tampereenyliopisto( johtamiskorkeakoulu(mervi.eskelinen/joika_mervieskelinen.pdf · 1((1.!johdanto!...
TRANSCRIPT
TAMPEREEN YLIOPISTO Johtamiskorkeakoulu
Mervi Eskelinen
SUBJEKTIIVINEN OIKEUS PÄIVÄHOITOON Näkökulmia yksilön ja julkisen vallan suhteeseen
Kandidaatin tutkielma Julkisoikeus Kevät 2013
ii
SISÄLLYS SISÄLLYS ....................................................................................................................... ii
LÄHTEET ..................................................................................................................... iii
1. JOHDANTO ............................................................................................................... 1 1.1 Päivähoito Suomessa ................................................................................................................................... 1
1.2 Tutkimustehtävä ............................................................................................................................................ 4
1.3 Tutkimusmenetelmälliset valinnat ........................................................................................................ 4
1.4 Työn rakenne .................................................................................................................................................. 6
2. SOSIAALISET PERUSOIKEUDET ........................................................................ 7 2.1 Perusoikeuden käsitteestä ........................................................................................................................ 7
2.2 Sosiaalisten perusoikeuksien ominaispiirteitä ................................................................................ 9
2.3 Subjektiiviset oikeudet ............................................................................................................................. 11
2.4 Kunnan ja valtion suhde perusoikeuksien toimeenpanossa ................................................... 13
3. PÄIVÄHOITO SUBJEKTIIVISENA OIKEUTENA ........................................... 16 3.1 Subjektiivisen päivähoito-‐oikeuden historiaa ............................................................................... 16
3.2 Subjektiivinen oikeus päivähoitoon nykylainsäädännössä ..................................................... 17
3.3 Päivähoidon asiakasmaksut ................................................................................................................... 22
4. KUNTA PÄIVÄHOIDON JÄRJESTÄJÄNÄ ........................................................ 26 4.1 Kuntaa velvoittavat normit .................................................................................................................... 26
4.2 Päivähoito kunnallisena palveluna ..................................................................................................... 27
5. JOHTOPÄÄTÖKSET ............................................................................................ 30
iii
LÄHTEET
Kirjallisuus Aarnio, Aulis. 1997. Oikeussäännösten systematisointi ja tulkinta. Teoksessa J. Häyhä (toim.)
Minun metodini. Porvoo: WSOY, 35–56. Bauchmüller, Robert, Gørtz, Mette & Rasmussen, Astrid Würtz. 2011. Long-‐run Benefits from
Universal High-‐quality Pre-‐schooling. Maastricht University. http://www.akf.dk/udgivelser/2011/pdf/5058_quality_preschooling.pdf (luettu
7.5.2013) Hallberg, Pekka. 2011. Perusoikeusjärjestelmä. Teoksessa P. Hallberg, H. Karapuu, T.
Ojanen, M. Scheinin, K. Tuori & V-‐P. Viljanen (toim.) Perusoikeudet. Toinen, uudistettu painos. Helsinki: WSOYpro, 29–60.
Heikkilä, Matti, Välimäki, Anna-‐Leena & Ihalainen, Sirkka-‐Liisa. 2005. Varhaiskasvatussuunnitelman perusteet. 2. tarkistettu painos. Stakes: Oppaita 56. http://urn.fi/URN:NBN:fi-‐fe201210089363 (luettu 4.5.2013)
Heuru, Kauko, Mennola, Erkki & Ryynänen, Aimo. 2011. Kunta : Kunnallisen itsehallinnon perusteet. 2. uudistettu painos. Tampere: Tampereen Yliopistopaino Oy – Juvenes Print.
Hirvonen, Ari. 2011. Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Helsinki: Yleisen oikeustieteen julkaisuja 17. http://www.helsinki.fi/oikeustiede/tutkimus_ja_julkaisut/julkaisut/yleinen_oikeustiede/hirvonen_mitka_metodit.pdf (luettu 10.3.2013)
Huhtanen, Raija. 2012. Kunnan sosiaali-‐ ja terveyspalveluiden yksityistäminen: oikeudellinen näkökulma. Teoksessa A. Anttonen, A. Haveri, J. Lehto & H. Palukka (toim.) Julkisen ja yksityisen rajalla. Tampere: Juvenes Print Oy, 81–110.
Huhtanen, Raija. 1993. Nykyiset subjektiiviset oikeudet ja niiden tausta. Teoksessa V. Pelkonen (toim.) Hyvinvointioikeus. Jyväskylä: Gummerus Kirjapaino, 23–43.
Husa, Jaakko, Mutanen, Anu & Pohjolainen, Teuvo. 2008. Kirjoitetaan juridiikkaa. Helsinki: Talentum.
Husa, Jaakko, Mutanen, Anu & Pohjolainen, Teuvo. 2005. Kirjoitetaan juridiikkaa. Helsinki: Talentum.
Ilveskivi, Paula. 2000. Perusoikeudet sosiaaliturvalainsäädännön toimeenpanossa. Vantaa: K-‐Print Oy.
Karapuu, Heikki. 2011. Perusoikeuksien käsite ja luokittelu. Teoksessa P. Hallberg, H. Karapuu, T. Ojanen, M. Scheinin, K. Tuori & V-‐P. Viljanen (toim.) Perusoikeudet. Toinen, uudistettu painos. Helsinki: WSOYpro, 63–88.
Karila, Kirsti & Kinos, Jarmo. 2012. Acting as a Professional in a Finnish Early Childhood Education Context. In L. Miller, C. Dalli & M. Urban (eds.) Early Childhood Grows Up. Towards a Critical Ecology of the Profession. New York: Springer, 55–69.
Karila, Kirsti & Nummenmaa, Anna Raija. 2001. Matkalla moniammatillisuuteen: kuvauskohteena päiväkoti. Helsinki: WSOY.
Lehtonen, Lasse. 2007. Vanhuksen subjektiivinen oikeus hoivapalveluihin. Gerontologia 21 (3), 246–256.
Lång, K.J. 1993. Subjektiiviset oikeudet, perusoikeudet ja niiden vaikutus TSS-‐oikeuksiin. Teoksessa V. Pelkonen (toim.) Hyvinvointioikeus. Jyväskylä: Gummerus Kirjapaino, 83–99.
iv
Myllymäki, Arvo. 2007. Finanssihallinto-‐oikeus : Valtion ja kuntien varainkäyttö ja varainkäytön valvonta. Helsinki: WSOYpro.
Mäenpää, Olli. 2004. Hallinto-‐oikeus. Helsinki: WSOYpro. Pajukoski, Marja. 2011. Muuttuvat sosiaaliset oikeudet. Teoksessa E. Palola & V. Karjalainen
(toim.) Sosiaalipolitiikka: hukassa vai uuden jäljillä? Helsinki: Unigrafia Oy Yliopistopaino, 79–100.
