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Organizarse para el éxito:

Supervisión y agrupamiento de cooperativas de ahorro y crédito y de instituciones de microfinanzas

Cuaderno 15

Klaus Fischer, Departamento de Fina nzas y Seguros Diciembre 2002de la Facultad de Ciencias de Administración de la Universidad Laval yJosé Blanco, Director del programa de asistencia técnica al Microf inanciamientorural (Huastec, México)

© Copyright Ottawa 2002

Depósito legal: 40 trimestre 2002

Bibliothèque Nationale du CanadaBibliothèque Nationale du Québec

ISBN 2-921777-24-X

Todos los derechos de reproducción, adaptación íntegra o parcialestán estrictamente reservados y protegidos por la Ley de Derechos de Autor.

F : disponible en Francés

I : disponible en Inglés

E : disponible in Español

LISTA DE PUBLICACIONESCreación de una cooperativa de ahorro y crédito - Guía práticaFIE

(Deciembre de 1993)

Micro-entreprise en Afrique sub-saharienne. Présentation du secteur et pistes pour une stratégie d'interventionF

(1990)

CAHIER 1 Projets d'appui à la micro et petite entrepriseF(Mayo 1991)

CUADERNO 2 La coopérativa de ahorro y crédito : Estructura,funcionamiento, lo que está en juegoFIE

(Enero 1992)

CAHIER 3 La sécurité de l'épargne à la coopérative d'épargne et de crédit. Modélisation et étude de cas: Desjardins au QuébecF

(Junio 1993)

CAHIER 4 Définition d'un cadre juridique et opérationnel d'un réseau financier mutualiste: Donner la parole aux acteurs.L'expérience du projet ATOBMS au SénégalF

(Junio 1993)

CAHIER 5 L’approche réseau de Développement international Desjardins pour les coopératives d’épargne et de créditF

(Abril 1996)

CAHIER 6 Gestion par résultats à Développement international DesjardinsF

(Noviembre 1995)

CAHIER 7 Application de la politique « Genre et Développement »dans les programmes de Développement international DesjardinsF

(Abril 1996)

CAHIER 8 Modèle d’évaluation du risque pour les projets de Développement international DesjardinsF

(Abril 1996)

CAHIER 9 Étude de cas: Les caisses villageoises au Burkina FasoF

(Octubre 1996)

CAHIER 10 Étude de cas: La caisse associative d’épargne et de crédit des entrepreneurs et des commerçants de Bamako (CAECE)F

(Marzo 1997)




LISTA DE PUBLICACIONES

CAHIER 11 Étude de cas: La mise en place de caisses-mères dans le cadre du projet d’appui aux finances rurales de MadagascarF (Mayo 1997)

CUADERNO 12 Estudio de caso : Las cajas solidarias de MéxicoFE

(Marzo 1998)

CAHIER 13 La microfinance et Développement international DesjardinsFI (Septiembre 1997)

CAHIER 14 Étude de cas : « People’s Credit Fund » au Viêt-namFI

(Marzo 1999)

CUADERNO 15 Organizarse para el éxito : Supervisión y Agrupamiento de cooperatives de ahorro y crédito y de instituciones de microfinanzasE (Diciembre 2002)

CAHIER 16 Stratégies d’optimisation des transferts et échanges d’expertisesFI (Noviembre 2000)

NOTEBOOK 17 Is the RCC Microfinance model sustainable and replicable?PBC – DID Microfinance project case study in Luanping, ChinaI (Enero 2001)

NOTEBOOK 18 Lithuania’s Credit Union Network: Asociacija Lietuvos Kredito Unijos – A Case StudyI (Septiembre 2002)

CAHIER 19 L’impact des cooperatives d’épargne et de crédit au Burkina FasoFI

(Agosto 2002)

OUTIL 1 Principes et méthodologie d’implantation de changementF(Marzo 1997)

OUTIL 2 Le diagnostic du partenaireF (‘Marzo 1997)

OUTIL 3 Références majeures en microfinanceF (Julio 2000)

RECHERCHE 1 Facteurs de succès et d'échec du crédit agricole dans les pays économiquement moins développésF

(Junio 1992)

RECHERCHE 2 Les pratiques de microcrédit dans les pays en développement – Revue de littératureF

(Octubre 1996)

Actas del Seminario : “El Futuro de la Finanzas Solidarias” Quebec, Octubre 3-4, 2000FIE

(Septiembre 2001)

- I -

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN.......................................................................................1

CAPÍTULO 1: LAS REDES DE SERVICIOS FINANCIEROS COOPERATIVOS: MARCO CONCEPTUAL Y EXPERIENCIA LATINOAMERICANA................................3

1.0 BASES CONCEPTUALES....................................................................... 3

1.1 EL CONCEPTO DE RED ................................................................... 41.2 LA DIVISIÓN DE FUNCIONES A LO INTERNO DE LA RED....................... 71.3 LOS MODELOS ORGANIZACIONALES ............................................... 9

1.3.1 MER 01 - Cooperativas fuertes, Nodo subsidiario................. 101.3.2 MER 02 - Nodo fuerte, Cooperativas como distribuidores ..... 101.3.3 MER 03 - Cooperativas y Nodo desarrollados y

relativamente autónomos.................................................. 111.3.4 MER 04 - Nodos y CACs bien integrados ............................ 111.3.5 MER 05 - Formas no tradicionales................................ ...... 12

2.0 CONSIDERACIONES IMPORTANTES EN EL DESARROLLODE UNA RED .................................................................................... 13

2.1 DECISIONES ESTRATÉGICAS EN EL DISEÑO DE REDES.........................132.1.1 ¿En cuántos niveles se debe estructurar la red?....................132.1.2 ¿Cuál es la entidad fundamental de la red?.........................142.1.3 ¿Cuál es el tamaño relativo entre los componentes

del sistema?.....................................................................152.1.4 ¿Opera la red bajo un concepto de complementariedad

o de competencia?...........................................................162.1.5 ¿Cuál es el grado de unidad estratégica?............................172.1.6 ¿Cómo se aseguran la sostenibilidad y la autosuficiencia? ...172.1.7 ¿Qué lugar se le reserva al socio? ................................ ......18

3.0 EXIGENCIAS ESTRATÉGICAS DE LA OPERACIÓN EN RED...................19

3.1 NUEVAS EXIGENCIAS DE GESTIÓN..................................................193.2 DESAFÍOS EN LA REPARTICIÓN DE COSTOS Y BENEFICIOS................203.3 DESAFÍOS CON CARÁCTER COMPETITIVO.......................................203.4 PROBLEMAS DERIVADOS DE LA BASE FILOSÓFICA ............................21

4.0 ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS EN MATERIA DE REDES .........................................................................................22

- II -

ÍNDICE (Continuación)

CAPÍTULO 2: LOS MODELOS DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓNDE LAS CACS ................................................................ 27

5.0 LA R&S DE CACS Y LOS PRINCIPIOS DE BASILEA ..............................29

6.0 ARGUMENTOS EN FAVOR DE NORMAS COMUNES ..........................31

6.1 LA R&S DEL AZAR MORAL EN LAS CACS.........................................326.2 CONTROL DEL AZAR MORAL Y NORMAS DE CAPITAL .......................336.3 EL CAPITAL DE UNA CAC .............................................................346.4 CONFLICTOS DE AGENCIA Y SU REGLAMENTACIÓN .........................35

7.0 LOS MODELOS DE R&S DE CACS......................................................36

7.1 EL MODELO DE RISF ................................ ................................ ...397.2 EL MODELO ATOMIZADO/COMPETITIVO DE CACS..........................427.3 NIVELES DE DESEMPEÑO DE LOS DOS MODELOS: LAS EVIDENCIAS.....447.4 LAS DIFERENCIAS UNA VEZ MÁS: CONTROL DE CONFLICTOS Y

ESTRATEGIA DE NEGOCIOS................................ ...........................47

8.0 ¿QUÉ LE CONFIERE LA VENTAJA COMPARATIVA AL SISTEMA DE RISF?................................ ................................ ........................... 50

9.0 ENSEÑANZAS ADQUIRIDAS DE LA COMPARACIÓN DE LOS DOS MODELOS: RISF - AC........................................................................ 51

CAPÍTULO 3: PRINCIPIOS DE SUPERVISIÓN AUXILIAR PARA SISTEMAS DE COOPERATIVAS DE AHORRO Y CRÉDITO ....................................................................... 53

10.0 COSTOS DE AGENCIA Y SA:¦¦¦¡PORQUÉ FUNCIONA! ...........................60

11.0 LA SA COMO ENFOQUE MODERNO DE R&S DE INTERMEDIARIOSFINANCIEROS................................ ................................ ...................63

12.0 LA SA EN EL CONTEXTO DEL CONTROL INTEGRAL DE LAS CACS .....64

13.0 ANTECEDENTES HISTÓRICOS ................................ ...........................65

- III -

ÍNDICE (Continuación)

14.0 ESTUDIO DE CASOS .........................................................................66

14.1 ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE SA QUEBEQUENSE:EL MODELO DE OFICINA DE SUPERVISIÓN Y SEGURIDAD ..66

14.2 LA CORPORACIÓN DEL FONDO DE SEGURIDAD ..............................6914.3 ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE SA ALEMÁN: EL

MODELO DE FEDERACIÓN DE AUDITORÍA.......................................6914.4 FONDO DE SEGURO INSTITUCIONAL .............................................71

15.0 EL MARCO LEGAL E INS TITUCIONAL DE LA SA.................................72

15.1. ESTRUCTURA DE GOBIERNO DE LAS FEDERACIONES Y SU RELACIÓN CON LA SA ........................................................................................73

15.2 EL MARCO LEGAL........................................................................7415.3 LA OBLIGATORIEDAD DE LA AFILIACIÓN.........................................7515.4 EL NIVEL DE ESPECIALIZACIÓN DE LA LEY ........................................76

16.0 AUTORIDADES Y FUNCIONES PERTINENTES .....................................77

16.1 RELACIÓN ENTRE EL ÓRGANO DE SA Y LA AUTORIDAD ESTATALPERTINENTE ............................................................................... 80

17.0 EL ÁMBITO DE LA SA........................................................................82

17.1 AUDITORÍA/REVISORÍA FISCAL................................ ......................8217.2 SUPERVISIÓN PRUDENCIAL...........................................................8417.3 SUPERVISIÓN DE NORMAS DEONTOLÓGICAS Y PRÁCTICAS DE NEGOCIOS

................................................................................................8417.4 CALIDAD DE GESTIÓN .................................................................8417.5 CONTROL DE RIESGO DE LA RED ...................................................85

18.0 FINANCIAMIENTO DEL COSTO DE LA SA .........................................85

19.0 TAMAÑO DE LAS COOPERATIVAS ....................................................86

19.1 PRECISIONES DE TERMINOLOGÍA................................................... 87

ANEXO 1: MODELOS DE SISTEMAS DE CACS ...................................87ANEXO 2: EL NIVEL DE DESEMPEÑO DE LOS SISTEMAS

FEDERADO-EN-RED Y ATOMIZADO –COMPETITIVO...................................................................90

ANEXO 3: ESTRUCTURAS QUE CONTRIBUYEN AL CONTROLDE LAS CACS........................................................................95

ORGANIZARSE PARA EL ÉXITO: SUPERVISIÓN Y AGRUPAMIENTO DE COOPERATIVAS DE AHORRO

Y CRÉDITO Y DE INSTITUCIONES DE MICROFINANZAS PÁGINA 1

DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL DESJARDINS

INTRODUCCIÓN

Paralelamente al aumento de popularidad y envergadura de las organizaciones de microfinanzas, la integridad de sus operaciones y la sana dirección se convierten en preocupaciones de primera importancia de los participantes y actores de este sector.

El tema de la supervisión es el centro de esta obra. Los autores abordan la supervisión de las cooperativas financieras vinculándola directamente con su modo de organización. Uno como actor y otro como analista experto del sector,constataron que las redes financieras cooperativas mantienen una relacióndiferente con la reglamentación y la supervisión según su modo de organización. Defienden aquí la tesis que la organización de las unidades básicas de una estructura “federada”, con un alto grado de integración entre ellas, constituye no sólo una ventaja comercial y financiera cierta sino que también facilita la supervisión del sector.

Esta obra interesará tanto a los gerentes de las instituciones de microfinanzas como a las autoridades legales y de reglamentación bancaria y agencias de ejecución y proveedores de fondos.

El primero capítulo presenta varios modos de agrupación en red de las instituciones financieras. Allí se encuentran los diversos problemas que surgen durante suconstitución en red y en su funcionamiento. Asimismo, se hace referencia a algunos casos latinoamericanos.

El secundo capítulo presenta diversos modelos de regulación y supervisión e ilustra el importante vínculo que existe entre el modo de supervisión y de estructuración de las instituciones a supervisar.

La obra termina por la descripción de un estudi o de caso del modelo de supervisión auxiliar.

Esta publicación de Développement international Desjardins (DID) ha sidoredactada por colaboradores cercanos; Se trata del Sr. José Blanco, autor delprimero capítulo y del Sr. Klaus Fischer quien firma los capítulos 2 y 3. ElSr. Blanco se encuentra al empleo de DID desde 1997 donde ha ocupadosucesivamente los puestos de Consejero en Planificación Estratégica y Mercado y el de Director Regional de América Latina. En el año 2000 ha sido nombrado Director de Proyecto de asistencia técnica a lado de la Federación Nacional de lasCooperativas de Ahorro y Crédito (FENACREP). Posteriormente en Julio 2002, él es el director del programa de asistencia técnica al Microfinanciamiento rural(Huasteca, México) . El Sr. Fischer, es profesor del Departamento de Finanzas y Seguros en la Facultad de Ciencias de Administración de la Universidad Laval.Tiene en su favor varias colaboraciones de investigación efectuadas en el marco de la CREFA (Centro de Investigaciones en Economía y Finanzas Aplicadas) en la Universidad Laval; se trata de trabajos relacionados principalmente con el mundo de las cooperativas financ ieras.

Las opiniones expresadas en ese volumen son exclusivamente de los autores y deningún modo intentan representar la posición oficial de las instituciones que auspiciaron el trabajo o de las instituciones a las que están afiliados los autores.


PÁGINA 2 Y CRÉDITO Y DE INSTITUCIONES DE MICROFINANZAS





CAPÍTULO 1

LAS REDES DE SERVICIOS FINANCIEROS COOPERATIVOS: MARCO CONCEPTUAL YEXPERIENCIA LATINOAMERICANA

José Blanco1

Las redes de servicios financieros cooperativos no son nuevas en Latinoamérica. Ellas representan estructuras de organización que pueden cumplir un papel vital en el desarrollo de las finanzas solidarias. Pese a la idea común, una red no debe confundirse con una simple federación de CACs.

El presente documento, defiende la idea de que la organización de las unidades cooperativas de servicios financieros bajo una estructura federada constituye una ventaja compe titiva y facilita la supervisión del sector. En particular, se quieren presentar los fundamentos del concepto de red tal y como se entiende en el Movimiento Desjardins, es decir como un sistema integrado compuesto decooperativas de ahorro y crédito (CAC), de órganos de segundo grado y de empresas corporativas. Este material está formado por dos partes: la primerapresenta el análisis del concepto de red, sus componentes y los elementos de diseño de una red efectiva, concluyendo con una propuesta de cinco modelosposibles; la segunda (capítulos 2 y 3) discute la viabilidad de la idea de red y las distintas problemáticas que surgen en el proceso de construcción y consolidación de la misma, concluyendo con un recuento de algunas experienciaslatinoamericanas (sección 4).

1.0 BASES CONCEPTUALES

La simple mención del concepto de red refiere, de inmediato, a diversasconnotaciones. Si bien es una idea sencilla en sí misma, encierra un conjunto de sutilezas que refieren a las condiciones y requisitos para su funcionamiento. A nivel del movimiento cooperativo, el concepto de red recoge aspiraciones, a veces utópicas, de muchos pensadores desde los inicios del movimiento a mediados del siglo XIX, quienes imaginaron un mundo cooperativo tal como el sistemacooperativo de Charles Fournier. En el mundo de los negocios de hoy, el concepto de operaciones en red constituye una idea avanzada en materia de gestión de procesos de producción y de asociación de unidades empresariales independientes.

La noción de una red de organizaciones de servicios financieros y su operación, nos anuncia de por sí algunos elementos necesarios que constituyen el puntocomún de todas las experiencias que se presentan más adelante:

1El Sr. Blanco es un empleado de DID. Él es director del Programa de asistencia técnica al Microfinanciamiento rural en la región Huasteca, Mexico.




• La red supone la existencia de una o varias entidades de base dedicadas a ofrecer servicios y productos financieros a un grupo social o económicoespecífico. Éstas son las cooperativas de ahorro y crédito como entidades jurídicas independientes, aunque en otros tipos de red también pueden tomar otras formas jurídicas tales como los bancos comunitarios (Filipinas) o Cajas de Ahorro y Cajas Municipales (España y otros países europeos y sus réplicas en Perú).

• Estas unidades, puesto que están orientadas a atender directamente a losclientes, requieren la presencia de un conjunto de puntos de servicio, que pueden tener un grado mayor o menor de autonomía política y funcional.

• La buena operación de la red exige que se defina, para cada uno de sus componentes, un conjunto de funciones que se ofrecen localmente y otras,ofrecidas por el o los nodos centrales.

• Toda red opera alrededor de uno o varios nodos centrales que gozan de cierto nivel de poder y control otorgado por las estructuras de base2, y que es necesario para el cumplimiento de sus funciones asignadas.

• Las interdependencias en la red son definidas por medio de relaciones entre las partes, más o menos estrechas según el caso, y que se manifiestan por reglas operativas, repartición de costos, flujos de recursos financieros, humanos y tecnológicos.

• Toda red, para mantener su cohesión, necesita una ideología o concepción funcional que articule el conjunto y le ofrezca reglas deontológicas yoperacionales propias, uniformizando el comportamiento de las partes ycreando mecanismos para resolver posibles conflictos y facilitar la toma de decisiones.

Todos estos elementos constituyen un conjunto deseable de características que deberían formar una red de servicios financieros. Su presencia y buen diseño serían una garantía de estabilidad y desarrollo para la red. Sin embargo, diversas circunstancias han motivado que, en la realidad, en pocos países pueda hablarse de una verdadera red cooperativa. Varios factores entran en juego y explican esta realidad. Para entender claramente todo esto, es necesario que se analicen más en detalle estos conceptos y se confronten con la realidad latinoamericana para identificar las barreras que han surgido y, a la vez, los aciertos alcanzados en ciertos países.

1.1 EL CONCEPTO DE RED

Una red es un sistema en el cual las unidades que lo componen están relacionadas por interdependencias permanentes, y que se caracterizan por el cumplimiento de las siguientes condiciones:

2Existe en Latinoamérica cierta confusión entre Unión y Federación. Es importante aclarar que el concepto mismo de Federación supone la unificación de un conjunto de entidades bajo una autoridad común, mientras que una Unión refiere a un conjunto dinámico de elementos autónomos, sin la misma fuerza ni unidad que la anterior. En ambos casos, los miembros constituyentes mantienen su existencia independiente, pero lo que cambia es la naturaleza de las interdependencias. Además, en general una unión lo es de cooperativas de distintos sectores, mientras que la federación es, por lo general, sectorial (agraria, financiera, de transportes, etc.) .




• Las relaciones entre las unidades determinan la naturaleza e intensidad de integración de la red, siendo muc ho más estable y sólida en la medida en que estas interdependencias sean muy intensas y permanentes, es decir mucho más ligadas a la base estratégica de la red.

• Estas relaciones están basadas en los objetivos comunes que las unidades se han dado e implican un grado de interdependencia voluntariamente aceptado.En algunas circunstancias, puede existir una forma de obligación depertenencia a la red, pero el buen funcionamiento exige que las partesconvivan funcionalmente.

• Una red se justifica en función de los flujos de información, recursos ybeneficios entre las unidades de la misma, es decir que la red tiene una finalidad bien determinada, ya sea ésta seguridad, eficiencia, crecimiento, solvencia o varios objetivos a la vez.

Las organizaciones recurren a operaciones en red con la idea de obtener ventajas que son difíciles de alcanzar de forma individual. Por principio, una organización o empresa no integrará una red, cualquiera que sea su tamaño, si no obtiene ciertas ventajas. Podemos identificar al menos diez ventajas de operar en red3:

• Economías de escala, al permitir sinergias de inversión, operación y eficiencia.El conjunto de unidades puede proponerse proyectos mucho más ambiciosos por una fracción del costo.

• Economías de complejidad, al implicar una búsqueda continua de la eficiencia y permitir centros operativos más sofisticados a costos compartidos y que sirven a todas las unidades de la red. Unas unidades comunes pueden absorber las operaciones más complejas y, de esta forma, asegurar un desarrollo a largo plazo.

• Economías de tiempo al acelerar los procesos de diseño, desarrollo y ejecución de proyectos. Con la acción combinada de las distintas unidades y las sinergias entre ellas se pueden ganar etapas y mejorar la calidad de las iniciativascomunes.

• Mayor flexibilidad en las operaciones, especialmente en aquellas redes en las que existe una división funcional entre las partes. Una red con funciones distribuidas puede ajustarse a los cambios del entorno y a la competencia más fácilmente que las unidades individuales.

• Acceso a nuevas tecnologías, en particular para las unidades más pequeñas, que benefician del poder de inversión e investigación del conjunto.

• Diversificación de las fuentes de financiamiento, aprovechando lascapacidades y posibilidades financieras de todas las partes, mientras sediversifica el riesgo.

• Acceso a expertos de alto nivel, dada la mayor capacidad de inversión y de pago del conjunto.

3Esta enumeración se inspira en el libro de Poulin, Montreuil y Gauvin. L’entreprise réseau.Publirelais, Montréal, 1994.




• Reducción de los riesgos asociados a un proyecto o a una actividad al estaréstos compartidos por todas las partes. Facilidad para acceder a nuevosmercados, al combinar las capacidades comerciales de los componentes de la red y aumentar su capacidad de inversión y comercialización.

• Estructura operativa más ligera en las unidades de base, al ser asumidas por componentes especializados.

Estas ventajas no se concretan automáticamente, sino que requieren un diseño cuidadoso y una gestión adecuada de la red. Una red mal concebida o mal administrada puede convertir cada ventaja en una debilidad. Por supuesto, el concepto de red no se limita a una aplicación al sector cooperativo, y podemos encontrar ejemplos de él en muchas esferas de la economía y la actividadhumana. Existen cada vez más ejemplos de organizaciones o grupos empresarialesde distintas industrias organizados en red en todo el mundo. Unas industrias avanzadas, tales como la electrónica, la biotecnología y la banca, hacen uso de estructuras en red. Las redes más comunes en el sector financiero son las tarjetas de crédito, Visa y Mastercard, cuya organización se asemeja, curiosamente, a una cooperativa mundial de bancos e instituciones financieras.

Para los efectos de este análisis, nos interesa específicamente el modelo de la red de cooperativasfinancieras, un caso pocoestudiado por la literatura. De manera general,podemos afirmar que pocos ejemplos existentes de red de cooperativas financieras respetan y aprovechan las ventajas que hemosenumerado anteriormente.

En general, encontramosmodelos incompletos ohíbridos que reflejan

adaptaciones propias de la realidad de cada país. En la siguiente sección, comparamos detalles estructurales y medidas de desempeño de un grupo desistemas de cooperativas financieras organizados alrededor del concepto de red con otros que no lo son.

Una las características básicas del concepto de organización en red es laautonomía relativa y permanente de las unidades de base. Esta conservación de la independencia de las unidades de base es esencial para el concepto de red. En ciertos casos, la presión competitiva, regulatoria o las conveniencias estratégicas han hecho que las unidades de base decidieran fusionarse en una sola entidad. En este caso, dejamos de hablar de una red, y ya se trata de un banco cooperativo o comercial con una estructura jerárquica integrada verticalmente que no responde al concepto que estamos proponiendo. Aun así, frecuentemente las unidades de base, ahora sucursales, conservan un grado importante de autonomía, de poder de decisión local y de influencia sobre las decisiones tomadas en los nodos. En estos casos, podemos hablar de un híbrido entre la estructura de red y la estructura jerárquica de un banco con sucursales. Tendremos la oportunidad de presentar varios ejemplos más adelante.

Economíasde escala

Economías de complejidad

Economías de tiempo

Mayorflexibilidad

Acceso a nuevas tecnologías

Diversificaciónde fuentes de financiamiento

Acceso a expertos de alto

nivel

Reducción de los riesgos asociados

Estructura operativa más ligera

Acceso a nuevos mercados

REDESEM PRESARIALES

10 ventajas de la operación en red




1.2 LA DIVISIÓN DE FUNCIONES A LO INTERNO DE LA RED

Como se ha venido explicando, uno de los elementos básicos de un buen diseño de red consiste en una adecuada distribución de responsabilidades entre loscomponentes.

En particular el papel de los organismos de integración, tales como lasfederaciones nacionales y las uniones regionales, es el de servir de intermediarios entre las cooperativas de base, los mercados financieros y otras instituciones públicas (autoridades legislativas, fiscales, etc.).

En una red, la Federación o nodo central realiza distintos tipos de arbitraje, tanto internos como externos. Estos arbitrajes entre la red y su entorno adoptan engeneral la forma de relaciones y acciones de carácter político, como larepresentación ante el Estado, la gestión y modificación de un marco legal adecuado, la harmonización entre los objetivos de la red y las prioridades de desarrollo del país, el acceso a los mercados financieros formales, etc.

Tabla 1

FUNCIONES PROPIAS DE CADA NIVEL EN UN SISTEMA DE TRES NIVELES

Nivel de base Segundo nivel Tercer nivel

Servicios de movilización del ahorro y oferta de crédito. Servicios financieros y de seguros cuando el nivel de desarrollo lo permite. Operacionesúnicamente, o preferentemente,con asociados(personas físicas o morales).

Asistencia técnica, promoción del desarrollo, supervisión y control. Formación y selección de los recursos humanos. Promoción de nuevas cooperativas. Relaciones y proyección con el medio.Formación de dirigentes.Seguimiento a informesde supervisión.

Supervisión.Representación externa. Actualización del marco legal. Servicios de Caja Centralpara la gestión de liquidezy de Fondo de Seguridadpara la protección de los ahorros. Creación y operación de empresas especializadas en operaciones de volumen y con altos requerimientos de capital o tecnología(medios de pago, pensiones, seguros).

Nota: Cuando la red cuenta sólo con dos niveles, el segundo absorbe las funciones del tercero.

La Federación puede, además, cumplir un papel determinante en la promoción de nuevas organizaciones de base y en el acompañamiento del desarrollo de las mismas. Por ejemplo, ofreciendo servicios de asistencia técnica, supervisión y servicios financieros, el organismo de integración contribuye al intercambio de experiencias y tecnologías dentro de la red. Una de las funciones más importantes en materia de servicios de desarrollo es la de ejercer una forma de supervisión prudencial y de verificación financiera, con o sin respaldo legal completo, que permita revisar la aplicación de las normas de sana gestión financiera y evaluar el sistema de control interno (véase el capítulo 3 sobre «Supervisión Auxiliar» en este documento).




Sin embargo, la función más importante a largo plazo, y que toma un papel cadavez más determinante a medida que la red se desarrolla, es la que estárelacionada con el desarrollo y profundización de la actividad comercial y los negocios comunes. En efecto, a medida que la red crece y que la base asociativa se extiende, la necesidad de nuevos y más sofisticados servicios financieros para los miembros se convierte en una presión importante para las cooperativas de base, que no siempre tienen el tamaño ni los recursos para responder a la demanda. Este hecho toma relevancia adicional en el ambiente competitivo típico de losmercados financieros modernos.

Los consumidores están bombardeados con servicios ofrecidos por entidadesfinancieras de todo tipo que pretenden satisfacer estas necesidades sin tener en cuenta el valor efectivo a largo plazo para el consumidor y promoviendo el abandono de la “fidelidad” al movimiento cooperativo. Uno de los mayores impactos de la modernización de la industria financiera ha sido, para lascooperativas, el perder lo que por mucho tiempo se llamó mercados cautivos. La capacidad de las cooperativas financieras para competir en la generación de servicios financieros modernos es esencial.

Además, y en virtud de volúmenes de operación insuficientes, las cooperativas individuales no siempre pueden obtener buenas tasas de interés activas y pasivas en sus intercambios con el sistema financiero. Los organismos de segundo y tercer nivel, si logran el respaldo efectivo de sus cooperativas de base, pueden brindar un apoyo estratégico, ya sea operando productos financieros que por definición exigen un volumen importante para absorber las inversiones necesarias (tarjetas de crédito y débito, cajeros automáticos, fondos de inversión, etc.), o canalizando recursos que operan con ciclos financieros de más largo plazo (fondos de créditohipotecario, fondo de seguridad y estabilización cooperativa, fondos de pensiones, etc.). La gestión de la liquidez y la creación de un sistema de vasos comunicantes entre cooperativas excedentarias y deficitarias en recursos financieros constituyen una etapa casi obligada en este proceso de consolidación que, a menudo, está acompañado por la creación de sistemas de protección del ahorro.

Sin embargo, y al margen de todo lo que pueda hacerse en materia de negocios y operaciones, la responsabilidad esencial de los organismos de integración es de carácter estratégico. Esto es así, pues a ellos les corresponde asegurar, respetando el interés general de los asociados de base, la perennidad de la red comoherramienta de servicio en un sector determinado de la sociedad. La gestión de arbitrajes, la unidad estratégica de la red y la protección de sus fundamentos de naturaleza filosófica y de servicio son otros tantos elementos que merecen la atención de los dirigentes.

Las unidades de base, llámense cooperativas o de otra forma, tienen laresponsabilidad de ofrecer y desarrollar los servicios de conveniencia, atendiendo a los asociados en sus necesidades y manejando la red de distribución.

Siempre es muy conveniente que esta distinción entre los niveles se establezca con precisión. En general, cuando los organismos de segundo y tercer gradoinvaden las funciones de las unidades de base, u ocurre lo contrario, surgenproblemas serios y tensiones que pueden, incluso, terminar con la red. Latentación es grande, para unos y otros, y por ello las reglas de funcionamiento deben ser claras y la disciplina aceptada y respetada por todos. El análisis de casos concretos, más adelante, permitirá aclarar estas ideas.




1.3 LOS MODELOS ORGANIZACIONALES

La discusión teórica que se ha presentado, en particular cuando se ha visto a la luz de la experiencia latinoamericana, nos demuestra que existen múltiples formas, mas no infinitas, de estructurar una red de organizaciones de servicios financieros de base. Estos modelos organizacionales difieren no sólo por su forma, sino por las ventajas o limitaciones que presentan para el logro de ciertos objetivos.

Si bien la realidad es mucho más diversa que cualquier simplificación quepodamos hacer, creemos que, recurriendo a cinco modelos de estructuración de redes (MER), es posible resumir adecuadamente el análisis que acabamos de hacer llevándolo a un plano más operativo y concreto.

Como se ha explicado, aunque la integración es una aspiración bastante común en los sistemas cooperativos y otras formas de finanzas solidarias, la evoluciónhistórica de estas instituciones en los distintos países del mundo, y en especial en Latinoamérica, muestra una variedad en la que es fácil perderse. El intento de modelizar en cinco figuras las opciones posibles pretende ayudar a una mejor comprensión de estos fenómenos. También puede facilitar una toma de decisiones más consciente cuando un país o un grupo de instituciones se cuestiona sobre el mejor modelo a adoptar. Los cinco modelos que se presentan en la Tabla 2, son los siguientes:

M EM er cR 1

Tabla 2

MODELOS DE ESTRUCTURACIÓN DE REDES

MER 1Nodo

subsidiarioCACsfuertes MER 3

Nodo y CACsrelativamenteautónomos

MER 2Nodo fuerte CACs como

distribuidores

MER 5Formas no

tradicionales

MER 4Nodo y CACs

Bienintegrados




1.3.1 MER 01 - Cooperativas fuertes, Nodo subsidiario4

El primer modelo tiene como eje central las cooperativas de ahorro y crédito, que se dotan de una estructura complementaria de segundo o tercer nivel con el objeto de ofrecerse ciertos servicios que éstas no pueden o desean darse por sí mismas.En un modelo como éste, el poder de decisión estratégico reside en lascooperativas y el organismo de integra ción está sometido formal y efectivamente a éstas.

