcialmente NO

Cobertura de seguros de la contratista SI Parcialmente NO

Sistema de ejecución de la obra (ajuste alzado) SI SI No aplica

Controles de los aportes de los trabajadores de la FMDPM por las UEN y UEL

SI NO NO

Controles a la fundación por parte del IERIC, AFIP, ANSES y SRT

SI SI No aplica

Controles para verificar el cumplimiento de los criterios de ocupación consignados en el Convenio 41/2008 suscripto entre el MTEYSS y la Fundación

SI NO NO

Fuente: Elaboración propia a partir de las verificaciones practicadas.

43

3.3- Módulo Técnico

3.3.1-Características del sistema constructivo utilizado en la obra

El Sistema Constructivo con el que se construyeron la tabiquería y las paredes de las

viviendas se denomina Emmedue (M2) y es propiedad de la empresa de origen italiano

Cassaforma S.A., contando con Certificado de Aptitud Técnica (C.A.T.)41

y constancia

emitida por la comercializadora Cassaforma42

de la cesión del derecho de uso a la Fundación.

El Emmedue es un sistema abierto (adaptable a cualquier tipo de diseño), basado en la

utilización de paneles interiores y exteriores portantes43

, compuestos por dos mallas de

alambre de acero que encierran placas de poliestireno expandido44

(lo que otorga resistencia

térmica y acústica), sobre los que se proyecta el concreto de cemento manual o

mecánicamente de unos 3 cm. de espesor.

Ello les da rigidez y los convierte en portantes, además de proveer aislación hidrófuga

e ignífuga45

.

Las terminaciones son iguales a la construcción tradicional en tipo y material. Admite

cerramientos y aberturas de cualquier modelo comercial, en tanto que para los techos y

entrepisos se utilizan los mismos paneles reforzados y capa de compresión.

En términos de los tiempos de ejecución de las obras, el rendimiento según el sistema

utilizado, sólo para el levantamiento de panelería (paredes) en una superficie de 68,36 m2 (que

es la superficie promedio de las viviendas relevadas) sin tener en cuenta las fundaciones ni la

panelería de cubierta, y considerando una cuadrilla compuesta de modo similar y una jornada

laboral de 8 horas, es el siguiente:

41Disp. DTP No. 2809 - Dirección de Tecnología y Producción – SSDUV del 17/12/2009 con vencimiento el 17/10/2012. 42 Información relevada en obras visitadas por el equipo de auditoría. 43Revista Vivienda S.R.L.: Vivienda, la Revista de la Construcción N° 592, edición Noviembre 2011. 44Material que se conoce comúnmente con el nombre comercial de “Telgopor”. 45 En rigor no se debería clasificar el Sistema Emmedue entre los de prefabricación, ya que los paneles son un insumo de obra

que se prepara en taller y no un material en sí mismo, siendo la obra húmeda -el revoque proyectado que se prepara y se

coloca in situ-, el material que termina de darle al panel la característica de muro o tabique portante (estructural).

44

Cuadro N°20

Sistema constructivo Composición de la cuadrilla

Jornadas necesarias

Emmedue 2 oficiales, 1 medio oficial y

3 ayudantes 13

Tradicional Racionalizado 2 oficiales y 3 ayudantes 32

Fuente: Manual del Sistema Emmedue y "Cómputos y Presupuestos. Manual para la Construcción de Edificios". Mario Chandías y Enrique N. Fernández. 18va. Edición, Buenos Aires, Librería y Editorial Alsina.

En cuanto a la duración de las tareas en función de las competencias de la mano de

obra, las equivalencias son las siguientes:

Horas de Oficial: El Sistema Emmedue equivale a 40,63% del Sistema

Tradicional Racionalizado.

Horas de Ayudante, el Sistema Emmedue equivale a 44,83% del Sistema

Tradicional Racionalizado.

Las ventajas del uso del sistema constructivo se resumen en que calculado en volumen

de obra para el mismo tiempo de ejecución, el Sistema Emmedue es más rápido que el

Sistema Tradicional Racionalizado y que con muy poca capacitación los operarios pueden

aplomar paneles, colocar las instalaciones y proyectar el revoque resistente, frente a los

sistemas tradicionales que requieren de mayor número de oficiales y medio-oficiales.

Además, el Sistema Emmedue permite contratar mano de obra de ambos sexos, ya que

no se trabaja con elementos pesados ni se requiere gran fuerza física.

3.3.2-Tipologías de las viviendas

Dado que los paneles tienen la propiedad de ser autoportantes el Sistema Emmedue

permite construir en altura, dependiendo la cantidad de pisos del pertinente cálculo de

estructuras y de los Códigos de Planeamiento o Urbano-Ambientales de cada jurisdicción

donde se halla emplazada la obra.

La muestra relevada incluyó tanto viviendas unifamiliares como multifamiliares.

45

Cuadro Nº 21

En el siguiente cuadro se muestran las tipologías de viviendas de las obras relevadas,

en términos de cantidad y tipo de dormitorios.

Cuadro N° 22

Fuente: Convenios y Contratos.

Considerando una superficie promedio de 68,36 m2del conjunto de tipologías de

vivienda de las obras de la muestra, se las comparó con las del Programa Plurianual de

Construcción de Viviendas y las del Programa Techo Digno, resultando ser las del Programa

Misión Sueños Compartidos de mayor superficie: 35,82% y 19,78 %, respectivamente.

46 Son Unidades Funcionales de tres dormitorios de mayor superficie. 47 Al no contar con información del I.V.C. ni la S.O.P. se infiere que se trata de viviendas de 3 dormitorios. 48 Son 96 viviendas nuevas y mejoras en 72 ya construidas. Se toman solamente las viviendas nuevas. 49El Convenio Original, por 500 Viviendas en La Rubita, tenía un plazo de 19 meses. 50 Conforme a lo convenido la ejecución de la obra se haría en dos etapas, comprendiendo la primera 256 Viviendas.

Obra Tipologías de Vivienda

1 Dorm. 1 Dorm. Discap.

2 Dorm. 2 Dorm. Discap.

3 Dorm. 3 Dorm. Discap.

3 Dorm. Numerosos

46

Total Obra

Ezeiza - - - - 84 - - 84

Tigre 42 4 100 7 56 4 75 288

Castañares - - - - 78047

- - 780

Villa 15 - - - - 96 - - 9648

La Rubita (70) 49

- - 22 - 44 4 - 70

P.R. Sáenz Peña (220)46

- - 69 - 14- 11 - 220

Santa Sylvina (70)46

- - 22 - 44 4 - 70

P.R. Sáenz Peña (148) - - 86 - 6- 2 - 148

Santa Sylvina (86) - - 26 - 52 8 - 86

Rosario50

- - 96 9 151 - - 256

Villa del Carmen - - 32 2 32 2 - 68

Don Bosco 1ª Etapa - - 96 4 123 9 - 232

Don Bosco 2ª Etapa - - 52 - 8- 12 - 144

Totales 42 4 6-1 22 1.742 56 75 2.542

46

Cuadro Nº 23

Tipología Superficie Promedio

MSC

Superficie Programa Plurianual

Superficie Techo Digno

1 Dormitorio 47,66 m2

44 m2 55 m2

1 Dormitorio discapacitados 47,66 m2

2 Dormitorios 62,64 m2

2 Dormitorios discapacitados 7-,45 m2

3 Dormitorios 71,22 m2

3 Dormitorios discapacitados 75,38 m2

3 Dormitorios numerosos 1-3,5- m2

Superficie MSC promedio 68,36 m2 - -

Relación e/ superficie de viviendas MSC y las de Programas Federales de Vivienda

35,82% 19,78%

Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada.

3.3.3- Plazo de ejecución de la obra.

3.3.3.1- Plazos convenidos

El plazo de ejecución de cada una de las obras incluidas en la muestra, conforme

surge de la documentación contractual ha sido el siguiente:

Cuadro N° 24

Fuente. Elaboración propia a partir de la documentación contractual relevada.

El control del avance físico de una obra incluye la evaluación del normal

desenvolvimiento de las tareas de la obra en cuanto al ritmo de las mismas.

A tal fin, resulta posible aplicar una serie de herramientas y procedimientos, tales

como:

51El Convenio Original por 500 Viviendas en La Rubita tenía un plazo de 19 meses. Las obras P.R. Sáenz Peña 220

viviendas, la Rubita 70 viviendas y Santa Sylvina, 70 viviendas, son producto de la relocalización de las 500 viviendas.

Obra Cantidad de obras

Plazo Original

CABA – Castañares; Tigre; P.R. Sáenz Peña (220)

51

3 24 meses

Don Bosco (E1); La Rubita (70); Villa del Carmen; Santa Sylvina(70); Ezeiza; Rosario- Bº Travesía; CABA - Villa 15; Santa Sylvina(86); Sáenz Peña (148); Don Bosco (E2)

10 12 meses

Total 13 -

47

El Plan de Inversiones que planifica este ritmo.

Los Certificados de Obra donde se expresa el avance real de la misma.

Las inspecciones periódicas de la obra.

El Libro de Órdenes y Pedidos donde deben anotarse todas las novedades de la

obra, inclusive los atrasos y las sanciones que correspondan.

Las causas que justifican retrasos en obra pueden ser:

Climáticas:

Lluvias: para justificar días caídos por lluvias, la Contratista debe

presentar a la Inspección el parte de Lluvias que emite mensualmente el Servicio

Meteorológico Nacional. La Inspección de Obra decide si corresponde extender el

plazo de ejecución de la obra y en cuántos días.

Caso Fortuito:

Puede resultar que se presenten dificultades en la ejecución misma de la

obra que justifiquen la extensión del plazo, por ejemplo: diferente capacidad portante

en varios puntos del terreno que obliguen al re-cálculo de las fundaciones.

Fuerza Mayor:

Falta notoria de materiales en el mercado.

Demora en la entrega de insumos que deban ser preparados en taller.

Demora en la entrega de materiales.

Huelgas.

Ejecución:

Tareas extracontractuales solicitadas por la contratante.

Las causas que originen retrasos deben ser consignados en el Libro de Órdenes de

Servicio.52

52J.V. Rivarola-M.E. Meoli: Tratado de Arquitectura en relación al Derecho. Contratos, Derechos, Dirección en la

construcción de edificios – Ed. Zanetti, Año 1960:“Normas clásicas para las Cláusulas Generales de Ajuste Alzado

Riguroso Total” –Cláusula 133: “(…)En este libro de órdenes quedará asentado el reclamo sobre la calidad de los

materiales, cuando ella no sea la estipulada en el contrato, y la orden de retirarlos del obrador en un plazo perentorio; la

protesta si los métodos o errores del trabajo no aseguran – a juicio del director de la obra – la terminación en las

condiciones o en el plazo convenidos; la exigencia de deshacer lo mal hecho y la indicación sobre la forma correcta de

ejecutar aquello que no haya sido bien entendido en su especificación, o que no se hubiere especificado textualmente

detallado; la corrección de lo que al ser ejecutado resultó diferente de lo previsto en plano; etc.”

48

La observación a la que dio lugar el resultado de este análisis se encuentra en el punto

4.2.1.6 del presente Informe.

3.3.4- Libros de Actas y Órdenes de Servicio

En el Libro de Actas y Órdenes de Servicio se debe dar orden de comienzo a cada una

de las tareas de la obra, indicando la documentación –planos, especificaciones técnicas- a

utilizar en cada caso53

. También deben constar las inspecciones realizadas por el Comitente y

Dirección de Obra.

El Pliego de Cláusulas Generales para la Licitación y Contratación de Obras

Públicas, aplicado por las Unidades Ejecutoras Nacionales indica que tanto el Libro de

Órdenes de Servicio que por escrito imparta la Inspección; como el Libro de Notas de Pedido

del contratista; constituyen documentación accesoria al contrato de obra54

. Lo que se asienta

en dichos libros debe cumplir los siguientes requisitos: deberá ser cronológicamente

consignado por escrito y el libro tendrá que ser foliado, sellado y rubricado por el comitente,

que la Inspección o contratista (según el caso) guardará en la obra.

Lo verificado respecto de este punto se encuentra desarrollado en el punto 4.2.1.7 del

presente informe.

3.3.5- Costo de las viviendas

Para el análisis del costo de las viviendas resulta pertinente desarrollar aspectos

básicos del sistema de contratación utilizado.

La base del sistema jurídico-económico de ejecución de obra por ajuste alzado relativo

es: una obra total por un precio global.

En este sistema está admitida la variación de precios (en menos: desagio; en más:

mayores costos, por redeterminación de precios55

) y la variación de proyecto (en menos:

disminución, en más: demasía56

).

53Manual del Ejercicio Profesional de la Arquitectura del Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (CABA) - MEPA

A-202. 54Pliego de Cláusulas Generales para la Licitación y Contratación de Obras Públicas- Artículo 36, 64 y 65. 55La redeterminación de precios en el caso de las obras públicas se rige por el Decreto No. 1295/2002. 56Las demasías – o trabajos adicionales- se tratan como contratos “dentro del contrato”, es decir que se especifican, se

presupuestan y se liquidan separadamente.

49

En el caso de la obra pública para vivienda de interés social, existe un precio tope

por unidad de superficie ($/m2) y en las licitaciones no son admitidas las ofertas que

excedan ese límite.

Con este sistema también se admite el acopio de materiales, que consiste en la

compra por adelantado de los materiales que no fraguan y/o no tienen vencimiento, con el fin

de fijar su precio.

Estos materiales deben guardarse en la obra. De existir acopio, debe suscribirse un

acta. El desacopio (fijación de los materiales acopiados a la obra) puede hacerse de manera

global (un porcentaje fijo en cada certificado) o mediante una certificación especial que

contemple por porcentajes de incidencia en el rubro acopiado57

.

El dinero que se entrega al contratista con cada certificación tiene el carácter de

adelanto por la obra total y el pago total se concreta al final de la obra, junto con la recepción

definitiva, al final del plazo de garantía58

.

En los certificados de obra los ítems son desglosados con su porcentaje de incidencia

en el total de la obra, y su valor “por unidad técnica” - metro; metro cuadrado; metro cúbico;

litro; unidad - o “global”, como corresponde al espíritu del sistema, ya que –conceptualmente-

en cada certificación se liquida el total de la obra realizada hasta ese momento.

En las obras relevadas los ítems correspondientes a las obras de infraestructura, no

aparecen desglosados sino con valores globales en los presupuestos y certificados de avance

de las obras, por lo que resultó imposible realizar un costeo de las obras de infraestructura que

permitiese identificar qué y cómo se computó y presupuestó cada uno de esos ítems.

Según el Programa Federal de Construcción de Viviendas, la incidencia de la

Infraestructura de Servicios y Obras Complementarias debe ser menor al 20 % del precio de

las viviendas.

En los casos de redes frentistas y de nexos de agua, cloaca o gas se dispondrá de un

quince por ciento (15%) del valor de la vivienda como monto tope financiable”59

.

57El Ajuste Alzado también admite que el Contratista principal celebre subcontratos con otros Contratistas. En esos casos el

Contratista Principal es responsable por los trabajos realizados por el o los Subcontratista(s) y el pago a los Subcontratistas

es responsabilidad del Contratista principal. 58También está permitido que el Contratista principal celebre subcontratos con otras empresas. En estos casos el Contratista

principal es responsable por los trabajos realizados por el subcontratista. El pago a los subcontratistas es responsabilidad

del Contratista principal. 59Del Reglamento del Programa Techo Digno, punto 2.7.2.1

50

En tanto que para el Sistema Tradicional Racionalizado, promediando los datos de la

Cámara Argentina de la Construcción (CAC)60

, la Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda

(SSDUV)61

, el Cuaderno de Cabecera62

y el Manual del Ejercicio Profesional de la

Arquitectura (MEPA)63

, la incidencia de las Instalaciones es de 14,51%.

En el siguiente cuadro se muestra la incidencia que tuvo la infraestructura sobre el

monto total convenido para obra. La infraestructura a la que se hace referencia es

exclusivamente la propia del frente de las viviendas: Instalación eléctrica, de agua fría y

caliente, de gas y cloacal.

Cuadro N° 25

Obra Incidencia

(En %)

Castañares. 9,84

Barrio Don Bosco 1ª Etapa. 4,81

Tigre. 16,84

La Rubita, 70 Viviendas. 13,23

Sáenz Peña, 220 Viviendas. 11,04

Villa del Carmen. 9,70

Santa Sylvina, 70 Viviendas. 13,22

Ezeiza. 7,89

Rosario. 4,50

Villa 15. 6,60

Santa Sylvina, 86 Viviendas. 10,40

Sáenz Peña, 148 Viviendas. 11,03

Barrio Don Bosco 2ª Etapa. 3,77

Promedio 9,45%

Fuente: Producción propia a partir de los datos de la certificación.

De lo expuesto surge que:

Se cumplió con la exigencia del Programa Federal de Construcción de Viviendas y el

Programa Techo Digno.

La incidencia de las instalaciones de las obras incluidas en la muestra sobre el monto

total convenido resultó ser un 34,87% menor que una obra de similares características

construida con el Sistema Tradicional Racionalizado.

Los resultados del análisis de los costos de construcción de las viviendas se encuentran

expuestos en el punto 4.2.1.5 del presente Informe.

60 Fuente: “Cómputos y Presupuestos”. Arq. Mario E. Chandías. 18ª. Edición. Editorial Alsina, Buenos Aires. ISBN: 950-

553-119-2. 61 Fuente: www.cnvivienda.org.ar/nuevo/notas/revista32/subsecretaria32.pdf 62 Fuente: “Cuaderno de Cabecera”. Arq. Carlos Virasoro. Editorial Revista Vivienda, 1978, Buenos Aires. 63 Fuente: MEPA. Documentos A-406 Y a-407. Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (C.A.B.A.).

51

3.3.6 - Aspectos relevados de las obras

A efectos del análisis se han contemplado los aspectos que comprendidos desde la

etapa inicial de la obra hasta su finalización, tomando en cuenta los “Estándares Mínimos de

Calidad para Viviendas de Interés Social”- Revisión 2-6, definidos por la Subsecretaría de

Desarrollo Urbano y Vivienda, los cuales fueron declarados expresamente conocidos y

consentidos por cada una de las Unidades Ejecutoras Locales y la FMDPM al firmar el

Contrato de Obra Pública64

, así como los parámetros propios de la construcción con este tipo

de sistemas.

En el documento “Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social”

(en adelante, EMCVIS) se definen parámetros básicos vinculados a:

La Elección del Terreno.

El Diseño Urbano.

El Diseño del Conjunto Habitacional.

La Vivienda (en particular).

La habitabilidad.

La durabilidad.

Asimismo, contiene especificaciones técnicas básicas referidas a rubros de la obra en

los cuales tradicionalmente se detectaron problemas de la calidad constructiva.

La metodología utilizada en la visita a las obras ha sido la aplicada habitualmente en

las auditorías de planes de vivienda. Para el desarrollo de esta tarea el equipo de auditores es

acompañado por representantes de la Unidad Ejecutora Local, de la inspección de obra, a los

que en algunas ocasiones pueden sumarse representantes de organizaciones sociales y/o de los

vecinos a los cuales les han asignado las viviendas.

En primer lugar, se efectúa una recorrida por todo el predio donde están localizadas las

viviendas y los edificios comunitarios, a fin de poder apreciar los aspectos externos de las

64En los casos de las obras de CABA- Castañares y Tigre - Barrio El Garrote ello surge de las características técnicas de las

viviendas estipuladas por el Programa de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios, en el marco del cual se

suscribieron los respectivos Convenios Particulares de Financiación de las obras.

52

construcciones, aperturas de calles, las conexiones de nexo de instalaciones y todo otro

aspecto que hace al emplazamiento del complejo habitacional.

En segundo lugar, el arquitecto del equipo selecciona al azar una serie de viviendas a

las cuales se ingresa para hacer el relevamiento de los aspectos constructivos internos.

En caso que la obra no esté terminada se incluyen en el relevamiento viviendas que se

encuentren en diferente grado de ejecución.

Se toman fotografías del conjunto y del exterior e interior de las viviendas.

En la siguiente matriz se muestran los diferentes aspectos relevados en las obras, las

situaciones de riesgo que podrían ocurrir en caso de su incumplimiento y lo detectado en las

obras relevadas por el equipo de auditoría.

Para ello se tomó como fuente de referencia: la normativa vigente en materia de Obra

Pública Nacional y de cada una de las jurisdicciones analizadas, los Convenios y Contratos de

Obra; la Documentación Técnica (planos, planillas, especificaciones técnicas: Manuales del

Sistema Emmedue; y “Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social”-

SSDUV); los Libros de Órdenes y Servicios; los Certificados de avance de Obra; las Notas

cursadas por la AGN y lo relevado en las visitas a las obras que compusieron la muestra.

En primer lugar se listaron los aspectos relevados y seguidamente se definieron las

posibles situaciones de cumplimiento.

Para las situaciones de incumplimiento, a fin de dimensionarlas, se tuvo en cuenta si se

trataba de una deficiencia reversible (reversibilidad) y su alcance (si se registró en parte de las

obras o en todas).

En el siguiente cuadro se muestran las situaciones posibles:

Cuadro Nº 26

Situación Tipo de deficiencia

Alcance

Se cumplió - En todas las obras

Se incumplió

Es reversible En parte de las obras

En todas las obras

Es irreversible (*) En parte de las obras

En todas las obras Fuente: elaboración propia a partir de lo relevado y de lo estipulado por las normas que regulan la construcción de las viviendas incluidas en la muestra. (*) Dentro de la categoría de “Es irreversible”, se consideraron a aquellas situaciones cuya modificación implicaría demoler lo ya construido o cualquier otra medida que por su alto costo resultase impracticable.

53

Posteriormente, a las duplas compuestas por las variables alcance y reversibilidad se

les asoció los posibles “niveles de debilidad”, así como las consecuencias que puede acarrear

el incumplimiento de ese aspecto.

Cuadro Nº 27

Situación / reversibilidad Nivel de debilidades

Cumplido Nulo

Incumplido en parte de las obras - Reversible Bajo

Incumplido en todas las obras- Reversible Mediano

Incumplido en parte de las obras - Irreversible Alto

Incumplido en todas las obras - Irreversible Muy Alto

Fuente: elaboración propia a partir de lo relevado.

Definido el esquema de análisis y volcados los resultados en una grilla, se efectuó un

análisis de frecuencia que permitió analizar la distribución de los casos según la categoría

“Situación / Reversibilidad” y determinar qué “nivel de debilidad” agrupaba la mayor

cantidad de casos, cuyo resultado se muestra a continuación.

54

Cuadro N° 28

Aspecto

En parte de las obras

En todas las obras

Riesgos asociados en caso de incumplimiento

Re

ve

rsib

le

Irre

ve

rsib

le

Re

ve

rsib

le

Irre

ve

rsib

le

1- Estudiar la situación de Dominio del terreno donde se construirían las obras.

1 - - -

Construcción en Suelo Ajeno.

Incumpliendo de los requisitos para la obtención del Certificado de No Objeción Técnica.

2- Evaluación de las Características Intrínsecas del terreno.

- 1 - -

Desconocimiento de la topografía, de la probable necesidad de realizar grandes movimientos de suelo, de la medianería, de posibles construcciones a demoler.

3- Estudio De Suelos - 1 - - Mala elección del Sistema de Fundaciones. Riesgo estructural. En suelos permeables ruina de las fundaciones.

4- Proyecto de Implantación según las Características del Terreno

- - - - Cumplido.

5- Proyecto de Tipologías de acuerdo con la composición social de los adjudicatarios

- - 1 - Hacinamiento, venta de las viviendas, divisiones internas de los dormitorios.

6- Presentación del Cálculo de Estructuras

- - - 1 Ruina de la Obra. Fisuras en las paredes. Descalce de las carpinterías. Filtraciones.

7- Producción de la Documentación Técnica

- - - - Cumplido.

8- Confección de Presupuestos por Análisis de precios

- - - 1 Imposibilidad de determinar el costo real de la obra.

9- Confección del Plan de Trabajo con arreglo a calendario

- - - 1 Imposibilidad de control del cumplimiento de los plazos de la obra y de la entrada y salida de gremios.

10- Preparación de la Logística de la Obra

- - - 1 Falta de materiales. Atraso en el cumplimiento de los plazos.

11- Obtener los Certificados de Factibilidad e Impacto en los Servicios Públicos.

- - - 1

Mala apreciación de las posibilidades de obtención de servicios. Carencia de previsión en el Programa presupuestario. Mala apreciación de la necesidad de Nexos.

12- Trámites ante los Colegios / Consejos Profesionales.

1 - - - Imposibilidad de ejercicio del poder de policía sobre la matrícula y la documentación.

13- Trámites ante los Organismos Municipales.

1 - - -

Falta de control del proyecto con arreglo a normas municipales. Falta de registro de la obra, como consecuencia imposibilidad de tramitar el final de obra y escriturar.

14- Resolución de la Accesibilidad.

1 - - - Imposibilidad de acceso de los habitantes, de la recolección de residuos, ambulancia, bomberos y policía.

15- Razonable realización del Movimiento de Suelos / Nivelación.

- 1 - - Encarecimiento indebido de la obra. Mala resolución de la escorrentía.

16- Construcción de la Infraestructura de Nexos antes de

1 - - - Viviendas terminadas imposibles de habitar por falta de servicios.

55

Aspecto

En parte de las obras

En todas las obras

Riesgos asociados en caso de incumplimiento

Re

ve

rsib

le

Irre

ve

rsib

le

Re

ve

rsib

le

Irre

ve

rsib

le

la finalización de las Viviendas

17- Diseño del Esponjamiento. - 1 - - Imposibilidad de construir. Necesidad de relocalización de la obra.

18- Contrato de Seguridad e Higiene.

- 1 - - Desconocimiento de siniestros por parte de las prestadoras de seguros A.R.T.

19- Correcto Uso del Libro de Órdenes y Servicios.

- - - 1 Deficiencia en el seguimiento de la secuencia de obra. Pérdida de oportunidad de intimación y sanciones al Contratista.

20- Obtención De copias de los Partes diarios de la FMDPM.

- - - 1

Deficiencia en el seguimiento de la secuencia de obra. Pérdida de oportunidad de intimación y sanciones al Contratista. Imposibilidad de control de la cantidad de personal en obra. Imposibilidad de fundamentar el pedido de prórrogas.

21- Labrado de Actas de Acopio. - - - - Cumplido.

22- Cálculo de la Redeterminación de Precios.

- 1 - - Imposibilidad de control de la corrección de lo que se solicita. Indeterminación del costo total de la obra.

23- Inspección de las Obras que quedan ocultas.

- 1 - - Filtraciones. Roturas en el caso de necesitar reparaciones.

24- Realización de Inspecciones con frecuencia regular.

- - - 1 Ausencia de control sobre todos los componentes de la obra.

25- Certificaciones. - - - - Cumplido.

26- Verificación del Montaje del Sistema Constructivo.

- - - - Cumplido.

27- Construcción de la Platea de fundación de Hormigón Armado de acuerdo al estudio de suelos.

- 1 - - Riesgo estructural. En suelos permeables ruina de las fundaciones. Ruina de la obra.

28- Control de la aplicación del revoque resistente.

- - - - Cumplido.

29- Capacitación de la Mano de Obra.

- - - - Cumplido.

Total 5 8 1 8 -

Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación suministrada por la SOP y las UEL y las visitas a las obras.

Tal como surge del cuadro sobre un total de 29 aspectos analizados, 22 presentaron

debilidades tratándose en la mayoría de los casos de deficiencias irreversibles.

56

Gráfico N° 6

Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación suministrada por la SOP y las UEL y las visitas a las obras.

En el Anexo VI del presente Informe se expone la matriz de resultados, que sirvió de

orientación para formular las observaciones de este módulo.

57

3.4-Módulo Gestión

3.4.1- Detalle de los Convenios objeto de auditoría

Según la documentación analizada por el equipo de auditoría en relación a los fondos

transferidos por el Gobierno Nacional para la ejecución de las obras objeto de esta auditoría

en las distintas Jurisdicciones, fueron tres los Programas presupuestarios del Ministerio de

Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios – MINPLAN a los cuales se le imputaron

los montos convenidos:

Programa 43 - Desarrollo de la Infraestructura Habitacional "TECHO DIGNO"

Programa 46 - Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios

Programa 50 - Formulación, Programación, Ejecución y Control de Obras Públicas.

A continuación se expone el detalle de los montos convenidos por cada obra, así como

la imputación presupuestaria:

Cuadro N° 29

OBRAS VIVIENDAS CONVENIDO PROG. ACT. UEN % de la muestra Por obra Por

Programa

Infraestructura Chaco - 12.904.329,69 43 1

SSDUV

0,29% 0,29%

46 1 1,15%

33,01% CABA - Castañares 780 193.064.500,98 46 1 24,83%

Tigre 288 47.163.707,00 46 1 6,07%

Villa del Carmen - SDE 68 7.551.427,20 46 1 0,97%

CABA - Villa 15 168 57.784.632,00 50 5

SSOP

7,43%

66,70%

Don Bosco 1ra. Etapa - SDE 232 80.634.521,80 50 5 10,37%

Don Bosco 2da. Etapa - SDE 148 60.053.679,59 50 5 7,72%

Ezeiza 84 25.825.200,18 50 5 3,32%

La Rubita (500 Relocalización) Chaco 500 114.132.245,58 50 5 14,68%

P.R Sáenz Peña (148) Chaco 148 39.351.751,64 50 5 5,06%

Rosario 256 104.276.987,22 50 5 13,41%

Santa Sylvina (86)Chaco 86 36.567.104,36 50 5 4,70%

TOTAL 779.310.087,24 100,00% 100,00%

Fuente: Convenios, certificados de avance y SIDIF.

En el siguiente cuadro se exponen los montos convenidos detallados por rubro.

58

Cuadro N° 30

Barrios / Rubros Viviendas Obras

Complem. Equipamiento

Social Equipamiento Comunitario

Infraest. Provisoria

Infraestr. de Nexos

TOTAL

CABA

CABA Villa 15 29.308.032,00 4.449.600,00 10.789.000,00 44.546.632,00

(mejoras) 6.516.000,00 6.722.000,00 13.238.000,00

Castañares 188.697.229,83 4.367.271,15 193.064.500,98

Buenos Aires

Ezeiza 19.694.025,12 2.520.000,00 2.257.995,06 1.353.180,00 25.825.200,18

Tigre 40.561.506,79 6.602.200,20 47.163.706,99

Santiago del estero

Villa del Carmen

7.551.427,20 - - - - 7.551.427,20

Don Bosco 1º etapa

36.289.021,22 3.720.622,56 3.584.960,99 4.957.600,00 32.082.317,03 80.634.521,80

Don Bosco 2º etapa

23.396.199,69 6.591.650,00 14.994.829,90 - 15.071.000,00 60.053.679,59

Santa Fe Rosario 63.667.668,48 8.841.603,52 11.239.590,00 13.163.254,72 7.364.870,50 104.276.987,22

Chaco - La Rubita –

Relocalización

P.R. Sáenz Peña (220)

40.332.814,89 8.391.909,24 6.486.367,01 55.211.091,14

La Rubita (70) 10.707.872,58 2.849.229,04 1.336.858,09 14.893.959,71

Campo de Tiro (70)

13.794.356,11 870.000,00 1.079.641,31 15.743.997,42

Sta Sylvina (70)

15.333.984,29 4.053.536,58 1.880.249,39 21.267.770,26

Avia Terai (70) 15.333.984,29 2.464.558,64 2.121.213,89 19.919.756,82

Chaco

P.R. Sáenz Peña (148)

29.412.370,64 3.392.980,50 6.546.400,50 39.351.751,64

Santa Sylvina (86)

17.989.849,12 13.679.920,10 4.897.335,15 36.567.104,37

TOTAL 552.070.342,25 35.702.134,10 32.639.476,08 32.077.375,95 18.120.854,72 108.699.904,22 779.310.087,32

Fuente: Convenios firmados entre el Gobierno nacional y las Jurisdicciones

3.4.2- Circuito administrativo y transferencias – Cronograma de desembolsos

Conforme a las verificaciones practicadas, y de acuerdo a lo estipulado tanto en los

Convenios Particulares de Financiación como en los Convenios Únicos de Colaboración y

Transferencia la modalidad de desembolso del monto del total a transferir para cada obra fue

la siguiente:

15%: Anticipo financiero.

85%: Por certificaciones mensuales de acuerdo al avance de obra real registrado al

momento de proceder a la cancelación de los certificados correspondientes; con

sujeción a Plan de Trabajos y Cronograma de Inversiones anexado al Convenio.

59

En todos los casos, al producirse la cancelación de cada certificado se descontó del

total del mismo la parte proporcional del anticipo financiero.

En aquellas obras en las que se firmaron Convenios Particulares de Financiación

existía una cláusula que establecía que no se efectuarían pagos por aquellas certificaciones de

obra que superasen el plan de trabajos y cronograma de inversiones presentados por la

Fundación previsto para un período determinado.

El criterio antes mencionado es el establecido en los convenios de todas las obras

objeto de esta auditoría salvo en el caso de la obra del Municipio de Tigre donde el Convenio

Particular de Financiación, que establece que los montos a transferir son los del Anexo II del

Convenio: Cronograma de Inversión de Obra.

En el siguiente cuadro se muestra la relación entre lo convenido y lo transferido para

cada una de las obras.

Cuadro N° 31

Obras Convenido Transferido % Pendiente

CABA

CABA Villa 15 44.546.632,00 19.140.040,41 42,97% 25.406.591,59

(mejoras) 13.238.000,00 13.238.000,00 100,00% -

Castañares 193.064.500,98 151.945.754,94 78,70% 41.118.746,04

Buenos Aires Ezeiza 25.825.200,92 25.825.200,92 100,00% -

Tigre 47.163.706,99 22.070.682,70 46,80% 25.093.024,29

Santiago del Estero

Villa del Carmen 7.551.427,20 7.541.427,29 99,87% 9.999,91

Don Bosco 1º etapa 80.634.521,80 80.404.804,57 99,72% 229.717,23

Don Bosco 2º etapa 60.053.679,59 31.832.743,99 53,01% 28.220.935,60

Santa Fe Rosario 104.276.987,22 29.674.144,09 28,46% 74.602.843,13

Chaco - La Rubita - Relocalización

La Rubita -viviendas 95.503.012,16 90.320.560,34 94,57% 5.182.451,82

La Rubita - infraestructura

12.904.329,69 11.500.369,34 89,12% 1.403.960,35

La Rubita - Obras Compl

18.629.233,50 17.759.155,45 95,33% 870.078,05

Chaco P.R. Sáenz Peña (148) 39.351.751,64 16.409.378,17 41,70% 22.942.373,47

Santa Sylvina (86) 36.567.104,36 22.896.232,28 62,61% 13.670.872,08

TOTAL - 779.310.088,05 540.558.494,49 - 238.751.593,56

Fuente: Convenios, Expedientes de Pago UEN y SIDIF.

60

Del análisis de la documentación relevada se han detectado distintos tipos de

inconsistencias en las transferencias realizadas por el Gobierno Nacional a cada una de las

distintas Jurisdicciones que son tratadas en el punto 4.3 del presente Informe:

Cálculo de los desembolsos que no se ajustan a lo establecido en los

Convenios.

Cálculo del monto a transferir sin la aplicación de un criterio uniforme para la

misma obra.

Errores matemáticos en la determinación de los montos a transferir.

Transferencias realizadas por montos superiores a los establecidos en los

Cronogramas de Inversión.

Imputación presupuestaria a un Programa que no estaba a cargo de la gestión

de la obra.

3.4.3- Pagos efectuados por cada jurisdicción a la Fundación

En el Cuadro N° 32 se muestran los montos abonados a la FMDPM por cada una de

las obras:

Cuadro N° 32

Obras Convenido Pagado a FMDPM % Pendiente

CABA

CABA Villa 15 44.546.632,00 19.140.040,46 42,97% 25.406.591,54

(mejoras) 13.238.000,00 13.238.000,00 100,00% -

Castañares 193.064.500,98 159.285.436,25 82,50% 33.779.064,73

Buenos Aires Ezeiza 25.825.200,92 17.587.717,40 68,10% 8.237.483,52

Tigre 47.163.706,99 20.338.545,09 43,12% 26.825.161,90

Santiago del estero

Villa del Carmen 7.551.427,20 7.558.927,90 100,10% -7.500,70

Don Bosco 1º etapa 80.634.521,80 80.263.817,85 99,54% 370.703,95

Don Bosco 2º etapa 60.053.679,59 31.832.743,86 53,01% 28.220.935,73

Santa Fe Rosario 104.276.987,22 29.110.210,42 27,92% 75.166.776,80

Chaco - La Rubita - Relocalización

La Rubita -viviendas 95.503.012,16 89.111.791,02 93,31% 6.391.221,14

La Rubita - infraestructura

12.904.329,69 10.403.065,49 80,62% 2.501.264,20

La Rubita - Obras Complementarias

18.629.233,50 17.759.035,73 95,33% 870.197,77

Chaco P.R. Sáenz Peña (148) 39.351.751,64 8.994.496,64 22,86% 30.357.255,00

Santa Sylvina (86) 36.567.104,36 15.087.466,42 41,26% 21.479.637,94

TOTAL 779.310.088,05 519.711.294,53 66,69% 259.598.793,52

Fuente: Convenios y órdenes de pago efectuadas por las jurisdicciones

61

Del análisis de la documentación relevada se han detectado distintos tipos de

inconsistencias en los pagos efectuados por las distintas jurisdicciones a la Fundación Madres

de Plaza de Mayo, tales como:

Certificaciones y pagos por periodos inferiores al establecido en los convenios, que es

de un mes.

Errores formales en la confección de facturas y en la correlatividad de las mismas

presentadas por la Fundación.

Doble juego de certificados de avance de obra unos para recibir los fondos de la SOP y

otros para abonar a la Fundación.

Falta de retención del SUSS al efectuar los pagos.

No se han tenido a la vista las pólizas de caución correspondiente al Fondo de Reparo.

Las mismas son desarrolladas con mayor detalle en el capítulo de observaciones del

presente Informe.

3.4.4- Cierre Financiero entre las Jurisdicciones y la Fundación

Al mes de diciembre del año 2012, cuatro jurisdicciones habían realizado un cierre

financiero con la FMDPM:

Provincia del Chaco– Resoluciones del MYOSPYMA del 08/03/2012.

Provincia de Santiago del Estero – Convenio de Reformulación Contractual y

Addenda al mismo, 23/08/2012.

Municipio de Ezeiza– Convenio de Reformulación Contractual y Addenda al mismo

del 05/12/2011.

Municipio de Tigre- Convenio de Rescisión del 15/07/2011.

62

Cuadro N° 33 Cierre Financiero Provincia del Chaco

Obra Resolución MYOSPYMA

Crédito a favor de FMDPM

(En pesos)

Abonado (En pesos)

Saldo a favor de FMDPM (En pesos)

La Rubita Vivienda, Infraestructura y Obras Complementarias

0134/12 134.451.000,41 119.954.361,08 17.496.639,33

Santa Sylvina 86 viviendas 0119/12 16.150.908,45 17.409.178,89 - 1.258.270,44

P.R. Sáenz Peña 148 viviendas

0121/12 11.032.071,29 10.305.320,02 726.751,27

Fuente: Información suministrada por la UEPE.

El monto del crédito a favor de la FMDPM por La Rubita incluye la redeterminación

de precios por las 500 viviendas por $ 18.025.764.19 que no fueron aprobados por la SOP. El

dictado de la resolución aludida fue posterior a la visita a la obra por parte del equipo de

auditoría.

Cuadro N° 34 Cierre Financiero Provincia de Santiago del Estero

Concepto Don Bosco 1° Etapa

Don Bosco 2° Etapa

Saldo pendiente de devolución del anticipo financiero 40.538.31 4.971.197.21

Saldo no recuperado correspondiente al 17% del prorrateo de gastos incurridos por la FMDPM proporcional al avance físico no ejecutado

- -5.634.416.38

Maquinarias y materiales varios -400.000.00 -

Trabajos adicionales -7.865.656.39

Pagos de quincenas, aguinaldos y liquidaciones finales efectuados por cuenta de la FMDPM

4.848.808.08 -

Total a favor de la FMDPM 3.376.310.00 663.219.17

Fuente: Actas complementarias al Convenio de Reformulación Contractual suscriptas el 23/08/2012

63

Cuadro N° 35 Cierre Financiero Municipio de Ezeiza

Concepto Importe

Saldo pendiente de devolución del anticipo financiero 1.319.185.96

Saldo no recuperado correspondiente al 17% del prorrateo de gastos incurridos por la FMDPM proporcional al avance físico no ejecutado

-1.495.067.32

Maquinarias y materiales varios -109.340

Paneles puestos en Obra no certificados -1.328.332.80

Total a favor de la FMDPM 1.613.554.16

Fuente: Actas complementarias al Convenio de Reformulación Contractual suscriptas el 05/12/2011

Cuadro N° 36 Cierre Financiero Municipio de Tigre

Concepto Importe

Obra Barrio El Garrote Viviendas Certificado 22 (saldo) -465.753,98

Obra Barrio El Garrote Viviendas Certificado 23 -255.379,31

Obra Barrio El Garrote Viviendas Certificado 24 -1.685.419,38

Obra Barrio El Garrote Viviendas Certificado 25 -350.073,07

Anticipo Financiero Obra Barrio El Garrote Viviendas 4.309.166,32

Total a favor del Municipio 1.552.540,58

Fuente: Convenio de Rescisión.

En relación a este punto se ha desarrollado la observación 4.3.1.3

3.4.5-Saldos Pendientes de Devolución del Anticipo Financiero

Las Jurisdicciones abonaron en concepto de Anticipo Financiero el 15% del monto

convenido. Conforme a lo estipulado en los respectivos Convenios, ese anticipo se iba

descontando con el pago de cada uno de los certificados de avance, de tal manera que con el

pago del último certificado se devolvía el total del anticipo financiero.

Ante la paralización de las obras por parte de la FMDPM existían saldos de anticipos

financieros que debían ser devueltos por la Fundación a la Jurisdicción.

En el Cuadro N° 37 se muestra esta situación.

64

Cuadro N° 37

OBRA CONVENIDO ANTICIPO ABONADO

ANTICIPO DESCONTADO

PENDIENTE DE DEVOLUCION

ÚLT. CERT.

EZEIZA 25.825.200,18 3.873.780,03 2.407.152,35 1.466.627,68 CERT. 14

INFRAESTRUCT. CHACO 12.904.329,00 1.935.649,35 1.725.055,42 210.593,95 CERT. 11

CHACO 500 RELOC 114.132.245,58 14.325.451,81 13.410.901,59 914.550,22 CERT. 27

SANTA SYLVINA 36.567.104,36 5.485.065,65 3.072.558,81 2.412.506,84 CERT. 12

P. R. SAENZ PEÑA 39.351.751,64 5.902.762,74 199.680,42 5.703.082,32 CERT. 7

ROSARIO 104.276.987,22 15.641.548,08 2.376.822,73 13.264.725,35 CERT. 12

TIGRE 47.163.707,00 7.074.556,05 7.074.556,05 - CERT. 24

CABA 57.784.632,00 6.681.995,00 2.198.478,64 4.483.516,36 CERT. 13

EL CARMEN 7.551.427,20 1.132.714,05 1.132.714,05 - CERT. 12

DON BOSCO 1º ETAPA 80.634.521,80 12.095.178,27 12.029.755,82 65.422,45 CERT. 13

DON BOSCO 2º ETAPA 60.053.679,59 9.008.051,94 4.027.886,89 4.980.165,05 CERT. 16

CASTAÑARES 193.064.500,98 22.791.704,51 16.797.907,62 - CERT. 48

TOTAL 779.310.086,55 105.948.457,48 66.453.470,39 33.501.190,22 -

Fuente: Elaboración Propia, a partir de los datos relevados.