Pihlaja, Päivi. 2004. Varhaiskasvatuksen ohjausjärjestelmä eilen ja tänään. Teoksessa R. Ruokolainen & K. Alila (toim.) Varhaiskasvatuksen laatu on osaamista ja vuorovaikutusta. Sosiaali-‐ ja terveysministeriön julkaisuja 6, 15–26.
Siljander, Eero, Väisänen, Antti, Linnosmaa, Ismo & Sallila, Seppo. 2012. Päivähoidon maksu-‐uudistus : Tutkimus uudistuksen vaikutuksista maksuihin, kysyntään, käyttöön, kuntatalouteen ja henkilöstöresursseihin. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Raportti 7/2012. http://www.thl.fi/thl-‐client/pdfs/1d48b549-‐0d6a-‐4053-‐bddd-‐c4b6d070096c (luettu 4.5.2013)
STM. 2004. Early Childhood Education and Care in Finland. Brochures of the Ministry of Social Affairs and Health, 14.
STM. 2001. Sosiaali-‐ ja terveydenhuollon lakisääteiset palvelut. Sosiaali-‐ ja terveysministeriön esitteitä 2001:7.
pre20031103.stm.fi/suomi/pao/julkaisut/lakispalvelut.pdf (luettu 12.3.2013) Säkkinen, Salla. 2012. Lasten päivähoito 2011. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.
Tilastoraportteja. http://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/102985/Tr30_12.pdf?sequence=4 (luettu 4.5.2013)
Räty, Tapio. 2006. Mihin päivähoitolaki velvoittaa kuntaa? Sosiaaliturva 1, 20–22. Taguma, Milho, Litjens, Ineke & Makowiecki, Kelly. 2012. Quality Matters in Early Childhood
Education and Care: Finland 2012. OECD. Tuori, Kaarlo. 2011. Sosiaaliset oikeudet (PL 19 §). Teoksessa P. Hallberg, H. Karapuu, T.
Ojanen, M. Scheinin, K. Tuori & V-‐P. Viljanen (toim.) Perusoikeudet. Toinen, uudistettu painos. Helsinki: WSOYpro, 711–752.
Tuori, Kaarlo. 2004. Sosiaalioikeus. 3. Uudistettu painos. Porvoo: WS Bookwell Oy. Uoti, Asko. 2003. Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet kunnallisessa
päätöksenteossa. Acta Universitatis Tamperensis 911. Tampereen yliopisto. Tampere: Tampereen yliopistopaino Oy Juvenes Print.
Muut lähteet Alila, Kirsi. 2013. Varhaiskasvatuksen tila ja tulevaisuus opetus-‐ ja kulttuuriministeriössä.
Varhaiskasvatuksen VII Johtajuusfoorumi 2013. Luennot ja materiaali. 17.4.2013 Tampereen yliopisto, Tampere.
Helsingin Sanomat 24.3.2013. Kotihoito ei takaa hyvää hoitoa. Helsingin Sanomat 8.4.2013. Kysely: lastenhoitajat rajoittaisivat päivähoito-‐oikeutta. Säädökset Asetus lasten päivähoidosta (16.3.1973/239) Kuntalaki (17.3.1995/365) Hallintolaki (6.6.2003/434) Laki lasten päivähoidosta (19.1.1973/36) Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (22.9.2000/812)
v
Laki sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista (29.4.2005/272) Laki sosiaali-‐ ja terveydenhuollon asiakasmaksuista (3.8.1992/734) Sosiaalihuoltolaki (17.9.1982/710) Suomen perustuslaki (11.6.1999/731) Valtion maksuperustelaki (21.2.1992/150) Virallisjulkaisut HE 202/1984 vp HE 57/1985 vp HE 319/1990 vp HE 309/1993 vp Oikeuskäytäntö KHO 11.4.2001 2491/3/00 (Finlex/fkko) KKO 19.9.2001 T 1817 (Finlex/fkko) Uudenmaan LO 27.6.1996 856/6 (Finlex) Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisut EOa 31.8.2004 dnro 1147/4/02 EOa 26.2.2008 dnro 1787/4/06 EOa 30.10.2008 dnro 3889/4/06 EAOa 22.8.2012 dnro 1172/4/11 EAOa 10.12.2012 dnro 861/4/11 Lyhenteet Asiakasmaksulaki Laki sosiaali-‐ ja terveydenhuollon asiakasmaksuista (734/1992) Dnro Diaarinumero EAOa Eduskunnan apulaisoikeusasiamies EOa Eduskunnan oikeusasiamies HAO Hallinto-‐oikeus KHO Korkein hallinto-‐oikeus KKO Korkein oikeus Perustuslaki Suomen perustuslaki (731/1999) Päivähoitoasetus Asetus lasten päivähoidosta (239/1973) Päivähoitolaki Laki lasten päivähoidosta (36/1973) Vp Valtiopäivät
1
1. JOHDANTO
1.1 Päivähoito Suomessa
Suomalainen päivähoito on osa julkista hyvinvointi-‐ ja palvelujärjestelmää1. Suomalaisen
varhaiskasvatuksen ominaispiirteenä on EDUCARE-‐ajattelu. Se tarkoittaa kasvatuksen,
opetuksen ja hoivan yhdistämistä. EDUCARE-‐mallin tavoitteena on tukea lapsen positiivisen
minäkuvan sekä vuorovaikutus-‐ ja ilmaisutaitojen kehittymistä, mahdollistaa oppiminen
sekä huolehtia lapsen hyvinvoinnista.2 Päivähoidon henkilökunnan ja lapsen vanhempien
välisen kasvatuskumppanuuden katsotaan luovan perustan EDUCARE-‐mallin mukaisille
käytännöille ja se on kuvattu yksityiskohtaisesti Varhaiskasvatussuunnitelman perusteet –
asiakirjassa3. Päivähoito on on ollut näihin päiviin asti sosiaalipalvelu ja vanhemmat ovat
voineet hakea sitä lapselleen vanhempainrahakauden päättymisen jälkeen lapsen ollessa
noin 11 kuukauden ikäinen. Esiopetusikäiset lapset ovat päivähoidon piirissä esiopetusajan
ulkopuolella.4 Viimeisimmän OECD:n raportin mukaan suomalaisen varhaiskasvatuksen
vahvuutena ja hyvän laadun turvaajana on hyvin koulutettu moniammatillinen henkilöstö
päivähoidossa5.
Tilastojen valossa suomalainen päivähoito on tyypillisesti kokopäivähoitoa kunnallisessa
päiväkodissa (74 %). Perhepäivähoidon osuus on 18 % ja yksityisten palveluntarjoajien
tarjoaman päivähoidon osuus 8 %. Muita päivähoitomuotoja ovat osa-‐aikapäivähoito, kuten
kuntien järjestämän avoimen varhaiskasvatuksen palvelut sekä leikkikenttätoiminta.