La buena marcha de este tipo de estructura exige que las cooperativas adquieran un buen nivel de maduración y ofrezcan una guía adecuada a su ente subsidiario.La federación, por su parte desempeña, desde un segundo plano, el papel de colaborador y acompañante.

Este modelo tiene la ventaja de asegurar raíces fuertes y un mejor control desde las bases. Su riesgo es que la diversidad de intereses y expectativas, y a menudo las disparidades de tamaño y recursos entre las cooperativas, pueda generar tensiones muy importantes cuando el sector adquiere cierta talla.

En Latinoamérica, las Federaciones débiles han llegado apenas a realizar labores de representación política y defensa. Casi todos los países han pasado por este modelo antes de evoluciones hacia alguno de los otros. En ciertos casos, la quiebra de los órganos de integración en determinadas etapas de desarrollo, ha dejado por años, y hasta décadas, al sector en una situación como ésta. Ya no por decisión estratégica, sino como resultado de crisis sistémicas.

1.3.2 MER 02 - Nodo fuerte, Cooperativas como distribuidores

Sea por decisión expresa de las cooperativas, o por razones de evolución histórica, el nodo central puede asumir un papel cada vez más predominante, siendo el caso extremo la fusión en una sola entidad, en la cual las antiguas cooperativas son simplemente puntos de servicio sin personería jurídica propia.

Esta posibilidad adquiere mayor potencialidad cuando se piensa que la lógica misma del negocio financiero impone la necesidad de un nodo central fuerte a medida que la red madura y crece. En efecto, los productos financieros sofisticados exigen altos volúmenes y elevados niveles de inversión, personal muy calificado y caro, y un peso político importante para equilibrar las acciones de la banca privada y del gobierno.

Todo ello obliga a constituir entidades cada vez más fuertes y, en ocasiones, a ceder una parte cada vez mayor de autonomía de las bases hacia la cúpula. Sibien ésta no es una tendencia fatal, hay que reconocer que es inevitable a menos que las cooperativas de base adquieran un tamaño considerable y que el sector mismo se plantee como un objetivo estratégico el fortalecimiento y permanencia de las unidades locales.

4El concepto de subsidiaridad refiere a aquellas acciones o servicios que vienen a reforzar, sin duplicar, una actividad principal. El concepto expresa dos ideas importantes: las cooperativas de base son el elemento más importante en la red, y las actividades del nodo central no deben competir ni duplicar lo que hacen las cooperativas. Los sistemas federados de gobierno normalmente se basan en este principio.




Ciertos aspectos de la operación de Fedecrédito, en Costa Rica, y de Uconal, en Colombia, adoptaron este modelo. El caso de COFAC, en Uruguay, muestra la situación extrema de fusión.

1.3.3 MER 03 - Cooperativas y Nodo desarrollados y relativamente autónomos

Cuando la unidad estratégica del grupo es débil, es común que existan grandes disparidades o crisis internas que dividen a las cooperativas de base. Es normal encontrar modelos en los que todos los componentes, locales y centrales,conservan un alto nivel de autonomía y coexisten entre sí, incluso compitiendo.

En efecto, se trata de sistemas en los cuales los distintos componentes del sistema logran un desarrollo importante: las cooperativas mantienen una participaciónactiva en el nodo central, gozan de gran autonomía y realizan accionescompetitivas por su propia cuenta, que a menudo son contrarias a la orientación común, por ejemplo mediante acuerdos comerciales con entidades competidoras fuera del sistema.

Este modelo es, en realidad, disperso y de red no tiene nada o casi nada. Lo presentamos como contraste y porque en muchas ocasiones éste es el resultado final de un proceso de desarrollo. En la mayoría de los países de Latinoamérica, se aplica este modelo.

Las Federaciones de cooperativas de ahorro y crédito, como las que existen en Ecuador, Honduras, Perú o Brasil, entre otras, representan este modelo.

1.3.4 MER 04 - Nodos y CACs bien integrados

Cuando el sistema adquiere cierta madurez, tanto en lo operativo como en lo ideológico, es posible articular una red en la cual los distintos componentes interactúan de manera sistémica, es decir que forman un conjunto coherente y solidario, donde cada una de las partes responde por el todo.

La operación de una red como un sistema supone que sea posible planificar las áreas de actividad de cada elemento constituyente, tanto en la base como en el segundo y tercer nivel. Significa, además, que existen mecanismos para compartir los costos operativos y los beneficios, compartir las inversiones y así operar de forma óptima.

El Movimiento Desjardins de Quebec, aunque no haya logrado una estructura óptima, es probablemente el mejor ejemplo de este tipo de modelo. EnLatinoamérica, no existen sistemas de este tipo, si bien algunos esfuerzos, como FEDERED en Costa Rica y UNIMED en Brasil, apuntaron tímidamente en esa dirección, sin llegar a operar realmente de esta forma.




1.3.5 MER 05 - Formas no tradicionales

Esta categoría agrupa un conjunto de modalidades diversas, no necesariamenterelacionadas o coherentes entre sí. Puede tratarse por ejemplo de iniciativas del tipo "Joint venture", donde las cooperativas de base, con o sin participación de la Federación, crean empresas por co-inversión para dotarse de servicios financieros.Aquí, se operaría bajo la forma capitalista (una acción, un voto), y no bajo la modalidad cooperativa (un socio, un voto).

Incluimos aquí ciertas experiencias de bancos cooperativos, que pertenecen tanto a cooperativas de base como a personas físicas (Bancos Sociedad Anónima que operan bajo una filosofía mutualista o cooperativa), como fue el caso en Colombia (Banco Uconal). En Argentina, toda una rama de bancos cooperativos fueempujada gradualmente a transformarse en Sociedades Anónimas bajo la presión legal y del mercado. También en ese país, un grupo de Bancos Cooperativos constituyó, a principios de los años 90, un Banco Mayorista con personería jurídica de S.A, que finalmente fracasó (Banco Mayo), mientras que una segundaexperiencia, agrupando a cientos de miles de microempresarios, ha demostrado vitalidad y capacidad competitiva (Banco Credicoop).

Recientemente, se ha creado en Perú una empresa especializada en servicios tecnológicos denominada Sistemas de Negocios para la Integración Cooperativa, SISNIC, propiedad de las cooperativas de base y la Fenacrep. Como todo ejercicio de modelización, él nuestro es imperfecto pero tiene la virtud de reflejar la diversidad de modelos viables que, en la vida real, se han desarrollado en distintos lugares del mundo. La siguiente tabla hace un paralelo entre estos cinco modelos y diferentes experiencias de integración en Latinoamérica y en el mundo.

Tabla 3

LOS MODELOS DE ESTRUCTURACIÓN DE REDES Y LAS EXPERIENCIAS REALES

Modelo Ejemplos

MER 01. COOPERATIVAS FUERTES,NODO SUBSIDIARIO

- Facach, Honduras- Fenacrep, Perú- Fedpa, Panamá- Bolivia- Cajas Municipales, Perú

MER 02. NODO FUERTE, COOPERATIVAS COMO DISTRIBUIDORES

- Uconal, Colombia (hasta 1997)- Fedecrédito, Costa Rica 1990-1993- Crédit Agricole, Francia

MER 03. COOPERATIVAS Y NODO DESARROLLADOS Y RELATIVAMENTE AUTÓNOMOS

- Bolivia- Fedecaces, El Salvador- México 1992-2001

MER 04. REDES INTEGRADAS DE SERVICIOS FINANCIEROS

- Movimiento Desjardins- Cajas Populares Mexicanas antes de 1991- Crédit Mutuel, Francia- Federed, Costa Rica 1995-1997

MER 05. FORMAS NO TRADICIONALES

- Bancos cooperativos (Argentina, Colombia,Costa Rica, Brasil)

- SISNIC, Perú




2.0 CONSIDERACIONES IMPORTANTES EN EL DESARROLLO DE UNA RED

La experiencia nos indica que la forma en que estos cinco modelos se estructuran puede variar de un país a otro, o de una red a otra, sin necesariamente perder las ventajas que ofrece la organización en red. También es cierto que es difícil encontrar un modelo puro. Esto también quiere decir que mientras se rescaten los elementos esenciales de un sistema de red, pueden concebirse variantes del mismo que se adaptan a las circunstancias específicas de cada país.

2.1 DECISIONES ESTRATÉGICAS EN EL DISEÑO DE REDES

Tarde o temprano, en el proceso de desarrollo de un sistema de finanzas solidarias, surge la pregunta de la forma y proceso de articulación de una operación en red. Para determinar la forma en que ésta puede estructurarse, debemos responder a algunas preguntas básicas. El análisis que sigue no pretende agotar el tema, sino simplemente ofrecer una presentación de alternativas sin atribuirles un valorparticular. A continuación, analizaremos las características de algunas redes y veremos de qué modo éstas han respondido a las preguntas claves quenormalmente surgen en estos procesos.

2.1.1 ¿En cuántos niveles se debe estructurar la red?

El número de niveles de una red depende de sus objetivos y operaciones. En un límite, es viable imaginar una red de un solo nivel, sin nodo central, pero es un caso casi teórico. De manera general, podemos afirmar que toda red puede estructurarse en dos o tres niveles, es decir con una sola entidad central como una Federación nacional, o mediante dos niveles de integración escalonados, tales como Uniones regionales y Federación nacional o Federaciones regionales y Confederación nacional.

Además de establecer el papel de los distintos componentes, de fijar la distribución de funciones y el grado de unidad interna y repartición de costos, la red debe estructurarse de manera tal que responda de forma adecuada y eficaz a la misiónpor la que fue creada. En esta decisión, entran en juego factores tan diversos como la extensión geográfica, la diversidad de cooperativas (sectores económicos, tipo de vínculo: abierto o cerrado, etc.) y la historia de la red.

Decisiones estratégicas en el diseño de redes:

1. ¿En cuántos niveles se debe estructurar la red?2. ¿Cuál es la entidad fundamental de la red?3. ¿Cuál es el tamaño relativo entre los componentes del sistema?4. ¿Opera la red bajo un concepto de complementariedad o de compe tencia?5. ¿Cuál es el grado de unidad estratégica?6. ¿Cómo se aseguran la sostenibilidad y la autosuficiencia?7. ¿Qué lugar se le reserva al socio?




Cuando se requiere la creación de empresas especializadas, la fórmulacorporativa, según la cual la federación tiene la propiedad total o mayoritaria de un conjunto de empresas que sirven a sus cooperativas afiliadas, constituye una variante interesante y permite la coexistencia de fórmulas cooperativas ycapitalistas de organización. Sin embargo esta fórmula debe aplicarse con especial atención para evitar una estructura piramidal de capital que debilitará el sistema bajo condiciones económicas adversas. Éste fue, sin lugar a dudas, uno de los factores que más contribuyó a la crisis de Fedecrédito, en Costa Rica, en 1998.

En América Latina, la situación típica consiste en una Federación nacional única, lo cual no impide que en algunos países existan dos federaciones, normalmentepor razones de política o historia (divisiones internas, división entre tradicionalistas y modernistas, entre rural y urbano, etc.).

Podemos afirmar que difícilmente, el número de niveles y de instancias por nivel responde a una lógica de optimización sistémica, pues ninguna de las redes existentes ha sido objeto de una planificación detallada y previa. De hecho esta repartición en diversos niveles podría variar en el tiempo para responder de la mejor manera a esta exigencia de optimización.

Por ejemplo, los años noventa impusieron a Desjardins la necesidad de revisar el número de instancias de segundo grado, e incluso el número de cooperativas de base. Luego de un intenso debate y múltiples estudios, el Congreso delMovimiento Desjardins adoptó la decisión de modificar la estructura en tres niveles, vigente desde 1932, para fusionar las 11 Federaciones regionales y la Confederación en una sola instancia. Desde mediados del año 2001, opera una nueva estructura en dos niveles: las cooperativas de base y una federación única acompañada de Consejos Regionales Cooperativos.

2.1.2 ¿Cuál es la entidad fundamental de la red?

La primer decisión estratégica necesaria para contestar esta pregunta consiste en identificar cuál es la entidad fundamental. Si son los puntos de servicio(cooperativas de base), entonces éstos tienen el papel protagónico y el nodocentral cumple funciones de soporte y asistencia, asignadas por las cooperativas de base (funciones subsidiarias). Frecuentemente, en modelos de red donde los puntos de servicio juegan el papel fundamental, el concepto de subsidiaridad estáacompañado del de descentralización, que insiste en que, dentro de lo posible, las unidades de base ejecuten las funciones de negocios principales, relegando a los nodos federados sólo las que no puedan cumplir eficientemente los puntos de servicio.




Si la entidad fundamental es el nodo (la Federación o Casa Matriz), entonces los puntos de servicio son elementos secundarios y, por lo tanto, con una autonomía limitada, siendo el caso extremo aquél en que las cooperativas de base pierden totalmente su figura jurídica y se transforman en sucursales de una entidadjerarquizada única.5

Por supuesto, el grado de autonomía relativa puede variar enormemente de un país a otro. Pero sin duda, el aspecto central es de índole filosófica y práctica: en unos países existe la convicción de proteger al máximo el carácter central de la cooperativa de base, y en otros la ley o la presión competitiva obligan amaximizar las ventajas de l sistema y, por lo tanto, a diluir el papel de las unidades locales.

Es indispensable recordar que la creación de estructuras complejas tiende aagravar los problemas de gobernabilidad y de costos de agencia. Una fuerte centralización, al atribuir el papel fundamental a los nodos, permite a losadministradores de las redes operar con escaso o nulo control de la membresía.Esto puede conducir fácilmente a una situación en la que los costos de agencia hagan más pesado el funcionamiento de sistema y, finalmente, pueden llevar, incluso, a su caída.

La realidad parece demostrar que las redes de servicios financieros solidarios donde se ha asegurado un buen equilibrio entre el nodo central y las unidades de base, con éstas como ente fundamental, han alcanzado el máximo de nivel de desarrollo a largo plazo. Así, prácticamente todas las redes exitosas de Europa (las alemanas Raiffeisen, las redes francesas, españolas, belgas e italianas), así como Desjardins en Canadá, han sido diseñadas alrededor de este concepto. En América Latina, como en Europa, aquéllas que han conservado un fuerte nivel dedescentralización del poder y han respetado el principio de la subsidiaridad, son las que han mostrado un grado de éxito mayor (COFAC, Banco Credicoop, RFC del Brasil, etc.). En cambio, las experiencias de centralización y poco respeto del principio de subsidiaridad han conducido frecuentemente al fracaso, tales como Banco Mayo, UCONAL, etc.

2.1.3 ¿Cuál es el tamaño relativo entre los componentes del sistema?

Los problemas de tamaño relativo son fundamentales en diseño de redes, pues ellos son la fuente de tensiones internas y de conflictos de poder. Los primeros tipos de problemas surgen cuando se presentan fuertes diferencias de tamaño y orientación estratégica entre las cooperativas de base, lo cual no sólo aumenta el riesgo de competencia entre ellas, sino que puede llegar a crear fuertes desequilibrios de poder.6

5La presencia de un ambiente competitivo no debe interpretarse como un elemento que, necesariamente, conduce a la jerarquización. Existen redes de cooperativas financieras en las cuales, aunque se operen bajo condiciones altamente competitivas, las unidades de base han conservado un alto nivel de autonomía sin aparentemente perder las ventajas competitivas. Dos ejemplos son los sistemas Desjardins y Raiffeisen. En algunas economías con más de una red, éstas pueden haber elegido caminos alternativos, una hacia una alta jerarquización y la otra, conservando la autonomía local, sin efecto aparente sobre la posición competitiva de la red. Éste es el caso de Francia, donde Crédit Agricole ha elegido el camino de la jerarquización mientras que Crédit Mutuel ha conservado su estructura descentralizada.Valga decir que el éxito relativo de Crédit Agricole en términos de tamaño, fue alcanzado antes de lanzarse al proceso de jerarquización.

6Hemos expresado la misma preocupación con respecto al tamaño relativo de las unidades de base al discutir de los sistemas de “supervisión auxiliar” donde se presentan dificultades del




Por ejemplo, cuando existen una o varias cooperativas muy grandes, que enocasiones equivalen al 40-45% del total de activos de la red, éstas se sienten en posición de desventaja ante sistemas de voto basados en la filosofía cooperativa clásica (un socio, un voto). En estos casos, las entidades grandes podrán intentar ejercer presión sobre el sistema para favorecer su punto de vista, aunque éste pueda ir en contra de los intereses del conjunto. Pero también puede ocurrir que el nodo central llegue a adquirir un tamaño que exceda la suma de sus organismos de base, otorgándole una autosuficiencia peligrosa para el equilibrio interno de la red. Este peligro es particularmente grave cuando al mismo tiempo no se respetan los principios de subsidiaridad y descentralización. Fue precisamente el caso deUCONAL en Colombia, donde la Federación se lanzó a competir contra sus propias cooperativas federadas, asumiendo la forma de Banco y aceptandodirectamente como socios a personas naturales.

Los problemas de tamaño relativo se agudizan cuando la estructura de poder y la toma de decisiones no reflejan adecuadamente el peso relativo de las partes. Por esta razón, es esencial en una red el intentar conservar una cierta uniformidad en el tamaño y peso relativo de las partes (periféricas o nodos), una tareaevidentemente difícil pero importante. Otra alternativa es crear mecanismos compensatorios en la toma de decisiones, como votos ponderados en función del activo, la membresía, el capital u otros criterios similares. En experiencias, sobre todo europeas, de consorcios cooperativos, se ha utilizado esta variante conrelativo éxito.

2.1.4 ¿Opera la red bajo un concepto de complementariedad o de competencia?

Sin duda, uno de los aspectos claves para la estabilidad y solidez de la red reside en el grado de complementariedad entre sus componentes. En efecto, en un sistema bien equilibrado, cada componente cumpliría una función que le espropia, permitiéndole optimizar el uso de los recursos y evitar la competencia y los conflictos con el resto de la red.

Sin embargo, y como en general las redes resultan de un proceso de desarrollo gradual e iterativo, es común encontrar duplicidades e incluso competencia entre las unidades de la red. El nivel básico es el de competencia entre cooperativas de base que operan en el mismo territorio o que, siendo originarias de dos localidades distintas, entran en competencia como resultado de la apertura de sucursales. Unproblema diferente surge cuando la Federación o las empresas especializadas compiten directamente con las cooperativas de base, intensificando las tensionesinternas de la red. Este tipo de situación puede surgir por razones de filosofía, falta de normas o simplemente por la dinámica comercial.

Esta clase de problemas es mucho más común de lo que la teoría podría hacer creer. En realidad, existe una tende ncia permanente a la entropía, que puede explicar los conflictos y tensiones continuas que vive toda red. Se puede afirmar que cuanto mayor sea la autonomía relativa de las unidades, mayor es el riesgo de competencia entre ellas. Estas prácticas, sin embargo, se alejan de los principios de funcionamiento en red, donde se enfatizan la complementariedad y lacoordinación que generan el máximo beneficio para el conjunto mientras se conservan los privilegios e independencia de las partes.

mismo orden. Es decir que las grandes cooperativas, por su importancia relativa y recursos, pueden incidir en la objetividad y transparencia de los procesos de supervisión.




2.1.5 ¿Cuál es el grado de unidad estratégica?

Sin duda, la capacidad de la red de competir y servir adecuadamente a sus socios depende en gran parte del grado y fortaleza de la unidad interna. Para nosotros, la unidad estratégica de la red es una resultante de varios factores: de la fuerza y grado de penetración de la filosofía propia a la red; del liderazgo y visión de sus dirigentes; de la existencia de normas claras de operación y absorción de costos compartidos y de la existencia de cierto nivel de equidad y equilibrio interno que permita a cada entidad sentirse en igualdad con respecto de sus pares.

Podemos encontrar ejemplos que reflejan distintos grados de intensidad en la unidad estratégica. En algunos casos, como en el Movimiento Desjardins, de Canadá, las cooperativas de base acceden a renunciar a una parte de suindependencia operativa para servir mejor a sus socios pero manteniendo su propia figura jurídica, mientras que en otros, como en COFAC de Uruguay, lascooperativas renunciaron incluso a su propia identidad jurídica para fusionarse en una nueva entidad. Por contraste, en Colombia, las cooperativas prefirieronmantener su actividad independiente de la Federación convertida en Banco y convivieron y compitieron con ella por muchos años.

Cada uno de estos escenarios tiene sus ventajas y desventajas, en términos de unidad estratégica, para realizar virajes o cambios estructurales importantes. En efecto, una mayor unidad interna facilita la focalización de esfuerzos y recursos.Sin embargo las opciones no vienen solas. Un grado elevado de centralización y jerarquización, si no está emparejado con mecanismos de control apropiados y normas de deontología, puede facilitar la unidad estratégica de la red y exponer el sistema a un alto riesgo de encontrarse bajo la dirección de una administración con preferencias por el gasto o por inversiones destinadas a hacer crecer los nodos o creando empresas corporativas de dudosa utilidad para el sistema, como ocurrió en Colombia y en Costa Rica.

Sin que puedan hacerse afirmaciones definitivas, la experiencia, dentro y fuera del cooperativismo con estructuras en red, sugiere que la presencia de una fuerte unidad estratégica, que podemos llamar «cultura de la red», favorece el éxito del sistema, mientras que su ausencia acaba minando el desarrollo del sistema en su conjunto así como la participación de los distintos actores.

2.1.6 ¿Cómo se aseguran la sostenibilidad y la autosuficiencia?

La dinámica interna y el carácter mismo de cualquier red deben mucho a los fundamentos financieros que aseguran su sostenibilidad a largo plazo. Este aspecto debe analizarse en términos de capital institucional, pero también en función del capital de trabajo y, por lo tanto, de las estructuras de cotización que permiten operar a las unidade s comunes y al nodo de la red.

Esto significa que debe existir un sistema por el cual las organizaciones de base capitalizan en primer lugar a su organismo de integración y lo sostienen a medida que crece y realiza inversiones estratégicas para el desarrollo de los serviciosofrecidos por la red. Cuando el organismo central crea empresas corporativas, surge también el problema de alimentar con capital a estas unidades de negocios.La suficiencia de capital es sin duda la base principal de toda instituciónfinanciera y la clave para todo desarrollo futuro.




Como la fuente de capital sigue siendo las cooperativas de base, y en última instancia los asociados, el crecimiento y desarrollo de la red se convierte en un desafío de primera línea.

Un segundo aspecto es el establecimiento de un sistema de cotización que permita la cobertura de costos necesarios a la operación del nodo central. En algunos países, donde la red está muy integrada e interdependiente, se establecen cuotas anuales en función de las operaciones y tamaño de cada entidad. En otros casos, se crean sistemas permanentes con una cuota básica de menor importancia y cotizaciones puntuales por proyecto. Por supuesto, la base de cualquiera de estos sistemas consiste en un buen sistema de costos y de planificación financiera.

Cuando la estructura de base no acepta o no puede cubrir los costos de operación y crecimiento de las funciones sistémicas, el nodo central se ve forzado a sustituir esas fuentes de ingresos mediante su propia iniciativa comercial o el recurso a fuentes externas, dos vías que reducen la autonomía e integridad de la red. Este fenómeno explica muchos de los fracasos de sistemas cooperativos en América Latina, como lo fueron el colombiano y el costarricense.

2.1.7 ¿Qué lugar se le reserva al socio?

Dado que tratamos de entidades cooperativas, cabe preguntarse cuál es el impacto de la estructura en red sobre la participación democrática en la toma dedecisiones. Cuando se trata de una cooperativa de base, el sistema es sencillo: un socio, un voto. Así, los socios reunidos en Asamblea Anual tienen la potestad en igualdad de condiciones de elegir y ser elegidos dirigentes, recibir información detallada sobre la cooperativa, aprobar los nuevos planes de acción y determinar la forma de distribuir los excedentes si los hubiera. En ciertos casos, cuando la cooperativa adquiere un tamaño significativo, se aplica el sistema de delegados.

Cuando se crea un órgano federativo o una unión, y en especial si se desarrolla una estructura de red grande y compleja, surgen problemas nuevos. Por ejemplo, la posibilidad real para cada socio de saber qué hace realmente su organización y de acceder a las esferas de poder político.

En muchos casos de grandes redes cooperativas en países desarrollados, se conoce que el asociado ya no participa realmente en la vida cooperativa. En tal situación, queda en manos de los dirigentes el ser o no fieles reflejos de las conveniencias, intereses y aspiraciones de los miembros. De ahí la importancia de normas deontológicas y de una filosofía cooperativa bien cimentada.

Es interesante notar que las grandes figuras del cooperativismo, aunquepromovieron la formación de redes desde muy temprano en el desarrollo de los movimientos de cooperativas financieras, estaban férreamente opuestas a que los gerentes de las unidades de base las representaran en los órganos de segundo grado de la red. El argumento principal de oposición es que era ingenuo tomar como punto de partida la coincidencia de intereses entre los miembros y los gerentes.Por lo tanto, y para evitar que los órganos federados reflejaran las opiniones y los intereses de los gerentes antes que los de los miembros, los repre sentantes debían ser miembros.




Con el tiempo, esta práctica se perdió. Hoy en día son generalmenteadministradores los que representan las unidades de base en los órganos de la red.

Aunque esto sea así y por razones prácticas, vale la pena no olvidar que éstos pueden no representar genuinamente, en todas las circunstancias, los intereses de la membresía.

3.0 EXIGENCIAS ESTRATÉGICAS DE LA OPERACIÓNEN RED

Los cinco modelos que se han presentado, así como la discusión sobre los factores de diseño, permiten poner en evidencia que en el desarrollo de las redes de servicios financieros, pueden surgir distintos grados de tensión estratégica que merecen ser discutidos, así sea de manera muy breve. Estas fuentes de tensión tienen que ver con exigencias nuevas que surgen, tanto en las unidadesindividuales como en las estructuras de segundo grado, debido a la operación en red.

3.1 NUEVAS EXIGENCIAS DE GESTIÓN

La operación de un grupo de entidades cooperativas bajo la forma de red,cualquiera que sea el modelo, exige una calidad de gestión y de recursos humanos que aumenta a medida que la red va madurando y creciendo en activos y asociados. Además, se necesitan sistemas operativos uniformes y más eficaces, una automatización de las operaciones y una inversión creciente en tecnología.

Cuando las redes de CAC adquieren cierto tamaño, las autoridades financieras desean someterlas a una supervisión similar o idéntica a la de los bancos. Esto significa el cumplimiento de normas y procedimientos exigentes y personalpreparado y de alto nivel. La supervisión financiera implica un control adecuado de los distintos tipos de riesgo, así como una buena capitalización.

Cuando la red no logra cierto equilibrio en cuanto a tecnología y desarrolloadministrativo, por ejemplo entre cooperativas muy modernas y grandes y otras pequeñas y atrasada s, surgen importantes tensiones entre ellas y crece el riesgo de fusiones originadas en crisis locales.

Finalmente, la operación en red y la evolución de la actividad financiera hacia productos y servicios más sofisticados suponen también una evolución del perfil y del tipo de recursos humanos necesarios. La introducción de cambios en las estructuras existentes necesita que el personal ejecutivo comprenda las fuentes de resistencia y sea capaz de asumir el liderazgo. A nivel del nodo central, el personal debe estar sensibilizado para entender las relaciones con las cooperativas de base y la cultura organizacional que las rodea.




3.2 DESAFÍOS EN LA REPARTICIÓN DE COSTOS Y BENEFICIOS

Toda actividad dentro de una red, y en especial aquellas nuevas que suponeninversiones en tecnología, implican la disponibilidad de recursos financieros,técnicos y humanos. El origen de estos recursos, la forma en que las cargas están repartidas entre los componentes de la red, y el momento y ritmo en que los beneficios serán distribuidos, son sin duda elementos centrales de tensiónestratégica a analizar en cada decisión que adopte la red.

Una buena capacidad de inversión y de cotización supone cooperativas de base sanas y fuertes, y un ente central bien administrado y eficiente en el uso de estos recursos. Para ello, las cooperativas deben disponer de capital suficiente y ser rentables, de manera que sus recursos excedentarios sirvan para financiar en parte al órgano central y al sistema como un todo, asegurándose de que se desarrolle y se modernice en beneficio de ellas mismas y sus asociados.

Esta dinámica, que parece lógica y deseable, es difícil de alcanzar. De ahí que en la vida real surjan importantes tensiones que resultan de desequilibrios de carácter financiero, e incluso problemas de carácter ético. Por ejemplo, la Federación se plantea algunos dilemas tales como decidir si sus esfuerzos deben concentrarse únicamente en sus cooperativas viables, si los nuevos negocios deben hacerse únicamente con las cooperativas grandes, si debe subsidiar y mantener cooperativas que han actuado con irresponsabilidad o mala administración, etc.En realidad, cada red debe encontrar su equilibrio, pero en todos los casos, es más sano establecer normas que permitan una solución equitativa a las disparidades entre componentes.

Al llegar el momento de asumir de forma conjunta el costo de una nuevainversión, se puede entonces comprobar la solidez y realismo de la integridad de la red. Más allá de los discursos, se demuestra la fuerza de la integración existente cuando se hace efectivo el costo compartido.

3.3 DESAFÍOS CON CARÁCTER COMPETITIVO

Desde un punto de vista estratégico y competitivo, la evolución de la industria financiera adquiere un gran interés para la gestión y la dirección de las entidades financieras de tipo mutual o cooperativo. En efecto, el hecho de que el punto de partida sea un conjunto de organizaciones locales que brindan servicios de ahorro y préstamo a personas de ingresos medios y bajos le otorga una connotaciónparticular al desarrollo del negocio, enfocándolo en la prestación de servicios de proximidad a una masa lo más amplia, geográfica y demográficamente posible.Esto significa estar allí donde los bancos no llegan, ofrecer productos a aquellosque éstos no atienden. En otras palabras, operar en condiciones que, a menudo, implican márgenes bajos y, por ello, exigencia de eficiencia y rentabilidad.

La cuestión de fondo tiene que ver con el tamaño apropiado para poder competir y ofrecer servicios de calidad a los miembros en un contexto en que la banca comercial es cada vez más agresiva, globalizada y multifuncional.




Ya sea que el proceso opte por una fusión sistemática y sostenida deorganizaciones, por una consolidación en paralelo y simultánea de servicios comunes y entes locales, o por la integración paulatina en una red de servicios financieros, entre otras posibilidades, siempre nos encontramos con las mismas preocupaciones:

• ¿De qué manera asegurar un desarrollo armonioso de la red que, a la vez,optimice las operaciones y asegure una buena integración de las distintas funciones financieras? Esta problemática ha generado esfuerzos dediversificación y creación de grupos corporativos en algunos países.

• ¿Cómo adaptar mejor la oferta de productos y servicios en función de lasnecesidades de los miembros? Y ello teniendo en cuenta las restricciones y particularidades del marco legal, como el desarrollo de la banca universal, y las especificidades de cada región o nicho de mercado.

• ¿Cómo ir integra ndo una tecnología bancaria que optimice las relaciones entre el «front end» (ubicado siempre en las sucursales o sedes de las cooperativas de base) y el «back office» (a menudo ubicado en centros operativos regionales o en el propio ente federativo)?

• ¿Cómo se asegura la venta cruzada y se permite una explotación, con fines de mercadeo, de las bases de datos de miembros?

