synthese-rpa-2009

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COUR DES COMPTES

2009

Le présent document est destiné à faciliter la lecture et le

commentaire du rapport de la Cour des comptes qui,seul, engage la juridiction.Les réponses des administrations et des organismes inté-ressés sont insérées dans le rapport public.Il est rappelé que les publications des juridictions financiè-res ne mentionnent pas les constatations donnant lieu à desprocédures juridictionnelles.

Avertissement

Synthèses

Le rapport publicannuel


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Sommaire

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Synthèse du premier fascicule :“Les observations des juridictions financières”

1 Le pilotage des finances publiques dans la crise . . . . . . . . . . . . . . .52 La détermination des bases cadastrales et leur gestion par les

services de l’Etat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6

3 La gestion de la trésorerie : une fonction vitale pour l’Etat . . . . . .8

4 Les cessions immobilières de prestige par France Domaine . . . . .10

5L’Institut national du cancer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

6 La gestion du GIP “DMP” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

7 La gestion de l’Institut géographique national (IGN) . . . . . . . . . .14

8 Les organismes autorisés pour l’adoption internationale . . . . . . .16

9 L’agence de financement des infrastructuresde transport de France (AFITF) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18

10 Les audits de modernisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20

11 L’indispensable réforme de la Documentation françaiseet des journaux officiels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21

12 Les risques pris par les collectivités territoriales et lesétablissements publics locaux en matière d'emprunt . . . . . . . . . .22

13 Les évolutions du pilotage et du contrôle de la gestion descollectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24

14 Le service public de chauffage urbain de la ville de Paris . . . . . .25


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Sommaire

15 Les limites des procédures de contrôle budgétaire descollectivités territoriales : cas de Pont Saint Esprit (Gard) . . . . . .27

16 La ligne du transport “Dieppe-Newhaven” . . . . . . . . . . . . . . . . . .28

17 Les autorités de contrôle et de régulation du secteur financier . .29

18 La gestion de leur patrimoine immobilier par les universités . . . .3119 L’Etat et les fédérations sportives face aux mutations du sport . .33

20 La rémunération du droit à l’image collective des sportifsprofessionnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34

21 La participation des employeurs à l’effort de construction . . . . . .36

22 Les dispositifs de formation à l’initiative des salariés . . . . . . . . . .3823 La prise en compte de la demande d’asile . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40

24 Les politiques de soutien à la parentalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42

25 L’Etat face à la gestion des risques naturels : feux de forêt etinondations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43

26 Les industries d’armement de l’Etat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45

27 La fin de l’exploitation charbonnière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47

28 L’audiovisuel extérieur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49

29 Synthèse du second fascicule : “Les suites données auxobservations des juridictions financières” . . . . . . . . . . . . . . . .51

30 Bilan d’étape de l’intercommunalité en France . . . . . . . . . . . . . . .55

31 la politique en faveur des personnes âgées dépendantes . . . . . . . .57

32 Les personnels des établissements publics de santé . . . . . . . . . . .59


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Les finances publiquesdans la crise1

La France a déjà connu une réces-sion en 1993 mais la situation de sesfinances publiques est aujourd'hui plus

mauvaise qu'elle n'était à l'époque, avecune dette publique supérieure à 64 %du PIB à fin 2007, contre environ 40 %en 1992. Contrairement à ses partenai-res européens, elle n'a pas rééquilibré sescomptes publics dans les années où lacroissance fut relativement soutenue.

L'impact principal de la criseconcernera les recettes publiques. Il

sera en partie décalé dans le temps etatteindra sans doute son plein effet seu-lement en 2010. Les déficits seront aussiaccrus par les mesures prises pour finan-cer le secteur bancaire et relancer l'acti-

vité. Les premières ont pour contrepar-tie l'acquisition d'actifs par le secteurpublic et pourraient n'avoir qu'un effetlimité sur le déficit. En revanche, les

secondes augmenteraient le déficitpublic d'environ 1 point de PIB, surtouten 2009.

Le gouvernement prévoit, dans l'hy-pothèse du retour de la croissance en2010, que l'endettement diminuera àpartir de 2011 après avoir atteint unsommet d'environ 70 % du PIB.L'expérience de 1993 montre cependant

que les conséquences de la crise pour-raient être beaucoup plus importantes.De 1992 à 1997, la dette publique avaiten effet enregistré une augmentation de19 points de PIB. La répétition de cescénario amènerait la dette à près de85 % du PIB en 2012.

L'évolution prévue des déficits et dela dette inscrite dans la loi de program-mation pluriannuelle est donc plus

qu'incertaine. En revanche, les princi-pales orientations de cette loi, maîtrisedes dépenses publiques hormis cellesqui sont directement liées à la crise etabsence de baisse durable des prélève-ments obligatoires, restent pertinentes.Ce sont en effet les conditions d'unretour à l'équilibre des comptes publicset celui-ci est nécessaire pour permettre

d'atteindre l'objectif prioritaire que doitrester la stabilisation puis la réduction del'endettement public à moyen terme.

La maîtrise des dépenses publi-ques n'est elle-même pas acquise. LaCour avait déjà souligné dans son rap-port de juin 2008 que les réformes alorsengagées étaient insuffisantes pour limi-ter la croissance des dépenses à 1 % en

volume, objectif du gouvernement, etce diagnostic reste d'actualité.De plus, cet objectif de croissance

moyenne des dépenses sur l'ensemble dela période 2009-2012 suppose, pour êtrerespecté, que les mesures de relance del'économie soient réellement réversibleset temporaires.

La Cour présentera, dans son rap-

port de juin prochain, une analyse plusapprofondie de la situation en 2008 et2009 et des perspectives des financespubliques. Elle développera aussi sesrecommandations sur le pilotage desfinances publiques dans la crise.

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Les taxes directes locales ont rap-porté aux collectivités territoriales66,1 milliards de recettes en 2007. Ellessont assises sur la valeur locative desbiens immobiliers possédés ou occupéspar les particuliers ou les entreprises, àlaquelle s'applique un taux voté par lescollectivités territoriales. Les services de

la direction générale des finances publi-ques (DGFIP) sont chargés de détermi-ner des valeurs locatives et de gérer les“bases cadastrales” qui valorisent l'en-semble des biens.

Le processus d'établissement desbases apparaît d'une extrême et inu-tile complexité. Il ne faut pas moins detreize étapes pour déterminer le mon-tant de l'impôt foncier dû par un parti-culier. Des risques d'erreur d'apprécia-tion, voire d'erreurs matérielles, sontprésents à divers stades du processus.Le contribuable, ignorant de la chaîned'opérations qui aboutit au montant deson impôt, a peu de moyens de lecontester. La Cour recommande de met-

tre fin à l'opacité qui entoure l'assiette dela fiscalité locale en faisant figurer sur lafeuille d'imposition du contribuable lescalculs qui ont déterminé la valeurcadastrale du local concerné.

Le montant de l'imposition est parailleurs majoré de frais de gestion cor-respondant à l'établissement des basesmais aussi aux dégrèvements et admis-sions en non valeur pris en charge parl'Etat. Les coûts ne retracent donc pas laréalité. La Cour estime nécessaire queces coûts de gestion se rapprochent des

coûts réels.La gestion des bases est égale-

ment marquée par l'obsolescence desclassifications opérées qui correspon-dent à l’état du parc immobilier desannées soixante. La révision généraledes bases prévue par la loi de 1990 a étéabandonnée en 1992 du fait de l'ampleurdes transferts induits. Les règles sontdonc encore aujourd'hui celles de 1970pour le foncier bâti et de 1960 pour lefoncier non bâti.

En outre, l'administration disposed'instruments limités pour apprécier la

valeur d'un bien : son information estgénéralement satisfaisante pour les opé-rations assorties d'un permis deconstruire, constructions neuves ourénovations extérieures importantes ; enrevanche, elle est très variable sur l'étatréel du confort de biens plus ancienspour lesquels les services fiscaux n'ontaucun moyen de connaître les améliora-

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La détermination desbases cadastrales et leurgestion par les servicesde l’Etat

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Le rapport public annuelObservations des juridictions financières

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tions intérieures, même très significatives. De surcroît, confrontés à des règlesne correspondant pas aux réalitésimmobilières actuelles, les services fis-caux n'utilisent pas suffisamment lespossibilités d'actualisation des valeurslocatives offertes par la réglementationexistante.

La DGFIP, pour ce qui la concerne,doit sécuriser les procédures d'évalua-tion des valeurs cadastrales et mettre enœuvre une gestion plus dynamique desbases grâce à des vérifications plus nom-

breuses sur l'état réel des biens.L'absence de révision des baseset les défaillances de l'actualisationentraînent aujourd'hui un classementdes biens sans rapport avec la réalité etpeu équitable.