Vuonna 2011 päivähoidossa oli 227 000 1-‐6-‐vuotiasta lasta. Tämä vastaa 63 % kyseisen
ikäluokan lapsista. Alle yksivuotiaista päivähoidossa on vain 1 %, kun 5-‐vuotiaista
päivähoidossa on jo 78 % ikäluokan lapsista. Kuusivuotiaille tarjotaan maksutonta
1 Karila & Nummenmaa 2001, 11.
2 STM, 2004; Heikkilä, Välimäki & Ihalainen 2005.
3 Ks. Heikkinen, Välimäki & Ihalainen 2005, 31–34
4 Karila & Kinos 2012, 55.
5 Taguma, Litjens & Makowiecki 2012, 9.
2
esiopetusta ja siihen osallistuu 97 prosenttia ikäluokasta. 6 Esiopetusta säädellään
perusopetuslaissa (628/1998), mutta esiopetusajan ulkopuolella lapsi on päivähoidon
piirissä. Päivähoitomaksu määräytyy perheen koon ja tulojen mukaan. Tällä hetkellä
(keväällä 2013) korkein päivähoitomaksu on 264 euroa kuukaudessa. 7
Päivähoidosta säädetään lailla lasten päivähoidosta (36/1973; myöhemmin päivähoitolaki).
Päivähoidon muodot, tavoitteet, kunnan velvollisuus järjestää päivähoitoa, huoltajien
oikeus saada lapselleen päivähoitopaikka, muutoksenhaku sekä päivähoidon valvonta on
säädetty päivähoitolaissa. Tarkempia säännöksiä muun muassa päivähoitopaikan
hakuajoista, päivähoitopäivän pituudesta sekä henkilöstömitoituksesta on asetuksessa
lapsen päivähoidosta (239/1973; myöhemmin päivähoitoasetus). Päivähoidon henkilöstön
kelpoisuudesta on säädetty sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön
kelpoisuusvaatimuksista annetussa laissa (272/2005). 8 Varhaiskasvatukseen kohdistuu
myös informaatio-‐ohjausta; valtakunnallisessa Varhaiskasvatussuunnitelman perusteet –
ohjausasiakirjassa määritellään varhaiskasvatuksen tarkoitusta ja sisältöä9. Kunnat ovat
velvollisia laatimaan kunnallisen tason ohjausasiakirjan pohjautuen valtakunnalliseen
Varhaiskasvatussuunnitelman perusteet –asiakirjaan. Tämän lisäksi jokaiselle lapselle on
laadittava henkilökohtainen varhaiskasvatussuunnitelma, jota päivitetään päivähoidossa
säännöllisesti.10
Päivähoitolaki täytti juuri 40 vuotta. Lakia on osin muutettu voimassaolonsa aikana, mutta
suurelta osin se on alkuperäisessä asussaan. Yhtenä merkittävänä periaatteellisena
muutoksena voi kuitenkin pitää päivähoidon muuttumista tarveharkintaisesta palvelusta
subjektiiviseksi oikeudeksi. Se tarkoittaa, että lapsen vanhemmilla tai huoltajilla on oikeus
saada halutessaan kunnan tarjoama hoitopaikka lapselleen. Lasten ja perheiden kannalta
tämä muutos merkitsi sitä, että päivähoidon varhaiskasvatuksellinen painotus voimistui ja
6 STM 2004.
7 Säkkinen 2012 1, 3, STM 2004;
8 HE 159/2012 vp.
9 Heikkilä, Välimäki & Ihalainen 2005.
10 Karila & Kinos 2012, 55.
3
sosiaalipalvelullinen ja työvoimapoliittinen painotus väheni.11 Aluksi subjektiivinen oikeus
päivähoitoon koski vain alle kolmivuotiaita, mutta sittemmin vuodesta 1996 alkaen se
ulotettiin koskemaan kaikkia alle kouluikäisiä.
Päivähoitolain 11 §:ssä ja 11 a §:ssä subjektiivinen oikeus päivähoitoon asetetaan
nimenomaan vanhemmalle tai huoltajalle: he ovat oikeutettuja hakemaan
päivähoitoikäiselle lapselleen päivähoitopaikkaa ja kunnan pitää sellainen osoittaa
riippumatta vanhemman työllisyysasemasta tai muista seikoista 12 . Kunnallisen
itsehallinnon voimistuessa päivähoitolaki on vähitellen muuttunut puitelaiksi: kunnilla on
oikeus päättää itse, kuinka ne päivähoidon järjestävät, kunhan laissa määrätyt asiat
toteutuvat13.
Subjektiivinen oikeus päivähoitoon on jakanut mielipiteitä koko voimassaolonsa ajan.
Kunnille päivähoito on yksi suurimmista kustannuksista, joten halukkuutta rajoittaa
päivähoito-‐oikeuden subjektiivisuutta varsinkin tiukassa taloudellisessa tilanteessa löytyy.
Muutamia viikkoja sitten Helsingin Sanomissa uutisoitiin myös Julkisten ja
hyvinvointialojen liiton (JHL) jäsenkyselyn tuloksista. Liiton lastenhoitajajäsenistä kolme
neljästä toivoisi rajoituksia subjektiiviseen päivähoito-‐oikeuteen.14
Yhteiskunnassa tapahtuneet muutokset ovat pakottaneet pohtimaan varhaiskasvatuksen
asemaa uudelleen. Varhaiskasvatus nähdään nykyisin ensimmäisenä etappina elinikäisen
oppimisen polulla. Suomen menestyminen kansainvälisissä oppimistulosvertailuissa15 on
asettanut paineita niin varhaiskasvatuksen sisällöille kuin rakenteillekin. Pääministeri Jyrki
Kataisen hallitusohjelmaan saatiin hartaasti toivottu hallinnonalasiirto sekä uuden
varhaiskasvatuslain valmistelu. 1.1.2013 päivähoito ja varhaiskasvatusasiat siirtyivät
sosiaaliministeriöstä opetus-‐ ja kulttuuriministeriöön. Samalla siirtyivät myös
varhaiskasvatuksen ja päivähoitopalvelujen lainsäädännön valmistelu, hallinto ja ohjaus.
