Swinburne Research Bank http://researchbank.swinburne.edu.au

Given, J. (2002). How broadcasters got tenure.

Originally published in Proceedings of the Communications Research Forum, Canberra, Australian Capital Territory, Australia, 01–02 October 2002. Canberra: Department of

Communications, Information Technology and the Arts.

Copyright © 2002.

This is the author's version of the work. Swinburne University of Technology has been unable to trace the copyright owner and/or conference host. The author's version of the paper has

been reproduced here in good faith. No further distribution is permitted.

Accessed from Swinburne Research Bank: http://hdl.handle.net/1959.3/4125

How Broadcasters Got Tenure1

 

Jock Given

Senior Research Fellow, Institute for Social Research, Swinburne University

 

 

Abstract  

One of the most important and contentious policy issues surrounding the 

introduction of digital terrestrial broadcasting in Australia has been the 

treatment of incumbent broadcasters. Commercial TV broadcasters are widely 

perceived to have been treated more favourably than other organisations, 

particularly in the allocation of spectrum. This and other aspects of policy 

about digital TV have been criticised for, amongst other things, limiting the 

likelihood of innovation in the use of spectrum. 

 

This paper explores the origins and development of Australian broadcasters’ 

“incumbency”. Framed by Brian Winston’s and Clayton Christensen’s ideas 

about technological change and institutional adaptation, it examines three 

aspects of Australian broadcasters’ incumbency: first, the ways Australian 

broadcasting laws developed to give broadcasters increasingly secure tenure 

over their licences; second, the ways intellectual property laws were modified 

to settle the competing interests of content providers and broadcasters with 

the introduction of new broadcasting and broadcasting‐related technologies; 

and third, the contest for VHF and UHF spectrum in the early years of 

television, a contest whose settlement and resettlement provides both a 

striking parallel and a continuing influence on policy choices nearly half a 

century later. 

 

The broad aim is to better understand the public choices which might be 

made about the allocation of responsibility for innovation in communications 

technology and services. 

                                                 1 This paper was presented to the Communications Policy Research Forum held in Canberra 

in September 2002. It expands on material in Turning off the Television: Broadcasting’s Uncertain 

Future, published by UNSW Press in 2003. Thanks to David Brennan at the University of 

Melbourne Law School for helpful comments on a earlier draft. 

  2

Introduction: making it in New York  

In New York City, broadcasters currently find themselves in an 

uncomfortable and unusual position.2 The destruction of the World Trade 

Centre in September 2001 also destroyed the transmission facilities used by 

many broadcasters. These facilities included analogue TV transmitters and the 

digital transmitters which have been simulcasting network TV broadcasts 

since 1998 in this, the most important TV market in the US. Most have moved 

to the Empire State Building, once more the tallest building in the city, but are 

having to operate there with reduced power and lower antennae heights. 

They have planned a new facility – a specially‐built 2000‐foot tower on the 

publicly‐controlled Governors Island, just off the southern edge of 

Manhattan.  

 

Generally, broadcasters get a good hearing with governments. Federal 

government policy about the introduction of digital TV in the US was 

condemned by many observers for favouring incumbent broadcasters over 

other potential users of the spectrum.3 But there are governments and 

governments. Having been in federal government hands for 200 years, 

Governors Island is now being given back to New York City. That means the 

NYC broadcasters planning the tower have to deal not with Washington, 

where they have had so much success, but with Rudi Giuliani’s successor as 

NYC Mayor, Michael Bloomberg. Bloomberg runs an AM radio station in the 

city, but also the Bloomberg global financial news service and the Bloomberg 

cable TV channel. He is rather more new media than old. He also sees 

Governors Island as a potential venue for a new city campus for the City 

University of New York (CUNY). 

 

A 2000‐foot tower would take up a lot of space on the island and the radiation 

it emits would trouble some visitors. It would be close enough to the Statue of 

Liberty to impinge on world‐famous views. An artful supplement to the New 

York skyline would cost rather more than the broadcast engineers and 

shareholders would like to spend. More than four in five New York 

households already subscribe to cable or satellite TV, so the tower is currently 

only needed to service the one in five households who still tune in to 

broadcast services through broadcast signals. The money proposed to be 

spent on the tower might be better spent promoting alternate delivery 

platforms to these remaining broadcast‐only viewers. But perhaps most 

                                                 2 Higgs, J. and Kerschbaumer, K. “Keep out”, Broadcasting & Cable, 24 June 2002, pp 34‐7. 3 See for example Platt, C. “The Great HDTV Swindle”, Wired 5.02, February 1997, pp 57-192; Common Cause, “Your Master’s Voice”, Wired 5.08, August 1997, p 45.

  3

strikingly, in resisting the new tower proposal, Mayor Bloomberg has 

contested the social and economic priority attaching to broadcast television. “I 

don’t think the President, when he talked about giving us the island, thought 

about trading in education for Beavis & Butt‐head”, he told a city radio station. 

 

Broadcasters might have been powerful incumbents on top of the World 

Trade Centre, in Washington D.C. and in Rudi Guiliani’s office, but on 

Governors Island and in Michael Bloomberg’s New York, they’re new 

entrants. 

 

 

Thinking about incumbency and innovation  

In thinking about broadcasting’s future, two writers whose theoretical 

perspectives on incumbency and innovation are particularly helpful are Brian 

Winston and Clayton Christensen. In Media Technology and Society, Winston 

articulates a model of change in communications which stresses the social 

context of developments in science and technology. His model comprises 

several stages: first “ideation”, where a technologist envisages a particular 

device; second, “prototypes”, where technologists begin building devices to 

fulfill the plans emerging from ideation. Two social factors then affect the 

diffusion of these prototypes in opposing ways. “Supervening social 

necessities” turn some of the many prototypes into “inventions”, moving 

them out of the laboratory and into the wider world. At the same time, brakes 

are applied to these forces according to what Winston calls the “law” of the 

suppression of radical potential: the rate of diffusion is slowed so that society 

is able to absorb the new devices and existing institutions are preserved. 