De hecho, los casos latinoamericanos de fracasos en el desarrollo de redesconstituyen ejemplos incompletos o imperfectos de estas vías de desarrollo, que confirman la importancia de tomar en cuenta estos factores en la planificaciónestratégica de las mismas. La experiencia Argentina refleja, con la únicaexcepción de Credicoop, el fallo de un proceso de fusiones que llevó a ladesaparición de los distintos bancos que se crearon en los años 70, 80 y 90. El caso colombiano representó un buen ejemplo de lo que no debe hacerse encuestiones de desarrollo en paralelo de las unidades de base y de integración, llevando a una serie de interdependencias y de flujos de poder y de recursos, que al final creó un sistema inestable y con serios problemas de gobernabilidad.Tenemos, finalmente, el caso costarricense con su fragilidad en la base de capital y los problemas de gobernabilidad que se derivaron de una estructura asimétrica entre cooperativas.

3.4 PROBLEMAS DERIVADOS DE LA BASE FILOSÓFICA

El carácter asociativo o mutualista de la red genera tensiones que son propias de la organización cooperativa y no afectan de la misma manera una entidad bancariade capital acción, orientada únicamente al lucro. En efecto, en la entidadcooperativa, debe predominar el sentido de servicio al socio y a la comunidad, de forma rentable pero sin convertir el lucro en un valor en sí mismo.

A medida que la red madura y realiza operaciones financieras más sofisticadas, puede surgir gradualmente una tensión entre los cuadros administrativos, altamente calificados e impregnados de una cultura de eficiencia y modernidad, y los dirigentes de base, no siempre matriculados con estas ideas y más cercanos a las bases históricas e ideológicas de la red, lo cual provoca presiones entre el control democrático que corresponde a toda organización mutualista y el controltecnocrático que resulta de una operación más compleja y profesional.




Por supuesto, esta tensión no siempre se resuelve por la vía de una victoria de una parte sobre la otra; la mejor solución sigue siendo una especie de ósmosis que permite a ambas partes asimilar los fundamentos de la otra.

La existencia de cooperativas más y menos desarrolladas a menudo genera fuertes tensiones internas, pues unas pocas cooperativas muy fuertes cuentan con el mismo peso político que las cooperativas débiles, a menudo mayoritarias, pues en muchos casos se sigue aplicando el concepto de un socio un voto en organismos de segundo grado. Así, muchas decisiones de negocios son adoptadas por quienes no tienen ni costo que asumir, ni mucho que perder.

En efecto, el modelo cooperativo muestra limitaciones importantes cuando se tratade tener en cuenta el peso significativo de algunas organizaciones en términos de activos, riesgos y rentabilidad.

Este mismo tipo de desequilibrio puede surgir entre regiones, etnias, tipos de cooperativas (vínculo abierto y vínculo cerrado), etc. Por ejemplo, citemos las disparidades que surgen entre cooperativas urbanas y rurales cuyos portafolios de actividades difieren en función de las respectivas clientelas, pero que en virtud de procesos de consolidación e integración, se ven obligadas a homogeneizar sus operaciones y criterios de decisión.

El socio, en el centro de todos los cambios, a menudo no cuenta con lainformación necesaria para comprender adecuadamente el cambio que vive su entidad, y por lo tanto, va quedando al margen. Ésta es una tendencia muy peligrosa, pues el delicado vínculo que lo une a su entidad financiera puede verse afectado. El mayor desafío consiste seguramente en encontrar la forma demodernizarse y consolidarse como red financiera, al mismo o mejor nivel que la banca privada e internacional, reforzando a la vez el carácter asociativo y la primacía del miembro.

4.0 ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANASEN MATERIA DE REDES

Si bien hay poca documentación al respecto, está claro que el cooperativismo en todas las regiones del mundo ha conocido experiencias más o menos exitosas de integración en redes, siendo las más conocidas las redes europeas ynorteamericanas. En lo que corresponde al cooperativismo de ahorro y crédito latinoamericano, y desde una perspectiva histórica, podemos identificar cuatro etapas en el desarrollo de las redes con diferencias menores de un país al otro, y que fueron alimentadas a menudo por migraciones de europeos o por la acción de programas de asistencia y misioneros provenientes de Estados Unidos y Canadá.Las mismas se presentan a continuación, pero sin pretender alcanzar un modelo definitivo:




• promoción y creación de cooperativas de base;• creación de uno o varios organismos de segundo grado, tales como federaciones

nacionales, regionales o sectoriales;• crecimiento bajo un modelo tradicional de tipo federativo;6

• mutación, con o sin crisis mayor, hacia una nueva forma operativa yorganizacional más integrada en la cual se comparten funciones y recursos. En ocasiones, esto puede estar ligado a la creación de un órgano de tercer nivel.

En general, todos los países latinoamericanos iniciaron el desarrollo delcooperativismo de ahorro y crédito en los años cincuenta y sesenta, y lograron un nivel de madurez y consolidación importante en la década del 70.

Pero a partir de esa década, y en momentos diferentes, prácticamente todos los países han atravesado períodos difíciles que han obligado a pensar de nuevo las formas organizacionales tradicionales. Podríamos decir que vemos, enLatinoamérica, un proceso cíclico de crecimiento, consolidación y crisis, seguido de un resurgimiento y un nuevo ciclo, que se explica en parte por defectos en el diseño de los sistemas cooperativos financieros, y también por una normativa incompleta o inexistente, que dichosamente se ha ido corrigiendo.

Los desarrollos de las próximas décadas deberían hacerse con una mayorestabilidad, dado el refuerzo gradual que han venido teniendo tanto las normas de operación como los sistemas de supervisión formal de la actividad de lascooperativas financieras en casi todos los países.

Presentar rápidamente algunas de las experiencias latinoamericanas nos permite establecer la relación entre las consideraciones teóricas y la experiencia real en la región. Los ocho casos que se ilustran a continuación representan carencias de diseño que, a la larga, han llevado a una crisis. Lamentablemente, no existe en la región ningún caso de red bien articulada y sólida. Veamos lo que ocurrió en algunos países:

• En Colombia, la Federación de cooperativas, Uconal, siguió una evolución muy particular al decidir adoptar, en los años 80, una forma bancaria y, más tarde, ante la necesidad de captar capital y movilizar depósitos, aceptar como socios a ahorrantes inversionistas en forma directa, pero manteniendo sus actividades de carácter federativo dirigidas a sus cooperativas afiliadas (asistencia técnica, representación, etc.). El Banco Uconal era una figura especial, que a la vez que apoyaba sus cooperativas miembros en materia de desarrollo, competía con ellas en el mercado financiero y desarrollaba empresas corporativas. Almargen de las desventajas del modelo, hay que decir que el banco ofrecía a sus afiliadas la oportunidad de acceder a productos sofisticados y las apoyaba en materia de supervisión y formación de recursos humanos. Muchos consideran que esta bancarización y pérdida de valores cooperativos de la federación, fue la causa de su quiebra, a fines de los años 90. Como vemos, no se trató aquí de una verdadera red, a pesar de que se hablaba del sistema Uconal y había un permanente discurso federacionista.

6Utilizamos el término federativo en vez de federado para resaltar la diferencia de fondo entre estos dos conceptos. Mientras el segundo supone una forma de estructuración bajo ciertas reglas (distribución de poderes, responsabilidades mutuas, etc.), el primero es simplemente una formalidad, en el sentido de que las cooperativas integrando la federación no se sienten obligadas a respetar las normas que ellas mismas han fijado.




• En el caso de Uruguay, las cooperativas se vieron empujadas a integrarse como sucursales de la Caja Central, que ellas mismas habían creado unos años antes, para poder cumplir las nuevas normas de capitalización fijadas por el Gobierno. De esta forma surge COFAC, una nueva entidad cooperativa única, pero en la cual las antiguas cooperativas, hoy día sucursales, mantienen sus propiasinstancias de decisión y de participación local. COFAC se caracteriza por una intensa vida cooperativa al mismo tiempo que se esfuerza por competir de igual a igual con la banca extranjera predominante en el mercado financiero uruguayo, siendo en la actualidad la más importante institución financiera privada, propiedad de los uruguayos.

• Este mismo proceso, pero con mayor intensidad, se vivió en Argentina, donde las cooperativas pasaron, a mediados de los años 70, de más de mil a unas pocas decenas en menos de 4 años. Ellas fueron obligadas a respetar niveles de capital –y normas de operación superiores a sus capacidades organizacionales–por el Gobierno militar que buscaba una forma de hacerlas desaparecer.

El intenso proceso de fusiones, todavía lejos de completarse, significó sin duda una revisión profunda de los valores y formas de operación de loscooperativistas argentinos, que cuentan ahora con un sólo banco cooperativo, Credicoop, que ha logrado un impresionante desarrollo financiero. Muchos bancos cooperativos quebraron o fueron absorbidos a raíz de problemas de gestión y de capital. A diferencia de ellos, Credicoop es un banco de propiedad directa de casi 500 mil miembros, en su mayoría pequeños y medianos empresarios, por lo que en su estructura de gobernabilidad y en su filosofía, actúa como una cooperativa, aunque en su gestión y desempeño, muestra un comportamiento altamente bancario.

• En Costa Rica, después de una crisis de liquidez del sistema financiero en general que, en 1988, afectó seriamente a las cooperativas, éstas decidieronreforzar la Federación mediante la creación de un conjunto de empresasfinancieras especializadas, las cuales adoptaron la forma de entidadessubsidiarias. Fue así como se crearon un banco privado, un banco off-shore,una entidad de crédito hipotecario y una Caja Central, así como dos puestos de bolsa y una empresa de comercialización de planes de ahorro. La creación de este componente corporativo permitió el acceso al sistema financiero sinmodificar la naturaleza cooperativa de las organizaciones de base. Como las leyes impedían a las cooperativas ciertas operaciones bancarias, las empresas subsidiarias permitieron acceder a estas actividades. Más tarde, hacia 1995, las cooperativas aceptaron unificar también su imagen de marca bajo ladenominación FEDERED, contando con productos comunes (tarjetas de débito y crédito, cajeros automáticos, entre otros) y una supervisión indirecta de la superintendencia por medio de otra subsidiaria de la Federación (Audicoop). La fragilidad de la base de capital del grupo corporativo, unida a serios problemas de gobernabilidad y a un fraude llevaron el sistema a la quiebra en 1998.Fedecrédito no logró resolver los problemas de subsidiaridad con lascooperativas de base, y éstas nunca llegaron a identificarse completamente con la red. Cuando el órgano de segundo grado desapareció, las cooperativas de base continuaron operando, aunque absorbiendo una pérdida importante.




• En Panamá, hasta 1996, la Federación mantuvo una estructura de cortetradicional con sus cooperativas de base como operadores de serviciosfinancieros autónomos. FEDPA ofrecía servicios financieros complementarios como la Caja Central, un Fondo de Seguridad, la asistencia técnica y la representación. Más tarde, FEDPA adoptó una estructura de tipo corporativo para poder ampliar sus actividades hacia la banca y los seguros, creandodiversas compañías, entre las que destacaron una empresa de seguros y un banco local. Aquí se nota una evolución de modelo para aumentar laflexibilidad y eficacia de la red. Pero, al igual que en Costa Rica, la falta de control directo por parte de las afiliadas hizo que la Federación cayera en problemas de corrupción interna y que se generara una crisis que la llevó a la quiebra en 1998.

• En Perú, después de una fuerte crisis que casi llevó a la desaparición del sector, a inicios de los años 90, la Federación decidió recomponer sus actividades, centrándose en la supervisión y, de manera muy limitada, en la asistencia técnica. Se trata de un caso especial de Federación que ejecuta la supervisióndelegada en función de un mandato de la ley de bancos a las autoridades del sector financiero. FENACREP se aparenta más al modelo tradicional deFederación que no realiza actividades de intermediación. No se trata por tanto de una red, sino de una Federación que tiene por objeto principal lasupervisión.

Más recientemente, el autor ha promovido entre las cooperativas la creación de una empresa de su propiedad, SISNIC, con la idea de promover negocios conjuntos a partir de un sistema informático estándar.

• En Honduras, tenemos el caso de una Federación menos tradicional, con un fuerte rol de representación y defensa, que ofrece asistencia técnicapermanente a sus afiliadas pero que, de forma paralela y dentro de la misma estructura, realiza operaciones de intermediación financiera con recursosexternos tanto como de las propias cooperativas. En este caso, vemos unmodelo más cercano al de red, dadas las interdependencias entre cooperativas y Federación. Sin embargo, hay que recalcar que éstas son frágiles y que, como en otros países, es difícil movilizar a las cooperativas más grandes hacia proyectos comunes.

• En Bolivia, luego de diversos periodos de crecimiento y crisis, el sectorfinanciero cooperativo parece estabilizado en una figura de grandescooperativas independientes en la zona de Santa Cruz de la Sierra, las cuales conviven con débiles federaciones regionales casi inexistentes. Este resulta de una falta total de estructura de integración donde las cooperativas hanevolucionado de forma independiente. Algunas federaciones de corte regional nunca han logrado consolidarse o realizar una labor significativa, incluida la de la misma Santa Cruz. En la actualidad, ha surgido un nuevo interés por crear una Federación nacional pero queda por verse el modelo y alcance de esta iniciativa.

Si bien las figuras federativas existen en Latinoamérica casi desde la aparición del movimiento de cooperativas financieras, en los años 60, hay que reconocer que en su mayoría, no se trata más que de una integración formal. Cada cooperativa ha mantenido una gran autonomía política y empresarial y sólo en unos pocos países, y por periodos de tiempo relativamente cortos, hubo figuras que se asemejaron a la organización en red.




Sin embargo, hay que tener en cuent a que antes de los años 90, en ningún país existió una verdadera regulación especializada ni una competencia directa con la banca. No es sino en la última década cuando ambos fenómenos se presentan en algunos países.

La experiencia latinoamericana, como vemos, es rica en éxitos y fracasos, y aporta al movimiento cooperativo financiero una amplia gama de experiencias de desarrollo que hemos querido resumir en cinco formas de base. Esta diversidad de experiencias en el mundo de las cooperativas financieras en esta región pone en evidencia la necesidad de respetar criterios técnicos en el diseño de estasestructuras, así como la aplicación de procesos de gestión más estrictos yprofesionales. El papel activo de la reglamentación y la supervisión vendrían a reforzar el todo y a reducir el riesgo de crisis.

A modo de conclusión, podemos decir que todo movimiento cooperativo nacional tendrá ventaja de reflexionar de forma profunda acerca de las vías de desarrollo, o modelos, que mejor responden a sus aspiraciones y, una vez determinadas, trabajar sin descanso para lograr un alto nivel de consenso en su concretización. En particular, conviene que el modelo escogido se base en el marco legal para, de esta forma, ser reconocido por las autoridades regulatorias y de supervisión del sistema financiero.

Finalmente, hay que insistir en que, si bien no hay una receta única, es evidente que hay modelos más efectivos que otros, y, por ello, las decisiones de diseño no son para nada inocentes. Así como hay modelos de éxito, los hay también de fracaso.

Nada es tan provechoso como un buen conocimiento de lo que ganamos y perdemos en un proceso de integración de sus costos y beneficios concretos, y éste debe ser el punto central en las discusiones relativas al desarrollo de toda red de servicios financieros solidarios.




CAPÍTULO 2

LOS MODELOS DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DELAS CACS

Klaus P. Fischer7

El debate sobre regulación y supervisión de CAC que se está realizandoactualmente en Latinoamérica (LA), es un juego de opiniones, teorías y respaldos financieros. Sin embargo, este debate está ignorando el hecho de que, basados en las experiencias evolutivas de sistemas de CACs y en el análisis de suspropiedades, se pueden efectivamente extraer elementos que sirvan para articular una filosofía coherente de R&S para CACs. Es más, podemos presentar detalles de modelos y aportar evidencias que demuestran la superioridad, en la práctica, de ciertos modelos sobre otros. El modelo federado-en-red de organización,reglamentación y supervisión de CACs muestra niveles de desempeño que son superiores a los otros modelos. Por ello constituye un punto de partida que no se puede ignorar.

En esta sección, trataremos sobre la cuestión central del marco de gobierno, reglamentación y supervisión (R&S) apropiado para las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CACs).8

Comenzaremos por una discusión que preocupa a muchos dirigentes de CACs: la aplicabilidad de los «principios de Basilea». Precisaremos luego algunas ideas centrales acerca de las especificidades del marco de R&S para las CACs. Los pasos que seguiremos para esbozar una propuesta de marco de normas de R&S de CACs para LA, son los siguientes:

• Recalcar el principio bien establecido según el cual la existencia de la R&S bancaria se justifica por el hecho de que los bancos ofrecen productos que son un bien público que conviene proteger. Indicaremos también en qué medida es el caso de las CACs.

• Determinar la razón por la cual una parte importante de la reglamentación desarrollada para el sector bancario tiene por objeto controlar conflictos de azar moral entre los accionistas y los depositantes. Sin embargo, otro conflicto importante, el de agencia entre accionistas y administradores, no ha sido objeto de reglamentación.

• Argumentar que en las CACs aparecen también conflictos tanto de azar moral como de agencia, y que estos conflictos, aunque de naturaleza distinta a la que se presenta en un banco capitalista, pueden justificar una intervenciónreglamentaria fuerte pero distinta.

7El Sr. F ischer es un cercano colaborador de DID. Él es Profesor en el Departamento de Finanzas y Seguros de la Facultad de Ciencias de Administración de la Universidad Laval, Québec, Canadá.

8Utilizaremos la expresión reglamentación en el sentido de conjunto de reglas de juego legalmente establecidas por el Estado y que rigen el funcionamiento de las entidades objeto de estudio. Consideramos que ésta es la traducción correcta de la expresión inglesa regulation. En cambio, no utilizamos la expresión regulación, que entendemos más bien en su sentido keynesiano como acciones del gobierno destinadas a provocar una respuesta específica del conjunto de actores en la economía.




• Analizar los diversos modelos de R&S que existen a escala internacional para identificar los modelos que puedan considerarse como «aptos» para seradoptados en Latinoamérica. Para apoyar nuestras propuestas, procederemos a un análisis de las evidencias sobre el desempeño de estos modelos alternativos de R&S.

En todos los casos, el tratamiento será de índole «intuitiva», aunque el análisis estará basado con frecuencia en razonamientos más rigurosamente tratados a loscuales haremos referencia. Este análisis nos permitirá establecer áreas deprioridades» para un modelo de R&S para las CACs.

5.0 LA R&S DE CACS Y LOS PRINCIPIOS DE BASILEA

Es sorprendente el gran interés que han despertado recientemente los «principios de Basilea» –principios producidos por el Comité de Supervisión Bancaria (CSB)operando bajo el auspicio del Banco de Pagos Internacionales (BPI) de Basilea—entre los participantes del movimiento cooperativo financiero. Las razones son diversas. Por un lado, estos principios constituyen un punto de referencia crítico para la mayoría de las autoridades de R&S de sistemas financieros nacionales, bajo cuya tutela están cayendo un número creciente de sistemas de CACs. Al mismo tiempo, numerosas entidades monetarias y supervisoras bancarias de Latinoaméricahan mostrado un interés creciente por el sector de CACs. Esto implica que este sector puede verse obligado a adaptarse a un marco de R&S que emule los principios de Basilea. Finalmente, los dirigentes del cooperativismo financiero se preguntan abiertamente qué tienen estos principios que pueda servir para resolver los problemas de R&S que confronta el movimiento. Para muchos, estas normas son el único punto de referencia del cual pueden extraer inspiración comoconsecuencia de la realización de las normas reglamentarias tradicionales para el sector cooperativo en general son inadecuadas para el sector de CACs.

Uno de los objetivos de esta sección es demostrar que estos principios noconstituyen una guía coherente para la resolución del problema de la R&S de las CACs en Latinoamérica. Esto no significa que no sean un punto de referencia útil, e incluso importante, en aquellos aspectos en que sean pertinentes. Sin embargo, no pueden considerarse suficientes para ofrecer a las CACs el marco regulatorio integral que necesitan.

Para centrar el tema, definamos primero lo que entendemos por «principios de Basilea». Presentamos la noción en la tabla siguiente.




Principios de Basilea

LOS QUE SON LOS QUE NO SON

Un conjunto de prácticas de R&S de entidades financieras usadas por las autoridades bancarias de los diez países asociados al BPI y cuya homogeneización y difusión es promovida por esa entidad.

El CSB ha intentado dar cuerpo a estas prácticas comunes en un conjunto de «principios» articulados en el documento titulado Core Principles of Effective Bank Supervision (BaselCommittee of Bank Supervision, 1997).Un cuerpo reducido de reglas específicas de funcionamiento, basadas en acuerdos formales establecidos con respecto a las normasde capital mínimo. Por la naturaleza del problema de definir razones de capital mínimo, estos acuerdos también incluyen normas de calificación de cartera.

Un conjunto coherente de normas de comportamiento de los bancos y de las autoridades bancarias (a excepción de la normas de capital y de calificación de cartera).

Principios acompañados por propuestas concretas sobre cómo llevarlos a la práctica y cómo convertirlos en normas concretas.

A pesar de la vaguedad del concepto «principios de Basilea» ciertamente una posibilidad sería que las CACs adoptaran simplemente estos «principios». Ésta es una política que han intentado aplicar las autoridades de R&S de algunos países latinoamericanos y que podrían incluso imponer en el movimiento de CACs de varios otros países. En principio, esta política nos parece incorrecta. La razón central de este rechazo reside en el argumento siguiente:

Diseñar reglamentación eficaz es semejante a diseñar un contrato eficaz.Correctamente especificado, un contrato tiene en cuenta los incentivos a los que están sujetas las partes para actuar de forma que pueda perjudicar a las partes contrarias. Sus cláusulas las conducen a actuar dentro de los parámetrosestablecidos en el contrato y hacen que la verificación del cumplimiento de los términos del contrato resulta relativamente sencilla. Si está mal diseñado, ya sea en términos de obligaciones de las partes o de verificación, es probable que una de las partes perjudique a la otra, explotando las debilidades de la especificación del contrato.

La utilidad de este razonamiento reside en lo siguiente: una reglamentacióncorrectamente especificada también tiene en cuenta los incentivos a los que están sujetos los participantes del sistema financiero para actuar de forma que pueda dañar a otros participantes. Las normas están destinadas a forzar a las partes a comportarse dentro de parámetros deseables y simplificar la verificación de su cumplimiento. Una reglamentación mal diseñada, ya sea en términos de controlarlos incentivos perversos, favorecer los incentivos virtuosos o en la verificación, uno de los participantes terminará explotando las debilidades de la reglamentación en su beneficio.




Otro posible resultado no deseable de una reglamentación o de un contratoconsiste en introducir barreras que puedan encarecer la función de intermediación o limitar innecesariamente el crecimiento del sector.

Los principios de Basilea fueron establecidos para bancos comerciales, en su gran mayoría entidades con propiedad de acciones. Estos principios son una respuesta de los supervisores para controlar incentivos perversos que surgen de los contratos que dominan estas entidades. En la medida en que la naturaleza de los contratos en una CAC difiere de los de un banco com ercial, sería en principio erróneo aplicar literalmente aquellas normas diseñadas para éstos. La importancia de este concepto puede ser apreciada invirtiendo el argumento. A pesar de que algunos modelos de organización han producido sistemas con un desarrollo y unaestabilidad admirables, debido a la R&S de cooperativas financieras, a ninguna autoridad bancaria se le ha ocurrido intentar aplicar estos modelos a la banca comercial capitalista.

Esto no quiere decir que los principios de Basilea no sean un punto de partida extremadamente útil sobre el cual cabría apoyarse. En particular, las normas de capital mínimo, a falta de un análisis profundo del problema de capital en una CAC, son un excelente punto de referencia. Sin embargo, como veremos más en detalle, contra la creencia popular en el movimiento de CACs de Latinoamérica, estas normas pecan por defecto antes que por exceso.

6.0 ARGUMENTOS EN FAVOR DE NORMAS COMUNES

Ya hemos tratado el tema de la uniformización de las normas de R&S de CACs.Sin embargo, conviene resaltar de nuevo que la estrategia del CSB nos será de utilidad como ejemplo en otro sentido: éste ha construido un conjunto de principios y normas internacionales que hoy rigen el sistema bancario de numerosos países por un proceso de selección de normas exitosas –éxito medido por su eficacia en controlar los costos sociales que resultan del comportamiento aberrante de algunos participantes del sistema– en los países industrializados. Es más, el conjunto de principios y normas de Basilea resultan de una uniformización de sistemas de R&S dentro del grupo de los diez países que forman el BPI, aunque existan pequeñas variantes en práctica y las implantaciones institucionales específicas difieran en cada país. A partir de los primeros acuerdos alcanzados alrededor de 1988, el CSB ha promovido activamente y con éxito la adopción de estas normas fuera del grupode los diez miembros del BPI. En LA en particular, la adaptación de los principios de Basilea de R&S a los sistemas bancarios ha alcanzado un alto grado tanto de aplicación como de uniformidad.

La internacionalización de normas es un procedimiento que tiene eminentesventajas también para el sector de CACs. Como el banco, la CAC es unainstitución que ha alcanzado una presencia casi universal. Las CACs alrededor del mundo se diferencian entre sí sobre todo por el ambiente en el que operan, pero tienen una estructura institucional y prácticas de distribución interna de beneficios altamente uniformizada. Por esta razón, la naturaleza fundamental de los contratos financieros entre las partes contratantes de una CAC es exactamente la misma en Honduras, Argentina o Afganistán.




En la medida en que el propósito de la R&S es controlar incentivos perversos que resultan de la existencia de estos contratos, se justifica, como en los bancos, un enfoque casi universal en la R&S de las CACs, teniendo en cuenta, naturalmente, el nivel de desarrollo de los sistemas de cada país. Siempre que este documento vaya dirigido sobre todo a sistemas de CACs de LA, esta noción se aplica perfectamente.

6.1 LA R&S DEL AZAR MORAL EN LAS CACS

En esta sección, argumentaremos sobre una de las razones más importantes que justifica una intervención por parte de las autoridades de R&S bancaria, es decir el control del azar moral entre accionistas (un agente privado) y el depositante del banco (público). Este argumento es válido también en el caso de las CACs, aunque la fuente del azar moral entre acreedores y deudores netos sea distinta.Nos referimos a azar moral para designar el conflicto de intereses entre miembros que son deudores netos y acreedores netos con respecto a las CACs.

Sin embargo, uno puede preguntarse si la existencia de este conflicto de interésimplica necesariamente que la CAC deba estar sometida a una R&S por parte del Estado. Si es el caso, explicaremos en qué debe consistir esta R&S.

Veamos primero qué sucede en el caso de bancos comerciales. La existencia de azar moral entre los accionistas y los depositantes/acreedores de una entidadbancaria capitalista ha sido ampliamente estudiada tanto a nivel teórico como empírico. En esencia, el azar moral surge de las características del contrato entre ambas partes. El hecho de que una acción no sea otra cosa que una opción de compra sobre el valor residual de la entidad al cierre del ejercicio esparticularmente esclarecedora. El accionista, con su posición prolongada sobre la opción de compra, tiene derecho, al cierre del ejercicio, a “comprar» la entidad de los acreedores a su valor de ejercicio (el valor nominal de los pasivos) si el valor de los activos excede este valor nominal, o entregársela a los acreedores (declarar la entidad insolvente) en caso contrario.

Dado que el valor de cualquier opción financiera está positivamente ligado al riesgo de los activos subyacentes, los accionistas están sujetos a incentivos y a asumir riesgos superiores a los que conviene a los acreedores y depositantes. El carácter de bien público de los depósitos ha llevado al Estado a considerarconveniente proteger a los depositantes de estas formas de azar moral por medio de un conjunto de medidas de reglamentación que tienden a limitar la toma de riesgo por parte de los accionistas. Dos argumentos son particularmenteimportantes: i) prevenir o limitar expropiación de los depositantes por parte de los accionistas, y ii) monitorear la toma de riesgo. Ambos argumentos tienen como propósito explícito limitar el azar moral y, de este modo, limitar la probabilidad de insolvencia de las entidades. La respuesta de reglamentación destinada a controlar el azar moral en un banco capitalista ha sido el objeto de un debate internacional intenso y a una normalización considerable. Utilizando como base una lista producida por Benston [1994, p. 208] sobre el área de reglament aciónbancaria como objeto de coordinación internacional bajo el auspicio del CSB, las áreas que, directa o indirectamente, intentan controlar problemas de azar moral son:




• seguridad y solvencia de bancos individuales;• protección del depositante de origen nacional;• protección del fondo de seguro de depósitos;• preocupación internacional sobre la solvencia de entidades individuales.

En el caso de bancos comerciales, la existencia de azar moral entre un agente privado (los accionistas) y el público actuando como principal ha conducido casi universalmente a una respuesta de R&S fuerte por parte del Estado.

Bajo circunstancias específicas, pero altamente probables, los ahorradores netos (el público ahorrador) de una CAC controlada por una fracción de miembros deudores netos pueden estar sujetos a un nivel de azar moral semejante al de los bancos comerciales, aunque las razones sean distintas. Tal es la seriedad de esteproblema que algunos autores —así como ciertas instituciones multinacionales de desarrollo— no consideraron a la CAC como una institución fiable en el ejercicio de la intermediación financiera para sectores menos favorecidos de la población, a pesar de su eminente y demostrada capacidad para movilizar el ahorro del publico en estos sectores.9

Sin embargo, resulta también evidente que, para que la CAC pueda realizarsatisfactoriamente la tarea de intermediación financiera, es indispensable controlar su ejercicio de riesgo moral. El interés del público ahorrador justifica unarespuesta de reglamentación fuerte por parte del Estado, con objeto de controlar el azar moral que puede presentarse tanto en la CAC como en el banco capitalista.Algunas de las prácticas establecidas para su uso en el sistema bancario se podrán trasladar más o menos directamente a la CAC. Sin embargo, otras requieren ajustes importantes.

6.2 CONTROL DEL AZAR MORAL Y NORMAS DE CAPITAL

Una de las medidas más importantes adoptadas por las autoridades de R&S son las normas de capital mínimo. Muy brevemente, el acuerdo de Basilea (1988)establece que el capital de un banco debe constituir un mínimo del 8% de los activos ponderados por el riesgo conforme a ciertas reglas. Si estos activos se sitúan entre un 4% y un 8%, deben estar constituidos de capital previamente definido (capital de Grada 1, del inglés Tier). El resto se puede componer de deudas subordinadas o convertibles (capital de Grada 2) 10. Estas normas tienen como objetivo evidente dar una seguridad mínima a los depósitos en forma de capital de riesgo.

Como en el banco comercial, unas normas patrimoniales pueden contribuir a generar un mínimo de seguridad que proteja los intereses de los ahorradores netos.Por esta razón, si tomamos las normas de capital mínimo de Basilea como punto de referencia, podemos afirmar sin ninguna dificultad que para propósito de la R&S de las CACs, estas normas pueden ser perfectamente apropiadas (por ende,aplicables y útiles).

9En el caso de las CACs, constituyen solamente una posibilidad, claramente controlable, mientrasque en un banco comercial, es un hecho ineludible. Nadie ha puesto en duda la contribución de los bancos comerciales en el desarrollo económico de economías de mercado. Una R&S adecuada ha sido la respuesta universal.

10Diez años más tarde, en 1998, se firma un nuevo acuerdo permitiendo el uso de ”modelos internos de gestión de riesgo para establecer el capital mínimo requerido. Ignoraremos por el momento este nuevo acuerdo, ya que raramente las CACs hacen uso de modelos de gestión de riesgos elegibles para la determinación del capital mínimo consistente con el nuevo acuerdo.




En la práctica, la gran mayoría de las CACs a escala mundial satisfacenholgadamente estas normas, con márgenes que exceden ampliamente los de los bancos de acciones.