11 Karila & Nummenmaa 2001, 14. 12 Karila & Kinos 2012, 55.
13 Pihlaja 2004, 21. 14 Helsingin Sanomat 18.4.2013.
15 Taguma, Litjens & Makowiecki 2012, 19.
4
Siirron myötä päivähoito lakkasi olemasta sosiaalihuoltolain (710/1982) 17 §:ssä
tarkoitettua sosiaalipalvelua. Tehtyjen muutoksien tarkoituksena on, että kasvatus-‐ ja
koulutusjärjestelmä saataisiin sisällöllisesti ja hallinnollisesti yhtenäiseksi, kasvatuksellinen
jatkumo olisi eheämpi ja nivelvaiheiden yhteistyö sujuvaa. Parhaillaan on käynnissä uuden
varhaiskasvatuslain säätäminen.16
1.2 Tutkimustehtävä
Tutkimustehtävänä on selvittää, mitä subjektiivinen oikeus päivähoitoon tarkoittaa yksilön
ja julkisen vallan näkökulmasta. Tarkoituksena on asemoida subjektiivinen päivähoito-‐
oikeus suhteessa sosiaalisiin perusoikeuksiin ja tarkastella yleisemmällä tasolla
perusoikeustason subjektiivisia oikeuksia sekä pohtia näitä kysymyksiä myös kunnan
näkökulmasta. Lisäksi esitellään, miten laki velvoittaa kuntia järjestämään päivähoitoa ja
minkälaista liikkumavaraa kunnilla tässä tehtävässään on. Myös peruspalvelujen, joiden
muodossa sosiaalisia perusoikeuksia tavallisesti toteutetaan, rahoituspohjaa tarkastellaan
pintapuolisesti.
1.3 Tutkimusmenetelmälliset valinnat
Tutkimus on oikeusdogmaattinen eli siinä tarkastellaan voimassa olevan oikeuden
subjektiivista päivähoito-‐oikeutta säänteleviä normeja sekä eri oikeuslähteiden rakentamaa
kuvaa siitä. Käsitteiden määrittely sekä subjektiivisen päivähoito-‐oikeuden asemoituminen
oikeustieteen kentässä on lainopin alaa. Lainopin tehtävä on nimenomaan lain tulkinta -‐
oikeustiede ei pyri selittämään vaan tulkitsemaan17 . Koska olennaista on tarkastella
subjektiivisen päivähoito-‐oikeuden suhdetta sosiaalisiin perusoikeuksiin, on tarpeen
systematisoida voimassa olevia säädöksiä oikeudellisten järjestelyjen ja niiden välisten
keskinäissuhteiden mielessä.18 Kuten Aarnio muistuttaa, tulkinta ja systematisointi ovat
16 Alila 2013.
17 Aarnio 1997, 36. 18 Ks. esim. Husa, Mutanen & Pohjolainen 2008, 20–21.
5
vuorovaikutussuhteessa toistensa kanssa19. Hirvonen lisää vielä, että tutkimuskohteena on
tällöin normien eli pitämisen maailma. Oikeusnormeista esitetään kahdenlaisia väitteitä:
normikannanottoja ja tulkintakannanottoja. Ensin mainitut ovat väitteitä voimassaolevaan
oikeuteen kuuluvista normeista, jälkimmäiset niiden sisällöistä.20 Vaikka tutkimus on
oikeusdogmaattinen, siinä on myös oikeuspoliittisia ja osin oikeushistoriallisia piirteitä.
Husan, Mutasen ja Pohjolaisen mukaan oikeuslähteet voidaan jaotella niiden
velvoittavuuden mukaan kolmeen ryhmään: vahvasti velvoittaviin, heikosti velvoittaviin ja
sallittuihin. Vahvasti velvoittavien lähteiden käyttö on lainsoveltamistilanteissa
virkavirheen uhalla pakollista. Vahvasti velvoittavia lähteitä ovat laki, asetukset,
valtioneuvoston ja ministeriöiden päätökset, hallintoviranomaisten antamat säännöt sekä
maan tapa. Lainsäätäjän tarkoitus ja tuomioistuinratkaisut ovat puolestaan heikkoja
oikeuslähteitä. Niiden käyttäminen ei ole virkavirheen uhalla pakollisia, mutta niiden
soveltamatta jättäminen edellyttää perustelemista. Sallittujen oikeuslähteiden sivuuttamista
ei tarvitse perustella päätöksenteossa, mutta niiden tosiasiallinen merkitys saattaa olla
huomattava. Sallittuja oikeuslähteitä ovat muun muassa oikeustiede, oikeushistorialliset,
oikeusvertailevat ja reaaliset argumentit sekä arvot ja arvostukset.21
Tässä tutkimuksessa käytetään virallislähteitä eli säädöksiä ja säädösten
valmisteluaineistoa. Keskeisiä ovat Suomen perustuslain (731/1999; myöhemmin
perustuslaki) 19 §:n sosiaalisista perusoikeuksista sekä päivähoitolaki (36/1973) ja
erityisesti sen 11 § ja 11 a §, joissa säädetään kunnan velvollisuudesta järjestää päivähoitoa
kaikille alle kouluikäisille lapsille. Mukana on myös oikeuslähdeaineistoa, joita ovat
oikeustieteelliset kirjat, artikkelit ja opinnäytteet 22 . Näiden lisäksi voimassa olevan
oikeuden sisältöä pyritään valottamaan tuomioistuinten sekä ylimmän laillisuusvalvojan
ratkaisukäytännön perusteella. Tuomioistuinratkaisuissa tutkija on turvautunut Finlexistä
19 Ks. Aarnio 1997, 37.
20 Hirvonen 2011, 22.
21 Husa, Mutanen & Pohjolainen 2008, 33.
22 Ks. Husa, Mutanen & Pohjolainen 2008, 31–32.
6
löytyviin lyhennelmiin ratkaisuselosteista. Lyhennelmissä piilee puutteellisten tai jopa
lukijaa harhaan johtavien tietojen vaara23.
1.4 Työn rakenne
Tutkimus etenee siten, että ensin esitellään sosiaaliset perusoikeudet osana perusoikeuksia.
Tässä yhteydessä avataan perusoikeuden käsitettä ja perusoikeuksien jaottelua. Sen jälkeen
siirrytään subjektiivisen oikeuden käsitteeseen ja esitellään valtion ja kuntien roolia ja
suhdetta perusoikeuksien toimeenpanossa. Subjektiivista päivähoito-‐oikeutta tarkastellaan
lain esitöiden valossa ja nykypäivänä sekä avataan päivähoidon asiakasmaksujen perusteet.
Subjektiivisen oikeuden käsittelyn jälkeen tarkastellaan kunnan velvollisuutta tarjota
päivähoitopalvelua siihen oikeutetuille perheille. Oikeuskäytäntöä ja eduskunnan
oikeusasiamiehen kannanottoja esitellään lyhyesti soveltuvissa kohdissa, jotta
päivähoitolain sisältö tarkentuisi. Yleishallinto-‐oikeudellisia ja muita peruskäsitteitä
määritellään kohdissa, joissa niihin viitataan.