Innovation is accommodated within pre‐existing social formations and 

incumbents are crucial in shaping the invention and deployment of the new 

technologies.4 

 

In The Innovator’s Dilemma, Clayton Christensen investigates the role of 

incumbents and entrants in developing and exploiting new technologies in a 

particular industry, the hard disk drive industry. He draws a distinction 

between “sustaining technologies” and “disruptive technologies”. Sustaining 

technologies “improve the performance of established products along the 

dimensions of performance that mainstream customers in major markets have 

historically valued”. A sustaining technology is not necessarily an 

“incremental” technology – it may have a radical impact on product 

                                                 4 Winston, B. 1998, Media Technology and Society A History: From the Telegraph to the Internet, 

Routledge, London, pp 1‐15. 

  4

performance but along existing performance dimensions (for example, greatly 

increasing the speed of a computer chip). Disruptive technologies “bring to a 

market a very different value proposition than had been available 

previously”. They generally underperform established products in 

mainstream markets but have other features which fringe customers value. 

Christensen found that incumbents were generally good at developing and 

exploiting sustaining technologies, even radical ones. However, not only were 

they poor at exploiting disruptive technologies, but the reasons for this failure 

lay in the very characteristics which made them good with sustaining 

technologies – they “listened to their customers, invested aggressively in new 

technologies that would provide their customers more and better products of 

the sort they wanted, and…they carefully studied market trends and 

systematically allocated investment to innovations that promised the best 

returns…”.5 

 

Against the background of these two models, we now move to examine three 

aspects of Australian broadcasters’ incumbency: first, the ways Australian 

broadcasting laws developed to give broadcasters increasingly secure tenure 

over their radiofrequencies; second, the ways intellectual property laws were 

modified to settle the competing interests of content providers and 

broadcasters with the introduction of new broadcasting and broadcasting‐

related technologies; and third, the contest for VHF and UHF spectrum in the 

early years of television. 

 

 

Legal tenure  

The tenure acquired by Australian broadcasters was not initially particularly 

secure. The first broadcasting licences, granted in the early 1920s under the 

Wireless Telegraphy Act 1905, were great privileges. They lasted a year and 

could be revoked by the Minister “at any time and in his absolute discretion” 

on giving 24 hours written notice. The holder of the revoked licence was not 

entitled to any compensation.6 Licensees complained that this was an 

uncertain foundation on which to base investment decisions. Over time, the 

security of licensees’ tenure improved in several ways. Licence terms were 

extended, the processes for renewing and revoking them were formalised, 

and licensees were given certain rights in relation to the granting of other 

licences which might affect their services. The period of initial grant was 

                                                 5 Christensen, C. 2000, The Innovator’s Dilemma, HarperBusiness, New York, p xv‐xix. 6 Wireless Telegraphy Regulations (Statutory Rules 1922, No. 169), reg 12 and clause 13 of Form 

4. 

  5

extended to five years from 1923 until 1930, when it was reduced to a 

maximum of three years.7 It was again extended to five years with the 

introduction of television in 1956 and has remained there ever since.8 The 

maximum period of renewal was one year from 19239 until 1977, when it was 

extended to a maximum of three years.10 The 1992 Broadcasting Services Act 

extended it further to five years.11 The process of granting and renewing 

licences was codified in 1942 and amendments in 1956 and 1960, particularly, 

increased the procedural complexity of cancelling a licence.12 

 

From 1956, the Minister had to commence the licensing process by inviting 

applications for particular licences.13 Previously, applications had been 

initiated by aspirant broadcasters, and had piled up in their hundreds.14 The 

new process enabled more orderly management of the public processes of 

planning and licence allocation but it also gave incumbent licensees a more 

systematic opportunity to influence those processes. 

 

During the 1970s, new administrative laws covering freedom of information, 

review of administrative decisions and the creation of a Commonwealth 

Ombudsman also inspired more formal processes of broadcasting regulation. 

At the same time, a new and significantly‐renamed regulator, the quasi‐

judicial Australian Broadcasting Tribunal (ABT), was created, following a 

government review of broadcasting policy.15 It had more explicit criteria to 

consider in deciding whether to grant and renew licences, and more 

structured processes for determining program standards. These measures 

                                                 7 Wireless Telegraphy Regulations (Statutory Rules 1923, No. 97), reg 31(1); Wireless Telegraphy 

Regulations (Statutory Rules 1930, No. 112), clause 6 inserting a new reg 48(1). 8 Broadcasting and Television Act 1956, clause 37 inserting new s 48(a) and Broadcasting Services 

Act 1992, s 45. From 1977‐92, it was a maximum of five years: Broadcasting and Television 

Amendment Act 1977 inserting a new s 87(1) into the Broadcasting and Television Act 1942.  9 Wireless Telegraphy Regulations (Statutory Rules 1923, No. 97), reg 31(1). 10 Broadcasting and Television Amendment Act 1977 inserting a new s 87(2) into the Broadcasting 

and Television Act 1942. 11 Section 47(1). 12 Armstrong, M. “The Broadcasting and Television Act, 1948‐1976: A Case Study of the 

Australian Broadcasting Control Board”, in Tomasic, R. (ed) 1980 Legislation and Society in 

Australia, The Law Foundation of NSW and George Allen and Unwin, Sydney, p 126. 13 Broadcasting and Television Act 1956, clause 37 inserting a new s 46 into the renamed 

Broadcasting and Television Ac 1942. 14 Cole, B. 1966, “What’s really preventing the expansion of broadcasting services”, Australian 

Quarterly, 38(3), p 72; Curthoys, A. 1986, “The getting of television: dilemmas in ownership, 

control and culture, 1941‐56”, in Curthoys, A. and Merritt, J. 1986, Better Dead than Red, Allen 

and Unwin, Sydney, p 125. 15 Broadcasting and Television Amendment Act 1977; Postal and Telecommunications 

Department (Green, F. ‐ Secretary) 1976 (September), Australian Broadcasting: A Report on the 

Structure of the Australian Broadcasting System and Associated Matters, AGPS, Canberra. 