6.3 EL CAPITAL DE UNA CAC

Sin embargo, el problema no está resuelto. En el banco de acciones, la definición de capital es sencilla: se compone del valor de las acciones, al valor de mercado o contable, más las utilidades acumuladas y reservas. La primera complicación en la aplicación de estas normas aparece con la definición de capital en la CAC.Una primera aproximación nos permitiría afirmar que las aportaciones constituyen capital. No existen muchas CACs cuyas aportaciones, más el excedente deoperaciones (utilidades) acumulado, no exceda holgadamente un 4% de losactivos (ponderados para el riesgo).11 Esta situación también tuvo como resultado que numerosos «bancos cooperativos» europeos se merecieran excelentescalificaciones por parte de Standard & Poors y otras agencias entre las más altas de la industria12. Sin embargo, estas cifras ocultan el problema de que, a diferencia del banco de acciones, las aportaciones se pueden retirar más o menos a voluntad, dependiendo de las restricciones que puedan imponer las reglamentaciones locales y los estatutos de constitución de la CAC. El problema entonces reside menos en las normas mínimas de capital que en la definición de los componentes del capitalde la CAC, que deben estar incluidos bajo estas normas. También hay queconsiderar cuáles son las libertades de retiro de fondos que se les da a losmiembros una vez que constituyen una de las Gradas de capital. A este respecto, existe un debate de considerable importancia que se está llevando a cabo a nivel internacional en busca de soluciones. Algunas de estas soluciones no son más que intentos de adaptación de las definiciones de los títulos emitidos por las CACs a los principios articuladas para bancos de acciones por el CSB de Basilea13. En este sentido, las normas de Basilea son insuficientes ya que no tocan los problemas asociados con la definición de capital en una CAC. Las normas de CACs deben ir considerablemente más allá de la definición de las gradas, los porcentajes y la calificación de cartera para incorporar otros elementos que contribuyen a la particularidad de esta entidad.

Aunque reconocemos que las normas de patrimonio adaptadas a las CACsrepresentan un componente esencial en un marco de R&S adecuado, preferimos no expresar una opinión firme sobre este tema. Al mismo tiempo que esta situación refleja el estado del debate sobre normas de capital para CACs, evitamos también dar un falso sentido de seguridad con respecto a la validez de las sol uciones que podríamos proponer. Un tratamiento considerablemente detallado de losproblemas conceptuales y legales asociados al concepto de capital en la sociedad cooperativa en general se encuentra en Celaya [1992].

11Esta afirmación es posiblemente inoperante para entidades cooperativas que han adoptado una forma legal muy próxima a un banco comercial privado, como el Banco Credicoop enArgentina, entre otros.

12Véase Taillon (1997) para una descripción de la perspectiva de Standards & Poors de calificación de los bancos cooperativos y del papel del capital en este tipo de instituciones.

13Un documento de particular interés en este debate es el artículo de McVeigh (1997) y las demás contribuciones hechas en el volumen de International Co-operative Banking Association Journal (Vol. 9, 1997).




6.4 CONFLICTOS DE AGENCIA Y SU REGLAMENTACIÓN

Los conflictos de agencia, una fuente importante de inestabilidad en el sistema de CACs, representan una situación completamente distinta. Estos conflictos, y sus costos correspondientes, existen también en el sistema bancario tradicional, como en cualquier otro tipo de entidad de propiedad capitalista, ya sea ésta del sector real o financiero. Sin embargo, prácticamente ninguna de las normas dictadas con el objeto de reglamentar el sistema bancario tiene como finalidad controlar este conflicto. Vemos, por lo menos, dos razones para esta omisión:

1. Los conflictos de agencia más importantes en un banco afectan solamente a los administradores y propietarios. En el banco tradicional, el conflicto se presenta entre un agente privado (los administradores) y un principal, que también es privado (el accionista). Si la capacidad de pagar o de ahorrar puede serconsiderada un bien público, la posibilidad de poseer acciones y realizarganancias o pérdidas como resultado de estas inversiones, no lo es.14 Elcarácter privado de la pareja agente-principal justifica la ausencia de una respuesta reglamentaria significativa por parte del Estado.

2. La estructura de gobierno de la empresa capitalista provee mecanismosefectivos disponibles a los propietarios para que éstos puedan controlareficazmente los costos de agencia, especialmente en el caso de propiedad concentrada, como es frecuentemente el caso en mercados emergentes. Si es cierto que unos costos elevados de agencia pueden contribuir a la insolvencia de una entidad bancaria, no parece ser un hecho suficientemente frecuente en la práctica para que supervisores y legisladores hayan visto la necesidad de utilizar recursos públicos para su R&S.

Vemos entonces que existe una diferencia importante entre los conflictos de agencia que se presentan en el sector bancario capitalista y las CACs. Mientras que en el banco tradicional, el conflicto se presenta entre un agente privado y un principal privado, en las CACs, el conflicto se sitúa entre un agente privado y un principal, que es el público ahorrador. Si el carácter privado de la pareja agente-principal justifica la ausencia de una respuesta reglamentaria significativa por parte del Estado, el carácter público del principal en los costos de agencia en la CAC justifica una respuesta reglamentaria significativa. Aunque sea de naturaleza diferente, resulta de intensidad parecida a la que se practica para controlar los problemas de azar moral en el sistema bancario tradicional.

14Sin embargo, existen numerosas instancias en las que los gobiernos han considerado conveniente prevenir, por medio de intervenciones directas, caídas importantes en los mercados accionarios. De este modo, se previenen pérdidas por parte de inversores privados. Lasintervenciones del gobierno de Malasia y de Hong Kong en el contexto de la ”crisis asiática” son ejemplos recientes. Aunque el resultado sea el mismo, este tipo de intervenciones puede deberse al menos a dos razones: i) prevenir pérdidas consideradas «injustificadas» a inversores nacionales; ii) la información contenida en una caída de precios en la bolsa es considerada como un factor desequilibrante para los mercados financieros nacionales.




Aún más, siendo un fenómeno universal asociado a la naturaleza de la estructura corporativa de la cooperativa, y por lo tanto independiente del regionalismo, parece recomendable el desarrollo de normas internacionales de reglamentación destinadas a controlar estos tipos de conflictos en el seno de la CAC.15

La pregunta clave es cómo debe adaptarse el modelo de R&S para CACs para controlar efectivamente este conflicto. Abordaremos la respuesta presentando los modelos dominantes de R&S de CACs en países desarrollados y sus niveles comparados de desempeño. Después, analizaremos en qué medida estos sistemas están diseñados para controlar conflictos de agencia en el seno de la CAC. De este análisis, extraeremos la respuesta a la pregunta del marco de R&S adecuado para controlar estos conflictos.

7.0 LOS MODELOS DE R&S DE CACS

En los siguientes temas de esta sección, trataremos de ver si existe, como para los bancos, una experiencia internacional establecida sobre prácticas de R&S de CACs y en qué medida estas experiencias pueden servir como modelo para la R&S de CACs. Más concretamente, intentaremos determinar si, basándose en lasexperiencias evolutivas de sistemas de CACs y en el análisis de sus propiedades, se pueden extraer elementos que sirvan para articular una filosofía coherente de R&S destinada a controlar los dos conflictos mayores de intereses (azar moral y de agencia) en un sistema de CACs cualquiera. Por lo que puede observarse en la literatura, parece que la respuesta no es evidente. En efecto, la mayoría de los escritos, aun los que provienen de agencias internacionales tales como el CGAP (Christen y Rosemberg [2000]), enfatizan la heterogeneidad de arreglos y laausencia de normas comunes establecidas16. Incluso el texto de Hubental yGattelet [1998], eminente trabajo de compilación de prácticas de R&S en LA, deja al lector con la impresión de la ausencia total de modelos establecidos y prácticas comunes exitosas.

Si fuera cierto que no existe ninguna norma o modelo de R&S con una historia de aplicación exitosa, el debate sobre cuál debería ser el modelo a aplicar seconvierte en un juego, ya sea de opiniones, sobre quién esgrime la teoría más

15La importancia de este punto será más precisa con un ejemplo. En el caso de Colombia, un país con uno de los mejores marcos de R&S bancaria en LA, los tres bancos cooperativos quebraron en 1998. La razón de estas quiebras no fue, como es costumbre en un banco, debida a una cartera morosa masiva, sino a un abuso de costos de agencia por parte de sus administradores (véase Fischer y Desrochers, 1999, para más detalles). La excelente supervisión de la Superbancaria de Colombia fue inadecuada para controlar los costos de agencia de estas entidades, aunque suficientemente buena para forzar la intervención de la entidad antes que su patrimonio fuese consumido. No existe ninguna razón para que la Superbancaria modifique su estilo de supervisión para adaptarla a estas situaciones: esto no es un problema en la banca comercial de propiedad privada. El problema reside en la total inadecuación de los bancoscooperativos de estilo latinoamericano, como los que han aparecido en varios países y han seguido el modelo de UCONAL, uno de los bancos caídos, además de los marcos de R&S que permiten el surgimiento de este tipo de entidades cooperativas.

16Tal vez sea necesario señalar que el texto citado (Christen y Rosenmberg [2000]) hace referencia a intermediarios microfinancieros (IMF) en general y no a CACs en particular. En este sentido, la afirmación de los autores puede ser justa. Sin embargo, en la medida en que la CAC es, sin lugar a dudas, el IMF más importante globalmente hablando, por ejemplo en términos de activos, ya sea entre países industrializados o en vías de desarrollo, no podemos sino concluir que la afirmación se aplica también a éstas, y en esto diferimos.




convincente o quién tiene el mayor respaldo financiero. Mal podríamos entonces hablar de un modelo único de R&S de CACs para LA.




Es precisamente la conclusión a la que llegan los autores mencionados. Ésta sería una situación lamentable. Pero afortunadamente, podemos proceder con una base más sólida que ésta. Aunque sea cierto que el debate que se está realizandoactualmente en LA, sigue siendo un juego de opiniones, teorías y respaldosfinancieros, este debate está ignorando el hecho de que, basados en las experiencias evolutivas de sistemas de CACs y en el análisis de sus propiedades, se pueden efectivamente extraer elementos que sirvan para articular una filosofía coherente de R&S para CACs. Es más, podemos presentar detalles de modelos y aportarevidencias que demuestran la superioridad, en la práctica, de ciertos modelos sobre otros y es lo que haremos más adelante.

Para llegar a este resultado, es necesario mirar más allá de las apariencias y tomar una perspectiva realmente global. El problema reside, en parte, tanto en el contraste que existe con el sistema bancario capitalista como en la ausencia de normas internacionales explícitamente escritas por una agencia internacionalcomo el BPI, lo cual hace su reconocimiento más difícil. En efecto, al igual que con los sistemas bancarios antes de la creación del CSB de Basilea, lasexperiencias evolutivas de R&S de CACs han seguido caminos relativamente independientes y lo han hecho hasta hoy. En consecuencia, las normas y reglamentaciones bajo las que operan son el resultado de un proceso deadaptación para conformarse a las situaciones subyacentes, corrigiendo su curso en detalles menores o en saltos cualitativos importantes durante su proceso deevolución. Este fenómeno de evoluciones independientes podría sugerir quedeberíamos encontrar tantos sistemas como economías existan.

A pesar de este hecho, una inspección de las experiencias de esquemas de organización de sistemas de CACs que se observan en un conjunto de economías «visibles», es decir sobre cuya experiencia existen datos fácilmente accesibles, nos permite concluir que, a pesar de la multiplicidad de experiencias históricas, parecen existir dos modelos dominantes con algunas variantes internascondicionadas por el marco legal bajo el cual operan. Para el propósito de esta presentación, llamaremos estos sistemas los esquemas atomizado-competitivo yfederado-en-red, respectivamente, por razones que haremos evidentes másadelante. Los sistemas federados-en-red son los que en el Capítulo 1 de este volumen fueran descritos como las Redes Integradas de Servicios Financieros(RISF)17. Por lo tanto, para propósitos de consistencia utilizaremos simplemente la sigla RISF al referirnos a estos sistemas. En el cuadro del Anexo 1, hacemos una presentación estructurada pero breve de las principales diferencias ycomonalidades dentro de los dos modelos. Esa presentación no hace justicia a la riqueza de arreglos institucionales presentes en ambos sistemas. Sin embargo, hemos intentado resaltar los aspectos que consideramos más importantes para nuestro análisis. Por brevedad, evitaremos reproducir los detalles de esa tabla aquí y le recomendamos al lector un análisis detallado de esa tabla. Haremosreferencia a algunos puntos que consideramos esenciales para la reglamentación de azar moral y costos de agencia, tema que aquí nos preocupa.

17La categoría MER03 de la Tabla 3 del Capítulo 1.




Federación/Red Cooperativa

(Representación política)

Red Corporativa(Servicios financieros y de

adm inistración)

Red de Control(O ficina de control y

seguridad o federación de auditoría)

C A C

Inspector deinstitucionesfinancieras

Serviciosfinancieros

Gobierno yRepresentación

Red deseguridad(SdD )

Regulacióny supervisión

Control

Estructura de representación

Estructura de control

Estructuracorp./operacional

7.1 EL MODELO DE RISF

Algunos ejemplos de este sistema son, entre otros, el cooperativismo alemán, austriaco, francés, holandés (Rabobank) y el quebequense. En este modelo, la concepción del sistema completo de CACs es una unidad orgánica institucional en la que el sector cooperativo en su conjunto se considera como «un banco más» que ejerce la competencia con el resto del sistema financiero capitalista. En cambio, en lo interno, los dominios (profesionales, territorial, etc.) de operación o vínculos de base se encuentran claramente delimitados y evitan la competencia directa entre unidades. El resultado de este modo de funcionamiento del sistema es un mínimo de competencia a nivel inter-CAC pero una competencia abierta con otras instituciones del sistema financiero (Ej. Bancos).

En términos generales, existen en estos sistemas tres grandes estructuras confunciones distintas que operan en paralelo. Estas tres grandes estructuras y sus funciones son las siguientes:

1. La estructura de representación sindical/política del movimiento. Esta estructura tiene la función de representación sindical de los movimientos y puede consistir en una federación, una confederación, con o sin asociación con otros tipos de cooperativas. La existencia de esta estructura no hace del sistema un sistema federado-en-red.

2. La estructura corporativa u operacional. Esta estructura consiste en una red de CACs de base y de entidades de segundo o tercer nivel que puede componerse de una variedad de instituciones. Los elementos t ípicos de esta estructura son:




- Una base que consiste en un número elevado de pequeñas CACs conmembresía estrictamente limitada al ámbito regional local o profesional.Estas pequeñas CACs locales se encuentran federadas al nivel regional y/o nacional, formando una estructura casi-bancaria nacional o regional. Una ausencia de CACs-multiagencias de carácter supraregional o nacional(aunque puedan existir CACs multiagencias de carácter local) o estructuras corporativas que compiten directamente en servicios y productos con las CACs de base locales.

- La superestructura corporativa consistirá al menos en un sistema decooperativas o bancos cooperativos de segundo (y tercer) nivel de diversos grados de complejidad con funciones estrictamente subsidiarias a lasnecesidades de las CACs locales. La función principal de esta estructura es la de asistir en el manejo de las CACs con servicios de gestión, incluyendo los servicios de consultoría, manejo de liquidez, acceso al mercadofinanciero, productos derivados, etc.

- Desarrollo de conglomerados multifuncionales de servicios financieros, que, con el sistema de bancos cooperativos, forman una red corporativa.Llamaremos a estas entidades las «filiales funcionales». Esta red sirve el propósito de expandir los servicios ofrecidos por las CACs de base (tarjetas de crédito, seguros, operaciones internacionales, operaciones de corredores y gestión de cartera y fiducia, etc.) del sistema de CACs locales que operan como la red distribuidora. Estas filiales funcionales operan bajo el principio de subsidiaria de las necesidades de la estructura y evitando la competencia con los servicios y productos que se ofrecen a escala local18.

3. Estructura de control o federación de inspección. Su función es introducirmecanismos de seguridad en el sistema. Tendrá posiblemente funciones de auditoría, de supervisión prudencial, de prácticas deontológicas y deintervención de las CACs en caso de presentarse problemas de gestión o de insolvencia de la entidad o que ésta no cumpla con las normas establecidas por las autoridades de supervisión del sistema financiero o por el movimientomismo. Existen diferentes esquemas posibles que surgen de las diferentesexperiencias históricas; sin embargo, son sorprendentemente similares en su funcionamiento.

18Esta red de filiales funcionales aparece en estados evolutivos más avanzados. A niveles de desarrollo más primitivos, la red puede contratar proveedores privados disponibles en el mercado para ofrecer estos servicios. Como tal, estas empresas no constituyen un elemento esencial de un sistema federado-en-red, sino más bien un complemento útil cuando las economías de escala de operación de la red justifican la propiedad directa de estas entidades.La decisión de adquirir los servicios en el mercado o generarlos internamente con filiales funcionales deberá basarse en un análisis clásico de integración vertical.




La figura anterior representa este conjunto de ideas. En estas estructuras podemos identificar, al menos,tres grandes funciones:gobierno yrepresentación,prestación de serviciosfinancieros ysupervisión. Dependien-do de los arreglosinstitucionalesconcretos, las funciones de representación yoperación pueden estarmás o menos fusionadas. En algunos casos, las«federaciones» no sonmás que cooperativas de segundo nivel en las cuales el Consejo de Administración asume simultáneamentelas funciones de representación sindical de la base y de dirección de negocios de la cooperativa de segundo nivel. El organigrama de uno de estos sistemas presenta rasgos relativamente simples como los que presentamos en la figura a la derecha.

En este organigrama las entidades de base están asociadas a la federación que puede controlar (o ser en sí misma) una entidad bancaria de segundo piso, un conjunto de filiales funcionales (FF1... FFn) manejadas por la estructura denegocios (Negocios) de la federación, una estructura de supervisión auxiliar o federación de auditoría (Auditoría).

Algunas de las CAC de base pueden o no tener un número generalmente muy reducido, de agencias para mejorar el servicio a sus miembros. El sistema descrito se encuentra, en su conjunto, sujeto a la R&S de las autoridades gubernamentales responsables del funcionamiento del sistema financiero tales como el bancocentral, una superintendencia, un inspector o una comisión nacional con arreglos diversos en cuanto a la responsabilidad para control de crisis de sistema,regulación prudencial o prácticas deontológicas. Suponiendo, por ejemplo, que la entidad estatal responsable de la supervisión prudencial y de prácticasdeontológicas se encuentre bajo el poder de un superintendente de instituciones financieras (SIF), entonces este SIF tendrá la responsabilidad de R&S del sistema federado-en-red posiblemente con los arreglos siguientes:

• supervisión directa o auxiliar, por el sistema de control de la red de CACs, de las entidades de segundo grado y las subsidiarias funcionales;

• monitoreo del sistema de supervisión auxiliar realizado por la estructurafederada;

• supervisión directa de las CACs de base cuando considere que existenirregularidades en el funcionamiento de estas unida des o del sistema que requieren una intervención directa;

• supervisión de los mecanismos establecidos por el sistema federado-en-red para proveer a las CACs en crisis o a sus miembros un sistema de seguro.




En varios países de LA, los movimientos de CACs han establecido en el pasado diversos mecanismos de “auto-control » manejados por federaciones o institutos cooperativos. El nivel de éxito de estas experiencias es extremadamente variado, con la mayoría de ellas desapareciendo, como resultado de una crisis que fueron incapaces de detener. Es importante recalcar que el estudio comparativo de los sistemas de supervisión auxiliar que funcionan con éxito sugiere que éstos deben satisfacer ciertas condiciones para un funcionamiento exitoso. Tratamos este puntoen el próximo capítulo.

En términos de vínculo, el sistema federado-en-red presenta características que, a priori, parecieran favorecer el fortalecimiento del mismo. En primer lugar, el vínculo, predominantemente de tipo geográfico, que separa a la membresía de una CAC local está claramente definido. Es decir que, por un mecanismo distinto, el sistema de RISF alcanza el mismo objetivo que la legislación restrictiva conrespecto al vínculo que existe en los Estados Unidos, legislación que ha sido objetode tanto debate en el seno de la comunidad bancaria y de CACs en dicho país. En segundo lugar, el tamaño reducido de las CACs locales y el ámbito puramente local de operación del cuerpo administrativo favorece el sentido de pertenencia de los miembros y facilita un control más eficaz de conflictos de agencia por parte de la membresía.

7.2 EL MODELO ATOMIZADO/COMPETITIVO DE CACS

El modelo que hemos llamado atomizado/competitivo (AC) se define más bien por exclusión que por un conjunto de características comunes. Es decir que lollamamos AC porque no presenta las características propias de los sistemasorganizados alrededor del modelo FR. Sin embargo, podemos igualmentepresentar algunos rasgos que caracterizan estos sistemas.

Algunos ejemplos de este sistema son el cooperativismo financieronorteamericano, canadiense (fuera de Quebec) y la gran mayoría delcooperativismo en Latinoamérica.19 Bajo este modelo, el sistema de CACs se encuentra organizado en una mezcla de pequeñas cooperativas locales congrandes cooperativas de carácter nacional o regional. La ausencia de una filosofía unitaria del sistema cooperativo hace que, por defecto, el sistema esté dominado por una concepción atomizada, donde un conjunto de instituciones independientes actúan a veces cooperativamente pero frecuentemente de manera competitiva.

Uno de los resultados es la ausencia total o parcial de reglas de juego que limitan la competencia entre CACs individuales. Por lo tanto, diferentes formas decompetencia entre CACs, federaciones, centrales y/o bancos cooperativos sonposibles.

19Podemos citar, sin embargo, estructuras particulares en algunos países que se asemejan al modelo federado-en-red en su funcionamiento interno. Tales son los casos de FECOAC (Uruguay), Banco Credicoop (Argentina) y Caja Popular (México). No obstante, cabe recalcar también que dichas instituciones operan por lo demás en un ambiente atomizado-competitivocon respecto al resto del sistema. Es posible que estas instituciones hayan sobrevivido a las crisis que las han rodeado precisamente porque, en su estructura interna, han asumido la filosofía de los sistemas federados-en-red, beneficiándose así de los atributos de estos sistemas.Aunque sea ventajoso a nivel de entidades individuales el adoptar estas formas, el conjunto del movimiento de CACs es el que nos preocupa aquí y continuaremos identificándolos como atomizado-competitivo. El sistema de CAC en LA que se asemeja más a un sistema de RISF es probablemente el de Brasil. El nuevo marco legal Mexicano busca de crear las condiciones para el desarrollo de un sistema de RISF.




No existe la estructura de control o supervisión auxiliar. Como el organigrama a la izquierda losugiere, algunas CAC controlansus propias redes de filialesfuncionales así como grandescadenas de agencias quecompiten con otras CAC.

En este organigrama hemosutilizado los mismos símbolosque en el anterior.

Los órganos centrales a su vez también controlan a veces filiales funcionales, agencias y aceptan la afiliación de personas como miembros, compitiendo directamente con otras CAC de base miembras de la misma federación. La supervisión auxiliar esta ausente y la autoridad supervisora (típicamente un instituto cooperativo) intenta supervisar el conjunto.

El caso norteamericano es, sin embargo, un caso especial. Las restricciones con respecto al vínculo (que excluye el ámbito geográfico como vínculo admisible) han conferido al movimiento de credit unions (CU) de los Estados Unidoscaracterísticas particulares. Las CU sólo podían aceptar como miembros a las personas cuyo vínculo caía bajo la definición precisada por el objeto social de la cooperativa. Esta restricción también limitó la competencia entre CU sobre territorios comunes. Por esta razón el calificativo más adecuado del sistemanorteamericano es el de «atomizado» pero no competitivo. Esto ha conducido también a que el sistema presente una estructura más ordenada de la que se observa en la mayoría de los países de LA.

Estas restricciones fueron eliminadas en 1982 pero reimpuestas por la Corte Suprema en 1998 y eliminadas nuevamente pro el congreso el mismo año, Una de las más importantes es que las CU han permanecido relativamente pequeñas, con solo algunas de carácter profesional alcanzando dimensiones considerables.Interesantemente la eliminación de esta restricción sobre el vínculo ha conducido a un crecimiento acelerado de las CU. Investigaciones recientes informan que este crecimiento en tamaño ha estado acompañado de un crecimiento paralelo en costos de agencia (Leggett y Strand, 2001).

He aquí algunas de las características estructurales adicionales del modelo:

• Están permitidas las cooperativas de múltiples agencias con carácter regional o nacional.

• Un sistema de cooperativas o bancos cooperativos/centrales cooperativas de segundo y tercer nivel, con funciones tal vez subsidiarias de las necesidades de las cooperativas miembros, o tal vez competitivas.

• Desarrollo de “conglomerados» multifuncionales (negocios financieros y otras actividades comerciales y productivas no relacionados con la intermediación financiera) controlados por cooperativas individuales.

• Posiblemente las CACs, ya sean locales, regionales o nacionales, forman parte de una «asociación» o «federación» regional o nacional que actúa como un sindicato.




Esto implica, entre otras cosas, que el hecho de que exista una federación no significa que se opere bajo un modelo federado-en-red de regulación yorganización institucional. En efecto, existen numerosos países en los cuales el sector cooperativo está organizado en una «federación» y, sin embargo, operan bajo un sistema de R&S y organización institucional atomizada-competitiva. En estos casos, la federación actúa fundamentalmente como un organismo derepresentación sindical del sector cooperativo.

En términos del vínculo, el modelo atomizado-competitivo presenta una definición menos clara del mismo y, por lo tanto, sujeto a una fuerte dilución posible (a excepción de los Estados Unidos como notáramos más arriba). Además, elresultado de la aparición de cooperativas de gran tamaño es que la CAC es vista por muchos miembros “como un banco más», donde el vínculo ha perdido toda significación y, con ello, su valor económico para controlar costos de operación. El gran tamaño de las CACs y el ámbito regional o nacional de operación del cuerpo administrativo favorece el desapego de los miembros y hace difícil, sino imposible, un control eficaz de conflictos de agencia por parte de la membresía.

7.3 NIVELES DE DESEMPEÑO DE LOS DOS MODELOS: LAS EVIDENCIAS

Comparamos el comportamiento de los sistemas de CACs de dos grupos de países.Separamos una muestra de 16 países en dos grupos. Esta clasificación está basada en toda la información institucional a la que hemos tenido acceso en el estudio.Clasificamos como federado-en-red un sistema si, y solamente si, presenta los siguientes atributos:

• una imagen pública unificada (marca nacional);• asume una estructura con las tres funciones descritas;• respeta el principio de subsidiaridad;• existen límites a la creación de filiales (conservación del vínculo).

Por exclusión, clasificamos los que no presentan uno o más de estos atributos como muestras del sistema atomizado-competitivo.

Cabe notar que la muestra contiene sólo países que podemos calificar como«desarrollados» (a excepción de Corea del Sur que cuenta con un sistema de CAC muy bien desarrollado). Esta selección no es casual. De este modo, estudiamos solamente sistemas que han alcanzado una cierta madurez y han eliminado la mayoría de los problemas que pueden afectar el desarrollo de un sistemacooperativo (marco legal, reglamentario y de supervisión, tiempo para establecer su presencia en el mercado, etc.). Los dos grupos son:

• países con una estructura cooperativa federada-en-red : Canadá francés(Quebec),Corea, Finlandia, Francia, Alemania, Austria, Luxemburgo, Holanda y Bélgica;

• países con una estructura atomizado-competitiva: Canadá inglés, EstadosUnidos, Suiza20, España, Italia, Australia y Reino Unido.

20La inclusión de Suiza en este grupo puede parecer sorprendente, dado que se trata de una estructura Raiffeisen. Sin embargo, a mi mejor entender, el aspecto de supervisión y control que, de acuerdo a nuestra definición, caracteriza a los sistemas federados-en-red no se encuentra presente en el sistema de CACs suizo.




En el Anexo presentamos detalles sobre las medidas de desempeño utilizadas en el análisis. Aquí ponemos de relieve sólo algunos datos que son los más ilustrativos.Tomemos, por ejemplo, los indicadores de la tabla siguiente, en la cual hemos incluido las medias y desviaciones standard así como pruebas de diferencia para ambas muestras.

Los tres primeros indicadores presentan las características generales de laseconomías en las que operan estos movimientos. Una inspección visual así como las pruebas indican que no existen diferencias notables. Sin embargo, cuando entramos a comparar las medidas de desempeño de los sistemas, la inspección visual muestra diferencias en favor de los sistemas de FR. Estas diferencias están confirmadas por las pruebas estadísticas no pramétricas (tres diferentes) queconfirman una diferencia estadísticamente significativa en favor de los sistemas FR.

La expresión «rechazo» significa que la prueba de igualdad de los dos promedios es rechazada a niveles indicados en la parte inferior de la tabla. Allí también listamos las pruebas estadísticas usadas. Es interesante comparar algunos de estos valores. Por ejemplo, la relación de activos cooperativos a la población es cuatro veces más grande para los sistemas de RISF que para los sistemas AC. Mientrasque los sistemas de RISF cuentan en promedio con activos casi equivalentes a los del banco más grande del país (BancoM, en algunos casos son el banco más grande), los sistemas AC llegan solo a un 40%. Finalmente, los sistemas de RISFrequieren un 20% menos capital que los sistemas AC (RS = razón de solvencia).Esta diferencia puede significar que los sistemas federados-en-red realizan una utilización más efectiva del patrimonio disponible, asegurando la estabilidad del sistema no con patrimonios elevados sino por medio de sistemas de control que ya hemos descrito.

VariablePromedio Desv.

Stand.Promedio Desv.

Stand.T1 (a) T2 (b) T3 (c)

Crédito Dom éstico / Población 24,345.0 11,170,3 28,853,0 19,492,7 no rechazo no rechazo no rechazoPNB / Población 22,240.2 7,479,1 22,751,7 7,755,9 no rechazo no rechazo no rechazoPoblación 25,988 28,9 67,301 90,6 no rechazo no rechazo rechazo (1)Activos Coop / Población 8,500,6 3,509,7 2,121,6 2,391,6 rechazo (7) rechazo (7) rechazo (5)Activos Coop / Activos BancoM 0,95 0,6 0,43 0,6 no rechazo rechazo (2) rechazo (2)Num ero clientes Coop (m illions) 9,214 11,4 14,091 25,5 no rechazo no rechazo no rechazoNo. unidades / No. m iem bros 1,473,6 2,563,5 433,7 548,9 rechazo (3) rechazo (2) rechazo (2) RS Bancos / RS CAC 0,38 0,4 0,49 0,4 no rechazo no rechazo no rechazo(Crédito Coop/Clientes)/(Pasivos SF/Pop) 0,8 0,5 0,33 0,3 rehazo (4) rechazo (4) no rechazoPruebas (1) 20.0%(a) Prueba de inversión de W ilcoxon (U-test) (2) 10.0%(b) Prueba de W ilcoxon-M ann-W hitney (rank sum ) para dos poblaciones (4) 2.5%(c) Prueba de Kolm ogorov-Sm irnov para dos m uestras (5) 2.0%

(6) 1.0%(7) 0.5%

Federados-en red Atomizados Test




Medidas de promedio frecuentemente esconden variaciones entre los miembros de las muestras. En el gráfico presentado a continuación hacemos una comparación en la cual tomamos seis medidas de desempeño y las incorporamos en undiagrama hexagonal. Cuanto más grande sea la superficie del hexágono cubierta por la región coloreada, más alto es el nivel de desempeño global del sistema. En el gráfico hemos presentado cuatro casos de sistemas de RISF (primera línea) y cuatro casos de sistemas AC (segunda línea). Este gráfico permite apreciar una cierta constancia entre individuos de la población con respecto a varios criterios simultáneamente. Los países incorporados en el gráfico fueron elegidosaleatoriamente dentro de cada categoría. Es ampliamente evidente que las áreas coloreadas son más grandes para los sistemas de RISF. De los sistemas AC presentados, los dos que muestran el más alto nivel de desempeño son los Estados Unidos y Suiza, el último siendo realmente un caso límite que muestra la mayoría de las características (pero no todas) de un sistema de RISF.