23 Husa, Mutanen & Pohjolainen 2005, 41.
7
2. SOSIAALISET PERUSOIKEUDET
2.1 Perusoikeuden käsitteestä
Koska sosiaaliset perusoikeudet ovat perusoikeuksien erityinen alalaji, on tarpeen
määritellä ensin perusoikeuden käsite. Perusoikeudet ovat perustuslaissa yksilölle
säädettyjä, perustavanlaatuisia ja erityisen tärkeiksi katsottuja oikeuksia. Lisäksi ne ovat
yleisiä ja kaikille kuuluvia. Perustuslaintasoisuus turvaa niiden erityisen pysyvyyden ja
oikeudellisen luonteen. Perusoikeudet ovat koko oikeusjärjestyksen pohjana ja niille
ominaista on korotettu muodollinen lainvoima – niistä poikkeaminen tai niiden
muuttaminen edellyttää vaikeutettua lainsäätämisjärjestystä. Olennaisten
kansalaisvapauksien ja oikeusturvan takaamisen voidaan nähdä olevan edellytys
oikeusvaltiolle.24
Perusoikeuksien lähtökohtana on ollut yksilön vapauspiirin turvaaminen valtiovallan
taholta tulevilta puuttumisilta. Ne kohdistuvat siis julkiseen valtaan. Julkista valtaa
edustavat valtion lisäksi kunnat, kuntayhtymät, evankelis-‐luterilainen kirkko,
Ahvenanmaan maakunta, jotkin julkisoikeudellisen laitoksen toiminnot sekä ylipäänsä
julkista valtaa käyttävät tahot. 25
Perinteisesti perusoikeuksilla on ollut merkitystä lähinnä lainsäädäntömenettelyssä ja ne
ovat vaikuttaneet erityisesti lainsäätämisjärjestystä ratkaistaessa. Tuomioistuinten ja
ylinten lainvalvojien ryhdyttyä käyttämään perusoikeussäännöksiä yksittäisten tapausten
ratkaisuissa ne alkoivat saada jalansijaa yksilön oikeuksina. Nykyistä perustuslakia
säädettäessä tämä yksittäisen ihmisen mahdollisuus vedota suoraan perusoikeuksiinsa
nähtiin tärkeänä. Sen koettiin selkeyttävän ihmisten asemoitumista suhteessa julkiseen
valtaan ja yhteiskuntaan. Perusoikeusuudistuksen jälkeen tuomioistuinten ratkaisuissa
viittaaminen perusoikeuksiin on huomattavasti lisääntynyt. Perusoikeusuudistuksen
yhteydessä perustuslakiin päätettiin lisätä vapausoikeuksien lisäksi myös keskeiset
24 Hallberg 2011, 29–30; ks. myös Karapuu 2011, 63.
25 Hallberg 2011, 55.
8
taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet.26
Perusoikeuksia voidaan luokitella eri tavoin. Ne voidaan luokitella muun muassa eri
sukupolviin. Ensimmäiseen sukupolveen kuuluvat vapausoikeudet (esim. henkilökohtainen
vapaus ja koskemattomuus), toiseen sukupolveen taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset
perusoikeudet (esim. oikeus maksuttomaan perusopetukseen), kolmanteen kollektiiviset
oikeudet (esim. oikeus rauhaan ja kehitykseen) ja neljänteen luontoa koskevat oikeudet.27
Perusoikeudet voidaan nähdä myös suppeina tai laajoina. Suppean näkemyksen mukaan
perusoikeudet velvoittavat vain valtiota siten, että valtio pidättäytyy loukkaamasta
oikeuksia. Laajan näkemyksen mukaan valtiolla ja muillakin julkista valtaa käyttävillä
tahoilla on velvollisuus toimia aktiivisesti perusoikeuksien suuntaisesti ja pyrkiä
tosiasiallisen tasa-‐arvon ja vapauden toteutumiseen.28
Perusoikeuksia voidaan jaotella myös niiden velvoittavuuden ja täsmällisyyden mukaan.
Subjektiivisiksi oikeuksiksi järjestettyjä oikeuksia voidaan niin ikään tarkastella omana
ryhmänään.29 Subjektiivisen oikeuden vastapari on objektiivinen oikeus. Se tarkoittaa, että
julkiselle vallalle voidaan perusoikeuksien yhteydessä asettaa yleisiä velvollisuuksia.
Tällainen velvollisuus ei välttämättä sisällä yksilön subjektiivista oikeutta, esimerkiksi
lainsäätäjän velvollisuus kehittää lainsäädäntöä ei tuota yksilölle subjektiivista oikeutta
vaatia sitä tuomioistuimessa.30 Oheisessa kuviossa (Kuvio 1.) esitellään taloudellisten,
sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien suhde muihin perusoikeussukupolviin sekä
oikeuksien jaottelu objektiivisiin ja subjektiivisiin oikeuksiin suhteessa julkiseen valtaan ja
yksilön oikeusasemaan.
26 HE 309/1993; Hallberg 2011, 30–31.
27 Hallberg 2011, 39; Karapuu 2011, 74.
28 Karapuu 2011, 75.
29 Hallberg 2011, 40.
30 Karapuu 2011, 68.
9
Kuvio 1. Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien jaotteleminen objektiivisiin ja subjektiivisiin oikeuksiin suhteessa julkiseen valtaan ja yksilön oikeusasemaan.
2.2 Sosiaalisten perusoikeuksien ominaispiirteitä
Sosiaalisille perusoikeuksille ominaista on, että ne tuottavat julkiselle vallalle vaatimuksen
toimia aktiivisesti niiden oikeuksien toteutumiseksi, jotka koskevat sosiaalisia etuuksia.
Tällaisia etuuksia ovat muun muassa rahamääräiset toimeentuloturvan etuudet sekä
sosiaali-‐ ja terveyspalvelut. 31 Sosiaaliset perusoikeudet ovat perusoikeuksien toista
sukupolvea. Yksittäisessä ratkaisutilanteessa sosiaalisten perusoikeuksien toteutumisen
kannalta yksilön näkökulmasta on merkitystä myös muilla, perinteisillä vapausoikeuksien
luonteisilla oikeuksilla. Tällainen on esimerkiksi yhdenvertaisuuden ja syrjinnän kiellon
vaatimus perustuslain (731/1999) 6 §:ssä.32 Sosiaalisten perusoikeuksien tarkoituksena on
31 Tuori 2011, 711.
32 Ilveskivi 2000, 28.
TAVA
LLINEN
LAKI Lainsäädäntö
Velvollisuus säätää laki
Velvollisuus suoda etuus
Velvollisuus toimeenpanna
etuus
PERU
STUSLAK
I
Objektiivinen oikeus
Subjektiivinen oikeus
Julkinen valta
Julkinen valta
Yksilö
Oikeus vaatia
PERUSOIKEUDET
Vapausoikeudet Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset
oikeudet oikeudet
Kollektiiviset oikeudet
Luontoon liittyvät oikeudet
Julkisen vallan oltava aktiivinen
10
turvata tosiasialliset taloudelliset ja sivistykselliset oikeudet. Kuten Ilveskivi toteaa,
hyvinvointivaltiossa taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien sekä
vapausoikeuksien tulee toteutua ilman että yksilön tarvitsee turvautua muutoksenhakuun.
Keskeisessä roolissa tämän tavoitteen toteutumisessa ovat viranomaiset ja muut tahot,
jotka näihin liittyviä tehtäviä hoitavat.33 Velvollisuus turvata perusoikeuksia on kaikilla
julkishallinnon orgaaneilla, myös tosiasiallista palvelutehtävää suorittavalla henkilöstöllä34.