Ces constats sont en outre préoccu-pants pour les ressources des collectivi-tés territoriales dans une période où la

faiblesse des constructions neuves com-pense plus difficilement que pendant lesannées de forte croissance immobilièrele faible dynamisme de l'assiette fiscalereprésentée par le parc immobilier exis-tant. Le risque est de voir les collectivi-tés territoriales contraintes d'augmenter

leurs taux, de diminuer les dégrèvementset exonérations divers, ou de réclamerdes dotations supplémentaires de l'Etat,pour maintenir le niveau de leurs res-sources.

La Cour, sans sous-estimer les diffi-cultés d'une réforme susceptible d'en-traîner des transferts importants entrecontribuables, estime nécessaire deremédier aux défauts d'un dispositif dont l'obsolescence s'aggrave d'année enannée. Quels que soient les choix rete-nus par les pouvoirs publics, ceux-ci

devraient privilégier la simplificationdes procédures, la transparence pour lecontribuable et des garanties de stabilitépour les finances locales.


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La gestion de latrésorerie : une fonctionvitale pour l'Etat

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La trésorerie de l'Etat comprend lesopérations de recettes et de dépenses del'Etat ainsi que les mouvements finan-ciers liés à la gestion de la dette. Elleenglobe également l'activité des “corres-pondants”, c'est-à-dire des organismestenus de déposer leurs fonds auprès du

Trésor (collectivités locales, établisse-ments publics locaux et nationaux, prin-cipalement). Ces opérations dont lemontant total est en moyenne de23 Md€ chaque jour sont centraliséessur le compte unique du Trésor ouvert àla Banque de France.

La gestion de la trésorerie vise àhonorer les engagements de l'Etat à

bonne date, sans recourir à des avancesde la Banque de France (conformémentà l'article 101 du Traité instituant laCommunauté européenne). Le compteunique du Trésor doit présenter, chaquejour, un solde positif après la clôture desopérations.

L'Agence France Trésor (AFT) estchargée de gérer la trésorerie ainsi que la

dette de l'Etat. En tant que trésorier del'Etat, elle établit une prévision quoti-dienne des flux de trésorerie, place lesexcédents et emprunte les ressources aumeilleur coût.

L'AFT a développé depuis 2006une gestion active de la trésorerie.Celle-ci vise à diminuer le niveau de l'en-caisse de précaution afin de réduire leniveau de la dette brute des administra-tions publiques en fin d'année au sensdu traité de Maastricht. Toutefois, du

fait des aléas pesant sur les prévisions detrésorerie, la diminution de cetteencaisse peut, à certains moments, nepas permettre à l'Etat d'assurer ses paie-ments dans les délais prévus. Aussi, laCour préconise-t-elle de ne pas en faireun objectif prioritaire.

Le dispositif de prévision de latrésorerie a récemment gagné en qualité

grâce aux premières retombées desmesures prises dans le cadre de la“feuille de route” adressée par le minis-tre de l'économie aux directeurs de sonministère le 3 mai 2007. Mais il demeureune grande incertitude sur la rentrée desrecettes fiscales, le calendrier des dépen-ses des ministères et les mouvements detrésorerie des collectivités locales. La

Cour recommande de poursuivre l'amé-lioration de la prévision des flux de tré-sorerie en responsabilisant les servicesde l'Etat et en impliquant l'ensemble descorrespondants du Trésor (collectivitésterritoriales et établissements publics).


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L'Etat tire profit du s ystème decentralisation des dépôts des corres-

pondants. L'encours des dépôts repré-sente en moyenne entre 50 et 70 Md€ ;

il aide à maintenir un solde de trésoreriepositif sans avoir recours à l'endette-ment. Mais le comportement des corres-pondants est source d'aléas importantspour la trésorerie de l'Etat. La Courrecommande de repenser les principeset les conditions d'obligation de dépôtssur le compte du Trésor, dans le respectdes intérêts des correspondants et de la

trésorerie de l'Etat, afin d'intensifier lamobilisation des ressources de trésoreriedes administrations publiques.

La fonction de trésorerie de l'Etatdoit se donner pour ambition d'acquérirune visibilité satisfaisante sur l'ensembledes mouvements, de rationaliser l'exécu-

tion des dépenses et d'optimiser l'utilisa-tion des ressources potentielles. Celasuppose que soit institué un véritablepilotage de la fonction de trésorerie :cette dimension nouvelle constitue lepremier axe de la feuille de route du3 mai 2007. La Cour préconise d'enaccélérer la mise en œuvre.


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Les cessionsimmobilières de prestigepar France Domaine

A compter de 2005, des objectifsambitieux de cessions immobilières ontété inscrits en loi de finances et assignésau service France Domaine, en chargede la gestion du patrimoine immobilierde l'Etat. Jusqu'en 2007, les réalisationsont toujours dépassé ces objectifs. Cesrésultats sont à mettre en relation avec larecherche d'un accroissement des recet-tes non fiscales de l'Etat, notamment enfin d'exercice, à des fins d'amélioration

du solde budgétaire. Ils n'ont pu êtreatteints que par la cession de biens deprestige à des sociétés d'investissement,en particulier à Paris.

La réglementation applicablen'est pas adaptée à des sorties mas-sives du patrimoine de l'Etat. Si desprincipes généraux de publicité et demise en concurrence sont applicables

depuis 2004 aux ventes d'immeubles dudomaine privé de l'Etat, il n'existe pas derègles procédurales précises, commec'est le cas par exemple pour les marchéspublics. Le dispositif mis en place parles pouvoirs publics pour veiller à latransparence et à la qualité des cessionsimmobilières de l'Etat reste à améliorer.En l'absence de règles précises, le

contrôle des opérations et la sanctiond'une atteinte à la transparence des pro-cédures sont rendus quasiment impossi-bles.

L’enquête de la Cour a souligné lesrisques associés à cette insuffisancedu cadre juridique dans lequel les ces-

sions immobilières sont actuellementréalisées. Ces risques ont été accrus parla volonté constante de dépasser l'objec-tif annuel de cession et par la com-plexité de certains circuits financiers.Enfin, il n’existait pas jusqu'à unepériode récente, de clause de sauvegardedans les actes de vente (qui permet depercevoir une quote-part de la plus-

value si l'acheteur revend le bien dansune période déterminée qui suit l'achat).

Les constats de la Cour ont mis enévidence que certaines procéduresavaient manqué de transparence à desdegrés divers, des singularités en matièrede déroulement du processus ou de fixa-tion définitive du prix ayant été notéesdans le déroulement de près de la moitiédes opérations examinées. En outre,dans plusieurs cas, l'existence de circuits

financiers complexes, trouvant parfoisleur origine dans des paradis fiscaux, aété observée.

A l'issue de son enquête, la Courformule des recommandations denature à mieux assurer la transparencedes procédures et des circuits financiersse rapportant aux opérations immobiliè-res de l'Etat. Ces recommandations por-

tent en particulier sur l'adoption de tex-tes encadrant de façon précise le dérou-lement des procédures d'appel à candi-datures, la traçabilité de celles-ci et lasystématisation de la saisine des servicesen charge de la surveillance de la trans-parence financière des transactions.


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L’Institut nationaldu cancer5

L’INCA, groupement d’intérêtpublic créé en 2004, a joué un rôle pharelors du plan cancer 2003-2007(1). Mais laCour a constaté que ses débuts ont étémarqués par le non respect de certainesrègles et bonnes pratiques de gestion.Entre 2004 et 2008 s'y sont succédédeux présidents, trois directeurs géné-raux, quatre directeurs administratifs etfinanciers, quatre agents comptables.

L'institut a également connu de nom-breux dysfonctionnements. Une remiseen ordre a été entreprise fin 2006, maiselle reste à parfaire.

L'absence d'une mise en communentre les membres de moyens significa-tifs autres que ceux de l'Etat, et depuispeu, de la CNAMTS, demeure contraireau principe même d'un GIP dont le sta-

tut a pour objectif de faciliter la concer-tation entre des acteurs aux motivationsdiverses. Les prises de décision sontmieux préservées aujourd'hui des ris-ques de conflits d'intérêts. Le rôle del'INCa en matière d'autorisation desactivités cancérologiques appelle toute-fois des précautions : les fédérationsd'établissements hospitaliers publics et

privés membres du GIP ne devraient

pas être mises en position d'être juges etparties sur ces décisions.

La volonté politique qui a présidé àla création de l'INCa a conduit jusqu'en2006 à un exercice restreint de la tutelleet du contrôle a priori par l'administra-tion centrale. Aucune lettre de missionn'a été adressée aux présidents succes-sifs.

Les procédures administratives

et comptables et le contrôle interneont tardé à être développés. La directiondes ressources humaines n'a été crééeque fin 2007. L'organisation est désor-mais plus cohérente et la moitié de l'ef-fectif des 170 agents a été renouvelée cequi a permis d'en ramener la configura-tion et les rémunérations à un niveauplus proche de celles du secteur public.