En el Anexo 2, aportamos resultados adicionales obtenidos de un análisis basado en la metodología de Data Envelopment Analysis (DEA). Los resultadospresentados aquí y en el Anexo 2, escasos como son, ponen de relieve el hecho de que, de los dos modelos de organización de R&S, el que llamamos federado-en-redmuestra un nivel de desempeño superior al modelo atomizado-competitivo. Es importante notar que la única diferencia que existe entre los dos grupos de países es el marco de organización de R&S. Otros criterios de clasificación que podrían estar a la base de las diferencias, tales como tradición legal (common law contra ley civil), religión (católica contra protestante), cultura (anglosajona contra latina) mezclan los grupos de sistemas con mayores y menores niveles de desempeño, lo que nos permite desecharlos como factores explicativos.

Es decir que el único criterio de los mencionados que permite distinguir entresistemas de desempeño superior e inferior sin ambigüedad es el del marco de gobernancia, R&S. Esto implica, por ejemplo, que el desarrollo institucional de estos sistemas, en términos de penetración del mercado en particular, depende directamente de la organización y marco de R&S adquirido. Dada la diversidad de los marcos legales y constitucionales y el ambiente cultural en los que operan estos sistemas de RISF, esto implica también que la adopción o no del modelo depende fundam entalm ente de la voluntad de los participantes y dirigentes del m ovim iento. Podemos extender la afirmación a que diferencias en desempeño no pueden ser atribuidas a factores culturales (una explicación frecuentementeaportada) sino institucionales.

Q uebec

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1

2

3

4

5

6

English C anada

0

0,5

11

2

3

4

5

6

France

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1

2

3

4

5

6

G erm any

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1

2

3

4

5

6

Spain

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

2

3

4

5

6

N etherlands

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1

2

3

4

5

6

Sw itzerland

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1

2

3

4

5

6

U nited States

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1

2

3

4

5

6




En el Anexo 2, también hemos incluido una sección titulada «errorespotencialmente cometidos», en la que, como el título lo sugiere, analizamos en qué medida el análisis realizado puede haber introducido sesgos que invaliden los resultados y las conclusiones. Este análisis sugiere que el margen de error es muy pequeño y que existe una probabilidad muy baja de que datos adicionales puedan invertir el sentido de los resultados obtenidos aquí.

Esta proposición beneficiaría sin duda de una documentación considerablemente más detallada que la que hemos presentado en el presente documento. Es más, el análisis que hemos llevado a cabo está basado en generalizaciones relativamente fuertes en cuanto a la uniformidad de las estructuras que hemos definido como RISF. El análisis de algunas diferencias importantes entre estos sistemas puede revelar mecanismos más o menos eficaces para resolver los problemas deorganización del sistema de CACs. Aún más, estos mismos modelos se encuentran en permanente estado de cambio. Existen corrientes internas que estáncuestionando aspectos de la organización del sistema de RISF que aquí, de un modo muy general, se proponen como las «soluciones». Sin embargo, el análisis de las evidencias nos permite afirmar sin ambigüedad que el modelo federado-en-red despliega un nivel de desempeño que es por lo menos igual o superior al del modelo AC.

No cabe duda que también existen aspectos del marco de R&S del modelo AC que pueden ser de eminente utilidad. La National Credit Unions Association NCUA americana cuenta con un arsenal de experiencias de valor considerable que podrá sumarse a los principios de funcionamiento del modelo de RISF, sin por lo tanto sustituirlos. A nuestro favor, podemos argumentar que este estudio es el primero que conocemos que intenta basar las propuestas de sistemas de organización de R&S de CACs en un análisis institucional y cuantitativo de sistemas existentes antes que en especulaciones de dudosa validez por carecer de toda baseempírica... una práctica relativamente común en LA entre dirigentes, supervisores y consultores.

7.4 LAS DIFERENCIAS UNA VEZ MÁS: CONTROL DE CONFLICTOS Y ESTRATEGIA DE NEGOCIOS

El modelo de RISF es ciertamente un marco de R&S de CACs pero, igualmente o más importante aún, es el hecho de ser un modelo de estrategia de negocios y de gobierno de los sistemas de CAC. Sin intentar menoscabar el segundo aspecto, pondremos sin embargo énfasis en el primero.

Es útil presentar aquí los elementos que, en el estudio de los sistemas de RISF existentes, hemos identificado como esenciales. Estos son elementos que hemos encontrado presentes en todos los sistemas estudiados y cuya constancia sugiere son esenciales para el funcionamiento del sistema.




Esta lista constituye por lo tanto un intento de presentar componentes esencialespara el funcionamiento de un sistema de RISF. Los calificamos comocomponentes esenciales porque la ausencia de uno o más de ellos significa que el sistema en cuestión probablemente no satisface las condiciones esenciales para un funcionamiento adecuado, constituyendo posibles raíces de problemas en suoperación. Esta lista es una tentativa y el estudio continuado de los sistemas RISF en funcionamiento puede sugerir componentes esenciales adicionales o algunos mencionados aquí que son redundantes. En el Anexo 1 presentamos en forma tabular algunos elementos adicionales de diferenciación de ambos modelos. Para presentar estos principios, nos apoyaremos en parte en el concepto delfuncionamiento de una franquicia .

Los sistemas federados-en-red:

• Marca nacional. Presentan al público una imagen («marca ») nacionalunificada. En este sentido la adhesión a la red por parte de CACs individuales puede ser concebida como una franquicia manejada y de propiedad, no por un poder centralizado sino manejada y de propiedad cooperativa por un órgano de representación democrática por parte de todos los participantes en lafranquicia.

• Producción centralizada de servicios. Asumen una estructura de segundo y tercer nivel con tres funciones: representación, operaciones y serviciosfinancieros y supervisión auxiliar. Tiene la función de supervisión delegada por las autoridades de R&S estatales. Desde la perspectiva del funcionamiento de una franquicia, la estructura de operaciones y servicios financieros tiene como función la adquisición, la producción y el desarrollo de los productosfinancieros estandarizados y adaptados a las particularidades de la clientela de la red y son utilizados por las entidades de base en sus operaciones con la membresía. Estas últimas operan como red de distribución de los productos, concentrándose en el servicio a la membresía y haciendo uso, en esta tarea, de los productos generados en los niveles superiores. Trataremos más adelante sobre la función de supervisión auxiliar.

• Subsidiaridad. Este concepto generalmente esta asociado al dedescentralización. Esta combinación de principios implica que las estructuras de segundo y tercer grado de la RISF son subsidiarias a los intereses ynecesidades de las CAC de base y que brindan solamente servicios (consultoría, vigilancia, seguro, tarjeta de crédito, cancelación, etc.) que no pueden ser producidos eficientemente a un nivel inferior o en la CAC de base, porque requieren economías de escala, separación de riesgos, etc. Las organizaciones del segundo nivel, como centrales y otras subsidiarias funcionales, ligadas estrictamente al principio de subsidiaridad, pueden ser controladas eficazmente por las CAC de primer nivel a través de la propiedad directa. De este modo, se asegura que las estructuras de segundo y tercer nivel estén sujetas a una supervisión eficaz por parte de la clientela propietaria y usuaria de losservicios. Esta supervisión ayuda a controlar los conflictos de agencia y a reducir su efecto sobre la estructura. La adopción, o más bien conservación, de este principio habría prevenido la aparición de los «bancos cooperativos de estilo UCONAL» con operaciones simultáneas de primer y segundo nivel que están a la raíz de varias crisis de CAC en LA (Colombia, Panamá, etc.).




• Conservación del vínculo. Limita la creación de filiales de CACs a condiciones locales (geográficas, profesionales, etc.) bien y estrictamente establecidas.Este principio tiende a conservar el vínculo manteniendo las CACs pequeñas, enfocadas a los problemas locales y delegando las relaciones con los mercados nacionales e internacionales a las estructuras de segundo nivel. Este principio también está implícito en las restricciones reglamentarias de Estados Unidos con respecto al vínculo y que ahora están siendo relajadas. Este principio también reduce costos de agencia mejorando la gobernabilidad. Esto se debe a que las CACs permanecen pequeñas, fácilmente controlables por los miembros, los cuerpos directivos locales y los organismos de supervisión auxiliar de lafederación;

• Supervisión auxiliar y servicios de asesoría. Complementa la tarea devigilancia de los administradores por los dirigentes locales, con un sistema de supervisión auxiliar o delegada, y proporciona los conocimientos necesarios para mejorar el desempeño en lo que se refiere a rentabilidad y servicios a los miembros. El órgano de supervisión auxiliar, si tiene autonomía suficiente de la estructura de poder, condición importante para el buen funcionamiento, ayudará a las entidades de base en la vigilancia de las estructuras de segundo nivel y de las filiales funcionales. Esta función también se puede concebir en el contexto de la franquicia, con el órgano de supervisión auxiliar cumpliendo la función de ente de control de la calidad de los servicios a la clientela de las franquicias.

La relación que hemos propuesto con el concepto de franquicia no es casual. En efecto, las CAC miembros de una RISF son propietarios y usuarios cooperativos de una franquicia (una cartera de productos con un control de calidad y una «marca»asociada a los mismos). Las CAC son simultáneamente los propietarioscooperativos de esa franquicia y los usuarios de los derechos y servicios ofrecidos por la misma. Como en toda franquicia, los órganos responsables del manejo de los productos bajo la franquicia están al servicio de los usuarios de la misma. De allíel concepto de subsidiaridad. Los órganos de segundo grado de una RISF se encuentran al servicio de las unidades de base que son los propietarios y usuarios de la franquicia. Igualmente, para evitar oportunismo por parte de los usuarios de la franquicia, una estructura de control que garantiza el uso idóneo de la misma a todos los niveles del proceso de producción es necesario. De allí la lógicapuramente empresarial de la existencia de órganos de control y de supervisión internos del movimiento mismo. El oportunismo y la imprudencia de un usuario de la franquicia (una CAC miembra de la RISF) tiene un impacto sobre el prestigio y la calidad de los negocios del conjunto de los usuarios de la franquicia. De la misma manera que una hamburguesa mal preparada, una sala que no satisface las normas de higiene establecidas para los restaurantes MacDonalds mancha el prestigio y las oportunidades de negocios del conjunto de la franquicia. Por esta razón, MacDonalds, como cualquier RISF de CAC requiere el establecimiento de estructuras de supervisión y control interno que aseguran el empleo de prácticas de negocios y el uso de normas prudenciales establecidas por la RISF. Como veremos en el capítulo 3 de este volumen, es sobre estas estructuras internas de control que se apoyan los sistemas de supervisión auxiliar modernos y que constituyen uno de los rasgos más características de los sistemas modernos de CAC organizados en RISF.




Es evidente que la creación de un movimiento de CACs que cumpla con estos principios tiene que desarrollar un nivel relativamente avanzado de organización institucional, coordinación y control. Tal vez algún lector supervisor del sector financiero encuentre estos principios extraños y, hasta cierto punto, complicados.

Es indudable que en poco se parecen a algunos de los elementos considerados esenciales en los principios de Basilea, listados por ejemplo en los Core Principles of Effective Bank Supervision (BCBS, 1997). Sin embargo, la experiencia parece demostrar que éste es el precio que debe pagarse para poder gozar de losbeneficios de tener un sistema de CACs eficaz y dinámico con enormespotenciales de crecimiento para el beneficio de la población más humilde de la sociedad, como lo ejemplifican Desjardins, Raiffeisen, Rabobank y CréditAgricole, entre otros.

8.0 ¿QUÉ LE CONFIERE LA VENTAJA COMPARATIVAAL SISTEMA DE RISF?

Estando al principio de estas investigaciones, sólo podemos especular sobrealgunos de los factores que contribuyen a su eficacia y nos limitaremos a apuntar los que aparecen como más evidentes, aunque algunos ya hayan sidomencionados. El hecho de que no podamos precisar con más detalles las causas del éxito de los sistemas RISF no reduce en nada el hecho objetivo de que son más exitosos. Los sistemas RISF se desempeñan «al menos tan bien o mejor» que los sistemas atomizados-competitivos porque:

• Conservan y capitalizan al máximo el valor de las relaciones de vínculo parareducir los costos de búsqueda, contratación y supervisión de activos.

• Respetan a los participantes individuales del movimiento en el proceso de decisión, particularmente cuando se trata de problemas locales. Esto constituye una estrategia de mercadeo que satisface las exigencias de las empresas más competitivas del sector financiero o del sector real. Esto también aumenta la eficacia del gobierno de las CAC de primer nivel.

• Permiten el crecimiento del movimiento de CAC sin restricciones, mientras quelimitan el crecimiento de costos de agencia que acompañan inexorablemente este proceso.

• Permiten la explotación de economías de escala en la investigación, eldesarrollo, la adquisición y la producción de servicios financieros mientras conservan el sistema de entrega individualizada. Este mismo concepto está siendo adoptado por entidades bancarias que intentan acercarse agresivamente al cliente, pero sólo lo logran para los clientes más pudientes, alrededor del concepto de «banca personal».

• Capitalizan el valor de «información privada» en el proceso de vigilancia prudencial, de las prácticas de negocios y prevención de riesgo del sistema.




Los dos primeros factores están también presentes en el sistema de CU de los Estados Unidos (debido a la restricción del vínculo que existió en el pasado), pero no en la mayoría de los otros casos de sistemas AC, incluso el del Canadá inglés, donde algunas CU han crecido considerablemente sin conservación evidente del vínculo. Los tres últimos están ciertamente ausentes de cualquier sistema AC, incluyendo el de Estados Unidos.

Lejos estamos de querer afirmar que los sistemas RISF están libres de problemas y que cada aplicación del modelo ha sido un éxito aplastante. En efecto, aun en los países donde funciona con éxito, hay fuerzas internas del modelo que lo están desgarrando.

Las fuerzas centralizadoras, que buscan amasar poder en las organizaciones de segundo nivel y las fuerzas atomizantes que quieren eliminar la disciplina de la red. Por otro lado, escogiendo sólo unos pocos elementos del modelo, no es ninguna garantía de éxito si los principios principales no se respetan.

9.0 ENSEÑANZAS ADQUIRIDAS DE LA COMPARACIÓN DE LOS DOS MODELOS: RISF -AC

El análisis que se acaba de presentar nos permite afirmar que, contrariamente a la opinión de algunos autores (por ejemplo Christen y Rosenberg, 1999), existe una experiencia histórica establecida en la R&S de CACs, con modelos claramente identificables. Llamamos estos dos modelos los sistemas federado-en-red (o de Redes Integradas de Servicios Financieros, RISF) y atomizado-competitivo (AC). El estudio de los datos disponibles permite concluir que estos dos sistemas hanalcanzado niveles de desarrollo y muestran medidas de desempeño que no son similares, con el modelo de RISF mostrando un nivel de desempeño por lo menos igual o superior al modelo AC. Estas diferencias de desempeño parecen estar ligadas solamente a los arreglos institucionales de gobierno del sistema y los marcos de R&S y a ningún otro factor cultural o legal.

Cuando analizamos las características institucionales de ambos modelos y de qué forma sirven para controlar los conflictos de intereses más importantes en la CAC (riesgo moral y conflictos de agencia), descubrimos un conjunto de factores que pueden explicar el desempeño diferencial. En particular, podemos identificaraspectos institucionales del sistema federado-en-red que sirven para controlareficazmente los conflictos de intereses mencionados y propiciar un fuertecrecimiento del sector de CACs.

Esta diferencia de desempeño sugiere que es útil abocarse a la tarea de identificar las características principales del sistema FR, a fin de desarrollar un modelo que, conservando los elementos esenciales del éxito del mismo, sea adaptable a la situación específica de América Latina.




CAPÍTULO 3

PRINCIPIOS DE SUPERVISIÓN AUXILIAR PARA SISTEMAS DE COOPERATIVAS DE AHORRO Y CRÉDITO

Klaus P. Fischer22

La supervisión auxiliar (SA) es un mecanismo de control del movimientocooperativo financiero por parte del Estado que se encuentra presente en casi todos los sistemas de CACs que muestran el nivel más avanzado de desarrollo. La razón por la que este arreglo tan particular funciona es que, en contraste con el banco de propiedad por acciones, no existe un conflicto fundamental de intereses entre el principal de la entidad (como propietario y depositante) y el Estado-supervisorcomo agente representativo de los intereses de estos. Por el contrario, en una entidad mutual, existe coincidencia de intereses entre los propietarios/depositantes y el supervisor en asegurar el manejo prudente de la CAC por parte de losadministradores.

Un mecanismo eficaz en la reglamentación y supervisión del sector deCooperativas de Ahorro y Crédito (CACs), utilizado ya desde hace más de un siglo por los movimientos de CACs más avanzados del mundo, consiste en que el movimiento asuma la responsabilidad de la supervisión de las entidades miembros del movimiento bajo el control del Estado.23 En efecto, la supervisión auxiliar (SA)es un componente presente en la gran mayoría de todo sistema en red de CACs moderno, y que en el capítulo anterior llamáramos las Redes Integradas de Servicios Financieros (RISF). La importancia vital de esta estrategia reside en que ha permitido a los movimientos de CACs de numerosos países, tales comoAlemania, Austria, Brasil, el Canadá francés, Corea, Finlandia y Francia, entre otros, alcanzar simultáneamente dos objetivos: i) adaptar el marco de R&S a las exigencias de supervisores modernos del sistema financiero y, ii) al mismo tiempo, mantener la R&S adaptada a las características propias de la CACs. Además, desde la perspectiva del mismo movimiento cooperativo, la SA constituye un instrumento que asegura el mejor funcionamiento de la red, evita oportunismo por parte de CACs miembros de la red y garantiza a los miembros del movimiento la seguridaden el manejo de los fondos. Los resultados de esta estrategia se pueden medir con el excelente desempeño mostrado por los sistemas de los países que la hanadoptado.

Nuestras recomendaciones en cuanto a la adopción y al funcionamiento de un sistema de supervisión auxiliar no emanan de un análisis teórico de diseño óptimo de un sistema de supervisión. Más bien, estas están basadas en el estudio de los esquemas de supervisión como existen en los países en los cuales el sector de CAC se encuentra organizado alrededor del principio de organización de federación-en-red que describimos en detalles en el capítulo anterior. El éxito relativo de estos

22El Sr. Fischer es un cercano colaborador de DID. Él es Profesor en el Departamento de Finanzasy Seguros de la Facultad de Ciencias de Administración de la Universidad Laval, Québec, Canadá. Este capítulo fue escrito en colaboración con profesor Benjamín Ramírez B. de la Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia.

23Utilizaremos la expresión CACs para designar todas las entidades de ahorro y crédito de naturaleza cooperativa, aunque tengan nombres diferentes en sus mercados respectivos y posean o no una licencia bancaria .




sistemas –de los cuales la supervisión auxiliar es un componente- es el mejor argumento en favor de considerar su adopción al contexto latinoamericano.




Sin embargo, un análisis de su funcionamiento revela una serie de particularidades que permiten deducir las ventajas que presenta para los movimientos de CAC.Estas ventajas pueden desglosarse en dos grupos, aquellas relacionadas con el proceso de R&S mismo, y las que extrae el movimiento para su dinámica interna.Desde el punto de vista de la R&S estas ventajas son las siguientes:

• Resuelve la reticencia típica de autoridades bancarias de hacerse cargo de la supervisión de un número importante de CAC sin la necesidad de expansiones masivas en el tamaño de la planta requerida para realizar la función. Los departamentos responsables del sector en los países en los cuales el sistema ha sido adoptado son relativamente pequeños considerando el gran número de entidades bajo su supervisión.

• Explota para beneficio del sistema las ventajas informacionales que poseen losdirectivos y funcionarios del movimiento de CAC acerca del funcionamiento de las entidades individuales mientras conserva la neutralidad del Estado en el control del proceso.

• Adapta la supervisión a las particularidades del sector mientras garantiza el usode la autoridad del Estado en la protección de los intereses del público usuario.

• Contribuye a la transparencia y a la confianza de las diferentes partes(supervisores y supervisados) tanto en la calidad de la gestión de las CAC como de la supervisión.

Si bien estos beneficios son los que se destacan desde el punto de vista de la calidad del proceso de R&S, los órganos de SA desempeñan un papel esencial en la gestión de la red de negocios que constituye la estructura de federación en red, esta red que produce y provee al conjunto de CAC servicios y productosfinancieros que apoyan su función de servicio a los miembros/clientes. Desde este punto de vista he aquí algunas de las ventajas:

• Adapta el proceso de gestión interna de cada una de las CAC y de las filiales de servicios de la estructura en red a los requerimientos impuestos por el supervisor principal en términos de normas prudenciales. El supervisor principal actúa de este modo como agente delegado de los intereses de la membresía para asegurar el manejo prudencial de todas las instituciones en la red.

• Sirve para que el supervisor principal controle costos de agencia por parte de los administradores de los órganos centrales y de las empresas afiliadas,actuando de este modo como agente representativo de los intereses de la membresía propietaria.

• Elimina o reduce considerablemente la presión a la que puedan estar sujetos los administradores de las CACs para otorgar créditos u otros servicios "dudosos" a miembros influyentes de la CAC o de la red.

• Limita el riesgo moral al que están expuestas las entidades miembros de la federación por parte de CAC dispuestas a explotar para su ventaja individual los servicios y productos ofrecidos por la red común.

• Contribuye al manejo prudencial de las entidades.




Entendemos por SA el proceso por el cual una autoridad estatal de supervisión (bancaria) confiere a un organismo de su elección la función de ejecutar ciertas tareas especificas relacionadas con el proceso. Para acentuar el hecho que la autoridad estatal no puede transferir la responsabilidad de la función desupervisión, esta es referida como el supervisor principal con responsabilidad última sobre la calidad de la supervisión y la eficacia de los mecanismos utilizados para su ejecución. Por su parte, el ejecutor asignado para la ejecución de las tareas es el supervisor auxiliar. Si bien en principio cualquier entidad dotada adecuadamente puede ejercer la función, en el contexto de las CAC, el supervisor auxiliar es generalmente un órgano de segundo grado del movimiento establecidoespecialmente para la ejecución de estas funciones. La responsabilidad delsupervisor auxiliar es asistir en la reducción de la asimetría de información(colección y evaluación de datos) que existe entre las entidades supervisadas y el supervisor principal, en la elaboración de recomendaciones y planes de acciones destinadas a asegurar la solvencia del sistema así como toda otra actividad que facilita la tarea de toma de decisiones por parte del supervisor principal.

Por lo general las funciones del supervisor auxiliar generalmente no incluyenacciones directas sobre las entidades supervisadas tales como sanciones, cierre, liquidaciones, imposición de planes correctivos, etc. –aunque constituyan parte de las recomendaciones preparadas por el supervisor auxiliar en sus informes al supervisor principal– las cuales quedan bajo el ejercicio directo del supervisor principal. En algunos casos en los que el modelo ha alcanzado un alto nivel de desarrollo y de estabilidad, algunas de estas funciones de sanción y de imposición de planes correctivos han sido transferidas al supervisor auxiliar. En todo caso el supervisor principal se reserva el derecho de imponer unilateralmente acciones correctivas en el funcionamiento del sistema de SA (o de las entidadessupervisadas) que considere convenientes para mejorar la calidad de lainformación facilitada y la eficiencia del proceso de supervisión del sistema.




Estos cambios pueden incluir aspectos de arreglos institucionales (número,estructura y cobertura geográfica de los comités de supervisión, composición y entrenamiento de personal, control sobre conflictos de interés, etc.) procedimientos (frecuencia y formato de producción de informes y visitas in situ, severidad y frecuencia del monitoreo de planes correctivos, etc.) o calidad de los datos.Similarmente, el supervisor principal debe aprobar todo cambio propuesto por el supervisor auxiliar en el proceso de supervisión.

De acuerdo al marco legal existente el sistema puede funcionar sobre una base voluntaria –es decir las CAC tienen la opción de afiliarse al sistema– u obligatoria. En el caso de un sistema voluntario, la facultad concedida al órgano o unidad ejecutora para realizar las tareas de control emana de la responsabilidad que le delegan las cooperativas de base y las autoridades estatales de R&S del sistema financiero del país. Ambas son indispensables y deben estar presentes para que la tarea pueda ser llevada a cabo eficazmente. Cuando se trata de un sistemaobligatorio establecido por ley y por lo tanto forzoso, la facultad emana de la legislación pertinente y de las autoridades estatales de R&S del sistema financiero del país. El hecho que el sistema sea voluntario u obligatorio puede ser un aspecto crítico, dependiendo de las circunstancias. En un sistema voluntario, lasestructuras de segundo grado del movimiento deben ofrecer a las entidades de base servicios suficientes para incentivar a las entidades a participar en la estructura en red. La capacidad de deserción constituye un elemento de presión para que dirigentes de las estructuras cumplan satisfactoriamente su función. Laobligatoriedad de afiliación condena a las entidades a participarindependientemente del desempeño de estos dirigentes. Inversamente, lavoluntariedad de la afiliación crea condiciones para el ejercicio de «arbitraje regulatorio» por parte de las entidades. Discutiremos más adelante soluciones específicas de este dilema.

El éxito de la SA en los sistemas que la han adoptado, sugiere la utilidad de aclarar sus reglas de funcionamiento para facilitar su aplicación en América Latina. A modo de enunciado de la problemática, comenzamos presentando lo que creemos deben ser los atributos esenciales de estos modelos. Luegoanalizaremos con detalle sus reglas de funcionamiento. Consideramos que un modelo de SA debe:

• Ser adecuado para su implantación como sistema de R&S de CACs en países de Latinoamérica.

• Ser aceptable para las autoridades de R&S bancarias y que éstas vean suaplicación como una alternativa superior, ya sea a la supervisión directa de las CACs o a una abstención tot al de la R&S de estas entidades.

• Resultar de un cuidadoso análisis de sus fortalezas y debilidades y estar basado en experiencias exitosas de esquemas en el mundo, medidas por su desempeño en los países en que existen.

• Idealmente, que sea posible comparar la organización y el desempeño de estos sistemas en el continente para ajustar marginalmente su funcionamiento hasta crear condiciones estables en el desarrollo del sector.

En consecuencia, el propósito de esta sección es presentar los principios deoperación de un sistema de SA, así como algunas de las dificultades que deben esperarse en su aplicación.




Un sistema de SA, según lo anterior, comprende el establecimient o de:

• las políticas del sistema de CACs sobre la SA;• la estructura creada con fines de ejercerla; • las instancias ejecutoras;• la delegación de facultades por parte de las CACs al ente ejecutor;• los reglamentos de funcionamiento del sistema;• el establecimiento de indicadores que miden el desempeño de las entidades

supervisadas;• los procesos de ejecución de la tarea de SA;• los acuerdos con las autoridades estatales en cuanto a las tareas que debe

ejecutar el ente y el monitoreo por parte de éstas del sistema de SA;• los informes de control y el sistema de monitoreo;• posiblemente, si la ley lo prevé, un sistema de sanciones.

Hacemos claramente la distinción entre los modelos de SA y los de «autocontrol» y notamos que en principio, no confiamos en el éxito a largo plazo de estos últimos, por razones que tendremos la oportunidad de presentar más adelante.24

Debe entenderse que los sistemas de SA están indisolublemente ligados alconcepto de organización de CACs en red. Es decir que las experiencias de SA que hemos estudiado y que se encuentran a la base de las propuestas quepresentamos, constituyen un componente más del conjunto de instrumentosinstitucionales montados alrededor del concepto de organización y gobierno de CACs en red. En efecto, es difícil concebir el funcionamiento de un sistema de SA a largo plazo sin que exista al mismo tiempo una integración avanzada del movimiento cooperativo con reglas de juego que impidan el manejo político o el oportunismo de algunas entidades miembros del movimiento (las Redes Integradas de Servicios Financieros a las que hiciéramos referencia en las capítulos 1 y 2). Es improbable que todas las CACs de un movimiento estén dispuestas a respetar la autoridad de un órgano de SA que es parte del movimiento sin que, al mismotiempo, estas entidades reciban del mismo servicios que hagan la integraciónatractiva o necesaria. En efecto, en todos los sistemas de SA desarrollados y eficaces, esta es un componente más del conjunto de funciones que desarrollan las redes cuyo objetivo principal es el de ofrecer a las CACs una gama de servicios y productos que a su vez mejoran los servicios a la membresía. Sin este atractivo, algunas CAC perderán el interés de la afiliación a la red y con ello la credibilidad del sistema como modelo de supervisión de sistemas de CAC. Al mismo tiempo, toda organización en red requiere para su funcionamiento una estructura degobierno y de control que garantice que todos los participantes del sistema operen dentro de las reglas de juego establecidas para su funcionamiento. Por esta razón, las propuestas presentadas en esta sección deben entenderse como un componente más de la filosofía de organización en red que se encuentra a la raíz de esta publicación. La obligatoriedad legal de afiliación es un sustituto poderoso pero menos eficaz para el éxito a largo plazo de un sistema de SA.

24Reconocemos que el establecimiento de un modelo de autocontrol eficaz puede ser un paso útil hacia el establecimiento de un sistema de SA. Sin embargo, un modelo de autocontrol mal organizado también puede cerrar las puertas para este tipo de sistema, al borrar la frágil confianza que puedan tener las autoridades bancarias en la capacidad de vigilancia de la estructura cooperativa.




El hecho de que la SA forme típicamente parte de un sistema de CACs organizado en red fuerza la cuestión de la secuencia. Es posible montar un sistema de SA sin estar organizado en red, como es el caso en la mayoría de los países deLatinoamérica. La respuesta a esta pregunta es muy clara. La secuencia ideal es:

Sin embargo, esta secuencia no siempre es posible, debido a un conjunto de factores legales, políticos (externos e internos al movimiento) y de otra índole.Pero esto no significa que un proyecto de montaje de un sistema de SA deba ser postergado de forma indefinida. En efecto, la SA es un componente típico de un sistema de CACs integrado. El montaje de un sistema de SA puede entonces ser visto como un paso en la integración. Dicho esto, debemos sin embargo agregar que consideramos poco probable que un tal sistema pueda funcionar efectivamente a largo plazo, conservando así la confianza, tanto de las autoridades estatales como de los miembros, sin que esté acompañado de otros pasos esenciales en un proceso de integración. En otras palabras, el montaje del sistema de SA debe formar parte del proceso de integración.

La SA es un procedimiento complejo. Esta sección es apenas un esbozo de los principios a tener en cuenta en la estructuración de una SA. Por lo tanto, no se articulan aquí sus detalles específicos, sino más bien, se presentan y discuten elementos esenciales que deben, en lo posible, tenerse en cuenta en el montaje de un tal sistema. El diseño concreto y la puesta en práctica de los detalles de un sistema deben idealmente ser ejecutados con el apoyo técnico de personalcapacitado y con experiencia en la materia. Existen diversos organismosinternacionales que cuentan con este tipo de personal.

Por lo tanto, el objetivo de este artículo tampoco es sentar las bases parapropuestas sobre cómo mejorar o articular un modelo de control interno de CACs individuales. Ésta es una tarea separada y, en nuestra opinión, debe ser vista de este modo. Sin duda, constituye una tarea tal vez igualmente importante y un debate detenido sobre el tema puede ser de gran interés. Por esta razón,analizaremos la relación que existe entre los diferentes órganos de control internos y externos y el papel de la SA dentro de este contexto. Sin embargo, no nos detendremos en el análisis de los mecanismos de control interno. También es importante notar que, por razones que explicitaremos más adelante, ningún sistema de control interno de las CACs individuales es suficiente para un control adecuado del funcionamiento a menos que existan simultáneamente mecanismos eficaces de control externo, ya sea por vía de un sistema de SA o supervisión directa y eficaz por parte de las autoridades pertinentes. En efecto, es muy probable quenumerosas cooperativas, solventes e insolventes, prevean en sus estatutosexcelentes procedimientos de control interno que no se aplican, ya sea porignorancia, negligencia accidental o intencionada, o como resultado de una colusión interna entre miembros de los órganos de gobierno o entre estos y los administradores de la CAC.