Sosiaalisten perusoikeuksien sääntely nojaa perustuslain 19 §:ään:
Jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on
oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon.
Lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden,
työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan
menetyksen perusteella.
Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle
riittävät sosiaali-‐ ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Julkisen vallan on
myös tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia
turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu.
Julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen
omatoimista järjestämistä.
Perustuslain 19 §:n säännöksistä oikeus sosiaaliturvaan eli välttämättömään toimeentuloon
ja huolenpitoon, oikeus perustoimeentulon turvaan sekä oikeus sosiaali-‐ ja
terveyspalveluihin on kirjoitettu oikeudellisesti velvoittaviksi. Oikeus asuntoon on sen
sijaan kirjattu julkisen vallan velvollisuudeksi edistää oikeutta asuntoon. 35
Sosiaalioikeuksiin liittyvät olennaisesti perustuslain 18 §:ssä määritelty jokaisen oikeus
33 Ilveskivi 2000, Alkusanat.
34 Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 196.
35 Karapuu 2011, 73; Tuori 2011, 716.
11
hankkia toimeentulonsa työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Sosiaaliturva, joka on määritelty
perustuslain 19 §:ssä, on siis toissijainen toimeentulon lähde yksilölle. 36
2.3 Subjektiiviset oikeudet
Perusoikeuksista voidaan erottaa sellaiset välittömät oikeudet, joita yksilö voi vaatia omissa
nimissään viranomaisessa tai tuomioistuimessa. Viranomainen tai tuomioistuin voi antaa
tällaisen oikeuden sisällöstä ja laajuudesta oikeudellisesti sitovan ja
täytäntöönpanokelpoisen päätöksen. Tällaisia oikeuksia kutsutaan subjektiivisiksi
oikeuksiksi. Subjektiivinen oikeus tarkoittaa viranomaisen velvollisuutta toimia aktiivisesti
(esimerkiksi etuuden myöntäminen) tai viranomaisen velvollisuus pidättäytyä oikeuden
loukkauksesta (esimerkiksi vapauden rajoittaminen). Julkista valtaa tarvitaan tämän lisäksi
myös oikeuden toimeenpanossa. Yksilön kannalta subjektiivinen oikeus on
perusoikeusmuodoista kaikkein tehokkain. Subjektiivinen oikeus kohdistuu menettelyyn,
ratkaisuun ja muutoksenhakuun. Vapausoikeudet sekä taloudelliset, sivistykselliset ja
sosiaaliset oikeudet, kuten oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon sekä
oikeus maksuttomaan perusopetukseen ovat subjektiivisia oikeuksia.37
Subjektiivinen oikeus ilmaistaan yleensä sanoilla ”jokaisella on oikeus”. Subjektiivisten
oikeuksien sisältö määritellään tavallisilla lailla, asetuksilla, viranomaisen päätöksillä sekä
vakiintuneella käytännöllä ja käytännön ratkaisutilanteissa edellä mainitut oikeudet
vaativatkin alemmanasteista lainsäädäntöä toteutuakseen. Perusoikeusuudistuksen
yhteydessä subjektiivisten oikeuksien katsottiin viittaavan lähes yksinomaan julkisen
vallan vastuulla oleviin sosiaalisiin oikeuksiin.38
Oikeustieteen piirissä subjektiivisia oikeuksia on määritelty kahdella tavalla: suppeasti ja
laveasti. Suppeassa mielessä subjektiiviset oikeudet on liitetty vain yksiselitteisiin julkisen
vallan tarjoamiin etuuksiin, joiden ulkopuolelle jäävät viranomaisen omaa harkintavaltaa
36 Ilveskivi 2000, 27.
37 Hallberg 2011, 40, 66, Lång 1993, 83. 38 Lång 1993, 83–84, 87.
12
sisältävät palvelut. Laveassa mielessä subjektiivisen oikeuden myöntämiseen voi liittyä
myös oikeusharkintaa, mutta ei yleensä tarkoituksenmukaisuusharkintaa.39
Oikeusharkinta ja tarkoituksenmukaisuusharkinta ovat yleishallinto-‐oikeudellisia
peruskäsitteitä, joilla viitataan viranomaisen harkintavaltaan. Oikeusharkinta koskee
tapauksia, joissa on periaatteessa vain yksi mahdollinen oikea ratkaisu, johon ratkaisun
perustana olevan säännökset yksiselitteisesti johdattavat. Oikeusharkinta on siis
säännöksiin sidottua harkintaa. Tarkoituksenmukaisuusharkinta sen sijaan on vapaata
harkintaa tapauksissa, joissa voidaan päätyä useammallakin tavalla lainmukaiseen ja
oikeaan ratkaisuun. Päätöksentekijän harkintavaltaa ohjaa julkisen edun vaatimus:
päätöksen pitää olla tarkoituksenmukaisin julkisen edun näkökulmasta. Tämä ei ole aina
yksiselitteisesti todettavissa ja toisinaan julkinen etu ja yksilön etu ovat ristiriidassa. 40
Harkintavaltaa rajoittavat samat säännökset kuin viranomaisen toimintaa yleensä,
esimerkiksi menettely-‐ ja toimivaltasäännöt sekä hallintolain 6 §:ssä määritellyt hallinnon
oikeusperiaatteet (objektiviteetti-‐, suhteellisuus-‐, luottamuksensuoja-‐ ja
yhdenvertaisuusperiaate sekä tarkoitussidonnaisuuden periaate 41 ). Näiden lisäksi
viranomaisen on otettava harkinnassaan huomioon perus-‐ ja ihmisoikeudet ja soveltaa
niille myönteistä tulkintaa toiminnassaan ja harkinnassaan. Julkisessa toiminnassa
kansalaisnäkökulmaa tuleekin pitää keskeisimpänä säännösten tulkintaperiaatteena. 42
Viranomaisen on myös johdonmukaisesti noudatettava omaa ratkaisukäytäntöään, vaikka
kaavamaiseen päätöksentekoon ei sinänsä tulekaan kangistua. Viranomainen voi myös
muuttaa ratkaisukäytäntöään perustellusta syystä. Jos viranomainen tekee päätöksen
hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisesti, harkintavaltaa on silloin käytetty väärin ja tämä
yksin riittää hallintopäätöksen kumoamiseen. Koska viranomaisen velvollisuuksiin kuuluu
sille määriteltyjen tehtävien suorittaminen sekä toimivallan käyttäminen, tarkoituksena on,
39 Huhtanen 1993, 23–24.
40 Mäenpää 2004, 351, 359.
41 Hallintolaki (434/2003) 6 §:”Viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa
yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun
päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.”
42 Mäenpää 2004, 163–172, 356; Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 55.
13
että viranomainen käyttää kaiken toimivaltanormissa hänelle säädetyn harkintavallan.