En los casos de las obras de Ezeiza, Chaco y Santiago del Estero, si bien existieron

cierres financieros en los que fueron tomados los saldos pendientes del anticipo financiero, los

mismos se utilizaron para cancelar conceptos no autorizados por el Gobierno Nacional, como

ser redeterminaciones de precios u obras adicionales no previstas.

En el caso de la Obra de Castañares, no se tomó el saldo pendiente debido a que la

obra sigue en ejecución a través de la transferencia del contrato de obra.

Este punto es desarrollado en la observación 4.3.1.3 del presente Informe.

65

3.4.6- Flujo del Dinero.

El seguimiento del flujo del dinero a través de las cuentas bancarias se ha realizado

considerando como fecha de corte la correspondiente al último pago realizado por el Gobierno

local a la FMDPM.

Este seguimiento permite distinguir dos fases:

›Fase I: Las transferencias de fondos desde el Gobierno Nacional al Gobierno

Provincial o Municipal.

›Fase II: Las transferencias de fondos desde Gobierno Provincial / Municipal a las

cuentas bancarias de la Fundación, en su carácter de empresa constructora

(Fase II - Etapa 1), y el destino de los mismos (Fase II - Etapa 2).

3.4.6.1-Resumen de Fase I y Fase II / Etapa I para las obras bajo estudio.

En el Cuadro N° 38 se presenta el balance de flujos de dinero ingresado en las cuentas

de los distintos estados Sub Nacionales y los pagos realizados en el marco de las obras del

Programa Misión “Sueños Compartidos” incluidas en la muestra.

66

CUADRO N° 38 Balance del flujo de dinero ingresado en las cuentas de los Estados Sub Nacionales

Estado Subnacional Organismo Obra Fondos

Recibidos por las Jurisdicciones

Pagos a la FMDPM

SUSS AE Otros pagos a

terceros

Otros (Reparo

Gtías, OGI, IIBB)

Total Pagado

Municipalidad de Ezeiza Municipio 84 Viv – Ezeiza 25.825.200,92 15.249.390,57 287.811,46 0,00 2.050.515,37 0,00 17.587.717,40

Provincia del Chaco MIOSP Infraestructura 11.500.369,34 10.134.569,00 164.837,19 103.659,30 0,00 0,00 10.403.065,49

Provincia del Chaco MIOSP/IPD

UV 500 Viv - La Rubita 90.320.560,34 86.231.000,32 1.591.915,94 885.212,38 0,00 403.662,38 89.111.791,02

Provincia del Chaco MIOSP 146 Viv - Sáenz Peña

16.409.378,17 8.893.007,88 66.147,05 35.341,71 0,00 0,00 8.994.496,64

Provincia del Chaco MIOSP 86 Viv - Santa Silvina

22.896.232,28 14.784.768,57 198.943,81 103.754,04 0,00 0,00 15.087.466,42

Provincia del Chaco MIOSP Obras adicionales 17.759.155,45 15.395.109,93 366.922,20 177.590,30 0,00 1.819.413,30 17.759.035,73

Municipalidad de Tigre Municipio Barrio "Garrote" 22.070.672,30 19.613.698,78 659.776,16 0,00 0,00 65.070,15 20.338.545,09

Municipalidad de Rosario IDVU Barrio "Travesía" 29.674.144,13 28.942.567,38 0,00 0,00 0,00 167.643,04 29.110.210,42

Prov. de Sgo del Estero IPVU / DPS 68 Viv. Villa del Carmen

7.541.427,20 7.473.974,35 0,00 0,00 0,00 84.953,55 7.558.927,90

Prov. de Sgo del Estero IPVU / DPS 232 Viv. Don Bosco I 80.404.804,71 80.099.629,91 0,00 0,00 0,00 164.187,94 80.263.817,85

Prov. de Sgo del Estero DPS 144 Viv Don Bosco II 31.832.743,86 31.832.743,86 0,00 0,00 0,00 0,00 31.832.743,86

CABA Corp. B.

Aires Sur SE 96 Viv. - Villa 15 32.378.040,42 30.986.374,42 809.177,64 0,00 0,00 582.488,40 32.378.040,46

CABA IVC 780 Viv Castañares 151.945.754,94 133.698.704,01 5.701.395,36 0,00 18.802.366,31 1.082.970,57 159.285.436,25

Totales de Fase I para las obras analizadas 540.558.484,06 483.335.538,98 9.846.926,81 1.305.557,73 20.852.881,68 4.370.389,33 519.711.294,53

Fuente: Información presentada por los estados sub nacionales, movimientos de cuentas presentados por distintas entidades financieras y elaboración propia

67

En el Cuadro N° 39, se presenta el detalle de los pagos realizados a la FMDPM y la cuenta en la que efectivamente ingresó

el dinero.

CUADRO N° 39 - Detalle de ingresos en el marco del Programa “Misión Sueños Compartidos” por cuenta

Estado Subnacional Organismo Obra Período Pagos a la FMPM BAPRO BNA CREDICOOP NBCH BSE Bco CiudadNo ingresados en

cuentas de la FMPM

Información no

disponible

Municipalidad de Ezeiza MUNICIPIO 84 Viv - Jose María Ezeiza Mar/2010 - May/2011 $ 15.249.390,57 $ 7.237.794,53 $ 8.011.596,04 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00

Provincia del Chaco IPDUV Ant. Financieros IPDVU Dic/2008 - Dic/2008 $ 9.508.452,03 $ 0,00 $ 0,00 $ 4.750.000,23 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 4.758.451,80 $ 0,00

Provincia del Chaco MIOSP Infraestructura Chaco Abr/2010 - Mar/2011 $ 8.198.919,58 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 7.328.669,24 $ 0,00 $ 0,00 $ 870.250,34 $ 0,00

Provincia del Chaco MIOSP 500 Viv - La Rubita Set/2009 - Jul/2011 $ 78.658.197,71 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 74.881.346,38 $ 0,00 $ 0,00 $ 3.776.851,33 $ 0,00

Provincia del Chaco MIOSP 146 Viv - Saenz Peña Nov/2010 - 05/2011 $ 8.893.007,88 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 7.393.007,88 $ 0,00 $ 0,00 $ 1.500.000,00 $ 0,00

Provincia del Chaco MIOSP 86 Viv - Santa Silvina May/2010 - Jul/2011 $ 14.784.768,57 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 7.964.255,56 $ 0,00 $ 0,00 $ 6.820.513,01 $ 0,00

Provincia del Chaco MIOSP Obras adicionales May/2011 - Jul/2011 $ 15.395.109,93 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 15.395.109,93 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00

Municipalidad de Tigre MUNICIPIO 284 Viv - Villa Garrote Feb/2009 - May/2011 $ 19.613.698,78 $ 6.312.489,36 $ 5.782.200,38 $ 0,00 $ 0,00 $ 741.584,34 $ 6.777.424,70 $ 0,00

Municipalidad de Rosario MUNICIPIO 256 Viv - Barrio Travesía Abr/2010 - Ago/2011 $ 28.942.567,38 $ 28.942.567,38 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00

Cuidad Aut. De Buenos Aires Coorp. Buenos Aires Sur 96 Viv. Villa 15 Jun/2010 - Dic/2011 $ 30.986.374,42 $ 28.202.640,01 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 2.783.734,41 $ 0,00

Prov. de Sgo del Estero IPVU / DPS 68 Viv. Villa del Carmen Ene/2009 - Ago/2010 $ 7.473.974,35 $ 5.535.075,77 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 736.142,45 $ 1.047.760,53 $ 154.995,60 $ 0,00

Prov. de Sgo del Estero IPVU / DPS 232 Viv. Don Bosco I Abr/2009 - Abr/2011 $ 80.099.629,91 $ 75.690.213,42 $ 1.661.248,91 $ 0,00 $ 0,00 $ 2.238.013,13 $ 0,00 $ 510.154,45 $ 0,00

Prov. de Sgo del Estero DPS 144 Viv Don Bosco II Nov/2010 - 05/2011 $ 31.832.743,86 $ 29.482.023,61 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 2.350.720,25 $ 0,00

Cuidad Aut. De Buenos Aires IVC Castañares May/2007 - Ago/2011 $ 133.698.704,01 $ 98.861.502,72 $ 0,00 $ 9.654.800,33 $ 0,00 $ 0,00 $ 1.172.419,01 $ 18.064.961,15 $ 5.945.020,80

$ 483.335.538,98 $ 280.264.306,80 $ 15.455.045,33 $ 14.404.800,56 $ 112.962.388,99 $ 3.715.739,92 $ 8.997.604,24 $ 41.590.632,34 $ 5.945.020,80

Fuente: Elaboración propia a partirde la información presentada por los organismos sub-nacionales, los movimientos de cuentas presentados por las distintas entidades financieras y, los informes de BCRA dispuestos por el Juzgado Nº5

DESTINO DE LOS FONDOS

Totales de FASE II / Etapa I para todas las obras bajo analisis

68

CUADRO N°40 - Distribución porcentual de los ingresos por cuenta

Cuentas Monto Recibido Porcentaje

BNA - 59953449/09 $ 15.455.045,33 3,20%

BAPRO - 54961/3 $ 280.264.306,80 57,99%

NBCH - 35970/1 $ 112.962.388,99 23,37%

CREDICOOP - 62308/2 $ 14.404.800,56 2,98%

BSE - 1201145/47 $ 3.715.739,92 0,77%

Ciudad - 43069/8 $ 8.997.604,24 1,86%

Terceros $ 41.590.632,34 8,60%

No Identificados $ 5.945.020,80 1,23%

Total Pagado a la FMDPM $ 483.335.538,98

Fuente: Elaboración propia

Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación recopilada.

GRAFICO N° 7 Distribución porcentual de los ingresos por cuenta

Fuente: a partirde la información presentada por los organismos sub-nacionales, los movimientos de cuentas presentados por las distintas entidades financieras y, los informes de BCRA dispuestos por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Nº5 - Secretaría

El detalle de los pagos realizados por los Estados Sub Nacionales que no han sido

ingresados en cuentas de la FMDPM se presenta en el Cuadro N° 41.

69

CUADRO N° 41- Detalle de pagos realizados por los Estados Sub Nacionales que no ingresaron en cuentas de la FMDPM

Obra Concepto Modalidad Nro.

Comprobante Fecha en extracto

Importe Observaciones

Chaco / Infraestructura Cert. N° 5 ( Complem.) Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH N/A 13/08/2010 870.250,34 Rentas de la Provincia del CHACO

Chaco / La Rubita Ant 1 Bis Cheque /Cta. 1423404 6281110 03/12/2008 2.352.006,03 Cuenta 49982/62 de la sucursal 85 del BNA

Chaco / La Rubita Ant Fin 1 Bis Com Cheque /Cta. 1423404 6281110 03/12/2008 563.352,95 Cuenta 49982/62 de la sucursal 85 del BNA

Chaco / La Rubita Ant Res 5106 Inf 05/12/2008 4.225,95 No Identificado

Chaco / La Rubita Ant Res 5107 Viv Cheque /Cta. 1423404 6281113 11/12/2008 356.080,53 No Identificado

Chaco / La Rubita Ant Res 5107 Viv Cheque /Cta. 1423404 6281113 11/12/2008 1.482.786,42 No Identificado

Chaco / La Rubita Certificado N° 9 Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH N/A 03/06/2010 3.776.851,33 MIOSP de la Provincia del CHACO

Chaco / Saenz Peña Ant. Financiero Final Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH N/A 26/11/2010 1.500.000,00 MIOSP de la Provincia del CHACO

Chaco / Santa Silvina Ant. Financiero Parcial Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH N/A 22/10/2010 5.485.065,65 Rentas de la Provincia del CHACO

Chaco / Santa Silvina Certificado N° 4 Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH N/A 22/02/2011 1.335.447,36 Rentas de la Provincia del CHACO

CABA / Villa 15 Certificado Nº 11 Cheque / Cta. 42794/0 - CIUDAD 31231658 23/08/2011 877.901,50 Al momento de la realización del pago ya se había constituido el Fideicomiso "Ni un paso atrás" y probablemente esta Persona Jurídica haya sido el beneficiario

CABA / Villa 15 Certificado Nº 12 Cheque / Cta. 42794/0 - CIUDAD 31231659 29/11/2011 905.188,22

CABA / Villa 15 Certificado Nº 13 Cheque / Cta. 42794/0 - CIUDAD 31231662 01/12/2011 1.000.644,69

Sgo. del Estero / Villa del Carmen Certificado Nº 1 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA

52974333 N/I 6.336,13 No Identificado

Sgo. del Estero / Villa del Carmen Certificado Nº 1 Comp Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA 52974407 15/09/2009 9.355,73 No Identificado

Sgo. del Estero / Villa del Carmen Certificado Nº 2 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA 52974430 11/09/2009 19.272,71 No Identificado

Sgo. del Estero / Villa del Carmen Certificado Nº 3 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA 54246674 09/11/2009 44.102,26 No Identificado

Sgo. del Estero / Villa del Carmen Certificado Nº 4 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA 54247336 18/12/2009 37.063,46 No Identificado

Sgo. del Estero / Villa del Carmen Certificado Nº 5 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA 54247337 18/12/2009 38.865,31 No Identificado

Sgo. del Estero / Don Bosco etapa I

Certificado Nº 1 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA

52974429 11/09/2009 81.750,82 No Identificado

Sgo. del Estero / Don Bosco etapa I

Certificado Nº 2 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA

54246788 09/11/2009 127.567,42 No Identificado

Sgo. del Estero / Don Bosco etapa I

Certificado Nº 3 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA

54247236 16/12/2009 117.577,89 No Identificado

Sgo. del Estero / Don Bosco etapa I

Certificado Nº 4 Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA

54247335 18/12/2009 183.258,32 No Identificado

70

Obra Concepto Modalidad Nro.

Comprobante Fecha en extracto

Importe Observaciones

Sgo. del Estero / Don Bosco etapa II

Certificado Nº 1

51775868 26/01/2011 2.350.720,25 Primer endoso Pablo Schoklender - 2do endoso Asociación Mutual Valle de Lerma : 3071040173/6

CABA / Castañares Anticipo Financiero obra Castañares

Transferencia N/A 02/05/2008 14.134.987,12 Cuenta Credicoop:18550001014435/8 - Cancelación de Préstamo con cesión de derechos de cobro

CABA / Castañares Certificado Nº 9 Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378705 07/04/2009 484.052,22 Antártica Argentina SA - Banco Supervielle

CABA / Castañares Certificado Nº 10 Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378708 05/05/2009 757.984,07 No Identificado

CABA / Castañares Certificado Nº 12 Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378716 06/07/2009 982.671,27 No Identificado

CABA / Castañares Certificado Nº 12 Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378717 06/07/2009 479.568,84 No Identificado

CABA / Castañares Certificado Nº 13 Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378720 28/07/2009 1.225.697,87

No Identificado

Total no ingresado en cuentas de la FMDPM 41.590.632,66

Fuente: elaboración propia.

En el análisis de FASE II / Etapa I sobresalen los $ 41.590.632.66 que representan el 8,60 % de los fondos pagados a la

FMDPM, cuyo cobro efectivo no ha podido constatarse en cuentas de su titularidad. Existe la posibilidad, que los mismos hayan sido

endosados a terceros, tal como se detectó en el pago del Certificado Nº 9 de la obra Castañares, en donde el cheque fue depositado en

cuenta de la firma Antártica Argentina SA, según consta en el informe que el BCRA remitió al Juzgado Nacional en lo Criminal y

Correccional Nº 5.

Aparte de los pagos no ingresados en cuentas de la Fundación, el equipo de auditoría no ha podido determinar el destino

de $5.945.020,80 por no disponer de la información bancaria necesaria (Año 2007). Cabe remarcar que dichos movimientos operaron

con anterioridad al año 2008 momento inicial del proyecto de auditoría para la determinación del “Flujo del dinero”. El detalle de

dichos movimientos se presenta en el Cuadro N° 42.

71

CUADRO N° 42 – Movimientos no identificados por falta de información

Concepto ModalidadNro

Comprobante

Fecha de débito

en extractoImporte

Anticipo Financiero s/Covenio Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29369838 15/05/2007 $ 1.888.819,57

Anticipo Financiero s/Covenio Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378574 21/09/2007 $ 574.800,00

Anticipo Financiero s/Covenio Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378575 27/09/2007 $ 781.545,98

Anticipo Financiero s/Covenio Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378599 09/11/2007 $ 296.829,59

Anticipo Financiero s/Covenio Pago por Transf. / Cta. 9121/7 - CIUDAD N/A 21/12/2007 $ 1.724.400,00

Certificado Nº 1 Parcial Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD 29378586 05/10/2007 $ 678.625,66

$ 5.945.020,80Total no identificado

Movimientos

bancarios

anteriores a l

perìodo

auditado

Fuente: Elaboración propia a partir de los relevamientos realizados para determinar la Fase II / Etapa I de cada obra

3.4.6.2- Resultados del relevamiento de la Fase 2 Etapa 2.

El insumo utilizado para la determinación del destino final de los fondos

administrados por la FMDPM ha sido el detalle de los movimientos realizados sobre sus

cuentas en conjunto con las imágenes digitalizadas de los cheques y comprobantes

(transferencias, depósitos, entre otra documentación) vinculadas a la operatoria.

Las fuentes de información para desarrollar este punto han sido las siguientes:

Banco de la Nación Argentina (en adelante BNA): Archivos de movimientos e

imágenes digitales de las cuentas bajo análisis radicadas en sus sucursales.

Oficios del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 8 -

Secretaría N°16: Archivos de movimientos e imágenes digitales de las cuentas

bajo análisis radicadas en otras entidades bancarias.

Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N°5 - Secretaría N° 9:

Informes que le fueran entregados por el Banco Central de la República Argentina

(BCRA) al Juzgado con el “Resultado de sus Análisis” sobre las cuentas

involucradas en la “Ruta del Dinero” de los fondos del Programa “Misión Sueños

Compartidos” en el marco de la causa “Schoklender y otros s/ defraudación contra

administración pública, encubrimiento art. 278 CP.-Expediente 6522/2011”.

Consulta sobre la actividad declarada ante la AFIP por personas físicas y

jurídicas.

72

El equipo de auditoría no tuvo acceso a la documentación de respaldo de los gastos de

la Fundación, razón por la cual en el análisis de flujo del dinero se avanzó todo lo que

permitió la información disponible.65

La documentación relevada permitió identificar 8 cuentas bancarias que registraron

movimientos de fondos provenientes de la financiación, por parte del Gobierno Nacional, de

las obras del Programa Misión Sueños Compartidos.

Las cuentas bajo análisis, todas de titularidad de la FMDPM y los insumos disponibles

para su estudio, se detallan en el Cuadro N° 4366

.

Cuadro Nº 43 -Universo de cuentas relevadas y situación del pedido de información al cierre de

la auditoría

Tipo y Número BancoArchivo de

Movimientos

Imágenes digitales

de los comprobantes

Extracto de

Mov. de

cuenta

Pedidos adicionales

solicitados a las

Entidades

Informe del

BCRA

0 Si

CA. 43069/8 CIUDAD Si Si No Si Si

CC. 1201145/47 BSE Si Si No

Si Si

CAE. 35970/1 NBCH Si Si No Si Si

CC. 15977528 CREDICOOP Si Si No

CC. 10623802 CREDICOOP Si Si No

Si 0 Si

CA. 409.69/42 BNA Si Si Si

Si No

Cuentas de la Fundación

CC. 53.449/09 BNA Si Si Si Si Si

0 No

CC. 54.961/3 BAPRO Si Incompleta

Fuente: Elaboración propia a partir de datos relevados.

A partir de los insumos disponibles, el equipo de auditoría, desarrolló la siguiente

línea de análisis en el Proceso de Relevamiento, para cada una de las cuentas bajo estudio: En

primer lugar se realizó un análisis exhaustivo siguiendo la técnica del análisis de “PARETO”,

que consiste en determinar la menor muestra que asegure una adecuada representatividad en

sus resultados. A tal fin se determinó el espacio muestral de trabajo, tomando los

movimientos mayores a $ 10.000 y controlando que la muestra relevada superara en promedio

el 90 % de los montos del Flujo de Fondos analizado.

65 Asimismo, la Fundación Madres de Plaza de Mayo fue allanada en mes de junio de 2011 en el marco de la causa

6522/2011 que tramitaba en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 5, Secretaría N°9. 66 El extracto de movimientos de cuenta, no reemplaza al archivo de movimientos solicitado, ya que este último contiene una

gran cantidad de información necesaria para la determinación del origen y destino de los fondos girados.

73

Sin perjuicio de lo enunciado en el párrafo anterior, se incorporaron al análisis varios

movimientos de montos inferiores al punto de corte, que por su singularidad requirieron la

atención de este equipo de auditoría.

Se determinaron dos muestras: “PARETO de Créditos” y “PARETO de Débitos” que

han permitido la determinación del origen y destino del flujo de fondos bajo estudio con un

adecuado nivel de detalle.

Ambos resultados, obtenidos a partir del análisis propio de la información recibida,

han sido completados con datos extractados de los informes que realizaron los técnicos del

BCRA, sobre los movimientos de cada cuenta, con el objeto de minimizar el porcentaje de

movimientos sin identificación.

Análisis de los créditos:

En primera instancia se identificó el origen de los fondos con el mayor nivel de detalle

posible, a partir del procesamiento de los archivos recibidos y la inspección visual de las

imágenes digitales disponibles.

Luego de dicha identificación se agruparon los movimientos de crédito según la

siguiente tipificación:

Fondos recibidos en el marco del Programa “Misión Sueños Compartidos”:

Incluyen los fondos girados a la FMDPM por los distintos estados Sub Nacionales.

Otras cuentas de la FMDPM: Ingresos de dinero en las cuentas bajo análisis,

radicadas en distintas entidades del sistema financiero.

Depósitos de relevancia para la auditoría: Personas físicas que han realizado

depósitos en efectivo en distintas cuentas de la FMDPM, en reiteradas oportunidades

y por montos de relevancia, acreditaciones cuyo origen son Compañías Financieras,

Sociedades de Bolsa y/o Compañías Agropecuarias.

Otros pagos del Estado: Ingresos provenientes del Gobierno Nacional, Estados Sub

Nacionales y Organismos Descentralizados, que no han podido ser encuadrados

dentro del marco del Programa “Misión Sueños Compartidos”.

74

Otros particulares identificados: Agrupando movimientos de distintas personas

físicas y/o jurídicas que no guardan especial relación con las obras bajo análisis, ni

han sido observados en los expedientes de la causa que lleva adelante el Juzgado

Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N°5 - Secretaría N° 9.

Ingresos no relevados o no identificados: Movimientos fuera de la muestra tomada

o movimientos que perteneciendo al espacio muestral determinado, no han podido

ser identificados por falta de información.

La FMDPM, en el período 02/01/2008 a 30/09/2011, recibió créditos en sus cuentas por

la suma de $ 1.207.177.331,54 y este equipo ha podido determinar el origen del 98,39 % de

los movimientos, constituyendo una muestra representativa del universo bajo estudio.

La distribución de dichos movimientos se detalla en el Gráfico N° 8.

GRAFICO Nº 8

Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada.

En los cuadros siguientes se detalla la composición de cada uno de los rubros en que

fueron agrupados los ingresos en las cuentas de la FMDPM.

75

CUADRO N° 44 - Fondos provenientes del Programa “Misión Sueños Compartidos” por

estado Sub Nacional que lo administró.

Estado Sub Nacional Monto

CABA $ 154.274.884,50

Municipalidad de Almirante Brown $ 21.349.765,39

Municipalidad de Ezeiza $ 16.040.837,93

Municipalidad de Rosario $ 28.942.567,38

Municipalidad de San Carlos de Bariloche $ 1.817.698,18

Municipalidad de Tigre $ 124.969.122,25

Provincia de Misiones $ 970.000,00

Provincia de Rio Negro $ 3.458.200,83

Provincia de Santiago del Estero $ 119.140.779,15

Provincia del Chaco $ 252.149.488,51

Unidad Ejecutora Provincial del PSFYDEPA $ 25.606.070,52

Total $ 748.719.414,64

Fuente: Elaboración propia

CUADRO N° 45 - Depósitos de relevancia para el proyecto de auditoría.

Tipificación Importe

Créditos provenientes de empresas Agropecuarias $ 11.462.087,60

Depositantes frecuentes de Efectivo $ 11.184.551,70

Movimientos Automáticos $ 5.760.357,48

Personas físicas y jurídicas investigadas en la causa $ 4.034.444,81

Créditos provenientes de empresas Financieras $ 266.940,00

Total $ 32.708.381,59

Fuente: Elaboración propia

CUADRO N°46 – Fondos Provenientes de Otros Pagos del Estado

Descripción Monto

Tesorería General de la Nación $ 17.222.610,12

Secretaria de Hacienda $ 9.387.165,92

Tesorería General de Prov. BA $ 5.609.209,84

INSSJP $ 1.495.110,81

MECYT $ 26.208,14

Total "Otros Pagos delEstado" $ 33.740.304,83

Fuente: Elaboración propia a parti r del relevamiento rea l izado

76

CUADRO N° 47 – Fondos Provenientes de Otros Particulares

Origen Importe

Oscar Alejo Zamora $ 11.122.278,60

TELAM Sociedad del Estado $ 2.011.091,10

Fiduciaria del Norte - Fideicomiso Pavimentos MIOS $ 1.921.344,17

Universidad Nacional de San Martin $ 1.804.810,00

Obra social Empleados de Comercio $ 813.413,71

CIC Construcciones SA (CUIT 30-710568495) $ 617.904,35

Movimiento de Ajuste interno $ 543.356,11

Cheque Rechazado compensado con debito $ 405.769,26

Marina de Trento ( CUIT 30-69286993-8) $ 262.348,81

PRESTAMO $ 250.000,00

José Antonio Cachafeiro ( CUIT 20-111195464) $ 230.400,00

KEUMNI SA ( CUIT 30-707528458) $ 173.911,00

RED VIAL SA $ 135.182,00

PDVS Argentina $ 124.500,00

Devolución de la comisión rechazo de fondos $ 111.394,55

Banco de Inversión y Comercio Exterior $ 30.000,00

Otros Beneficiarios $ 38.478.742,54

Total $ 45.903.076,50

Fuente: Elaboración propia

Análisis de los débitos:

Finalizado el análisis de los ingresos, se realizó similar actividad con el “PARETO

de Débitos” y luego de la identificación de los movimientos con el mayor nivel de detalle

posible, se procedió a su clasificación según la siguiente tipificación:

Otras cuentas de la Fundación: Agrupando los movimientos de pagos de cheques

o transferencias que desde la cuenta bajo análisis han sido girados en distintas

cuentas de la FMDPM en el sistema financiero.

Pagos relacionados a la gestión de obras: Agrupando bajo esta clasificación al

giro de fondos cuyos beneficiarios son empresas ligadas a la construcción,

aseguradoras, transportistas, proveedores de insumos empresariales y pago de

haberes, entre otras actividades relacionadas a la gestión empresarial.

Pagos a personas físicas y jurídicas de relevancia para la auditoría: bajo este

ítem se agruparon los movimientos cuyos beneficiarios figuran como imputados en

la causa radicada en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal

77

N°5 - Secretaría N° 9, giros de fondos repetidos a empresas Mutuales, Sociedades

de Bolsa, Financieras en general y/o Agropecuarias. Adicionalmente se clasificaron

con esta característica, pagos de embargos, regularizaciones impositivas, pagos a

funcionarios públicos y otros movimientos que por su singularidad el equipo de

auditoría consideró apropiado incluir en el análisis. Asimismo, se han agrupado

dentro de esta clasificación pagos realizados de manera repetida y montos

relevantes, desde distintas cuentas de la FMDPM a personas físicas que no

presentan relación con la gestión de las obras.

Otros particulares identificados: En esta categoría se agruparon movimientos de

pagos a distintas personas físicas y/o jurídicas que no guardan especial relación con

las obras bajo análisis. Se incluyen en la misma los movimientos automáticos

administrados por las Entidades Financieras donde se radicaron las cuentas.

Egresos no relevados o no identificados: Movimientos fuera de la muestra

tomada o movimientos que perteneciendo al espacio muestral determinado no han

podido ser identificados por falta de información.

Del análisis de los débitos surge que la FMDPM giró $ 1.203.570.923,97, de los

cuales el equipo de auditoría ha podido determinar el destino de $ 1.069.200.579,93 que

totalizan el 88,34 % de los débitos siendo la muestra analizada, representativa del universo. El

detalle de la distribución de los débitos se observa en el Gráfico N° 9.

GRAFICO Nº 9

Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada.

78

En los Cuadros N° 48 y 49 se detalla la composición de cada uno de los rubros en

que fueron agrupados los egresos de las cuentas de la FMDPM.

CUADRO Nº 48- Pagos relacionados a la gestión de obra

Beneficiario Importe

Pago de Haberes $ 258.924.448,32

Cementos Avellaneda SA $ 62.607.018,30

ROGIRO ACEROS S.A. $ 16.351.967,23

POLIOBRAS S.A. $ 12.996.205,55

BAR METAL S.R.L. $ 9.556.502,49

Interacción ART SA $ 9.362.745,02

IMR Acuerdos OSPECON $ 7.465.385,06

Adm. Federal de Ingresos Públicos $ 5.655.245,89

AFIP $ 5.167.042,13

TALSIUM SA $ 4.763.533,75

CORRALON M Y C LOS PRIMOS SRL $ 4.327.911,10

LOBAR S.A. $ 4.134.040,52

CIALOS S.A. $ 3.501.650,35

Otros Beneficiarios $ 111.433.477,36

Total $ 516.247.173,07 Fuente: Elaboración propia

A continuación se detallan aquellos pagos realizados por la Fundación que, al no haber

tenido el equipo de auditoría a la vista la documentación de respaldo de los mismos, no

resultó posible determinar el concepto pagado. Por lo que si bien, atento a la actividad con la

que figuran inscriptos en la AFIP, no resultan asociables a la gestión de obra, no se han

formulado observaciones.

79

CUADRO N° 49 - Detalle de pagos a particulares que por su actividad no resultan asociables a la gestión de la obra

Beneficiario Importe

Poyecto Santiago SRL $ 2.238.787,00

Servir' C SA $ 2.061.495,76

Procter & Gamble Arg. SC $ 1.556.505,08

Bco de la Pcia de Buenos Aires $ 1.276.402,17

Impade SA $ 903.991,00

Gran Buenos aires Rayos X SA $ 835.871,00

Osvaldo Héctor Della Savia $ 808.131,30

Lucía Rosa Zanetti $ 776.857,47

Centro de Servicios Hospitalarios SA $ 729.210,56

Patroc y Asociados $ 640.053,94

Alejandro E Rosemberg $ 616.028,80

GRUPO KING SRL $ 612.500,00

Matías Osvaldo Marasco $ 533.654,09

Otros Beneficiarios $ 45.444.539,37

Total $ 59.034.027,54

Fuente: Elaboración propia

En el Cuadro N° 50 se incluyen los tipos de pagos y montos cuyo análisis se desarrolla

en el punto 4.3.3.1 del presente informe.

CUADRO N° 50 - Resumen de giro de fondos observados

Tipificación de Movimientos Importe

Giros de fondos a Empresas Agropecuarias $ 100.565.644,76

Pagos a personas Físicas y Jurídicas vinculadas a la causa penal $ 52.149.459,86

Pagos frecuentes a personas físicas $ 31.212.221,97

Giros de fondos a Empresas Bursátiles, Financieras, Cooperativas y Mutuales $ 22.286.127,46

Pagos a Funcionarios Públicos $ 225.000,00

Total $ 206.438.454,05 Fuente Elaboración propia a partir de los datos relevados

Con los insumos disponibles, este equipo de auditoría ha arribado a los resultados

acumulados que se detallan en el Cuadro N° 51, para las 8 cuentas bajo estudio de titularidad

de la FMDPM.

80

CUADRO Nº 51 Resultados Acumulados del análisis de cuentas de la FMDPM en el sistema Financiero – 02/01/2008 a 30/09/2011.

Total IngresosIngresos x Sueños

Compartidos

Otros pagos del

EstadoOtras cuentas Fundación

Otros

particulares

identificados

Depositos de

relevancia para

la Auditoría

Titulares no

identificadosTotal Egresos

Pagos asociados a

la gestion de obras

Otras cuentas de

la Fundacion

Otros particulaes

identificados

Movimientos de

relevancia para el

Proyecto de Auditoría

Titulares no

identificados

$ 84.033.553,16 $ 68.315.639,33 $ 748.134,00 $ 11.333.874,00 $ 1.264.079,83 $ 766.940,00 $ 1.604.886,00 $ 84.033.859,86 $ 22.272.043,31 $ 50.737.545,19 $ 1.143.714,70 $ 269.600,00 $ 9.610.956,66

100,00% 81,30% 0,89% 13,49% 1,50% 0,91% 1,91% 100,00% 26,50% 60,38% 1,36% 0,32% 11,44%

$ 1.884.120,65 $ 0,00 $ 0,00 $ 1.884.000,00 $ 20,65 $ 0,00 $ 100,00 $ 1.883.984,52 $ 1.872.669,72 $ 0,00 $ 11.236,15 $ 0,00 $ 78,65

100,00% 0,00% 0,00% 99,99% 0,00% 0,00% 0,01% 100,00% 99,40% 0,00% 0,60% 0,00% 0,00%

$ 707.148.566,70 $ 374.843.932,71 $ 16.881.547,35 $ 260.212.392,08 $ 37.760.979,62 $ 15.498.605,11 $ 1.951.109,83 $ 703.162.401,41 $ 375.170.361,72 $ 19.823.613,50 $ 48.478.457,39 $ 156.395.008,60 $ 103.294.960,20

100,00% 53,01% 2,39% 36,80% 5,34% 2,19% 0,28% 100,00% 53,35% 2,82% 6,89% 22,24% 14,69%

$ 58.840.137,86 $ 30.306.082,71 $ 5.635.417,98 $ 6.150.547,95 $ 1.149.893,65 $ 5.760.357,48 $ 9.837.838,09 $ 58.826.975,56 $ 6.591.411,64 $ 22.905.865,58 $ 2.830.891,62 $ 18.615.379,03 $ 7.883.427,69

100,00% 51,51% 9,58% 10,45% 1,95% 9,79% 16,72% 100,00% 11,20% 38,94% 4,81% 31,64% 13,40%

$ 50.669.339,61 $ 16.188.952,16 $ 193.989,20 $ 25.471.041,98 $ 661.025,25 $ 3.477.035,00 $ 4.677.296,02 $ 50.700.999,91 $ 23.479.605,51 $ 4.591.300,00 $ 2.064.707,60 $ 16.223.823,82 $ 4.341.562,98

100,00% 31,95% 0,38% 50,27% 1,30% 6,86% 9,23% 100,00% 46,31% 9,06% 4,07% 32,00% 8,56%

$ 263.190.268,62 $ 243.285.199,40 $ 0,00 $ 14.151.255,18 $ 1.921.344,15 $ 3.590.444,00 $ 242.025,89 $ 263.342.278,80 $ 72.611.720,32 $ 171.815.601,00 $ 1.904.092,97 $ 3.205.642,60 $ 13.805.221,91

100,00% 92,44% 0,00% 5,38% 0,73% 1,36% 0,09% 100,00% 27,57% 65,24% 0,72% 1,22% 5,24%

$ 17.791.029,17 $ 3.323.803,26 $ 0,00 $ 7.406.000,00 $ 2.465.478,60 $ 3.615.000,00 $ 980.747,31 $ 17.802.366,91 $ 13.864.838,00 $ 900.000,00 $ 2.465.478,60 $ 350.000,00 $ 222.050,31

100,00% 18,68% 0,00% 41,63% 13,86% 20,32% 5,51% 100,00% 77,88% 5,06% 13,85% 1,97% 1,25%

$ 23.620.315,77 $ 12.455.805,07 $ 10.281.216,30 $ 85.000,00 $ 680.254,75 $ 0,00 $ 118.039,65 $ 23.818.057,00 $ 384.522,85 $ 10.707.000,00 $ 135.448,51 $ 11.379.000,00 $ 1.212.085,64

100,00% 52,73% 43,53% 0,36% 2,88% 0,00% 0,50% 100,00% 1,61% 44,95% 0,57% 47,77% 5,09%

$ 1.207.177.331,54 $ 748.719.414,64 $ 33.740.304,83 $ 326.694.111,19 $ 45.903.076,50 $ 32.708.381,59 $ 19.412.042,79 $ 1.203.570.923,97 $ 516.247.173,07 $ 281.480.925,27 $ 59.034.027,54 $ 206.438.454,05 $ 140.370.344,04

100,00% 62,02% 2,79% 27,06% 3,80% 2,71% 1,61% 100,00% 42,89% 23,39% 4,90% 17,15% 11,66%

CC. 54.961/3 BAPRO

Cuenta de la Fundación

CC. 53.449/09 BNA

CA. 409.694/2 BNA

CC. 10623802 CREDICOOP

CC. 15977528 CREDICOOP

CAE. 35970/1 NBCH

CC. 1201145/47 BSE

CA. 43069/8 CIUDAD

Total por rubro

81

Análisis del Balance de Flujos de Fondos

Una vez finalizado el análisis detallado de los movimientos de créditos y débitos con

su correspondiente tipificación, se construyó para cada cuenta, un Balance de Flujos que

permite hacer el seguimiento de los fondos recibidos por la Fundación y su aplicación. Para

simplificar la exposición del flujo de fondos, se excluyeron los movimientos intra-fundación,

dado que los mismos carecían de relevancia en función del objeto de esta auditoría.

En el Cuadro N° 52 se presenta a modo resumen el total de Créditos y Débitos

segregados por tipos de movimientos.

CUADRO N° 52 - Resumen de Movimientos – Detalle Inicial

Ingresos Monto (en $) Distribución (%)

Egresos Monto (en $) Distribución (%)

Total Ingresos 1.207.177.331,54 100,00

Total Egresos 1.203.570.923,97 100,00

Ingresos x Sueños Compartidos 748.719.414,64 62,02

Pagos asociados a la gestión de obras 516.247.173,07 42,89

Otros pagos del Estado 33.740.304,83 2,79

- - -

Otras cuentas Fundación 326.694.111,19 27,06

Otras cuentas de la Fundación 281.480.925,27 23,39

Otros particulares identificados 45.903.076,50 3,8

Movimientos de relevancia para la Auditoría 206.438.454,05 17,15

Depósitos de relevancia para la Auditoría 32.708.381,59 2,71

Titulares no identificados 140.370.344,04 11,66

Titulares no identificados 19.412.042,79 1,61

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos relevados.

Del cuadro anterior surge que existe una asimetría entre los movimientos de Ingresos y

Egresos “Intra - Fundación”. Habiéndose relevado el total de las operaciones pasivas de

titularidad de la FMDPM en el período bajo análisis, la suma algebraica de dichos créditos y

débitos debería resultar igual a “0”, sin embargo hay una diferencia de $ 45.213.185,92.

Dicho monto sólo puede ser extractado de los débitos agrupados en la categoría

“Titulares no identificados”. Por lo tanto igualando Débitos y Créditos “Intra - Fundación” y

82

eliminando los mismos por no tener relevancia en el análisis, una primera simplificación del

modelo es la que se refleja en el Cuadro 53.

CUADRO N° 53

Resumen de Movimientos neteados los movimientos “Intra - Fundación”.

Ingresos Monto (en $) Distribución (%)

Egresos Monto (en $) Distribución (%)

Total Ingresos 880.483.220,35 100

Total Egresos 876.876.812,78 100

Ingresos x Sueños Compartidos 748.719.414,64 85,04

Pagos asociados a la gestión de obras 516.247.173,07 58,87%

Otros pagos del Estado 33.740.304,83 3,83

- - -

Otros particulares identificados 45903076,5 5,21

Otros particulares identificados 59.034.027,54 6,73%

Depósitos de relevancia para la Auditoría 32708381,59 3,71

Movimientos de relevancia para la Auditoría 206.438.454,05 23,54%

Titulares no identificados 19.412.042,79 2,21

Titulares no identificados 95.157.158,12 10,85%

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos relevados.

Restados los movimientos Intra- Fundación, el monto total de ingresos pasa a ser de

$880.483.220,35 donde el 85,04 % de dichos créditos tienen su origen en fondos provenientes

del Programa “Misión Sueños Compartidos”, dicho porcentaje se eleva al 88,87 % de los

ingresos, si adicionamos a los fondos provenientes de dicho programa los créditos recibidos

por “Otros Pagos del Estado”.

En el siguiente Diagrama se expone el Flujo de Fondos detallando los distintos

“Movimientos de Relevancia para el Proyecto de Auditoría” según la categoría en la que

fueron agrupados. El mismo incluye el cálculo del “Superávit/Déficit Primario” surgido de

la diferencia entre los fondos ingresados a través del programa antes mencionado y el pago

asociado a la gestión de obras.

83

DIAGRAMA N°1. - Flujo de Fondos

85,04%58,87%

6,73%

2,20 %

Movimientos de relevancia

Para el Proyecto de Auditoría

$ 206.438.454,05 (23,54%)

5,95%

10,85%

Fondos en el marco de

“Sueños Compartidos”

S 748.719.414,64

Pagos asociados a la

gestión de obras

$ 516.247.173,07

Movimientos no relevados o

relevados no identificados

$ 19.412.042,79

Movimientos no

identificados

$ 95.157.158,12

Personas físicas y

jurídicas

investigadas en la

causa penal

$ 52.149.459,86

Balance primario (movimientos

asociados a la gestión de obras)

Superávit Primario

$ 232.472.241,57(Conformado por los fondos

provenientes de “Sueños Compartidos

que exceden a los pagos asociados a

la gestión de obras)

Balance de flujos para todas las

cuentas (No incluye movimientos Intra - Fundación FMPM)

Saldo Analizable (Conformado por el superávit primario y los ingresos

no provenientes de “Sueños Compartidos”)

$ 364.236.047,28

Otros Particulares

$59.034.027,54

3,56%

Pagos repetidos

a personas

físicas

$31.212.221,97

3,71%Créditos de relevancia para el

Proyecto de auditoría

$ 32.708.381,59

5,21 %Otros Particulares

$ 45.903.076,50

3,83 %Otros Pagos del Estado

$ 33.740.304,83

11,47%

2,54%

Giros de fondos

a Empresas

Agropecuarias

$100.565.644,76

Giros de fondos a

empresas Financieras,

Mutuales y Bursátiles

$ 22.286.127,46

0,02%

Pagos a funcionarios de Est.