L'INCa gère maintenant mieux sesdépenses (100 M€/an). Mais les indica-teurs d'efficacité et de qualité de servicerestent en grande partie irréalistes etappellent des modifications.

L'élaboration d'un “contrat de performance” avec l'Etat n'a été entre-prise que fin 2008 et risque d'être encoreretardée par les réflexions sur l’organisa-

tion de la recherche en sciences du

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(1) Cour des comptes, La mise en oeuvre du plan cancer - Juin 2008.


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vivant. Un “Institut du cancer” communau CNRS, à l'INCa et à l'INSERM a étécréé au sein de ce dernier en 2008 fai-sant de l'Inca un des instituts “thémati-ques” créés dans cet organisme derecherche ; mais cela résulte encored'une simple décision des conseils d'ad-ministration de ces établissements.

La Cour recommande un certainnombre de mesures ponctuelles permet-tant de poursuivre les améliorationsengagées dans tous ces domaines et enparticulier de clarifier dans des docu-ments conventionnels les responsabili-tés des uns et des autres.

Au-delà, l'Etat doit tirer des leçonsde ces mécomptes, illustrés aussi parl'exemple du GIP DMP. Le recourscroissant à des centres autonomes deresponsabilités bénéficiant d'assouplis-

sements des règles budgétaires et demoyens supérieurs à ceux des adminis-trations centrales, exige que le choix desdirigeants et les contrôles soient sansfailles. La clarification des responsabili-tés stratégiques de l'administration cen-trale et des fonctions opérationnelles del'INCa doit aussi être poursuivie, dansdes conditions contractuelles garantis-sant transparence, efficacité et mesuredes performances, y compris de cellesdes acteurs subventionnés par lui. Adéfaut, son statut serait à réexaminer auprofit d'une formule d'établissementpublic.


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La gestion du GIP “DMP”6Le GIP DMP (Dossier médical per-

sonnel)(2) a été créé en 2005 pour qu'unsystème informatique donne à chacunaccès par Internet à son dossier médical.

Cette petite structure (65 emplois)devait disparaitre en 2011, une fois des-servis quelque 500 000 professionnelsde santé et la totalité des assurés. La loide financement de la sécurité socialepour 2009 a consacré son échec et sadisparition prochaine, en prévoyant lefinancement d'une agence des systèmesd'information de santé partagés (ASIP)qui reprendra le projet.

Les mises en garde sur les condi-tions juridiques et financières dans les-quelles était mené le projet ont été émi-ses dès 2005 ont été ignorées.L'administration du ministère a ététenue à l'écart de la prise de décision etle conseil d'administration a été large-ment dessaisi.

Le GIP a dépensé moins du tiers des

242 M€ initialement prévus pour 2005-2008 à la charge de l'assurance maladie.Le ministère considère que les travauxconduits par le GIP sont en partie réus-sis ou prometteurs. Toutefois la maîtrised’ouvrage a souffert de nombreux pro-blèmes. Si des préoccupations d’assu-rance de qualité et de sécurité ont étéintégrées, toutes n'ont pas été documen-

tées ou mises en œuvre et restent parfoiséloignées des normes internationales. Il

n’existe pas de schéma directeur infor-matique interne ni d’indicateurs de per-formance. L'absence de charte de déon-tologie ne permettait pas la gestion des

risques de conflits d'intérêts.Le GIP a connu quatre directeurs ettrois secrétaires généraux en trois ans.Les agents n'ont pas toujours eu la for-mation ni l'expérience nécessaires. Il enest résulté des erreurs de gestion qu'ils'agisse des procédures d'achat, de lagestion des ressources humaines ou del'application des règles financières. LeGIP s'est aussi engagé prématurémentdans un marché de communication.

Sur décision ministérielle, la Caissedes dépôts et consignations a effectuédes travaux informatiques, de pérennitéincertaine, sans accord avec le GIP surleur paiement. Le directeur a faitapprouver en 2006 l'achat auprès d'ununiversitaire américain d'une nomencla-ture médicale (1,3 M€) restée depuis lors

quasiment inutilisée. La Cour recom-mande de régler rapidement ces deuxdossiers.

La Cour souligne qu'il s'agit là d'unnouvel exemple de la difficulté que ren-contrent les ministères de la santé et desfinances à assurer dans de bonnesconditions le démarrage des GIP ouagences très nombreux dans le domainede la santé. Elle insiste sur la nécessité

de donner à l'Agence qui va succéder auGIP les moyens nécessaires à sa gestion.

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(2) Sur le projet “dossier médical personnel” lui-même, voir : Cour des comptes, La sécuritésociale, Paris, septembre 2008, Chapitre VII, L'accès en ligne aux dossiers médicaux, pages 223-262 et 459-462.


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L'Institut géographique national(IGN) a été créé en 1940 en remplace-ment du service géographique desarmées. La Cour a procédé à des contrô-les réguliers de l'IGN en 1997, 2004 et2008 mais l'établissement n'a que par-tiellement pris en compte ses observa-tions réitérées.

Le marché de l'information géogra-phique croît de façon très rapide ; la

concurrence y est très forte. Dans cecontexte, l'IGN a su faire preuve d'inno- vation, notamment avec la réalisation duGéoportail mais il commercialise par ail-leurs des produits (dont un GPS) dont iln'est pas certain qu'ils soient dans lecœur de ses missions.

L'IGN, comme ses tutelles, n'a pasde réflexion stratégique sur ses mis-

sions et son statut. Il continue demêler des missions régaliennes et desactivités purement concurrentielles, sanspartage clair, sans véritable séparationcomptable et surtout sans autre stratégieque la préservation de l'existant et lerefus de toute évolution profonde. Alorsque ses missions de service public ontété réaffirmées dans le décret du

22 novembre 2004, l'Etat n'apparaît pasen mesure d'indiquer ce qu'il attend d'unopérateur national dans le contexte du

marché de l’information géographique.L’établissement dispose d'un projetd'entreprise portant sur les années 2006-2015, mais ce document décline desobjectifs sans données chiffrées et sansles mettre en rapport avec les moyenssusceptibles d'être mobilisés sur lapériode. L'établissement élabore par ail-leurs de nombreux documents prospec-tifs internes qui ne sont pas toujours

articulés entre eux. Cette carence estillustrée par l'absence de signature,depuis le début de l'année 2007, d'unnouveau contrat d'objectifs et demoyens.

L'IGN demeure un établisse-ment hybride, assurant d'une part desmissions de service public qui justi-fient la subvention que lui verse l'Etat, et

développant d'autre part des activitéscommerciales avec l'objectif d'aug-menter le chiffre d'affaires plutôt que larentabilité.

Le premier corollaire de cetteabsence de réflexion prospective est lemaintien d'un modèle économique ban-cal. En effet, un recentrage de l'établis-sement sur des missions régaliennes

impliquerait une part de financementaccrue en provenance de l'État et l'aban-don des activités commerciales. A l'in-

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verse, le développement d'une logiquecommerciale conduirait l'IGN à accep-ter une plus grande transparence sur sestarifs et à voir ses financements publicsdiminuer. Cette question n'est, à ce jour,toujours pas tranchée.

Le second corollaire est l'immobi-lisme qui prévaut sur le statut de l'éta-blissement. Tout en aspirant à devenirun grand acteur du marché mondial del'information géographique, l'IGN resteattaché à son statut d'établissementpublic administratif, inchangé depuis

1966, ce qui permet de ne pas remettreen cause le statut des personnels ou lafinalité réelle de la subvention reçue del'Etat. La Cour ne considère pas que laquestion du statut est un préalable, maisqu'elle doit trouver sa place dans uneréflexion d'ensemble sur l'avenir de l'éta-blissement.

En matière de gestion, la Cour

émet de nombreuses critiques.L'établissement n'a pas de gestionimmobilière cohérente de ses implanta-tions dont certaines sont sous-utilisées.Le regroupement des effectifs à Saint-Mandé a été réalisé de manière précipi-

tée et s’est avéré très onéreux avec unsurcoût important. L'IGN ne s'est pasnon plus doté des outils permettantd'assurer une réelle gestion commer-ciale. Il ne tire aucune conclusion opéra-tionnelle de la comptabilité analytiquemise en place alors que plusieurs pointsde vente ont des résultats déficitaires.L'établissement se caractérise égalementpar une absence de politique volonta-riste des ressources humaines, sansréflexion prospective, maintenant desservices et en particulier un secrétariat

général pléthorique. La Cour n'a puenfin que réitérer ses critiques sur lefonctionnement et l'existence même duservice des activités aériennes de l'IGN.



