sustentabilidad fiscal y reformas tributarias en...
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Alberto Arenas de Mesa
Asesor Regional CEPAL
XXVIII Seminario Regional de Política Fiscal
16 de Marzo de 2016, CEPAL, Santiago, Chile.
SUSTENTABILIDAD FISCAL Y
REFORMAS TRIBUTARIAS EN
AMÉRICA LATINA
CONTENIDOS
1. El Desafío de la Sustentabilidad Fiscal en América Latina
2. Reformas (Modificaciones) Tributarias (Estructurales) en América Latina: 2010-2016
3. Reformas Tributarias Estructurales: Uruguay (2007), Colombia (2012), México (2013), Chile (2014) y Costa Rica (2016 en debate)
4. Economía Política de las Reformas Tributarias
5. Comentarios Finales
2
1. EL DESAFÍO DE LA SUSTENTABILIDAD
FISCAL EN AMÉRICA LATINA
3
4
CRECIMIENTO DEL PIB EN AMÉRICA LATINA:1990-2015
(EN PORCENTAJES)
4
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL (2015).
5
INGRESOS Y GASTOS FISCALES, RESULTADO PRIMARIO Y GLOBAL
EN AMÉRICA LATINA: 2005-2015
(EN PORCENTAJE DEL PIB)
5 Fuente: Elaboración en base a datos de CEPAL, sobre datos oficiales.
6
DEUDA PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA: 2005-2015
(EN PORCENTAJE DEL PIB)
6 Fuente: CEPAL (2016).
7
DEUDA PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA: 2015
(EN PORCENTAJE DEL PIB)
7
Fuente: CEPAL (2016).
8
SUSTENTABILIDAD FISCAL (ANÁLISIS CLÁSICO)
8 Fuente: Elaboración propia.
9
DIMENSIONES DE LA SUSTENTABILIDAD FISCAL
9
Fuente: Elaboración propia.
10
SUSTENTABILIDAD FISCAL E INSTITUCIONALIDAD FISCAL
10 Fuente: Elaboración propia.
11
ESCALA DE JUSTIFICACIÓN A LA EVASIÓN DE IMPUESTOS: 2015
(EN PORCENTAJES Y PUNTAJE)
11
Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta Latinobarómetro (2015).
Nada, poco o algo
justificable
(1)
Medianamente
justificable
(2)
Muy o
totalmente
justificable
(2)
(2) + (3)
(4)
Puntaje promedio
en escala de
justificación
(5)
México 51,2 33,5 11,3 44,8 3,69
Guatemala 43,6 24,1 16,3 40,4 4,02
Bolivia 50,5 35,1 4,9 40,0 3,46
Nicaragua 50,2 25,9 14,0 39,9 3,78
Panamá 56,5 24,4 13,1 37,5 3,49
Paraguay 53,5 33,1 4,2 37,3 3,78
Colombia 62,0 29,7 6,3 36,0 3,10
Perú 58,5 30,6 4,5 35,1 3,15
Costa Rica 64,5 24,6 8,8 33,4 2,97
República Dominicana 67,1 17,9 14,2 32,1 3,12
América Latina 62,4 24,0 8,0 32,0 3,04
Ecuador 69,1 27,1 3,1 30,2 2,68
Brasil 60,5 19,3 10,7 30,0 3,10
El Salvador 64,8 20,3 9,0 29,3 2,85
Chile 63,6 25,5 1,9 27,4 2,65
Honduras 71,9 11,0 11,4 22,4 2,71
Venezuela 77,9 16,8 4,3 21,1 2,49
Argentina 79,2 17,2 2,4 19,6 2,08
Uruguay 79,2 15,1 3,9 19,0 2,09
12
INGRESOS PÚBLICOS TOTALES E INGRESOS TRIBUTARIOS EN
AMÉRICA LATINA: 1990-2015
(EN PORCENTAJE DEL PIB)
12
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL, sobre datos oficiales.
13
PARTICIPACIÓN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS SOBRE LOS
INGRESOS PÚBLICOS EN AMÉRICA LATINA: 1990-2015
(COMO PORCENTAJE DEL INGRESO PÚBLICO)
13
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL, sobre datos oficiales.