Harkintavallan käyttämättä jättäminen merkitsee, että päätöstä tehdessä ei ole noudatettu
kokonaisharkinnan vaatimusta. 43
Subjektiivisen oikeuden tunnusmerkki on se, että etuuden on oikeutettu saamaan kuka
tahansa säädetyt edellytykset täyttävä. Koska subjektiivinen oikeus tuottaa julkiselle
vallalle velvollisuuden etuuden järjestämiseen, viranomainen ei voi päättää oikeuden
sisällöstä, toteuttamisesta tai alasta vaan kaikki muutokset subjektiiviseen oikeuteen on
tehtävä lainsäädäntöteitse. 44 Subjektiivisten oikeuksien osalta harkintavaltaa on vain
soveltamisperusteissa: päätöksen tekijä selvittää, onko etuuden saaja siinä asemassa kuin
kyseisen etuuden saajalta edellytetään (esimerkiksi työttömyysturvaa saavat työttömät
henkilöt)45.
Suuri osa kunnan tarjoamista sosiaali-‐ ja terveyspalveluista on määrärahasidonnaisia. Tämä
tarkoittaa, että etuudet ja palvelut tarjotaan, jos kunnan varaama määräraha riittää niiden
toteuttamiseen. Subjektiiviset oikeudet liittyvät sen sijaan palveluihin, joiden turvaaminen
on katsottu niin tärkeäksi, että niiden toteuttamiseen kunnan on varattava riittävä
määräraha kaikissa tilanteissa. Päivähoito on yksi näistä palveluista.46
2.4 Kunnan ja valtion suhde perusoikeuksien toimeenpanossa
Kunnallisen itsehallinnon periaate tulee Euroopan neuvoston kunnallisen itsehallinnon
peruskirjasta, josta on tullut Suomessa osa oikeusjärjestystä 1.10.1991 alkaen. Keskeisenä
elementtinä peruskirjassa on kansalaisten itsehallintoyhteisöjen toimivaltuuksien
korostaminen suhteessa valtioon. Tarkoituksena on, että julkisista asioista voitaisiin
päättää paikallisen väestön etujen mukaisesti ja paikallisella vastuulla. 47 Suomen
perustuslain 121 §:ssä on turvattu myös kunnallinen itsehallinto. Toisaalta kunnille on
43 Mäenpää 2004, 356–358, 360.
44 Huhtanen 1993, 23–24. 45 Lång 1993, 84.
46 STM 2001, 6. 47 Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 51.
14
lainsäädännössä määritelty yksityiskohtaisesti erilaisia tehtäviä.48 Tämä johtuu siitä, että
perusoikeussäännökset velvoittavat ensisijaisesti julkista valtaa säätämään lakeja, jotka
toteuttavat perusoikeuksia49.
Koska perusoikeussäännökset eivät muuta kunnallisen itsehallinnon lähtökohtaa, kunnille
voidaan asettaa uusia tehtäviä ja velvoitteita vain säätämällä niistä laissa ja huolehtimalla
kuntien tosiasiallisesta kyvystä suoriutua uusista velvoitteista. 50 Tämä tarkoittaa
esimerkiksi sitä, että kunnilla on harkintavaltaa perustuslain yhdenvertaisuusvaatimuksen
puitteissa kohdentaa resurssejaan haluamallaan tavalla määrärahasidonnaisissa sosiaali-‐ ja
terveyspalveluissa, vaikka perusoikeussäännösten velvoitteet onkin otettava huomioon.51
Peruspalvelut ovat palveluja, jotka koskevat suurta joukkoa ihmisiä. Ne vaikuttavat
jokapäiväiseen elämään ja niiden puuttuminen aiheuttaisi merkittäviä ongelmia.
Peruspalvelujen toteuttaminen on yhteisesti valtion ja kuntien vastuulla. Tosiasiallisesti
valtio ohjaa lainsäädännöllä tai lain valtuutuksella keskimäärin 80 % kuntien menoista.
Kuntien velvollisuudeksi on jäänyt palvelujen tuottaminen käytännön tasolla ohjaus-‐ ja
valvontavastuun säilyttyä yhä valtiolla. Tämän valtionosuusjärjestelmäksi kutsutun
systeemin on ollut tarkoitus taata kunnille tulopohjan eroista huolimatta edellytykset
selviytyä laissa säädetyistä velvoitteistaan. Viime vuosina valtio on kuitenkin pienentänyt
valtionosuuksia ja kunnallisten palveluiden rahoitus on siirtynyt katettavaksi
kunnallisverolla. Tämän voi katsoa olevan ristiriidassa sen vaatimuksen kanssa, että valtion
on huolehdittava kuntien tosiasiallisesta mahdollisuudesta selviytyä tehtävistään. Heurun,
Mennalan ja Ryynäsen mukaan kuntien ja valtion välinen tehtävämäärittelyjen vastuujako
on myös epäselvä, koska siitä ei ole yksiselitteisiä periaatteita lainsäädännössä.52
48 Hallberg 2011, 56; Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 51.
49 Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 196.
50 Hallberg 2011, 56.
51 Lehtonen 2007, 247. 52 Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 53–54, 196.
15
Kuntalain (365/1995) 1 §:n 3 momentissa säädetään, että
Kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan.
Tämä korostaa näkemystä, että kunnalla on omavastuista päätösvaltaa kunnallisten
palvelujen kehittämisessä ja tuottamisessa. Sosiaalisten perusoikeuksien näkökulmasta
kunnat ovat kuitenkin lähinnä palvelujen tuottajia. Kuntien tulee järjestää asukkailleen
samat peruspalvelut. Kunnilta edellytetään myös, että ne oma-‐aloitteisesti sopeuttavat
palvelujärjestelmäänsä taloudellisiin voimavaroihin, sillä palvelut on tuotettava joustavasti
ja tehokkaasti ottaen huomioon paikalliset tarpeet. Heuru, Mennola ja Ryynänen kuitenkin
huomauttavat, että nykyisessä monitasoisessa hallintojärjestelmässä (EU – valtio – alue –
kunta) asukkaiden hyvinvoinnin ja paikallisten tarpeiden määrittely ei ole enää ainoastaan
kunnan päätösvallassa. Suomalaisessa ajattelussa korostuva hyvinvointi törmää
eurooppalaiseen taloudellisuusajatteluun.53
53 Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 176, 179, 195–196.
16
3. PÄIVÄHOITO SUBJEKTIIVISENA OIKEUTENA
3.1 Subjektiivisen päivähoito-‐oikeuden historiaa
1980-‐luvun alkupuolella Suomessa herättiin tarpeeseen kehittää perhepolitiikkaa. Tämä
kytkeytyi ainakin osaltaan vuonna 1979 Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen
hyväksymään naisten syrjinnän poistavaan yleissopimukseen. Suomessa sukupuolten tasa-‐
arvon toteutumisen yhtenä esteenä nähtiin pienten lasten hoitojärjestelmän puutteet.