  6

were intended to protect the public interest through greater transparency, 

accountability and public participation in regulatory processes. Subsequent 

amendments required the ABT, in deciding whether to grant a licence for an 

area overlapping an area served by an existing commercial station, to have 

regard to the need for the commercial viability of that existing station.16 This 

was intended to safeguard the financial capacity of licensees to offer high 

quality programming, particularly Australian and local programs. Together, 

these changes to broadcasting and administrative law had significant private, 

as well as public implications. They proved a potent shield for protecting the 

commercial interests of incumbent licensees. The most celebrated example of 

this occurred with the allocation of a third Perth commercial TV licence.17 

 

The legalism of the 1970s produced a curious response. In 1992, determined to 

minimise the complexity of licence renewal processes, the drafters of the 

Broadcasting Services Act not only increased to five years the period for which 

licences would be renewed, but sharply curtailed the regulator’s discretion to 

refuse to renew a licence. The Second Reading Speech described the new 

arrangements as providing for “automatic renewal in most cases”.18 This gave 

incumbent broadcasters a security of tenure they only dreamt about in the 

days when the PMG could throw them off the air at a day’s notice. It was a 

particularly remarkable policy development at a time when the fashion being 

created under the new Radiocommunications Act, also passed in 1992, was a 

spectrum licence of 10 years duration (later extended to 15 years) with no 

expectation of renewal.19 Subsequent amendments to this legislation 

expanded the already extensive powers of the Australian Communications 

Authority to clear existing spectrum users for the purpose of introducing 

spectrum licences.20 

                                                 16 Broadcasting and Television Act 1942, s 83A(4)(c). 17 Twenty years after Australia’s other four mainland capital cities had got a third commercial 

service, the two commercial incumbents in Perth mounted a series of challenges to the 

planning and licensing process through the courts, successfully staving off a third service 

until after the advertising bonanza of Australia’s Americaʹs Cup defence in Perth in 1987. 18 Senator Collins, Second Reading Speech on the Broadcasting Services Bill 1992, Senate 

Hansard, 4 June 1992, p 3601. The 1992 legislation also removed the prohibition on 

compensation being claimed by a broadcaster in the event of suspension or cancellation of a 

licence, which had been in broadcasting law in various forms since 1922. The strongest 

expression of this policy can be found in the 1930 regulations, which stated “The PMG shall 

not recognise any vested interest in the Licence, and compensation shall not be payable to the 

Licensee on the termination of the Licence.”: reg 45(3). A 1995 amendment to the BSA 

partially restored this concept to the extent that it is required under the Constitution. It 

requires payment of reasonable compensation if the Act would result in an acquisition of 

property: Table A, clause 16, inserted by Broadcasting Services Amendment Act 1995. 19 The ACA may reissue a spectrum licence to the existing licensee on public interest grounds: 

Radiocommunications Act 1992, s 82. 20 Radiocommunications Act 1992, Part 3.6  

  7

 

Another curious outcome resulted from the attempt by the drafters’ of the 

1992 broadcasting legislation to ensure that additional commercial TV licences 

were allocated after mid‐1997. The Parliament amended this to a requirement 

for a review of the national benefits which would accrue from such additional 

services.21 That review recommended no policy change, formalising a policy 

position which had, until that point, been less openly articulated.22 So despite 

the rhetoric of liberalisation which accompanied the Broadcasting Services Act, 

its detailed provisions helped to lay a legal platform for the future of 

Australian broadcasting which ensured the centrality of existing broadcasters. 

 

This part of the story of how broadcasters got tenure – the licensing part – is, 

in Australia, a fairly neat progression. Broadcasting started out tenuous, but 

got increasingly secure. Several policy arguments were persuasive in 

achieving this legislative result: investment certainty, procedural fairness, the 

need for a concentration of resources within a small number of broadcasters 

to fund high quality services, and, finally, regulatory efficiency. Crucially, this 

progression was not what occurred with licences to use other parts of the 

spectrum. On the contrary, the working presumption that licences for wireless 

services other than broadcasting would generally be renewed when the 

licence terms expired was not part of the new radiocommunications law 

passed alongside the broadcasting law reforms in 1992.23 

 

 

Content  

With broadcast content, the story is quite different. Australian governments 

and Parliaments have consistently supported the interests of underlying 

rights‐holders over those of broadcasters as new forms of broadcast 

technology have emerged. 

 

In fighting their way into incumbency, the first radio broadcasters had to 

accommodate themselves to those who controlled potentially attractive forms 

                                                 21 Broadcasting Services Act 1992, s 215. 22 Alston, Senator R, “Community sector wins again”, Media Release C168/97, 24 December 1997. 23 In practice, more than 90% of assigned apparatus licences granted under the 

Radiocommunications Act at 30 June 2001 had one year terms. A recent review of apparatus 

licence tenure published undertaken by the Radiocommunications Consultative Council and 

published in April 2002 recommended the introduction of a presumption of renewal on the 

expiry of apparatus licences ‐ see Radiocommunications Consultative Council Working 

Group on Review of Apparatus Licence Tenure and Associated Issues, April 2002: 

<http://auction.aca.gov.au/tenure/tenure_report.pdf> (25 September 2002). 