Sub Nacionales.

$ 225.000,00

Fuente: elaboración propia.

84

3.4.7-Rendición de cuentas

La Resolución N° 267/2008 MINPLAN, establece que las rendiciones deben ser

presentadas dentro de los 30 días de haberse recibido el monto del certificado anterior, caso

contrario corresponde aplicar el procedimiento de los art. 5 y 6 que prevé que cuando se

incumpla el proceso de rendición de cuentas dentro de los plazos previstos de rendición, la

Unidad Ejecutora del Programa debe informar dicha situación a la Secretaría de la cual

depende e iniciar una serie de acciones que incluyen la interrupción y / o retención en forma

automática de la transferencia de fondos.

Ello está en línea con lo establecido tanto en los Convenios Particulares de

Financiación y como en los Convenios Únicos de Colaboración y Transferencia, en las cuales

prevé el reembolso de la totalidad de los fondos transferidos y no rendidos al Gobierno

Nacional.

3.4.8- Pólizas de caución.

Con relación al Fondo de Reparo los Convenios establecen que la Jurisdicción debe

retener al momento de efectuar el pago de cada uno de los certificados un 5% por este

concepto o existe la opción que la empresa constructora presente una póliza de caución.

En relación a este punto se ha desarrollado en el presente Informe la Observación

4.3.1.4.

3.4.9- Procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y recupero de cuotas

Al momento de las visitas realizadas por el equipo de auditoría a las obras incluidas en

la muestra, si bien las mismas no estaban totalmente completadas, se constató la entrega de

viviendas en las Provincias del Chaco y Santiago del Estero y en las dos ejecutadas en

CABA, según el siguiente detalle:

85

Cuadro N° 54

Obra Cantidad de viviendas

Convenidas Entregadas Entregadas / Convenidas

Chaco - La Rubita 70 70 100,00%

Chaco - Santa Sylvina (1° Etapa) 70 70 100,00%

Santiago del Estero – Villa del Carmen 68 68 100,00%

Santiago del Estero – Don Bosco (1° Etapa) 232 232 100,00%

Chaco - P.R. Sáenz Peña (1° Etapa) 220 121 55,00%

CABA - Castañares 780 240 30,77%

CABA - Villa 15 96 12 12,50%

Chaco - Santa Sylvina (2° Etapa) 86 - -

Chaco - P.R. Sáenz Peña (2° Etapa) 220 - -

Santiago del Estero – Don Bosco (2° Etapa) - -

Municipio Tigre – Barrio El Garrote 288 - -

Municipio Ezeiza – 84 Viviendas 84 - -

Municipio de Rosario – Barrio Travesía (1° Etapa) 256 - -

Fuente: Elaboración propia a partir de los convenios y constataciones realizadas.

En el Anexo VII del presente informe se presentan de modo resumido los aspectos que

han sido analizados en las obras incluidas en la muestra de auditoría, en tanto que las

deficiencias detectadas son desarrolladas en el punto 4.3.4.1 del presente informe.

86

3.4.10- Debilidades detectadas y frecuencia de las mismas

En el Cuadro N° 55 se listan las debilidades detectadas en las obras incluidas en la muestra de auditoría que han dado lugar

a las observaciones relacionadas a la gestión de los fondos transferidos que se desarrollan en el punto 4.3 del presente Informe.

Cuadro N° 55

Debilidades de detectadas

CA

BA

C

asta

ña

res

CA

BA

V

illa

15

Ezeiz

a

Tig

re E

l G

arr

ote

Ro

sari

o

CH

– L

a r

ub

ita (

70)

CH

- S

an

ta S

ylv

ina

(70)

CH

-P

RS

Peñ

a (

220)

CH

-S

an

ta S

ylv

ina

(86)

CH

- P

RS

Peñ

a (

148)

SD

E-

Villa

de

l C

arm

en

SD

E D

on

Bo

sco

E1

SD

E D

on

Bo

sco

E2

Falta de gestión respecto de los saldos a favor producidos ante la paralización de la obra de la obra por parte de la Fundación

- X - - - - - - - - - - -

Falta de constancia de la presentación por parte de la FMDPM de la póliza de caución en concepto de garantía por ejecución de contrato.

- X - - - - - - - - - - -

Carencia de constancia de presentación por parte de la FMDPM de la póliza de caución en concepto de fondo de reparo en las distintas certificaciones, e inacción de las respectivas Jurisdicciones a fin de realizar las retenciones correspondientes.

- - X - - X X X X X X X -

Retención del Fondo de Reparo existiendo una póliza de caución por el mismo concepto

- - - X - - - - - - - - -

Debilidades en el accionar de la UEN ante las demoras en la que incurrió la jurisdicción en la presentación de las rendiciones de cuentas

- X X X - X X X X X X X X

Omisión de realizar la retención del SUSS según RG 4052 de la AFIP

- - - - X X X X - - X X X

Situaciones en las que pese al cambio de Unidad Ejecutora Nacional la liquidación de las transferencias a la Provincia las siguió realizando la SSDUV.

- - - X - - - - - - X - -

87

Debilidades de detectadas

CA

BA

C

asta

ña

res

CA

BA

V

illa

15

Ezeiz

a

Tig

re E

l G

arr

ote

Ro

sari

o

CH

– L

a r

ub

ita (

70)

CH

- S

an

ta S

ylv

ina

(70)

CH

-P

RS

Peñ

a (

220)

CH

-S

an

ta S

ylv

ina

(86)

CH

- P

RS

Peñ

a (

148)

SD

E-

Villa

de

l C

arm

en

SD

E D

on

Bo

sco

E1

SD

E D

on

Bo

sco

E2

Inconsistencia en la transferencia de fondos por parte de la Unidad Ejecutora Nacional

- - - X - X X X X X X X -

Inconsistencias en los pagos efectuados por la Jurisdicción a la Fundación.

- - X - X X X X - - X X -

Inconsistencias económico - financieras al producirse el traspaso de la ejecución de la obra tras la desvinculación de la Fundación en su carácter de constructora

- - X X X - - - - - X X X

Debilidades en los procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y recupero de cuotas.

- X - X - X X X X X X X X

Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados obtenidos por el equipo de auditoría.

88

4-Observaciones

4.1- Observaciones del Módulo Legal

4.1.1- Observaciones generales

4.1.1.1-Por decisión de la Secretaría de Obras Públicas (SOP) a partir del año 2009 la

Subsecretaría de Obras Públicas – SSOP, que no es reconocida por la propia

SOP como la autoridad nacional en materia habitacional, reemplazó a la

Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) como Unidad

Ejecutora Nacional de las obras desarrolladas en el marco del Programa Misión

Sueños Compartidos que eran financiadas con fondos nacionales.

En primer lugar, resulta pertinente señalar que este cambio- que se plasmó caso por

caso mediante la suscripción de Actas Acuerdo no existiendo un acto administrativo que

abarcase a la operatoria en general- sólo comprendió a los conjuntos habitacionales

construidos por la Fundación Madres de Plaza de Mayo, quedando excluidos del traspaso

aquellos proyectos de construcción de viviendas donde tuvieron intervención otras ONGs

tales como Tzedakáó y Cáritas, entre otras.

En respuesta a lo requerido por la AGN67

respecto a los fundamentos que justificasen

la actuación de la SSOP en carácter de Unidad Ejecutora Nacional en la construcción de

viviendas, la Secretaría de Obras Públicas indicó que adoptó la decisión porque estimó

conveniente el cambio, sin explicitar las razones que respaldaron esa decisión y que lo hizo en

el marco de sus competencias68

.

En los considerandos de las diferentes Actas Acuerdo se indicó que la SOP consideró

a la SSOP competente en razón de la función de “Asistir al Señor Secretario de Obras

Públicas en la ejecución de la política nacional de obras públicas” fijada por el Decreto

1142/2003.

Así, las obras pasaron de estar bajo la órbita de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano

y Vivienda que tiene entre sus objetivos la coordinación y supervisión de la ejecución de las

políticas habitacionales fijadas por la Secretaría de Obras Públicas, contando con la

infraestructura, la experiencia y calificación de sus recursos humanos en la ejecución y el

67 Nota AGN 177/12-P, respondida mediante Nota SOP del 22/05/2012. 68Decreto 1.142/03.

89

control de proyectos de construcción de viviendas69

, a otra que para el desarrollo y

seguimiento de estas nuevas tareas, el 04/09/2009 emitió la Disposición Nº 39-SSOP, por la

cual creó un grupo de trabajo “ad hoc”70

.

Pese a lo expuesto, la SSOP mediante la Circular Nº1/2009, se atribuyó facultades

similares a las que el Decreto 1.142/2003 definió como propias de la SSDUV.

Durante el período en que la SSDUV actuó como UEP (2006 – 2009), gestionó las

obras a través del Programa 46 – Urbanización de Villas y Asentamientos que “(…) está

dirigido a resolver la situación habitacional en villas y asentamientos precarios, a partir de

la regulación dominial, el tendido de infraestructura básica (agua, cloacas, electricidad, y

gas), la apertura de calles internas y la construcción de viviendas para permitir la apertura

de la red vial y/o reemplazar viviendas cuyas características las hacen irrecuperables”71

.

Con el traspaso, las obras pasaron a ser gestionadas por el Programa 50-

Formulación, Programación, Ejecución y Control de Obra Pública, cuyo objetivo es

“(…) la ejecución de obras de infraestructura (…)” tales como: “(…) obras de mejoramiento

de circulación urbana, ampliación, terminación o refacción de la infraestructura social

básica (salud, educación y cultura), construcción y/o ampliación de desagües pluviales,

mejoramiento y/o construcción de pavimento urbano, obras de alumbrado público”72

.

Resulta oportuno señalar que en las Decisiones Administrativas de Distribución de

Recursos correspondientes a los Presupuesto 2009 y 2010, para el Programa 46 se

consignaron Metas y Producción Bruta a alcanzar, detalle que no figura en el Programa 50.

Por otra parte, en el caso de los convenios que suscribió la SSOP dejó de contarse con

un Convenio Marco producto del cual las obras convenidas formaban parte del Programa

Federal de Viviendas, con las implicancias que ello tiene en términos de evaluación del logro

de las metas previstas en materia habitacional y afectación eficaz de los recursos disponibles.

En el Cuadro N° 56 se exponen los principales objetivos que el Decreto 1142/2003 le

asignó a la SSDUV y a la SSOP, así como las que definió para sí la SSOP por la Circular

1/2009.

69Decreto. Nº 1.142/2003 / Res. 1.012/2009-SOP. 70 Según las Decisiones Administrativas de Distribución de Recursos correspondientes a los presupuestos 2009 y 2010, la

dotación de personal para desarrollar la totalidad de las actividades del por el P- 50 era de 38 personas. 71 D.A.D.R. - Presupuesto del Ejercicio Fiscal 2009 – Jurisdicción 56– Programa 46 - Descripción del Programa. 72 Decisión Administrativa Nº 2 de Distribución de Recursos correspondiente alos Presupuestos 2009 y 2010.

90

Cuadro Nº 56 OBJETIVOS ASIGNADOS POR EL DECRETO 1142/2003 Acciones asumidas por

la SSOP (Circular Nº1/2009 –SSOP)

SSDUV SSOP

Asistir al Secretario de la SOP en la elaboración, realización y financiación de políticas y programas habitacionales y de desarrollo urbano del sector público nacional, provincial o municipal destinados a la población de bajos recursos con alguna capacidad de ahorro.

Asistir en la coordinación y la fiscalización de la ejecución que realicen el Estado Nacional, las provincias, municipios y el Gobierno de la CABA, en lo concerniente a los planes de vivienda y el planeamiento urbano, acorde con el régimen de asentamiento humano que establezca la política de ordenamiento territorial.

Coordinar la ejecución de las políticas habitacionales que haya fijado la SOP y supervisar su ejecución.

Intervenir en la promoción del desarrollo de técnicas y sistemas de construcción de viviendas y obras para el desarrollo de los asentamientos humanos.

Intervenir en la elaboración de los pliegos de bases y condiciones para llamados a concursos y/o licitaciones así como también en los procesos licitatorios para la ejecución de obras o contrataciones de programas habitacionales y de asentamiento humano, que se efectúen con motivo de las acciones vinculadas al área de su competencia.

Intervenir en la elaboración de proyectos y en la realización y financiación de obras de urbanización, de infraestructura de servicios, de equipamiento comunitario y obras complementarias destinadas al desarrollo de programas de desarrollo urbano y vivienda del sector público nacional, provincial o municipal.

Integrar el Consejo Nacional de la Vivienda y coordinar las acciones derivadas de los objetivos enumerados.

Asistir al Secretario de la SOP en la elaboración y ejecución de la política nacional de obras públicas y proponer el marco regulatorio relativo al manejo de las obras públicas no hídricas y viales, vinculando y coordinando la acción de las demás jurisdicciones y organismos intervinientes en la problemática de las áreas de su competencia.

Asistir en la aprobación de los pliegos de bases y condiciones para llamados a concurso y/o licitaciones, como también intervenir en los procesos licitatorios o contrataciones directas que se efectúen con motivo de las acciones vinculadas al área de su competencia, hasta su finalización.

Coordinar los estudios para la actualización de la normativa vigente, en lo referente a modalidades operativas, aptitud técnica de equipos, seguros, régimen de tarifas, cánones, aranceles y tasas y toda otra normativa vinculada con las acciones de su competencia.

Ejercer las funciones de Autoridad de Aplicación de las leyes que regulan el ejercicio de las actividades de su competencia.

Entender en todo lo relacionado con el Registro Nacional de Constructores y de Firmas Consultoras de Obras Públicas.

Intervenir en la legislación, reglamentación y fiscalización de los sistemas de reajuste del costo de las obras, los trabajos públicos o de saldos de deudas a cargo de la Administración Nacional.

Celebrar convenios con las Provincias, Municipios y/u otras entidades para el desarrollo e implementación de los programas y acciones de su competencia.

Ejercer el contralor del accionar de la D. N. de Vialidad.

Intervenir en el Fideicomiso de Infraestructura Vial, creado por el Decreto Nº 1.377/2001 y participar en lo atinente a las obras realizadas a través del Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional, creado por la Ley N° 24.855.”

Acciones para la

Reintegración Urbana

y Social: consistente en la construcción de nuevas viviendas, en sectores libres dentro de las villas o terrenos cercanos, que permitan la baja de la densidad (el esponjamiento), la apertura de calles y espacios públicos o la liberación de nuevos sectores para la construcción de sucesivas etapas de viviendas nuevas.

Políticas de

Consolidación:

consistente en el mejoramiento, ampliación y readecuación de lotes y de viviendas precarias existentes, que permitan la conformación de manzanas y el abastecimiento de su correspondiente infraestructura.

Políticas para el desarrollo de infraestructura urbana y social: consistente en la provisión de los servicios básicos de las viviendas nuevas o consolidadas y el equipamiento comunitario necesario para el desarrollo, no sólo de la población propia sino también de las necesidades del entorno social, satisfaciendo las necesidades y fomentando la integración.

Fuente: Decreto 1.142/2003 / Circular 1/2009-SSOP.

91

Con relación al cambio de Unidad Ejecutora Nacional, resulta oportuno señalar

diferentes situaciones específicas verificadas en tres obras:

En el caso de la obra CABA – Villa 15, en el Dictamen que precedió a la

ratificación por parte de la SOP del Convenio Único suscripto entre la SSOP y la Corporación

Buenos Aires Sur, la Dirección General de Asuntos Jurídicos del MINPLAN confirmó la

incumbencia de la SSDUV en materia habitacional al indicar:

“(…) En relación a esta nueva obra proyectada y el consecuente convenio, se señala

que, el Señor Secretario a quien se le somete su ratificación, merituará darle nueva

intervención a la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, en orden a sus

competencias específicas.”73

En el caso de la obra Santiago del Estero - Barrio Don Bosco Primer Etapa, el

expediente por el cual se tramitó el financiamiento de la misma fue gestionado- hasta 15 días

después de haberse firmado el Convenio Único de Colaboración y Transferencia- por la

Dirección Nacional de Arquitectura (DNA), dependiente de la SSOP, pasando la actuación

por las áreas de Pliegos y Coordinación Técnica de la citada Dirección, según consta en la

hoja de ruta del expediente74

. Por lo cual en esa primera instancia ni siquiera actuó el grupo de

trabajo ad hoc creado por la SSOP mediante Disposición 39/2009 para encargarse de las

tareas que le fueron traspasadas respecto de la totalidad de las acciones y obligaciones

asumidas por el Gobierno Nacional en torno a las obras del Programa Misión Sueños

Compartidos.

La responsabilidad primaria de la DNA definida por, el Decreto 1.142/2003 en su

Anexo II evidencia que esta dependencia no tiene incumbencia en los programas de vivienda:

“(…) Entender en la planificación, dirección y control de las actividades

destinadas a la restauración, conservación, preservación, mantenimiento,

construcción y reciclaje de los monumentos y lugares históricos e inmuebles

fiscales, como también de la administración de obras solicitadas por los

organismos o reparticiones del ESTADO NACIONAL. (…)”.

73 Dirección General de Asuntos Jurídicos - MINPLAN: Dictamen 24321 del 04/06/2010. 74 Consulta online realizada a la página Web Servicios FICI – MECON.

92

En el caso de la obra Tigre – El Garrote, la SSOP actuó como UEN antes de

haberse formalizado el traspaso mediante Acta Acuerdo suscripta por la SSDUV, la SSOP y

el Municipio de Tigre el 30/11/2010.

No obstante la fecha indicada en el Acta mencionada, el 03/02/2009 la SSDUV ya

había remitido a la SSOP, mediante Nota –SO1: 0010320/2009, todas las actuaciones

vinculadas a los Proyectos de la FMDPM para continuar con los trámites correspondientes.

Entre las actuaciones enviadas se encontraba la del Barrio El Garrote indicando a esa fecha

un avance físico del 0% y un monto transferido de pesos ocho millones doscientos veintidós

mil quinientos treinta y uno con 40/100 ($ 8.222.531.40) existiendo un saldo pendiente de

pesos treinta y ocho millones novecientos cuarenta y un mil ciento setenta y cinco con 60/100

($ 38.941.175.60).

En el período transcurrido entre el 03/02/2009 (fecha de la nota de remisión de las

actuaciones desde las SSDUV a la SSOP) y al mes de octubre 2009 la revisión de las

rendiciones de cuenta presentadas por el Municipio, la autorización del pago y la gestión del

mismo fueron efectuadas por la SSDUV.

A partir del certificado N° 6 correspondiente al periodo 11/2009, las dos primeras

tareas pasaron a ser realizadas por la SSOP, aunque la gestión de pago la continuó haciendo la

SSDUV, aún después de haberse formalizado el traspaso.

Finalmente, resulta oportuno mencionar que con posterioridad al alejamiento de la

Fundación como constructora de obra, el equipo de auditoría detectó que se firmaron

contratos para construir, en los predios donde estaban localizadas las obras relevadas, nuevas

viviendas y obras de infraestructura faltantes, en los que la SSDUV actuó como UEN,

volviendo de este modo a la modalidad original.

Ello se ha verificado en los siguientes casos:

Convenio Particular celebrado el 23/09/2011, entre SSDUV, IPV Buenos Aires y el

Municipio de Tigre, por la construcción de 180 Viviendas.

Convenio Particular celebrado el 19/10/2011, entre la SSDUV y el Municipio de

Tigre destinado a la Obra de nexos de Infraestructura y Obras complementarias en

el Barrio El Garrote.

93

4.1.1.2- La SSOP actuó en carácter de UEN sin tener aprobado el respectivo Reglamento

Particular del Programa bajo el cual se gestionaron las obras.

Conforme surge de la documentación suministrada por la SOP75

, el 14/04/2008 la

Coordinación General de Obras por Convenio de la SSOP inició la tramitación del expediente

S01:0130656/2008 mediante el cual fue elevado a consideración del Subsecretario de Obras

Públicas el Proyecto de Reglamento Particular.

Como resultado de la consulta efectuada online en la página Web del Servicio FICI –

MECON76

, se detectó que al 05/03/2013 el expediente continuaba en trámite, encontrándose

desde 11/06/2012 en el Gabinete de la Subsecretaría de Obras Públicas, por lo que la demora

a ese entonces ya superaba los 4 años.

Con la falta de aprobación del citado Reglamento, la SSOP persistía en el

incumplimiento del Art. 2 de la Res. 268/07 modificada por la Res. 267/08, que ya había sido

observado en el Informe de Auditoría sobre “Transferencias de Fondos Nacionales a

Municipios en el marco del Programa 50” aprobado por Res. 46/2010 - AGN.

En cuanto al Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y

Asentamientos Precarios aplicado en el ámbito de la SSDUV, el mismo fue aprobado por

Resolución Nº 1.012/2009-SOP del 18/05/2009, fecha en la que ya había pasado a la órbita de

la SSOP la gestión de las acciones pertinentes de las obras de las Provincia del Chaco y

Santiago del Estero y el Municipio de Tigre.

75 Información puesta a disposición del equipo de auditoría mediante Nota N° 161/12 SOP recibida en la AGN el 18/05/2012. 76 Consulta efectuada en la página Web: http://expedientes.mecon.gov.ar/finddoc2/finddoc/VerExpediente

94

4.1.1.3- La construcción de viviendas se adjudicó a la Fundación Madres de Plaza de

Mayo en forma directa, sin sustentación legal válida, afectando los principios de

libertad de concurrencia de oferentes, igualdad de oportunidades a los mismos,

publicidad de los actos y transparencia en los procedimientos, principios que

deben regir en todo proceso de contratación del Estado, así como la obtención de

las condiciones más ventajosas para el interés público.

Tanto la Ley Nacional N° 13.064 de Obras Públicas y modificatorias, como los

regímenes jurídicos provinciales exigen como principio general que el adjudicatario de una

obra pública sea seleccionado por el procedimiento de Licitación Pública.

La licitación pública no es el único procedimiento de selección del contratista estatal,

sino uno de los procedimientos.

Son los ordenamientos jurídicos del derecho positivo los que establecen su prevalencia

pero admitiendo como excepción que se recurra a los otros procedimientos (licitación privada

o contratación directa), fijando, expresa y taxativamente, los supuestos en que procede, sea

en razón del monto de la contratación o de otras circunstancias particularmente especificadas.

En el caso de la contratación directa, si bien es permitida para ciertos casos, al ser una

excepción a la regla de la Licitación Pública, debe ser interpretada, como señalan Fiorini y

Mata77

, en forma restrictiva cada vez que se pretenda utilizarla, aportándose las pruebas

concluyentes de que concurren las razones de excepción.

Examinando los distintos regímenes, tanto el nacional como los locales, a los efectos

de individualizar las causales previstas que justifican la prescindencia de la licitación y el

recurso a la contratación directa del co-contratante estatal, se puede señalar, en líneas

generales, lo siguiente:

1.- Cuando el monto de la contratación no supere un tope determinado, que

generalmente se actualiza.

2.- Cuando se trate de adicionales por trabajos no previstos en una obra en

ejecución dentro de un porcentaje preestablecido.

3.- Por probadas razones de urgencia o circunstancias imprevistas que

demanda una pronta ejecución.

77Fiorini, Bartolomé y Mata, Ismael: “Licitación pública. Selección del contratista estatal”. Buenos Aires, 1972, pág. 27.

95

4.- Por razones de reserva o seguridad del Estado.

5.- Cuando hubiere fracasado una licitación pública realizada, por falta de

proponentes o inconveniencia o inadmisibilidad de las ofertas presentadas.

6.- Las contrataciones entre organismos estatales.

7.- Cuando resulte esencial o determinante la capacidad técnica, artística,

científica, la habilidad o la destreza o la experiencia de quien ejecuta los trabajos o

cuando exista amparo reconocido en patentes o privilegios o conocimientos poseídos

por una sola persona.

La normativa no efectúa distinciones a los efectos del cumplimiento del requisito

esencial de la licitación pública, fundadas en la mayor o menor magnitud y/o complejidad de

la obra de que se trate, ya que a lo que se apunta es a que se respete el principio de la

concurrencia y exista para el órgano estatal la posibilidad cierta de comparar ofertas y de

optar por la que se estima que es la mejor, sobre la base de criterios que deben apuntar a la

mayor objetividad y transparencia de la evaluación en materia de idoneidad, antecedentes y

experiencia de los proponentes y precio cotizado.

Por su parte, el régimen de contratos de la Administración Pública Nacional,

establecido por el Decreto Delegado N° 1.023/2001, que alcanza, con las limitaciones del

caso, al contrato de obra pública, en su art. 15 fija un criterio de selección al exigir que la

adjudicación deberá realizarse a favor de la oferta más conveniente para el organismo

contratante, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del oferente y demás

condiciones de la oferta.

La seleccionabilidad es básica en aras del interés público comprometido de forma tal

que la prescindencia, en casos concretos, de la regla de la licitación pública, debe ajustarse a

los supuestos previstos para que sea procedente.

La conveniencia no se limita a los casos en que haya mediado un procedimiento

competitivo entre los oferentes interesados. Ella también alcanza a los supuestos en que se

contrate en forma directa, lo que no obvia la obligación del comitente de justificar la

conveniencia de la elección.

96

Tal como expresa Mó78

, el Estado debe formalizar los contratos con quien o quienes

demuestren el máximo de garantías de cumplimiento.

Por su parte, la Ley 24.156 de Administración Financiera establece el principio de

responsabilidad en la gestión de las contrataciones previsto en el artículo 3, conjuntamente

con idéntico artículo del Decreto Nº 1023/2001, por el cual los Funcionarios Nacionales

tienen la obligación de rendir cuenta de su gestión y son responsables de las contrataciones

que autoricen, aprueben o gestionen.

También resulta aplicable al caso el artículo 18 del Decreto Nº 1023/2001, que

establece que “la comprobación de que en un llamado a contratación se hubiera omitido los

requisitos de publicidad y difusión previa, en los casos en que la norma lo exija, o formulado

especificaciones o incluido cláusulas cuyo cumplimiento solo fuera factible por determinado

interesado u oferente, de manera que el mismo este dirigido a favorecer situaciones

particulares, dará lugar a la revocación inmediata del procedimiento, cualquiera fuere el

estado del trámite en que se encuentre, y a la iniciación de las actuaciones sumariales

pertinentes.”

El análisis de los documentos relevados por el equipo de auditoría permite reconstruir

un patrón de comportamiento en cuanto al compromiso del Gobierno Nacional a financiar las

obras desarrolladas por la Fundación Madres de Plaza de Mayo a través del Programa Misión

Sueños Compartidos previo a la suscripción de los respectivos Convenios de financiación de

las obras.

Respecto a las jurisdicciones que firmaron Convenios Particulares de Financiación con

la SSDUV- (CABA-Castañares, Chaco-La Rubita, Tigre-El Garrote y Santiago del Estero -

Villa El Carmen) la adjudicación directa a la Fundación Madres de Plaza de Mayo se

encuentra plasmada en tales Convenios.

En las jurisdicciones en que las obras fueron financiadas mediante Convenios Únicos

de Colaboración y Transferencia suscriptos con la SSOP, la contratación de la Fundación

Madres de Plaza de Mayo, se realizó por Contratos de Obra Pública (COP) habiéndose

constatado las siguientes situaciones:

78Mó, Fernando. “Régimen Legal de las Obras Públicas”, Buenos Aires, 1977 pág. 168

97

Cuadro N° 57

Situación Obra

Cantidad Denominación

Sólo constaba el COP 3 CABA -Villa 15; SDE– Barrio Don Bosco Etapas 1 y 2

El COP había sido ratificado por la jurisdicción mediante acto administrativo, sin constar justificación alguna respecto al procedimiento de contratación implementado

3

Bs. As.– Ezeiza; Chaco- Santa Sylvina y P.R. Sáenz Peña

El COP había sido ratificado por la jurisdicción mediante acto administrativo por el que, además, se justificaba el procedimiento de contratación adoptado, pero la justificación era deficiente conforme al marco regulatorio aplicable al caso

1 Santa Fe- Rosario- Barrio Travesía

Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada en las jurisdicciones visitadas.

A continuación se reproduce lo expresado por las jurisdicciones:

Entre la documentación suministrada por el Juzgado Criminal y Correccional Federal

Nº 8 Secretaría N° 16, Causa N° 6204/2011, se encuentra un documento titulado “Informe

del Contador” del Municipio de Ezeiza que forma parte de la documentación que acompaña a

la respuesta a un Requerimiento de Información y Antecedentes realizado por dicho Juzgado

al Municipio. En el citado Informe se señaló que por ser un sistema único de construcción y

ante la posibilidad de solucionar el problema social planteado, el Municipio “(…)acepta los

lineamientos de los Organismos Nacionales y Madres de Plaza de Mayo y realiza una

Ordenanza convalidando en todos sus términos el Convenio Único de Colaboración y

Transferencia, Convenio Marco de Colaboración entre la Municipalidad de Ezeiza y la

Fundación Madres de Plaza de Mayo, Contrato de Obra Pública (…)”

“La Provincia del Chaco no podría haberse apartado del Proyecto Constructivo

conforme a la aprobación técnica que se hacía desde la Nación mediante el prototipo

aprobado, ya que únicamente era y es ofrecido por la Fundación “Madres de Plaza de

Mayo”. De allí, que la excepción a la licitación pública resultara procedente dentro del

marco normativo y fáctico citado.”

Chaco

Ezeiza

98

“(…) en todo el procedimiento de aprobación de los aspectos técnicos del proyecto y

sistema constructivo de viviendas en las que participa la Fundación (…) como ejecutora de

las mismas no interviene en absoluto la Provincia del Chaco a través de ningún organismo,

limitándose a la suscripción del Convenio Único de Colaboración y Transferencia” entre la

SSOP dependiente de la SOP y la Provincia del Chaco; “la contrata respectiva y la

intervención de la UEPE en la verificación de los aspectos técnicos ya referenciados.”

“(…) la intervención de la Provincia en cuanto a la asignación de los fondos para la

ejecución de las obras de viviendas realizadas por la Fundación (…) se vea constreñida a

una mera intermediación a su destinatario final que es quien ejecuta la obra – Fundación

Madres de Plaza de Mayo- conforme a los anticipos financieros y los desembolsos mensuales

sujetos a las certificaciones que acrediten la efectiva ejecución de la obra.” 79

En el caso específico de la obra de La Rubita 500 viviendas, en los considerandos el

Convenio Particular por el cual se aprobó la financiación de la obra 500 viviendas “La

Rubita” se expresa:

“Que en tal sentido LA FUNDACIÓN ha presentado un plan de acción a

fin de llevar adelante obras de urbanización denominada “LA RUBITA” para

la construcción de las QUINIENTAS (500) Viviendas requeridas por LA

ASOCIACIÓN, dicho plan fue presentado ante LA SUBSECRETARIA, que lo ha

considerado financiable en el marco del PROGRAMA PLURIANUAL DE

CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS-“SUBPROGRAMA FEDERAL DE

URBANIZACIÓN DE VILLAS Y ASENTAMIENTOS PRECARIOS”.

“La contratación se realizó por “Contratación Directa” con la Fundación Madres de

Plaza de Mayo por tratarse de fondos asignados específicamente a tal fin”80

.

Al respecto, el Convenio Particular de Financiación para la Construcción de 288 viviendas en

el Barrio El Garrote en la cláusula vigésimo segunda señala que “(…) LA SUBSECRETARÍA

79Presentación del Gobernador de la Provincia del Chaco ante el Juzgado Nacional Criminal y Correccional Federal N° 8. 80Respuesta, mediante nota sin número de fecha 30/03/2012, del Municipio de Tigre al requerimiento efectuado por la AGN

mediante Nota N° 1061/11-P.

Tigre

99

será la única y exclusiva responsable por la financiación de la obra a la que se refiere el

presente Convenio.”

En este caso no se evidenció la existencia de un Contrato de Obra firmado entre la

Fundación Madres de Plaza de Mayo y el Municipio. Por lo tanto, el vínculo entre el

Municipio (comitente de la obra) y la Fundación (constructora) se rigió sólo por el convenio

Particular de Financiación para la construcción de las viviendas firmado por la SSDUV, el

Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda - IPDUV; la Fundación Madres de Plaza

de Mayo; el Municipio de Tigre y la Asociación Civil “Fundación de Asistencia Educativa”

(FUNDAE).el 12/12/2008.

“Es necesario aclarar que esta iniciativa se podrá concretar gracias al

financiamiento comprometido por el Gobierno Nacional, a través de la participación de la

Fundación Madres de Plaza de Mayo, con el proyecto “Misión Sueños Compartidos”, para

lo cual se hace necesario proceder a la contratación de esta entidad, previa aprobación del

Plan de Detalle y de la Modalidad de Contratación (…)” por parte del Concejo Municipal81

.

En los considerandos del Contrato de Obra Pública firmado entre la CBASSE y la

FMDPM se expresó que la firma del Contrato de obra se hacía “(…) en el marco del proyecto

Sueños Compartidos de Inserción Social y Laboral, promovido por la” FMDPM y el

CUCYT, firmado entre la CBASSE y la SSOP, “mediante el cual se impone la obligación

por parte de dicha SUBSECRETARÍA de contratar en forma directa a LA FUNDACIÓN para

acceder al financiamiento de la obra que tiene por finalidad la urbanización del predio

objeto del presente instrumento(…).”

A diferencia de los otros Convenios que la SSOP suscribió con diferentes

jurisdicciones con el fin de financiar las obras, en la Cláusula Octava del CUCYT SSOP-

81Ante Proyecto de Ordenanza “Plan de Detalle Barrio Travesía Primera Etapa, Modalidad de Contratación de Obra,

Cuerpo 2: Documentación a elevar a la SSOP para la no objeción técnica y financiera - Título: Viviendas”, presentado por

la Intendencia de Rosario al Consejo Municipal de esa ciudad.

Rosario

CABA - Villa 15

100

CBASSE82

(13/04/2010) expresa que: “Tal como surge del Acta Acuerdo celebrada con fecha

13/06/2008, suscripta por la” SSDUV, el IVC-CABA, la FMDPM y refrendada por el Sr.

MINISTRO” del MINPLAN “la administración y ejecución de la “OBRA”, será responsable

exclusivo, a todos los efectos que de ella resulten, la mencionada Fundación.” Nada señala el

CUCYT respecto al mantenimiento y posterior conservación de la obra.

En la Cláusula Segunda del Acta Acuerdo del 13/06/2008 anteriormente citada, se

indica que la Fundación se comprometía a presentar la documentación correspondiente al

Proyecto ante la SSDUV, quien tendría a su cargo, previa evaluación técnica y legal, la

aprobación de su financiamiento y encomendar la obra a la Fundación.

Aludiendo a la misma Acta Acuerdo el apoderado de la FMDPM el 25/02/2010

presentó ante el IVC una nota, que consta en el expediente iniciado por la SSOP83

el

16/09/2009, donde además de manifestar su interés en ejecutar la obra de mejoras en la Villa

15 recuerda la vigencia de la citada Acta Acuerdo y expresa “…Nos consta que es voluntad

del” MINPLAN “financiar dicho proyecto, tal como queda expresado en el Acta Acuerdo

mencionada, siendo resorte de la jurisdicción solicitar a dicho Ministerio por medio de la”

SSOP dicha financiación.

Resulta oportuno consignar que, mediante nota N° 8/2011 la SSOP84

le aclaró a la

CBASSE que “…la incorporación de la mencionada Fundación fue producto que la misma

ya estaba desarrollando tareas en el área involucrada por acuerdos anteriores con el

Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, siendo lógico, por el sistema constructivo utilizado

que dicha entidad continúe con las tareas…”.

82La actuación de la Corporación Buenos Aires Sur SE - CBASSE se debió a que el IVC, en el marco del Convenio General

de Mandas vigente entre el IVC y la Corporación, le requirió que la solicitud efectuada por la Fundación para dar inicio a las

obras Acordadas el 13/06/2008 fuese incluida entre las obras que se desarrollaban en forma conjunta, dado que la titularidad

de las tierras donde se habían ejecutado y se ejecutarían las obras, era ostentada por el Gobierno de la Ciudad, siendo

asimismo jurisdicción de la CBASSE en el marco del programa PROSUR HABITAT. 83 Expediente S01:0381332/2009 – Fojas 29 y 30. 84 Esta Nota forma parte de un intercambio de misivas entre la SSOP y la CBASSE enviadas con motivo de laparalización de

la obra, el 15/12/2011.

101

Conforme surge de la documentación relevada, la FMDPM fue seleccionada como

contratista en forma directa por el Gobierno Nacional85

.

El Convenio Particular de Financiación lo suscribió la SSDUV junto con la

Fundación, el Instituto de Vivienda de la Ciudad -IVC y la Asociación Civil “Las Esperanzas

de un Cambio”86

. En este caso la SSDUV actuó como comitente, en tanto que el IVC lo hizo

como colaborador de la SSDUV.

Señala el Convenio CPF:

“(…) Dichas viviendas una vez finalizadas y habiendo tenido lugar la recepción final

de la Obra por parte de LA SUBSECRETARÍA, serán entregadas por el IVC al fin de que el

mismo las adjudique de acuerdo a la normativa vigente, en base al plan de adjudicación de

viviendas que será presentado ante EL IVC por LA ASOCIACIÓN …”87

“(…) El IVC designará el personal que efectuará el control y medición respecto única

y exclusivamente al grado de Avance de la Obra, lo que no implica una validación técnica

respecto de la calidad, estabilidad, seguridad o funcionalidad de lo ejecutado por LA

FUNDACIÓN”.88

.

También aclara que la SSDUV abonaría a la Fundación el monto convenido para la

ejecución de la obra “(…) por intermedio del IVC (…)” para lo cual dicho Instituto requeriría

de la SSDUV “(…) expresas instrucciones y por escrito para proceder al pago de dichos

certificados”89

.

El mecanismo de firmar un acuerdo con el IVC a los fines del control de certificados y

pago de los mismos, no obsta a considerar que es un Contrato Administrativo Nacional.

85 En el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en virtud de lo establecido en la cláusula transitoria tercera de la

Ley N° 70, se encuentra vigente el Régimen de Obras Públicas prescripto por la Ley Nacional N° 13.064 y sus

modificatorias, la cual establece que el procedimiento de elección del contratista como principio general debe ser realizado

por Licitación Pública. 86Cabe aclarar que los representantes de la Asociación Civil asentaron una denuncia penal por falsificación de documento

público que tramita en el Juzgado Criminal y Correccional Federal N° 5 Secretaría 9 87 Convenio Particular de Financiación SSDUV / FMDPM/ IVC y Asociación Civil “Las Esperanzas de un Cambio del

26/03/2008- Cláusula Segunda. 88 CPF Op. Cit. – Cláusula Séptima. 89 CPF Op. Cit. – Cláusulas Tercera y Octava.

CABA - Castañares

102

La doctrina90

ha expresado al respecto que el Estado Nacional en estos contratos queda

involucrado por la concurrencia, en mayor o menor medida, de los siguientes factores: 1) por

la forma de financiar la obra (posibilitada por el aporte emanado de manera preponderante del

Tesoro Nacional); 2) por su destino (recayendo el objeto del convenio sobre la mejora de un

bien del dominio público, a lo que cabe agregar, “nacional”; 3) por el contralor que ejercería

de los bienes; 4) por la supervisión, inspección y contralor tanto en el aspecto técnico cuanto

en el administrativo; 5) por la posibilidad de iniciar las acciones legales que correspondieren

cuando, por causas que no le fueran imputables, se suspendieran o se paralizaran los trabajos

contratados; 6) por la intervención del Tribunal de Cuentas (actualmente, de los órganos de

control pertinentes); 7) por las demás atribuciones que pueda poseer fuera de las

mencionadas.

Otra cláusula que aclara el rol del IVC es la referida a la rendición de cuentas. En la

Cláusula Décimo Quinta el CPF indica que la Fundación debía presentar mensualmente una

rendición de cuentas ante el IVC, que a su vez debía remitir a la SSDUV, que demostrase el

uso dado a los fondos transferidos y aclara que en caso que “…La Fundación no dé

cumplimiento en tiempo y forma a dicha obligación, los montos no rendidos deberán ser

reintegrados por La Fundación al Estado Nacional…”.

También aclara el CPF que la SSDUV era la única y exclusiva responsable por la

financiación de la Obra convenida91

.

Así, el rol del Instituto de la Vivienda fue el de agente de control de avance de obra, y

pago de certificados, no siendo el “dueño” o “comitente” de la obra por lo cual careció del

control administrativo de la misma durante toda la ejecución del convenio.

Al igual que en el caso de la obra emplazada en Villa 15, el Convenio nada indica

respecto al mantenimiento y posterior conservación de la obra.

90 Corte Suprema de Justicia, Fallo “Schirato, Gino c. Gobierno Nacional-Ministerio de Cultura y Educación- y otra”; fallos

304:490 (15.04.82). 91CPF Op. Cit. – Cláusula Vigésimo Cuarta.

103

El Tribunal de Cuentas de la Provincia de Santiago del Estero, mediante el Dictamen

N°249/09 de la Sala II del, se expidió en los siguientes términos:

“Este Honorable Tribunal ha sentado criterio en cuanto a los Convenios firmados

entre Nación y Provincia en los cuales se establezcan Condiciones Específicas y los Fondos

son aportados por fuera del Presupuesto Provincial. Es de destacar que en el caso óbice de

estudio, la Provincia a través del IPVU cumple únicamente con una función de Coordinación

y Seguimiento Técnico de la obra, tal como surge de los Convenios Marcos y documental

obrantes (…) siendo decisión Superior por parte de la Nación quién aporta la Financiación

para tal fin, el que la obra sea ejecutada por la Fundación Madres de Plaza de Mayo”.

Asimismo, en el caso de las Obras de Don Bosco, la contratación directa parte desde

los antecedentes de las obras, ya que la fue la propia FMDPM quien presentó el 16/01/2009,

tres meses antes de firmarse el Convenio Único de Colaboración y Transferencia (CUCYT),

una nota92

a la Jefatura de Gabinete de Ministros del Gobierno de Santiago del Estero en la

cual, al manifestar la intención de la Fundación de suscribir en forma inmediata el CUCYT,

expresó que la FMDPM estaba llevando adelante el Programa Sueños Compartidos, “(…)

junto con el Gobierno Nacional y el de la Provincia de Santiago del Estero, específicamente

respecto del conjunto habitacional a construirse en el predio denominado Don Bosco, en la

Capital de esa Provincia.”

Las justificaciones aportadas por las jurisdicciones respecto a la contratación directa

de la Fundación, también hicieron mención a otros argumentos, tales como:

92 Tramitada por Expediente NOTA JG Nº 0028- Código: 127 del año 2009.

Santiago del Estero

104

Cuadro N° 58

Argumento Jurisdicción

›El presupuesto de la obra no excedía el monto máximo

establecido para licitación privada

Chaco (Santa Sylvina 86 Viviendas y P.R. Sáenz Peña 148 viviendas)

›Se trataba de trabajos de urgencia reconocida u obedecía a circunstancias imprevistas que demandaba una inmediata ejecución

Ezeiza, Chaco(Santa Sylvina 86 Viviendas y P.R. Sáenz Peña 148

viviendas)

›Se trataba de un sistema único de construcción Ezeiza, Chaco.