10.0 COSTOS DE AGENCIA Y SA:¦¦¦¡PORQUÉFUNCIONA!

Hemos mencionado que los costos de agencia en el funcionamiento de las CACs pueden conducir a la quiebra de la entidad. También hemos notado que, en el caso de entidades financieras de propiedad capitalista, el comportamiento de los administradores está eficazmente controlado, ya sea por propietarios capitalistas con posición mayoritaria, o por mecanismos de fusión y adquisición en el caso de empresas capitalistas de propiedad difusa. En el último caso, la falta de interés que manifiestan los inversores por empresas mal manejadas se refleja en una decisión de venta de las acciones y, por lo tanto, en un descenso en el precio de las mismas. Así, la empresa se convierte en una oportunidad de adquisición parainversores, incluyendo otras empresas capaces de obtener una renta por medio de la substitución de la administración ineficaz.

En efecto, en el sector de la intermediación financiera, existe una relaciónnegativa entre la atomización de la propiedad y la eficacia del gobierno de la empresa en controlar los costos de agencia. La única excepción es la empresa capitalista de propiedad difusa, donde el precio de las acciones sirve como señal de la calidad de gestión. Cualquier otra empresa de propiedad difusa, incluyendo la empresa bajo control del Estado, está expuesta a un riesgo importante de pérdida de control en manos de administradores ya sea ineficaces o, másfrecuente, que abusan racionalmente de sus privilegios. La CAC, con su principio de un voto por miembro, independiente del valor de la inversión, es un caso extremo de propiedad difusa y, por consiguiente, está sujeta a costos de agencia difíciles de controlar.

Los grandes dirigentes del movimiento de CACs, como Luzatti, Raiffeisen,Desjardins y Schulze-Delitzsch, entre otros, reconocieron este hecho.Comprendieron claramente que, para usar el lenguaje empleado por ellos mismos, «sería ingenuo partir de un supuesto de com unidad de intereses de los m iem bros de una CAC y de los de sus adm inistradores». Es decir, estos visionarios del movimiento cooperativo financiero reconocieron muy pronto la existencia de conflictos de intereses entre los miembros y los administradores de las entidades. Pero al mismo tiempo reconocieron que esta debilidad no constituía un obstáculo insuperable para el desarrollo del sector. En consecuencia, desde muy temprano, impulsaron la integración del movimiento. Esta integración tenía ciertamente por objeto fortalecer la posición de las CACs miembros en el mercado y ofrecerlesservicios financieros que aumentaran la utilidad de la entidad para sus miembros .Pero esta integración también tenía como objeto sustituir la ausencia de unmecanismo de control de administradores basado en el precio de mercado de las acciones por una estructura jerárquica de control.25 Para alcanzar este fin, los dirigentes utilizaron diversas fórmulas institucionales que, sin embargo, tenían el mismo fin.

A inicios de estos movimientos, la ausencia de marcos de R&S medianamente complejos para el sistema financiero condujo al establecimiento de mecanismos de «autocontrol» que funcionaron con un éxito relativo en diversos países. Más tarde, con la evolución de las prácticas modernas de R&S de sistemas financieros, estos modelos de «autocontrol» fueron transformados. Haciendo uso de la misma

25Ésta no es una práctica exclusiva del sector CACs. Es un fenómeno común en el mundo de los negocios que, cuando los mecanismos de mercado fallan, se construyen jerarquías cuya complejidad depende de la naturaleza del control necesario.




estructura institucional y mecanismos de supervisión existentes bajo los sistemas de «autocontrol», evolucionaron en modelos de SA modernos.




Las características de estos diversos modelos de SA dependen de las raícesinstitucionales históricas de origen. Tendremos la oportunidad de estudiar con más detalles dos modelos institucionales: el de Desjardins y el de Raiffeisen.

¦¦¦¦Esta motivación fundamental del movimiento cooperativo a establecer estructuras jerárquicas para controlar conflictos de agencia es también la razón por la que un modelo de supervisión auxiliar puede funcionar. Este mecanismo es de dudosa viabilidad cuando se intenta aplicarlo a un (una red de) banco(s) y a nuestro conocimiento no ha sido aplicado a ningún sistema bancario. Sin embargofunciona con éxito en numerosos casos y contextos cuando se lo aplica a la CAC.La razón se encuentra en la diferencia en estructura de propiedad y degobernancia entre intermediarios financieros de propiedad en acción y depropiedad mutual y el papel que juega el Estado en controlar conflictos deintereses entre los participantes del sistema. Analicemos esta diferencia.

• En el caso de bancos comerciales (de propiedad por acciones) existe unconflicto fundamental de intereses entre el principal de la entidad (comopropietario) y el Estado-supervisor como agente representativo de los intereses de los depositantes. A fin de controlar los incitativos a los que están sujetos los accionistas a explotar en beneficio propio a los depositantes (y otros titulares de los pasivos bancarios) el supervisor principal se ve obligado a introducirrestricciones al comportamiento de accionistas que limita así la maximización de la utilidad de éstos. Por ello existe una contradicción fundamental de intereses entre ambas partes: el regulador y el accionista propietario. Es por ende lógico que cualquier estructura montada por los accionistas (desupervisión auxiliar) intentase explotar el conflicto de intereses en su propio beneficio manipulando la información y distorsionando los hechos.

26

• En el caso de CAC/bancos cooperativos el conflicto anteriormente descrito desaparece, ya que los miembros son simultáneamente los propietarios(accionistas) y titulares de los pasivos (depósitos).27 Por esta razón, en contraste con el banco de propiedad por acciones, no existe un conflicto fundamental de intereses entre el principal de la entidad (como propietario y depositante) y el Estado-supervisor como agente representativo de los intereses de estos. Por el contrario, en una entidad mutual, existe coincidencia de intereses entre los propietarios/depositantes y el supervisor en asegurar el manejo prudente de la CAC por parte de los administradores. Esta coincidencia es crucial parajustificar la existencia misma del modelo de SA y es poco comprendida por los detractores del uso de estos sistemas.28 Al mismo tiempo, este razonamiento justifica la necesidad de evitar que las estructuras de SA sean controladas por los administradores de las entidades miembros cuyos intereses personales los ponen en conflicto tanto con los propietarios mutuales como con el regulador.

26Sin embargo cabe notar que existen numerosos casos de mecanismos de «autorregulación» demercados financieros en los que participan entidades de tipo capitalista. Un ejemplo particularmente exitoso es la International Swap Dealers Association (ISDA) que hoy auto-reglamenta el mercado financiero especializado más grande del mundo.

27Salvo, claro está, en los casos en que las CAC financian una porción importante de sus pasivos con deuda externa. Esta práctica es hoy generalmente reconocida como altamente arriesgada y desaconsejable. Esta es una razón por la que normas prudenciales para CAC deben prever limites rígidos al endeudamiento externo de las entidades supervisadas.

28Esta es también una razón poderosa para no adoptar el modelo de las así llamadas «cooperativas abiertas» en las que las cooperativas aceptan depósitos de no miembros. Estamedida introduce una brecha entre los intereses de los miembros propietarios y no propietarios que asemeja a la CAC a una institución bancaria de propiedad por acciones.




En este sentido, Pabst (2000) insiste en la importancia crucial que los órganos de dirección de la SA estén integrados por representantes de los comités de vigilancia (el órgano interno de control de las CACs) y no por administradores de éstas. Este es ciertamente un argumento de indudable validez a tener en cuenta en el diseño de los cuerpos de gobierno de la SA.

11.0 LA SA COMO ENFOQUE MODERNO DE R&S DEINTERMEDIARIOS FINANCIEROS

Es interesante notar que el concepto de SA utilizado en numerosos sistemas de CACs va en una dirección definitivamente «moderna» en las prácticas dereglamentación de los mercados financieros. Bajo el liderazgo del BPI, la R&S intenta controlar los procedimientos de control de riesgo más bien que los estadosde riesgo de las instituciones. La innovación más importante, introducida con las nuevas normas de capital de Basilea para bancos, consiste en que las autoridades de R&S bancaria ofrezcan a los bancos la opción de presentar a la autoridad supervisora un programa de gestión de riesgo y de capital.29 El incumplimiento de los parámetros establecidos en este programa implica, para la instituciónsupervisada, una penalización o, en el caso extremo, la pérdida del derecho a este «autocontrol». Esencialmente, se trata aquí de un esquema semejante al de la SAen el cual la medición del riesgo y las decisiones sobre los procedimientos prudenciales a ser empleados son delegadas a los órganos internos de control y gestión de riesgo, particularmente el Consejo de Administración (CdA) de laentidad misma. Éste, a su vez, crea los órganos operacionales necesarios y les delega la tarea cotidiana de control de riesgos, de acuerdo con parámetrosestablecidos por el CdA.

29 ”Como parte de este proceso, los bancos deberán demostrar que los objetivos internos de capital están bien fundados y los supervisores deberán establecer si estos objetivos son consistentes con el perfil de riesgo del banco involucrado y el marco de operación de dicho banco.” (BCBS, 2000, p. 54)




De un modo similar, los sistemas de CACs han evolucionado y un númerocreciente de ellos lo está haciendo con modelos de SA, en los cuales elmovimiento mismo se hace responsable de la gestión de los riesgos asociados al sistema de CACs. Las autoridades de R&S aprueban y supervisan losprocedimientos y el respeto a los parámetros establecidos, penalizando elincumplimiento y reservándose la intervención directa.

Este tipo de R&S tiene, para el sistema de CACs, la gran ventaja de aumentar fuertemente la posibilidad de introducir cambios e innovaciones en el manejo del sistema, siempre y cuando estos cambios se conformen a los límites fijados por las autoridades en la toma de riesgo. Las ventajas de disponer de esta libertad deben ser evidentes para cualquiera que esté relativamente informado sobre temas de supervisión financiera. De esta manera, la R&S del sector de CACs se estaría acercando también al ideal de Merton (1995), que promueve la reglamentación de las funciones más bien que de las instituciones, una tendencia que estaencontrando favor en Latinoamérica (LA). Los diversos organismos estatalesresponsables de la supervisión de las diferentes funciones financieras puedencontrolar y corregir la manera en que la SA realiza la vigilancia del cumplimiento de las normas dentro del sistema de CACs.

12.0 LA SA EN EL CONTEXTO DEL CONTROL INTEGRAL DE LAS CACS

Como lo hemos señalado, la SA es un mecanismo más dentro del esquema total de control de la CACs. En el Anexo 3, presentamos en forma tabular este esquema, con una descripción breve de varios aspectos de los componentes del esquema. El diseño de esta tabla está inspirado en un cuadro parecido usado por Pabst (2000) y que hemos adaptado para el presente texto.30 Notamos la existencia de cinco niveles de control que pueden o no estar todos presentes, dependiendo de factores tales como el marco legal y el tamaño de la CAC. Éstos son:

• el auditor interno; • el Comité de vigilancia;• la SA;• el auditor externo o revisor fiscal;• la supervisión principal (Superintendencia, Comisión Nacional Bancaria, etc.).

Estos cinco niveles en el control de las CACs cumplen funciones complementarias y muy distintas, como lo mostramos con detalle en el Anexo 3. En la situación implícitamente presentada en la tabla, todos los niveles están presentes. Sinembargo, es posible que ciertas funciones estén fusionadas. Así, típicamente, las funciones de auditoria externa y SA están fusionadas en el mismo órgano oestructura. Éste es el caso de las federaciones de auditoría alemanas y de la oficina de supervisión quebequense, los dos casos que estudiaremos con detalle en esta sección.

30La tabla usada por Pabst refleja más bien la estructura de control interna y externa de las CACs alemanas.




13.0 ANTECEDENTES HISTÓRICOS

Los sistemas de SA modernos son el resultado de una larga evolución dentro de los sistemas de cooperativas, tanto mixtas como financieras puras, pero en particular en éstas últimas. Schulze-Delitzsch es, posiblemente, el primero en haberestablecido los principios de base para la SA, entonces en forma de sistema de autocontrol, cuando elabora los tres principios que fundamentan el cooperativismo alemán: ayuda propia, administración propia y responsabilidad propia. Aunque estos principios tengan hoy tanta validez que hace siglo medio atrás, en lapráctica el último ha sido adaptado al contexto moderno aún en Alemania.

Hoy en día la responsabilidad última de la seguridad del sistema cooperativofinanciero, como el del bancario, reside en el estado (Banco Central). Hoy en día, los sistemas de SA son unos constituyentes esenciales par el funcionamiento de las estructuras avanzadas de organización de sistemas cooperativos financieros, como Crédit Agricole en Francia, Cajas Populares de Ahorro y Crédito Desjardins en Québec, credit unions y las cooperativas financieras de la NACF koreanas, Bancos Cooperativos y Cooperativas de Ahorro y Crédito Raiffeisen en Alemania y Austria, las CAC brasileras y Rabobank en Holanda, entre otros.

Es importante notar que, hoy día, prácticamente todos los sistemas maduros en los que el movimiento de CACs mismo asume un papel en la supervisión funcionan como modelos de SA y no de «autocontrol». Esto es así aun cuando, como ya lo hemos señalado, en la mayoría de los casos la organización del sistema comenzó como un mecanismo de autocontrol. Vale la pena interrogarse sobre las causas de este fenómeno de conversión sistemática de sistemas de «autocontrol» a sistemas de SA. Si bien no podemos ofrecer una explicación verificada científicamente, los argumentos presentados a lo largo de esta sección sugieren una respuesta:

• Universalmente el Estado ha decidido actuar como ente regulador y supervisor del cumplimiento de normas de operación y de prácticas de negocios de entidades financieras a fin de asegurar la protección de los intereses del público usuario. El hecho de que un sector decida asumir una parte de estaresponsabilidad no exime al Estado de su función. La colaboración entre ambas partes se convierte entonces en una opción atractiva, en particularconsiderando la comunidad de intereses de los propietarios de las entidades y del Estado.

• La participación del movimiento mismo en el proceso de supervisión asegura que esté adaptada a las particularidades de una entidad cooperativa. Al mismo tiempo, la proximidad orgánica de las personas y entidades en el movimiento aumenta la eficacia de la recolección de datos sobre la calidad de la gestión de cada una de las entidades individuales miembros del sistema.

• El Estado confiere a la SA legitimidad adicional, respalda al órgano ejecutor con su autoridad y asegura la imparcialidad del proceso de vigilanciaefectuado por el órgano. La presencia del Estado, por ende, aumenta la eficacia de la SA al garantizar la solvencia de las entidades y la estabilidad del sistema.Una vez alcanzado el nivel de eficacia deseado, que se muestra en laestabilidad del sistema, los participantes tenderán a conservar las prácticas y modalidades establecidas.

Estos modelos de SA, que combinan la autoridad del Estado con la asunción, por el movimiento, de una responsabilidad en la tarea de supervisión, han creadocondiciones favorables al crecimiento sostenido del sector.




Las CACs operando en red y bajo la vigilancia de un sistema de SA sonprobablemente uno de los intermediarios más fiables del sistema financiero, y ello a pesar de ser precisamente las entidades que ofrecen crédito a los sectores económicos más eludidos por otros intermediarios financieros, deseosos de evitar una exposición excesiva a riesgos, fenómeno conocido bajo el eufemismo de «racionamiento de crédito».

La enseñanza que podemos extraer de este análisis histórico es que sí es posible pensar en la estructuración de un mecanismo de autocontrol, como es el caso en varios movimientos de CACs en América Latina. Pero esta medida debeconsiderarse como temporal y concebida para preparar el sector para unacolaboración eventual con las autoridades de supervisión del sistema financiero en la estructuración de un sistema de SA. Por la misma razón, es imposible predecir la dirección que tomarán los sistemas de SA existentes, dado el nuevo ambiente altamente competitivo observado en los mercados financieros globalizados.

Su subsistencia depende crucialmente de la capacidad que tengan para navegar en las aguas turbulentas de los mercados modernos, mostrando un alto nivel de eficacia.

14.0 ESTUDIO DE CASOS

El propósito de presentar detalles institucionales de dos modelos (Desjardins de Québec y Raiffeisen de Alemania) es aportar un sentido de realismo a losprincipios generales que presentaremos más adelante. En ambos casos, lasupervisión ha sido tan eficaz que, en décadas de funcionamiento (20 y 60 años en los casos de Desjardins y Raiffeisen con 6 y 14 millones de miembrosrespectivamente), ningún miembro ni depositante perdió un solo centavo en una CAC bajo su jurisdicción. Sin duda, es un récord envidiable.

14.1 ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE SA QUEBEQUENSE: ELMODELO DE OFICINA DE SUPERVISIÓN Y SEGURIDAD

En Canadá, sólo el Movimiento Desjardins, en la provincia de Québec, haimplantado el sistema de SA, que se hace extensivo a las cajas populares de la red en las demás provincias (pero no incluye las credit unions estructuradas bajo elmodelo estadounidense). El Movimiento Desjardins se distingue en este y otros sentidos de los sistemas de credit unions del Canadá inglés. En las provincias inglesas de Canadá, la R&S de las cooperativas es efectuada directamente por las entidades responsables de la supervisión del sistema financiero provincial. En el caso de Ontario, las autoridades bancarias han delegado la función de R&S a Deposit Insurance Corporation of Ontario (DICO), que desempeña un papel central en la supervisión de las entidades de base.

La SA es más reciente en Québec. Fue formalizada en el movimiento de CACs de Québec a partir de 1983 como un sistema voluntario, es decir, más bien como sistema de autocontrol. Por lo tanto, al principio, el sistema operó sin losinstrument os jurídicos y legales que lo respaldaran plenamente. En el mismo año, se creó en Québec el órgano de supervisión del sistema financiero. Como en otros casos, ese órgano prefirió no hacerse cargo de la supervisión de las (entonces) aproximadamente 1500 cajas populares.




En cambio, se apoyó en el sistema de autocontrol creado por el movimiento mismo y adaptándolo a sus necesidades y exigencias. El sistema de SA tomó su forma legal definitiva con la promulgación de la Ley de 1989 y sus posteriores reformas.

Dicha ley, que dotó la función de SA de Desjardins con los instrumentos legales, reconoce la función de SA y establece las responsabilidades de las autoridades bancarias, de las federaciones y de la confederación (hoy fusionadas en una sola federación) en los aspectos del control. Asimismo, hace obligatoria la adopción de una reglamentación del crédito y confiere a las federaciones y a la Confederación (hoy la federación única) poderes coercitivos para asegurar el ejercicio de la supervisión. En efecto, Québec es un caso en que el supervisor principal ha transferido a la SA algunos poderes de sanción. El marco legal quebequense no obliga a todas las cajas a afiliarse a una federación (en la práctica, todas salvo una están afiliadas a la única federación Desjardins). Para aquellas cajas que deciden no federarse –y por lo tanto participar del proceso de SA—deben presentar al IGIF seguridades adicionales de solvencia y son supervisadas directamente por este. Enla práctica estas seguridades adicionales fueron instrumentadas en la forma de exigencias de capital patrimonial por encima del requerido de cajas afiliadas.

En el centro de las operaciones de SA de Desjardins, se encuentra la Oficina de Supervisión y Seguridad Financiera Desjardins (OSSFD), como dependencia directa de la federación. Ésta lleva la responsabilidad de realizar la SA en las cajas individuales (antiguamente las federaciones regionales de cajas) y las subsidiarias funcionales del Movimiento.

Su homólogo estatal en el proceso de SA —el supervisor principal— es la Oficina del Inspector General de Instituciones Financieras (IGIF).

La OSSFD supervisa de un modo continuo las CACs de base, generandoregularmente informes sumarios sobre la situación financiera de cada una de las cajas, su evolución con respecto a períodos anteriores recientes, así como los indicadores agregados de la totalidad del sistema Desjardins. Este sistema es interactivo, dando a las cajas individuales acceso a los informes generados por la OSSFD. Los informes permiten así a la OSSFD y a las cajas mismas establecer la situación relativa de cada una de las cajas con respecto a su pasado inmediato y al sistema. Cumplen una doble función: instrumento de supervisión y ayuda a la gestión de las cajas por parte de sus administradores. El informe periódicoproducido por la OSSFD, una vez producido es distribuido a las siguientes partes:

• gerente general de la entidad;• junta de vigilancia;• junta directiva;• departamento de asistencia técnica de la federación;• el fondo de seguridad Desjardins (descrito más adelante;• inspector general de institución financiera (IGIF).




Específicamente las áreas cubiertas por la SA son:

• respeto de la ley y de las normas;• respeto de normas prudenciales preestablecidas;• manejo del crédito;• políticas de crédito, de gestión de finanzas, de tasa, de cambio;• manejo de conflicto de interés posible;• gestión de los costos operativos;• gestión de seguridad tal como manejo del efectivo, control contra fraudes;• evaluación de la calidad del control interno;• todo proceso o elemento que impacta sobre la salud financiera y los riesgos.

Cuando la situación de una caja se deteriora, la OSSFD actúa inmediatamente instruyendo a la federación a apoyar a la entidad. Esta asiste en el plan de reestructuración (o si necesario cierre) de la entidad con:

• capacitación;• envío de técnicos especializados en el manejo de la situación de dificultad;• debates formales con los dirigentes sobre las fuentes y soluciones del problema.

Para las situaciones recalcitrantes en las que las órdenes de planes correctivos no son llevados a la práctica satisfactoriamente, la federación tiene los poderes legales de intervenir y asumir, en representación de los miembros, la dirección de la entidad con capacidad de convocatoria de asambleas, etc.

La OSSFD realiza la SA anteriormente descrita en concordancia y siguiendo los enfoques y las reglas de juego establecidas por el IGIF de Québec. Comoconsecuencia, el IGIF mantiene un papel activo:

• Supervisando la OSSFD, sus procedimientos y los inform es generados por esta oficina, asegurándose de que la información recibida satisfaga totalmente las exigencias y normas que ha establecido para la SA.

• Supervisando puntualmente la estructura entera de Desjardins y de cada una de las entidades miembros e interviniendo cuando lo considere necesario en el proceso de vigilancia de las cajas individuales, la Federación y las subsidiariasfuncionales.

• Sancionando tanto a los responsables de la SA como a las entidades sujetas a la R&S cuando lo considere conveniente, a fin de mantener la objetividad y calidad de la SA y el funcionamiento de las entidades dentro de las normas establecidas.

Existe una coordinación íntima entre el IGIF y el OSSFD. Hasta una fecha reciente, el IGIF recibía los informes de supervisión y de acuerdo con ellos, procedía a una evaluación final. Acuerdos firmados en 1999 han conducido a que el IGIF tenga acceso directo y continuo a los sistemas informáticos de lafederación y de la OSSD. Así, los estados financieros de cada una de las cajas, la federación, la caja central, filiales funcionales y los informes del OSSD descritos anteriormente están permanentemente al alcance del IGIF. En efecto, por medio de este acuerdo, el IGIF puede acceder al mismo nivel de información contable que cualquier administrador de caja o miembro de la OSSD, o sea que latransparencia es total. ¡Esto es un sueño para un supervisor!




14.2 LA CORPORACIÓN DEL FONDO DE SEGURIDAD

La corporación del fondo de seguridad de la Confederación constituye un fondo que garantiza la solvencia de las cajas de la red que entra en operación en caso de que alguna de ellas tenga dificultades de liquide z. Este fondo no cubre a los depositantes, sino a la entidad misma. Tampoco es un fondo de liquidación de los saldos de depósitos de entidades en quiebra en el sentido de los fondostradicionales de seguro de depósitos, sino un fondo de rescate de las entidades.Por lo general, se usa para financiar planes de reestructuración que frecuentemente incluyen fusión o cesión de activos y pasivos a otra CAC. Además, losdepositantes están asegurados por el Régimen de Seguro de Depósitos de Québec y por la Sociedad Canadiense de Seguro de Depósitos, que cubre igualmente el sistema de banca comercial.

14.3 ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE SA ALEMÁN: EL MODELO DE FEDERACIÓN DE AUDITORÍA

31

La formación de federaciones de auditoría (FA) nació por iniciativa del mismo movimiento cooperativo a mediados del siglo XIX. Originalmente, estemecanismo era una respuesta a la necesidad de disponer de instancias técnicas que apoyaran la promoción de los socios y la asesoría a las mismas cooperativas, su manejo adecuado y su representatividad hacia afuera. En aquella época, la gerencia se ejercía de forma ad honorem. Los miembros de los consejos y los gerentes de entonces carecían de formación en administración de intermediarios financieros, por lo que requerían apoyo asistencial, proporcionado por revisores ambulantes que iban de pueblo en pueblo y de cooperativa en cooperativa.

Posteriormente, las federaciones iniciaron la formación de sus propios revisores y se implantó una forma de afiliación voluntaria para las cooperativas.

La Ley Cooperativa de 1889 estableció la obligación de revisión, que podía hacerse a través de una FA de revisores independientes. Por su parte, la Ley de 1934 impuso a toda CAC creada en el territorio nacional la revisión obligatoria y la afiliación a una FA. La posterior reforma de 1974 conserva este principio. Hoy en día, las FAs Raiffeisen, al igual que la OSSD de Desjardins constituyen el brazo ejecutor, organizado por el movimiento mismo, de la función de supervisión del sector de CACs alemán, bajo la responsabilidad de la Superintendencia Bancaria que opera desde el Banco Central (Deutsche Bundesbank). Las CACs alemanas poseen una licencia bancaria y, por lo tanto, están sujetas a toda la legislación que se aplica a la banca comercial. La Ley General de Bancos, por su parte, permite que la Superintendencia Bancaria recurra a otras personas, ya seannaturales o jurídicas, para obtener apoyo en la vigilancia de entidades bajo su R&S

32.

31Esta sección se apoya fuertemente en los trabajos de Arzbach (1999) y de Armbruster y Arzbach (2000).

32Esta capacidad de las autoridades bancarias disponibles en numerosas leyes que las crearon es frecuentemente el puente jurídico que permite el establecimiento de sistemas de SA. Este recurso jurídico también delimita el nivel de delegación de poderes que las autoridades bancarias pueden hacer al SA. Volveremos sobre este punto más adelante. En Alemania, además de los bancos cooperativos, las cajas de ahorro locales, de las que existen unas 560, también se ha establecido un sistema de SA que opera bajo los mismos principios que el sistema de SA cooperativo.




Los auditores de la FA alemana tienen una responsabilidad considerablemente más amplia que la que se atribuye a los auditores en Latinoamérica. Además de realizar la tarea de auditoría en cuanto al cumplimiento de las normas contables y legales, la FA es responsable de generar la información utilizada por lossupervisores de la Superintendencia Bancaria del Banco Central para propósitos de supervisión prudencial y de riesgo del sistema. Siguiendo la tradición histórica del auditor ambulante de cooperativas alemán, la auditoría es también un informe sobre la calidad de la gestión ejercida por los administradores de la entidad. Por lo tanto, la FA, como persona jurídica, es responsable, por encargo del Estado y hasta cuando éste lo decida, de la revisión, auditoría y supervisión prudencial de las cooperativas bajo su jurisdicción. El contenido de la revisión y auditoría que las federaciones realizan incluye no solamente aspectos formales, sino tambiénmateriales. La revisión no se limita entonces a la inspección de la consistencia de los estados financieros, sino que cubre la situación de los activos en bienes de la cooperativa y los aspectos relevantes de la dirección (management). En este sentido, su contenido se entiende como un conjunto de medidas de supervisión prudencial y, simultáneamente, de seguimiento y asesoría. La auditoría realizada por las FAs ha evolucionado con el tiempo para abarcar aspectos adicionales de lagestión de la

CAC, a fin de satisfacer tanto los requerimientos de la entidad estatal responsable como las nuevas necesidades, exigencias y tecnologías.

Los auditores están obligados a comunicar a la Superintendencia de Bancos toda información obtenida durante la auditoría que pudiera ser indicativa de un riesgo de inestabilidad o insolvencia de la entidad.

Las FAs son creadas por las cooperativas de base, aunque pueden tener asociados no cooperativos pero que colaboren con el sector. Adoptan la form a deasociaciones de responsabilidad limitada, tienen estatutos propios, registrados y aprobados por las autoridades de control correspondientes, en los cuales figuran la razón social, la sede y el territorio que está bajo su jurisdicción. Son personas jurídicas independientes y su actuación está sujeta a reglamentaciones yprocedimientos acordes a las leyes y reglamentaciones del control del sectorfinanciero.

La obligatoriedad de asociación de las CACs a las federaciones y de realización de las auditorías se considera como una de las fuentes de éxito del sistema. La imposibilidad de recurrir a auditores alternativos (privados, por ejemplo) priva la CAC del poder de negociación con los auditores de la Federación. Por lo tanto, éstos pueden actuar con plena independencia y responsabilidad al emitir undictamen sobre la entidad, conscientes de que las entidades supervisadas noposeen la libertad de cambiar de auditor.

En Alemania, las cooperativas obedecen al principio de territorialidad, es decir que el ámbito de negocios de una CAC está circunscrito a un territoriodeterminado, dentro del cual sólo una de ellas puede desarrollar negocios. El mismo principio se aplica al sistema de CACs de Québec. Las cooperativas de segundo nivel también tienen un territorio limitado y no se les permite realizar dentro de este territorio los negocios que normalmente hace su cooperativa afiliada (principio de subsidiaridad). Existen excepciones a esta regla en operaciones que rebasan la capacidad financiera, operaciones con dirigentes de la cooperativa de base o las que, por su complejidad, no ofrece dicha cooperativa. En este mismo sentido, las FAs también tienen un territorio de competencia delimitado.




Los revisores que operan en las FAs deben figurar en el registro correspondiente de auditores y su contratación está sometida al visto bueno de las autoridades de control del Estado. Es decir, las autoridades tienen el derecho de veto a un auditor si éste no reúne los requisitos exigidos o si tiene antecedentes que le impiden asumir la función. Estas disposiciones permiten al supervisor principal un control considerable sobre el desempeño de los auditores. También constituye, para los mismos auditores, un elemento de presión considerable para canalizar a laSuperintendencia Bancaria toda información que pueda vislumbrar problemaspotenciales en el funcionamiento de la entidad auditada.

Los equipos de auditoría están integrados por auditores principales, por principales y auxiliares o por auxiliares y aprendices, siempre bajo la dirección de unprincipal. Los auditores principales son profesionales con formación especializada en economía, administración de empresas o finanzas y con una larga experiencia como auditores auxiliares. Los auditores auxiliares no necesariamente tienen un título profesional, pero sí han presentado exámenes en las cámaras regionales respectivas y, sólo después de una larga carrera exitosa, pueden asumir el cargo de auditores principales. Los revisores se forman en escuelas del mismo movimientocooperativo; su formación obedece a un plan de estudios teórico-práctico,intensivo y secuencial y están sometidos a rigurosas pruebas y exámenes.

Este tipo de formación se imparte con la misma intensidad para los funcionarios de las cooperativas de nivel regional y nacional (federal) y, desde luego, sonconocidas las escuelas Raiffeisen. Es política del mismo movimiento que las personas que aspiren a trabajar en las cooperativas y en las federaciones, y en especial los auditores, hayan recibido formación o capacitación en sus propios establecimientos.

Cada cooperativa afiliada debe someterse periódicamente (cada año o cada dos años, según el tipo de actividad) a una revisoría. Normalmente, la fecha de esta operación puede ser determinada por la cooperativa y su federación, pero si las circunstancias lo exigen, puede hacerse en fechas inopinadas, a solicitud de las autoridades competentes, por disposición de la misma federación o también a petición de alguna de las instancias de la CAC misma.