  8

of audio content, particularly music and news. Here, the Parliament moved 

quickly to clarify the legal status of these forms of content in relation to the 

new medium. The 1923 Wireless Telegraphy Regulations, which prescribed the 

short‐lived “sealed set” broadcasting industry structure, included a general 

prohibition on the transmission of any copyright material without the express 

permission of the owner and a specific prohibition preventing the 

transmission of news without the permission of the newspaper or agency, and 

payment of any agreed charges.24 These provisions gave music composers, 

performers and producers, newspapers and news agencies control over the 

broadcast of their output, which provided the basis for tough battles about its 

commercial value. In the US, it was the struggle by fledgling broadcasters to 

resist the demands of music copyright‐holders which motivated the 1922 

establishment of the National Association of Broadcasters, now the familiar 

and powerful representative of US broadcast incumbents.25 Broadcasters 

themselves were granted a kind of property right in their own output in 

Australia in 1924, through a provision requiring the licensee’s and the PMG’s 

approval of any retransmission of a broadcast signal. These policies were 

integrated into Australian intellectual property law in 1968: the right to 

authorise the “broadcast” (over the air) and “diffusion” (by cable) of 

copyright works was added to the group of exclusive rights vesting in 

creators of certain copyright material. The 1968 copyright legislation also gave 

broadcasters a distinct copyright in their own signals, although broadcasting 

and copyright legislation allowed “re‐transmission” of free‐to‐air signals 

within a broadcaster’s licence area without infringing this right.26 

 

The introduction of pay TV provided a further site for political and industrial 

negotiation and accommodation over the re‐transmission of broadcast 

channels by pay operators. On this issue, underlying rights‐holders were 

successful, but broadcasters were not. Underlying rights‐holders secured a 

compulsory licence: a statutory regime providing for the collection and 

distribution of royalties in relation to works used in broadcast channels re‐

transmitted on pay services. Broadcasters did not secure a similar right to 

                                                 24 Reg 4(9). 25 Barnouw, E. 1966, A Tower in Babel (A History of Broadcasting in the United States, Vol 1), 

Oxford University Press, New York, p 120. 26 Copyright Act 1968, s 199(4); Broadcasting Services Act 1992, s 212; Amalgamated Television 

Services v Foxtel (1996) 34 IPR 274. In TCN Channel Nine v Network Ten [2002] FCAFC 146 (a 

case about the Ten Network’s program The Panel, and its practice of integrating clips of other 

network’s programs into the show) the Full Federal Court found that the copyright given to 

broadcasters in their signals could be infringed by copying or rebroadcasting even tiny parts 

of the original broadcast which might not constitute infringements of rights in underlying 

works embodied in the broadcast. In doing so, the Full Court adopted a different view of 

broadcast copyright from the judge at first instance. See particularly the judgment of Hely J. 

  9

charge pay operators for the use of their broadcast copyrights, much less the 

right they sought to prevent carriage of their signals at all. Conveniently, the 

long‐standing re‐transmission exemption in broadcasting law was felt to 

provide an appropriate policy response to a contemporary dispute between 

incumbent broadcasters and pay TV entrants.27 

 

With news content, broadcasters like the ABC and BBC were initially 

completely dependent on newspaper incumbents, although the independence 

of their news later became one of the core rationales for their existence. In the 

UK, the baby BBC contracted with powerful news agencies in November 1922 

to provide a daily summary of the world’s news of between 1200 and 2400 

words. The BBC agreed not to broadcast news before 7pm, well after the 

evening newspapers were available on the streets. Over time, the increasingly 

important public broadcaster negotiated earlier transmission times, edited the 

agencies’ copy and included live “eye witness descriptions”. (On occasions 

where the broadcast editors decided the agencies’ news of the day was not 

worthy of broadcast, the announcer would advise “there is no news tonight”.) 

Even in the mid‐1950s, the BBC’s news bulletins still depended mainly on 

agency copy.28 

 

The ABC was initially subject to similarly restrictive arrangements. Its desire 

to expand its news activities was particularly opposed by Keith Murdoch 

(Rupert’s father) at the Herald and Weekly Times, anxious to defend the 

company’s newspaper and growing commercial radio interests. HWT papers 

called for reductions in the ABC’s licence fee revenue to prevent its 

competition with private enterprise. An ABC news representative was 

stationed in Canberra from May 1939, and after the War, a Parliamentary 

Committee exceeded its terms of reference to recommend that the national 

broadcaster establish an independent service for Australian news and procure 

overseas news direct from its own staff or news agencies as it saw fit. The 

recommendation, which split the Committee five votes to four on party lines, 

was accepted by the Labor Government and implemented in legislation that 

year.29 

 

                                                 27 Broadcasting Services Act 1992, ss 212‐212B; Copyright Act 1968, Part VC. 28 Briggs, A. 1961 The Birth of Broadcasting, Oxford University Press, Oxford, pp 132‐3; 1965 The 

Golden Age of Wireless, OUP, Oxford, pp 152‐60; 1979 Sound and Vision, OUP, Oxford, pp 567, 

573. 29 Parliamentary Standing Committee on Broadcasting 1946 (July), Fourteenth Report relating to 

The Broadcasting of News, Commonwealth Government, Canberra, paras 49‐51; Inglis, K. 

(assisted by Brazier, J.) 1983 This is the ABC, Melbourne University Press, Melbourne, pp 64‐6, 

128‐30. 

  10

Sporting events were important in the introduction of both radio and 

television. With radio, the BBC went through negotiations similar to those 

they had had about news, enabling progressively earlier reporting of results 

and some live coverage of the events themselves. When television was 

introduced in Australia, the government acted to help sporting bodies control 

the broadcast of their events ‐ TV services were prohibited from televising 

sporting events or other entertainments from places where a charge was made 

for admission if the coverage originated from equipment located outside the 

venue.30 In this way, the pre‐existing organisers of the events won the fight to 

control their broadcast coverage, against the interests of the emerging 

broadcast medium.  