›Manifestación de una Asociación Civil de su intención de

que se encomiende a LA FUNDACIÓN la construcción

Tigre, Santiago del Estero (Obra Barrio Villa del Carmen)

Fuente: elaboración propia a partir de la documentación relevada.

De los argumentos esgrimidos surge que:

En cuanto a la excepción del procedimiento de licitación pública “por tratarse de

un presupuesto que no excedía el máximo establecido, para la licitación privada”, a

continuación se muestran los casos de las obras de Santa Sylvina 86 viviendas y P.R. Sáenz

Peña 148 viviendas, emplazadas en la Provincia del Chaco:

Cuadro N° 59

Montos

Obra

Santa Sylvina (86 viviendas)

P.R. Sáenz Peña (148 viviendas)

Monto Contrato $ 36.567.104,36 $ 39.351.751,64

Monto límite definido por Decreto P. 1.257/10 $ 1.200.000,00 $ 1.200.000,00

Supera el límite decretado 30,47 veces 32,79 veces

Fuente: Convenios CUCYT, COP / Decreto provincial 1.257/10

Este supuesto en la práctica no se verificó, situación que también fue advertida por el

propio Gobierno de la Provincia del Chaco el que, en su respuesta al oficio que le cursara el

Juzgado Nacional Criminal y Correccional N° 893

, manifestó que los incisos del art. 22 de

la Ley de Obras Públicas de la Provincia Nº 4.990, aludidos en las resoluciones ministeriales

que aprobaron las contrataciones directas (a y d) estaban mal consignados.

93 Respuesta de oficio de fecha 25/07/2011 presentada por la Gobernación de la Provincia del Chaco ante el Juzgado

Criminal y Correccional Federal N° 8 Secretaría N° 16.

105

En dicha presentación señaló que se trataba de “…un error en la mención del

inciso correspondiente de la norma y que la correcta hermenéutica, determina que la

aplicable sea el inc. b) de la ley de Obras Públicas que consagra la excepción al

procedimiento licitatorio cuando (…) no hagan posible la concurrencia, por resultar

determinantes para la adjudicación, la capacidad artística o técnico-científica, la destreza o

habilidad o experiencia particular del posible adjudicatario de la obra, o porque éste se

encuentre amparado legalmente por patentes, privilegios, o cuando los conocimientos para la

ejecución sean poseídos por una sola persona o entidad…”

En cuanto a la urgencia planteada, no se evidenciaron circunstancias de fuerza

mayor o hechos imprevisibles.

En el caso de la obra de Ezeiza, no obstante la urgencia argumentada por el Municipio,

transcurrieron tres meses desde el momento en que se firmó el Contrato de Obra Pública y se

presentó la solicitud de financiamiento de la obra ante la SSOP.

Asimismo, el estado de situación de vulnerabilidad del 10% de los hogares del

municipio que se encontraban en bajas condiciones de habitabilidad, más la situación

suscitada por las dificultades financieras de la Sociedad Civil Viviendas Marítimas Argentinas

invocados en el “Informe del Contador” del Municipio de Ezeiza, no son argumentos para

sustentar válidamente una contratación directa, siendo que la medición de la situación de

habitabilidad de las viviendas fue la realizada por el Censo Nacional de Población del año

2001 y que dicha Sociedad Civil- que había sido autorizada a implantar un complejo

habitacional en el año 1.992 mediante la Ordenanza Municipal N° 3.860 en el predio donde

finalmente se emplazó la obra del Programa Sueños Compartidos,- se encontraba Concursada

desde el año 1.99894

, por lo que se trataba de una situación de larga data.

En el caso de las obras del Chaco, aplica la misma explicación respecto al error de

consignación del inciso brindada ante el Juzgado Criminal y Correccional Federal N° 8 por la

Gobernación, que se detalló anteriormente.

La “exclusividad” que se plantea respecto del contratista para ser elegido no

permite determinar una correcta justificación, atento que el sistema constructivo con el que se

construyeron las viviendas: “Emmedue” también era utilizado por otras empresas

94 Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Comercial N° 6 – Secretaría N° 12 – Consulta de Causas.

106

constructoras. Como resultado de una búsqueda por Internet, el equipo de auditoría ha

encontrado que existen otras empresas que publicitan construcciones de viviendas con el

mismo sistema, tales como Polipanel, Tecnocasa, Innstaconst S.R.L. y PyK Construcciones.

En el caso de Tecnocasa, en su página Web ofrece alternativas para la construcción de

viviendas sociales, consignando que como “aporte a la economía de la localidad, se ocupará

mano de obra del lugar, capacitando al personal en nuevas tecnologías, supervisados por los

oficiales y profesionales” de la empresa95

.

Además, la Fundación Madres de Plaza de Mayo no tenía antecedentes como empresa

constructora mas allá de las obras desarrolladas en el marco del Programa Misión Sueños

Compartidos, siendo que la entidad se constituyó como tal el 26/12/200596

.

En cuanto a la excepción planteada respecto a la posibilidad de contratar

directamente cuando se trate de obras realizadas por cooperativas o asociaciones de

vecinos, circunstancia prevista por los ordenamientos jurídicos locales97

, tampoco puede ser

considerado un argumento válido ya que en los Convenios relevados se indica que la

Asociación Civil solicitó que fuese la Fundación Madres de Plaza de Mayo la constructora,

pero no realizó la obra.

En los Considerandos del Convenio de Tigre – Barrio El Garrote se indica que:

“(…) los habitantes del asentamiento Barrio Almirante Brown “Villa El Garrote”

(…) se han nucleado en una entidad intermedia denominada “Asociación Civil”,

manifestando su intención de que se encomiende a LA FUNDACIÓN la construcción (…)” de

las 288 viviendas.

95 Ver www.tecnocassa.com.ar/sociales/ / www.innstaconst.blogspot.com / www.pykconstrucciones.com.ar 96 Resolución 1.357/2005 – IGJ aprobatoria del trámite de constitución de la Fundación. 97En el caso de Tigre es una circunstancia que está prevista en el artículo 132 del Decreto Ley N° 6.769/58 y sus

modificatorias –Ley Orgánica de las Municipalidades–: Se podrá contratar directamente, cuando: “a) Se contrate con

reparticiones oficiales y entidades en las que el Estado tenga participación mayoritaria. b) Se trate de obras de costo

cubierto, contratadas por beneficiarios y empresas constructoras, por las que no se imponga contribución a los vecinos no

adherentes. c) Se trate de obras de infraestructura realizadas por cooperativas o asociaciones de vecinos. d) Su justiprecio

no exceda el monto establecido en el artículo 133 primer párrafo. e) Se trate de trabajos de urgencia reconocida u

obedezcan a circunstancias imprevistas que demandaren una inmediata ejecución. f) Se haya realizado una licitación y no

haya habido proponentes o no se hubieren hecho ofertas convenientes. g) Se contrate entre vecinos, empresas constructoras

la ejecución de las obras referidas en el último párrafo del artículo 60°, siempre que no excedan el volumen ni el plazo y se

satisfagan los recaudos que seguidamente se indican. Las excepciones que determinan los incisos c) y g) precedentes sólo

podrán ser autorizadas siempre que los vecinos lo peticionen en forma expresa y se cuente con la adhesión del sesenta (60)

por ciento, como mínimo, de los beneficiarios de las obras”.

En el caso de Santiago del Estero, la Ley N° 2092 de Obras Públicas Provincial y sus modificatorias establece en su Art. 9º g)

Cuando la Administración, por motivos de oportunidad o conveniencia debidamente fundados, contrate con cooperativas,

consorcios vecinales o cualquier entidad de bien público debidamente reconocida, la realización de obras que sean de la

finalidad específica de estas entidades.

107

Por su parte en el caso de la obra del Barrio Villa del Carmen de Santiago del Estero,

según consta en el Convenio Particular de Financiación firmado entre la SSOP, el IPVU y la

FMDPM, el argumento en el cual se fundamentó la contratación directa de dicha entidad

como constructora fue que los habitantes del asentamiento “PACARA” de la Ciudad de

Santiago del Estero, agrupados en una entidad intermedia denominada Asociación de

Fomento Vecinal “Madres Unidas Barrio Sargento Cabral Nº 1”, manifestaron su intención de

que se encomendara a la Fundación la construcción de 68 Viviendas en Villa del Carmen;

para lo cual la FMDPM había presentado un plan de acción a fin de llevar adelante las obras

de urbanización que la SSDUV había considerado financiable en el marco del Programa

Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios98

.

Asimismo, en cuatro de las obras relevadas (Rosario- Barrio Toba, CABA – Villa 15,

Santiago del Estero – Don Bosco Etapa I y Santa Sylvina) la propia constructora (la

Fundación) confeccionó las Memorias Descriptivas de los Proyectos de obra99

que

acompañaban las presentaciones de los gobiernos locales para obtener la no objeción técnica,

constituyendo un documento fundamental para la Unidad Ejecutora Nacional a fin de

determinar si el proyecto es financiable.

Por lo expuesto ha quedado de manifiesto que las autoridades nacionales autorizaron

el financiamiento de proyectos de construcción de complejos habitacionales en distintas

provincias y municipios para cuya ejecución se contrató en forma directa a la FMDPM, sin

exigirle al contratante explicitase previamente y por escrito las razones que fundamentaron

dicho proceder, y que expusiese los elementos de juicio que demostrasen la conveniencia de

la propuesta de la Fundación.

La falta de objeción por parte de la Unidad Ejecutora Nacional respecto al

procedimiento instrumentado colisiona con los principios esenciales que vertebran el régimen

de contrataciones financiadas con fondos públicos: transparencia en los procedimientos,

promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes, publicidad

98 Convenio Particular de Financiación suscripto por la SSDUV, la FMDPM, el IPVU y la Asociación de Fomento Vecinal

Madres Unidas del Barrio Sargento Cabral N°1, del 01/10/08 - Considerandos. 99 En los respectivos expedientes de la Unidad Ejecutora Nacional obran los respectivos documentos con el logo de dicha

entidad

108

de los actos, igualdad de tratamiento entre oferentes y responsabilidad de los agentes y

funcionarios públicos que autoricen, aprueben o gestionen las contrataciones.

4.1.1.4- La Fundación incumplió las obligaciones de pago de aportes y contribuciones de

la Seguridad Social, situación que no fue denunciada por los organismos que

poseen responsabilidades de control.

Los aportes retenidos a los dependientes que trabajaban en las obras y las

correspondientes contribuciones patronales no fueron ingresados en la AFIP por parte de la

FDMPM, situación que podría llegar a configurar un ilícito penal.

Pese a que el organismo recaudador otorgó a la Fundación un plan de facilidades de

pago por un total de 108 cuotas, con un monto consolidado de pesos ciento cuarenta y seis

millones novecientos catorce mil trescientos sesenta y cinco ($ 146.914.365.00) en

concepto de recursos de la seguridad social no depositados, correspondiente al personal

dependiente que se desempeñaba en todas las obras encaradas por el Programa Misión Sueños

Compartidos, la situación no fue regularizada. Conforme lo informado por AFIP, el 19/07/12

operó la caducidad del plan y dicha Administración realizó la liquidación de la caducidad del

mismo.

Según surge de la documentación aportada por la AFIP, con fecha 12/09/2012

presentó una nota sin número a la Fundación a efectos de informarle que de las constancias

obrantes en esa Administración Federal, no surgía que se hubiese dado cumplimiento al

ingreso de la deuda remanente, por lo que se le intimó a que en un plazo de 15 días de

recibida la notificación, ingresara “las sumas adeudadas, calculadas al 21/10/2011 (…), con

más los accesorios que correspondan hasta la fecha de su efectivo pago, sin perjuicio de las

multas derivadas de la aplicación de la Resolución General N° 1566 -AFIP100

, cuando dichas

100 RG N° 1566 - CAPITULO D – MORA EN EL PAGO DE APORTES Y CONTRIBUCIONES

ART. 8º.- Infracción establecida en el artículo 15, punto 1, inciso c), de la Ley Nº 17.250 y sus modificaciones (1.1.):

a) Mora de hasta 10 días posteriores al plazo de vencimiento general: 0,10% del total omitido, por cada día de mora.

b) Mora de entre 11 y 30 días posteriores al plazo de vencimiento general: 5% del total omitido.

c) Mora de entre 31 y 60 días posteriores al plazo de vencimiento general: 10% del total omitido.

d) Mora de entre 61 y 90 días posteriores al plazo de vencimiento general: 20% del total omitido.

e) Mora de más de 90 días posteriores al plazo de vencimiento general: 30% del total omitido.

- Reducción de las sanciones

ART. 9º.- Se reducirán las multas indicadas en el artículo anterior, en cada uno de sus incisos, cuando:

109

omisiones se refieran al S.U.S.S., debiendo comunicar la fecha, monto y lugar de pago, en la

dependencia donde se encuentra inscripto”. La nota finaliza indicando que la falta de

cumplimiento por parte de la Fundación daría lugar al cobro del total adeudado por la vía

judicial.

El 27/02/2013 la AFIP mediante nota sin número entregó a la AGN copia certificada

de la liquidación de caducidad del plan “Mis Facilidades N° E-578179”, así como el detalle

de cómo quedó constituida la deuda de la Fundación. En base a la información aportada por la

Administración se expone a continuación el estado de situación:

Cuadro N° 60

Concepto Monto (En Pesos)

Deuda Impaga al 21/10/2011 110.689.735,98

Intereses resarcitorios al 28/02/2013 estimados por AGN 93.224.608,14

Subtotal 203.914.344,12

Multa por el RG N°1566 - Art. 8 inc e) del 30% sobre el total omitido 33.206.920,79

Total 237.121.264,91

Fuente: Elaboración propia en base a los datos aportados por la AFIP.

La Subsecretaría de Obras Públicas (SSOP), la Secretaría de Empleo (SE) / Ministerio

de Trabajo y Seguridad Social (MTEYSS) y las autoridades provinciales / municipales, según

el caso, conforme sus respectivas responsabilidades, no adoptaron medida alguna ante el

incumplimiento de las obligaciones de pago de aportes y contribuciones de la Seguridad

Social en el que incurrió la Fundación.

Resulta oportuno consignar que el financiamiento de las obras desarrolladas en el

marco del Programa “Sueños Compartidos de Inserción Social y Laboral” de la FMDPM se

fundamentó en el diagnóstico realizado por el Gobierno Nacional y expresado en la Circular

1/2009 de la SSOP donde se señala que “una de las causas más importantes de exclusión que

sufren mayoritariamente los habitantes de asentamientos sin tejido urbano consolidado, es la

falta de oportunidades de trabajo estable y remunerado dentro del sistema formal (…)”, por

a) El ingreso se produzca con posterioridad al plazo de vencimiento general, pero:

1. Con anterioridad a que los aportes y contribuciones adeudados sean intimados por parte de esta Administración

Federal: a un quinto de su valor.

2. Dentro del plazo fijado en la intimación que efectúe esta Administración Federal: a un tercio de su valor.

b) El contribuyente y/o responsable que haya impugnado el acta de inspección o de intimación de la deuda, según

corresponda, si desiste del recurso y regulariza la situación con anterioridad al dictado de la primera resolución (7.1.) o

consiente la misma, dentro del plazo de 10 días contados a partir de su notificación: a la mitad de su valor.

110

lo que “en atención a esa realidad, habría que darle prioridad a los proyectos que

contemplen el desarrollo de actividades laborales, con todas las condiciones y características

de trabajos formales (…)”.

En el mismo sentido, el Subsecretario de Obras Públicas de la Nación, en su

presentación ante la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano de la Cámara de

Diputados del Congreso Nacional expresó que:

“Uno de los aspectos más importantes por los cuales el Gobierno Nacional ha

prestado atención a lo que han planteado cada una de las jurisdicciones junto con la

Fundación Madres de Plaza de Mayo es que se trata de un programa enmarcado dentro de lo

que es la obra pública como factor de inclusión social”101

y la Fundación en el documento

que elaboró para presentar el Programa Misión Sueños Compartidos indica que: “la forma de

organización del trabajo que hemos propuesto y puesto en marcha en los barrios donde se

llevan a cabo los Sueños Compartidos es comunitaria, inclusiva y dignificante (…) porque les

permite a cientos de trabajadores agremiarse, obtener un salario en blanco y realizar una

actividad digna y gratificante …”102

.

En lo atinente a la SSOP, resulta oportuno aclarar que uno de los ítems que

determinaba el monto de los fondos a transferir en el marco del Convenio Único de

Colaboración y Transferencia era el de “mano de obra”.

Según lo estipulado por el Reglamento General para la Rendición de Cuentas de

Fondos Presupuestarios Transferidos a Provincias, Municipios y/u otros Entes - Artículo 6,

inciso a) ítem 3: “En caso de verificarse el incumplimiento, la máxima autoridad del

Ministerio y/o de la Secretaría de la cual depende la Unidad Ejecutora actuante, cuando lo

estime procedente, deberá: interrumpir y/o retener en forma automática la transferencia de

fondos en la medida en que se constate la utilización de los fondos transferidos en destinos

distintos al comprometido, cualquiera fuera la causa que lo origine”.

Además, en las Bases Generales para la Licitación y Contratación de Obras Públicas

aplicado por ambas Subsecretarías dependientes de la SOP y que se encuentran expresamente

consignadas como documentación que integra los Contratos de Obra Pública de las obras de

101Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados, que contó

con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nación, el 8/06/2011. 102 Documento elaborado por la FMDPM que acompaña la Memoria descriptiva del Proyecto que fue presentada ante la

SSOP para tramitar el financiamiento de la obra Barrio Toba de Rosario.

111

Ezeiza, CABA -Villa 15, Rosario y Don Bosco Etapa 1 y 2 y Villa del Carmen de Santiago

del Estero se indica que “El contratista (…) dará cumplimiento a todas las obligaciones

legales o emergentes de esas convenciones en materia de cargas sociales. El pago de cada

certificado mensual de obra estará condicionado a la presentación conjunta, por el

contratista, de los comprobantes de depósitos por aportes previsionales y fondo de desempleo

correspondientes al mes precedente al de los trabajos certificados (…)”103

.

A ello se suma que de la documentación relevada no surge que al momento de evaluar

la capacidad técnica y financiera del proponente- conforme a lo estipulado en las mencionadas

Bases Generales para la Contratación de las Obras de las respectivas UEN104

- se haya

considerado como elemento de juicio el Certificado Fiscal para Contratar, que es el

documento por el cual se habilita para actuar como proveedor del Estado Nacional, a aquellos

sujetos que han cumplido con sus obligaciones impositivas, aduaneras y de los Recursos de la

Seguridad Social105.

En cuanto a la SE y el MTEYSS, los convenios suscriptos entre el Ministerio y la

Fundación consignan que ésta se comprometía a cumplir con todas sus obligaciones laborales,

sociales y previsionales respecto de cada trabajador incluido. (Cláusula Quinta- Inciso 2 del

Convenio N° 41), que la SE era la encargada de la implementación, seguimiento y evaluación

de las acciones previstas en el marco del Convenio (Cláusula Novena), y que sin perjuicio de

otros remedios legales que pudieran corresponder, el MTEYSS podía suspender la ejecución o

rescindir el convenio, en caso de incumplimiento de las obligaciones asumidas por la

Fundación que no fueran imputables a razones de fuerza mayor o caso fortuito y/o aquellas

previstas en la normativa aplicable que ambas partes declararon conocer y aceptar. (Cláusula

Décimo Segunda).

Consultada la Secretaría de Empleo respecto de las medidas arbitradas tendientes a

fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones laborales, sociales y previsionales, mediante

103Pliego de Cláusulas Generales para la Licitación y Contratación de Obras Públicas, Capítulo III Personal Obrero- Artículo

69: Salarios. 104 Pliego de Cláusulas Generales para la Licitación y Contratación de Obras Públicas- Capítulo III – Proponentes - Artículo

13: Capacidad técnica y financiera: “La capacidad técnica se establecerá indistintamente: 1) mediante los antecedentes que

las empresas registren ante el licitante, 2) por certificados que acrediten que han ejecutado en forma satisfactoria trabajos

análogos a los licitados y 3) por cualquier otro medio que el licitante juzgue conducente.

La capacidad financiera resultará de los elementos de juicio que obren en poder del licitante, de los que aporten los mismos

proponentes o de información suministrada por establecimientos bancarios o comerciales de notoria seriedad.

Los proponentes deberán presentar el Certificado Fiscal para Contratar (…)” 105Fuente: RG 1814/05 AFIP. / http://www.afip.gob.ar/genericos/guiavirtual/consultas_detalle.aspx?id=327941

112

Nota SE-MTEYSS sin número del 30/03/2012, informó que, “(…) en virtud del Pacto

Federal del Trabajo, son las jurisdicciones provinciales y el Gobierno de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires los que tienen competencia para verificar el correcto pago que la

Fundación debía hacer a sus trabajadores en relación de dependencia (…)” y que “(…)

desde el MTEYSS se verificaba que existiera la declaración mensual en AFIP y/o la

existencia de clave de alta temprana en el sector de la actividad de construcción”.

Respecto de los controles efectuados sobre las nóminas presentadas por la Fundación

de los trabajadores, que fueron incorporados a los proyectos, la SE señaló que eran remitidas

“(…) para los controles a ANSES en el marco de un programa ad-hoc, en el cual se informa

CUIT de la Fundación y realiza los siguientes controles con la base del Sistema Integrado

Previsional Argentino (S.I.P.A.):

Verifica mensualmente si el trabajador ha tenido Declaración Jurada o aporte por el

CUIT de la Fundación a partir del Inicio de la relación informada. En caso positivo aprueba

la liquidación del beneficiario con un código establecido, si no tiene DDJJ o aportes durante

dos meses, se lo aprueba con otro código distinto y al tercer mes sin DDJJ o aportes le

rechaza la liquidación, por lo tanto no se realiza pago alguno”106

.

Además de este incumplimiento, de acuerdo a lo informado por la ANSES107

, 16 de

los trabajadores que, de acuerdo con lo informado por la Fundación al MTEYSS se

desempeñaron en las obras relevadas, no estaban incluidos en las Declaraciones Juradas

previsionales (Formulario 931 – AFIP).

El Pacto Federal de Trabajo108

aludido señala en su parte declaratoria lo siguiente:

“… Que esta especial atención que requieren los sectores mencionados (sectores más

vulnerables o insuficientemente protegidos de la sociedad, como son los trabajadores no

registrados, los niños y los discapacitados, asegurando también la igualdad de oportunidades

para las mujeres) no debe ser asumida independientemente por cada jurisdicción, sino que se

106 Nota SE-MTEYSS sin número del 30/03/2012. 107 Nota N° 19487/11- GAYT-ANSES en respuesta al requerimiento de la AGN formulado mediante Nota N° 1192/11-P. 108 Pacto federal de Empleo suscripto el 29/07/1998 por el Presidencia de la Nación, MTEYSS, Ministerio del Interior y los

representantes de las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa,

Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe,

Santiago del Estero, Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Tucumán y del Gobierno de la Ciudad Autónoma

de Buenos Aires.

113

impone la cooperación y coordinación de esfuerzos y funciones para alcanzar el objetivo

común sobre la base de igualdad de oportunidades y homogeneidad de las regulaciones.

Que la observancia del cumplimiento de la normativa laboral, si bien es un deber

irrenunciable de los gobiernos, no garantiza por sí misma el éxito en la lucha contra la

reiteración de procedimientos y conductas contrarias a la naturaleza social del trabajo,

resultando entonces necesaria la adopción de medidas adicionales que contribuyan a instalar

una conciencia colectiva acerca de la importancia de proteger el trabajo en todas sus formas,

extendiendo a todos los trabajadores los deberes, derechos y beneficios de los sistemas de la

seguridad social”.

En cuanto a las Unidades Ejecutoras Locales, en la etapa en que la UEN era la

SSDUV en todos los casos quedaba expresamente indicado en los Convenios Particulares de

Financiación que la Fundación se asumía como única y exclusiva responsable por el

cumplimiento de todas las normas laborales, previsionales, de seguridad social, de higiene y

seguridad en el trabajo, impositivas etc. y por su parte, -salvo en el caso de la obra de CABA-

Castañares- el resto de las jurisdicciones asumieron el compromiso de cooperar activamente

con la tarea del MTEYSS en cuanto a la fiscalización del cumplimiento de la legislación

laboral y de la seguridad social.

De hecho, en el caso de las obras el Chaco se encontraron Órdenes de Servicio

recordándole a la Fundación que la presentación del Formulario AFIP 931 debía hacerse antes

de cobrar los certificados de obra109

, aunque esas acciones no fueron sostenidas en el tiempo.

Cuando la SSOP pasó a ser la Unidad Ejecutora Nacional dejó de consignarse en los

Convenios las obligaciones derivadas la normativa laboral y previsional que debía asumir la

Fundación en su carácter de empleadora, así como el compromiso de colaboración con las

tareas de fiscalización de las Unidades Ejecutoras Locales con el MTEYSS.

Sin perjuicio de lo consignado en el Pacto Federal del Trabajo (ratificado por Ley

25.212 – 24/11/99) respecto a la responsabilidad de las jurisdicciones en cuanto al control del

cumplimiento de la normativa laboral y aplicación del régimen sancionatorio, en los

convenios celebrados entre el MTEYSS y la Fundación en 2008 (Convenio N° 41) y 2010

109 Santa Sylvina (70): Orden de Servicio N° 13 del 30/05/2011; La Rubita (70): Orden de Servicio N° 4 del 01/03/2010;

Orden de Servicio N° 10 del 10/05/2010: Reclama el cumplimiento de las Órdenes de Servicio anteriores; Santa Sylvina (86):

Orden de Servicio N°1 del 30/11/2010 y N° 2 del 15/12/2010. Reclama el cumplimiento de la Orden de Servicio anterior.

114

(Convenio N° 42) -para acordar una ayuda económica de $600 mensuales a los trabajadores,

que la Fundación deducía de los haberes que debía pagar- se estableció expresamente como

requisito que la Fundación cumpliera con todas las obligaciones laborales y previsionales y su

incumplimiento acarreaba la caducidad del beneficio otorgado y el derecho a exigir el

reembolso de lo percibido indebidamente (Cláusula Quinta - Convenio N°41)”

Consecuentemente, no sólo se incumplió el objetivo central de los proyectos

financiados por el Gobierno Nacional de brindar a los trabajadores un empleo en condiciones

totalmente legales apuntando a su integración social a través del trabajo genuino,

evidenciando que se han presentado debilidades en la provisión de lo conducente a la mejor y

más efectiva protección del trabajador de acuerdo con el mandato contemplado en el artículo

14 bis de la Constitución Nacional110

, sino que además teniendo las facultades, herramientas e

información disponible, quienes tenían la obligación de suspender la ejecución de los

respectivos Convenios no lo hicieron.

4.1.1.5- La Fundación Madres de Plaza de Mayo incurrió en incumplimientos a la Ley

22.250, que regula los depósitos al fondo de cese laboral que debe hacer el

empleador y a la Ley 24.557 de Riesgos del Trabajo.

En lo que respecta al cumplimiento, por parte de las empresas constructoras, de la

obligación de ingresar los aportes al fondo de cese laboral establecidos por la Ley 22.250, el

IERIC informó que efectuó fiscalizaciones a la Fundación en el período que abarca desde el

30/03/2009 al 23/06/2011, incluyendo en el relevamiento las obras desarrolladas en las

provincias de Chaco, Misiones, Río Negro y Santiago del Estero. Como resultado de las

mismas constató que se habían producido infracciones a los artículos 12, 13, 15 y 28 de la

Ley 22.250 por las cuales resolvió aplicarle a la Fundación una multa de un millón

cuatrocientos ochenta y cuatro mil ciento veinte pesos $1.484.120,00111

.

A continuación se expone un diagrama donde se grafican los incumplimientos.

110Tal como se expresa en los considerandos del Convenio 41 suscripto entre la Fundación y el MTEYSS. 111 Resolución IERIC N° 32.771 del 11/06/12.

115

Diagrama N° 2 Incumplimientos de la FMDPM a la Ley de Riesgos del Trabajo

Fuente: IERIC.

En cuanto a lo Informado por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo- SRT112

, la

Fundación declaró personal en relación de dependencia de manera ininterrumpida desde mayo

2006 hasta noviembre 2011, a través del mecanismo que para tal fin define la AFIP.

Del historial de cobertura suministrado por la SRT surge que la Fundación careció de

cobertura para los períodos:

Antes del 06/2006.

Entre el 17/10/2008 y el 21/01/2009.

A partir del 02/08/2011.

112 Nota SRT Nº 8788/11 del 28/12/11enviada en respuesta a la Nota de la AGN N° 1196/11 – P del 02/12/11.

116

Cuadro N° 61

FUNDACION MADRES DE PLAZA DE MAYO – CUIT 30-70947163-1 Historial de cobertura según el Registro de Contratos que administra la SRT

Compañía Póliza Período

Cía. QBE 33499 01/06/06 – 30/06/08.

Cía. Interacción

28511 01/07/08 – 17/10/08

29251 21/01/09 – 15/12/09

30201 16/12/09 – 02/08/11

Fuente: Nota Nº 8788/11-SRT.

Ante la falta de pago, el Decreto PEN 334/96 en su artículo. 18, punto 2 establece que

“La omisión por parte del empleador del pago de dos (2) cuotas mensuales, consecutivas o

alternadas, o la acumulación de una deuda total equivalente a dos (2) cuotas, tomando como

referencia la de mayor valor en el último año, facultará a la aseguradora a extinguir el

contrato de afiliación por falta de pago.”

Consecuentemente la SRT intimó a la FMDPM a tomar cobertura en dos

oportunidades y con fecha 24/03/2011 se la intimó al pago por falta de cobertura (cuota

omitida, artículo 28, apartado 3 de la ley 24557, reglamentado por el art. 17 del Decreto PEN

Nº 334/96), por un monto total de pesos un millón ciento veintinueve mil quinientos

setenta con 13/100 ($ 1.129.570,13), deuda que poseía con el Fondo de Garantía

administrado por la SRT. No habiéndose registrado pago alguno a la intimación cursada el

29/08/2011 se procedió a emitir el Certificado de Deuda N° 4199/2011con el fin de impulsar

el correspondiente cobro judicial. Previo al inicio de las acciones judiciales y habiendo

observado la Superintendencia que la deuda al Fondo de Garantía se había incrementado

producto de la falta de cobertura que mantenía el empleador, no existiendo riesgo de

prescripción, la SRT realizó una nueva intimación de pago con el fin de agrupar en un mismo

reclamo la totalidad de la deuda. Así, el 18/08/2012 cursó la Intimación de Pago N°

61468/2012, por un monto total de $ 4.723.250, sobre la cual al 20/05/2013 la SRT no había

recibido descargo alguno113

.

113 Información aportada por la SRT mediante Nota N° 7715/2013 del 20/05/2013 en respuesta a la Nota AGN N°360/13-P.

117

En los expedientes por los cuales las respectivas Unidades Ejecutoras (nacionales y

locales) tramitaron las obras del Programa Misión Sueños Compartidos relevadas por la AGN,

no consta que se hayan efectuado consulta alguna al IERIC o a la SRT a fin de determinar si

la Fundación, en su carácter de constructora, cumplía con la normativa vigente.

4.1.1.6 -Del conjunto de trabajadores declarados ante la Secretaría de Empleo por la

Fundación, se detectaron situaciones que indican el incumplimiento de los

criterios de selección de personas desocupadas y en igual proporción de hombres

y mujeres para trabajar en las obras.

Uno de los cuatro criterios centrales, adoptado por la Fundación para contratar los

trabajadores que se iban a desempeñar en las construcciones, y que fueron incluidos en los

Considerandos del Convenio N° 41 como condición para otorgarles la ayuda económica

mensual no remunerativa, era: absorber mano de obra desocupada de los asentamientos en los

cuales levantan las obras.

A partir de la homogenización de la información suministrada por la Secretaría de

Empleo, la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP); Administración Nacional de

Seguridad Social (ANSES); Instituto de Estadísticas y Registro de la Industria de la

Construcción (IERIC); Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) y Superintendencia de

Seguros de Salud (SSS), se detectaron las siguientes situaciones del conjunto de trabajadores

afectados a las obras desarrolladas en las jurisdicciones relevadas.

Resulta oportuno aclarar que en este análisis se consideraron la totalidad de

trabajadores que, conforme a lo que la Fundación declaró ante la SE, se desempeñaron en las

jurisdicciones incluidas en la muestra de casos de esta auditoría, sin distinguir por tipo de

obra.

A continuación se presentan los casos detectados que al momento de ejecución de las

obras en la jurisdicción presentaban incompatibilidad con el criterio de ser mano de obra

desocupada.

118

Cuadro Nº 62 CHACO EZEIZA ROSARIO TIGRE CABA SANTIAGO DEL

ESTERO

93 Monotributistas

1 Autónomo

23 Estaban registrados simultáneamente bajo la CUIT de otro empleador (*)

4 Monotributistas, 3 con monotri-buto social

3 Estaban registrados simultáneamente bajo la CUIT de otro empleador(*)

94 Monotributistas

4 Autónomos

57 Estaban registrados simultáneamente bajo la CUIT de otro empleador(*), 4 en relación de dependencia de una mutual y/o cooperativa de trabajo u otra

57 Monotributistas

57 Estaban registrados simultáneamente bajo la CUIT de otro empleador(*)

20 Monotributistas 21 Monotributistas

5 Estaban registrados simultáneamente bajo la CUIT de otro empleador(*), 1 en relación de dependencia de una mutual y/o cooperativa de trabajo u otra

Fuente: Elaboración propia a partir de lo informado por Notas 13288-1561/2011-2, 13288-1561/2011-5 Y 13288-1561/2011-16-AFIP / N° 19487/11- GAYT-ANSES / N°1242/11-P Y N° 204/12-P-INAES / / S/N° del 03/04/2012 – SE- MTEYSS

(*) De la información no surge si los pagos eran efectuados por pertenecer a algún programa o si prestaban servicios en relación de dependencia para dos o más empleadores.

En cuanto al criterio de contratar hombres y mujeres en similar proporción, según lo

expresado por el Subsecretario de Obras Públicas en su presentación ante la Comisión de

Vivienda y Ordenamiento Urbano de la Cámara de Diputados del Congreso Nacional:

“(…) los recursos que fueron transferidos a las jurisdicciones están puestos en

ladrillos, en la obra; en ladrillos o, en este caso, en paneles, porque la tecnología de la

que hablamos es la de paneles. Y este no es un detalle menor, porque nos permiten

tener un promedio superior al 25 por ciento de mujeres afectadas a los obradores de la

construcción.

Este no es un tema menor. Recuerden que uno de los grandes problemas que

existen es que en estos asentamientos altamente vulnerables tenemos muchas familias

que están prácticamente solventadas con el trabajo o las changas de la jefa de familia.

En estos casos no solamente se le da un trabajo digno, sino que se está profundizando

la capacitación dentro del propio programa, que es lo que nos traen justamente la

jurisdicción junto con las Madres de Plaza de Mayo. Esto permite, entre otras cosas, la

incorporación de mujeres que no tendrían posibilidad de desarrollar un trabajo, desde

el punto de vista formal, si no tuviéramos la aplicación de un programa de estas

119

características. Por eso es que hice tanto hincapié en la obra pública utilizada como

factor de inclusión social”114

.

Sin embargo, del análisis de las nóminas presentadas por la Fundación a la SE surge

que ese porcentaje tampoco se respetó.

Para analizar la distribución entre hombres y mujeres se partió de considerar que de

haberse respetado la proporcionalidad en cada obra, la suma agregada por jurisdicción debía

arrojar una distribución similar.

Cuadro Nº 63

Jurisdicción Hombres Mujeres Total % Mujeres s/total

CABA 1.880 582 2.462 23,64

Chaco 1.489 307 1.796 17,09

Buenos Aires 1.567 159 1.726 9,21

Santiago del Estero 472 97 569 17,05

Rosario 210 30 240 12,50

Otras Jurisdicciones 278 48 326 -

Total 5.896 1.223 7.119 17,18

Fuente: Elaboración propia a partir de las nóminas de personal afectado a las obras presentadas por la FMDPM ante la SE.

Tal como se muestra en el Cuadro N° 63, la mayor participación de mujeres se dio en

la Ciudad Autónoma de Buenos Aires donde alcanzaron una proporción del 23,64% sobre

total de empleados.

114Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados, que contó con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nación, el 8/06/2011.

120

4.1.2- Observaciones específicas

4.1.2.1- En las obras de CABA Villa 15, Barrio Travesía- Rosario y El Garrote- Tigre la

desvinculación de la Fundación Madres de Plaza de Mayo de las obras presentó

deficiencias.

En el caso de la obra CABA - Villa 15, el contenido de los documentos

contractuales suscriptos por la SSOP y la CBASSE impidió la determinación

clara de las responsabilidades de las partes para definir el modo en que se

reencauzaría la obra.

Al limitarse las facultades administrativas de la Jurisdicción local, en este caso la

Corporación Buenos Aires Sur S.E., se desnaturalizó la normativa vigente prevista en los

acuerdos preexistentes, tal como el Reglamento del Subprograma Federal de Urbanización

Villas y Asentamientos Precarios; por la cual se le reconocen a las jurisdicciones sub-

nacionales plenas facultades vinculadas con las autonomías de las Provincias o Municipios.

Así, los gobiernos locales se constituyen en Unidades Ejecutoras Locales ejerciendo la

administración y ejecución de las obras, en carácter de comitentes con las contratistas de

obras asumiendo la responsabilidad de implementar los controles administrativos pertinentes.

A ello se suma que el Convenio al otorgarle la administración y ejecución de la obra a

la Fundación, no especificó en quién recaía el mantenimiento y conservación posterior de la

misma.

Esta situación se verificó al darse la situación de tener que decidir respecto a la

continuidad de la obra ante su paralización.

Al respecto, la cláusula Décima del CUCYT indica que “…La SUBSECRETARÍA” y

los representantes de la “CORPORACIÓN” que al efecto se designen, darán cumplimiento al

presente convenio único de colaboración y transferencia, quedando facultados para resolver

las cuestiones que se susciten en su implementación…”.

Cuando la FMDPM paralizó la ejecución de la obra se generó un intercambio de notas

entre la Corporación Buenos Aires Sur SE y la Subsecretaría de Obras Públicas por el cual

ninguna de las partes firmantes del CUCYT asumía las facultades de resolver la

desvinculación de la Fundación.

121

La situación de incertidumbre generada respecto al completamiento de la obra- tras su

paralización en el mes de julio de 2011- persistía al momento de la visita a la jurisdicción por

parte del equipo de auditoría en el mes de junio 2012.

En el caso de la obra del Barrio Travesía de Rosario ante la paralización de la

obra, la continuidad del Proyecto transitó un plazo de indefinición de un año.

La secuencia de los hechos comienza el 03/05/2011, con la suscripción por parte de la

FMDPM y el Municipio de Rosario de un Convenio de Cesión por parte de la Fundación a

favor de la Municipalidad de los derechos conferidos por la Comisión Nacional de Tierras

para el Hábitat Social (que le había entregado a la Fundación un predio), para la prosecución

de las tramitaciones inherentes a las tareas de urbanización y regularización dominial

previstas en barrios humildes de la ciudad Rosario, entre los que se encontraba el Barrio

Travesía115

.

En el mes de junio de 2011 la ejecución de la obra quedó totalmente paralizada116

.

A partir de entonces, la Municipalidad de Rosario recibió dos Cartas Documentos (en

adelante CD):

- El 05/09/2011, la Fundación le envió la CD N° 131361700, comunicando que el

18/08/2011, había cedido todos los derechos de cobro al Fideicomiso, FIDEGLOB

SA “NI UN PASO ATRÁS”, e informando los datos completos legales y domicilio,

pertinentes.

- Una semana después, el 12/09/2011, el FIDEICOMISO FIDEGLOB SA, le envió

CD (N° 220443462) mediante la cual la intimaban a que, en el plazo perentorio de 72

horas de recibida la misma, la Municipalidad abonase la suma de pesos diecisiete

millones setecientos veintisiete mil ochenta y siete con 83/100 ($ 17.727.087,83) en

concepto de crédito a favor de la Fundación, debiendo efectuar el depósito bancario

en la cuenta corriente a nombre del Fideicomiso de Administración “Ni un paso

Atrás” radicada en el Banco de la Nación Argentina.

115 A consecuencia del Convenio de Cesión, y con el fin de posibilitar completar la primera etapa del proyecto ya iniciada, el

16/11/2012, mediante Ordenanza 8.988 el Municipio aprobó un Plan de Detalle Complementario. 116 Se toma como fecha de referencia la de emisión del último certificado de avance de obra, que fue el 31/05/2011.

122

Ante esta última Carta Documento, la Municipalidad de Rosario, actuó del siguiente

modo:

- El 15/09/2011, le envió a FIDEGLOB SA la CD N 986139057, desconociendo

tanto al Fideicomiso, por entender que el Municipio no había sido notificado del

nombre de la persona fiduciaria del Fideicomiso de Administración “Ni Un Paso

Atrás”, como a la suma reclamada.

- El 16/09/2011, le envió a la SSOP, la CD N° 986140333, solicitándole que le

informara oficialmente y de manera fehaciente, como se implementaría la

continuidad de las obras contractualmente comprometidas, los plazos de

reanudación, los mecanismos de realización y la instrumentación jurídica con que se

daría continuidad al proyecto, requiriéndose que la misma contase con la aprobación

explícita de la SOP. En la mencionada CD la Municipalidad transcribió la respuesta

que le había enviado al Fideicomiso “Ni Un Paso Atrás”, como así también la CD,

recibida por parte del mencionado Fideicomiso.

- El mismo 16/09/2011, le envió a la Fundación la CD N° 986139065, cuyo tenor

era similar al de la CD enviada a la SSOP.

La situación de incertidumbre generada respecto a la finalización completa de la obra

encontró solución de continuidad prácticamente un año más tarde, el 19/06/2012, mediante la

ratificación por el Decreto del Concejo Municipal Nº 37.593 del Convenio suscripto entre la

Municipalidad de Rosario y la Fundación de Madres de Plaza de Mayo mediante el cual esta

última le cedió y transfirió a la empresa PECAM SA el Contrato de Obra Pública que había

celebrado con la Municipalidad de Rosario el 02/03/2010. (Decreto N 1.180 del 18/05/2012).

Es decir transcurrió un año sin que exista ningún tipo de definición sobre: la

continuidad o no del proyecto, la rescisión o cesión del contrato con la FMDPM y la

aplicación de sanciones por el incumplimiento o la ejecución de las pólizas de caución que

garantizaban la ejecución de la obra.

Así la obra quedó expuesta al deterioro producto de la falta de terminación, uso y de

mantenimiento, según el caso, y al peligro siempre presente que se produzcan intrusiones en

las viviendas.

123

En cuanto a la obra del Barrio El Garrote, ante la suspensión de la actividad de

obra en el mes de julio 2011 por parte de la FMDPM planteándole al Municipio

de Tigre la imposibilidad de continuar con la ejecución de los Convenios

suscriptos por las diferentes obras que estaban desarrollando en el marco del

Programa Misión Sueños Compartidos, se suscribieron una serie de documentos

que finalmente liberaron a la Fundación de la responsabilidad asumida como

contratista de la obra.