14.4 FONDO DE SEGURO INSTITUCIONAL

El sistema cooperativo alemán dentro de su red de federaciones, al igual que el sistema quebequense, tiene constituido un fondo de garantías, creado por elsistema bancario cooperativo. Existe un fondo para cada una de las 11federaciones regionales, el cual cubre las entidades mismas y no a losdepositantes. Es decir que no son fondos de liquidación de los saldos de depósitos de entidades en quiebra, sino de rescate de entidades enteras. En el sistema, participan todos los bancos cooperativos, desde el Banco DG, el banco central del sistema, hasta las entidades más pequeñas. El propósito del fondo es facilitar el saneamiento de bancos insolventes y proveer asistencia en caso de absorción por otras entidades. En casos extremos, la cartera morosa se extrae de la entidad y se transfiere a una entidad especializada en cobro de activos morosos.

Los fondos regionales cuentan con un fondo de contingencia adicional, el Fondo Federal del BVR, que se financia por medio de aportaciones recibidas de los fondos regionales.




Asimismo, a diferencia de otras formas de seguro, la base de cálculo de las primas es la cantidad de activos en riesgo antes que los montos de depósitos asegurados. Este cálculo se explica por la naturaleza de seguro institucional y no de depósitos.A la inversa del fondo de seguridad de Desjardins, los fondos alemanes efectúan controles periódicos in situ.

15.0 EL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DE LA SA

El funcionamiento de un sistema de SA implica una facultad de acción otorgada por el órgano gubernamental que tiene a su cargo la tarea de supervisión de las cooperativas. En ausencia de un marco legal que obligue a las CACs a afiliarse al sistema de SA, esta facultad debe estar acompañada de una legitimidad otorgadapor las CACs de base. El órgano ejecutor de la SA debe contar con lasherramientas legales y el respaldo del supervisor principal para ejercerefectivamente su función. El nivel de facultades atribuídas al SA depende del grado de delegación que el supervisor principal este dispuesto a transferir al anterior. Para poder realizar una tarea eficaz, este órgano debe adquirir estas facultades de dos fuentes:

1. de la base cooperativa, constituida por entidades jurídicamente independientes y responsables ante la ley, de acuerdo con las normas generales y especiales alas que están sujetas;

2. de las autoridades del Estado responsables de reglamentar y supervisar el funcionamiento de estas entidades.

Sin una cesión de la autoridad acordada y explícita simultáneamente por parte de ambas instancias, un sistema de SA corre el peligro de convertirse en un ejercicio inadecuado para mantener la estabilidad del sistema, la credibilidad frente al público usuario, el mercado y las autoridades de R&S del sistema financiero. Éste sería un resultado inadmisible, dados los costos que implica el montaje de un tal sistema. Esta atribución explícita de facultades por parte de las dos instancias implica establecer:

• cuáles son las responsabilidades que le corresponden a la SA;• cuáles son las responsabilidades que le corresponden al supervisor principal y;• cuáles son las tareas que hace falta realizar en conjunto.

Por estas razones, el establecimiento de un sistema eficaz y creíble requiere un marco estructural y legal apropiado para su funcionamiento. Tanto el nivel de desarrollo de la estructura organizativa del movimiento como el marco legislativo bajo el que está operando el sistema de CACs determinan la eficacia que se puede alcanzar en el montaje del sistema de SA y en qué medida las autoridades supervisoras del sistema financiero podrán delegar la tarea de vigilancia de las entidades cooperativas al órgano. Desarrollaremos ambas ideas a continuación.




15.1. ESTRUCTURA DE GOBIERNO DE LAS FEDERACIONES Y SU RELACIÓN CON LA SA

Desde el punto de vista estructural, la existencia de una federación oconfederación consolidada con una autoridad única establecida y un mandatoexplícito para llevar a cabo la SA es un requisito fundamental para establecer un tal sistema. Las federaciones o confederaciones son organizaciones de nivel superior, típicas del cooperativismo. Sin embargo, el movimiento de CACs no debe organizarse necesariamente dentro de este esquema. Puede apoyarse en otra forma jurídica y regirse por una ley distinta de la que rige las cooperativas, pudiendo o no formar parte de una federación. A largo plazo, un sistema de SA podrá ser considerado eficaz y creíble solo si la mayoría de las premisas siguientes están satisfechas:

• El movimiento ha alcanzado un grado avanzado de organización y lasestructuras representativas son reconocidas legítimamente por la totalidad del movimiento.

• Existe una voluntad explícita de que los organismos de segundo nivel cumplan una función más avanzada que la de mera representación gremial o política.

• El establecimiento de un sistema de SA forma parte de las políticas y de los objetivos del movimiento explícita y democráticamente establecido en los órganos democráticos del mismo.

• Las facultades de supervisión del órgano de SA son aceptadas por la totalidad de las CACs de base, así como de las entidades de segundo nivel. Dicho órgano debe ser capaz de realizar la tarea de SA de forma autónoma, libre de compromisos, de presiones o vicios que pretendan sesgar el control. Un sistema cuyas facultades no estén acatadas y al cual no adhieran todas las entidades o que esté sujeto a presiones viciosas de individuos, grupos o institucionessupervisadas (en particular de entidades más grandes en el sistema) no puede ser considerado por las autoridades del Estado responsables de la supervisión del sistema financiero o de CACs como órgano adecuado para la SA.33.

• Existe un reconocimiento explícito por parte de las autoridades del Estado por el que el órgano representa un instrumento auxiliar a sus propias funciones. La falta de este reconocimiento, por muy bien organizado que esté el movimiento, sustrae el órgano de SA de las facultades y apoyo de la autoridad del Estado necesarias para ejercer eficazmente la función, volviéndolo vulnerable apresiones que puedan sesgar el proceso de supervisión.

• Se han creado estructuras institucionales indispensables para el cumplimiento de la función de SA como parte de la estructura de gobierno del movimiento.Siguiendo el principio cooperativo de la democracia, un sistema de SA que forma parte de la estructura organizacional del movimiento debe contener los espacios y los canales que permitan la participación y un control democrático por parte de las entidades asociadas (cooperativas de base).

33Esto no implica que en las etapas iniciales de desarrollo de un sistema de supervisión auxiliar no sea posible trabajar sobre la base de una muestra reducida de CACs. Una vez que el sistema ha alcanzado un grado apropiado de evolución, se extiende su aplicación al resto del movimiento.




• Se han establecido las fuentes de financiamiento para que opere el sistema. Elórgano recolector de estos fondos debe tener autoridad suficiente para evitar que estos pagos estén sujetos a las vicisitudes de las entidades participantes y libres de la manipulación de los mismos como instrumento de presión.

La ausencia de una o más de las condiciones enunciadas no significa obviamente que el establecimiento de un sistema de SA no sea posible. Sin embargo, su eficacia estará reducida y aumentará el riesgo de fallo eventual. Insistimos en que la experiencia de los países en los que estos sistemas funcionan sugiere que un sistema de SA es solo un constituyente de un proceso de integración avanzada del sistema de CAC, como consecuencia de la cual las entidades individuales formanparte de una red densa con esta red funcionando dentro de un marco legal adecuado. Dicha red cumple varias funciones que incluyen la representacióngremial, una compleja estructura de negocios que presta servicios a las unidades de base y una estructura de supervisión, la SA, que realiza la vigilancia de las autoridades bancarias. Los repetidos intentos por parte de promotores del modelo alemán de «federaciones de auditoría» en América Latina constituyen una cierta evidencia que un sistema de SA solo (es decir, sin ser parte de una integración profunda de las CACs y un marco legal adecuado) tiene poca probabilidad de convertirse en un mecanismo que cuenta con la confianza tanto del público, como de las CAC y de las autoridades bancarias. Estas estructuras, aunquecuidadosamente montadas con la asistencia de sus promotores, casi en todos los casos no alcanzaron a desempeñar el papel que tienen en su país de origen. La razón de esta debilidad del modelo puede deberse a que son estructuras noadaptadas al contexto de LA, pero también puede deberse simplemente al hecho de que no son parte integrante de un proceso mucho más profundo de integración como el que ha alcanzado el sistema de bancos cooperativos alemanes y que esta ausente de los países en LA donde fuera introducido.

En efecto, no existe ninguna razón a priori para que este modelo, u otro, de SA no pueda funcionar con todo su potencial en LA. Sin embargo, este modelo, como otros, a largo plazo no funcionará sin que al mismo tiempo no se complete unproceso de integración profundo por parte del sector. Lo que sí es importante de tener en cuenta es que, una vez que un sistema de SA ha sido calificado de ineficaz e inadecuado por un supervisor principal, puede resultar difícil para el movimiento recuperar de éste el privilegio de ejercer su función. Por esta razón, la decisión de montar una estructura de SA es extremadamente seria y no puede tomarse a la ligera sin un análisis profundo de las condiciones existentes en el marco legal local y el grado de integración alcanzado por el movimiento de CAC.

15.2 EL MARCO LEGAL

El marco legal desempeña un papel central en la eficiencia de un sistema de SA. Hay al menos dos aspectos legales relacionados con el establecimiento de un tal sistema que requieren consideración. Estos dos aspectos son:

1. la obligatoriedad o no de afiliación de las CACs al sistema;2. el nivel de especialización de la ley.




15.3 LA OBLIGATORIEDAD DE LA AFILIACIÓN

Si la afiliación a la federación responsable del órgano o, mejor aún, al sistema de SA se obliga por ley, las posibilidades de éxito de un tal sistema se multiplican.Ésta es, en efecto, la situación de ambos casos utilizados como fuentes principales de información (Desjardins y Raiffeisen). Allí, toda CAC debe pertenecer a una federación Desjardins (Art. 11, ley modificada 1998) o federación de auditoría Raiffeisen (Art. 53 y 54, ley cooperativa) y respetar las reglas de juego adoptadas en ambos sistemas de SA. En los dos casos, los sistemas fueron desarrollados internamente como iniciativas propias de los respectivos movimientos.Posteriormente, las autoridades legislativas y reglamentarias de ambos sistemas consideraron oportuno introducir la obligatoriedad del sistema para toda CAC creada dentro de la jurisdicción de los órganos de SA respectivos.

En la mayoría de los sistemas de SA que siguen el modelo Raiffeisen, se introdujo la obligatoriedad de afiliación y de auditoría. En el sistema Desjardins, es obligatoria la afiliación de las cajas a una federación. En la práctica, todas las cajas existentes salvo una están afiliadas a la organización Desjardins y, por lo tanto, están sujetas a la SA de la OSSD. La única entidad no afiliada esta supervisada por el IGIF y debe satisfacer normas de capital más severas que las cajas afiliadas a la federación.

La obligatoriedad de afiliación representa un desafío considerable y sólo puede ser puesta en práctica si el marco legal lo exige. En caso de ausencia de una tal legislación, es prácticamente imposible obligar a la afiliación de todas las CACs, dejando el sistema vulnerable. Desde el punto de vista constitucional, laaprobación de una ley que imponga la afiliación puede no ser posible. Trataremos ambos problemas en secuencia.

Algunas de las complicaciones que pueden resultar de la ausencia deobligatoriedad de afiliación al sistema son:

• Las CACs con el peor desempeño tenderán a eludir la afiliación al sistema a fin de evitar el tener que someterse a la disciplina que implica la SA (selección adversa).

• A no ser que el sistema de SA pueda informar al público usuario sobre cuáles son las CACs afiliadas y cuales no —información difícil de difundir a todos los usuarios potenciales— las CACs no afiliadas explotarán a costa de las afiliadas la imagen de seguridad que otorga la existencia de la SA.

• El sistema de SA pierde credibilidad ante el público y las autoridadesbancarias, ya que es incapaz de mantener la disciplina en la totalidad del sistema. Esta pérdida de credibilidad podría agravarse si las entidades no afiliadas, por no estar sujetas a la supervisión apropiada, presentan dificultades de solvencia o de liquidez.

La existencia de cualquier tipo de seguro, ya sea de entidades o de depósitos individuales, hace aún más urgente la existencia de un marco legal que obliga a la afiliación al sistema de SA. Bajo estas circunstancias, en ausencia deobligatoriedad, el sistema de seguro estaría sujeto a un riesgo moral considerable. Las peores entidades del sistema tenderán a beneficiarse de la existencia del sistema de seguro, evitando la disciplina asociada a la afiliación al sistema de SA.




Si las entidades no afiliadas están cubiertas por el seguro, lo cual sería un grave error, salvo que el sistema de seguro ejerza su propia supervisión prudencial, pueden poner el sistema en peligro con su manejo imprudente, motivados aún más como resultado de la presencia del seguro.

Si no están cubiertas por el sistema de seguro, intentarán presentarse comoentidades cubiertas emulando la imagen de las entidades mejor manejadas ycubiertas por el seguro.

Dependiendo del marco legal y constitucional del país, la aprobación de una ley que imponga la afiliación puede ser problemática, ya que puede violar losderechos de los individuos o instituciones explícitamente protegidos por laconstitución. Si bien el respeto de estos derechos constitucionales es esencial, en la práctica el respeto de estos derechos no debe representar un escollo mayor. Haydos, y posiblemente más, soluciones que pueden ser consideradas:

1. La solución más sencilla a este problema esté ejemplificada en el marco legal de las CACs de Quebec. Éstas, por ley, deben estar afiliadas a una federación y conformarse a las normas de funcionamiento de ésta, que en el caso de Quebec incluye la SA. Aquellas entidades que el ijan no afiliarse pueden así hacerlo, pero deben ofrecer al Estado garantías adicionales que amplíen el margen de seguridad de operación de la cooperativa. El IGIF ha optado por imponer a estas entidades normas patrimoniales más severas que las que se aplican a las CACs afiliadas a una federación. El resultado práctico de este marco legal y regulatorio ha sido que el sistema completo de CACs de Québec está afiliado a una sola federación: Desjardins. Una sola CAC ha elegido no afiliarse, permaneciendo independiente de Desjardins, satisfaciendo lasnormas patrimoniales reforzadas bajo la supervisión directa de IGIF.

2. Un camino alternativo, que emana de la responsabilidad del estado deproteger los ahorros de la población y garantizar la estabilidad del sistemafinanciero, es obligar a todas las entidades a someterse a la supervisión de un agente de SA autorizado por el estado, sin obligar la afiliación a unafederación en particular. De este modo se respeta el derecho constitucional de libertad de afiliación pero al mismo tiempo se asegura el cumplimiento de la responsabilidad de estado. Es de esperar que los beneficios asociados a la afiliación introduzcan suficientes incitativos a que el sometimiento a lasupervisión de una federación de SA este acompañado de una afiliación a la misma.

15.4 EL NIVEL DE ESPECIALIZACIÓN DE LA LEY

Cuando se habla de bajo nivel de especialización de la ley, entendemos el ámbito cubierto por la ley en cuanto al tipo de entidades bajo su jurisdicción y dentro de la cual operan las CACs. Existen tres posibilidades de base:

• que las CACs se encuentren bajo jurisdicción de la ley cooperativa (situación más frecuente);

• que se encuentren bajo jurisdicción de la ley bancaria (situación menosfrecuente);

• que se encuentren bajo jurisdicción de una ley especial (práctica emergente).




Hay situaciones especiales en las que las CACs se encuentran bajo jurisdicción de más de una ley. Éste es, por ejemplo, el caso de Alemania. Existe poco acuerdo dentro de la legislación latinoamericana en lo que concierne a la R&S de CACs el documento ACI-LA, La situación actual de las leyes cooperativas en AL, 1998, así como el documento de Hubental y Gatelett, 1998). Existen algunas legislaciones especializadas para CACs en Costa Rica, parcialmente en la nueva ley sobre la Economía Solidaria en Colombia y en el proyecto de ley del Perú.

El hecho de que la CAC sea una entidad cooperativa que ejerce actividadfinanciera, hace que en la práctica se encuentra naturalmente entre las leyes bancarias y cooperativas. Esto explica la tendencia moderna a dirigirse hacia una legislación especializada para este tipo de entidades. Sin embargo, la existencia de regímenes mixtos, aun en los países con sistemas de CACs avanzados, sugiere que éste no es un aspecto crítico para el buen funcionamiento de un modelo de SA o para el éxito de un sistema de CACs.

Sin embargo, algunas razones prácticas de uniformización del marco legal en Latinoamérica y el carácter especial de la CAC ya descrito aconsejan un modelo de ley especial para las CACs como la solución más adecuada.

16.0 AUTORIDADES Y FUNCIONES PERTINENTES

Por lo general, en los países latinoamericanos, el control como función pública compete al Ejecutivo (en la persona del presidente o de sus ministros), y éstedelega la autoridad a instancias subordinadas. En el control de las cooperativas pueden intervenir una o varias instancias en forma coordinada o en formaseparada. Para el caso de las CACs, encontramos tres modelos dominantes:

1. Supervisión por órganos de vigilancia de cooperativas, tales comosuperintendencia de cooperativas, superintendencia de economíasolidaria, departamentos de cooperativas, oficinas de inspección o de supervisión de cooperativas o institutos de fomento cooperativo. En todos estos casos, la supervisión depende de una entidad especializada en el sector cooperativo en general. Casos típicos son los de Chile y de Panamá, entre otros muchos. Éste ha sido tradicionalmente el modelo de supervisión dominante de CACs en Latinoamérica.

2. Supervisión por órganos de vigilancia del sistema financiero, típicamente un Banco Central, una Superintendencia o una Comisión Bancaria,responsable o no de la supervisión de otras entidades financieras fuera de las entidades bancarias y las CACs. Éste es un modelo con una historia más corta pero que comienza a observarse con más frecuencia. Casos típicos son los de Argentina y Bolivia, entre otros.

Como una variante de este sistema, se encuentran casos en los que un fondo de garantías está investido de suf iciente autoridad para llevar a cabo una función de supervisión prudencial que complementa el control de riesgo del sistema que debe llevar a cabo el fondo para el propósito de su planificación estratégica; es el caso de Colombia.




3. Un régimen mixto, con supervisión compartida con una parte del sector de cooperativas financieras/multiactivas, supervisadas por un órgano devigilancia de cooperativas, y otra por el órgano de vigilancia del sistema financiero. Los criterios de separación pueden variar de un país a otro.Este modelo, que ha sido adoptado por un número considerable de países, cuenta con algunos adeptos entre supervisores y consultores de LA y algunos organismos internacionales34.

Tanto en los ejemplos estudiados con detalles (Desjardins y Raiffeisen) como, a nuestro entender, la mayoría de los casos en los que existen sistemas de SA maduros, los órganos de SA se encuentran bajo el mandato y están supervisados por las entidades estatales responsables de la supervisión del sistema financiero.Este hecho puede atribuirse a varias causas, entre las cuales señalaremos cuatro:

1. Las CACs son fundamentalmente intermediarios financieros cuyadiferencia con los bancos comerciales, por ejemplo, reside únicamente en la estructura de propiedad. Las autoridades de R&S del sistema financiero son las autoridades que naturalmente deben asumir también laresponsabilidad de R&S del sistema de CACs.

2. Este hecho es particularmente importante cuando los movimientos de CACs alcanzan un grado avanzado de desarrollo y una participaciónimportante en términos de proporción de los activos financieros bajocontrol de las CACs. En todos los sistemas de CACs en el mundo que han alcanzado una cierta importancia, éstos se encuentran ya sea bajo la supervisión de las autoridades bancarias o de un ente especializado de supervisión de cooperativas financieras (por ejemplo, los Estados Unidos).El efecto de contagio al sistema financiero nacional de recientes crisis de CACs en LA y la tendencia hacia la transferencia de la supervisión, o bien de todas las CACs o de las más grandes, a las autoridades bancarias es otro indicador de que éstas son, en definitiva, las autoridades que, en última instancia, deberán asumir el control de los sistemas de CACs.

3. Las autoridades responsables de la R&S de cooperativas no financierasraramente cuentan con el personal calificado adecuadamente pararealizar una supervisión eficaz de CACs. Es un grave error asumir que la supervisión de una CAC se asemeja a la de una cooperativa de servicios, comercialización o producción. Esta situación se encuentra agravada en algunos países de LA donde puede ser hasta difícil encontrar el personal suficientemente calificado en entidades de supervisión bancaria.

4. Las autoridades de supervisión bancaria son generalmente menospropensas a las influencias y manipulaciones políticas que los institutos de promoción o de supervisión de cooperativas. Esto se debe a la aplicación de las normas internacionales de supervisión de los sistemas bancarios, que han exigido de los gobiernos legislaciones que atribuyan a estos entes estatales un grado considerable de autoridad, independencia ycompetencia técnica. Este proceso de consolidación de la autoridad de entes de supervisión bancaria continuará en el futuro.

34Éste es un modelo que consideramos particularmente pernicioso como solución a largo plazo. Su defecto mayor es que divide el movimiento en dos grupos sujetos a normas de R&S diferentes. Además, esta división tiende a impedir la integración cooperativa, estrategia que, como hemos tenido la oportunidad de defender repetidas veces en esta publicación, es esencial para un crecimiento sostenido y libre de crisis periódicas del sector de CACs.




Existen sin duda argumentos adicionales para apoyar la noción de que la R&S del sistema de CACs debe estar sometida al control de las autoridades bancarias. Seguramente podrán encontrarse también argumentos en favor de la proposición de que la R&S de CACs deba estar en manos de entes de supervisión de cooperativas. Posiblemente, lo más importante es que estos entes son más sensibles a lasparticularidades de una entidad cooperativa que un supervisor bancario. Sinembargo, en la práctica, el resultado de esta filosofía ha sido generalmente el establecimiento de una R&S ineficaz e incapaz de controlar adecuadamente un sistema de CACs dinámico y en rápida expansión. Las crisis de CACs que han ocurrido con frecuencia creciente en LA en la última década son el testimonio máscontundente de este hecho.

16.1 RELACIÓN ENTRE EL ÓRGANO DE SA Y LA AUTORIDAD ESTATAL PERTINENTE

Es importante distinguir claramente las funciones que entran en juego. Por un lado, está el órgano de SA, y por otro, el ente del Estado responsable, de acuerdo con la legislación nacional, de la supervisión de las CACs. Este análisis es también útil para aclarar lo que es la SA:

• la SA no significa que la autoridad de supervisión del Estado delegue la responsabilidad de la tarea de supervisión, sino que sólo transfiere al órgano de SA la ejecución de funciones, otorgándole la autoridad necesaria para llevar a cabo dichas funciones. He aquí algunos ejemplos de las funciones asignadas:

- verificar que la contabilidad de la CAC refleje la situación real de la empresa (auditoría);

- verificar que la CAC se ajuste a las normas de comportamiento del mercado y a las normas deontológicas (supervisión de normas de conducta de los negocios);

- recolectar información financiera periódica o excepcional y evaluarla, a fin de establecer el nivel de riesgo que ha asumido la entidad por medio de su cartera de activos y pasivos y, en definitiva, la solvencia de la entidad individual (supervisión prudencial).

Estas funciones pueden o no extenderse a otras áreas como:

- evaluar la situación de solvencia del sistema, estableciendo el riesgo de que existan insolvencias de entidades que puedan generar efectos de contagio, ya sea dentro del sistema de CACs mismo o en el sistema financiero en general (control de riesgo de sistema);

- evaluar la calidad de la gestión ejercida por los administradores de la CAC, así como de la vigilancia y dirección por el Comité de Vigilancia y el Consejo de Administración;

- controlar el impacto social (control de balance social).

En todo caso, es responsabilidad del órgano de SA el transmitir al ente estatal el resultado de la función de verificación, recolección de datos y evaluación de los mismos.




• La SA no reemplaza totalmente la supervisión del ente estatal competente.Éste mantiene su presencia por medio de:

- intervenciones puntuales de inspección de entidades;- verificación puntual de la veracidad de la información recolectada por el

órgano de SA;- un proceso paralelo de evaluación de la información recibida del órgano

de SA, a fin de establecer la solvencia de las entidades bajo supervisión.

• El ente del Estado responsable de la supervisión de las CACs podrá establecer que el órgano de SA emita recomendaciones con respecto al manejo de una entidad supervisada que muestra un comportamiento considerado inadecuado. Como regla general, el órgano de SA no dispone de instrumentos de sanción sobre las entidades supervisadas, en caso de incumplimiento de las normativas prudencial, fiscal o contable. En consecuencia, el órgano de SA comunicará al ente estatal toda anomalía en el cumplimiento de la normativa, y sólo éste conserva la capacidad de aplicar medidas correctivas con fuerza legal.

Es concebible, en un estado más avanzado de evolución del sistema de SA, y solamente después de un desempeño favorable y sostenido, que la ley otorgue al órgano de SA capacidades limitadas de sanción, como sucede en el sistema de Desjardins. 35

• La autoridad estatal debe establecer y supervisar todos los aspectos pertinentes al proceso de SA realizados por el órgano de SA, es decir que el ente estatal supervisa de manera continuada no sólo el sistema de supervisión aplicado a las CACs, por medio del órgano de supervisión, sino el funcionamiento mismo del órgano de SA.

Los principios enunciados en los párrafos anteriores se encuentran presentes, en una forma u otra, tanto en el sistema alemán como en el quebequense, así como en otros sistemas cooperativos de diversos países industrializados y en desarrollo, y están descritos en la publicación de Arzbach (1999), entre otras.

La descripción de funciones presentada anteriormente sirve para confirmar unconcepto que se encuentra a la base de todo modelo de supervisión delegada, y es que la función del SA consiste en reducir la asimetría de información que existeentre las entidades supervisadas y el supervisor principal, no solo transmitiendo la información pertinente sino también convirtiendo datos crudos en información de calidad para la toma de decisiones. Esta «reducción» de la función de la SA lejos está de disminuir su importancia. Por el contrario, pone en evidencia que un modelo de SA eficaz es uno en el que el supervisor principal recibe del primero una información de alta calidad que le permite evaluar rápidamente ycorrectamente la situación y tomar decisiones oportunas para asegurar la solvencia del sistema y de las entidades individuales.

35Esta diferencia puede parecer importante, pero no lo es. En el caso alemán, la ley no ha conferido a los auditores de las federaciones autoridad de sanción. Sin embargo, las recomendaciones de un auditor, respaldadas por la autoridad de la Superintendencia, cuentan con un peso de persuasión real y considerable.




También pone en relieve el hecho que es el supervisor principal el responsable último del funcionamiento del sistema y que éste debe exigir de la SA toda modificación en el proceso de recolección y procesamiento de la información que considere pertinente para el mejor ejercicio de la función de control, incluyendo: frecuencia y detalles de información, procedimientos, procesamiento yevaluación, formato de presentación, formación técnica de personal responsable del trabajo, grado de independencia de las personas responsables de la SA con respecto a las entidades supervisadas, entre tantos otros.

17.0 EL ÁMBITO DE LA SA

La CAC es un intermediario financiero que presenta características que laasemejan a otros intermediarios financieros, especialmente del tipo deinstituciones de depósitos. En consecuencia, la vigilancia de CACs debe cubrir ámbitos equivalentes a los cubiertos por una autoridad de supervisión bancariamoderna. Es la única forma de que un sistema de SA pueda ser aceptable para las autoridades responsables de la supervisión del sistema financiero. Como lo hemos señalado anteriormente, el reconocimiento y certificación de los procedimientos utilizados en la SA por parte de las autoridades bancarias de control (el supervisor principal) son críticos para su eficacia. En consecuencia, un tal sistema debe efectuar controles en varias áreas especializadas.

Idealmente, este control debe realizarse en las cinco (o al menos las tres primeras) áreas siguientes:36

• auditoría/revisoría fiscal;• supervisión prudencial y respeto de la reglamentación;• supervisión de normas deontológicas y prácticas de negocios;• calidad de gestión;• control de riesgo del sistema.

Sin embargo, es concebible que la función de auditoría esté separada de las otras funciones de supervisión, asemejándose así a modelos de supervisión aplicados a otras entidades participantes en el sistema financiero. En este caso, la función de auditoría sería asumida por auditores independientes, de acuerdo con las leyes y reglamentos de comercio aplicables a otras entidades corporativas. El órgano de SA puede entonces concentrarse en los otros cuatro aspectos de la supervisión.Describiremos brevemente cada una de estas áreas.

17.1 AUDITORÍA/REVISORÍA FISCAL

36Auditores (o revisores fiscales) tradicionales del cooperativismo latinoamericano argumentan con frecuencia que son perfectamente capaces y que en efecto, realizan la supervisión a todos estos niveles. Ésta es una falacia por diversas razones. Primero, estos auditores raramente cuentan con la preparación técnica para ejecutar una supervisión prudencial eficaz. Segundo, carecen de la visión del sistema necesaria para poder inferir la evolución de riesgo del sistema en su conjunto. Por último, si fuera cierto que realizan la supervisión prudencial adecuadamente, ¿cómo se explica entonces que en prácticamente todos los países del mundo, existe un órgano de supervisión prudencial y de riesgo del sistema para los sistemas bancarios si éstos están, como las CACs, sujetos a la auditoría?




Ésta comprueba si los sistemas contables de la cooperativa se desarrollan conforme a las normas y principios generalmente aceptados y que los estados financieros reflejan la situación real de la empresa.




En este sentido, auditoria externa y revisoría fiscal son exactamente iguales, ya que ambos persiguen los mismos objetivos. Bajo auditoría externa, no entendemos una supervisión de tipo prudencial o prácticas a partir de las cuales se establecen y se evalúan los riesgos asumidos en la cartera de activos y pasivos o el manejo que la entidad hace de sus relaciones con los clientes.

17.2 SUPERVISIÓN PRUDENCIAL

Es el proceso por el cual el órgano de SA recolecta y evalúa informaciónfinanciera periódica o excepcional para establecer el nivel de riesgo que ha asumido la entidad por medio de su cartera de activos y pasivos, el cumplimiento de la entidad de normas con respecto a patrimonio, restricciones sobre cartera (concentración, tipo) y, en definitiva, la solvencia de la entidad tomadaindividualmente.

17.3 SUPERVISIÓN DE NORMAS DEONTOLÓGICAS Y PRÁCTICAS DE NEGOCIOS

Se refiere a la supervisión de la manera en la que entidad realiza las operaciones de sus servicios con los usuarios, tanto los miembros como los otros. También abarca las prácticas éticas empleadas por administradores y dirigentes de la CAC (normas deontológicas). Esta supervisión incluye el control sobre la información que la entidad debe poner a disposición del usuario, la hone stidad e integridad de los dirigentes y empleados, el nivel de competencia técnica y administrativa de los funcionarios y la manera de comercializar los productos financieros.

En fin, bajo este rubro también se incluyen controles sobre el cumplimiento de lasnormas deontológicas establecidas por la CAC incluyendo entre otros para los miembros de los consejos de administración y los administradores mismos (limites en préstamos, créditos relacionados, etc.).

17.4 CALIDAD DE GESTIÓN

Este aspecto de la supervisión es esencial para la vida de la CAC. Como ya hemos mencionado, las debilidades del gobierno de la cooperativa y la ausencia de mecanismos de mercado para controlar costos de agencia hace la cooperativa particularmente susceptible a éstos. Esta situación es tan seria que, en ciertas circunstancias, los costos de agencia constituyen la causa principal de insolvencia de las CACs.

El simple hecho de que la función de supervisión sea evitar quiebras de entidades o detectar las entidades que muestran una alta probabilidad de insolvencia plantea la necesidad que la SA lleve a cabo un análisis cuidadoso de la calidad de la gestión de la entidad en sus diferentes aspectos: gestión de riesgos, control de costos operacionales, prudencia en las políticas de inversiones distintas de los créditos, etc.




17.5 CONTROL DE RIESGO DE LA RED

El control de riesgo de la red se refiere a la evaluación que el órgano de SA (o el supervisor principal) hace de la situación de solvencia de la totalidad del sistema de CACs, estableciendo el riesgo de que existan insolvencias de entidades que puedan generar efectos de contagio, ya sea dentro del sistema de CACs mismo o del sistema financiero en general.