 

Another significant source of potential content for TV was movies. The 

technology of movies at the time made broadcasting without the producer’s 

permission less practicable than it had been for recorded music when radio 

was starting up. Legally, the requirement for radio broadcasters to gain 

rights‐holders’ permission was applied also to TV broadcasters.31 

Commercially, incumbent rights‐holders had different ideas about how to 

respond to the business opportunity this presented them with. David 

Puttnam claims producers and exhibitors of motion pictures were initially 

wary of TV and withheld product from it,32 but Brian Winston argues 

Hollywood’s initial instinct about television was to incorporate it.33 

 

In the policy battles about each of these content areas – music, news, sport 

and movies – the established interests of those who produced the content 

repeatedly asserted themselves over the interests of broadcasters. The policy 

outcome can be interpreted as, in Winston’s terms, the suppression of the 

radical potential of the new technology. Radio stations able to broadcast 

music or read stories from newspapers without payment, and TV stations 

able to broadcast sport or movies without paying those who organised and 

produced them, might have become more profitable more quickly. The 

controllers of content – who might be seen as the incumbents in these tussles – 

were given the opportunity to shape the terms on which broadcasters would 

get access to that content and allowed to craft new places for their content in 

the emerging media, although over the long term, the precise programming 

                                                 30 Broadcasting and Television Act 1956, s 88A. The High Court held in Victoria Park Racing and 

Recreation Grounds Co Ltd v Taylor (1937) 58 CLR 479 that the organisers of horse races at 

Victoria Park Racecourse could not prevent the broadcast by radio of calls of those races by a 

person watching them from outside the racetrack. 31 Broadcasting and Television Act 1956, clause 40 inserting new s 63. 32 Puttnam, D. (with Watson, N.) 1997, The Undeclared War: The Struggle for Control of the 

World’s Film Industry, HarperCollinsPublishers, London, pp 229‐47. 33 Winston, p 119. 

  11

forms, the ways of distributing and receiving them, and the methods of 

financing them changed considerably.34 

 

For this paper, the key observation from this analysis is that broadcasters 

have not been the only incumbents successfully seeking political support 

through policy choices shaping the impact of new technologies. All new 

technological possibilities confront a range of different incumbents with often 

conflicting interests, and policy‐makers invariably face more complex choices 

than those between parties labeled with the rhetorically‐charged titles of 

“incumbents” and “entrants”. 

 

 

Spectrum  

The third area of examination in this analysis of how broadcasters got tenure 

is the contest for VHF and UHF spectrum which first occurred in the early 

years of television in Australia and has continued ever since. 

 

After the Second World War, country Australians wanted more radio, almost 

everyone wanted television, and governments, as always, wanted to minimise 

city/country inequities in the delivery of services. The new technology of FM 

radio using previously unoccupied VHF frequencies offered a good way to 

deliver more radio stations, with higher listening quality. However, VHF/FM 

transmissions would not have the reach of the existing AM transmissions 

which used the Medium Frequency (MF) band. In 1946, a Parliamentary 

Committee recommended not only the introduction of VHF FM services in 

capital cities, but the eventual shut‐down of metropolitan MF/AM services, 

with “an official announcement [to] be made as to the approximate length of 

time during which AM service in the medium frequency band will continue 

to be provided”.35 This would free up AM frequencies to be used in country 

areas. 

 

But the Parliament firmly rejected the Committee’s advice, and banned the 

issue of commercial licences authorising “any form of modulation other than 

                                                 34 Audio and video recording technology attracted similar settlements. Domestic taping does 

not infringe broadcast copyright (Copyright Act 1968, s 111) but does infringe underlying 

rights. In practice, domestic taping occurs without action by underlying rights‐holders. The 

Part VA scheme for off‐air taping of TV and radio broadcasts by educational institutions 

remunerates underlying rights‐holders but not the holders of broadcast copyrights. 35 Parliamentary Standing Committee on Broadcasting 1946 (June), Twelfth Report relating to 

Frequency Modulation Broadcasting, Television Broadcasting and Facsimile Broadcasting, 

Commonwealth Government, Canberra, para 52. 

  12

amplitude modulation [AM]” in 1948.36 More radio was delivered to country 

Australians in the early 1950s not by licensing new, competing FM or AM 

stations but principally by turning up the power of existing AM stations. This 

generally improved reception by existing listeners but also expanded the 

geographic coverage of existing stations. It helped to meet demands for 

expanded radio services quickly but without granting additional licences or 

requiring consumers to buy new receivers. 

 

By the time of the 1954 Royal Commission on Television, international 

experience suggested TV was going to be huge. In the US, the phenomenal 

demand for channels saw the allocation to television from 1952 of not only 

VHF channels but higher frequency UHF channels, which required modified 

receivers. Australia’s incumbent commercial radio stations argued that 

provision should be made from the outset for the greatest number of TV 

channels, by opening up the UHF as well as the VHF bands for TV. But 

Australia’s Royal Commission recommended, and the government accepted, 

that the country start with VHF‐only, black‐and‐white television. It felt the 

first priority should be to establish a single TV service reaching all 

Australians, with the second priority offering a choice of service. The 

available VHF channels could handle this gradual introduction of services for 

the foreseeable future. VHF transmissions also had a longer range than UHF, 

dual mode VHF/UHF receivers would be more expensive than VHF‐only, and 

VHF‐only receivers could be upgraded later if more services using UHF 

seemed likely to be viable. 

 

The Commission was similarly cautious about the new technology of colour 

TV: “whether the attractiveness of colour transmissions will be sufficient to 

overcome the natural resistance of the public to the very high cost of colour 

receivers… has yet to be demonstrated”.37 Accepting the Commission’s 

recommendations, the Australian government chose a sophisticated format 

(625‐line) of a mature (black‐and‐white) but as‐affordable‐as‐possible (VHF‐

only) television technology. Australian audiences, well behind the 

international pace in their first chance at the new medium, responded with 

lightning‐fast take‐up – much faster than in the UK where TV was first 

introduced before World War 2. 

 

The provisional VHF‐only frequency assignment plan drawn up by the ABCB 

in 1955 allowed for more services than the Royal Commission saw as an 

                                                 36 Australian Broadcasting Act 1948, s 18 inserting a new s 54(2) into the Australian Broadcasting 

Act 1942. 37 Parliament of the Commonwealth of Australia 1954, Report of the Royal Commission on 

Television, Government Printing Office, Canberra, para 119. 