Nota: Los países de la región fueron organizados en grupos de acuerdo a la participación de sus
ingresos tributarios: Grupo 1 (Ingresos tributarios superiores al promedio regional: Argentina, Brasil,
Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú, República Dominicana y
Uruguay) y Grupo 2 (Bolivia (Estado Plurinacional de), Ecuador, México, Panamá, Paraguay y
Venezuela (República Bolivariana de)).
América Latina
14
CARGA TRIBUTARIA Y PIB PER CÁPITA EN AMÉRICA LATINA
(1990-2013) Y OCDE (1965-2013)
(EN PORCENTAJE DEL PIB Y EN DÓLARES 2010 PPP)
14 Fuente: Elaboración propia en base a datos de OCDE, CEPAL, CIAT (2015) y OCDE (2015).
INGRESOS TRIBUTARIOS Y SU COMPOSICIÓN (SIN
CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL) EN AMÉRICA LATINA
Y EN LA OCDE: 1990-2013 (EN PORCENTAJE DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS)
15
Fuente: Elaboración propia en base a datos de OCDE, CEPAL y CIAT (2015).
16
REFORMA TRIBUTARIA COMO INSTRUMENTO DE
DESARROLLO
16 Fuente: Elaboración propia.
3. REFORMAS (MODIFICACIONES)
TRIBUTARIAS (ESTRUCTURALES) EN
AMÉRICA LATINA: 2010-2016
17
18
REFORMAS (MODIFICACIONES) TRIBUTARIAS (ESTRUCTURALES)
18 Fuente: Elaboración propia.
4. REFORMAS TRIBUTARIAS ESTRUCTURALES:
(A) URUGUAY (2007)
(B) COLOMBIA (2012)
(C) MÉXICO (2013)
(D) CHILE (2014)
(E) COSTA RICA (2016, EN DEBATE)
19
20
CLASIFICACIÓN DE PAÍSES SEGÚN CARGA TRIBUTARIA EN PAÍSES DE
AMÉRICA LATINA: 2014
(COMO PORCENTAJE DEL PIB)
20
Fuente: Elaboración propia en base a cifras CEPAL.
a: Cifras de Gobierno General para Argentina, Bolivia, Brasil y Costa Rica.
Pais Carga Tributariaa
Nivel Superior
Brasil 33,1
Argentina 33,2
Uruguay 27,3
Nivel medio
Bolivia 24,4
Costa Rica 23,1
Nicaragua 20,4
Honduras 19,6
Ecuador 19
Perú 18,7
Chile 18,1
Nivel inferior
Colombia 16,9
El Salvador 16,8
Venezuela 16,4
Panamá 15,5
Paraguay 14,4
República Dominicana 14,1
Guatemala 12,8
México 12,2
21
EFECTO FISCAL ESTIMADO DE REFORMAS TRIBUTARIAS EN
PAÍSES DE AMÉRICA LATINA: 2007-2016
(EN PORCENTAJE DEL PIB)
Fuentes: Elaboración propia en base a cifras oficiales.
21
a: El proyecto de ley de reforma tributaria de Costa Rica se encuentra actualmente en la Asamblea Legislativa.
País Año Efecto Fiscal
Estimado
Chile 2014 3,0
México 2013 2,5
Costa Ricaa 2016 2,0
Nicaragua 2009 1,5
República Dominicana 2012 1,4
El Salvador 2009 1,6
Honduras 2010 1,2
Guatemala 2009 1,0
Panamá 2009 1,0
Colombia 2014 1,0
Perú 2012 0,5
Paraguay 2013 0,5
Venezuela 2014 0,4
Brasil 2014 0,4
Ecuador 2014 0,2
Colombia 2012 0,0
Uruguay 2007 -0,6
A) LA REFORMA TRIBUTARIA DE
URUGUAY (2007)
22
Objetivo: Aumentar la equidad tributaria, Simplificar el
sistema tributario e incrementar la eficiencia en la
recaudación.
Principales medidas: Aumento de la participación de los
impuestos directos.
Recaudación esperada: Reforma neutra, en cuanto a
recaudación.
23
URUGUAY, PARTICIPACIÓN DE INGRESOS PROVENIENTES DE
IMPUESTOS DIRECTOS E INDIRECTOS EN LOS INGRESOS
TRIBUTARIOS: 1990-2014
(EN PORCENTAJE DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS)
23
Fuentes: Elaboración propia en base a datos de CEPAL, sobre datos oficiales.