Éste es un grado más avanzado de supervisión que frecuentemente no realizan las autoridades de SA, dejando este análisis a las autoridades de supervisión bancaria, por diversas razones, incluyendo el grado de dificultad de este análisis, la falta de conocimiento de la importancia de este tipo de control, u otras.

Sin embargo, a largo plazo es deseable que un órgano de SA desarrolle lacapacidad de ejecutar este tipo de análisis.

18.0 FINANCIAMIENTO DEL COSTO DE LA SA

El mantenimiento de una estructura de SA puede ser una operación costosa. En el caso quebequense, el costo, en 1999 varió entre 1700 $US para la más pequeña, hasta 82.000 $ US para la más grande. En principio, a largo plazo, el servicio de SA deberá ser costeado por el movimiento cooperativo supervisado. Esto no sólo refleja el hecho de que constituye en sí un instrumento de gestión para las CACs participantes, sino también la tendencia histórica de financiar la supervisión del sistema financiero con contribuciones de las entidades supervisadas. En efecto, éste es el principio de funcionamiento de las Superintendencias Bancarias. Sin embargo, es importante que los compromisos asumidos deban estructurarse de modo que el órgano de SA esté libre de influencias viciadas que puedan afectar la imparcialidad de su tarea. Es aconsejable prever un cierto subsidio cruzado,dentro del movimiento, con las CACs más grandes, asumiendo éstas una carga proporcionalmente más importante que las pequeñas, lo cual es, en realidad una distribución justa de la carga financiera. Las entidades más grandes representan un desafío mayor de supervisión que las pequeñas, y también un riesgo de sistema de mayor importancia. Por último, los procedimientos de supervisión de entidades pequeñas pueden ser considerablemente más sencillos que los de las entidades mayores.

Como en todo sistema de recolección de pagos, es de esperar que surjanconflictos. Será necesario establecer procedimientos que fijen las consecuencias para las entidades en los casos de mora, desafiliación, etc.

Aunque en la práctica, la carga principal del costo de SA recaiga sobre el sector mismo, en países en vías de desarrollo con movimientos de CACs incipientes, puede ser razonable que el Estado u otros organismos participen de alguna forma proporcional en el financiamiento de esta actividad.

En particular si la supervisión del sector bancario –que atiende a una población mucho más pudiente– está financiada parcial o totalmente con fondos del Estado.Este apoyo puede darse a dos niveles:




1. El montaje de un servicio de SA cuyo costo es alto y sólo puede ser amortizado a largo plazo. La estructura de costos varía según el número de entidades afiliadas, la distribución a lo largo y lo ancho de un país de las entidades a supervisar, lo cual implica costos de desplazamientos.Algunas entidades pueden no disponer de los recursos suficientes para financiar la parte proporcional que les corresponda en el montaje del sistema. Dados los efectos benéficos de la SA a largo plazo, puede ser aconsejable un subsidio que cubra las partes correspondientes a estas entidades. Este tipo de inversión puede tener un impacto socialconsiderable y justificar un financiamiento de instituciones multilaterales.

2. El funcionamiento de un sistema de SA reduce considerablemente la carga que el Estado asume para mantener la supervisión del sistema.Evidentemente, con el traspaso de tareas que antes hacían las oficinas estatales de control, y que ahora realiza la SA, hay un ahorro de costos.Una porción de estos ahorros puede ser transferida al movimiento para financiar las actividades del órgano de SA.37

19.0 TAMAÑO DE LAS COOPERATIVAS

La existencia de CACs grandes y de bancos cooperativos representa un desafío particularmente importante para un sistema de SA, y ello por cuatro razones:

• Estas entidades requieren una SA más compleja y más costosa, y porque representan un riesgo de sistema más importante.

• Un problema de mayor envergadura es la tendencia de entidades grandes a apoyarse en el poder político relativamente importante que puedan ejercer en el sistema cooperativo. Es de esperar que, ocasionalmente, estas entidades intenten hacer uso de este poder para viciar la imparcialidad y eficacia de la tarea ejecutada por el ógano de SA.

• Es posible que las entidades más grandes tengan el poder económico para emplear personal técnico de alta capacidad. Este personal puede utilizar bien su sofísticación técnica para disimular información esencial para el supervisor.Es importante que el nivel de competencia técnica de los supervisiores sea superior, o al menos igual, al nivel de preparación de los ejecutivos de las entidades supervisadas.

• La experiencia de las crisis de CACs en LA nos enseña que las entidades más propensas a incurrir en abusos de costos de agencia y a quebrar son,precisamente, las entidades más grandes de los sistemas de CACs respectivos.

37En el caso de Québec, en la oficina del IGIF, un equipo de menos de 10 personas se encarga de supervisar el sistema de supervisión auxiliar que, a su vez, supervisa (ahora menos que 800) entidades de base, más un número considerable de entidades de segundo nivel y subsidiarias funcionales, con activos superando a los de los sistemas financieros totales de la gran mayoría de los países latinoamericanos, con un récord impecable de seguridad a través de varias décadas. Sería inconcebible que un equipo tan pequeño pudiera realizar una supervisión prudencial directa de un sistema de esta envergadura, aun si este fuera un sólo banco comercial.




No es raro ver en sistemas de SA que el número de entidades mayores que deben realizar planes de ajuste sea considerablemente menor que el de entidadespequeñas. Sin embargo, el valor de los activos en riesgo es equivalente o mayor para las entidades grandes y la dificultad de los problemas a resolver en los planes de ajuste correspondientemente mayores.

Por estas razones, si existen una o más CACs de una envergadura tal que se sospecha un desequilibrio eventual de fuerzas, deberá darse a la situación una consideración especial con el fin de alcanzar una solución satisfactoria. Dada su alta capacidad financiera, son sin duda las que podrán aportar una contribución mayor para cubrir los costos de funcionamiento del sistema. No obstante, el éxitoy la eficacia del sistema deben ser la consideración principal a tener en cuenta en la elaboración de una solución.

Un desequilibrio de esta naturaleza no afecta solo el buen funcionamiento de un sistema de SA sino de toda la estructura en red. Siempre haciendo referencia a las experiencias exitosas, podemos notar que en todos los casos que han servido de referencia a este trabajo, existe un equilibrio razonable en cuanto a la distribución del tamaño de CAC miembras.

19.1 PRECISIONES DE TERMINOLOGÍA

Con el fin de tener una unidad conceptual, queremos puntualizar aquí sobre los términos que se utilizan como centrales en el contexto:

• Reglamentación y supervisión (R&S): Denominamos así el conjunto de leyes, decretos, estatutos, normas, reglamentos, instituciones y procedimientosempleados por el Estado o un organismo designado por éste para controlar el funcionamiento de una entidad o un conjunto de entidades, con el objeto de proteger un bien o servicio considerado de interés público. Utilizamos laexpresión R&S de un modo relativamente general para denotar todo el conjunto de elementos que pone en práctica el Estado o entidad supervisora y que debe ser acatado por las entidades (CACs) pertinentes.

• Vigilancia: Es la acción que ejerce el Estado sobre todo tipo de sociedades, en cuanto éstas tienen que someterse a las leyes respectivas y cumplir losrequisitos exigidos por las mismas. En este documento equivale al término «supervisión». Mientras que el control es una acción de inspección mediante la cual el Estado mismo, o por delegación a un ente, actúa dentro de las empresas o asociaciones, escudriñando con detalle todos o algunos aspectos del funcionamiento de las mismas.

• Auditoría externa: Tiene como objeto verificar que los sistemas contables quetiene la cooperativa se desarrollen conforme a las normas y principiosgeneralmente aceptados y que los estados financieros reflejen la situación real de la empresa. En este sentido, auditoría externa y revisoría fiscal significan exactamente lo mismo, ya que ambos persiguen los mismos objetivos.

Bajo auditoría externa no entendemos supervisión de tipo prudencial o de prácticas de negocios en las cuales se establecen y evalúan los riesgosasumidos o el manejo que la entidad hace de sus relaciones con los clientes. Con respecto al concepto de auditoría, hacemos dos precisiones:




- Es erróneo creer que el proceso de auditoría convencional efectuado en entidades cooperativas de acuerdo con las leyes y normas de comercio comunes en LA cubre todos los ámbitos requeridos para una R&S eficaz del sistema de CACs. Al contrario, esta afirmación contradice argumentos frecuentemente presentados desde el ramo de la profesión de auditores.

- Si este proceso de auditoría comúnmente ejecutado por la profesión de auditoría fuera suficiente y adecuado, no existiría en la mayoría de los países del mundo una entidad (superintendencia, comisión o banco central) especializada en la supervisión de bancos comerciales y otras entidades financieras, y cuya operación es muy costosa para el Estado. Todas estas entidades serían superfluas si el proceso de auditoría, al que debesometerse todo intermediario financiero, cubriera todos los ámbitosrequeridos para una supervisión eficaz que protegiera a los usuarios y los bienes públicos generados por estas entidades.

- Por otro lado, en ciertos países, Alemania por ejemplo, los auditores, en su tarea de control, cubren ámbitos que exceden ampliamente la funcióntradicional de auditoría. Así, un equipo alemán de auditores de CACs (de una «federación de auditoría») realiza una tarea de control que abarca el ámbito de auditoría tradicional, más los ámbitos de supervisiónespecializada y ejecutada tradicionalmente por los entes de supervisión bancaria.

• Entendemos por SA una estructura u órgano (de segundo o tercer nivel) creada por las cooperativas financieras o CACs, a la cual se atribuye la responsabilidad de controlar las operaciones de las cooperativas individuales en áreas que incluyen a menudo, pero no siempre auditoría externa (revisoría fiscal), supervisión prudencial, de prácticas deontológicas y de negocios. En el caso de un sistema voluntario, que no preconizamos, la facultad concedida al órgano o unidad ejecutora para realizar las tareas de control emana de laresponsabilidad que le delegan las cooperativas de base y las autoridades estatales de R&S del sistema financiero del país. Ambas son indispensables y deben estar presentes para que la tarea pueda ser llevada a cabo eficazmente.Cuando se trata de un sistema obligatorio establecido por ley y por lo tanto forzoso, que en este caso preconizamos, la facultad emana de la legislación pertinente y de las autoridades estatales de R&S del sistema financiero del país.Un sistema de SA, según lo anterior, comprende el establecimiento de:

- las políticas del sistema de CACs sobre la SA; - la estructura creada con fines de ejercerla; - las instancias ejecutoras;- la delegación de facultades por parte de las CACs al ente ejecutor; - los reglamentos de funcionamiento del sistema; - el establecimiento de indicadores que miden el desempeño de las entidades

supervisadas;- los procesos de ejecución de la tarea de SA; - los acuerdos con las autoridades estatales en cuanto a las tareas que debe

ejecutar el ente y el monitoreo por parte de éstas del sistema de SA, los informes de control y el sistema de monitoreo;

- posiblemente, si la ley lo prevé, un sistema de sanciones.

Para una mejor comprensión de un sistema de control, así como de suaplicabilidad a la realidad latinoamericana, es preciso anotar algunos supuestos importantes utilizados en la elaboración del documento. Éstos son:




• Los principios enunciados en este documento reflejan un intento de abstracción de sistemas existentes, y de forma preponderante, del sistema de federacionesde auditoría Raiffeisen y del sistema de las cajas populares de ahorro y crédito de Desjardins, de Québec, pero también de otras experiencias, en la medida en que una información sobre éstas haya estado a disposición de los autores.Dicho de otro modo, los principios presentados no son el resultado de una especulación de lo que teóricamente podría ser un buen sistema. Ésta es una elección consciente basada en el argumento de que los sistemas observados han alcanzado un grado de madurez y de reflexión que resulta de laeliminación de errores e inconsistencias encontrados en su proceso deimplantación. Por ello consideramos que constituyen una fuente invaluable de información para el diseño de cualquier modelo de una nueva situación.

Esto implica que la metodología empleada consiste más bien en observar, describir y explicar el propósito de los mecanismos e instituciones observados, para reflexionar posteriormente sobre la pertinencia de la aplicabilidad de estos mecanismos e instituciones al cooperativismo en los países latinoamericanos.De acuerdo con este criterio, nos hemos abstenido, en lo posible, de formular nuevos mecanismos basados en la pura especulación teórica, cuyo éxito en la práctica no puede ser evaluado, por muy buena que nos pueda parecer la idea;

• Los dos sistemas utilizados como referencia, Raiffeisen y Desjardins, fueron seleccionados porque constituyen dos esquemas alternativos que puedenconsiderarse conceptualmente «de base». La mayoría de los sistemasexistentes en otros países pueden ser considerados como variantes de estos.

• Enfocamos la problemática de cooperativas de ahorro y créditoexclusivamente. Es decir que los principios esbozados se aplican solamente a CACs y no a entidades cooperativas multiactivas. Esto no significa que algunos de los principios presentados aquí no puedan ser utilizados dentro de uncontexto multiactivo. Sin embargo, una reflexión separada sería necesaria para comprobar en qué medida estos principios pueden adaptarse a este contexto más amplio y qué cambios habría que aportar para su aplicación adecuada.

• Nuestra preferencia por la expresión «SA», reside en el hecho de que cualquier sistema de vigilancia de cooperativas financieras llevado a cabo por un órgano del movimiento cooperativo debe interpretarse como una extensión de la función de supervisión, que es de competencia exclusiva de los organismos estatales, tales como los bancos centrales, las superintendencias bancarias u otros organismos de control del sistema cooperativo creados por el Estado. Si bien los primeros intentos de autocontrol ejecutados por el movimiento sin estar respaldado por la autoridad estatal han podido desempeñar un papelrelativamente importante en las etapas tempranas del movimiento, hoy día, los sistemas avanzados de control, invariablemente le asignan al Estado la función de supervisión. Por lo tanto, podemos atribuirle a la instancia estatal la función de «supervisión principal», dado que la vigilancia llevada a cabo por órganos creados por el movimiento es una función «auxiliar» o «delegada» a la supervisión principal ejecutada por los órganos del Estado.




ANEXOS :

. Anexo 1: Modelos de sistemas de CACs

. Anexo 2: El nivel dedesempeño de los sistemas federado-en-red y atomizado-competitivo

. Anexo 3: Estructuras que contribuyen al control de las CACs




ANEXO I

MODELOS DE SISTEMAS DE CACs

MODELO RISF ATOMIZADO/COMPETITIVO

PAÍSESREPRESENTATIVOS

Alemania, Canadá (Francés/Québec), Francia, Finlandia, Corea, Austria, Holanda, Austria

Estados Unidos, Canadá (Inglés), España, Italia, mayoría de países de LA, África y Asia

CONCEPCIÓN DEL SISTEMA DE COOPERATIVAS

Una unidad orgánica institucional (el sistema completo está visto como «un banco más»).

Un conjunto de instituciones independientes actuando ya sea cooperativa o competitivamente.

ESTRUCTURA Un número elevado de pequeñas CACs con membresía local se encuentran federadas al nivel regional y/o nacional con fuerte cesión de poderes (pero recuperable) de decisión a las entidades de segundo grado.

Un sistema de cooperativas o bancos cooperativos de segundo y/o tercer nivel con funciones estrictamente subsidiarias de las necesidades de las cooperativas miembros.

La presión competitiva y los avances de tecnología están conduciendo a la eliminación de niveles para llegar a una estructura con dos niveles de poder.

Desarrollo de conglomerados multifuncionales de servicios financieros subsidiarios de las necesidades de la estructura.

CACs independientes, pequeñas y grandes, compiten a nivel local, regional y/o nacional Cooperativas de múltiples agencias de carácter regional o nacional permitidas.

Un sistema de cooperativas o bancos cooperativos/ centrales cooperativas de segundo y tercer grado con funciones tal vez subsidiarias de las necesidades de las cooperativas miembros o tal vez competitivas.

Desarrollo de múltiples «conglomeradosmultifuncionales» de negocios financieros y otras actividades comerciales y productivas controlados por cooperativas individuales.

Posiblement e asociadas por medio de una «asociación» o «federación» regional o nacional con función de representación sindical o política.





COMPETENCIA Los dominios (profesionales, territorial, etc.) de operación se encuentran claramente delimitados para evitarcompetencia directa entre unidades. Por lo tanto, reducida a un mínimo a nivel inter-CACpero en competencia abierta con otras instituciones del sistema financiero (ej. Bancos).

Ausencia (total o parcial) de reglas de juego que limitan la competencia entre CACs individuales. Por lo tanto diferentes formas de competencia entre CACs, federaciones, centrales cooperativas posibles.

SUPERVISIÓN Dos niveles de supervisión claramente definidos.

La estructura de supervisión auxiliar montada por el sistema de CAC con función de inspección y supervisión (federación de auditoría) responsable de establecer la situación de solvencia de las entidades y el sistema y generar recomendaciones de ajustes necesarios.

La estructura de control estatalcon función de intervención decidir y ordenar planes de acción que considere necesarios así como de verificación de la información generada por el sistema de supervisión auxiliar.

Uno o dos niveles de supervisión:La estructura de control del Estado con función de supervisión e intervención de las CACs individuales.

Una estructura de autocontrol con diversos grados de operacionalidad. Fuente de posibles conflictos entre esta autoridad y las cooperativas mayores del país.

VÍNCULO Predominantemente regional y claramente definido.Fortalecido por el alto nivel potencial de participación de miembros locales.

Niveles variados de definición del vínculo. Los EE.UU. son un caso de vínculo clara y estrictamente definido.

Debilitado porque la cooperativa está vista como un «cuerpo extraño», aunque benefactor, y por la baja capacidad de miembros locales de influenciar políticas y decisiones.

COSTOS DEAGENCIA

Limitado por una membresía local participativa y por unaestructura corporativa simplificada al nivel de la cooperativa individual.Limitado por un control eficiente de la estructura de federación de auditoría o estructura de

Favorecido por el desarrollo de estructuras organizativas complejas difíciles de entender y sobre las que los miembros en el ámbito local tienen poca influencia.Responsabilidad del Estado de controlar costos de agencia.





supervisión auxiliar.

Los organismos de segundo nivel están controlados por los miembros (cooperativas de primer nivel) con respecto a la eficiencia con la que satisfacen las necesidades de las cooperativas de base (respeto del principio de subsidiaridad).

Riesgo de aparición de costos de agencia importantes en las estructuras cooperativas de segundo nivel.

Riesgos fuertemente acentuados de costos de agencia en estructuras cooperativas de segundo nivel.

AZAR MORAL Misma reglamentación que aplicable al sistema bancariocapitalista con posibles excepciones en:1. normas mínimas de capital (en valor absoluto)2. límites en la concentración del riesgo (dada la especificidad

del vínculo)3. estructura y funcionamiento del seguro de depósitos




ANEXO 2

EL NIVEL DE DESEMPEÑO DE LOS SISTEMAS FEDERADO-EN-RED Y ATOMIZADO-COMPETITIVO

Para poder identificar un modelo que podamos calificar como «superior»,debemos, en primer lugar, establecer medidas objetivas de desempeño que se puedan utilizar para propósitos de comparación. Dichas medidas deben satisfacer dos condiciones: i) permitir diferenciar claramente los modelos de acuerdo con objetivos deseables, y ii) los datos para su cálculo deben ser fácilmente obtenibles.

Si bien no es difícil identificar criterios que nos permitan diferenciar el desempeño de los modelos, la segunda condición es mucho más difícil de satisfacer, dada la dificultad para obtener datos a nivel de sistema de los movimientos de CACs en diferentes países. Por esta razón, nos limitaremos a algunos criterios deverificación relativamente sencilla. Para propósitos de esta presentación, hemos identificado las medidas de desempeño siguientes:

• el grado de penetración medido por la relación entre el número demiembros/clientes de CACs y el total de la población;

• la participación del sector de CACs en el sistema financiero medido por la relación entre activos financieros en las CACs y activos financieros totales;

• el tamaño relativo del movimiento de CACs con respecto a las entidades bancarias más importantes en la economía;

• la incidencia de insolvencias de CACs individuales.

Como primera aproximación, podemos afirmar con un grado considerable de confianza que en cualquiera de los criterios presentados, el sector de CACs del grupo de países que funcionan bajo el sistema federado-en-red muestra undesempeño igual o superior al del sector de CACs del grupo de países que funcionan bajo el sistema atomizado-competitivo. Dicho esto, debe hacerse referencia por lo menos a una excepción. En el caso de Estados Unidos, donde el sistema de CACs goza de una penetración considerable, aunque no en términos de activosfinancieros, y posiblemente comparable con las CACs operando bajo el sistema de RISF.

1.0 DATOS

Gracias a una encuesta realizada por el Centro de Estudios Cooperativos del École des hautes études commerciales (HEC) de la Universidad de Montreal (Coté et al.,1998), ha sido posible obtener algunos de los datos necesarios para este estudio comparativo. Aunque mucho queda por hacer para alcanzar conclusionessustentadas por una base de criterios e información más amplios, los resultados que presentaremos a continuación son fuertemente indicativos. Para comenzar,separamos una muestra de 16 países en dos grupos. Esta clasificación fue hecha basándose en toda la información institucional disponible.




Nótese que la muestra contiene únicamente países que podemos calificar como «desarrollados» o relativamente desarrollados. De este modo, estudiamossolamente sistemas que han alcanzado una cierta madurez y han eliminado la mayoría de los problemas que pueden afectar el desarrollo de un sistemacooperativo (marco legal, reglamentario y de supervisión, tiempo para establecer su presencia en el mercado, etc.). Los dos grupos son:

• países con una estructura cooperativa federación-en-red (FR) o de RISF :Canadá francés (Quebec), Francia, Alemania, Austria, Holanda y Bélgica, Corea, Luxemburgo y Finlandia;

• países con una estructura atomizado-competitiva: Canadá inglés, EstadosUnidos, Suiza21, España, Italia, Australia y Reino Unido.

A continuación separamos los datos disponibles en dos rubros:

• Los que representan la «materia prima» o base económica sobre la cual operan las CACs y otras entidades financieras. Bajo este rubro, que llamamos los «insumos» (inputs), incluimos el tamaño de la población, el producto nacional bruto per cápita y el monto de crédito genera do por el sistema financiero, también per cápita. Suponemos que cuanto más grandes sean estos «insumos» más grande debería ser el movimiento cooperativo financiero.

• Los que representan el «producto» (output) del sistema cooperativo o el desempeño del mismo. Entre los «productos» o medidas de desempeñoincluimos:

- la razón de activos de las CACs a la población del país;- la razón de activos de las CACs a los activos del banco comercial más

grande del país;- la razón del capital de las CACs al capital del banco comercial más grande

del país;- el número total de miembros; - la razón del número total de unidades de CACs al número total de

miembros;- la razón de los créditos a los depósitos en el sistema cooperativo.

Insistimos en que la selección de las medidas de desempeño estuvieronfuertemente condicionadas por la disponibilidad de datos para una muestra tan amplia de países. Ciertamente hubiera sido deseable incluir otros datos, tales como los costos de supervisión para el gobierno y las CACs, el nivel de servicios financieros, la estabilidad del sistema (ausencia de insolvencias y crisis), etc. Sin embargo, estos datos simplemente no existen. En consecuencia, el conjunto de medidas usadas en este estudio representan, en su mayoría, medidas depenetración del mercado. Si bien es cierto que no debería ser el único criterio, es, sin embargo, un criterio importante.

Una fuerte penetración del mercado por parte del sistema cooperativo (así como para cualquier otra empresa) resulta de un conjunto de factores acumulados con el

21La inclusión de Suiza en este grupo puede parecer sorprendente, dado que se trata de una estructura Raiffeisen. Sin embargo, a nuestro mejor entender, el aspecto de supervisión auxiliar que, de acuerdo con nuestra definición, caracteriza a los sistemas federados-en-red no se encuentra presente en el sistema de CACs suizo.




tiempo y que incluyen el marco legal, la capacidad de atraer clientes o miembros, los servicios ofrecidos, la ausencia de crisis, etc.




Es decir que la penetración del mercado es, no obstante, un indicador de otras medidas de desempeño a las cuales no hemos tenido acceso.

A continuación, presentamos una gráfica que permite una primera apreciación de lo que sugieren los datos. Esta gráfica contrasta el nivel de crédito doméstico per cápita al nivel de activos de las CACs per cápita (no por miembro). La línea que une los puntos más distanciados hacia el nordeste representa algo así como una «frontera de máxima eficiencia». Los sistemas sobre esta frontera son los que alcanzan un nivel más alto de activos, dado un nivel de crédito doméstico. Es decir que son los sistemas que han sabido o podido utilizar más eficazmente las oportunidades que les ofrecía la economía para generar activos financieros dentro del cooperativismo. En general los sistemas más eficientes se ubican hacia el noroeste acercándose a la línea que «envuelve» a la nube de países. Los menos eficientes tienden a ubicarse hacia el sureste. De acuerdo a esta gráfica los sistemas más eficientes son Corea, Finlandia, Canadá (francés), Francia y Holanda. Los menos eficientes son los EEUU, Reino Unido y Australia. De las diversas variables analizadas, la que mide la penetración del mercado, tal como lodescribimos, esta es la que separa más dramáticamente los dos grupos de sistemas. Otras variables analizadas dieron resultados similares, si bien menos dramáticos.

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000 50,000

Crédito Dom éstico/Población

Activos Coop/Población

Atom izado-com petitivo Federación-en-red

Corea (S)Espana

Francia

EEUU

Can (Inglés)

Can (Francés)

Belgica

Austria

Holanda

Alem ania

Australia

Italia

RU

Luxem burgoFinland

Suiza

Sin embargo, mal podemos juzgar el desempeño de un conjunto de sistemas por un solo criterio. Es más, aunque usáramos un conjunto de criterios, el desempeño de un sistema depende tanto de su éxito en alcanzar ciertos objetivos como en la fijación misma de los objetivos. Por ejemplo, ¿qué pasaría si la penetración del mercado no fuera uno de los objetivos de los dirigentes del movimiento? Para tener en cuenta este tipo de situaciones, hemos llevado a cabo un análisis de los datos disponibles haciendo uso de una metodología llamada Data Envelopment Analysis (DEA).

Esta metodología, que no explicaremos en detalles aquí, consiste en la solución de un conjunto de problemas de programación linear, uno para cada caso estudiado, pero que conservan la relación con el conjunto de los datos.




En efecto, como resultado de la solución del programa DEA, cada caso obtiene una nota que varía entre 0 y 1.0. Una nota de 1.0 implica que el caso alcanza los objetivos (implícitos en la forma de usar los insumos para generar productos) con máxima eficiencia.

Una nota menor que 1.0 implica que la eficiencia del caso es menor que la que debería alcanzar. Es decir que el sistema utiliza de modo ineficaz los insumos para generar los productos.

La metodología DEA permite tener en cuenta simultáneamente un conjuntode criterios, respetando ponderaciones que pueden variar de un caso al otro.De este modo se obtiene una medida de desempeño global que respeta las particularidades de cada sistema.

La aplicación de este procedimientoprodujo los resultados presentados enesta tabla. Notamos que la columna de notas para los países operando bajo el sistema AC presentan notas que soniguales o inferiores a los de la columna de notas para los países operando bajoel sistema FR (o de RISF). Los únicos dos sistemas AC que muestran niveles de desempeño equivalentes a los de los sistemas RISF son los EEUU y Australia, con una nota de 1.0 en ambos casos.

RESULTADOS DEA

PAÍS NOTA AC NOTA FRCan (Francés) 1.00Can (Inglés) 0.80EEUU 1.00Francia 1.00Alemania 1.00Suiza 0.76Holanda 1.00Austrai 1.00España 0.86Bélgica 1.00RU 0.45Italia 0.91Australia 1.00Corea (S) 1.00Finlandia 1.00Luxemburgo 1.00

Promedia 0.83 1.00

Es interesante notar que estos dos países, a pesar del nivel extremadamente bajo de penetración del mercado mostrado en la gráfica anterior, muestran un nivel de eficiencia bueno cuando se toman en cuenta un conjunto más amplio de criterios. Sin embargo, cabe resaltar que los modelos RISF, sin excepción, muestran un desempeño excepcional con una nota de 1.0 en todos los casos.

2.0 ERRORES POTENCIALMENTE COMETIDOS

Sin embargo, ¿hasta qué punto son válidos estos resultados? Veamos. Existen tres errores posibles en las conclusiones que acabamos de hacer. El primero es que la interpretación misma sea incorrecta, es decir que el desempeño del sector de CACs en los países operando bajo el sistema RISF no sea superior al otro grupo en la mayoría o en todos los criterios mencionados. Segundo, que exista un grupo de países cuyo sector de CACs opere bajo el sistema AC cuyo desempeño de acuerdo con los cuatro criterios no sea inferior. Éste es el caso, dependiendo del criterio utilizado, de los Estados Unidos y Australia. El último es que existan países cuyo sector de CACs opere bajo el sistema RISF que, hayan sido o no incluidos en la muestra, cuyo desempeño de acuerdo con los cuatro criterios no sea superior. Con respecto al primer error, todos los datos recogidos hasta el momento y lasevidencias circunstanciales sugieren, por el contrario, que la afirmación hecha en este sentido es correcta.




En lo que se refiere al segundo, es poco probable que hayamos cometido este error, ya que en los dos casos mencionados, el sistema de CACs ha alcanzado un desarrollo extraordinario y se compara ventajosamente con la mayoría de los sistemas de CACs, a excepción de los países que operan bajo el sistema de RISF.

Tanto en lo que respecta al segundo error como al último, la verificación de su presencia es más difícil, ya que implica la inspección sistemática de un número importante de sistemas de CACs sobre los cuales es difícil obtener una información detallada. Sin embargo, con suficiente tiempo y una disponibilidad relativamentemodesta de recursos, debería de ser posible realizar también esta verificación.Estamos comenzando a trabajar en esta dirección.




ANEXO 3

ESTRUCTURAS QUE CONTRIBUYENAL CONTROL DE LAS CACS

ESTRUCTURAS QUE CONTRIBUYEN AL CONTROL DE LAS CACS

JUNTA DE VIGILANCIA

AUDITORINTERNO

AUDITOREXTERNO

SUPERVISORAUXILIAR

SUPERVISOR PRINCIPAL

RANGOÓrgano de la CAC

Departamentointerno

Instituciónlegal privada

Órgano de la federación

Autoridad estatal

EXISTENCIA Obligatoria Discrecional u obligatoria,dependiendodel tamaño de la CAC

Discrecional u obligatoria,dependiendodel tamaño de la CAC

Obligatoria o discrecionalconpenalidad

Obligatoria

PRESENCIA Permanente Permanente Ocasional Extra situ: continuaIntra situ: ocasional

Ocasional

NIVEL Noespeciali-zada

Especializada Especializada Especializada Especializada

ACTIVIDAD Evaluar,revisar,emitirinformes

Monitorear,controlar,emitir informes

Monitorear,controlar,emitirinformes

CONTE-NIDO DE LA ACTIVIDAD

Cumpli-miento de normasexternas e internas(estatutos) y políticasinternas

Cumplimientode normasexternas(regulatorias,contable) e internas(estatutos)

Cumplimiento de normas, supervisiónprudencial y de riesgo de sistema de CACs

Cumplimiento de normas, supervisión prudencial y de riesgo de sistema financiero.

Supervisión de estándares de supervisión auxiliar

IMPLICA-CIÓN

Gerencia,Consejo de Administra-ción

Plantaejecutiva,operaciones

Cooperativa Cooperativa Cooperativa, Supervisor Auxiliar

DERECHO A INTERVEN-CIÓN Y SANCIÓN

Sí No No Sí,dependiendodel régimen legal

FACTORESDE ÉXITO

Naturalezademiembros(deudores y acreedores)

CalificacióndemiembrosRigor de los estatutos

Distribuciónde tamaño de CACs en el sistema

Marco legal

supervisión y agrupamiento de cooperativas de ahorro y ... · de la crefa (centro de...

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