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Sur les 4 000 adoptions réaliséeschaque année en France, environ 1 000

sont nationales, les autres concernentdes enfants nés dans un pays étranger.La France, deuxième pays d'accueil en2003, est devenue le quatrième en 2007.Les démarches individuelles étant désor-mais prohibées dans les pays qui ontadhéré à la convention de La Haye, lesadoptants doivent recourir à un orga-nisme autorisé pour l'adoption (OAA),

généralement de statut associatif, ou àl'Agence française de l'adoption (AFA),organisme de droit public. De taille sou-

vent réduite, les OAA français ont cha-cun concentré leur intervention dans unnombre limité de pays. Leur fonctionne-ment est soumis à une série d'autorisa-tions préalables : ils doivent être agrééspar les présidents des conseils généraux

des départements de résidence desadoptants, habilités pour chaque desti-nation par le ministère des affairesétrangères et enfin accrédités par l'Etatd'origine de l'enfant.

La Cour a contrôlé 4 OAA(Médecins du Monde, les Amis desEnfants du Monde, les Enfants Reine deMiséricorde et Enfance Avenir) et elleconstate la diversité de leurs pratiques,qu'il s'agisse de la gestion des demandes,des contributions financières ou de l'or-ganisation à l'étranger.

Elle constate aussi que les procé-dures mises en place n'ont pas été

utilisées pour structurer le secteur.L'Autorité centrale pour l'adoptioninternationale prévue par la conventionde La Haye a comme mission d'infor-mer, de conseiller et d'accompagner lesfamilles. Elle a été conçue, en France,sous forme d'une commission qui estpeu à même d'exercer les prérogativesde soutien et de coordination du réseau

qui lui ont été confiées en 2006. Elle n'apas pu, non plus, remédier aux insuffi-sances du réseau français à l'étranger. Lerattachement de cette instance au minis-tère des affaires étrangères devrait luipermettre d'exercer pleinement ses mis-sions.

L'AFA, qui ne pratique aucunesélection, peut apparaître comme un

recours. Elle ne se charge toutefois ni del'aide à la constitution du dossier, parfoistrès complexe, ni de l'accompagnementdans le pays d'origine et des démarchesafférentes sur place. La Cour recom-mande qu'une convention d'objectifs etde moyens soit conclue avec l'AFA.

La nature des services proposés surplace comme la complexité de certainesstructures peuvent expliquer que lesfrais acquittés par les parents varientfortement (du simple au triple, selonl'OAA, pour l'adoption dans un mêmeEtat d'origine) ; ils ne comportent jamais

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8Les organismes autoriséspour l’adoptioninternationale


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L’agence de financementdes infrastructures detransport de France(AFITF)

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L'agence de financement des infra-structures de transport de France(AFITF) est un établissement publiccréé en 2003. Il est chargé d'apporter lapart de l'Etat dans le financement desopérations d'infrastructures de trans-port, avec une priorité pour tous les

modes non routiers (surtout ferroviaireet accessoirement maritime et fluvial) àpartir d'une mobilisation de “l'argent dela route” (à l'origine les dividendes ver-sés par les sociétés publiques d'autorou-tes et diverses taxes ou redevancespayées par ces sociétés) ou par des sub-

ventions budgétaires ou le recours àl'emprunt. A partir de 2006, les investis-

sements routiers effectués au titre descontrats de plan État-Région (CPER)ont pris une place plus importante dansles interventions de l'agence qui ont éga-lement été étendues aux transportsurbains.

La décision de privatiser les sociétéspubliques d'autoroutes, mise en applica-tion au premier trimestre 2006, a pro-

fondément bouleversé les perspectivesfinancières de l'agence puisque elle aconduit à remplacer une recette récur-rente et promise à une croissance régu-lière (les dividendes) par une dotation en

capital dont la consommation s'est ache- vée fin 2008.

De la sorte, les prévisions de recet-tes ont été nettement inférieures auxprévisions de dépenses. Ainsi, pour par-

venir à un équilibre, il a d'abord fallurenoncer, pour la période 2005-2012, à

près de 5 Md€ de dépenses. Le ministredu Budget a en outre été conduit, nonseulement à prendre en compte de nou-

velles recettes fiscales et notamment lataxe poids lourds prévue dans la loi deprogramme relative à la mise en œuvredu Grenelle de l'environnement, mais àprévoir de lourdes subventions budgé-taires de l'Etat à l'AFITF dans l'attente

de ces recettes fiscales. AFITF intervient principalementpar le biais des conventions de finance-ment préparées par l'administrationchargée des transports et conclues avecles maîtres d'ouvrages responsables desinfrastructures en cause (par exempleRéseau Ferré de France - RFF ou Voiesnavigables de France - VNF ou un

grand port maritime) ou avec l'Etat.65 % des ressources de l'agence pro-

viennent ainsi d'une subvention inscriteau budget général de l'Etat et y retour-nent sous forme de fonds de concours.


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Cette situation conduit à s’interroger surl’intérêt du recours à un établisse-ment pulic. D’autant qu’un éventuelrecours de l'agence à l'emprunt condui-

rait donc à assimiler sa dette à celle desadministrations publiques.

La stratégie du Gouvernement dansle domaine des infrastructures de trans-port représente des enjeux financiersconsidérables, certains projets se chif-frant à plusieurs milliards d'euros. Cesprojets ont parfois une rentabilité socio-économique très incertaine. Le conseil

d'administration de l'AFITF pourraitavoir comme tâche de hiérarchiser les

projets en fonction de moyens finan-ciers qui sont nécessairement limités.En fait, l'agence n'a pas cherché à pallierle manque flagrant et persistant d'éva-luation sérieuse, publique et contradic-toire des projets d'investissement avantleur lancement.

La Cour propose donc :

- la suppression de l'AFITF et lareprise de ses activités actuelles par la

direction intermodale des transportsrécemment créée (la direction généraledes infrastructures, des transports et dela mer DGITM), parfaitement à mêmede mener une politique de report modal

volontariste au détriment de la route etau profit du ferroviaire, du maritime etdu fluvial ;

- la préparation par la DGITM, en

liaison avec la direction du budget, d'uneprogrammation pluriannuelle des infra-structures de transport, par exemple àsix ans, tenant compte de l'inévitablelimitation des moyens financiers dispo-nibles ;

- la mise en place autour de laDGITM d'un comité des engagementsassurant la transparence des projetsfinancés et s'assurant qu'un minimum dedébat public a eu lieu sur les projets lesplus controversés.


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Les audits demodernisation

Lancés en 2005, les audits de moder-nisation ont été présentés comme unnouveau vecteur de réforme de l'admi-nistration.

Le dispositif a visé à moderniserl'organisation et le fonctionnement del'Etat avec pour finalités d'améliorer laqualité de service et de réaliser des gainsde productivité permettant des écono-mies substantielles. Il s'est inspiré, tout

en l'améliorant, de la démarche emprun-tée en 2002 par les stratégies ministériel-les de réforme (SMR) : le cadre métho-dologique a été mieux défini ; le pilotagea été confié à une nouvelle directiond'administration centrale dédiée à lamodernisation ; les différents acteurs,parmi lesquels les ministres et les secré-taires généraux des ministères ont joué

un rôle central, ont été clairement iden-tifiés. Le découpage du programme en vagues trimestrielles et l'utilisation del'internet pour diffuser largement les tra-

vaux ont constitué deux caractéristiquesoriginales visant à maintenir la mobilisa-tion de l'administration à un niveauélevé. Celle-ci a toutefois été inégaleselon les ministères et plutôt décrois-

sante dans le temps, sans que la gouver-nance du dispositif permette d'unifor-miser l'effort de modernisation.

Le programme des audits de moder-nisation a donné lieu à une abondante

production : en moins de deux ans, 130sujets ont été audités par les inspectionsgénérales de l'administration assistées deconsultants issus du secteur privé. Lanature des sujets proposés par les minis-tères, la qualité des travaux et leurcontenu, en termes de préconisationsconcrètes, ont été très hétérogènes ; lechiffrage des économies à attendre desréformes a été, dans le cas le plus géné-

ral, très approximatif ; le degré de miseen œuvre des actions par l'administra-tion a été inégal. En dépit des avancéesméthodologiques et des moyensdéployés, les retombées du programme,notamment sous forme d'économiesbudgétaires, ont été très inférieures auxattentes. Certains audits de modernisa-tion ont contribué à nourrir la révision

générale des politiques publiques(RGPP) à partir de juillet 2007, mais denombreux audits sont restés inutilisés.

La Cour recommande de procéder àun nouvel examen des propositions, enparticulier celles des derniers audits,pour identifier celles qui n'ont été misesen œuvre ni dans le cadre du pro-gramme des audits ni dans celui de la

RGPP mais qui restent porteuses d'éco-nomies et de projets en matière de qua-lité des services rendus par les adminis-trations.