  13

immediate priority: four TV services in each state capital city and two in each 

town with a population of more than 5000. This plan required a total of nine 

of the VHF channels 0‐12 to be made available for television. The other three, 

most likely the “Band 2” channels 3, 4 and 5, could be used for FM radio, as 

was occurring in other countries.38 But some thought that this much television 

was not nearly enough. In 1959, announcing the planned expansion of 

television to major regional centres, the government floated the possibility of 

more – five channels for the cities and four for country areas. If the Royal 

Commission’s all‐VHF recommendation was to remain, this would require all 

13 of the VHF channels for TV, leaving no VHF spectrum for FM radio. 

Consolidated Press, which from 1960 controlled stations in both Sydney and 

Melbourne, was particularly interested in ensuring the same number of 

commercial licences were in all centres, to guarantee outlets for the 

programming of the Sydney and Melbourne stations. 

 

The specialist broadcasting regulator which commenced operations in 1949, 

the Australian Broadcasting Control Board (ABCB) had initially been very 

enthusiastic about FM radio. Overseas, by 1952, the US had 8 million FM 

receivers and 100 million AM receivers. The first BBC VHF/FM station 

commenced broadcasting in May 1955.39 In its 1954/55 Annual Report, the 

ABCB expressed a strong view that the technical limitations of the MF band 

required VHF/FM to be used in the future to deliver additional services.40 The 

impending advent of television should not be used as an excuse to delay FM 

radio. “[M]ost innovations encounter some troubles and opposition”, argued 

the Board, and using VHF spectrum for FM radio services, in the longer term, 

was a better way to solve the current problems than “tighter sharing of 

stations in the MF band which has been advocated by some”. Indeed, the 

simultaneous introduction of FM radio and TV would encourage the 

development of combined TV/FM radio receivers – a curious piece of 

domestic convergence to contemporary observers.41  

 

                                                 38 ABCB, Report and Recommendations to the Postmaster‐General on Applications for Commercial 

Television Licences in Provincial and Country Areas, CGP, Canberra, 1960, pp 116‐30. 39 ABCB 1953, Fourth Annual Report 30 June 1952, Commonwealth Government Printer, 

Canberra, para 89; Briggs, A. 1995 Competition, Oxford University Press, Oxford, p 841. 40 These services were a first or second ABC station, additional commercial stations especially 

in areas without any commercial service and where the population was growing rapidly, and 

the third service repeatedly proposed by the ABC. 41 ABCB 1956, Seventh Annual Report 30 June 1955, Commonwealth Government Printer, 

Canberra, paras 54‐58. 

  14

But by 1957 the Board had decided there were very real practical objections to 

the introduction of FM broadcasting.42 In 1960, it was arguing that the 

numbers of stations in metropolitan areas “would appear to be adequate”. 

The shortage of services in country areas did not affect many areas and the 

likelihood of FM receivers being available for such a restricted market at a 

price comparable to existing AM receivers was “doubtful”. It was looking at 

new ways of making further use of the MF band which offered “a more 

realistic approach to the problem than the introduction of a service in a new 

frequency band”. If “at some future date the introduction of a [radio] 

broadcasting band in addition to the medium frequency band is required”, 

the Board felt the UHF band “would be reasonably satisfactory…although 

[VHF Band 2] is to be preferred”.43 This position was confirmed a year later by 

the review of Australia’s radiofrequency allocations undertaken by a 

specially‐created committee chaired by Australian National University Vice‐

Chancellor and “representative of Scientific Interests” Professor LGH 

Huxley.44 The government accepted the Huxley Committee recommendation 

and Australia got television with its VHF broadcast spectrum – lots of it. 

Applications for third commercial licences in the four main centres were 

invited in 1962. Having recommended against the grant of second licences in 

Brisbane and Adelaide in 1958 on the grounds of viability (and been 

overruled by the Minister), the ABCB in 1964 recommended in favour of third 

licences. It was not satisfied that these “would have disastrous effects on the 

existing services [or produce] a wholly inadequate additional service”.45 

 

Australia’s decision to use for television not only the parts of the VHF band 

used internationally for this purpose but also the parts used overseas for FM 

radio meant that Australians got no FM radio for more than 20 years. The 

Parliamentary Standing Committee on Broadcasting in 1946 had gently noted 

its “impression that some interests are reluctant to become reconciled to the 

prospect of additional competition and to acceptance of FM in place of AM 

channels in capital cities”.46 They didn’t end up having to reconcile 

themselves to it until the mid‐1970s when experimental FM community radio 

                                                 42 ABCB 1958, Tenth Annual Report 30 June 1958, Commonwealth Government Printer, 

Canberra, para 37. 43 ABCB 1960, Report and Recommendations to the Postmaster‐General on Applications for 

Commercial Television Licences in Provincial and Country Areas, Commonwealth Government 

Printer, Canberra, paras 127‐8. 44 Parliament of the Commonwealth of Australia 1961, Report of the Radio Frequency Allocation 

Review Committee, Commonwealth Government Printer, Canberra, p 9. 45 ABCB 1964 Report and Recommendations to the PMG on Applications for a Licence for a 

Commercial Television Station in the Brisbane Area, in the Adelaide Area and in the Perth Area, 

Commonwealth Government Printer, Canberra, p 16. 46 Parliamentary Standing Committee on Broadcasting, Twelfth Report, para 28. 

  15

services were authorised by the Whitlam Government and the ABC 

established ABC‐FM. The first commercial FM radio licenses were granted in 

1980 to new organisations which did not already hold radio licences. 

 

The successful applicants for regional commercial TV licences didn’t have to 

reconcile themselves to commercial competition for some time either. 