En primer término el Municipio y la Fundación firmaron un Convenio de Rescisión de

la Obra el 15/07/2011, ante la imposibilidad manifestada por la Fundación de continuar con la

ejecución de todos los Convenios suscriptos con el Municipio117

, que incluyó la rescisión de

los contratos de obra pública suscriptos entre las partes que se encontraban vigentes y la

desvinculación de la Fundación de aquellos Convenios Particulares de Financiación que había

suscripto y continuaban vigentes118

.

Dicho Convenio liberó de responsabilidad a la Fundación Madres de Plaza de Mayo,

al dejar sin efecto las Cláusulas del Convenio Particular, por las cuales asumía la

responsabilidad de Contratista de la Obra.

Esta liberación de responsabilidad que genera el Convenio de Rescisión, constituye un

instrumento idóneo para excusarse la FMDPM ante reclamos por incumplimiento del

Convenio lo que podría derivar en un perjuicio para el Estado Nacional y el Municipio.

Posteriormente se firmó una Addenda al Convenio Particular de Financiación para la

construcción de 288 viviendas en el El Garrote entre la SSDUV, el IPV de la Provincia de

Buenos Aires y el Municipio de Tigre el 10/08/2011 -que en sus considerandos hace

referencia al Convenio de Rescisión- donde se pauta cómo se reencauzará la obra.

117

Por ese Convenio se rescindieron el Convenio marco de Cooperación entre la Municipalidad y la Fundación

(30/06/2009); Contratos de Obra Pública Barrio Cina Cina por movimiento de suelo y equipamiento e

infraestructura (30/06/2009); Contrato de Obra Pública Red Cloacal barrio San Pablo (29/12/2009); Contrato

de Obra Pública SUM Barrio Almirante Brown (24/05/2010); Contrato de Obra Pública SUM Barrio San Pablo

(24/05/2010). (Cláusula Primera del Convenio de Rescisión) 118

Los Convenios Particulares Financiación de los cuales se desvinculó la Fundación fueron: CPF – para la

construcción de infraestructura en el Barrio San Pablo; CPF – para la construcción de 300 viviendas en el

Barrio San Pablo; y CPF – para la construcción de 288 viviendas en el Barrio Almirante Brown “Villa El

Garrote”, los tres suscriptos el 12/12/2008.

124

Asimismo, en el Artículo primero de dicha Addenda se modificaron y dejaron sin

efecto todas aquellas cláusulas del CPF en que tenían intervención la Fundación Madres de

Plaza de Mayo y la Asociación Civil FUNDAE.

4.1.2.2 En las obras de Barrio Travesía – Rosario y El Garrote – Tigre las obras fueron

construidas sin haberse resuelto la situación dominial del predio.

La obra de Rosario comenzó a ejecutarse antes de haberse acordado con la

Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social la entrega a la Fundación

del predio que tenía bajo su órbita.

Según el Acta de Inicio la obra comenzó el día 22/04/2010, en tanto que recién el

22/04/2011 se firmó el Acta Acuerdo entre la Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat

Social “Padre Carlos Múgica” (CNTHS) dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros,

la Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo de la Provincia de Santa Fe, la

Municipalidad de Rosario y la Fundación Madres Plaza de Mayo, mediante la cual la CNTHS

se comprometió a consolidar el destino del predio que fuera afectado a su órbita de gestión,

mediante Acta de Directorio Nº 55 de la Empresa Ferrocarril General Belgrano SA ubicado en

la Ciudad de Rosario, denominado Playa Sorrento119

.

Por el Acta Acuerdo mencionada, la CNTHS le hizo entrega de la tenencia de los

inmuebles a la Fundación, a efectos de iniciar las tareas de urbanización, facultándola a

autorizar el ingreso de las empresas y organismos y programas nacionales y provinciales con

competencia en la materia120

. Por su parte, la FMDPM se comprometió a preservar y proteger

los inmuebles, quedando facultada para realizar todas las acciones necesarias en tal sentido,

en tanto que la Provincia y la Municipalidad prestaron autorización en el marco de sus

competencias para que la Fundación iniciara el proyecto de urbanización, y mejoramiento del

hábitat social, con la consiguiente construcción de viviendas121

.

119 Predio designado como Línea Santa Fe-Rosario- Ramal 11, Plano IGB N° 448, Sector Norte, Fracción 219 parte y

Fracción 220 parte, entre el Km 162+042.30 y el límite de la propiedad colindante con vías del Ferrocarril General

Bartolomé Mitre, con una superficie de 146.000 mts2. 120 Acta Acuerdo entre la CNTHS, la Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo de la Provincia de Santa Fe, la

Municipalidad de Rosario y la FMDPM – Cláusula Sexta. 121 Acta Acuerdo anteriormente citada – Cláusula Segunda.

125

Corresponde señalar además que el 03/05/2011 la Fundación cedió a favor de la

Municipalidad los derechos conferidos por la CNTHS para la prosecución de las

tramitaciones inherentes a las tareas de urbanización y regularización dominial del predio.

Así es que la autorización para la utilización del predio se dio un año después del

comienzo de las tareas en la obra, fecha en que, si se hubieran cumplido los plazos, la misma

debía haber estado finalizada.

En el caso de la obra de El Garrote, a la fecha de la visita al Municipio, por

parte del equipo de auditoría (20/03/2012), no se había perfeccionado la

transferencia del inmueble, encontrándose aún en proceso de compra.

De acuerdo a lo establecido en el Convenio Marco del 28/11/2006 en el art 5° en sus

partes pertinentes dice: “Los proyectos serán elaborados por los Municipios y luego elevados

a la SSDUV para su aprobación. Dichos proyectos deberán reunir las siguientes condiciones

(…) inc. b):”La situación dominial de los terrenos debe estar resuelta o debe garantizarse su

regularización antes de concluirse las obras (…)”.

Con fecha 04/06/2009 se firmó un Convenio entre la Municipalidad de Tigre y la

Administración de Infraestructuras Ferroviarias SE (ADIF), titular del inmueble, en el que se

acordó el traspaso de la propiedad, a título oneroso y la entrega del uso precario del inmueble

donde se construiría la obra 288 viviendas Barrio El Garrote.

Es de destacar que tanto el Convenio Particular de Financiación de fecha 12/12/2008

como el inicio de la obra 05/05/2009, fueron anteriores al Convenio antes mencionado.

Por lo expresado, tanto el Estado Nacional como los Municipio analizaron y aprobaron

la factibilidad de la obra, firmaron el correspondiente Convenio de Financiación e iniciaron la

obra sin regularizar la situación dominial ni garantizar, en el caso específico de la obra del

Municipio de Tigre, su regularización contrariando lo establecido en el Convenio Marco

respecto a que es condición para la aprobación de los proyectos.

Asimismo, esta falta de regularización, implica también la imposibilidad de proceder a

la escrituración de las viviendas, generando una situación de incertidumbre en los

adjudicatarios de las viviendas respecto de su dominio definitivo.

126

4.1.2.3-De la documentación relevada y los requerimientos de información enviados,

tanto a la SOP y a las Unidades Ejecutoras Locales, surge que en los casos de las

obras CABA- Castañares y Tigre – El Garrote no fue firmado el Contrato de

Obra Pública entre la Fundación Madres de Plaza de Mayo y el comitente.

En ambos casos sólo se firmó el Convenio Particular de Financiación, siendo éste el

instrumento legal que regló la realización de la obra.

Además, en el caso específico de la obra de Castañares de la documentación relevada y los

requerimientos de información enviados tanto a la UEN como al IVC, que el comitente no fue

el IVC sino la SSDUV.

Así, el compromiso de ejecución de las respectivas obras por parte de la Fundación

figura consignada en los Convenios Particulares de Financiación.

El Art. 21 de la Ley 13.064 de Obras Públicas ordena que:

“Entre la administración pública y el adjudicatario se firmará el contrato

administrativo de obra pública (…)”; lo que impone la obligación de formalizar el acuerdo de

voluntades mediante instrumento escrito que ha de ser firmado entre las partes.

Asimismo, por el Art. 24 agrega que “Los contratos quedarán perfeccionados con el

cumplimiento de los preceptos enunciados en los precedentes artículos, sin necesidad de

otros trámites (…)”, es decir, cuando se firma el instrumento respectivo por el cual las partes

de la convención documentan el acuerdo de voluntades.

Esta cuestión tiene trascendencia para la contabilidad pública, pues su

perfeccionamiento fija la oportunidad en que deben inscribirse en los registros escriturales de

la contabilidad del Estado las obligaciones contraídas respecto a aspectos tales como los

plazos de Ejecución de Obra y calidad de la misma, entre otras.

Al margen de las consecuencias jurídicas que puedan aparejar la razón de su entidad,

este hecho sumado a la contratación directa de la contratista también observada en el presente

Informe, adquiere relevancia en términos del debido cumplimiento de los principios que rigen

la contratación de obra pública.

127

4.1.2.4–En las obras de Ezeiza y Rosario, la secuencia seguida en la firma de los

documentos contractuales difirió de la prevista formalmente por la SOP.

La SOP cuenta con una metodología formalmente definida que regula el

procedimiento a seguir para la firma de convenios de obras de infraestructura habitacional y

equipamiento comunitario que cuentan con financiamiento del Gobierno Nacional.

Los pasos a seguir son los siguientes:

1) La provincia o municipio, presenta la solicitud de financiamiento de la obra.

2) La Subsecretaría emite la no objeción técnica y financiera.

3) Se firma el Convenio entre la Subsecretaría y la jurisdicción.

4) Cumplidas estas etapas previas, la Jurisdicción, en su carácter de comitente,

se encuentra en condiciones de llevar adelante y en el marco de la legislación local

que la rige, el proceso de licitación, adjudicación y contratación de las obras.

En el cuadro se muestra la secuencia seguida en las obras de Ezeiza y Barrio Travesía

de Rosario:

Cuadro Nº 64

Secuencia

s/ Normativa SOP

Metodología Secuencia verificada en las obras

Ezeiza Barrio Travesía

1 La provincia o municipio, presenta la solicitud de financiamiento de la obra

2 1

2 La Subsecretaría emite la no objeción técnica y financiera

3 3

3 Se firma el Convenio (CUCYT) entre la Subsecretaría y la jurisdicción

4 4

4 Aprobado el financiamiento, la Jurisdicción lleva adelante, el proceso de licitación, adjudicación y contratación de las obras

1 2

Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada

Conforme surge de las verificaciones realizadas en ninguno de los expedientes de las

obras consta que la SOP haya adoptado medida alguna ante la falta de apego a los

procedimientos reglados por parte de la SSOP.

128

4.1.2.5- Para el caso de la obra CABA- Villa 15, en un mismo Convenio la SSOP se

comprometió a financiar costos de obras ya realizadas por un monto pre-

determinado sobre base incierta y obras nuevas, condicionando el financiamiento

de las nuevas viviendas a la “verificación” que hiciese la CBASSE.

La Cláusula Tercera del Convenio Único de Colaboración y Transferencia expresa

literalmente que “(…) La Subsecretaría, ad referéndum del Señor SECRETARIO DE OBRAS

PÚBLICAS del MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PUBLICA Y

SERVICIOS y sujeta a disponibilidad presupuestaria, se compromete a financiar las obras ya

ejecutadas, correspondientes a las primeras 72 viviendas, por un monto de (…) $13.238.000,

las cuales deberán ser verificadas por parte de la “CORPORACIÓN” en un plazo no

superior a los QUINCE (15) días de suscripto el presente, y la ejecución de 96 viviendas

nuevas, por un monto de (…) ($44.546.632), de lo que resulta un monto total de hasta (…)

$57.784.632 (…)”.

El Acta de Reconocimiento de Trabajos Ejecutados fue suscripta entre la SSOP, la

CBASSE y la Fundación el 26/04/2010, en tanto que el Convenio Único de Colaboración y

Transferencia (CUCYT) y el Contrato de Obra Pública (COP), fueron firmados diez días

antes, el 13/04/2010, por lo que la SSOP se comprometió a financiar el 100% de una obra

realizada con anterioridad sin dejar constancia documentada de haber realizado las

verificaciones pertinentes, por ejemplo, que el equipamiento social y las mejoras de las 72

viviendas las hubiese aportado efectivamente la Fundación Madres de Plaza de Mayo.

Fechado el mismo día que el CUCYT y el COP, obra también entre la documentación

relevada un Memorando interno de la SSOP originado en el Acta Acuerdo de traspaso de las

acciones y obligaciones asumidas por la SSDUV a favor de la SSOP, en el cual se informa el

resultado del análisis de la documentación obrante en el expediente por el cual se tramitó la

obra de Villa 15. En el ítem 6 del mismo se señala que entre la documentación se adjunta el

detalle de las mejoras introducidas tanto en el interior de las viviendas como las

correspondientes a infraestructura, obras complementarias y tareas y obras anexas por un

monto idéntico al consignado en el CUCYT y que, “(…) analizada la descripción de lo que se

129

menciona como mejoras introducidas a la obra se desprende que en realidad son obras de

completamiento y provisión de equipamiento para posibilitar la habitabilidad de las mismas,

encontrando que el valor planteado está dentro de los valores normales de mercado con

relación a los trabajos descriptos...”

Es decir, se trata de un análisis de documentación pero no de verificaciones

practicadas in situ por parte de la SSOP. Cabe aclarar que tampoco consta en el expediente

una rendición documentada de los gastos que la SSOP se comprometió a financiar, previo

reconocimiento.

Con posterioridad a la suscripción del Acta de Reconocimiento de Trabajos

Realizados, la SOP ratificó el CUCYT suscripto por la Subsecretaría mediante Resolución N°

482 del 15/06/2010.

Al respecto, el artículo 4° de la Ley 13.064 señala que:

“(…) Antes de sacar una obra pública a licitación pública o de contratar

directamente su realización, se requerirá la aprobación del proyecto y presupuesto

respectivo, por los organismos legalmente autorizados, que deberá ser acompañando del

pliego de condiciones de la ejecución, así como de las bases del llamado a licitación a que

deban ajustarse los proponentes y el adjudicatario, y del proyecto de contrato en caso de

contratación directa. La responsabilidad del proyecto y de los estudios que le han servido

de base, caen sobre el organismo que los realizó.

En casos excepcionales y cuando las circunstancias especiales lo requieran, el

Poder Ejecutivo podrá autorizar la adjudicación, sobre la base de anteproyectos y

presupuestos globales, los que tendrán el carácter de provisional por el tiempo necesario

para que se preparen y aprueben los documentos definitivos…”

En el caso de reconocimiento de los trabajos ejecutados, dada su propia condición de

ya realizados, no cabía la posibilidad de “…autorizar la adjudicación, sobre la base de

anteproyectos y presupuestos globales…”, provisionales.

130

4.1.2.6-En el Contrato de Obra Pública firmado entre el Municipio de Ezeiza y la

Fundación, aparece consignado el número de expediente, el contenido de

cláusulas y referencias al Convenio Único de Colaboración y Transferencia que

fuera suscripto entre el Municipio y la SSOP con posterioridad.

El Contrato de Obra Pública en su parte introductoria, consigna que la

Municipalidad y la Fundación convenían en celebrar “(…) el Contrato de Obra en el marco

del Convenio de Cooperación Institucional y Asistencia Técnica y el Expediente

S01:0494647/2009 en el cual la Subsecretaría de Obras Públicas de la Nación, concede a la

Municipalidad de Ezeiza los fondos para la intervención en el ámbito del Municipio del

Proyecto “Sueños Compartidos” de Inserción Social y Laboral, promovido por la

Fundación Madres de Plaza de Mayo (…), según el proyecto oportunamente presentado a

la Subsecretaría y que forma parte del expediente mencionado”.

El Contrato de Obra Pública entre la Municipalidad de Ezeiza y la FMDPM fue

suscripto en el mes de septiembre de 2009 (sin consignar día), en tanto que el Convenio

Único de Colaboración y Transferencia entre la citada Municipalidad y la SSOP fue firmado

meses más tarde, el 4 de diciembre del mismo año.

El expediente S01:0494647/2009 por el cual se tramitó el financiamiento de la obra

de Construcción de 84 Viviendas en Ezeiza, fue iniciado por la SSOP el 27/11/2009.

Dado que el Sistema ComDoc II de gestión administrativa de expedientes otorga una

numeración única, correlativa y automática para cada expediente iniciado, no existe una razón

lógica que sustente que en el Contrato de Obra Pública firmado en septiembre aparezca

consignado un número de expediente que se inició tres meses más tarde.

131

4.1.2.7-En el Convenio de Reformulación Contractual suscripto el 08/07/2011 entre la

Municipalidad de Ezeiza y la Fundación no consta información esencial referida

a las responsabilidades del contratista, al grado de avance de obra, al avalúo, la

liquidación de los trabajos y materiales, y al nivel de avance financiero de la

misma.

A raíz del mencionado Convenio de Reformulación, la Fundación dejó de ser la

contratista de la obra (pasando a ser un proveedor y asesor técnico de la misma), asumiendo el

Municipio la administración y ejecución de la obra sin haber rescindido el Contrato de Obra

Pública oportunamente firmado entre ambas partes.

A su vez, no se regularon aspectos vinculados al deslinde de las responsabilidades por

vicios redhibitorios y/o por fallas de materiales de obra, quedando la Municipalidad vinculada

a los mismos en caso de presentarse dichas eventualidades.

Resulta pertinente señalar que al momento de visitar la obra, a cuatro meses de

haberse firmado el mencionado Convenio de Reformulación, tampoco constaba en las

actuaciones del Municipio ni de la SSOP la documentación atinente a la toma de posesión de

la obra (acta), inventario, avalúo y liquidación de los trabajos y materiales, ni sobre el estado

financiero de la obra a la fecha de la firma.

La información mencionada anteriormente conforma elementos de respaldo en el

marco del retiro del contratista que tenía a su cargo la obra. Ello surge de la aplicación

analógica del artículo 62 de la Ley de Obra Pública de la Provincia de Buenos Aires.

Además, el equipo de auditoría tampoco tuvo constancia de la existencia de otros

documentos que diesen cuenta de la información mencionada.

132

4.2- Observaciones del Módulo Técnico

4.2.1- Observaciones generales

4.2.1.1 Las Unidades Ejecutoras Nacionales otorgaron la No Objeción Técnica a las

solicitudes de financiamiento de las obras relevadas, sin que se hubiesen

completado requisitos exigibles.

En la descripción del funcionamiento de la metodología de financiamiento de obras de

infraestructura habitacional y equipamiento comunitario que cuentan con financiamiento del

Gobierno Nacional efectuado por la SOP122

se menciona como condición para la suscripción

entre la Subsecretaría correspondiente y la Jurisdicción de un convenio específico de

transferencia destinado al financiamiento de las obras solicitadas, que se deben obtener las

pertinentes aprobaciones técnicas del proyecto presentado.

Conforme surge del Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de

Villas y Asentamientos Precarios123

, las jurisdicciones deben presentar la “Solicitud de

Aptitud Técnica” con carácter de Declaración Jurada.

De la documentación suministrada tanto por las UEN como por las UEL al equipo de

auditoría, surge que fueron completados deficitariamente o que no se completaron los

siguientes requisitos:

Estudio de Impacto Ambiental y de impacto en los servicios:

La obra del Barrio El Garrote – Tigre, fue la única donde se constató la existencia de

un informe completo de impacto ambiental, en tanto que los estudios de prefactibilidad y

factibilidad de los servicios se realizaron parcialmente en todas las obras de la muestra,

excepto en la obra de Chaco - Santa Sylvina – 86 viviendas.

A su vez, se registraron casos como el del Municipio de Tigre que presentó estos

estudios con posterioridad a la firma del Convenio y al inicio de obra.

La falta de estos estudios trae como consecuencia el desconocer la capacidad de carga

del sitio en cuanto a: densidad habitacional; factibilidad de suministro de agua potable;

122Nota SOP Nº 453/2011 dirigida al Subsecretario Legal del MINPLAN suministrada por el Juzgado Criminal y

Correccional Federal Nº 5 – Secretaría 9, en el marco de la Causa Nº 6522/2011 que se tramita en el mismo. 123Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios Punto 2.6.1.1- No

Objeción Técnica.

133

tratamiento de efluentes; suministro de electricidad; recolección de residuos; equipamiento

urbano (Salud, Educación); seguridad; accesibilidad, incluyendo el transporte público

necesario.

Respecto a los servicios de infraestructura específicamente, de no haber previsión y

certezas de provisión, pueden convertirse en onerosos y exceder los presupuestos originales.

Especificaciones de las condiciones técnicas de no inundabilidad y capacidad

portante del terreno donde se emplazará la obra:

La verificación de la platea es el estudio que determina la relación correcta entre el

espesor de la placa de hormigón y las armaduras de una platea con las cargas sobre la misma

y la capacidad portante del terreno.

El equipo de auditoría sólo tuvo acceso a los estudios de suelo correspondientes a las

obras localizadas en Santiago del Estero (Villa del Carmen y Barrio Don Bosco) y a la del

Barrio El Garrote – Tigre, con las siguientes particularidades:

El estudio sobre la verificación de la platea de fundación que la Municipalidad

de Tigre suministró a la AGN, está referido a una obra de similares características que la del

Barrio El Garrote, pero localizada en el Barrio “Los Piletones” - CABA, por lo que la

verificación de la platea no tuvo en cuenta el Estudio de Suelos realizado por la Empresa

INGESOL para el emplazamiento de Tigre.

Cabe destacar que el terreno donde se emplazó la obra del Barrio El Garrote es

inundable y tuvo que ser rellenado y compactado por indicación de la empresa que hizo dicho

estudio.

Al estar referida a otro emplazamiento, el documento presentado es improcedente para

validar lo actuado respecto de las fundaciones en el barrio Almirante Brown "El Garrote",

más allá de que las mismas sean aptas y suficientes para transmitir las cargas de los edificios

ya construidos al terreno, aspecto comprobado empíricamente.

En cuanto las obras del barrio Don Bosco Etapas 1° y 2° de Santiago del

Estero, pese a que, los estudios preliminar de suelos y de suelos para la cisterna,

desaconsejaron el uso de fundaciones superficiales, la constructora fundó con plateas, que son

un sistema de fundación superficial, sin que la inspección de obra haya detenido los trabajos

134

ni haya exigido un cálculo de estructuras para las fundaciones con arreglo al citado estudio de

suelos.

De acuerdo con los informes del estudio de suelos, y la experiencia constructiva en

barrios aledaños con la misma composición de suelos con el paso del tiempo es altamente

probable que se produzcan daños estructurales por descensos diferenciales de las plateas de

fundación, los que serán transmitidos a los paneles provocando fisuras, y a las cubiertas

causando deformaciones que permitirán la entrada de agua.

4.2.1.2-Las obras fueron construidas sin haberse completado los trámites municipales

pertinentes.

Para toda obra de construcción de viviendas resulta exigible el cumplimiento de una

serie de trámites municipales.

El visado de los planos y la verificación de que el arquitecto esté habilitado para

ejercer por parte del Consejo de Arquitectos de la jurisdicción local son condiciones sine qua

non para iniciar los trámites municipales.

La relevancia del cumplimiento de estos trámites se evidencia en los respectivos

Contratos de Obra Pública, en los cuales la Fundación asumía el compromiso de presentar

ante la Unidad Ejecutora Local los proyectos ejecutivos de las obras debidamente visados por

la Municipalidad. El cumplimiento de esta exigencia era condicionante para efectivizar el

primer desembolso e incluso en el caso de la obra La Rubita de la Provincia del Chaco, por

ejemplo, daba lugar a la rescisión automática del contrato por culpa de la Fundación, quien

consecuentemente debería responder por los daños y perjuicios ocasionados a la UEL.

En el Cuadro N° 65 se exponen los trámites municipales a cumplimentar:

135

Cuadro Nº 65

Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada en las respectivas jurisdicciones.

Al finalizar los trabajos objeto del contrato (sea que este abarca a la obra total o una

parte de la misma), el contratista debe dar aviso a la dirección de obra. Esto se hace

habitualmente en el Libro de Órdenes y Servicios.

Luego de notificarse la dirección de la obra, se debe labrar el Acta de Final de Obra,

entre el comitente, la dirección de obra y el contratista. Este acto es importante porque a partir

de él se comienza el trámite de pedido de Inspección Final de Obra a los organismos de

control municipal, requisito para habilitar la obra y poder escriturar las viviendas. Además,

paralelamente, el comitente hace la recepción provisional de la obra y comienza a correr el

plazo de garantía.

En las obras de la muestra es recurrente la falta de la documentación municipal

registrada. En los únicos casos en los que se encontraron antecedentes de haber iniciado los

trámites municipales fue en la obra de 68 viviendas en Villa del Carmen (Pacará) en Santiago

del Estero, aunque luego fueron interrumpidos y en la Provincia del Chaco, donde el Consejo

Profesional de Agrimensores, Arquitectos e Ingenieros de la Provincia –primera instancia de

Trámites municipales a cumplimentar

Antes de iniciar la obra:

Visado de la documentación de la obra ante el Consejo Profesional de Arquitectos de la jurisdicción.

Registro de la documentación de la obra en la Municipalidad correspondiente.(Planos de replanteo, de detalles, las especificaciones técnicas, etc., además de la mensura del terreno y el proyecto de loteo para proceder a la subdivisión).

Trámites de inicio de obra (varían de acuerdo a la jurisdicción que se trate) en la Municipalidad correspondiente.

Trámite para el uso de agua de obra. Trámite para el uso de electricidad y fuerza motriz de obra. Certificados de factibilidad para los servicios del conjunto.

Al terminar la obra:

Presentación del plano conforme a obra y pedido de inspección final de obra ante la Municipalidad.

136

la cadena de trámites- informó a la AGN que retuvo la documentación por falta de pago de los

derechos.

Esta situación implica que las viviendas entregadas y habitadas en cada localización

que no cuentan con trámite alguno, ni con inspección final de obra, ni están registradas en el

catastro municipal, no tienen existencia administrativa, ni pueden ser escrituradas.

4.2.1.3- Entre la documentación técnica de todas las obras no se halló constancia de la

existencia de los respectivos planes de trabajo ajustados al calendario.

La ausencia del Plan de Trabajos ajustada al calendario124

, que refleje el avance de la

obra día por día, genera dificultades para:

Monitorear del ritmo de los trabajos de acuerdo con los plazos contractuales.

Controlar junto con las mediciones de la obra si las liquidaciones reflejan el avance

mensual real de la obra y el ajuste al Plan de Inversiones a fin de determinar la coherencia

entre avance físico y avance financiero de la obra.

4.2.1.4-Los presupuestos de obra carecen de apertura en los ítems lo cual dificulta el

cálculo de costos.

En ninguna de las obras relevadas se presentó ante la UEN, bajo la modalidad de

presupuesto por inventario, los costos desagregados de cada uno los diferentes rubros que las

integraron.

Si bien en el sistema jurídico-económico por Ajuste Alzado la ausencia de

presupuestos detallados no es determinante (se paga un precio global por la obra total) éstos

son una herramienta útil para el control de la composición de los costos por unidad de

superficie ($/m2). El identificar qué y cómo se computó y presupuestó cada uno de esos

ítems, hubiese permitido compararlos con precios reales de mercado facilitando la evaluación

de la razonabilidad de los precios cotizados a los fines de una aplicación eficiente de fondos.

124Se suele representar de forma gráfica con diagramas de barras concatenadas, llamados Diagramas de Gantt.

137

4.2.1.5- En el 76,92% de las obras incluidas en la muestra el valor del metro cuadrado de

las viviendas superó el costo fijado por el Programa Techo Digno.

Al respecto, en su alocución ante la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano de

la Cámara de Diputados del Congreso Nacional, el Subsecretario de Desarrollo Urbano y

Vivienda señaló que:

“El valor del metro cuadrado es el valor del metro fijado para todas las viviendas que

se llevan adelante en los programas federales; es el mismo valor. Difiere el valor de la casa

solamente por la superficie. (…) tenemos un precio tope y (…) no existe sobrecosto porque el

costo de la vivienda es el costo del Programa Techo Digno, que, trasladado a villas, se toma

por metro cuadrado porque la vivienda es para cada una de las familias que nosotros

conocemos, y entonces tienen una superficie distinta y por eso se toma el valor del metro

cuadrado y no el valor de la casa.”125

En línea con esa afirmación, a fin de comparar el costo puro de construcción de las

viviendas en función del sistema constructivo el equipo de auditoría no consideró la

infraestructura urbana, el “kit social”, ni el equipamiento comunitario.

La comparación del costo del m2 se efectuó en base a los valores en el mes de

comienzo de cada una de las obras incluidas en la muestra de los siguientes sistemas

constructivos:

Emmedue (costo promedio y específico de la obra).

Tradicional racionalizado con estructura de hormigón armado126

.

El del Programa Techo Digno.

El del Programa Plurianual de Construcción de Viviendas.

En el Cuadro N° 66 se exponen los costos de vivienda relevados, consignándose para

cada caso la fuente de información consultada.

125 Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados del

Congreso Nacional que contó con la asistencia de los titulares de la SSDUYV y la SSOP de la Nación, el 08/06/2011. 126A los efectos del cálculo se contemplaron “Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social”- Revisión

2006 definidos por MINPLAN / SOP / SSDUYV.

138

Cuadro N° 66 - Comparación de costos de vivienda por metro cuadrado, entre los diferentes

sistemas constructivos

Fuente: (1) Vivienda, Revista de la Construcción: Nº 561/2009/; 565/2009; 576/10; 581/2010; 592/2011. (2) Datos de montos financiables por el Programa Techo Digno que integra el Programa Federal de Construcción de Viviendas (ex - plurianual). (3) Convenios firmados por el Gobierno Nacional con las respectivas jurisdicciones para la construcción de las obras seleccionadas. Fuente: Elaboración propia a partir de datos relevados.

De lo expuesto surge que, salvo en los casos de las obras de CABA – Villa 15, Barrio

El Garrote – Tigre y Barrio Villa del Carmen de Santiago del Estero, en el resto de las obras

el valor del metro cuadrado construido por la Fundación mediante el Sistema Emmedue

superó el valor tope fijado por el Programa Techo Digno, llegando a superarlo en el caso de

la obra de Santa Sylvina 70 viviendas en un 41,92%.

Asimismo, la comparación del costo del metro cuadrado construido por la FMDPM

con el sistema Emmedue respecto de otros sistemas constructivos de viviendas también

evidencia valores más onerosos en el 53,84% de las obras respecto del metro cuadro del

sistema tradicional racionalizado y en el del Programa Plurianual de en 61,54% de las obras

en relación al valor fijado por el Programa Plurianual de Construcción de Viviendas.

127 El cálculo del costo del m2 en la obra de Castañares fue calculado por aproximación debido a la falta de acceso a la

información técnica. No obstante y para establecer un valor relativo, de acuerdo a un análisis parcial con los elementos

obrantes en los antecedentes de la muestra aportados por el IVC, se tomó como referencia un ítem del Cómputo y

Presupuesto original, que nos dio un estimado aproximado de la superficie de las viviendas.

Obra Inicio $/m2 FMDPM

$/m2 Tradicional

Racionalizado (1)

$/m2 Programa

Techo Digno (2)

$/m2 Programa Plurianual de

Construcción de Viviendas (3)

Castañares127

06/2008 2.520,06 1.979,56 2.401,82 2.247,27

Don Bosco 1ª Etapa 04/2009 1.983,59 2.179,03 1.705,45 1.836,36

Tigre 05/2009 2.225,76 2.187,42 2.260,00 2.372,73

La Rubita 70 Viviendas 07/2009 2.336,10 2.312,67 1.709,09 1.838,64

Sáenz Peña 220 Viviendas 07/2009 2.062,10 2.312,67 1.709,09 1.838,64

Villa del Carmen 08/2009 1.610,55 2.280,35 1.778,18 1.911,36

Santa Sylvina 70 Viviendas 09/2009 2.534,24 2.292,52 1.785,45 1.920,45

Ezeiza 04/2010 2.722,83 2.435,66 2.529,09 2.656,82

Rosario 05/2010 2.649,05 2.578,83 2.036,36 2.190,91

Villa 15 07/2010 2.369,13 2.659,62 3.121,82 2.984,09

Santa Sylvina 86 Viviendas 11/2010 2.340,34 2.732,11 2.154,55 2.318,18

Sáenz Peña 148 Viviendas 11/2010 2.272,44 2.732,11 2.154,55 2.318,18

Don Bosco 2ª Etapa 12/2010 2.307,09 2.760,41 2.167,27 2.331,82

139

Fuente: Elaboración propia a partir de datos relevados.

4.2.1.6- Si bien el plazo de obra convenido fue incumplido en 10 de las 13 obras incluidas

en la muestra, las UEL no aplicaron las sanciones previstas y tampoco la UEN

hizo uso de las facultades de control de obra que se reservó en los respectivos

Convenios de Financiación suscriptos.

Del total de obras analizadas sólo las de Villa del Carmen, Santa Sylvina (70) y P.R.

Sáenz Peña (220) fueron ejecutadas en el plazo convenido.

En el Cuadro N° 68 se exponen las fechas de final de obra esperado, el grado de

avance cuando se formalizó la desvinculación de la Fundación como constructora y en el

momento en que la Auditoría visitó la obra.

Cuadro N° 67 - Comparación porcentual del Sistema Emmedue con el Sistema Tradicional racionalizado, el Programa Techo Digno y el Plurianual de Construcción de Viviendas

Obra Tradicional

Racionalizado (%)

Programa Techo Digno

(%)

Programa Plurianual de Construcción de

Viviendas Castañares.

+27,30 +4,92 +12,14

Don Bosco 1ª Etapa

-8,97 +16,31 +8,02

Tigre

+1,75 -1,52 -6,19

La Rubita 70 Viviendas

+1,01 +36,69 +27,06

Sáenz Peña 220 Viviendas

-10,83 +20,65 +12,15

Villa del Carmen

-29,37 -9,43 -15,74

Santa Sylvina 70 Viviendas

+10,54 +41,94 +31,96

Ezeiza

+11,79 +7,66 +2,48

Rosario

+2,72 +30,09 +20,91

Villa 15

-10,92 -24,11 -20,61

Santa Sylvina 86 Viviendas

-14,34 +8,62 +0,96

Sáenz Peña 148 Viviendas

-16,81 +5,49 -1,96

Don Bosco 2ª Etapa

-16,42 +6,45 -1,06

140

Cuadro N° 68

Obra Fecha Final de obra

convenido

Avance a la fecha de

final de obra convenido

Avance de obra

Certificado por FMDPM

Al momento de la auditoría

Último mes Avance Fecha Avance

Villa del Carmen jul-11 99,97% jul-11 99,97% sep-12 100,00%

Santa Sylvina(70) sep-10 96,05% may-11 100,00% nov-11 100,00%

P.R. Sáenz Peña (220) may-11 95,41% may-11 98,28% nov-11 98,28%

Don Bosco (E1) abr-10 88,65% jul-11 88,65% sep-12 95,00%

La Rubita (70) jul-10 78,01% may-11 94,47% nov-11 100,00%

Ezeiza may-11 53,15% jul-11 65,95% oct-11 85,00%

Don Bosco (E2) jul-11 44,71% jul-11 44,19% sep-12 50,00%

Tigre – El Garrote may-11 39,18% jul-11 40,05% mar-12 45,00%

CABA - Castañares jun-10 33,95% may-12 70,79% dic-12 70,00%

Santa Sylvina(86) jul-11 33,27% jul-11 33,27% nov-11 35,00%

CABA - Villa 15 jul-11 29,97% jul-11 32,89% jun-12 35,00%

Rosario – Bº Travesía abr-11 15,20% abr-11 15,20% mar-12 16,00%

P.R. Sáenz Peña (148) jul-11 13,38% ago-11 28,73% nov-11 30,00%

Fuente: Elaboración propia a partir de Convenios, Contratos y Certificados relevados.

Si en vez de analizarse los avances de obra a la fecha en que se había convenido su

finalización (final teórico) se considera el momento de emisión del último certificado por

parte de la Fundación, puede agregarse al grupo anterior la obra de La Rubita (70),

persistiendo, igualmente una alta proporción de obras sin finalizar.

A fin de poder apreciar el estado de situación de las obras al momento de emitir la

Fundación el último certificado, las mismas fueron agrupadas en cinco categorías de análisis:

Cuadro Nº 69

Avance de obra a la fecha del último

certificado (En %)

Obras

Cantidad % Denominación

80 a 100 5 38,46 Santa Sylvina (70); Villa del Carmen; P.R. Sáenz Peña (220); La Rubita (70); Don Bosco (E1)

60 a 79 2 15,38 CABA-Castañares; Ezeiza

40 a 59 2 15,38 Don Bosco (E2); Tigre- El Garrote

20 a 39 3 23,08 Santa Sylvina (86); CABA-Villa 15, ; P.R. Sáenz Peña (148)

0 a 19 2 15,38 Rosario - Bº Travesía

Total 13 100 -

Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada.

141

Gráfico N° 11

Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada.

Resulta difícil encontrar justificativos válidos a los constantes atrasos de obra y el

ritmo lento de los trabajos, dadas las condiciones ventajosas en que se contrataron las obras:

Anticipo Financiero del 15%.

Ayuda económica del Ministerio de Trabajo.

Permiso de uso del Sistema Constructivo.

Producción de los Paneles.

Personal de la zona donde se construyen las obras.

De la documentación relevada en cada una de las obras no surge que ante estos

incumplimientos se hubiesen aplicado apercibimientos o sanciones.

Tampoco la Unidad Ejecutora Nacional hizo uso de la facultad de realizar las tareas de

supervisión de la obra, que no requerían de autorización, permiso o cualquier manifestación

de voluntad por parte del Gobierno Local, que se reservó en los respectivos Convenios

suscriptos con el fin de financiarlas.

142

4.2.1.7- La debilidad de los controles de las obras por parte de las Unidades Ejecutoras

Locales y las Nacionales es un rasgo que caracterizó a todas las obras incluidas en

la muestra.

En cuanto a las Unidades Ejecutoras Locales, en todas las obras relevadas, aunque se

verificó que la empresa constructora incurría en incumplimientos, la frecuencia en que fueron

visitadas por la inspección y asentadas las órdenes de servicio fue esporádica e irregular.

No se labraron las actas de inspección de las obras, ni órdenes de comienzo de las

tareas, ni indicaciones sobre la ejecución de las tareas de obra, ni apercibimientos a la

FMDPM sobre el ritmo lento de las tareas, como así tampoco se aplicaron las sanciones que

correspondían: suspensión y, eventualmente, expulsión, conforme lo establece a Ley N°

13.064 de Obras Públicas Nacional que tiene su correlato en las leyes Provinciales.

Del análisis de las copias de los Libros de Órdenes y Servicios entregadas por las

Unidades Ejecutoras Locales surge que no se utilizaron como corresponde.

Por ejemplo, en el caso de las obras relevadas en la Provincia del Chaco, pese a las

irregularidades detectadas, entre una y otra entrada en los libros de órdenes y servicios hubo

lapsos de hasta 8 meses. Por su parte, en la obra del Barrio Travesía de Rosario, de los libros a

la vista, surgió una secuencia desordenada en lo que respecta a su confección, ya que están

materializados todos en un mismo documento de obra, a saber: Notas de Pedido, Libro de

Comunicaciones y Órdenes de Servicio.

En el caso extremo de las obras emplazadas en la Provincia de Santiago del Estero el

Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo - IPVU informó a la AGN, por nota del

19/09/2012, que no se habilitó un libro de Órdenes y Servicios, y que la dirección y control de

la obra se hacía verbalmente con presencia continua en obra de personal profesional.

En el Cuadro N° 70 se expone la frecuencia con que las inspecciones de obra de las

Unidades Ejecutoras Locales realizaron anotaciones en los Libros de Órdenes y Servicios, por

lo que se infiere que la concurrencia de los inspectores a las obras fue irregular.

143

Cuadro Nº 70

Obra Inspecciones de la Unidad

Ejecutora Local

Castañares - CABA Sin datos

Barrio Travesía - Rosario Presencia constante en Obra

Tigre

Frecuencia Irregular

La Rubita (70)

P.R. Sáenz Peña (148) y (220)

Santa Sylvina (70) y (86)

Ezeiza

Villa 15 - CABA

Villa del Carmen

Presencia en obra según funcionarios Don Bosco 1ª. Etapa

Don Bosco 2ª. Etapa

Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada en las jurisdicciones.

Cabe destacar que las mediciones de obra se hicieron mensualmente, salvo en las

obras del barrio Don Bosco en Santiago del Estero en la que se cumplieron de forma

totalmente irregular.

Por otra parte, en ninguna de las obras se labraron actas de inspección de las mismas

por parte de organismos de control municipal, ni de las empresas prestatarias de servicios

públicos, ni de la SOP y/o sus Subsecretarías dependientes que actuaron como Unidades

Ejecutoras Nacionales: SSDUV y SSOP.

En este sentido, resulta oportuno reseñar lo manifestado por el titular de la SSOP el en su

presentación ante la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano del Congreso Nacional el

08/06/2011:

“Nosotros creamos una comisión ad hoc que tenía como objetivo hacer un

seguimiento desde la Subsecretaría de Obras Públicas, en forma precisa, de todos los

aspectos técnicos de la obra”. (…) “Los controles cotidianos (…) forman parte de quien

firma el contrato (las jurisdicciones) y se obliga a realizar determinadas tareas con respecto

a la otra parte, que es la contratista.”128

Lo verificado denota una insuficiencia en el control por parte de las citadas instancias

respecto del ritmo de los trabajos y la calidad de los mismos, además de la falta de ejercicio

128 Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados del

Congreso Nacional, oportunamente citada.

144

de autoridad para sancionar a la constructora por los retrasos y la falta de cumplimiento de

trámites municipales y de legislación laboral.

La consecuencia directa de la situación detectada, ha sido el manejo discrecional de la

obra por parte de la constructora.

A continuación se expone lo indicado por el Artículo 50 de la Ley 13.064 respecto de

los casos en que la administración nacional tiene derecho a la rescisión del contrato y lo

verificado por el equipo de auditoría:

Inciso a):“Cuando el contratista se haga culpable de fraude o grave negligencia o

contravenga las obligaciones y condiciones estipuladas en el contrato.”

Inciso b): “Cuando el contratista proceda a la ejecución de las obras con lentitud, de modo

que la parte ejecutada no corresponda al tiempo previsto en los planos de trabajo y a juicio

de la administración no puedan terminarse en los plazos estipulados." (...)En este caso

“deberá exigirse al contratista que ponga los medios necesarios para acelerar los trabajos

hasta alcanzar el nivel contractual de ejecución en el plazo que se le fije y procederá a la

rescisión del contrato si éste no adopta las medidas exigidas con ese objeto”.

Inciso c) “Cuando el contratista se exceda del plazo fijado en las bases de licitación para la

iniciación de las obras. Dado el caso “se podrá prorrogar el plazo si el contratista demostrase

que la demora en la iniciación de las obras se ha producido por causas inevitables y ofrezca

cumplir su compromiso. En caso de que no proceda el otorgamiento de esa prórroga, o que

concedida ésta el contratista tampoco diera comienzo a los trabajos en el nuevo plazo fijado,

el contrato quedará rescindido con pérdida de la fianza.”