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L’indispensable réformede la Documentationfrançaise et desJournaux officiels

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La Documentation française a unemission d'information publique et dedocumentation généraliste en éditant eten diffusant des ouvrages et des revuesde référence. Le Journal Officiel a pourmission essentielle de publier et de dif-fuser la norme, c'est à dire essentielle-ment les lois et règlements, les avis etles travaux des assemblées parlementai-

res, ainsi que les annonces légales.La Cour avait insisté en 2003 sur la

nécessité de mieux articuler les activitésde service public et les activités concur-rentielles de ces deux directions dedévelopper leur complémentarité, voired'envisager à terme leur fusion. Ce n'esttoutefois qu'à partir de 2006 et surtouten 2008 que les bases d'une véritable

restructuration ont été posées.Une rationalisation interne des

deux institutions a été engagée. Ainsi le désendettement de laDocumentation Française et l'améliora-tion de son résultat commercial ont étérendus possibles par la réduction dunombre des emplois et la cessationd'activités insuffisamment rentables,mais aussi par une politique d'informa-tion et de coédition modernisée. Le

Journal Officiel a de son côté procédé àun allègement de l'organisation du tra-

vail, notamment en généralisant la sai-sie informatique à la source des don-nées à publier et plus généralement en

réduisant l'édition papier de ses publi-cations. Ainsi, le site journal-officiel.gouv.fr a fait l'objet d'une pro-cédure garantissant l'authentificationdes lois et règlements édités sous formeélectronique.

Des coopérations entre les deuxadministrations ont été amorcées.Des services communs et un budget

annexe unique ont été créés. Cette col-laboration a cependant été freinée parla culture des deux administrations,chacune ayant pu arguer de sa spécifi-cité pour éviter la mise en cause de sonexistence propre.

La Cour prend acte de ces évolu-tions significatives mais souligne à nou-

veau la lenteur des réformes. La moder-nisation de la Documentation françaisedoit se poursuivre. L'objectif derecherche de gains de productivité ausein des Journaux officiels, délicat auplan social et appelant un dispositif conventionnel particulier, doit égale-ment être réaffirmé et les délais en êtrefixés.

Si la mise en place d'une mission“Publications officielles et information

administrative” indique clairement unregroupement à terme des deux institu-tions, la définition ou la réaffirmationdes métiers dont serait en charge cettenouvelle entité constitue un préalable àla poursuite des réformes.


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Les risques pris par lescollectivités territorialeset les établissementspublics locaux enmatière d'emprunt

Depuis quelques années, principale-ment depuis 2003 en raison de laremontée des taux d'intérêt, sont appa-rus des produits d'un type nouveau,sophistiqués, appelés “produits structu-rés” qui associent dans un même contratun emprunt bancaire et un ou plusieursproduits dérivés, sous la forme le plussouvent d'une vente d'option(s) parl'emprunteur.

Les travaux des chambres régionaleset territoriales des comptes révèlent quetoutes les catégories de collectivités etd'établissements publics locaux ont eurecours à des emprunts structurés, y compris des collectivités de petite taille.Certaines collectivités ou certains orga-

nismes ont même une dette constituéeen quasi-totalité par ce type d'emprunt.Les organismes qui rencontrent des dif-ficultés financières sont fréquemmentles plus exposés aux produits structurés,ceux-ci leur ayant permis de reporter lepaiement des charges et d'améliorertemporairement et artificiellement leursituation financière.

Il ne saurait en être déduit que lasituation financière des collectivités etétablissements publics locaux serait glo-balement préoccupante. L'intensité durisque de taux n'est pas la même pour

tous les emprunts structurés. En outre,la dette ne finance qu'une part minori-taire des investissements (moins de15 % en moyenne) et sa place dans lebudget des collectivités et établisse-ments publics locaux est moins impor-tante que celle des dotations de l'Etat oude la fiscalité.

Cependant, dans certains cas, desrisques excessifs ont été pris et, dans lecontexte actuel, les produits structurésfont peser sur l'évolution de la dette decertaines collectivités ou établissementspublics de multiples incertitudes.

Il n'existe à ce jour aucune statis-tique fiable permettant de mesurer lapart et le risque dans l'encours de dette

globale. Cette impossibilité s'expliquelargement par l'opacité et la complexitédes contrats, par l'inadaptation desréférentiels comptables à ces nouvel-les techniques et par les lacunes de l'in-formation transmise aux assembléesdélibérantes. Celles-ci ne disposent pasdes éléments essentiels leur permettantd'apprécier la situation financière et

patrimoniale de la collectivité et les ges-tionnaires ne sont pas toujours dotésdes outils de pilotage et de contrôle desengagements et des risques auxquels ilsse sont exposés.


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La Cour recommande donc de cor-riger l'asymétrie d'information existantentre les collectivités qui souscrivent cesemprunts et les organismes prêteurs enobligeant qu'il soit systématiquement

recouru aux techniques de valorisationde l’emprunt et des charges afférenteslors de la conclusion des contrats. Enoutre, elle recommande un encadrementdes pouvoirs de l'autorité exécutive enmatière de recours à l'emprunt et unemeilleure information des assembléesdélibérantes afin qu'elles définissent leurstratégie de recours aux instruments

financiers. Elle recommande d'adapterle référentiel comptable applicable auxcollectivités territoriales et aux établisse-ments publics locaux afin de définir lesmodalités de provisionnement des ris-

ques attachés à ces contrats et de com-pléter l'information donnée dans lesannexes au compte. Enfin, elle recom-mande une formalisation accrue desprocédures de comparaison des offresbancaires.


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Les évolutions du pilo-tage et du contrôle de lagestion des collectivitésterritoriales

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Les collectivités locales ont déve-

loppé, par delà les exigences légales etrèglementaires, des dispositifs de pilo-tage et de contrôle de leur gestion ten-dant à assurer non seulement la régula-rité et la sécurité de leurs opérations,mais aussi l'atteinte au meilleur coût desobjectifs qu'elles se sont fixés. Lescontrôles effectués par les chambresrégionales des comptes permettent deconstater les efforts accomplis qui se

traduisent par l'adoption de certainesbonnes pratiques.De plus en plus, les collectivités ter-

ritoriales s'attachent à améliorer la per-formance de leur gestion par la défini-tion d'objectifs chiffrés et hiérarchisés,inscrits au budget dans une perspectivepluriannuelle, régulièrement actualisés,et déclinés en termes opérationnels ser-

vant de cadre à l'action des services et àl'évaluation de leur activité.

Elles ont également largement amé-lioré la sécurité de leurs procédures, parla formation et l'information de leursagents et une meilleure organisation deleurs circuits de décision, particulière-ment en matière de commande publi-que. De même elles prêtent désormaisune grande attention à leurs relationsavec les associations ou avec leurs socié-

tés d'économie mixte ou encore leursdélégataires de service public.Pour être pleinement assurée, l'effi-

cacité des diverses fonctions de pilotageet de contrôle doit reposer à la fois surl'impulsion des dirigeants, élus ou fonc-tionnaires, sur l'identification et le

positionnement du service dédié à ce

pilotage et la qualité des outils et indi-cateurs qu'il promeut, ainsi que surl'adhésion des services opérationnels etleur association à un dialogue de ges-tion.

En revanche, la connaissance desmarges de manœuvre financières, et par-tant le pouvoir de pilotage de l'adminis-tration municipale, la comptabilité d'en-gagement, l'analyse des coûts ou la

comptabilité patrimoniale souffrentencore de nombreuses insuffisancesalors même qu'ils sont les leviers dupouvoir de pilotage des collectivités.

La Cour recommande une améliora-tion du contrôle interne et comptableafin de fiabiliser à l'avenir la certificationdes comptes des collectivités locales.

Enfin, elle souhaite voir renforcéel'information de l'assemblée délibé-

rante et des citoyens pour conjuguer aumieux démocratie et performance de lagestion locale. Les informations diversessur la situation financière et budgétaire,les engagements pris par la collectivitéou la gestion des services publics dontbénéficie l’assemblée délibérante gagne-raient à à être complétées par une infor-mation sur les études, rapports et éva-luations susceptibles d'éclairer les choix.L'information du citoyen reste quant àelle souvent théorique, malgré les dispo-sitions légales d'accès à de nombreuxdocuments sur la gestion de sa collecti-

vité et les facilités apportées parl'Internet.


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Le service public dechauffage urbain de laville de Paris

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Le réseau de chauffage urbain de la Ville de Paris est l'un des plus impor-tants du monde. Il fournit environ 25 %de la consommation parisienne dechauffage au moyen d'un ensemble decanalisations qui empruntent le sous-soldes voies publiques pour distribuer de la

chaleur sous forme de vapeur d'eau. Ledélégataire de service public, laCompagnie parisienne de chauffageurbain (CPCU) est une société dont la

Ville de Paris, autorité délégante, estactionnaire minoritaire. Cette délégationde service public se distingue par sadurée exceptionnelle : conclue initiale-ment pour une durée de 40 ans, elle a été

prolongée par avenants successifs etdoit normalement prendre fin le 31décembre 2017, après 90 ans d'exploita-tion par la même société, sans que celle-ci ait jamais été remise en concurrence.