Although the argument for equal numbers of commercial services around the 

country was eventually accepted for Brisbane and Adelaide, it was not 

accepted for non‐metropolitan markets. Strongly influenced by the Country 

Party, the government decided to allocate monopoly licences in provincial 

areas and to favour local independent companies not associated with 

metropolitan stations.47 So some of the VHF spectrum withheld for TV was 

not used and the peculiarly Australian idea of UHF FM radio never 

happened. UHF in Australia was eventually used for a mix of new, old, and 

partly new television services – SBS television, in‐fill translator stations to 

improve reception of existing services and the additional commercial 

television services provided to “aggregated” east coast regional markets from 

the late 1980s. This “equalisation” of the three incumbent commercial services 

available to most metropolitan audiences since the mid‐1960s, completed the 

job of effectively locking non‐metropolitan stations into program supply 

relationships with one of the three capital city‐based networks, a job started 

30 years earlier by Consolidated Press.48 A decision to clear television from 

VHF Band 2 frequencies was taken as part of TV equalisation, reversing the 

1961 decision. The clearance began in the late 1980s, freeing spectrum for FM 

radio which enabled the expansion of the commercial, national, community 

and narrowcasting sectors in the 1990s. 

 

Three observations from this experience with spectrum allocation are highly 

relevant to current debates about digital terrestrial broadcasting. First, the 

choices made about the allocation of VHF and UHF spectrum for TV and 

radio in Australia are not easy to classify according to Brian Winston’s model. 

They unquestionably suppressed the radical potential of FM radio, but to 

some extent, they can also be seen as enhancing the radical potential of 

television. The licensing of three commercial services in the major centres well 

before even a second commercial service commenced in the UK was 

fundamental to the development of a television industry in Australia which 

offered more channels and was much more commercially focused than that in 

European countries. Paradoxically, this is likely to have increased the scale of 

                                                 47 Australian Broadcasting Tribunal 1984, Satellite Program Services Report vol 2, AGPS, 

Canberra, p 185. 48 Dick, N. 1999 The Conception and Development of Commercial Television in Australia, MA 

Thesis, RMIT University, Melbourne, p 25. 

  16

the challenge for multi‐channel subscription services and later digital services 

to attract Australian audiences from the mid‐1990s. The long arm of those 

ancient spectrum allocation choices might still be suppressing the radical 

potential of today’s emerging technologies. 

 

Second, the initial choices made about FM and television reveal an interesting 

conceptualisation of the innovative potential of these potential spectrum 

rivals. FM radio, with its improvement to reception quality, appeared to be an 

“upgrade” technology – perhaps, in Clayton Christensen’s terms, a 

“sustaining” technology. Television, bringing vision to radio’s sound, seemed 

a disruptive technology. Spectrum allocators reserved frequencies for the 

disruptive medium‐of‐the‐moment, rather than for the mere quality‐upgrade 

technology. The parallels with the spectrum allocation decisions associated 

with the introduction of digital TV in Australia are striking: the mere quality 

upgrade of HDTV versus the disruptive potential of datacasting and 

interactivity, and the intensive use of VHF and UHF spectrum to 

accommodate digital terrestrial TV and new datacasting chanels, with its 

inevitable compromising of opportunities to allocate spectrum for other 

purposes, particularly VHF/FM digital radio. 

 

Third, Australia’s initial choice of TV standard is often portrayed as a leap‐

frogging of the UK’s and US’s primitive 405‐line and 525‐line standards – an 

enduring advantage stemming from the delay in the commencement of TV. 

However, the choice of a black‐and‐white, VHF‐only transmission system at a 

time when colour and UHF transmission was already being used in the US, 

which kept start‐up costs to consumers as law as possible (though still very 

high), can be interpreted quite differently as a preference for more mature, 

affordable consumer technology. 

 

 

Tenure and digital broadcasting  

Brian Winston ends Media Technology and Society by applying his model of 

technological and institutional change to the Internet but does not specifically 

apply it to digital broadcasting. A brief attempt to do so might look like this. 

 

Ideation 

 

The idea of digital encoding of broadcast signals emerged in a number of 

places. Broadcasters were interested in ways of transmitting more and better 

quality sounds and images and in making more efficient use of spectrum 

bands they already occupied or perhaps additional ones. They were also 

  17

interested in providing continuing policy justification for their occupancy of 

spectrum. Non‐broadcasters who already made services available in digital 

formats were interested in developing broadcast‐like applications of digital 

narrowcast services, particularly through delivery to broadcast receivers. 

 

Prototypes 

 

We might see teletext or the digital sound formats deployed using satellite 

and cable infrastructure in the 1980s and early 1990s as prototype digital 

broadcast technologies. Digital broadcast transmission technologies like the 

Eureka 147 audio system, the DVB and ATSC TV systems and the ISDB‐T 

radio and TV system might then be seen as part of the commercial diffusion 

phase. However, the slow consumer take‐up and continuing uncertainties 

about the viability of digital terrestrial broadcast services might suggest that 

the package of technologies deployed to date, including not only the 

transmission technologies but also the conditional access, return path, 

application programming interface and domestic remote control systems, are 

still in prototype. 

 

 Supervening social necessity 

 

The supervening social necessity which might be addressed by digital 

broadcasting – the killer social app – of course, continues to be a lively topic 

of speculation and dispute at conferences such as this. The best shot at a 

supervening commercial necessity, at this stage, appears to be a negative one 

arising from the control of digital distribution platforms by broadcasters’ 

rivals. Even without clear views of what digital terrestrial broadcasting can 

do, many broadcasters believe there is too great a risk that their digital‐ready 

competitors will find commercially attractive applications which analogue 

broadcasters can’t do.49 

 

Suppression of radical potential 

 

Evidence of the suppression of radical potential in digital broadcasting in 

Australia is not hard to find. The ban on multi‐channelling by free‐to‐air 

commercial networks, the genre rules imposed on datacasters and the 

allocation of spectrum only to incumbent broadcasters so far look like text‐

book cases. The HDTV requirements might also be interpreted as a restriction 

on the use of the technology, although whether they represent suppression or 

                                                 49 Rupert Murdoch, speaking as a free‐to‐air broadcaster in the US, told the NAB conference 

in his 1996 Keynote Address  “We really have no choice…We must embrace this technology”. 