Se constató: Ausencia del Libro de Órdenes y Servicios, falta de Actas de Inspección; e incumplimiento de los Plazos Contractuales.

Se constató: Aún en las obras en que se le solicitó por medio del Libro de Órdenes y Servicios que acelerara el ritmo de las obras, la FMDPM no lo hizo.

Se constató: En las obras en que la FMDPM se excedió del Plazo, no presentó justificación válidamente sustentada.

145

Inciso d) “Si el contratista transfiere en todo o en parte su contrato, se asocia con otros para

la construcción o subcontrata, sin previa autorización de la administración.”

Inciso e) “Cuando el contratista abandone las obras o interrumpa los trabajos por plazo

mayor de ocho días en tres ocasiones, o cuando el abandono o interrupción sean continuados

por el término de un mes”.

4.2.1.8- Salvo en el caso de la obra del Barrio Travesía de la ciudad de Rosario, el diseño

de las viviendas no se hizo en función de las características de los grupos

familiares destinatarios de las mismas.

En su presentación ante la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano de la

Cámara de Diputados del Congreso Nacional129

el Subsecretario de Desarrollo Urbano y

Vivienda ratificó la citada condición al señalar que:

“En el caso de las villas, como no podemos generar hacinamiento -justamente la

función de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda consiste en trabajar sobre el

déficit habitacional, y el hacinamiento es una consecuencia de él-, tenemos la obligación de

129Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados que contó

con la asistencia de los titulares de la SSDUYV y la SSOP de la Nación, el 08/06/2011.

Se constató: En la obra Castañares - CABA, la SSOP aprobó por nota la cesión la obra que el fideicomiso “Ni un Paso Atrás”, sin tener derecho a hacerlo, ya había hecho a la empresa SENTRA S.A.

Se constató: Si bien la FMDPM interrumpió los trabajos en las obras por plazos continuados por el término de un mes o más, las únicas UEL que rescindieron o reformularon los Contratos fueron: los Municipios de Tigre y Ezeiza y las Provincia del Chaco y Santiago del Estero.

146

construir viviendas de acuerdo con el grupo familiar. Si hay dos hijos del mismo sexo, la casa

puede tener dos dormitorios; si son de diferente sexo, deben ser tres…”

Conforme surge de las constataciones sobre planos e in situ efectuadas por el equipo

de auditoría, en general, el diseño de las viviendas partió de la unidad de 1 dormitorio a la que

conceptualmente se le iban agregando más dormitorios, según las necesidades que surgían de

los censos que debían realizarse en los asentamientos a reemplazar, por lo que las viviendas

resultantes no tienen ninguna diferencia proyectual con las de los distintos programas de

viviendas de interés social que se vienen construyendo en el país desde mediados del siglo

XX.

Se utilizaron copias de los mismos planos generales, de replanteo, de instalaciones y

de detalle para cada tipología de vivienda unifamiliar y edificio multifamiliar y se las dotó del

mismo equipamiento sin tener en cuenta la pertenencia cultural de los adjudicatarios ni la

implantación geográfica de los conjuntos.

El único proyecto de tipologías de vivienda de las obras de la muestra que presenta

alguna originalidad es el del Barrio Travesía (“Toba”) en Rosario, provincia de Santa Fe,

donde los proyectos de las viviendas fueron realizados por la Municipalidad de Rosario,

adaptándolos a las costumbres e idiosincrasia de la comunidad Toba, (Qom) que eran los

destinatarios, como por ejemplo se contempló la construcción de patios interiores comunes a

un grupo de viviendas.

El proyecto de urbanización del barrio se basó en las premisas de “Integración”

“Cumplimiento de las normas vigentes y Standard de urbanización”, “Conformación de un

paisaje urbano variado y heterogéneo” y “Definición de las viviendas de acuerdo a las

necesidades detectadas en el censo”130

, que realizaron la Dirección Provincial de Pueblos

Originarios y el SPV de la ciudad de Rosario, integrando el asentamiento a la ciudad por

medio del trazado de calles.

130“Proyecto Integral de Urbanización Barrio Travesía. Memoria descriptiva del proyecto urbanístico.” Municipalidad de

Rosario.

147

4.2.1.9- En prácticamente un tercio de las obras relevadas la cantidad de viviendas

construidas para discapacitados fue menor a la indicada en el Convenio Marco

del Programa Plurianual de Construcción de Viviendas.

El Convenio Marco del Programa Plurianual de Construcción de Viviendas fue

suscripto el 11/08/2005 por el Gobierno Nacional, a través del MINPLAN, la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires y las Provincias con el objeto de “(…) dar solución al problema

habitacional de sectores desprotegidos de la sociedad en los centros poblacionales con más

fuerte déficit de viviendas, con especial énfasis en la población con Necesidades Básicas

Insatisfechas (NBI)”.131

Al referirse a la distribución de los cupos de viviendas indica que “(…) Los proyectos

deberán prever como mínimo un CINCO POR CIENTO (5%) de viviendas para

discapacitados, cumpliendo con la reglamentación de la (SSDUV)”.

En el Cuadro N° 71 se expone el porcentaje de viviendas para discapacitados

contemplado en cada una de las obras de la muestra:

Cuadro N° 71

Obra Total

Viviendas Viviendas

Discapacitados %

Santa Sylvina (86) 86 8 9,30

Don Bosco 2ª. Etapa 144 12 8,33

Villa del Carmen 68 4 5,88

La Rubita (70) 70 4 5,71

Santa Sylvina (70) 70 4 5,71

Don Bosco 1ª. Etapa 232 13 5,60

Tigre. 288 15 5,21

P.R. Sáenz Peña (220) 220 11 5,00

Rosario 256 9 3,52

P.R. Sáenz Peña (148) 148 2 1,35

Ezeiza. 84 0 0 Villa 15 96 0 0 Castañares 780 Sin datos Sin datos

Fuente: Convenio de financiación para cada obra y cálculos propios sobre la documentación recibida.

131 Convenio Marco del Programa Plurianual de Construcción de Viviendas (11/08/2005) – Cláusula Primera.

148

Del análisis del cuadro precedente surge que no se cumplió lo establecido en el

Convenio Marco sobre cantidad de viviendas para discapacitados en las siguientes obras:

Barrio Travesía - Rosario, P.R. Sáenz Peña (148), Ezeiza y CABA – Villa 15.

El equipo de auditoría tampoco ha tenido a la vista documentación alguna que dé

cuenta de la práctica de controles por parte de dependencias del Gobierno Nacional tendientes

a verificar el cumplimiento de lo indicado en el Convenio Marco.

4.2.1.10- De la documentación provista por las autoridades nacionales y jurisdiccionales

no surge evidencia que se haya controlado el cumplimiento por parte de la

Fundación de las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo.

La obligatoriedad del cumplimiento de la legislación vigente en materia de seguridad

e higiene en el trabajo por parte de la constructora se halla previsto en la Ley Nacional de

Obras Públicas y en sus réplicas jurisdiccionales, en el Pliego de Cláusulas Generales para la

Licitación y Contratación de Obra Pública132

y en la demás documentación contractual, en

tanto que la fiscalización de su correcta implementación está indicada en el Reglamento

Particular del Programa Federal de Villas y Asentamientos Precarios133

.

Como resultado del análisis de la documentación suministrada por las distintas

instancias y de las verificaciones practicadas en las obras surge que sólo en la obra del Barrio

“El Garrote” - Tigre, existen instrucciones en los libros de obra referida a la seguridad e

higiene de las obras. De todos modos en la visita a obra el equipo de auditoría pudo observar

andamios sin los correspondientes sistemas de seguridad.

Por otra parte, con posterioridad al retiro de la Fundación en su carácter de

constructora, se detectaron situaciones que evidencian la falta de cumplimiento de esas

normas.

A continuación se reseñan, a modo ilustrativo, dos situaciones detectadas por el equipo

de auditoría en las visitas a las obras:

132Pliego de Cláusulas Generales para la Licitación y Contratación de Obra Pública - Artículo 51. 133Reglamento Particular del Programa Federal de Villas y Asentamientos Precarios Punto 1.3.3.1

149

Obra Barrio “El Garrote” - Tigre Obra Barrio Don Bosco 2° Etapa - SDE

Andamios sin elementos de seguridad, próximos a una instalación precaria de electricidad.

Personal trabajando en la colocación de una cubierta: sin cascos, guantes, gafas o arneses de seguridad ni cabo de vida en la construcción.

4.2.2- Observaciones específicas

4.2.2.1- La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación (SSDUV) y el

Instituto de Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires convinieron134

que

el IVC asumiría la responsabilidad de controlar y medir el avance de obra

CABA- Castañares sin asegurarse de contar dicho Instituto con las herramientas

básicas para desempeñar dicha acción.

Al efectuar el requerimiento al IVC, que en similares términos la AGN le hizo a las

diferentes Unidades Ejecutoras Locales vinculadas al desarrollo de las obras incluidas en la

muestra, el IVC respondió135

que de acuerdo a lo establecido en las Cláusulas Segunda,

Séptima y Décimo Sexta del Convenio Particular de Financiación antes mencionado, “el IVC

efectúa el control y medición respecto única y exclusivamente al grado de avance de la obra y

que está encargado de realizar las adjudicaciones de las viviendas una vez entregada la obra

por la Subsecretaría”, por lo que la información técnica de la obra que fue solicitada por la

134 Convenio Particular de Financiación del 26/03/2008 suscripto por la SSDUV, la FMDPM y la Asociación Civil “Las

Esperanzas de un Cambio”. 135 Nota.AGN dirigida al IVC: N° 1303/12-P, respondida por Nota N° 13193-IVC-2012

150

AGN “(…) no es competencia de este organismo. Entendemos que el órgano competente es la

Subsecretaría de Vivienda de la Nación”.

Consiguientemente, el equipo de auditoría le remitió el requerimiento junto con la

respuesta del IVC a las dos Unidades Ejecutoras Nacionales vinculadas a la obra: la SSDUV y

SSOP136

.

El requerimiento fue respondido por la SSOP indicando que “Muchos de los puntos

solicitados no son competencia de la Subsecretaría de Obras Públicas, sino del organismo

ejecutor (FMDPM) y del IVC, por ser jurisdicción de aplicación y titular del dominio de los

terrenos”.

Así es que ni el IVC ni la UEN contaban con la siguiente documentación de la obra

Planos ejecutivos,

Planos de replanteo,

Planos conforme a obra. (Generales y Particulares por tipología),

Planilla de Locales,

Planos de Proyectos de redes generales de servicio (nexos)

Libros de Órdenes de Servicio y Notas de Pedido

Análisis de Precios

Actas de inicio de Obra

Actas de Replanteo

Actas de Inspección

Actas de Recepción Provisoria

Sin estos documentos es imposible verificar técnicamente dimensiones de locales,

esquemas básicos de circulaciones, medidas mínimas reglamentarias, y demás aspectos

propios del proyecto, ni verificar, ni asentar sobre base cierta los avances de obra.

La situación descripta no sólo denota debilidades en los controles técnicos que se

debieron practicar sobre la contratista, sino que también afectan el apego al cumplimiento de

sus obligaciones por parte de los funcionarios públicos.

136 Notas AGN N° 01/13-GTFN y 02/13- GCTFN dirigidas a la SDDUV y SSOP respectivamente. El requerimiento fue

respondido por Nota 193/13-SSOP.

151

4.2.2.2- En la obra del Barrio El Garrote – Tigre, las viviendas terminadas no pudieron

ser entregadas por la falta de infraestructura de nexos.

La entrega de los edificios terminados no se pudo concretar debido a que no está

realizada la infraestructura para la conexión de los servicios de gas, electricidad, agua y

cloaca entre las viviendas y la red troncal de los mismos.

Recién el 19/10/2011, tres meses después de haberse suscripto el Convenio de

Rescisión entre el Municipio y la Fundación, se suscribió el Convenio Particular de

Financiación de nexos y obra complementaria.

Esta imprevisión no sólo impide dar solución habitacional a los vecinos estando las

viviendas terminadas sino que trae aparejado la posibilidad de la toma de las viviendas y el

deterioro de las mismas.

4.2.2.3- En la documentación de la obra del Barrio Travesía de Rosario no constaba la

memoria del cálculo estructural, ni el predimensionado de la estructura.

Del relevamiento realizado no surge la constancia de realización de ese cálculo tanto

para los cimientos como para la estructura cubierta.

La realización de esos cálculos y su constancia en el expediente de la obra es

condicionante para asegurar la correcta ejecución y estabilidad posterior de la obra.

4.2.2.4- Se verificaron anomalías en la ejecución de la obra Barrio Travesía de Rosario.

Como resultado de la inspección de la obra realizada por el equipo de auditoría se

detectó:

Deficiente escurrimiento pluvial en los patios comunes de las viviendas, (varios de

ellos se encontraban inundados y con agua estancada formando efecto pileta), esta

falencia, más allá de la deficiencia en la construcción, conlleva a que el agua filtre por

152

debajo de la platea resistente de hormigón armado generando asentamientos que al

trasladarse a fisuras que tenga la misma comprometerán al resto de la construcción.

Se detectaron filtraciones de agua dentro de las viviendas.

Se observaron revoques de distinta edad en algunos muros (proyección de hormigón

de alta resistencia), que han generado fisuras en los mismos de difícil resolución.

Este problema llevará a una incorrecta terminación de los acabados finales

(revestimientos plásticos), generando fisuras y grietas de difícil resolución.

Hay tendidos de instalaciones realizadas a destiempo, con la consecuente rotura

posterior de la panelería tanto de tabiques como de entrepiso.

Al igual que en el caso anterior, resulta imposible restituir con el arreglo la situación

original del panel y del revestimiento de alta resistencia.

4.2.2.5- En las obras Santa Sylvina 86 viviendas y P.R. Sáenz Peña 148 viviendas

localizadas en la Provincia del Chaco y en la del Barrio El Garrote de Tigre, se

detectaron falencias respecto al cartel de obra.

En las obras Santa Sylvina 86 y P.R. Sáenz Peña 148 viviendas el cartel de obra no era

el reglamentario137

donde debe constar la información referida a: Autor(es) del Proyecto y sus

datos / Responsable(s) de la dirección de obra y sus datos / Representante técnico /

Indicadores urbanísticos / Tipo de obra / Superficie a construir / Monto y financiación / Plazos

/ número de CUIT de la Empresa Constructora; el número de IERIC; el nombre de la ART.

En el caso de la obra de Tigre no se visualizó el cartel de obra.

137 El Decreto Provincial 2552/05 del 30/11/2005 establece para todo el ámbito de la Administración Pública Provincial, sus

Organismos Autárquicos y Descentralizados que ejecuten obras públicas en el marco de la Ley Nº 4.990 u otras de aplicación

específica en los mismos, el uso obligatorio el cartel de obra que individualice la misma.

Asimismo, los carteles deben diseñarse con arreglo a lo dispuesto en la Ley 25.188 Nacional de Ética Pública respecto a la

publicidad de los actos de Gobierno.

153

4.2.2.6- En la obra Santa Sylvina 86 viviendas de la Provincia del Chaco, se utilizaron

para la instalación eléctrica materiales, que por las características de la

construcción, no son apropiados.

En la visita a la obra, se verificó que para la instalación eléctrica se utilizaban caños

corrugados. Dado el grado de avance de las demás obras no pudo constatarse si ello también

ocurrió en las mismas.

El inconveniente que surge de la utilización de este tipo de caños en un sistema de

construcción en el que se proyecta hormigón a presión sobre ellos, es que se corre el riesgo de

aplastamiento y cambio de su sección original con la consiguiente imposibilidad de hacer

pasar los cables de la instalación eléctrica por dentro.

4.2.2.7- En la obra Santa Sylvina 86 viviendas se detectó la existencia de dos certificados

para el mes de Abril de 2011 con diferentes avances de obra en varios rubros y

en la certificación final, no habiéndose salvado el error en la documentación.

Si bien el avance de la obra al momento de la recepción provisoria pudo verificarse en

campo como coincidente con la certificación, aparecen 10 certificados para 9 meses de obra,

lo cual está reñido con la reglamentación vigente, donde se establece que la certificación será

mensual.

Esta situación evidencia la falta de un adecuado control por parte de la UEPE y de la

SOP, que dieron curso a la certificación sin realizar objeción alguna.

154

4.2.2.8- De la información relevada no consta que en las obras emplazadas en la

Provincia del Chaco que fueron incluidas en la muestra se hayan contratado

seguros de todo riesgo de construcción138

.

Pese a constituir una obligación especificada en los respectivos convenios de

financiación, esta situación se verificó en todas las obras relevadas.

Al no estar la obra asegurada contra incendio, por ejemplo, se corre el peligro de

pérdida total en caso de producirse el siniestro, con el consiguiente costo económico que ello

implica.

4.2.2.9- En el caso de la obras de Don Bosco 1° Etapa de Santiago del Estero y de CABA

- Castañares la modalidad de certificación de obra difirió de lo estipulado en el

Convenio Único de Colaboración y Transferencia.

En el caso de la obra Don Bosco 1° Etapa, al igual que en las otras obras desarrolladas

en Santiago del Estero, la Cláusula 4ª del Convenio Único de Colaboración y Transferencia de

la obra Don Bosco 1° Etapa establece que la medición y certificación de la obra sería

mensual, aunque la obra no hubiese registrado avance.

La medición y certificación mensual, también se halla indicada en las Bases Generales

de Contratación de las Obras de la SSOP139

, que es parte integrante del Contrato de Obra

Pública suscripto entre la Jurisdicción y la Fundación y en el caso específico de esta obra, en

la Ley de Obras Públicas de la Provincia de Santiago del Estero140

.

Por un lado, se incumplió con la exigencia de certificar aunque la obra no registrase

avance: Pese a que el Acta de Inicio de la Obra fue fechada el 17/04/2009, el primer

certificado se emitió en el mes de septiembre de 2009.

138 El seguro de todo riesgo de construcción incluye: incendio, rayo, explosión, impactos de vehículos y/o aeronaves,

impericia, descuido y actos malintencionados de obreros y empleados, terremoto, temblor, ciclón, huracán, tempestad,

vientos, inundaciones, hundimiento de tierra, desprendimiento de tierra o de rocas y otros accidentes imprevistos. 139 Capítulo 6 referido a la Medición, Certificación y Pago 140 La Ley de Obras Publicas de la Provincia de Santiago del Estero indica en el Artículo 57 que las mediciones se efectuarán

mensualmente.

155

Por otra parte, como se muestra en el siguiente cuadro, a partir del quinto certificado de

avance de obra, cada uno de ellos incluyó varias mediciones parciales evidenciándose las

siguientes situaciones:

En el caso del Certificado N° 5 se acompañaron 3 mediciones, de las cuales 2

abarcaban el mismo período. Además, el período medido fue de 2 meses.

El Certificado N° 6 incluyó 4 mediciones que, en conjunto, cubrieron más de 3

meses.

La fecha de la primera medición del Certificado N°7 era anterior a la de la última

del Certificado N° 6, en tanto que la última medición coincidió en fecha con la

primera del Certificado N° 8. Además, entre las 5 mediciones que comprendió este

Certificado se incluyó una que carecía de planilla. Lo certificado abarcó

aproximadamente 3 meses.

El Certificado N° 8 cubrió el avance de un mes y medio, en tanto que el N° 9 abarcó

17 días.

La fecha de la primera medición del Certificado N° 10 es la misma que la última del

Certificado anterior y abarcó un período de 15 días.

Por el Certificado N° 11 se informó el avance de 1 mes y medio aproximadamente,

en tanto que por el siguiente se certificó el avance de obra producido en 15 días.

En el último Certificado las mediciones abarcaron los avances de 3 meses y medio.

En cuanto a la obra de CABA – Castañares, conforme a lo convenido la obra debía ser

medida y certificada por períodos mensuales.

Sin embargo, en la obra se realizaron varias mediciones y certificaciones parciales y/o

complementarias, además existen periodos no continuos de certificación, por ejemplo, entre

certificados N° 7 y 8 transcurrieron 3 meses.

Cuadro Nº 72

Certificado de avance de obra Fecha de emisión

N° 7 07/11/2008

N° 8 09/02/2009

Fuente: Certificados de avance de obra suministrados por la SOP.

156

4.3- Observaciones Módulo Gestión

4.3.1 - Observaciones Generales

4.3.1.1- La Unidad Ejecutora Nacional no impulsó los procedimientos previstos en el

Reglamento General para la Rendición de Cuentas ante las demoras en las que

incurrieron todas las Jurisdicciones -con excepción de la Municipalidad de

Rosario- en la presentación de las rendiciones de cuentas.

La importancia de la rendición de cuentas es indicada en el artículo 3 del mencionado

Reglamento, el cual estipula que la misma “(…) tendrá por objeto demostrar el uso que se ha

dado a los fondos recibidos de la NACION, el que deberá coincidir con los fines

determinados en el convenio o acuerdo firmado”.

En el Cuadro N° 73 se muestra la cantidad de rendiciones según el rango de demora

calculado en días corridos.

Los plazos de demora que registraron las respectivas rendiciones de cuentas fueron

agrupados en intervalos de 30 días.

Cuadro Nº 73

Días de demora

CANTIDAD DE RENDICIONES

TOTAL %

CABA BUENOS

AIRES SGO DEL ESTERO

STA FE

CHACO

Villa

15

Casta

ña

res

Ezeiz

a

Tig

re

V. d

el C

arm

en

D. B

os

co

D. B

os

co

Ro

sario

La

Ru

bita

Sta

. Sylv

ina

Sáen

z P

a

Hasta 30 5 5 1 - 1 2 - 12 6 3 3 38 24%

31 a 60 3 16 3 9 2 - 1 - 5 4 3 46 29%

61 a 90 1 12 3 1 3 4 2 - 3 1 1 31 19%

91 a 120 1 - 3 2 3 3 1 - 2 - - 15 9%

más de 121 - 12 2 - - 2 - - 3 - - 19 12%

Sin Datos - 3 - - 4 2 2 1 - - - 12 7%

TOTAL 10 48 12 12 13 13 6 13 19 8 7 161 100%

Fuente: Elaboración propia en base a las rendiciones de cuenta obtenidas en la SOP y en las distintas jurisdicciones.

Nota: En el caso de esta Obra Villa del Carmen – Santiago del Estero no se pudo establecer una correlación

precisa entre los fondos transferidos por el Gobierno Nacional y los montos rendidos por la Provincia, porque la Provincia adelantó fondos y confeccionó las rendiciones en función de lo pagado a la Fundación y no con sujeción a los montos transferidos por el Gobierno Nacional. Por lo tanto para el cálculo de los días de retraso se comparó la fecha de pago del certificado a la FMDPM con la de la efectiva rendición.

157

Como surge del Cuadro N° 73, el 60% de las rendiciones fueron presentadas fuera de

término, pese a ello el Gobierno nacional continuó transfiriendo fondos sin interrupción.

Al momento de practicarse la auditoría, no se obtuvo evidencia alguna respecto a la

instrumentación de las acciones previstas en los artículos 5 y 6 del Reglamento General para

la Rendición de Cuentas de Fondos Presupuestarios Transferidos a Provincias, Municipios y/u

Otros Entes, aprobado por la Resolución 267/08 - MINPLAN. Por esos artículos se estipula

que cuando se incumpla el proceso de rendición de cuentas, dentro de los TREINTA (30) días

de vencidos los plazos de rendición previstos, la Unidad Ejecutora Nacional debía iniciar una

serie de acciones que incluían el aviso a la Secretaría de la cual depende, la interrupción y/o

retención de transferencias de fondos y exigir el reintegro de los montos no rendidos.

Las deficiencias manifestadas por las Unidades Ejecutoras Nacionales respecto de las

rendiciones de cuentas cobran relevancia, siendo que a lo largo de la ejecución de las obras las

mismas no hicieron uso de las facultades de realizar auditorías técnicas y financieras que se

habían reservado en los respectivos Convenios de Financiación de obra suscriptos.

4.3.1.2- En cuatro obras (Chaco – Relocalización 500 viviendas – La Rubita, Ezeiza y

Santiago del Estero – Don Bosco I y Villa del Carmen), se detectó la falta de un

control adecuado por parte de la UEN sobre las rendiciones de cuentas

verificándose las siguientes situaciones:

A continuación se expone lo verificado en cada caso:

-Chaco - Relocalización 500 viviendas de La Rubita: En este caso se encontraron

dos tipos de inconsistencias:

a) El IPDUV concretó un pago a la Fundación por un monto superior al consignado en

la factura presentada por la misma. Entre los meses de setiembre y diciembre de 2008 el

Instituto pagó, en concepto de anticipo financiero de la obra La Rubita – Chaco, la suma de

$10.008.896,72 en tanto que las facturas presentadas por la FMDPM por ese concepto

totalizaban $ 10.004.448,35.

158

b) Las facturas emitidas por la Fundación por los certificados de avance de la obra de

La Rubita - Infraestructura carecen de una correcta correlación de secuencia numérica en

función del certificado pagado.

- Ezeiza:

Se hallaron dos pagos de certificados de avance de obra donde en uno la factura de

respaldo carecía de fecha y en el otro estaba antedatada.

Cuadro Nº 74

INGRESOS POR CERTIFICADOS DE AVANCE OBRA ORDENES DE PAGO DEL MUNICIPIO

Certificado N°

Fecha de Medición Monto ($)

A favor de: Monto ($)

2 31/05/2010 219.121,71 FMDPM - FACT 0001-00001303 (sin fecha) 219.121,71

10 31/01/2011 826.633,83 FMDPM - FACT 0001-00001543 DEL 25/01/2011 826.633,83

Fuente: Expedientes de pago tramitados por la SSOP y rendiciones de cuentas presentadas por el Municipio.

- Santiago del Estero:

- En la Obra Don Bosco Etapa 1 se detectaron pagos de certificados con hasta

cuatro facturas en un mismo mes cuando la normativa establece pagos mensuales de acuerdo

al avance de obra. A continuación se muestra la cantidad de facturas emitidas por cada

certificación:

Cuadro N° 75

ÍTE

M FACTURA DE FMDPM

FECHA NRO. MONTO BRUTO DEV. ANTICIPO

MONTO NETO

AF S/D 0001-00000866 12.095.178,27 - 12.095.178,27

1 09/09/2009 0001-00001030 1.636.016,41 245.252,46 1.390.763,95

2 19/10/2009 0001-00001079 2.551.348,41 382.702,26 2.168.646,15

3 27/11/2009 0001-00001115 2.351.557,88 352.733,68 1.998.824,20

4 14/12/2009 0001-00001141 3.665.166,38 549.774,96 3.115.391,42

16/02/2010 0003-00000010 247.128,63 - 247.128,63

23/12/2009 0001-00001147 2.010.311,30 - 2.010.311,30

19/01/2010 0001-00001163 1.943.746,70 - 1.943.746,70

5 19/01/2010 0001-00001161 2.394.644,88 359.196,73 2.035.448,15

02/02/2010 0001-00001189 1.838.913,92 275.837,09 1.563.076,83

15/02/2010 0003-00000008 1.114.758,59 167.213,79 947.544,80

6 16/02/2010 0003-00000011 1.679.600,84 251.940,13 1.427.660,71

159

ÍTE

M FACTURA DE FMDPM

FECHA NRO. MONTO BRUTO DEV. ANTICIPO

MONTO NETO

03/03/2010 0003-00000013 2.589.635,03 388.445,25 2.201.189,78

23/03/2010 0003-00000029 1.427.802,18 214.170,33 1.213.631,85

09/04/2010 0003-00000035 1.304.206,52 195.630,98 1.108.575,54

7 09/04/2010 0003-00000033 1.006.527,76 150.979,16 855.548,60

19/04/2010 0003-00000057 1.174.184,64 176.127,70 998.056,94

12/05/2010 0003-00000084 1.146.503,03 171.975,45 974.527,58

26/05/2010 0003-00000092 1.174.184,64 176.127,70 998.056,94

14/06/2010 0003-00000094 1.935.088,32 290.263,25 1.644.825,07

8 18/06/2010 0001-00001282 2.377.823,56 356.673,53 2.021.150,03

16/07/2010 0001-00001283 1.929.528,09 289.429,21 1.640.098,88

03/08/2010 0001-00001299 2.802.688,82 420.403,32 2.382.285,50

03/08/2010 0002-00001393 109.473,59 16.421,04 93.052,55

9 09/08/2010 0002-00001394 3.419.938,17 512.990,73 2.906.947,44

18/08/2010 0002-00001395 2.356.635,29 353.495,29 2.003.140,00

26/08/2010 0002-00001396 1.905.548,51 285.832,28 1.619.716,23

10 26/08/2010 0002-00001397 1.623.863,26 243.579,48 1.380.283,78

31/08/2010 0001-00001372 2.352.941,18 352.941,18 2.000.000,00

13/09/2010 0001-00001373 2.337.035,21 350.555,28 1.986.479,93

11 17/09/2010 0001-00001348 3.545.317,73 531.797,66 3.013.520,07

12/10/2010 0001-00001349 2.352.941,18 352.941,18 2.000.000,00

18/10/2010 0001-00001350 2.058.823,53 308.823,53 1.750.000,00

30/10/2010 0001-00001355 1.949.893,89 292.484,08 1.657.409,81

12 10/11/2010 0001-00001367 3.932.459,05 589.868,86 3.342.590,19

17/11/2010 0001-00001351 623.529,41 93.529,41 530.000,00

25/11/2010 0001-00001551 1.875.118,06 281.267,71 1.593.850,35

13 17/12/2010 0001-00001676 6.948.411,35 1.042.261,70 5.906.149,65

26/07/2011 0001-00001764 1.764.705,88 264.705,88 1.500.000,00

TOTAL - 91.553.180,09 11.288.372,27 80.264.807,82

Fuente: Expedientes de Pago de la Provincia de Santiago del Estero.

- Pese a que en el caso de la obra de Villa del Carmen la jurisdicción siguió un

criterio diferente al estipulado por el Reglamento General para la Rendición de Cuentas la

UEN no adoptó curso de acción alguno a fin de corregir esa situación.

En la Cláusula Décimo Cuarta del Convenio Particular suscripto con el fin de financiar

la obra del Barrio Villa del Carmen se indicaba que:

“El INSTITUTO se compromete a presentar mensualmente a la SUBSECRETARÍA las

rendiciones de cuentas, detalladas y debidamente documentadas, que demuestren el uso dado

a los fondos transferidos…”

160

En el caso de esta Obra no existe una correlación entre los fondos transferidos por el

Gobierno Nacional y los montos rendidos por la Provincia. Esto es así porque la Provincia

adelantó fondos y confeccionó las rendiciones en función de lo pagado a la Fundación y no

con sujeción a los montos transferidos por el Gobierno Nacional.

Por otra parte, comparando las fechas en que se pagaron los certificados con las de

presentación de las rendiciones, tampoco la jurisdicción rindió los fondos dentro del plazo de

los 30 días establecidos en la reglamentación.

4.3.1.3- Al momento de efectuarse los cierres financieros se registraron inconsistencias

que, pese a que afectaban a la correcta aplicación de los fondos transferidos por

el Gobierno Nacional, no fueron cuestionadas por la SSOP.

A continuación se detalla lo verificado:

a- Las compensaciones de deudas correspondientes a las obras Barrio Don Bosco

Etapas I y II y Ezeiza que fueran plasmadas en los documentos suscriptos por

la Fundación con la Provincia de Santiago del Estero y el Municipio de Ezeiza,

respectivamente, presentan inconsistencias.

Con motivo de su desvinculación como constructora, la Fundación firmó con cada una

de las jurisdicciones aludidas documentos donde se dejaron plasmadas las compensaciones de

deudas, que implicaron la afectación de fondos transferidos por el Gobierno Nacional para

cancelar conceptos no previstos en los Convenios.

El 08/07/2011, la Provincia de Santiago del Estero, el Municipio de Ezeiza y la

Fundación Madres de Plaza de Mayo, suscribieron un Convenio de Reformulación

Contractual por el cual se reformularon los contratos de obra que tenían firmados entre las

partes.

En relación a las dos obras desarrolladas en Santiago del Estero en el Barrio Don

Bosco (Etapa I y II) y la obra del Municipio de Ezeiza, el 23/08/2012 y el 05/12/2011 las

partes suscribieron Actas Complementarias (AC) al citado Convenio en las cuales se

incluyeron los montos que componían los saldos existentes. El detalle muestra que los ítems

161

por los cuales en el Convenio de Reformulación Contractual (CRC) se le reconocieron

derechos de cobro a la Fundación en las Actas Complementarias se ampliaron.

Cuadro Nº 76

Conceptos reconocidos a favor de la FMDPM en el

Convenio de Reformulación Contractual

Conceptos reconocidos a favor de la FMDPM en las

Actas Complementarias al Convenio

Provisión de la totalidad de los paneles de

construcción necesarios para la terminación de las

obras, a valor de sustitución del sistema

tradicional entregado en la fábrica de la

Fundación.

Percepción del 2% del monto contractual en

concepto de remuneración total por la entrega de

la documentación técnica necesaria para la

terminación de las obras y el objeto integral del

programa y por prestar la colaboración requerida

para la concreción de las obras.

Percepción de un monto equivalente al 4% del

valor total de las obras en concepto de

remuneración por la provisión del proyecto

ejecutivo.

Don Bosco Primera Etapa:

Valorización del inventario de maquinarias y

materiales varios existentes en la obra.

Trabajos adicionales realizados por la FMDPM.

Don Bosco Segunda Etapa:

Recuperación de gastos inherentes a la obra por parte

de la FMDPM (17% del monto del Contrato),

desdoblados en:

- Proyecto y Documentación de Obra (4%);

- Pago de Tasas, Servicios y Derechos (2,5%);

- Asistencia Técnica respecto del sistema constructivo

(2%);

- Control de Inventario (0,5%);

- Logística y puesta en funcionamiento de tareas

inherentes a la obra como el Pañol, el Obrador y los

esquemas de seguridad (1,5%);

- Seguridad e higiene de Obra (0,5%); y

- Capacitación de personal (6%)

Ezeiza

Recuperación de gastos inherentes a la obra por parte

de la FMDPM (17% del monto del Contrato),

desdoblados en:

- Proyecto y Documentación de Obra (4%);

- Pago de Tasas, Servicios y Derechos (2,5%);

- Asistencia Técnica respecto del sistema constructivo

(2%);

- Control de Inventario (0,5%);

- Logística y puesta en funcionamiento de tareas

inherentes a la obra como el Pañol, el Obrador y los

esquemas de seguridad (1,5%);

- Seguridad e higiene de Obra (0,5%); y

Capacitación de personal (6%)

Valorización del inventario de maquinarias y

materiales varios existentes en la obra.

Paneles en obra no certificados.

Fuente: CRC y Actas Complementarias al CRC

De lo analizado se han determinado las siguientes inconsistencias:

162

Se reconocieron trabajos adicionales que no surgen de ninguno de los documentos que

ha tenido a la vista el equipo de auditoría ni de la autorización de los mismos que debía

otorgar la SOP.

Toda la presentación de documentación técnica y proyecto ejecutivo y el pago de

tasas y derechos son condiciones indispensables para la aprobación del proyecto y el inicio de

obra. Pese a ello se reconocen gastos por esos conceptos muchos de los cuales además eran

necesarios para obtención de los permisos municipales. Adicionalmente a reconocer tareas y

gastos sin los cuales no era viable el Proyecto, los trámites municipales no fueron realizados,

por lo tanto no correspondía reconocer los gastos necesarios para su obtención.

Uno de los aspectos definitorios para otorgar las obras a la FMDPM fue que se trataba

de un Proyecto que incluía la capacitación del personal. En las Actas Complementarias ese

concepto es remunerado con un 6% del valor total de la obra con lo que se concluye que el

mismo no era un valor diferencial de la Fundación sino un concepto remunerado que podría

haber sido incluido por otras empresas constructoras.

La apertura por concepto y la asignación de un % a cada uno sobre el total de la obra

es totalmente arbitrario, teniendo en cuenta que ni en los respectivos Convenios de

Colaboración y Transferencia ni en los Contratos de Obra consta una apertura por ítems por

tratarse de una contratación mediante el Sistema de Ajuste Alzado.

Para el caso de las obras del Chaco el monto del crédito a favor de la FMDPM por la

Obra de La Rubita incluye la redeterminación de precios por las 500 viviendas por

$18.025.764.19 que no fueron aprobados por la SOP. Por lo tanto se utilizaron fondos del

Gobierno Nacional para cancelar conceptos no autorizados.

b-El Municipio de Rosario aprobó el Convenio de Cesión de Contrato suscripto

entre la FMDPM y la empresa PECAM SA sin dejar constancia del saldo a favor

que registraba en concepto de anticipo financiero cobrado y no ejecutado por

parte de la Fundación.

De la documentación relevada por el equipo de auditoría surge que en el momento en

que se paralizó la ejecución de la obra, existía un saldo cobrado y no ejecutado por la

163

FMDPM en concepto de anticipo financiero de $ 13.264.725,35, respecto del cual no existe

constancia de la devolución del mismo al Municipio o su transferencia a la nueva empresa

constructora por parte de la Fundación en el marco del Convenio de Cesión de Contrato

suscripto entre esta última y la empresa PECAM SA.

El anticipo financiero del 15% que recibió la FMDPM se debía ir descontando en

forma proporcional de cada uno de los certificados de avance de obra. Así se realizó hasta el

Certificado N° 12, último certificado abonado a la Fundación.

Con fecha 03/05/2012 la FMDPM firmó el Convenio de Cesión antes mencionado con

la empresa PECOM SA, el cual fue aprobado por Decreto Municipal 1.180 del 18/05/2012 y

ratificado por Decreto del Concejo Municipal de Rosario N° 37.593 del 14/06/12.

El Convenio suscripto entre la Fundación y PECAM SA incluye un anexo141

donde se

detallan los montos percibidos al 03/05/2012 por la Fundación y se consigna el saldo

financiero existente sobre monto del contrato original, el cual fue fijado en $ 74.092.960,65

(pesos setenta y cuatro millones noventa y dos mil novecientos sesenta con sesenta y cinco

centavos).

En el cálculo no se descontó el monto correspondiente al anticipo no devuelto, el cual

-considerando los pagos que la Fundación declaró como percibidos- ascendería a un importe

estimado de $13.075.228.34142

.

c -En la documentación aportada por la CBASSE para Villa 15 no consta que se

haya realizado gestión alguna respecto de los saldos a favor de la Corporación

producidos tras la paralización de la obra por fondos que en concepto de anticipo

financiero había percibido la Fundación Madres de Plaza de Mayo.

Respecto del saldo a favor, en el momento que la Fundación paralizó la ejecución de la

obra, a partir del mes de julio de 2011, existía un saldo en concepto del proporcional del

anticipo financiero no ejecutado de $ 4.483.516,36, respecto del cual, al mes de junio de 2012,

la Corporación no había iniciado ningún tipo de acción para su recupero.

141Convenio de Cesión de Contrato suscripto entre la FMDPM y la empresa PECAM SA - Anexo II - Avance de Obra del Convenio al 03/05/2012. 142 El mismo surge de detraer del anticipo abonado la suma de los importes descontados en cada uno de los certificados de obra:

$15.641.548,08 – ($2.476.340,48 de los Certificados 1/13 + $89.979,26 de los Certificados 14/24). Este último valor ha sido estimado ya que no se tuvo a la vista la documentación.

164

El anticipo financiero del 15% que recibió la FMDPM se debía ir descontando en

forma proporcional de cada uno de los certificados de avance de obra. Así se realizó hasta el

Certificado N° 13, último certificado abonado a la Fundación.

4.3.1.4-Al momento de practicarse esta auditoría, sobre un total de 11 Convenios de

Obra relevados en 6 (54,5%) no existía constancia de la presentación por parte de

la FMDPM de la póliza de caución en concepto de fondo de reparo en las

distintas certificaciones, ni que la Jurisdicción hubiese procedido en todos los

casos a realizar las retenciones correspondientes.

Con relación al Fondo de Reparo los Convenios establecen que la Jurisdicción debe

retener al momento de efectuar el pago cada uno de los certificados un 5% por este concepto o

existe la opción que la empresa constructora presente una póliza de caución.

Las Jurisdicciones donde se dio esta situación son.

Provincia de Chaco

Municipio de Ezeiza

Provincia de Santiago del Estero

En el Cuadro N° 77 se expone la cantidad de certificados abonados a la FMDPM y la

cantidad de pólizas referidos a esos pagos que se han tenido o no a la vista.

Cuadro N° 77

JURISDICCION OBRA CERTIFICADO FMDPM

POLIZAS DE CAUCION

A LA VISTA NO A LA VISTA

Cantidad %

BUENOS AIRES EZEIZA 12 11 1 8,33%

TIGRE 22 22 - -

CHACO

RELOCALIZACION 500 VIVIENDAS 22 - 22 100,00%

P.R. SAENZ PEÑA 7 - 7 100,00%

STA.SYLVINA 8 - 8 100,00%

SANTA FE ROSARIO 12 12 - -

CABA VILLA 15 11 11 - -

CASTAÑARES 37 37 - -

SANTIAGO DEL ESTERO

V.CARMEN 12 10 2 16,67%

DON BOSCO 1 13 12 1 7,69%

DON BOSCO 2 5 5 - -

Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada en cada jurisdicción.

165

4.3.1.5- En cuatro de las obras relevadas el Gobierno Nacional no realizó las

transferencias de fondos de acuerdo a lo estipulado en el respectivo Convenio.

Tampoco se aplicó un criterio uniforme para su cálculo.

a) Tigre - Las transferencias desde la UEN al Municipio no se realizaron conforme a

lo establecido en la Cláusula Tercera del Convenio Particular de Financiación, que establecía

que los montos a transferir eran los del Anexo II del Convenio Cronograma de Inversión de

Obra.

La regla que se verificó en prácticamente el 76% de los casos las UEN (SSDUV y

SSOP), efectuaron los pagos de acuerdo a lo previsto en el cronograma de inversión de obra

menos el saldo no ejecutado del certificado anterior.

Esta última forma de calcular el monto a transferir parecería ser más razonable que el

previsto en el Convenio ya que de alguna forma tiene en cuenta el estado de avance de las

obras dado que descuenta el monto no ejecutado de las mismas.

b) Santiago del Estero – Villa del Carmen - El criterio a seguir respecto al Cronograma

de Desembolsos, conforme a lo establecido en Convenio Particular de Financiación143

, fue: el

15% del monto total de la obra en concepto de anticipo financiero, en tanto que el resto de los

pagos se debían hacer con sujeción al Plan de Trabajos y Cronograma de Inversiones que

formaban parte del citado Convenio.

Del análisis de los expedientes de pago entregados por la SOP surge que el criterio

utilizado fue transferir el monto convenido menos el monto no ejecutado del certificado

anterior. Además, por errores en la confección de las planillas de pago realizadas por la

SSDUV, en algunos casos tampoco coincide lo que se debería haber transferido según este

otro criterio aplicado con lo girado.

c) CABA - Castañares – De acuerdo a lo establecido en el Convenio los desembolsos se

realizarían: el 15% del monto total de la obra en concepto de anticipo financiero, en tanto que

143 Convenio Particular de Financiación – Obra Barrio Villa del Carmen – Cláusula Cuarta.

166

el resto de los pagos se debían hacer por certificaciones mensuales de acuerdo al avance real

de la obra.