La Cour observe que les modalitésde détermination des tarifs laissentune trop grande marge de manœuvreau délégataire du service public.

L'institution d'un prix maximum auto-risé et l'obligation d'appliquer une tarifi-cation grands comptes à certains usa-gers ne procurent qu'un encadrementlimité.

En outre, le service public déléguéne concerne que la distribution de cha-leur et ne s'étend pas à la production dechaleur qui est assurée par la CPCUpour son compte propre, alors que cesdeux fonctions sont indissociablementliées. Sauf à empêcher le bon exercice de

la concurrence à l'issue du contrat, toutnouvel exploitant devra pouvoir dispo-ser des moyens de production de cha-leur utilisés par l'actuel gestionnaire duservice dans des conditions économi-ques viables.

Pour financer les travaux d'entretiendevenus nécessaires du fait de la dégra-dation du réseau, un avenant a intégré

en 2004 dans les investissements indem-nisables ceux qui auront été réalisés àpartir de 2001 par la CPCU sur l'ensem-ble des biens nécessaires à l'exécution duservice, y compris d'ailleurs les usines deproduction de chaleur. En contrepartie,les prix de vente de la chaleur sont res-tés stables entre 2001 et 2004. Toutefois,l'action entreprise pour la remise en

état du réseau risque d'être trop tar-dive et elle ne pourra vraisemblable-ment pas être achevée avant le terme dela délégation de service public.


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De surcroît, les investissements réa-lisés par la CPCU à partir de 2004 fontl'objet d'un contrôle insuffisant par la

ville de Paris.Le contrôle de la ville de Paris sur la

gestion du service public de chauffageurbain souffre au demeurant de plu-sieurs insuffisances, notamment enmatière de coordination des serviceschargés du contrôle de l'exploitation dela délégation.

De ce point de vue, l'exemple pari-sien permet de tirer des enseignementspour l'ensemble des collectivités françai-ses souhaitant mettre en œuvre unréseau public de chaleur.

La rédaction des clauses tarifairesprend de ce point de vue une impor-tance particulière : elles doivent garantirla juste rémunération du délégatairemais elles doivent aussi assurer à l'usager

le bénéfice d'une part des gains de pro-ductivité réalisés par l'exploitant.

La préservation de l'état du réseau etdes autres équipements nécessaires àl'exploitation du service, la définitionrigoureuse des droits tant de la collecti-

vité que de son délégataire sur ces équi-pements au terme de la délégation deservice public doivent faire l'objet de laplus grande attention. De ce point de

vue, le rapport annuel d'exécution de ladélégation de service public constitueun outil de contrôle de gestion indispen-sable. Son contenu doit être défini avecsoin et son analyse par les services de lacollectivité délégante doit être systémati-que et approfondie.


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Les limites des procéduresde contrôle budgétaire descollectivités territoriales :cas de Pont-Saint-Esprit(Gard)

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Depuis 2006, de multiples procédu-res ont été mises en œuvre par la cham-bre régionale des comptes (CRC) deLanguedoc-Roussillon concernant la

ville de Pont-Saint-Esprit, commune duGard de 9523 habitants.

Malgré une présentation apparem-

ment équilibrée, les budgets successifsde la commune ont été votés en dés-équilibre réel depuis 2006, comme l'aconstaté la CRC à l'occasion de plusieurssaisines budgétaires. Les causes de cesdifficultés sont structurelles, la com-mune ne disposant pas des ressourcessuffisantes pour faire face à ses dépen-ses. Son endettement est élevé et sa

capacité d'autofinancement est insuffi-sante et de surcroît faussée par l'impor-tance des travaux effectués par la com-mune avec ses propres moyens. En2008, le déficit cumulé représente prèsd'un an de ressources fiscales. Il nepourra être résorbé que sur plusieursannées. Le dernier plan de redressementproposé par la CRC a confirmé les pré-

cédentes propositions qui n'avaient pasété mises en œuvre par la commune, et afixé l'échéance à 2015.

Cette situation financière dégradée aconduit à des retards importants depaiement. La chambre régionale descomptes a ainsi été saisie de demandes

émanant de l'URSSAF du Gard, d'EDF,de la Caisse d'Epargne et d'un syndicatintercommunal. Si la CRC peut mettreen demeure la collectivité d’inscrire cesdépenses obligatoires à son budget, lepréfet peut, en cas de refus de la collec-tivité, prendre un arrêté d'inscription

d'office. Toutefois, la chambre a puconstater que la commune avait bieninscrit les crédits nécessaires, donné lesinstructions nécessaires au paiementmais que la trésorerie disponible ne per-mettait pas d’y faire face.

Ce cas fait apparaître les limites del'efficacité des procédures préventi-

ves de rétablissement de l'équilibre

budgétaire, comme de celles relatives àl'inscription d'office des dépensesobligatoires. La Cour recommandel'amélioration des mécanismes de détec-tion, par les services de l'État, des diffi-cultés financières des collectivités, l'ac-compagnement des plans de redresse-ment par des mesures permettant d'enfaciliter l'exécution. Elle préconise aussi

que soit envisagée la possibilité d'enga-ger la responsabilité propre des ordon-nateurs locaux en cas de manquementsgraves dans l'exécution d'une procédurede retour à l'équilibre financier.


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La ligne de transport“Dieppe-Newhaven”

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Le département de la Seine-Maritime a décidé de reprendre l'exploi-tation d'une ligne de transport maritime

entre Dieppe et Newhaven (Grande-Bretagne), à la suite de la cessation d'ac-tivités du précédent exploitant privé en1999. Cette activité a été confiée de fait,sans délibération spécifique, à un éta-blissement public, le syndicat mixte depromotion de l'activité transmanche(SMPAT), qu'en réalité le départementcontrôle étroitement. Dans le mêmetemps il se portait acquéreur des infra-

structures portuaires de Newhaven parl'entremise successive de deux sociétés,l'une de droit français, l'autre de droitbritannique, en invoquant les nécessitéstechniques de maîtriser les aménage-ments du terminal anglais.

Cette opération était irrégulière dufait de l'absence d'acte formel créant unnouveau service public industriel etcommercial. En outre, la compétence

du département en matière de transportmaritime international est incertaine.Enfin, la reprise de la ligne a été présen-tée comme une opération de coopéra-tion internationale décentralisée, alorsqu'elle n'en présente pas les caractéristi-ques et qu'elle n'en respecte aucune desrègles.

La Cour des comptes et la chambrerégionale des comptes de Haute-

Normandie avaient appelé préventive-ment l'attention, dès 2002, sur les ris-ques encourus par le département danscette opération.

Les conséquences financières pourle département sont très lourdes. Et la

revente des installations du port deNewhaven reste hypothétique.

Le département compense systéma-

tiquement depuis huit ans, un déficitd'exploitation en grande partie imputa-ble à la faible rentabilité de la ligne detransport. En outre, à une grille de tarifstrop faibles s'est ajoutée la pratique derabais abusifs.

Les charges courantes liées à la ges-tion de la ligne n'ont pas été maîtrisées.

A partir de 2005, le syndicat mixte aprocédé au recrutement direct, par

contrat, de 195 marins dont la rémuné-ration a connu une évolution très favo-rable. Par ailleurs, la multiplication d'ac-cidents et d'incidents techniques, qui ontparfois entraîné des contentieux, ontconstitué autant de charges nouvelles.Enfin le département a dû régler desdettes de la société anglaise propriétairedu port de Newhaven

L'acquisition de deux navires, à par-

tir de 2004, destinés à remplacer lesdeux premiers bateaux du SMPAT, s'esteffectuée au prix d'un montage d'unegrande complexité, faisant intervenirnotamment, dans le cadre d'une opéra-tion de défiscalisation, des intermédiai-res financiers, pour un coût global parti-culièrement élevé.

Le SMPAT a confié la gestion de laligne à un délégataire privé en 2007 mais

a continué d'assumer, avec l'aide dudépartement, les conséquences financiè-res d'une gestion toujours déficitaire. Acette date, le département avait déjàinjecté 125 M€ destinés à garantir l'équi-libre de la gestion de la ligne.


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Les autorités de contrôleet de régulation dusecteur financier

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Le contrôle et la régulation du sec-teur financier sont les instruments d’unepolitique publique dont les objectifsprincipaux sont la sécurité et la stabilitédu système financier et la protection desépargnants. Sa mise en œuvre repose lar-gement sur des autorités indépendantes,mais la responsabilité globale relève del'Etat.

La loi de sécurité financière du 1eraoût 2003 a maintenu en France, commec'est le cas au niveau européen, uneorganisation compartimentée avec unrégulateur par secteur : l'Autorité desmarchés financiers (AMF) pour la régu-lation des marchés financiers, laCommission bancaire pour le contrôledes établissements de crédit et des entre-

prises d'investissement, l'Autorité decontrôle des assurances et des mutuelles(ACAM). En outre, il existe des autori-tés spécifiques chargées d'agréer les éta-blissements bancaires et les entreprisesd'assurance.