  18

compulsion of radical potential might be open to argument.50 The anti‐

siphoning rules represent another example of suppression of the radical 

potential of the earlier technical and service innovation of pay TV. However, 

if kept in place in their current form while removing the restrictions on 

terrestrial digital multi‐channelling, they may, paradoxically, enhance the 

radical potential of digital terrestrial broadcasting. 

 

This highlights a dilemma for policy‐makers facing disruptive technological 

change and seeking that enduring goal of communications policy of 

“innovation”. We might call it “The Innovator’s Policy Dilemma” and return 

to Clayton Christensen for help in addressing it. 

 

 

The Innovator’s Policy Dilemma  

Christensen identified several features characterising companies which 

succeeded when faced with disruptive technological change. They gave 

responsibility for disruptive technologies to organisations or organisational 

units which were “small enough to get excited about small opportunities and 

small wins” and whose customers already wanted the disruptive 

technologies. They sought “new markets that valued the attributes of the 

disruptive products”, not ways of deploying the disruptive technology as a 

competitive weapon in mainstream markets. They planned to fail early and 

inexpensively, recognising that failure was an intrinsic step toward success in 

developing disruptive technologies whose ultimate uses or applications are 

unknowable in advance. They applied to their task some resources of the 

mainstream organization, but not its work processes and values.51 

 

The question for policy‐makers facing disruptive technological change is not 

the same as the one facing companies. Policy‐makers are thinking not directly 

about what to do with disruptive technologies but, in a second‐order way, 

about what kinds of structures best enable others to work out what to do with 

them. Nevertheless, Christensen’s principles might provide some clues for 

policy‐makers. 

 

If digital broadcasting is a disruptive technology, we might want to licence 

new non‐broadcast entrants or see responsibility for digital applications 

                                                 50 Winston argues that it was the ‘law’ of suppression of radical potential “which led the 

British Government in 1997 to ignore digital television’s potential as a means of providing a 

new high definition 1000+ line standard”: at p 13. 51 Christensen, pp 113‐4 and Chapters 5‐9. 

  19

allocated to new organisational structures within incumbent broadcast 

institutions. We might also want to require successful applicants for digital 

licences to use newly‐available spectrum for “new” or “innovative” purposes, 

rather than offering complete flexibility about what spectrum can be used for. 

It might be wise to regularly review outcomes against some explicit goals and 

be prepared to change course without this being interpreted as an admission 

of policy failure. We might also want to see a range of different regulatory 

and funding agencies in a position to express views and act on industry 

possibilities. 

 

The dilemma, however, comes in deciding whether the technological 

possibilities before us are disruptive or sustaining. On the evidence to date, 

we might not be completely convinced that digital terrestrial broadcast 

technologies are particularly disruptive. Writing for first publication in 1997, 

Christensen thought “the Internet looms as an infrastructural technology that 

is enabling the disruption of many industries”.52 But its precise impact in a 

number of areas has been less disruptive than was then anticipated – for 

example, in retail sales and distance education.53 Digital broadcasting may 

provide a fine example of a set of technologies which has both sustaining 

elements ‐ more programs, more flexibility about when to watch them, and 

certain attractions for advertisers ‐ and disruptive elements, such as two‐way 

communication distinct from one‐way TV and radio programs. 

 

 

Conclusion  

A brief conclusion can be summarised from each of the three aspects of 

broadcasters’ tenure examined in this paper. 

 

First, Australian broadcasters’ increasingly secure tenure over particular 

radiofrequencies has not been matched by the tenure held by other spectrum 

users. Broadcasters’ tenure has restricted the flexibility available to policy‐

makers in considering the deployment of new technologies over time. While 

the policy reasons for this are clear, they do not necessarily apply with greater 

force to broadcasting than to other uses of spectrum. Greater consistency in 

the nature of the tenure granted to different types of spectrum users seems 

overdue. 

 

                                                 52 Christensen, p xxix. 53 Another example, not mentioned by Christensen, is advertising. 

  20

Second, the rhetoric of “incumbents” versus “entrants” is misleading and 

incomplete both as a description of the history of technological change and as 

a guide to future policy. New technologies help establish the conditions for 

complex contests between those who already hold interests and those who 

would like to. All policy about new technology is a negotiation across those 

often overlapping interests. Good policy is unlikely to proceed from a single‐

minded determination to reward either the oldest or the youngest 

participants in these struggles. 

 

Third, the received interpretations of earlier experiences with the introduction 

of new broadcast technologies are not necessarily the most helpful to policy‐

makers looking to choose ways to allocate responsibility for the innovations 

possible through digital broadcast systems. The experience of the sustaining 

and disruptive impacts of earlier technologies consists of histories which have 

themselves been shaped and perhaps radically suppressed by policy. To 

provide one concluding example: colour TV looks to have been merely a 

sustaining technology in Australia, but in the UK, it provided the vehicle for 

the launch of a second BBC channel which provided a more disruptive 

addition to the media landscape. In US, had Leo Herzel’s famous 1951 advice 

been heeded and new frequencies been allocated by auction for colour TV, 

even that apparently modest technical upgrade might have provided a 

seminally disruptive occasion in broadcasting history.54 Perhaps the winners 

might have been smart enough, innovative enough, to get hold of an island off 

Manhattan to build a mighty TV transmission tower separate from the 

facilities used by the incumbent black‐and‐white power of NBC, CBS and 

ABC. That might have provided a different kind of dilemma for some other 

recent agents of disruption.  

 

 

                                                 54 Herzel, L. “’Public Interest’ and the market in color television regulation”, 18 University of 

Chicago Law Review, (1951), 802‐16.