Del análisis de los expedientes de pago surge que no sólo se incumplió con lo

establecido en el Convenio sino que no se siguió un criterio uniforme para realizar los

desembolsos ya que se realizaron transferencias en algunos casos de acuerdo al Cronograma

de Inversiones, en otros de acuerdo al Cronograma de Inversión menos no ejecutado del

certificado anterior y, por último, de acuerdo al certificado de avance real.

d) Provincia del Chaco – Relocalización 500 viviendas (La Rubita) - El Gobierno

Nacional transfirió a la Provincia montos superiores a los previstos en la curva de inversión

Ello se constató en el pago de los certificados 1, 2, 4 y 5.

El Convenio Particular de Financiación de La Rubita 500 viviendas, aplicable a las

obras relocalizadas, indica en la cláusula 4 última parte: “Se deja aclarado que no se

efectuarán pagos por aquellas certificaciones de obras que superen el plan de trabajos y

cronograma de inversiones presentados por la Fundación previsto para un periodo

determinado.”

En el Anexo VIII del presente Informe se incluye el detalle de los datos que dan

respaldo a lo observado.

4.3.1.6- Las Provincias del Chaco y Santiago del Estero y el Municipio de Rosario

realizaron los pagos de los certificados de avance de obra sin practicar las

retenciones del Sistema Único de Seguridad Social (SUSS).

Las Jurisdicciones en oportunidad de efectuar los pagos de los certificados de avance

correspondientes a la obra, no procedieron a efectuar retenciones del SUSS, no obstante estar

obligadas a realizarlas conforme a la Resolución General AFIP N° 4052/1995 y 2682/2009,

ya que la FMDPM no se encuentra comprendida en la nómina de agentes exentos por

Resolución General AFIP N° 18/1997. Tampoco la Fundación poseía un certificado de

167

exclusión de la retención del SUSS emitido por la AFIP, según lo estipulado por Resolución

General N° 1904/2005, en el período analizado.

Esta situación se verificó en todos los pagos de realizados por las obras de Santiago

del Estero y Rosario y en 3 pagos de las obras del Chaco.

4.3.1.7- Pese al cambio de Unidad Ejecutora Nacional en las Obras de Tigre y CABA -

Castañares los montos transferidos fueron imputados al mismo Programa

Presupuestario original y la SSDUV continuó iniciando los expedientes de pago.

El cambio de la SSDUV por la SSOP como Unidad Ejecutora Nacional no se replicó

en un cambio del Programa Presupuestario al cual se le imputaron los pagos de los

certificados de avance, ya que los mismos se continuaron asignando al Programa 46-

Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios - MINPLAN.

Asimismo, fue la SSDUV la que siguió iniciando los expedientes de pago pese a no

ser la Unidad Ejecutora.144

Cabe aclarar que en otras obras del Programa Misión Sueños Compartidos financiadas

con fondos nacionales, en las que la SSOP también gestionó las acciones convenidas entre el

Gobierno Nacional y la jurisdicción en el marco del Programa 50- Formulación,

Programación, Ejecución y Control de Obra Pública MINPLAN, los montos transferidos

fueron imputados a ese Programa. Tal ha sido el caso, por ejemplo, de las obras desarrolladas

en el Municipio de Ezeiza – Provincia de Buenos Aires y en la Provincia del Chaco.

Dado que la gestión tendiente a la consecución de los fines convenidos y la

administración de los recursos adjudicados para tal propósito recaen en Unidades Ejecutoras

diferentes, se dificulta la correspondiente determinación de los niveles de responsabilidad de

la SSUV y la SSOP.

144 Tal como fuera observado en el módulo legal del presente informe, en ambas obras se omitió la suscripción de los

respetivos Contratos de Obra Pública.

168

4.3.2 - Observaciones Específicas

4.3.2.1- En la Provincia del Chaco y en la de Santiago del Estero se detectaron casos en

los que se emitió un mismo número de certificado de obra con diferentes importes

según se tratarse de la gestión de la transferencia ante el Gobierno Nacional o el

respaldo del pago a la Fundación.

Esta situación fue verificada por el equipo de auditoría al contrastar la documentación

obrante en el expediente provisto por la SOP con la documentación relevada en cada

Provincia.

La Jurisdicción presentaba un certificado de avance mensual a la SSOP en base al

cual el Gobierno Nacional realizaba la correspondiente transferencia.

Por otra parte, confeccionaba junto con la FMDPM los certificados de avance distintos

al presentado a la SSOP y que daban origen a un pago a la Fundación.

En el caso de la Provincia del Chaco ello se constató en la obra de la Rubita

(relocalización) en los certificados N° 19 y 22, en Santa Sylvina (86 viviendas) en el N° 7 y

P.R. Sáenz Peña en el N°8.

En tanto que, en la Provincia de Santiago del Estero, se evidenció en la Obra del

Barrio Don Bosco Etapa I, en los certificados del 4 al 13, donde incluso las mediciones eran

por plazos inferiores al mes, cuando el Convenio exigía mediciones mensuales.

En la documentación relevada no se ha hallado constancias de que la SSOP, al recibir

las rendiciones de cuenta por parte de la Provincia haya realizado alguna observación a este

accionar que vulnera los Convenios firmados.

4.3.2.2- El Gobierno Nacional transfirió a la Provincia del Chaco montos superiores al

que hubiera correspondido debido a errores producidos en la confección de los

certificados de avance de obra.

La forma de calcular el monto a transferir para cada uno de los certificados es el

siguiente:

169

Monto acumulado de certificado - monto acumulado del certificado anterior = monto a

trasferir

Los errores detectados se corresponden a consignar un monto erróneo como monto del

certificado anterior lo que produce una diferencia en el monto a transferir.

A continuación se muestran los datos agregados por obra con el total pagado de más:

Cuadro N° 78

Detalle La Rubita (Relocalización)

Santa Sylvina (86)

P.R. Sáenz Peña (148)

Suma importes brutos de todos los certificados (cuadro 30-31-32) 89.406.010.53 20.482.725.42 12.424.916.97

Importe consignado como monto acumulado en el último certificado 89.202.020.08 20.275.920.40 12.254.130.65

Transferido de más a la Provincia 203.990,45 207.805,02 170.786,32

Total transferido de más por las tres obras 582.581,79

Fuente: Elaboración propia en base a los certificados de obra entregados por la SSOP.

4.3.2.3- El Gobierno Nacional abonó el Certificado de Avance N°1 de la Obra de Tigre

antes del inicio de obra.

El Certificado de Avance de Obra N° 1 junto con el anticipo financiero fue transferido

al Municipio el día 30/01/2009, 94 días antes del inicio de la obra que conforme consta en el

Acta de Inicio se produjo el 05/05/2009.

Estando los Certificados de Avance relacionados con la ejecución de la obra y

existiendo un anticipo financiero, el giro de esos fondos con anterioridad al inicio de las tareas

no se hallaba justificado.

170

4.3.2.4 - En las obras de Villa del Carmen y Don Bosco (Santiago del Estero) Etapa I,

pese a que estaban finalizada y las mismas entregadas a los beneficiarios, al

momento del relevamiento, persistían diferencias entre los montos certificados

por la Provincia y los transferidos por el Gobierno Nacional que no estaban

regularizadas.

En el caso de la obra de Villa del Carmen al mes de septiembre de 2012 la situación

era la siguiente:

Cuadro N° 79

Fuente: CPF IPVU-SSDUV, SIDIF y expedientes de pago.

En cuanto a la obra del Barrio Don Bosco Etapa I se verificó lo siguiente:

Cuadro N° 80

Fuente: CUCYT DPS - SSOP, SIDIF y expedientes de pago.

MONTO CONVENIDO

$7.551.427,20

-

MONTO CERTIFICADO PROVINCIA

$7.549.572,28

MONTO TRANSFERIDO GOBIERNO NACIONAL

$7.541.427,29

- -

MONTO SIN CERTIFICAR S/PROVINCIA

$1.854,92

MONTO SIN TRANSFERIR S/GOBIERNO NACIONAL

$9.999,91

MONTO CONVENIDO

$80.634.521,80

- MONTO TRANSFERIDO GOBIERNO NACIONAL

$80.404.804,57

MONTO CERTIFICADO POR PROVINCIA

$80.263.807,72

-

- MONTO SIN TRANSFERIR S/GOBIERNO NACIONAL

$229.717,23

MONTO SIN TRANSFERIR S/ PROVINCIA

$370.714,08

171

Si bien en el caso de Villa del Carmen, si se ponderan las diferencias en función del

costo del metro cuadrado de construcción resultan de baja significatividad (el monto sin

transferir según la Provincia equivalía al costo de 1,15 m2 y según la UEN al de 6,21m

2), en la

Obra de Don Bosco Etapa I los montos pendientes de transferencia fueron mayores,

equivaliendo, según la Provincia a 186,89 m2 y según la UEN a 115,80 m

2.

Más allá de su significatividad, estas diferencias no deberían existir ya que se trata de

obras terminadas.

Por otra parte, no consta de la documentación relevada, que la Provincia haya

efectuado gestión alguna por los saldos pendientes.

4.3.2.5– En el caso de la obra El Garrote el Municipio de Tigre practicó la retención del

Fondo de Reparo existiendo una póliza de caución por el mismo concepto.

Con relación al Fondo de Reparo el Convenio establece que el Municipio debía retener

al momento de efectuar el pago cada uno de los certificados un 5% por este concepto o existía

la opción que la empresa constructora presente una póliza de caución.

Si bien la FMDPM presentó las pólizas de caución por cada uno de los certificados, en

cuatro oportunidades, al efectuar el pago de certificados, el Municipio retuvo el 5% de los

mismos en concepto de fondo de reparo por una suma total de $ 65.070.15. Por lo tanto, la

Municipalidad no debió efectuar la retención mencionada.

Cuadro N° 81 - Detalle Fondos de Reparo Retenidos

Fecha Certificado Importe

23/07/2009 1 1.515,05

18/08/2009 2 7.626,45

14/09/2009 3 24.413,68

11/01/2011 19 31.514,97

Total 65.070,15

Fuente: Elaboración propia a partir de documentación suministrada por la jurisdicción

El equipo de auditoría no encontró evidencia respecto a que el importe retenido haya

sido reintegrado por la Municipalidad a la FMDPM.

172

4.3.2.6- Apartándose de lo indicado por la FMDPM el Municipio de Ezeiza abonó la

Factura 0001-00001816 al fiduciario cuando, de corresponder, debió hacerlo al

Fideicomiso.

Por carta documento del 5 de setiembre la FMDPM notificó a la Municipalidad de

Ezeiza la cesión de los derechos de cobro de la fundación a favor del Fideicomiso “Ni un Paso

Atrás”.

El Municipio, tras realizar la correspondiente retención de SUSS145

sobre el monto

total de $ 1.000.000, realizó el pago de $ 983.471,07 por medio del cheque 19265175 del

BNA a nombre de Fideglob SA (el Fiduciario), cuando el mismo, de corresponder, debió ser

emitido a favor del Fideicomiso de Administración “Ni un paso atrás”, quien debiera luego

respetar la prelación de pagos determinada en su reglamento de constitución, “artículo 3.5.1.

Orden de prelación”, que a continuación se detalla:

Impuestos.

Honorarios fiduciarios.

Gastos para el cumplimiento del contrato.

Acreencias de los beneficiarios.

4.3.3- Observaciones resultantes del análisis del flujo de fondos

4.3.3.1-La Fundación efectuó pagos a personas jurídicas cuya actividad, conforme surge

de la consulta realizada a los registros de la AFIP, no se encuentra relacionada

con la gestión de obra.

A fin de dimensionar la magnitud de los montos girados a estas empresas, en el

siguiente cuadro se muestra su detalle y la comparación con lo abonado al principal proveedor

de la gestión de obra: la empresa Cementos Avellaneda SA.

El detalle es el siguiente:

145

SUSS: Sistema Único de Seguridad Social.

173

Cuadro N° 82146

Tipificación Acumulado 1° Endoso

Acumulado 2°/3° Endoso

Empresas Agropecuarias $100.565.644,76 $117.661307,07

Empresas Bursátiles, Financieras. Cooperativas y Mutuales

$ 22.286.127,46 $ 30.748.693,88

Total pagado a personas jurídicas que no estarían relacionadas con la gestión de la obra

$ 122.851.772,22 $ 148.409.991,05

Monto abonado a Cementos Avellaneda SA $ 62.697.018,30 $ 62.697.018,30

Proporción entre lo pagado a personas jurídicas que no estarían relacionadas con la gestión de la obra y lo abonado a Cemento Avellaneda

195,95% 236,71%

Fuente: Imágenes de los cheques y/o detalle de transferencias bancarias, suministrada por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N°8, Secretaría N° 16 y BNA. Informe producido por técnicos de BCRA, facilitado por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 5 Secretaría 9.

Si se considera el último destinatario identificado de los fondos, el monto percibido

por estas personas jurídicas que no estarían relacionadas con la gestión de la obra se

incrementa en $ 25.558.218,83, llegando a representar en su conjunto el 19,82 % de los

fondos públicos que la Fundación recibió para ejecutar las acciones de construcción de

viviendas propiciadas mediante el Programa Misión Sueños Compartidos.

Gráfico N° 12

Fuente: elaboración propia, a partir de los datos relevados

146 En el Anexo X.b puede observarse el detalle de operaciones relevantes para el proyecto de auditoría con su tipificación.

174

Este incremento en lo percibido por el tipo de destinatario antes descripto se basa en

una operatoria por la cual pagos efectuados con cheques a personas físicas o jurídicas

relacionadas con la gestión de obra, no eran depositados en cuentas bancarias propias, sino

que eran entregadas a las mismas empresas agropecuarias, bursátiles, financieras y/o mutuales

que también recibían fondos en forma directa de la FMDPM.

Del relevamiento realizado se observa que teniendo en cuenta el segundo y tercer

endoso de los cheques se incrementan los fondos recibidos por estas empresas según el

siguiente detalle:

CUADRO N° 83- Destino de los fondos relevantes a través del 2do y 3er endoso

147

Beneficiarios Cantidad Importe

Valor

Promedio por

cheque

Compañías Agropecuarias. 252 $ 17.095.662,31 $67.839,93

Mutuales, Cooperativas, Soc. Bolsas y Financieras 153 $ 8.462.556,52 $55.310,83

Totales 405 $ 25.558.218,83 $63.106,71 Fuente: Elaboración Propia sobre el relevamientos de cheques de la cuenta 54361/3

4.3.3.2- Se detectaron pagos a personas físicas y jurídicas que fueron investigadas en el

marco de la causa 6522/2011 caratulada “Schoklender Sergio y otros,

s/Defraudación contra la Administración Pública, encubrimiento art. 278 del

Código Penal”, que tramitaba en el Juzgado Nacional en lo Criminal y

Correccional Federal N° 5 Secretaría 9, que la Sala I de la Cámara Federal

remitió al Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 8.

El total pagado a este conjunto analizado asciende a $ 52.204.459,86, siendo el

mínimo pagado de $ 28.770,00.

A continuación se listan las personas físicas y jurídicas que percibieron fondos

pagados mediante diferentes movilidades y están siendo investigadas en el marco de la causa

antes mencionada.

147

En el Anexo X.c y X.d del presente Informe se presenta la información detallada de segundos endosos relvantes.

175

En función de la información disponible no ha podido establecerse la procedencia de

estos pagos.

Cuadro N° 84148

Beneficiario Importe Cantidad de Movimientos

Promedio por movimiento

Sergio Mauricio Schoklender $ 23.189.924,06 25 $ 927.596,96

Pablo Guillermo Schoklender $ 13.334.540,00 69 $ 193.254,20

MELDOREK S.A. $ 4.010.409,40 25* $ 124.197,09

ANTARTICA ARGENTINA S.A. $ 3.736.300,00 11* $ 73.945,45

IPTICKET S.R.L. $ 3.503.896,26 1* $ 99.000,00

PASART S.R.L. $ 1.324.887,73 46* $ 24.249,19

Alejandro Gotkin $ 994.040,35 6 $ 17.340,06

Monetización $ 678.040,06 -* -

Alonso Patricia Beatriz $ 372.100,00 28 $ 13.289,29

José Antonio Cachafeiro $ 307.152,00 12 $ 25.596,00

Partner Human Resorces SA $ 300.000,00 -* -

Eduardo Ramón Gonzales Fernández $ 130.000,00 6 $ 21.666,67

Eugenio De Falco $ 68.000,00 4 $ 17.000,00

Hugo Gallardo $ 55.000,00 4 $ 13.750,00

Manuel Camet $ 43.000,00 2 $ 21.500,00

Goldschmit Nicolás $ 38.400,00 1 $ 38.400,00

Pablo Goldsmith $ 35.000,00 3 $ 11.666,67

Adriana Silvia Rodríguez $ 28.770,00 1 $ 28.770,00

Total $ 52.149.459,86 - -

Fuente: Imágenes de los cheques y/o detalle de transferencias bancarias, suministrada por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N°8, Secretaría N° 16 y BNA. Informe producido por técnicos de BCRA, facilitado por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 5 Secretaría 9.

*Para estos casos se utilizó como fuente los Informes elaborados por el BCRA, que presentan resultados

globales por beneficiario que impiden conocer la cantidad exacta de movimientos. Por lo tanto, el cálculo del

promedio se basó en los datos cuyo detalle ha podido ser verificado.

4.3.3.3- Se han detectado pagos que por sus características ponen de manifiesto la

probabilidad de existencia de irregularidades.

A continuación se detallan las situaciones detectadas:

En más de una cuenta de la FMDPM se detectó una operatoria por la cual se realizaron

pagos a personas físicas, repetidos en forma sistemática, con cheques por sumas

inferiores a $ 50.000,00 cobrados por ventanilla, por un monto total que ascendió a

$29.471.306,98. Resulta posible ilustrar lo detectado con la cuenta CC.54.961/3 de la

148 En el Anexo X.b del presente Informe se presenta la información detallada.

176

Fundación radicada en el BAPRO, donde la operatoria se desarrolló con las siguientes

características:

Se giraron 233 cheques por montos menores a $ 50.000,00 para su cobro por

ventanilla y en efectivo.

Las personas beneficiarias se repiten de manera sistemática.

En algunos casos las mismas personas son responsables de depósitos en

efectivo (de menor magnitud) en otras cuentas de titularidad de la Fundación,

infiriéndose que podría tratarse de empleados de la entidad o tener alguna

vinculación contractual.

A modo de ejemplo resulta posible mencionar el caso en el que una sola persona

cobró la suma de $ 4.148.000,00, mediante 85 cheques por valores entre

$50.000,0 y $49.800,00.

Se hallaron pagos a funcionarios públicos tanto a nivel nacional como provincial que

tenían responsabilidad de control y aprobación de gestiones relacionadas con las obras

realizadas por la FMDPM por una suma de $ 225.000,00, según el siguiente detalle:

Claudio Freidin

$ 88.200,00

$ 61.800,00

$ 10.000,00

$ 10.000,00

$ 10.000,00

Daniel Nasif $ 15.000,00

$ 15.000,00 Karina Nasif

$ 4.500,00

$ 3.000,00

$ 3.000,00

$ 4.500,00

El Artículo 2 del Resolución AFIP 1547 del 12 de agosto de 2003 establece que: “A

los fines previstos en el Art. 1 de la Ley 25.345 (ley de prevención de la evasión

fiscal) y sus modificaciones de tratarse de cheques deberán librarse o endosarse

conforme se indica seguidamente:

a- Cheque común: a nombre del emisor de la factura o documento equivalente y

cruzado. En el anverso del mismo deberá consignarse la leyenda “para acreditar en

177

cuenta”, de acuerdo con lo dispuesto en el Anexo I, Art. 46 y concordantes de la ley

24.452 (ley de cheques) y sus modificaciones.

b- Cheque de pago diferido: a nombre del emisor de la factura y cruzado.

Pese a lo estipulado por esta resolución la FMDPM emitió una importante cantidad de

cheques por sumas significativas “AL PORTADOR”, es decir sin indicar el beneficiario del

mismo según el siguiente detalle:

Del total de 5.228 cheques girados sobre la cuenta corriente 54961/3 remitidos por el

BAPRO al Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N°8, Secretaría N° 16, se

encontraron 764 cartulares (14,59% del universo relevado) emitidos al portador.

Los montos girados bajo esta metodología suman $ 121.762.624,90 con un valor

promedio por cheque de $ 159.584,04.

A continuación se expone el destino de esos cheques al portador.

CUADRO N° 85-Destino de los fondos de los cheques girados al portador149

Beneficiarios por Endoso Cantidad Importe Valor promedio de los cheques

Compañías Agropecuarias 339 $ 72.824.237,37 $ 214.820,76

Mutuales, Cooperativas, Soc. Bolsas y Financieras 73 $10.167.310,00 $ 139.278,22

Personas vinculadas a la causa penal 58 $ 7.086.635,41 $ 122.183,37

Empresas vinculadas a la actividad de imprenta 81 $8.252.601,70 $ 101.883,97

Compañías Agropecuarias (2do Endoso) 15 $ 2.927.900,00 $ 195.193,33

Otros movimientos 198 $ 26.021.087,73 $ 105.348,53

Totales 764 $ 121.762.624,90 $ 159.584,04

Fuente: Elaboración Propia sobre el relevamientos de cheques de la cuenta 54361/3 - BAPRO

Una situación similar se encontró en la cuenta 62308/2 de la Fundación, radicada en el

banco CREDICOOP, donde los importes girados suman $ 2.376.476,06 con un valor

promedio por cheque de $11.316,55.

149 En el Anexo X.e del presente Informe se presenta la información detallada.

178

Cuadro Nº 86150

Beneficiarios por Endoso

Cantidad Importe Valor promedio de los cheques

Giros de fondos a Empresas Financieras 150 $ 1.505.334,36 $ 10.035,56

Giros de fondos a Empresas Agropecuarias 60 $ 871.141,70 $ 14.519,03

Totales 210 $ 2.376.476,06 $ 11.316,55

Fuente: Elaboración Propia sobre el relevamientos de cheques de la cuenta 62308/2 – CREDICOOP.

4.3.4- Observaciones sobre los procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y

recupero de cuotas

4.3.4.1- Se ha verificado la carencia de información actualizada y completa sobre los

posibles hogares destinatarios de las viviendas del barrio a urbanizar que

contribuya a garantizar la transparencia en la adjudicación de las viviendas y la

eficacia en la distribución de los recursos.

Según lo afirmado por el Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación

en su presentación ante la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de

Diputados de la Nación, el Programa Sueños Compartidos de la Fundación se “…adecuó a un

programa existente (…) porque no podíamos crear un programa ad hoc para esa

fundación”151

.

Así, el mismo se encuadró dentro del “Subprograma de Villas y Asentamientos

Precarios” 152

, el cual en su Reglamento Particular al definir las responsabilidades de las

partes intervinientes estipula que los Entes Ejecutores (EE) – sean gobiernos provinciales o

municipios-, debían “realizar el censo de las familias residentes en el área del proyecto…”153

ya que define como único requisito que deben cumplimentar las personas destinatarias de las

viviendas el haber sido censadas por el EE como residentes de la villa o asentamiento objeto

150 En el Anexo X.f puede observarse el detalle de movimientos 151 Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados de la

Nación, que contó con la asistencia de los titulares de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación, y la

Subsecretaría de Obras Públicas de la Nación, a los 08/06/2011. 152Ídem. 153Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios- Ítem 1.3.3.1

179

del proyecto.”154

Estos datos tenían como finalidad principal el “…confeccionar el listado de

beneficiarios”155

.

En línea con ello, el mismo Reglamento al especificar la documentación que los Entes

Ejecutores deben presentar para obtener la “No Objeción Técnica” y posterior financiación de

un proyecto detalla la información que debe contener “la memoria descriptiva del Proyecto”

que el Ente ejecutor debe presentar con carácter de Declaración Jurada: La misma, debía estar

conformada por un diagnóstico de la situación socio- habitacional de la villa o asentamiento y

el diseño del proyecto de urbanización que aspiraba ejecutar, que entre otros aspectos debe

mencionar la “cantidad de familias residentes de acuerdo con el último Censo realizado

según número de miembros”156

, información sumamente necesaria para la confección del

proyecto y, un posterior, proceso de adjudicación de las viviendas transparente y eficaz.

Dicha obligación fue confirmada por el Subsecretario de la SSDUV en la reunión de la

Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano- Cámara de Diputados de la Nación,

anteriormente mencionada:

“En el caso de las villas, como tenemos una población conocida -a partir del censo

que se debe hacer-, cada casa se desarrolla de acuerdo con la cantidad de habitantes de la

familia, (…)”

Asimismo, la SSOP en la Circular N° 1/09 de la SSOP -emitida a raíz del traspaso a

su órbita de las acciones atinentes a la ejecución del Programa Misión Sueños

Compartidos157

- se indicó que se debían“…establecer políticas de actuación, desarrolladas

para una demanda específica, previamente identificada…”

Dentro de las obras auditadas, esta obligación se constató en el 23,08% de las obras

analizadas: en Villa El Garrote (Tigre), Barrio Travesía (Rosario) y Castañares (CABA) se

registró la confección de un censo del barrio a urbanizar. Sin embargo, en los tres casos

dichos relevamientos quedaron desactualizados porque las obras de construcción de las

viviendas presentaron demoras en su ejecución.

154Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios- Ítem 1.4. 155Reglamento Particular oportunamente citado- Ítem 2.3. 156 Reglamento Particular oportunamente citado- Ítem 2.6.1. 157 Circular Nº 1/09, Subsecretaría de Obras Públicas, 31/03/09. Nota N° 162/2012.

180

En el resto de las obras, los informes sociales que se realizaron no tuvieron las

características de un relevamiento integrado o de un censo en un momento cercano al

momento de ejecución de la obra y en el barrio especifico que se proyectaba urbanizar:

En el caso de las obras emplazadas en la Provincia del Chaco y el Municipio de Ezeiza

que se incluyeron en la muestra de auditoría, se encontraron informes sociales de las familias

que se habían registrado previamente, solicitando una vivienda ante las dependencias locales

correspondientes.

Por su parte, en Santiago del Estero, las familias fueron entrevistadas una vez que ya

habían sido pre-seleccionadas como destinatarias de las viviendas.

En CABA - Villa 15 de la documentación suministrada a la AGN no surge que se haya

realizado un relevamiento o informes sociales de los hogares destinatarios de la entrega de

viviendas.

La ausencia parcial o total de este requisito – salvo en el caso de las obras de Tigre y

Rosario-, fue relativamente compensada por una serie de “requisitos previos de inscripción”

que debía reunir el postulante que condicionaban el perfil socioeconómico de los destinatarios

tendiendo a homogeneizar la población demandante.

Sin embargo, esta falta de conocimiento preciso del asentamiento a urbanizar genera la

posibilidad de dejar fuera de la población asistida a habitantes del propio barrio y cometer

arbitrariedades en la asignación de las viviendas. A su vez, la falta de un diagnóstico preciso

del barrio no permite visualizar las necesidades habitacionales concretas de la población. En

consecuencia, se construyen viviendas independientemente de las necesidades abriendo la

posibilidad de una deficiencia tanto en la respuesta efectiva a las carencias de los pobladores

de las villas o asentamientos que se pretende urbanizar como en la afectación de los recursos.

4.3.4.2- En el 69,23% de las obras no se respetó el lugar físico del barrio que se proyectó

urbanizar, realizándose en terrenos fuera de los mismos.

Uno de los principales objetivos del Programa Federal de Urbanización de Villas y

Asentamientos es financiar proyectos de urbanización integrales cuya meta sea “Consolidar a

181

la población en el sitio que habitan”158

y la línea programática “Reintegración Urbana

Social159

, que es la que se ajusta al caso de las obras de construcción del Programa Misión

Sueños Compartidos, define como finalidad la ejecución de viviendas nuevas en terrenos

aptos, dentro o en cercanías del asentamiento, que permitan la apertura de la vía pública, el

esponjamiento160

de las manzanas futuras y la disminución de los niveles de hacinamiento.

Empero, el seguimiento de este lineamiento sólo se verificó en las obras de Tigre, La

Rubita (Chaco), Rosario y CABA - Villa 15.

El resto de las obras se ejecutaron, fuera de los terrenos del barrio que se pretendía

urbanizar.

La relevancia de este aspecto se encuentra plasmada en la Circular N°1/09-SSOP, al

consignar que “una estrategia general de planificación de cada barrio y su entorno,

desarrolladas en etapas y concatenadas; permitirá resolver en forma integral el tema de la

marginalidad urbana”161

.

La marginalidad territorial que afecta a los barrios informales incide directamente en

el desarrollo personal, en las oportunidades laborales y educativas y, por ende, en la

reproducción de la pobreza.

En conclusión, la falta de un proyecto integral de urbanización en el mismo barrio que

contemple el entramado complejo de relaciones sociales, económicas y culturales propias de

una comunidad barrial consolidada por estrategias de vida, costumbres e historia en común;

obstaculiza la consecución de una integración física y, en forma concadenada, una integración

social de los vecinos del barrio, perpetuando la marginalidad territorial.

158 Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios. Ítem 1.1 159 Así identificada en los Convenios Marco del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios que

suscribió el Gobierno nacional con las Jurisdicciones y en Convenios marco que firmó la FMDPM con ciertas provincias y

municipios. 160 El esponjamiento es un mecanismo que permite adecuar el trabajo de reordenamiento físico de las villas o asentamientos

precarios que se encuentran condiciones de extrema densidad poblacional. De esa manera, se empieza a construir en los

espacios no habitados aún. Una vez construidas las primeras viviendas nuevas se muda a los habitantes de algunas casas

precarias, se demuelen las que quedan deshabitadas para ganar nuevos espacios donde construir, y así sucesivamente. 161 Circular Nº 1- SSOP del 31/03/09.

182

4.3.4.3- Se ha detectado la carencia de una metodología específica acordada a nivel

federal, respecto de la metodología, criterios y procedimientos a implementar

para la adjudicación de las viviendas construidas en el marco del Programa

“Misión Sueños Compartidos” orientada al logro de los objetivos de cobertura

que se había propuesto.

Ello sucede a pesar de ser considerado por las autoridades nacionales como un

proyecto en el cual se persiguen objetivos de mayor alcance que la simple construcción de

viviendas:

El Subsecretario de Obras Públicas de la Nación, ha expresado: “…Esto remarca no

sólo el carácter de inclusión social que tienen las obras sino también la idea de que no se

trata solamente de un programa de construcción de viviendas, aunque sí reconozco que desde

el punto de vista económico éste es muy importante.”

Ante la ausencia de una regulación uniforme que, respetando las atribuciones de cada

jurisdicción, defina criterios rectores a seguir en el procedimiento de adjudicación de las

viviendas, cada jurisdicción ha tomado como referencia lo aplicado en programas de

viviendas reglamentados con anterioridad, como es el caso del FONAVI162

que es otro de los

Programas que integra la política federal de vivienda del Gobierno Nacional que tiene

características diferentes al Programa de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios.

Un ejemplo de falta de uniformidad de procedimientos lo constituye la decisión de

implementar o no sistemas de recupero financiero de las obras.

En las obras de Santiago del Estero y en las de CABA se han entregado las viviendas

pero no se prevé recuperación en cuotas.

En Rosario, si bien no se terminó la construcción se prevé una mínima recuperación

financiera.

Por último, en las obras de Chaco y Tigre se contempla la posibilidad del recupero en

cuotas pero no se observa documento que lo acredite. De hecho, en el caso específico de la

Provincia del Chaco, las viviendas fueron entregadas pero el sistema de recupero no fue

implementado.

162 Fondo Nacional de la Vivienda.

183

A la situación observada se suma que no se ha encontrado evidencia respecto de la

existencia de alguna modalidad de monitoreo por parte del Gobierno Nacional tendiente a

corroborar el cumplimiento del objetivo de cubrir la necesidad de vivienda del grupo

poblacional al cual fue destinado el proyecto.

4.3.4.4-La precariedad en la tenencia de la vivienda es común denominador en las obras

donde se produjo la entrega de viviendas.

Los principales objetivos del Programa Federal de Urbanización de Villas y

Asentamientos Precarios” son:

“Mejorar la calidad de vida de la población asentada en villas y

asentamientos precarios con…problemas de regularización.”

“Regularizar el dominio de la tierra a favor de los ocupantes efectivos.” 163

El Reglamento Particular de dicho Programa señala que, dentro de las

responsabilidades de los Entes Ejecutores locales se encuentra la de “Adjudicar las viviendas

conforme los lineamientos del Programa.”164

Aspecto que también es replicado en los

Convenios y/o Contratos de Obra.

Por lo tanto, una vez finalizada la obra se debía cuando la UEL era un Gobierno

Provincial: “…proceder a la inmediata entrega de viviendas (…), instrumentar el

otorgamiento de la escritura traslativa de dominio a favor del beneficiario (…) y el

recupero de cuotas que abonarán los beneficiarios para su reinversión en nuevos

proyectos de viviendas en su jurisdicción.”165

En caso que la UEL fuese un Municipio, este debía “remitir el listado de los

adjudicatarios al Organismo Provincial para la formalización de las adjudicaciones”. 166

Sólo se produjeron procesos de adjudicación en las obras ejecutadas por los Gobiernos

Provinciales de Chaco y Santiago del Estero y en aquellas emplazadas en la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires. En todas estas obras participó en el proceso de asignación de

163 Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios. Ítem 1.1 164Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios Ítem 1.3.3.1. 165 Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios. Ítem 1.3.3.1. 166 Ídem nota al pie anterior.

184

viviendas el Instituto de Viviendas Provincial o de la Ciudad, según el caso, aunque en la

obra de Castañares, también tomó intervención el Juzgado de Primera Instancia en lo

Contencioso Administrativo y Tributario Nº 2167

.

En todas las obras las viviendas se entregaron mediante la modalidad de “tenencia

precaria”, excepto en la primera etapa de Castañares en la que fueron entregadas 120 unidades

habitacionales por resolución judicial a través de la figura jurídica de “comodato vitalicio y

gratuito”.

Ello encuentra explicación en las irregularidades en la registración administrativa de

las obras y, por ende, en la falta de trámites municipales de final de obra, que impidió la

realización de la subdivisión en propiedad horizontal y las escrituras correspondientes de cada

una de las viviendas entregadas.

“En nuestros planes de trabajo nosotros controlamos que la jurisdicción lleve

adelante la obra y termine el ciento por ciento.”168

A pesar de ser esta última una afirmación de las autoridades nacionales ni en la

documentación obrante en los expedientes de la SOP ni en la que el equipo de auditoría tuvo a

la vista a nivel local surge que haya habido intervención alguna que refleje la supervisión de

las obras hasta concluir su ejecución.

La precariedad en la tenencia deja a los destinatarios frente a una situación de

incertidumbre donde la situación de inseguridad habitacional permanece.

167 En dicho Juzgado tramita la Causa: “Medina Benítez, Rosalva y otros c/GCBA y otros sobre Otros Procesos Incidentales”

Expediente Nº 26.034/33. 168 Versión taquigráfica de la presentación de los titulares de las Subsecretarías SSOP y SSDUV, oportunamente citada-

Intervención del titular de la SSDUV.

185

5- Análisis del descargo

En el Anexo XI del presente informe se encuentran el descargo del auditado y su

análisis con fundamento de la decisión elevada a la Comisión.

186

6-Recomendaciones

6.1-Recomendaciones del Módulo Legal

6.1.1- Adoptar las medidas que aseguren- de acuerdo a criterios eficacia, eficiencia, economía

y transparencia- que el desarrollo y la gestión de los programas de vivienda y soluciones

habitacionales financiados por el Gobierno Nacional estén a cargo exclusivamente del

organismo competente creado a tal fin: la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y

Vivienda - SSDUV. (Corresponde a Observación 4.1.1.1)

6.1.2-Adoptar las medidas pertinentes a fin que sea aprobado el Reglamento Particular del

Programa 50 -Formulación, Programación, Ejecución y Control de Obras Públicas –

MINPLAN, exigido por las Resoluciones 268/07 y 267/08 del MINPLAN.

(Corresponde a Observación 4.1.1.2)

6.1.3-Cumplir con las Leyes Nacionales y Provinciales en materia de selección de contratistas

de Obra; exigiendo en caso que adjudicación la realice la Jurisdicción sub –nacional,

sea aplicado correctamente su régimen de contrataciones para seleccionar a la

adjudicataria, de manera de asegurar la vigencia de los principios de concurrencia,

igualdad de tratamiento, publicidad y transparencia de los procedimientos vigentes en

materia de Procedimientos administrativos. (Corresponde a Observación 4.1.1.3)

6.1.4- Incorporar en los convenios que tengan por el objeto el financiamiento de obra pública

fondos públicos y que sean suscriptos por dependencias del Gobierno Nacional con

otras jurisdicciones o entidades la exigencia de asegurar que contratista cumpla con la

presentación del Formulario AFIP 931, como así también con el pago de las cargas

sociales, bajo pena de suspender los pagos de certificación por avances de obra y

sancionar a los funcionarios públicos responsables de su cerciorarse de su observancia.

(Corresponde a Observación 4.1.1.4)

6.1.5- Encomendar a las Jurisdicciones que junto con el Organismo Central, ejerzan

controles, e Inspecciones y tengan la facultad de efectuar denuncias a los empleadores y

girar traslado inmediato a los Organismos de recaudación y al MTEYSS, respetando

lo establecido en el Pacto Federal de Trabajo. (Corresponde a Observación 4.1.1.5)

6.1.6- Ejercer los controles pertinentes sobre las empresas que suscriban convenios con el

MTEYSS con el objeto de implementar acciones de fortalecimiento del empleo y la

187

capacitación laboral a fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones bajo las

cuales se brinda la ayuda. (Corresponde a Observación 4.1.1.6)

6.1.7- a) Plasmar las desvinculaciones de las contratistas de las obras en convenios con la

participación de la Nación con el objeto de generar un control sobre los procedimientos

y el resguardo de las obras públicas.

b) Generar los Controles de las obras en modo obligatorio y periódico a los fines de garantizar

la eficiencia en la aplicación del gasto público y el cumplimiento de los fines de los

programas de vivienda.

c) Evitar la firma de convenios que liberen, sin justificación alguna, de responsabilidades a los

contratistas de obra, y cuyas consecuencias puedan resultar perjudiciales para el Estado

Nacional y Sub-nacional. (Corresponde a Observación 4.1.2.1)

6.1.8- Condicionar la firma de los convenios de financiación de obras de construcción de

viviendas a que esté previamente solucionado el aspecto dominial a favor de la obra y el

comitente evitando perjuicios al Estado y potenciales conflictos legales. (Corresponde a

Observación 4.1.2.2)

6.1.9- Incorporarar a los comitentes a que firmen los contratos de obra pública

correspondientes con el contratista de la obra y sujetar su vigencia a la aprobación

formal de la UEN, controlando el proceso de desarrollo y extinción de la obra.

(Corresponde a Observación 4.1.2.3)

6.1.10- Asegurar el cumplimiento de los circuitos administrativos definidos por la SOP a fin

de fortalecer el sistema de gestión de transferencias generadas en virtud del

cumplimiento de los convenios suscriptos por la SSOP. (Corresponde a Observación

4.1.2.4)

6.1.11- Realizar los controles de legalidad y justificación de gastos de obra, de acuerdo al

ordenamiento legal, evitando generar pagos ilegítimos. (Corresponde a Observación

4.1.2.5)

6.1.12- Fortalecer los procedimientos de gestión administrativa tendientes a respetar la

secuencia y prolijidad del acto administrativo a fin de garantizar la transparencia del

mismo. (Corresponde a Observación 4.1.2.6)

188

6.1.13- Adoptar las medidas necesarias para que en el futuro, en caso de concretarse la

recepción de una obra sin haber finalizado ésta, se deje constancia precisa del estado de

situación al momento de la recepción, a fin de facilitar una correcta rendición de

cuentas, liquidación final y deslinde de responsabilidades. (Corresponde a Observación

4.1.2.7)

6.2- Recomendaciones del Módulo Técnico

6.2.1- Instar a las Unidades Ejecutoras Locales, según exige la reglamentación para la

obtención del Certificado de No Objeción Técnica, a:

Extremar los cuidados en la verificación de la documentación que presentan las

Unidades Ejecutoras Locales para la obtención del Certificado de No Objeción Técnica.

-Realizar los relevamientos de los asentamientos precarios donde se levantarán

viviendas.

-Realizar los relevamientos de equipamiento comunitario existente cercano a las obras

para poder planificar la necesidad de producirlo o complementarlo en caso de ser

necesario.

-Contar con el dominio del terreno o haberlo obtenido efectivamente antes de la

finalización de las obras.

-Solicitar informes de impacto ambiental para conocer la carga que pueden soportar las

localizaciones en función de la densidad habitacional que se proyecta.

-Verificar los proyectos respecto de los estudios de impacto ambiental para que la

densidad habitacional, servicios, vialidad, accesibilidad, polución, etc. estén de acuerdo

a la capacidad de carga del terreno sin exceder la misma.

-Extremar los cuidados sobre la accesibilidad o no de los terrenos, verificándolo in situ.

- Verificar fehacientemente la información que acompaña a las solicitudes de

Certificados de No Objeción Técnica. (Corresponde a Observación 4.2.1.1)

189

6.2.2- Instar a las Unidades Ejecutoras Locales a:

No suscribir contratos de obra en los que no conste la documentación de obra visada

por los Colegios o Consejos Profesionales y las Municipalidades y las correspondientes

a las entidades prestatarias de servicios.

Exigir a los Colegios y Consejos Profesionales que informen la situación de los

profesionales que actúen en las obras frente a la Matrícula.

No permitir el inicio de las obras si la Constructora no ha cumplido con los trámites

municipales.

Exigir a las Constructoras la realización de los trámites de inicio y final de obra.

Exigir de las Constructoras, en los casos en que los Convenios o Contratos suscriptos lo

exijan, que antes de comenzar las obras se hayan diligenciado los trámites de visado de

documentación ante los Colegios o Consejos profesionales correspondientes.

Exigir de las Constructoras las constancias de pedido de agua y energía de obra

tramitadas ante las Compañías prestadoras de Servicios como requisito a cumplir previo

al comienzo de las obras.

Controlar la existencia de todos los elementos exigibles en la documentación.