24
URUGUAY, EFECTOS DISTRIBUTIVOS DE REFORMA
TRIBUTARIA(2007)
(EN PUNTOS DEL ÍNDICE DE GINI)
24
Estudio
Disminución en
Índice de Gini
Martorano (2014) 2,0
Romano (2008) 1,25
Banco Mundial (2008) 1,1
Amarante, Arim y Salas (2007) 2,5
Fuentes: Martonano (2014), Banco Mundial (2008), Romano (2008) y Amarante, Arim y Salas (2007).
B) LA REFORMA TRIBUTARIA DE
COLOMBIA (2012)
25
Objetivos principales: Disminuir la informalidad y
aumentar el impacto redistributivo de la política tributaria.
Principales medidas: Creación de nuevos impuestos a la
renta de las personas y eliminación de parafiscales.
Recaudación esperada: Reforma neutra.
26
INFORMALIDAD EN COLOMBIA: 2007-2016
(COMO PORCENTAJE DE OCUPADOS)
26 Fuente: Elaboración propia en base a DANE (2016)
27
COLOMBIA, EFECTOS DISTRIBUTIVOS PROYECTADOS DE
REFORMA TRIBUTARIA (2012)
(EN PUNTOS DEL ÍNDICE DE GINI)
27
Estudio
Disminución en
Índice de Gini
OCDE (2013) 1,9
Banco Mundial (2012) 1,9
Fuentes: OCDE (2013) y Banco Mundial (2012).
C) LA REFORMA TRIBUTARIA DE
MÉXICO (2013)
28
Objetivo principal: Aumentar la recaudación y avanzar en
equidad tributaria, en el marco de proceso de reformas
estructurales.
Principales medidas: Homogeneización del IVA, nuevo
impuesto a las ganancias de capital, nuevo impuesto a la renta
de las empresas
Recaudación esperada: Se proyectaba un aumento de 2,5%
del PIB en los ingresos fiscales, al entrar en régimen en 2018.
29
MÉXICO: INGRESOS PETROLEROS (2010-2015)
(EN PORCENTAJE DEL PIB Y COMO PORCENTAJE DE INGRESOS
TOTALES)
29
Año % del PIB % de ingresos
totales
2010 7,7 34,7
2011 8,6 38,0
2012 8,9 39,4
2013 8,3 35,4
2014 7,1 30,7
2015 4,6 19,7
Fuentes: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
30
MÉXICO: RECAUDACIÓN ESPERADA A EFECTO DE
REFORMA TRIBUTARIA
(EN PORCENTAJE DEL PIB)
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Recaudación
Estimada
(% del PIB)
Recaudación
Efectiva
(% del PIB)
2014 1,0 1,1
2015 1,6 2,6
2016 1,9
2017 2,2
2018 2,5
D) EL PROYECTO DE REFORMA TRIBUTARIA
DE COSTA RICA (EN DEBATE)
31
Objetivo: Aumentar la recaudación para solventar el gasto fiscal, en un contexto de repetidos años con déficit fiscal. Busca reducir la elusión y evasión tributaria en el pago de impuestos a la renta de las empresas.
Principales Medidas: Transformación del Impuesto de Ventas en Impuesto al Valor Agregado, grabando servicios que estaban exentos de impuesto.
Efectos en la recaudación: Se espera un aumento de la recaudación, cercano a 2% del PIB.
32
COSTA RICA, RESULTADO PRIMARIO Y RESULTADO GLOBAL:
1990-2015
(EN PORCENTAJE DEL PIB)
32 Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL, sobre cifras oficiales.
33
COSTA RICA, DEUDA PÚBLICA DEL GOBIERNO CENTRAL: 1990-
2015
(EN PORCENTAJE DEL PIB)
33 Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL, sobre cifras oficiales.
E) LA REFORMA TRIBUTARIA DE CHILE
(2014)
34
REFORMA TRIBUTARIA EN CHILE: EFECTO FISCAL
0,25%
0,94%
1,82%
2,29%
3,02%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
2014 2015 2016 2017 2018
Fuente: Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda de Chile.