Des évolutions institutionnellessont souhaitables. Elles ne doiventtoutefois pas remettre en cause les prin-

cipes fondamentaux sur lequel a été bâtile système : distinction entre régulationdes marchés et contrôle des établisse-ments et proximité du contrôleur ban-caire avec la Banque centrale. Le main-

tien d'autorités spécifiques pour l'agré-ment des établissements, distinctes desautorités de contrôle, ne se justifie plus.Les collèges de la Commission bancaireet de l'ACAM devraient être renforcés etassocier à la fois des membres perma-nents, des professionnels du secteur,comme c'est déjà le cas dans certainesautorités de régulation.

La coopération devrait être ren-forcée, en particulier en matière de pro-tection de l'épargne. Le rôle directeur del'AMF dans le contrôle de la commer-cialisation des produits d'épargnedevrait être affirmé. L'option d'une coo-pération institutionnalisée renforcéeentre les autorités de contrôle et d’agré-ment, sous l'égide de l'Etat, doit être pri-

vilégiée, notamment par une extensiondu rôle du collège des autorités decontrôle des entreprises du secteurfinancier (CACES). Des formes de rap-prochement organique devraient, souscertaines conditions, être étudiées entrel'ACAM et la Commission bancaire, parexemple pour assurer la mise en com-mun des compétences des personnels.

L'Etat doit être fortement, et demanière permanente, impliqué dans lacoordination de cette politique, notam-ment en opérant une clarification descompétences de contrôle et de régula-


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tion dans le domaine réglementaire, unemeilleure répartition des rôles auxniveaux européen et international, etune plus grande information duParlement pour permettre à celui-cid'exercer son contrôle.

Des progrès sont nécessaires dansl'organisation des fonctions de sur-

veillance et d'enquête, en recherchantune meilleure allocation des ressourcesen fonction des enjeux et de l'évaluationdes risques et en cherchant à les antici-per. La démarche engagée en 2006 parl'AMF doit être amplifiée. LaCommission bancaire doit faire évoluerses pratiques, notamment par unemodernisation du système interne denotation des risques et une programma-tion des contrôles sur place en fonctionde cette notation. L'ACAM doit se pré-parer et préparer la profession auxmodifications de la réglementation

européenne qui régira les fonds propresdes compagnies d'assurance et de réas-surance. Les dispositifs de pilotage parobjectifs et de suivi de la performancede la gestion, déjà présents à l'AMF,devraient être généralisés et l'ajustementdes moyens aux besoins poursuivi.

En ce qui concerne les sanctions,l'effort engagé pour sécuriser et renfor-

cer l'efficacité des procédures, y compris

par un pouvoir préalable d'injonction,doit être poursuivi dans les trois autori-tés. Il importe que des sanctions d'unmontant réellement dissuasif soienteffectivement prononcées et que lapublicité devienne la norme.

La Cour recommande que les auto-rités de contrôle et de régulation, sousl'autorité de l'Etat soient fortementimpliquées dans la modification de larèglementation rendue nécessaire parl’évolution des marchés. Cette implica-tion passe par les instances de concerta-tion européennes et internationales, àcaractère sectoriel ou général, et doitporter en particulier sur l'adaptation desrègles prudentielles, le renforcement del'information financière et l'extension duchamp de la régulation.


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La gestion de leurpatrimoine immobilierpar les universités

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La situation du patrimoine universi-taire est préoccupante. Le tiers deslocaux apparaît au mieux comme

vétuste, 15 % étant considérés commeinadaptés à l'enseignement et à la recher-che. Les orientations données par leministère depuis 2000 mettent l'accentsur les remises à niveau et les réhabilita-

tions ainsi que sur la mise en cohérencedes sites, mais les programmations suc-cessives n'ont pas dégagé tous lesmoyens nécessaires.

Les mesures mises en œuvre parle ministère ont été jusque-là tropdispersées, la fonction immobilière ausein de la direction générale de l'ensei-gnement supérieur (DGES) étant elle-

même éclatée entre différents niveauxhiérarchiques non homogènes. Les éta-blissements ne sont pas mis en situationde responsabilité de la gestion du patri-moine mis à leur disposition.. Ils ont dûjongler entre différents dispositifs troppeu articulés entre eux : contrats de planEtat-régions, crédits de mise en sécurité,crédits de logistique relevant de la dota-

tion globale de fonctionnement ou cré-dits de maintenance alloués dans lecadre de la politique contractuelle. Cettefragmentation n'a facilité pour les uni-

versités ni la vision d'une politique patri-

moniale ni la connaissance de son coûtcomplet, et ne les a guère incitées à opti-miser leur gestion.

La mise en œuvre de la loi du10 août 2007 relative aux libertés et res-ponsabilités des universités -LRU-, laréforme des modalités d'attribution desdotations financières de l'Etat aux uni-

versités, ainsi que les moyens nouveaux,dont ceux dévolus à l'Opération cam-pus, qui ont été dégagés en faveur del'immobilier universitaire devraient faci-liter les évolutions.

Toutefois, le transfert du patrimoineen pleine propriété aux universités resteoptionnel dans le cadre de la loi LRU, etle peu d'empressement actuel des éta-

blissements à demander cette dévolu-tion montre qu'ils restent dans l'attented'une clarification de ses modalités pré-cises. La Cour recommande de ne pasdifférer ce transfert, qui permettraitaux universités de disposer de l'en-semble des moyens de leur autono-mie. En effet, la qualité des locaux estun facteur important de leur attractivité

et elle contribue à la performance del'enseignement et de la recherche quemènent les établissements. Il nécessitenéanmoins la réunion de plusieursconditions essentielles :


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- en priorité, le renforcementrapide de la capacité de gestion desétablissements, les rendant à mêmed'assurer la pleine responsabilité patri-moniale. Ceci suppose le développe-

ment et une meilleure structuration de lafonction immobilière en leur sein, lagénéralisation de schémas directeursleur permettant de définir leur politiqueimmobilière, une fiabilisation de leurcomptabilité patrimoniale et une meil-leure maîtrise budgétaire et financière ;

- un pilotage central affirmé, etdes moyens d'expertise à la hauteur des

enjeux. Il revient à l'Etat de s'assurer desconditions de bonne fin de ces opéra-tions, et de garder les moyens nécessai-res à une régulation efficace. La réunifi-cation à court terme de la fonctionimmobilière au sein de l'administrationcentrale contribuerait à mieux répondreà ces enjeux ; il convient par ailleurs detrancher sur le devenir de

l'Etablissement Public d'AménagementUniversitaire (EPAU), créé en 2006 maisqui n'a pas été activé ;

- l'évaluation des résultats obte-nus et l'identification des conséquencesqui doivent en être concrètement tirées

dans le cadre du contrat pluriannueld'établissement.

La Cour recommande notammentque la qualité du pilotage immobilierfasse l'objet d'une pondération suffisam-

ment significative parmi les critères rete-nus pour la répartition des moyens auxuniversités.

La dynamique créée pour l'accessiondes universités à la pleine autonomie enmatière immobilière, accompagnée del'important effort financier consenti,devrait contribuer, dans une logique desite, à favoriser la nécessaire recomposi-

tion du paysage universitaire : la politi-que immobilière en constitue, par soncaractère structurant, un levier impor-tant.



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L’Etat et les fédérationssportives face auxmutations du sport

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Le modèle français du sport reposesur une cogestion du sport entre l'Etat,qui remplit des missions régaliennes etaffecte des crédits et des personnels, et“le mouvement sportif ” qui organise lapratique sportive dans le cadre de ladélégation qui lui est accordée. Cetteorganisation fait toujours l'objet d'unlarge consensus qui repose sur deuxprincipes, l'unité entre les différentssports et la solidarité entre les secteursamateur et professionnel. Dans cecontexte, l'Etat participe au financementde quatre actions prioritaires : le sportpour tous, le sport de haut niveau et lapréparation olympique, la protection dela santé des sportifs et la lutte contre ledopage, enfin, la formation et le déve-loppement des métiers du sport.

Ce modèle est cependantconfronté aujourd'hui à la transfor-mation profonde du marché du spec-tacle sportif : développement du sport

professionnel, émergence d'acteurs pri- vés dans l'organisation du sport de hautniveau, importance des ressources tiréesdes droits de télévision et du sponso-ring, et enfin rôle croissant des instan-ces sportives internationales.

Dans le cadre de ses contrôles, laCour a noté une amélioration globale dela gestion des fédérations contrôlées.Elle a toutefois relevé un développe-

ment fortement différencié de leurs res-sources propres, en raison du caractèretrès inégal de l'exposition médiatiquedes compétitions qu'elles organisent, cequi met à mal le principe d'unité dusport. En outre, la solidarité entre le sec-teur amateur et le secteur professionnel

apparaît très insuffisante. Enfin, les mar-ges d'action de l'Etat ont diminué sousl'effet du cadre juridique européen etinternational, ainsi que de la décrois-sance des moyens budgétaires qu'il meten œuvre.