Instar a las Unidades Ejecutoras Nacional y Locales a no suscribir contratos de obra en

los que el legajo completo de documentación de obra no sea parte integrante la

documentación de obra. (Corresponde a Observación 4.2.1.2)

6.2.3- Instar a las Unidades Ejecutoras Nacional y Locales a no suscribir contratos de obra sin

que las Constructoras presenten un plan de obra detallado con arreglo a calendario (por

ejemplo: Diagramas de Gantt o gráficos obtenidos a partir del Método del Camino

Crítico), a los efectos de: Monitorear del ritmo de los trabajos de acuerdo con los plazos

contractuales y controlar junto con las mediciones de la obra si las liquidaciones reflejan

el avance mensual real de la obra y el ajuste al Plan de Inversiones a fin de determinar la

coherencia entre avance físico y avance financiero de la obra. (Corresponde a

Observación 4.2.1.3)

6.2.4-Propiciar que las Unidades Ejecutoras Locales le requieran a las Constructoras

presupuestos por inventario desglosando las obras en cantidades y valor de: Mano de

190

Obra, Materiales, Insumos, Logística, Servicios y Gastos Generales. Es decir; lo que se

denomina análisis de precio por ítem. (Corresponde a Observación 4.2.1.4)

6.2.5 - Extremar las precauciones y controles para evitar que los valores resultantes por

unidad de superficie de las obras sobrepasen los precios tope, estipulados para los

Programas de Vivienda y los valores de obra de mercado en las distintas localizaciones.

(Corresponde a Observación 4.2.1.5)

6.2.6- Controlar exhaustivamente el cumplimiento de los plazos contractuales, interviniendo

directamente mediante los inspectores de obra aplicando las sanciones correspondientes

(que pueden llegar a la expulsión del Contratista) cuando se produzcan considerables

atrasos de obra.

Instar a las Unidades Ejecutoras Locales a exigir de las Constructoras la correspondiente

documentación de respaldo cuando soliciten prórrogas de plazos y elevarlas a la Unidad

Ejecutora Nacional para su aprobación definitiva. (Corresponde a Observación 4.2.1.6)

6.2.7- Inspeccionar las obras por parte de la UEN cuando existan indicadores que lo

justifiquen como el atraso considerable en los trabajos, certificaciones de avance

dudosas, falta de elementos exigibles en la documentación y/o en la obra, denuncias,

etc.

Controlar que las unidades Ejecutoras Locales efectivicen las inspecciones de obra que

sean necesarias y no se limiten a una visita mensual en el momento de la medición

conjunta.

Extremar los cuidados en la verificación de la certificación de obra para evitar el

sobrepago.

Instar a las Unidades Ejecutoras Nacional y Locales a que se labren las actas

correspondientes a:

Acopio de materiales (si corresponde); Inicio de obra y/o replanteo; Inspección de obra

por la Unidad Ejecutora Nacional, Inspección de obra por Cassaforma (según exigencia

del Certificado de Aptitud Técnica del sistema Emmedue); Inspecciones municipales;

Recepción provisoria (al finalizar los trabajos); recepción definitiva (al finalizar el plazo

de garantía).

Instar a las Unidades Ejecutoras Locales a:

191

Realizar inspecciones de obra con mayor asiduidad que la que evidencian los Libros de

Órdenes y Servicios para un control más efectivo de los trabajos.

No permitir el comienzo de las obras sin que exista el correspondiente Libro de Órdenes

y Servicios.

Instruir a los profesionales inspectores de obra sobre el uso del Libro de Órdenes y

Servicios de acuerdo con las leyes y reglamentaciones vigentes y sobre cómo

inspeccionar los distintos ítems de las obras y llevar un efectivo control de las mismas.

Exigir a las Constructoras la realización de las pruebas y ensayos de materiales a pie de

obra que exigen la ley y las reglamentaciones correspondientes.

No permitir que la Constructora retire el Libro de Órdenes y Servicios de la obra.

Verificar fehacientemente, mediante la visita y medición de los inspectores de obra, que

las liquidaciones de las Contratistas sean correctas antes de certificarlas, para evitar la

sobrecertificación y el pago de trabajos inexistentes. Controlar el desacopio de

materiales.

Elevar a la Unidad Ejecutora Nacional todo proyecto de modificación –en más o en

menos- que se proponga a materializar en las obras, para su análisis y aprobación.

Solicitar las inspecciones municipales que correspondan según la jurisdicción, sobre

todo la inspección final para registrar el plano conforme a obra y poder escriturar.

(Corresponde a Observación 4.2.1.7)

6.2.8- Alentar a las Unidades Ejecutoras Locales a concebir proyectos de vivienda atendiendo,

además de los requisitos mínimos para obtener la financiación, las características de la

población al que está dirigido el conjunto de viviendas, teniendo en cuenta sus

especiales características sociales y culturales, así como al entorno rural, semi rural o

urbano en que se levantarán las viviendas para evitar la característica de “ghetto”

separada de su entorno que tienen habitualmente estos conjuntos urbanos y coadyuvar al

logro del objetivo de la inclusión social. (Corresponde a Observación 4.2.1.8)

6.2.9-Adoptar las medidas pertinentes a fin de garantizar el cumplimiento efectivo de la

proporción de viviendas para discapacitados indicada en el Convenio Marco del

Programa Plurianual de Construcción de Viviendas. (Corresponde a Observación

4.2.1.9)

192

6.2.10- Instruir a los inspectores de obra respecto de la estricta observancia que toda empresa

constructora debe ejercer a fin de dar cumplimiento a las condiciones de seguridad e

higiene en el trabajo y alentarlos a adoptar las medidas conducentes. (Corresponde a

Observación 4.2.1.10)

6.2.11- Definir de modo claro y preciso las obligaciones de las partes firmantes de los

convenios de obra pública a fin de dotar de mayor transparencia a los procedimientos de

contratación y ejecución de las obras. (Corresponde a Observación 4.2.2.1)

6.2.12-Cumplir con la normativa que exige que las obras de Nexos y Complementarias estén

terminadas antes de la finalización de obra de las viviendas. (Corresponde a

Observación 4.2.2.2)

6.2.13- Instar a las UEL la elaboración de los informes estructurales completos, para evitar

consecuencias posteriores de daños irreparables y/u onerosos. (Corresponde a

Observación 4.2.2.3)

6.2.14- Instar a las Unidades Ejecutoras Nacionales y Locales se realicen las inspecciones

pertinentes, y registrarlas en el libro correspondiente. (Corresponde a Observación

4.2.2.4)

6.2.15- Exigir la ejecución del cartel de obra, donde conste la información referida a:

Autor(es) del Proyecto y sus datos / Responsable(s) de la dirección de obra y sus datos /

Representante técnico / Indicadores urbanísticos / Tipo de obra / Superficie a construir /

Monto y financiación / Plazos / número de CUIT de la Empresa Constructora; el

número de IERIC; el nombre de la ART. (Corresponde a Observación 4.2.2.5)

6.2.16- Adoptar las medidas conducentes a fin de verificar que los materiales que se

utilizarán en la obra sean aptos para la ejecución de los trabajos. (Corresponde a

Observación 4.2.2.6)

6.2.17- Fortalecer los controles sobre la emisión de certificados por parte de las jurisdicciones

y la documentación de respaldo correspondiente. (Corresponde a Observación 4.2.2.7)

6.2.18- Reforzar la fiscalización del cumplimiento de contratación de los seguros de todo

riesgo de construcción. (Corresponde a Observación 4.2.2.8)

6.2.19- Adoptar las medidas conducentes a la realización de las certificaciones con arreglo a

lo Convenido. (Corresponde a Observación 4.2.2.9)

193

6.3 – Recomendaciones al Módulo de Gestión

6.3.1- Impulsar las acciones prescriptas por el Reglamento General de Rendiciones de

Cuentas cuando éstas no se presenten a término, a fin de resguardar la correcta

aplicación de los fondos públicos. (Corresponde a observación 4.3.1.1)

6.3.2- Intensificar los controles previstos en el Reglamento General de Rendiciones de

Cuentas y los respetivos Convenios respecto a la documentación presentada y a los

pagos efectuados por la Jurisdicción e instar a las jurisdicciones a que ajusten su

accionar a lo convenido. (Corresponde a observaciones 4.3.1.2, 4.3.1.4 y 4.3.2.5)

6.3.3- Intensificar los controles sobre la Jurisdicción al momento de producirse los cierres

financieros de las obras convenidas para que la utilización de los fondos públicos se

realice en un todo de acuerdo con los conceptos previstos y autorizados y se tomen las

medidas correctivas cuando esto no ocurra. (Corresponde a observación 4.3.1.3.)

6.3.4- Instrumentar lo prescripto en cada Convenio respecto a los montos a transferir a las

jurisdicciones a fin de resguardar la correcta aplicación de los fondos públicos y

efectuar un correcto cierre financiero de los proyectos para evitar la existencia de

montos pendientes de liquidación. (Corresponde a observaciones 4.3.1.5- 4.3.2.1-

4.3.2.2 - 4.3.2.3, 4.3.2.4 y 4.3.2.6)

6.3.5- Reforzar la fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y de la seguridad

social, reclamando a la Jurisdicción subnacional su cooperación activa. (Corresponde a

observación 4.3.1.6)

6.3.6- Establecer una correcta relación entre las Subsecretarías y el Programa Presupuestario

asignado para determinar claramente los niveles de responsabilidad de la SSUV y la

SSOP. (Corresponde a observación 4.3.1.7)

6.3.7- Extremar los recaudos con el propósito de asegurar que los fondos transferidos por el

Gobierno Nacional en el marco de Convenios Particulares de Financiación y de

Colaboración y Transferencia sean aplicados a los fines convenidos. (Corresponde a

observaciones 4.3.3.1, 4.3.3.2 y 4.3.3.3).

194

6.3.8- Instar a las Unidades Ejecutoras Locales a que cuenten con información actualizada y

completa respecto de los potenciales beneficiarios e implementar los controles

necesarios a fin de garantizar un proceso de adjudicación de las viviendas transparente y

una eficaz aplicación de los fondos públicos. (Corresponde a observación 4.3.4.1)

6.3.9 –Adoptar las medidas conducentes de manera tal que las nuevas viviendas sean

construidas dentro o en cercanías del asentamiento donde habita la población a la que

están destinadas las viviendas. (Corresponde a observación 4.3.4.2)

6.3.10 -Acordar entre el Gobierno Nacional y los Sub-nacionales un mecanismo de asignación

de viviendas acorde con el propósito de los proyectos de construcción de viviendas en

villas y asentamientos, a fin de lograr el objetivo buscado. (Corresponde a observación

4.3.4.3)

6.3.11– Instar a las UEL a implementar las medidas tendientes a evitar la prolongación en el

tiempo de la situación de precariedad de la tenencia y efectuar los controles pertinentes.

(Corresponde a observación 4.3.4.4)

195

7- Conclusiones

El presente informe ha tenido como objeto evaluar la asignación de los fondos

públicos nacionales transferidos o abonados en forma directa o a través de otras jurisdicciones

(provinciales o municipales) a la Fundación Madres de Plaza de Mayo, con el propósito de

destinarlos al Programa Misión Sueños Compartidos, para la construcción de viviendas, obras

públicas de interés social, infraestructura y equipamiento, adquisición de muebles y todo otro

objeto del programa mencionado en el que la citada Fundación tuvo participación por sí, por

terceros o asociada a terceros.

A tal fin se efectuaron verificaciones desde tres perspectivas de análisis: legal, técnica

y de gestión sobre una muestra de obras que abarcó: el 71,43% de las jurisdicciones donde se

ejecutaron obras del Programa Misión Sueños Compartidos; el 57,89% del total de viviendas

convenidas, el 63,51% de los fondos convenidos para la construcción de viviendas nuevas y

mejoramientos de viviendas preexistentes y el 70,66% de los fondos efectivamente

transferidos por el Gobierno Nacional a las diferentes jurisdicciones destinados a financiar la

ejecución de las obras.

La muestra fue compuesta por las siguientes obras:

Municipio de Ezeiza (Provincia de Buenos Aires): 84 Viviendas.

Provincia del Chaco: La Rubita (Relocalización de 500 viviendas); Santa Sylvina –

86 viviendas y Presidencia Roque Sáenz Peña – 148 viviendas.

Ciudad Autónoma de Buenos Aires – Villa 15: 96 viviendas nuevas y mejoras y

Castañares (ex - Villa Cartón): 780 viviendas.

Municipio de Tigre (Provincia de Buenos Aires): 288 viviendas.

Municipio de Rosario (Provincia de Santa Fe) – Barrio Travesía: 256 viviendas.

Provincia de Santiago del Estero – Villa del Carmen: 68 viviendas; Barrio Don

Bosco (1° y 2° Etapa): 232 y 144 viviendas, respectivamente.

196

La forma en que se implementó el financiamiento desde el Gobierno Nacional de las

obras auditadas permite reconocer tres instancias actoras principales: La Unidad Ejecutora

Nacional como financiadora, la Fundación Madres de Plaza de Mayo (FMDPM) como

contratista y la Unidad Ejecutora Local en carácter de comitente o como colaboradora, según

el caso169

.

Desde la perspectiva legal, se analizaron las competencias de las Subsecretarías de

Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) y Obras Públicas (SSOP) que actuaron en carácter

de Unidades Ejecutoras Nacionales (UEN) y los aspectos regulados por los documentos

contractuales suscriptos por las partes (Convenios de financiación y Contratos de Obra

Pública).

Respecto de las Unidades Ejecutoras Nacionales (UEN), resulta posible distinguir dos

etapas en la gestión de las obras convenidas, en función de la Subsecretaría que actuó como

UEN:

Por decisión de la Secretaría de Obras Públicas (SOP), que determinó la conveniencia

del cambio, a partir del año 2009 la Subsecretaría de Obras Públicas (SSOP), reemplazó a la

Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) como Unidad Ejecutora Nacional.

No existió un acto administrativo que abarcase integralmente a la operatoria, sino que

este traspaso se plasmó obra por obra, para lo cual se firmaron las respectivas Actas Acuerdo

entre las autoridades Nacionales y la Local, salvo en el caso de las obras desarrolladas en la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, donde sólo las firmaron las autoridades nacionales.

Así, las tareas de instrumentación y seguimiento de las acciones derivadas de los

convenios suscriptos para financiar con fondos nacionales las obras de construcción de

viviendas del Programa Misión Sueños Compartidos dejaron de ser ejercidas por el organismo

reconocido como autoridad nacional competente en materia habitacional (Decreto 1.142/03

que definió la estructura del MINPLAN), pasando a ser desarrolladas por un área que no

estaba especializada en esa temática, en el marco de un Programa Presupuestario (Programa

50- Formulación, Programación, Ejecución y Control de Obra Pública– MINPLAN) que a la

169

En los primeros Convenios suscriptos también fue parte firmante una asociación vecinal del barrio donde se emplazó la

obra.

197

fecha de cierre de las tareas de campo de esta auditoría no tenía aprobado el Reglamento

Particular referido a las acciones vinculadas con la transferencia de recursos públicos a

provincias, municipios y/u otros entes, ni contemplaba entre sus actividades la construcción

de viviendas y que para los ejercicios presupuestarios 2009 y 2010 no se consignaron metas

en la Decisión Administrativa de Distribución de Recursos. Además, para el desempeño de las

nuevas tareas asignadas no sólo creó un grupo de trabajo ad hoc sino que se asignó a si misma

facultades similares a las que el Decreto 1.142/2003 definió como propias de la SSDUV.

El equipo de auditoría no pudo tener a la vista documentación alguna en la que se

consignaran las razones que respaldaran la “conveniencia” alegada.

En relación al rol desempeñado por las Unidades Ejecutoras Locales (UEL), a

diferencia de las otras jurisdicciones, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las entidades

que actuaron por la autoridad local el IVC no actuó en carácter de comitentes sino como

colaborador, circunscribiéndose su accionar al control y medición del avance de obra. A esas

tareas también sumó su participación en el proceso de asignación de viviendas.

En cuanto a la falta de aprobación del Reglamento Particular del Programa 50, la

demora superaba los cuatro años, de modo que la SSOP persistía en el incumplimiento del

Art. 2 de la Res. 268/07 y su modificatoria Res. 267/08, que ya había sido observado en el

Informe de Auditoría sobre “Transferencias de Fondos Nacionales a Municipios en el marco

del Programa 50” aprobado por Res. 46/2010 - AGN.

Otro aspecto analizado fue el modo de contratación de la empresa constructora. En

torno a este aspecto, corresponde resaltar que la existencia de un régimen específico de obras

públicas conlleva la obligación de la autoridad estatal de someterse a sus disposiciones,

careciendo desde el punto de vista jurídico, de la opción de apartarse del marco legal,

invocando o no razones especiales, salvo que existan circunstancias excepcionales.

En la ejecución de los convenios examinados se ha obviado, en la selección del

contratista, el procedimiento de la licitación pública asignándole a la Fundación Madres de

Plaza de Mayo tal carácter.

198

Conjuntamente a este apartamiento del marco regulatorio vigente se produjo el

traspaso de las acciones y obligaciones asumidas por el Gobierno Nacional desde la

Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda a la SSOP en el marco de los fondos

transferidos para financiar las obras desarrolladas por la Fundación Madres de Plaza de Mayo.

Ese cambio de Unidad Ejecutora se vio reflejado en las características de los

convenios de financiación suscriptos. En efecto, mientras que la SSDUV actuó como UEN, la

contratación directa de la Fundación ya aparecía configurada en los Convenios Particulares de

Financiación. Esos documentos eran suscriptos por la propia SSDUV, la Fundación, la

Unidad Ejecutora Local y una asociación vecinal (vinculada a la villa o asentamiento que se

procuraba urbanizar) que solicitaba que la Fundación fuera contratada como constructora.

Cuando el rol de UEN pasó a ser desempeñado por la SSOP, la Fundación y la

asociación vecinal, dejaron de ser parte firmante de los convenios de financiación, pero la

modalidad de contratación directa de la Fundación se mantuvo.

En el caso específico de la obra CABA – Castañares, en la que la SSDUV (y

posteriormente la SSOP) actuaron como comitentes, también se repitió la contratación directa

como metodología empleada para la contratación de la obra. Asimismo, en el Convenio

Particular de Financiación de esta obra el equipo de auditoría detectó que la autenticidad de

firma de representantes de la Asociación Vecinal consignada en ese documento público fue

cuestionada por los mismos. Por esta razón, se abrió un expediente judicial que a la fecha de

cierre de este Informe de Auditoría tramitaba en el Juzgado Nacional en lo Criminal y

Correccional Federal N°5 – Secretaría N° 9.

En todos los casos relevados, las contrataciones directas no fueron válidamente

sustentadas.

La omisión de proceso licitatorio tiene el carácter de vicio de un elemento,

encuadrable en el inciso b) del art. 14 de la Ley 19.549 de Procedimientos Administrativos, ya

que se trata de una forma esencial omitida que atañe a la preservación del interés público

afectando principios cardinales de las contrataciones financiadas con fondos públicos, como

son la libertad de concurrencia de oferentes, la publicidad y la transparencia.

199

Dicha norma indica que “El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e

insanable en los siguientes casos: (…) b) Cuando fuere emitido mediando (…) falta de causa

por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley

aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado”.

Relacionado con la contratación de la constructora, también fueron observadas otras

deficiencias de diversa índole:

En el caso de las obras de CABA-Castañares y El Garrote – Tigre, no fueron firmados

los respectivos Contratos de Obra Pública entre las Jurisdicciones y la FMDPM. Al margen

de las consecuencias jurídicas que puedan aparejar la razón de su entidad, este hecho sumado

a la contratación directa de la contratista también observada en el presente Informe, adquiere

relevancia en términos del debido cumplimiento de los principios que rigen la contratación de

obra pública.

Además, en la obra CABA – Castañares se constató la existencia de una denuncia

sobre falsificación de documentos formulada por representantes de la Asociación Civil que

pone en riesgo de nulidad al Convenio Particular de Financiación de esa obra por el cual el

Gobierno Nacional comprometió fondos públicos por un monto de $193.064.500,98

En cuanto a la obra CABA – Villa 15, en un mismo Convenio la SSOP se

comprometió a financiar costos de obras ya realizadas por un monto predeterminado sobre

base incierta y nuevas obras, condicionando el financiamiento de las nuevas viviendas a la

verificación que hiciese la CBASSE.

En las obras de Ezeiza y Rosario, la secuencia seguida en la firma de los documentos

contractuales, difirió de la prevista formalmente por la SOP, no constando en la

documentación relevada que la autoridad nacional haya adoptado medida alguna ante la falta

de apego a los procedimientos reglados por parte de la SSOP.

A su vez, en el Contrato de Obra Pública suscripto entre la Municipalidad de Ezeiza y

la Fundación, aparece consignado el número de expediente, el contenido de cláusulas y

referencias al Convenio Único de Colaboración y Transferencia que fuera suscripto entre el

Municipio y la SSOP con posterioridad.

200

Entre los aspectos relevados por el equipo de auditoría también se encontraba la

verificación de la situación dominial del predio donde se emplazó cada obra. Al respecto se

detectó que las obras de los Barrios Travesía de Rosario y El Garrote de Tigre fueron

construidas sin haberse resuelto previamente tal situación: en el caso de la obra de Rosario, la

autorización para la utilización del predio se produjo un año después del comienzo de las

tareas en la obra, fecha en que de haberse cumplido los plazos de ejecución, la misma debió

estar finalizada. En el caso de la obra de El Garrote, a la fecha de la visita al Municipio, por

parte del equipo de auditoría (20/03/2012), no se había perfeccionado la transferencia del

inmueble, encontrándose aún en proceso de compra.

Otro aspecto analizado fue la desvinculación de la Fundación de la ejecución de las

obras en su carácter de constructora, la cual se desarrolló de diferentes maneras:

En los casos de los Municipios de Ezeiza y Tigre y de las Provincias de Chaco y

Santiago del Estero la desvinculación se plasmó en Convenios de Reformulación Contractual

o de Rescisión de obra, según el caso, continuando cada jurisdicción realizándolas por

administración.

En cambio, en los casos de la obra de CABA – Castañares y de Rosario, además de

resolverse la situación a partir de marzo del año 2012 (8 meses después que los otros casos) la

obra fue cedida por la Fundación a empresas privadas.

El único caso que -tras producirse la paralización de la obra, en el mes de Julio de

2011, y hasta el momento de la visita por parte del equipo de auditoría, el 21/05/2012, se

encontraba en situación de indefinición- era el de la obra de CABA – Villa 15.

El establecimiento impreciso de las responsabilidades de la SSOP y la Corporación

Buenos Aires Sur SE (CBASSE) que actuó como Unidad Ejecutora Local en el caso de la

obra de Villa 15, afectó la transparencia de los procedimientos propios de la gestión de la

obra, cuestión que impactó en la definición de la continuidad de la obra.

Otras deficiencias atinentes a la continuidad de las obras una vez que la Fundación

Madres de Plaza de Mayo dejó de ejecutarlas y a los documentos suscriptos, fueron detectadas

también en los casos de, Barrio Travesía- Rosario, El Garrote- Tigre y Ezeiza.

201

En el caso de la obra emplazada en el Barrio Travesía de Rosario también registró

demoras en la decisión de su completamiento pero, a diferencia del caso de la obra de Villa 15

– CABA, encontró solución de continuidad mediante la cesión y transferencia del Contrato de

Obra Pública a la empresa PECAM SA.

De este modo, prácticamente durante un año, ambas obras quedaron expuestas al

deterioro producto de la falta de terminación, uso y mantenimiento, según el caso, y al peligro

siempre presente que se produzcan intrusiones en las viviendas.

El equipo de auditoría no tuvo a la vista documentación alguna que evidenciara la

aplicación de sanciones a la Fundación por el incumplimiento del Contrato de Obra o la

ejecución de las respectivas pólizas de caución, en el transcurso de ese período de

incertidumbre.

En el caso de la obra del Barrio El Garrote del Municipio de Tigre, si bien se

formalizó la desvinculación de la constructora, los documentos suscriptos liberaron a la

Fundación de la responsabilidad asumida como contratista de la obra, impidiendo garantizar

obligaciones mínimas previstas para cualquier contratista de obra. Así la FMDPM podría

excusarse ante reclamos por eventuales inobservancias de aspectos regulados en el Convenio

por el que se acordó la ejecución de la obra lo cual, en caso de ocurrir, significaría un

perjuicio para el Estado Nacional y el Municipio.

En cuanto al Convenio de Reformulación Contractual suscripto entre la Municipalidad

de Ezeiza y la Fundación, no se regularon aspectos vinculados al deslinde de

responsabilidades por vicios redhibitorios y/o por fallas de materiales de obra, quedando la

Municipalidad vinculada a los mismos en caso de presentarse dichas eventualidades. Al

momento de la firma de dicho Convenio tampoco constaba la documentación atinente a la

toma de posesión de la obra, inventario, avalúo y liquidación de los trabajos y materiales, ni

sobre el estado financiero de la obra.

Concomitantemente con la ejecución de los convenios que financiaron las obras, el

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social suscribió un convenio con la FMDPM, que

fue sucesivamente renovado, con el objeto de implementar acciones de fortalecimiento del

empleo y la capacitación laboral, que se materializó en el pago por parte del MTEYSS de una

202

ayuda económica mensual no remunerativa de $600 a cada trabajador, en base a una nómina

presentada por la Fundación. Este pago se hallaba sujeto al cumplimiento por parte de la

Fundación de las obligaciones de seguridad social y previsionales de cada trabajador.

Las constataciones realizadas por el equipo de auditoría permitieron evidenciar que la

Fundación incurrió en incumplimientos al omitir las obligaciones de pago de aportes y

contribuciones de la Seguridad Social, lo cual podría configurar un ilícito penal. Conforme a

lo informado a la AGN por la AFIP, al 21/10/2011 la deuda impaga ascendía a

$110.689.735,98. Si a ello se suman los intereses resarcitorios al 28/02/2013170

y el monto de

la Multa por el RG N°1566 - Art. 8 inc. e) del 30% sobre el total omitido, el importe total

adeudado por la Fundación asciende a $ 237.121.264,91.

Pese a esta irregularidad, ni las Unidades Ejecutoras Nacionales (SSDUV / SSOP), ni

la Secretaría de Empleo – MTEYSS (que era el organismo que tenía a cargo la

implementación, seguimiento y evaluación de las acciones previstas en los Convenios

suscriptos entre el MTEYSS y la Fundación), ni las respectivas jurisdicciones (según las

obligaciones asumidas en cada caso), ejercieron las acciones contempladas en el

ordenamiento jurídico de modo de lograr que la Fundación corrigiera la situación.

A tal incumplimiento se sumaron las infracciones a la Ley 22.250 -que regula los

depósitos al fondo de cese laboral que debe hacer el empleador- por las cuales el Instituto de

Estadísticas y Registro de la Industria de la Construcción (IERIC) resolvió aplicar a la

Fundación una multa de $1.484.120,00 y a la Ley 24.557 de Riesgos del Trabajo al presentar

incumplimientos en el pago de la cobertura correspondiente ante lo cual, finalmente, la

Superintendencia de Riesgos de Trabajo (SRT) impulsó el cobro judicial de la deuda que la

Fundación poseía con el Fondo de Garantía administrado por la Superintendencia, que

ascendía a $4.723.250,00.

Estos incumplimientos por parte de la Fundación resultan de particular relevancia

teniendo en cuenta que uno de los objetivos del Programa Misión Sueños Compartidos, por

los que el Gobierno Nacional decidió brindar financiamiento, era el de la inclusión social y

que, como se señala en los fundamentos de la Circular Nº 1/2009- SSOP “estas políticas de

170 El monto resultante de los intereses resarcitorios fueron estimados por AGN a partir de los datos aportados por la AFIP.

203

gestión deberían brindar a los trabajadores un empleo en condiciones totalmente legales

(…)”.

Asimismo, como resultado de las verificaciones efectuadas por el equipo de auditoría

sobre las nóminas de trabajadores que la Fundación presentó a la Secretaría de Empleo, se

verificó el incumplimiento de los criterios de selección de personas desocupadas y en igual

proporción de hombres y mujeres para trabajar en las obras, que la Fundación acordó aplicar

en los Convenios suscriptos con el MTEYSS.

Desde la perspectiva técnica se practicaron verificaciones sobre aspectos referidos a

las tres grandes etapas en que puede dividirse una obra de construcción: la etapa previa al

inicio de la obra, la de su desarrollo y la del final de obra, encontrándose deficiencias de

diferente magnitud en cada una de ellas.

En todos los proyectos relevados, el sistema constructivo utilizado fue el Emmedue,

que es un sistema adaptable a cualquier tipo de diseño, basado en la utilización de paneles

interiores y exteriores portantes, compuestos por dos mallas de alambre de acero que

encierran placas de poliestireno expandido sobre los que se proyecta el concreto de cemento

manual o mecánicamente de unos 3 cm. de espesor.

En primer lugar corresponde señalar que la calidad de las obras se encuadra en los

parámetros exigidos por los Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social.

En cuanto a las deficiencias encontradas, a partir del análisis de la documentación

suministrada por las autoridades nacionales y locales, en todas las obras se verificó que las

Unidades Ejecutoras Nacionales otorgaron la No Objeción Técnica a las solicitudes de

financiación- que es una condición necesaria para una correcta ejecución y control de la obra-,

sin que se hubiesen completado requisitos exigibles. Tampoco se obtuvo constancia respecto a

la práctica de controles destinados a verificar el cumplimiento por parte de la Fundación de

las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo.

Por otra parte, las obras fueron construidas sin haberse completado los trámites

municipales pertinentes.

204

En todos los casos el equipo de auditoría no tuvo a la vista la existencia de los

respectivos planes de trabajo ajustados a calendario y los presupuestos de obra carecen de

apertura en los ítems, lo cual dificulta el cálculo de costos. Si bien el presupuesto detallado no

es determinante en el sistema jurídico-económico por Ajuste Alzado que se aplicó, este

constituye una herramienta útil para identificar qué y cómo se computó y presupuestó cada

uno de esos ítems y compararlos con precios reales de mercado facilitando una aplicación

eficiente de fondos.

Partiendo de los datos disponibles, el equipo de auditoría comparó el costo puro del

metro cuadrado de construcción de las viviendas del sistema Emmedue con los

correspondientes a los utilizados en otros programas de construcción de viviendas gestionados

por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación. Al respecto se concluyó

que en el 76,92% de las obras incluidas en la muestra el valor del metro cuadrado de las

viviendas superó el costo fijado por el Programa Techo Digno, ubicándose por debajo de los

valores de este programa en los casos de CABA – Villa 15, El Garrote – Tigre y Villa del

Carmen - Santiago del Estero.

En cuanto al plazo de ejecución de las obras que fuera convenido, el mismo fue

cumplido en tres obras: Villa del Carmen, Santa Sylvina (70) y P.R. Sáenz Peña (220),

resultando incumplido en el 76,92% de los casos. Teniendo en cuenta las condiciones

ventajosas bajo las cuales se contrataron las obras, el equipo de auditoría no ha encontrado

justificativos válidos a los constantes atrasos de obra y el ritmo lento de los trabajos

registrados. Las demoras verificadas, conforme surge de la documentación relevada, no dio

origen a apercibimientos o sanciones por parte de la Unidad Ejecutora Local, en tanto que la

autoridad nacional, pese a que tenía conocimiento de la situación a través de las rendiciones

de cuenta, no hizo uso de la facultad de realizar las tareas de supervisión de la obra, que no

requerían de autorización, permiso o cualquier manifestación de voluntad por parte del

Gobierno Local, que se reservó en los respectivos Convenios suscriptos con el fin de

financiarlas.

Otro aspecto analizado desde la perspectiva técnica fue si las viviendas se diseñaron

en función de las características sociales y culturales de la población al que está destinado el

conjunto habitacional, detectándose que ello sólo se verificó en el caso de la obra de Rosario.

205

Por otra parte, la condición de construir una determinada proporción de viviendas para

discapacitados, conforme a lo estipulado en el Convenio Marco del Programa Plurianual de

Construcción de Viviendas, sólo se cumplió en dos tercios de las obras relevadas.

Asimismo, se detectaron deficiencias específicas de diversa índole siendo las más

relevantes las de obras emplazadas en CABA, Tigre, Rosario y Chaco:

En la obra CABA – Castañares el IVC convino con la SSDUV que asumiría la

responsabilidad de controlar y medir el avance de obra sin asegurarse de contar con las

herramientas básicas para desempeñar esa tarea, como lo es la documentación técnica de la

obra, la cual, de acuerdo a lo indicado por las autoridades nacionales, tampoco se encontraba

en poder de la Unidad Ejecutora Nacional, aspecto que fue reseñado en las limitaciones al

alcance.

En la obra del Barrio El Garrote – Tigre, las viviendas terminadas no pudieron ser

entregadas por la falta de las obras los nexos de infraestructura, imprevisión que no sólo

impide dar solución habitacional a los vecinos estando las viviendas terminadas, sino que

además, al no estar habitados, trae aparejado la posibilidad de la toma de las viviendas y el

deterioro de las mismas.

En la documentación de la obra del Barrio Travesía de Rosario no constaba la

memoria del cálculo estructural, ni el predimensionado de la estructura, lo cual es

condicionante para asegurar la correcta ejecución y estabilidad posterior de la obra.

Asimismo, en la visita a la obra el equipo de auditoría detectó deficiencias en el escurrimiento

pluvial en los patios comunes de las viviendas, lo cual conlleva a que el agua filtre por debajo

de la platea resistente de hormigón armado comprometiendo al resto de la construcción.

También se observaron filtraciones de agua dentro de las viviendas, deficiencias en los

revoques que a futuro probablemente dé lugar a fisuras y grietas de difícil resolución y

tendidos de instalaciones realizadas a destiempo que implicó la rotura posterior de la panelería

tanto de tabiques como de entrepiso.

En cuanto a las obras relevadas en la Provincia del Chaco, en el relevamiento no se

encontró constancia que se hayan contratado seguros de todo riesgo de construcción.

206

Respecto al módulo de gestión, el relevamiento abarcó el circuito completo de las

transferencias desde la firma de los respectivos Convenios hasta el pago a la Fundación por

parte de las jurisdicciones, así como los aspectos asociados a la rendición de cuentas por parte

de la UEL a la UEN, al procedimiento de adjudicación de las viviendas.

La inacción de las Unidades Ejecutoras Nacionales (SSDUV y SSOP) ante las

demoras en la presentación de las rendiciones de cuentas en las que incurrieron todas las

jurisdicciones, con excepción del Municipio de Rosario, es una debilidad cuya magnitud se

incrementa dado que ni la SSDUV ni la SSOP hicieron uso de las facultades de realizar

auditorías técnicas y financieras que se reservaron en los respectivos Convenios destinados a

financiar las obras que suscribieron. De haber actuado conforme a lo estipulado en el

Reglamento General para la Rendición de Cuentas, que forma parte de cada Convenio

suscripto, la Unidad Ejecutora Nacional correspondiente, producido el incumplimiento, debió

implementar una serie de acciones que abarcaban desde el dar aviso a la SOP hasta

interrumpir y/o retener los fondos a transferir y exigir el reintegro de los montos no rendidos.

El artículo 3 del mencionado Reglamento, señala que la rendición de cuentas “tendrá

por objeto demostrar el uso que se ha dado a los fondos recibidos de la NACION, el que

deberá coincidir con los fines determinados en el convenio o acuerdo firmado”.

En este sentido, en las obras de Relocalización de 500 viviendas del Chaco, Ezeiza y

Don Bosco Etapa I y Villa del Carmen de Santiago del Estero se han detectado situaciones

que ejemplifican la falta de un adecuado control sobre las rendiciones de cuentas por parte de

la UEN.

La falta de apego a los términos convenidos y al marco normativo en el cual se

encuadró la ejecución de las obras por parte de las jurisdicciones y la ausencia de

cuestionamientos por parte de las UEN también se evidenció en la inexistencia de constancia

de la presentación por parte de la FMDPM de la póliza de caución en concepto de fondo de

reparo en las distintas certificaciones, ni que la Jurisdicción hubiese procedido en todos los

casos a realizar las retenciones correspondientes en el 54,5% de los Convenios de obra

relevados; en la realización de las transferencias utilizando criterios diferentes a los

convenidos; en el modo deficiente en que fueron confeccionados los certificados de avance de

207

obra; en el emplazamiento de 76,92% de las obras relevadas en predios diferentes a los del

barrio que se proyectó urbanizar; y en la realización de pagos antes de lo prescripto en la obra

de Tigre, o sin practicar las retenciones del SUSS, tal como se dio en las Provincias de Chaco

y Santiago del Estero y en el Municipio de Rosario.

También ha sido observado el accionar por omisión de la SSOP ante las

inconsistencias que presentaron los cierres financieros de las obras de Don Bosco Etapa I y II

de Santiago del Estero, Ezeiza, Rosario y CABA – Villa 15, que afectan la correcta aplicación

de los fondos transferidos por el Gobierno Nacional.

Por otra parte, en las obras del barrio El Garrote de Tigre y de CABA – Castañares se

constató que pese a que ante el cambio de Unidad Ejecutora Nacional que se produjo en

ambos casos, la gestión tendiente a la consecución de los fines convenidos quedó a cargo de la

SSOP, los montos transferidos fueron imputados al mismo Programa Presupuestario original

(el Programa 46- MINPLAN) y la SSDUV continuó iniciando a los expedientes de pago,

conservando la administración de los recursos adjudicados para tal propósito, situación que

dificulta la correspondiente determinación de los niveles de responsabilidad en el logro de los

objetivos fijados de cada una de las Subsecretarías.

La aplicación de los fondos por parte de la Fundación a los fines para los cuales el

Gobierno Nacional los transfirió, llevó a relevar el flujo del dinero ingresado a las cuentas

bancarias de dicha entidad abarcando dos fases: Las transferencias de fondos desde el

Gobierno Nacional al Gobierno Provincial o Municipal (Fase I), por un lado, y las

transferencias de fondos desde el Gobierno Provincial / Municipal a las cuentas bancarias de

la Fundación, en su carácter de empresa constructora (Fase II - Etapa 1), y el destino de los

mismos (Fase II - Etapa 2).

Para ello el equipo de auditoría contó con la colaboración de los Juzgados Nacionales

en lo Criminal y Correccional Federal Nº 5 – Secretaría Nº 9 y Nº 8 - Secretaría Nº 16, así

como del Banco de la Nación Argentina.

El procesamiento de la información suministrada permitió determinar que el Gobierno

Nacional transfirió fondos a las Provincias y Municipios (Fase I) y que las jurisdicciones

abonaron a la Fundación Madres de Plaza de Mayo los montos acordados (Fase II Etapa 1),

208

con las salvedades mencionadas en las observaciones incluidas en el ítem 4.3 del presente

Informe.

En cuanto al destino que la Fundación le dio a esos fondos (Fase II Etapa 2), se halló

que la Fundación efectuó pagos a personas jurídicas cuya actividad, conforme surge de la

consulta realizada a los registros de la AFIP, no se encuentra relacionada con la gestión de

obra; a personas físicas y jurídicas que estaban siendo investigadas en el marco de la causa

6522/2011 caratulada “Schoklender Sergio y otros, s/Defraudación contra la Administración

Pública, encubrimiento art. 278 del Código Penal”, que tramitaba en el Juzgado Nacional en

lo Criminal y Correccional Federal N° 5 Secretaría 9; así como otros pagos que por sus

características ponen de manifiesto la probabilidad de existencia de irregularidades.

Atento a la modalidad que el Gobierno Nacional implementó para financiar el

desarrollo de las obras del Programa Misión Sueños Compartidos, las rendiciones de cuentas

remitidas por las jurisdicciones que tenían a su cargo el pago de los certificados de avance de

obra a la constructora sólo exigían como documento de respaldo de los pagos la

correspondiente factura emitida por la Fundación.

Al respecto cabe aclarar que, si bien el Juzgado antes mencionado realizó un

allanamiento a la Fundación, la documentación a la que tuvo acceso la Auditoría General de

la Nación- en el marco de la colaboración prestada por el mismo- no incluyó los

comprobantes de los gastos en los que la FMDPM aplicó los fondos públicos que le fueron

trasferidos.

En relación con lo expuesto, la OLACEFS171

ha señalado que “La función de la

rendición de cuentas no debe reducirse a una mera fiscalización formal sino que debe verse

como una manera de institucionalizar procesos de toma de decisiones más transparentes y

reflexivos que invariablemente se traducen en políticas y decisiones públicas de mayor

calidad.”172

Finalmente, respecto de los procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y

recupero de cuotas, del análisis conjunto de las obras incluidas en la muestra de auditoría

171

OLACEFS: Es la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores. 172

XIX Asamblea General de la OLACEFS - Declaración de Asunción - Ítem 3: Principios sobre Rendición de

Cuentas.

209

surgieron una serie de deficiencias tales como la carencia de información actualizada y

completa sobre los posibles destinatarios de las viviendas que contribuya a garantizar la

transparencia en la adjudicación de las mismas y la eficacia en la distribución de los recursos.

También se detectó la falta de una metodología específica acordada a nivel federal,

respecto de los criterios y procedimientos a implementar para la adjudicación de las viviendas

construidas en el marco del Programa “Misión Sueños Compartidos” orientada al logro de los

objetivos de cobertura que se había propuesto.

Además, en las obras donde se produjo la entrega de viviendas, la tenencia precaria de

las mismas es común denominador ya sea, entre otras causas, por la falta de regularización

dominial de los terrenos o de documentación municipal registrada.

En suma, los Convenios relevados formaban parte de un proyecto destinado, según las

propias palabras pronunciadas por el Subsecretario de Obras Públicas de la Nación, a “…

poblaciones altamente vulnerables o excluidas, (…) poblaciones excluidas de la exclusión-

por así decirlo-, que no tienen grado de organización alguno…”173

.

La evaluación de la asignación de los fondos públicos nacionales transferidos a las

jurisdicciones para financiar las obras del Programa Misión Sueños Compartidos desde las

perspectivas legal, técnica y de gestión ha evidenciado la existencia de debilidades que no

resultan atribuibles a falencias en el marco normativo sino al accionar de las Unidades

Ejecutoras Nacionales y Locales que condicionó la adecuada gestión de los recursos públicos

a fin de lograr con eficiencia, eficacia y economía el objetivo buscado.

A modo de cierre se reproduce parte de los considerandos formulados por la XIX

Asamblea General de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades

Fiscalizadoras Superiores - OLACEFS en la Declaración de Asunción, anteriormente citada:

173

Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de

Diputados, que contó con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nación, el 8/06/2011.

210

“La presencia de mecanismos de rendición de cuentas sólidos y efectivos es crucial

para generalizar confianza social y es uno de los más importantes desafíos de los estados

modernos. Los mecanismos de rendición de cuentas políticos y legales actúan como una red

de señalamientos que permiten corregir y mejorar políticas públicas y prácticas

institucionales, ya sea desplazando o sancionando a funcionarios que incurren en

comportamientos reñidos con la legalidad o estableciendo canales de comunicación que

permiten a los centros de toma de decisión tener una más adecuada comprensión de las

demandas y necesidades de la población. La existencia de canales de rendición de cuentas

aceitados actúan como mecanismos inmediatos de señalamiento que permiten a un gobierno

corregir comportamientos o políticas sin tener que esperar a un veredicto electoral. Así, la

rendición de cuentas es un proceso retrospectivo, pero también prospectivo, y se realiza

sobre la base de criterios profesionales, financieros, de transparencia, austeridad y

eficiencia, así como en torno a razones constitucionales, legales y morales”.

8-Lugar y fecha: Buenos Aires, 05 de diciembre de 2013.

9-Firma