Gradualidad del Aumento en la Recaudación de la Reforma
Tributaria del 2014
(porcentaje del PIB)
35
36
COMPARACIÓN DE LA RECAUDACIÓN ESTIMADA Y EFECTIVA EN
CHILE: 2014-2015
(EN PORCENTAJE DEL PIB)
Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Hacienda (2015); Informe de Finanzas
Publicas (2016) e Informe de Ejecución del Gobierno Central 2015 (2016). 36
Año Recaudación
estimada
Recaudación
efectiva
2014 0,24 0,25
2015 0,94 1,15
37
REFORMA TRIBUTARIA EN CHILE: EFECTO DISTRIBUTIVO
Carga Tributaria Efectiva en 1% de los mayores ingresos
Fuente: Banco Mundial (2015).
Carga Tributaria Efectiva
(%)
Antes de la Reforma Tributaria
(2014) 12,7
Después de la Reforma
Tributaria (2014) 18,5
38
REFORMA TRIBUTARIA EN CHILE: EFECTO DISTRIBUTIVO
Top 1% Top 0,1%
Impuesto total antes de reforma 75,1% 38,0%
Impuesto total despues de reforma 80,0% 47,5%
Contribución de la Población de Mayores Ingresos en la Recaudación
Total del Impuesto a la Renta
(Porcentaje del total)
Fuente: Banco Mundial (2015).
39
SIMPLIFICACIONES TRIBUTARIAS 2016
Luego de una breve tramitación en el Congreso (6 semanas), se
aprobó el proyecto de Simplificación Tributaria en enero 2016.
Las simplificaciones se centraron principalmente en 3 áreas:
1. Impuesto a la Renta de las Empresas.
2. Clarificar la aplicación del IVA a bienes inmuebles.
3. Precisiones a Norma Anti-Elusión.
Las modificaciones no alteraron los objetivos de la Reforma
tributaria de 2014.
5. ECONOMÍA POLÍTICA DE LA
REFORMAS TRIBUTARIAS
40
41
EL ENCUENTRO ENTRE EL SISTEMA POLÍTICO Y LA
POLÍTICA FISCAL Y TRIBUTARIA
41
Fuente: Elaboración propia.
42
LA ECONOMÍA POLÍTICA TRIBUTARIA Y SUS DIMENSIONES
42 Fuente: Elaboración propia.
43
DESAFÍOS PARA LAS REFORMAS TRIBUTARIAS DE AMÉRICA
LATINA
(GRADO DE DIFICULTAD ENTRE 1 Y 10, SIENDO 10 EL MAYOR)
43
Fuentes: Entrevistas con los Ministros de Hacienda, Economía y Finanzas de países seleccionados.
4,8 4,7
8,2
4,2
3,5
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
1. Diseno Técnico 2. Debate en el
Gobierno
3. Debate en el
Congreso
4. Implementación 5. Evaluación
Promedio 5,1
44
DESAFÍOS PARA LAS REFORMAS TRIBUTARIAS DE AMÉRICA
LATINA
(GRADO DE DIFICULTAD ENTRE 1 Y 10, SIENDO 10 EL MAYOR)
44
Fuentes: Entrevistas con los Ministros de Hacienda, Economía y Finanzas de países seleccionados.
4,8 4,7
8,2
4,2
3,5
8,3
7,3
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
1. Diseno
Técnico
2. Debate en el
Gobierno
3. Debate en el
Congreso
4.
Implementación
5. Evaluación 6. Debate con el
Sector Privado
7.
Comunicaciones
Promedio 5,9
6. COMENTARIOS FINALES
45
46
COMENTARIOS FINALES
Reformas Tributarias Estructurales para avanzar en Sustentabilidad Fiscal y potenciar el desarrollo sostenido en América Latina.
No sólo recaudar sino recaudar en forma progresiva: Avanzar en equidad tributaria.
Fortalecer la Institucionalidad Tributaria.
Promover acuerdos (pactos) fiscales transversales para la sostenibilidad de las políticas públicas que enfrenten la desigualdad en la región.
Alberto Arenas de Mesa
Asesor Regional CEPAL
XXVIII Seminario Regional de Política Fiscal
16 de Marzo de 2016, CEPAL, Santiago, Chile.
SUSTENTABILIDAD FISCAL Y
REFORMAS TRIBUTARIAS EN
AMÉRICA LATINA