Par delà les réflexions en cours duconseil supérieur de l'audiovisuel sur unrééquilibrage de l'exposition médiatiquedes différents sports, la Cour recom-mande :

- une répartition plus sélective desmoyens de l'Etat, crédits budgétaires etconseillers techniques, entre les différen-tes fédérations sportives, en fonction del'importance de leurs ressources pro-pres ;

- un net renforcement des mécanis-mes de mutualisation, au sein de chaquesport, entre le secteur professionnel et lesecteur amateur ;

- la mise en place d'une plus grandesolidarité entre les sports par une modi-fication de la taxe “Buffet” (qui portesur les cessions de droits de diffusion demanifestations ou de compétitions spor-tives) d'une part, en élargissant sonassiette grâce à la prise en compte desressources tirées des droits commer-ciaux, voire, s'il y a lieu à l'avenir, desparis sportifs, d'autre part, en modulantson taux en fonction du montant desressources propres des fédérations.

Compte tenu de l'attention particu-lière que l'Etat doit porter aux dimen-sions éthique et sociale du sport, cesévolutions devraient être engagées sousson impulsion et en concertation avec lemouvement sportif.


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La rémunération du droità l’image collective dessportifs professionnels

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La loi du 15 décembre 2004 a défini

un régime spécifique de rémunérationdu “droit à l'image collective” des spor-tifs professionnels, c'est-à-dire de leurapport personnel à l'image de leur clubqui génère des droits télévisés et desproduits dérivés. Ce dispositif aboutiten fait à exonérer totalement de coti-sations sociales patronales et salaria-les une fraction de 30 % de la rému-

nération brute des sportifs profession-nels, à condition que cette fractiondépasse deux fois le plafond de la sécu-rité sociale(3). Son objectif explicite estde maintenir en France les meilleursjoueurs, et même de faire revenir ceuxqui se sont expatriés. Contrairement àson intitulé, ce mécanisme n’a doncaucun lien avec leur apport réel à l'imagecollective de leur équipe. Il s'agit en faitd'un simple régime d'exonération decotisations sociales, dont la particularitéest de bénéficier aux sportifs profes-sionnels les mieux rémunérés et dontl'avantage est d'autant plus grand queces rémunérations sont élevées.

Comme toute exonération de cotisa-tions de sécurité sociale, elle est com-

pensée par le budget de l'Etat, 32 M€

étaient prévus à cet effet dans la loi definances initiale pour 2008.

Cette aide accordée aux sportifs

professionnels les mieux rémunérés estainsi devenue supérieure, à elle seule, àl'ensemble des crédits budgétaires desti-nés au sport amateur, ou bien au totaldes crédits consacrés à la lutte contre ledopage et à la reconversion des sportifsde haut niveau.

Ce dispositif a donné lieu jusqu'en2008 à diverses irrégularités budgétai-

res : reports de charge sur les exercicesbudgétaires suivants - les crédits dispo-nibles ne servant en fait qu'à payer lesdettes cumulées au titre des exercicesantérieurs -, inscription sur un pro-gramme budgétaire autre que celui quiest consacré au sport. Son montant esten outre, imprévisible : plus les rémuné-rations des joueurs s'accroissent en rai-son de l'augmentation des recettes tiréesdes retransmissions télévisées ou desdroits dérivés, et plus l'Etat doit suppor-ter une charge accrue au titre de cetteexonération de charges sociales. Enfin,ce dispositif exerce un effet d'évictionau détriment des autres actions du pro-gramme “Sport”, dont il représentedésormais près du sixième du montantglobal.

Par ailleurs, les départs des meilleursjoueurs français vers l'étranger n'ont pas

_________

(3) Le plafond de la sécurité sociale est de 2859€/mois en janvier 2009 : ce seuil devant êtredoublé dans le projet de loi de finances pour 2009.


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été interrompus ni même freinés depuis

sa mise en place, et le retour massif desjoueurs les plus réputés, qui étaitattendu, ne s'est pas produit. Comptetenu des mesures fiscales adoptées cesdernières années - baisse de la tranchemarginale d'impôt la plus élevée, bou-clier fiscal -, le départ ou le maintien àl'étranger des sportifs professionnelsfrançais ne s'expliquent pas par des

charges fiscales et sociales nettementplus défavorables en France, mais par lesrémunérations sensiblement plus éle-

vées qu'ils perçoivent dans les grandsclubs européens.

La Cour suggère donc la suppres-

sion de ce dispositif , dont la chargebudgétaire serait plus légitimementaffectée à des actions conformes auxobjectifs assignés au programme“Sport”, tels que, par exemple, l'accrois-sement de la pratique sportive découlantd'une meilleure formation des jeunes.



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21La participation desemployeurs à l’effort deconstruction

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La participation des employeurs àl'effort de construction (PEEC), com-munément appelée “1 % logement” estun prélèvement obligatoire, assis sur lamasse salariale et collecté par des comi-tés interprofessionnels du logement(CIL) ainsi que par certaines chambresde commerce et d'industrie (CCI). Lesressources des CIL s'élèvent à plus de

4 Md€ . En 2006, la Cour avait déjà cri-tiqué certains aspects de la gestion de laPEEC : la gouvernance du système etles emplois du “1 % logement”(4). En2008, elle a constaté que la plupart desdysfonctionnements dénoncés perdu-rent et souligne à nouveau la nécessitéd'une réforme en profondeur, annoncéeau demeurant par le conseil de moderni-

sation des politiques publiques en avril2008. Alors que l'UESL (Union

d’Economie Sociale pour le Logement)représente les intérêts des collecteurs, etl'ANPEEC (Association Nationale pourla Participation des Employeurs àl’Effort de Construction) élabore lesrègles régissant l'activité des collecteurs

et contrôle leur gestion et leur comptes,

plus de la moitié des membres de leursconseils d'administration sont communsen tant que titulaires ou suppléants. Enoutre, si l'ANPEEC est en charge ducontrôle de l'association FoncièreLogement créée par la loi en 2002, ellen'a en fait jamais exercé de contrôle.

La Cour a aussi noté que le finance-ment des partenaires sociaux, soit direc-

tement, soit par l'intermédiaire d'asso-ciations, représente désormais plus de lamoitié des frais de fonctionnement del'UESL.

En 2006, la Cour avait déploré l'ab-sence d'adaptation du réseau descollecteurs à l'évolution de leurs mis-sions et notamment au développementdes produits dits “à droits ouverts”,

accessibles à tout particulier, demandeurd'emploi ou en activité, quel que soit sonemployeur (contributeur ou non de laPEEC). La mutualisation souhaitée n'apas eu lieu. En outre la Cour a noté que,pour mettre en place ces nouveaux ser-

vices, plusieurs collecteurs avaientcontracté avec des sociétés dans desconditions coûteuses et peu transparen-

tes.

__ _____ (4) Rapport public annuel - février 2006 - La participation....


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Certes, des regroupements de col-lecteurs ont eu lieu mais le réseau doitgagner en cohérence et en sécurité alorsque les collecteurs sont toujours nom-breux, qu'ils sont régis par un statutassociatif mal adapté à la gestion degroupes de sociétés et que leurs comptesne sont toujours pas consolidés ou com-binés, malgré la réforme comptableenvisagée début 2009. En outre, lecontexte de l'intervention de ces orga-nismes a été modifié par les décisionsqui ont été prises en matière de décen-tralisation de certaines aides au loge-ment. Une réforme en profondeur duréseau des collecteurs reste indispensa-ble.

Jusqu'en 2008, l'emploi des ressour-ces de la PEEC a été décidé par voie deconvention entre l'Etat et l'UESL sansévaluation systématique de son uti-lité. Par exemple, les risques liés à l'uni-

versalité de la garantie des risques loca-tifs (GRL), créée en 2006 sans conditionde ressources n'ont été mis à jour qu'enmars 2008. De même, si le pass-travaux,prêt accordé pour financer les travauxd'amélioration des logements, a présentéprès du quart des emplois totaux desfonds de la PEEC, rien ne permet dedire en quoi il contribue à la politique

nationale du logement.

Il appartient à l'UESL et au réseaudes collecteurs d'évaluer de manièrerégulière l'efficacité sociale comparéedes différents emplois des fonds collec-tés.

Rapportés aux fonds publics investiset aux avantages fiscaux et fonciersconsentis par l'Etat, les programmesconduits par la Foncière logement appa-raissent comme peu performants.

Les ressources de la PEEC ne sontpas structurellement stables et les nou-

veaux emplois de fonds consistant endes subventions et non en des prêts, lesressources que constituent les rembour-sements de prêts sont appelés à se tarir.Dans ce conte

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