Hoitojärjestelmän parantaminen todettiin jo vuonna 1980 kiireellisimmäksi
perhepoliittiseksi toimenpiteeksi. Mainittuna ajankohtana 76% alle kouluikäisten lasten
vanhemmista olivat työllisiä ja samaan aikaan kuntien ilmoituksen mukaan kolmannes
hoitopaikkaa tarvitsevista perheistä ei sitä saanut. Tämän nähtiin vaarantavan niin
perheiden kuin lastenkin turvallisuuden. Tästä syystä päädyttiin esittämään, että kuntien
tulee tarjota vanhempien toiveen mukaan kaikille alle kolmevuotiaille lapsille
päivähoitopaikka tai kotihoidon tuki lapsen hoitamiseksi kotona vanhempainlomakauden
jälkeen. Hallitus teki esityksen laista kotihoidon tuesta sekä muutosesityksen
päivähoitolakiin (36/1973). Muutoksena lakiin lisättiin 11 a § (28/1985), jossa kunta
velvoitettiin järjestämään lapselle hoitopaikka kunnes hän täyttää kolme vuotta.
Tavoitteena oli, että kaikille alle kolmivuotiaille lapsille, joiden vanhemmat hoitopaikkaa
hakevat, pystyttäisiin takaamaan hoitopaikka vuodesta 1990 alkaen. 54 Tämä oli kuntien
kannalta merkittävä tiukennus päivähoidon järjestämiseen. Vuonna 1990 päivähoitolain 11
a §:ää muutettiin vielä siten, että se ulotettiin koskemaan kaikkia alle kouluikäisiä lapsia.
Taloudellisen laman vuoksi lain voimaan saattaminen siirtyi 1.1.1996 asti.55
1990-‐luvulla päivähoitokeskustelu ei enää keskittynyt päivähoidon saatavuuteen. Niin
ikään yhteiskunnallinen keskustelu oli siirtynyt lapsen suotuisimman kasvuympäristön –
koti vai kodin ulkopuolinen hoito -‐ kohti päivähoidon sisällöllistä tarkastelua. Samaan
aikaan päiväkoti alkoi muotoutua keskeisimmäksi päivähoidon järjestämispaikaksi, koska
54 HE 202/1984 vp; HE 57/1985; HE 319/1990 vp.
55 Uoti 2003, 98; HE 319/1990 vp.
17
sisällöllisesti päivähoidossa alettiin painottaa yksilöiden sosiaalisten valmiuksien
parantamista, mikä edellyttää melko suuria lapsiryhmiä. 56
3.2 Subjektiivinen oikeus päivähoitoon nykylainsäädännössä
Alun perin päivähoidon sääntely oli hyvin sosiaalihuollollista. Yhteiskunnallisten ja
kasvatuksellisten tavoitteiden muututtua sosiaalihuollosta kohti elinkäistä oppimista
sosiaalihuollollisesta painotuksesta siirryttiin kohti kaikkien lasten oikeutta saada
varhaiskasvatusta.57 Seuraavassa tarkastellaan niitä päivähoitolain kohtia, jotka suovat
subjektiivisen oikeuden päivähoitoon kaikille alle kouluikäisille lapsille.
Päivähoitolain 2 § (304/1983):
Lasten päivähoitoa voivat saada lapset, jotka vielä eivät ole oppivelvollisuusikäisiä
sekä milloin erityiset olosuhteet sitä vaativat eikä hoitoa ole muulla tavoin järjestetty,
myös sitä vanhemmat lapset.
Lasten päivähoito on pyrittävä järjestämään siten, että se tarjoaa lapsen hoidolle ja
kasvatukselle sopivan hoitopaikan ja jatkuvan hoidon sinä vuorokauden aikana, jona
sitä tarvitaan.
Päivähoitolain 11 § (875/1981) momentti 1:
Kunnan on huolehdittava siitä, että lasten päivähoitoa on saatavissa kunnan
järjestämänä tai valvomana siinä laajuudessa ja sellaisin toimintamuodoin kuin
kunnassa esiintyvä tarve edellyttää.
56 Uoti 2003, 99.
57 Uoti 2003, 81–82.
18
Päivähoitolain 11 a § (905/2012) momentti 1:
Sen lisäksi, mitä 11 §:ssä säädetään, kunnan on huolehdittava siitä, että lapsen
vanhemmat tai muut huoltajat voivat saada lapselle kunnan järjestämän 1 §:n 2 tai 3
momentissa tarkoitetun päivähoitopaikan sen ajan päätyttyä, jolta voidaan suorittaa
sairausvakuutuslaissa (1224/2004) tarkoitettua äitiys-‐ ja vanhempainrahaa tai
osittaista vanhempainrahaa, ei kuitenkaan aikana, jolta voidaan suorittaa
sairausvakuutuslain 9 luvun 7 §:n 1 momentissa tarkoitettua äitiys-‐ ja
vanhempainrahakauden ulkopuolella maksettavaa isyysrahaa, ja että lapsi voi olla
päivähoidossa siihen saakka, kunnes hän siirtyy perusopetuslaissa tarkoitettuna
oppivelvollisena perusopetukseen. Päivähoitoa on kuitenkin järjestettävä osa-‐
aikaisesti, kun lapsi ennen perusopetuslaissa tarkoitettua oppivelvollisuusikää
osallistuu perusopetuslain mukaiseen esiopetukseen tai kun lapsi perusopetuslain 25
§:n 2 momentin mukaisesti aloittaa perusopetuksen vuotta saman pykälän 1
momentissa säädettyä aikaisemmin. Päivähoitoa on mahdollisuuksien mukaan
järjestettävä lapsen vanhempien tai muiden huoltajien toivomassa muodossa.
Päivähoitoasetuksessa (239/1973) on yksityiskohtaisempia päivähoidon järjestämiseen
liittyviä normeja. Päivähoitoasetuksen 4 §:n (486/1988) mukaan kokopäivähoidon pituus
ei yleensä saa ylittää kymmentä ja osapäivähoidossa viittä tuntia päivässä. 6 §:ssä
(806/1992) määritetään henkilöstömitoitus siten, että kokopäivähoidossa olevaa seitsemää
yli kolmevuotiasta tai neljää alle kolmevuotiasta lasta kohden on yksi ammatillisesti
kelpoinen työntekijä. Osapäivähoidossa suhdeluku on yksi ammatillisesti kelpoinen henkilö
kolmeatoista lasta kohti. Eduskunnan oikeusasiamies on ottanut seuraavassa ratkaisussaan
kantaa kunnan aikomukseen heikentää henkilöstömitoitusta päiväkotiryhmässä.
Kantelija oli huolissaan Helsingin kaupungin sosiaaliviraston aikeista nostaa
päiväkotien täyttöastetta 105 %. Tämä tarkoittaa, että päiväkotiryhmät ylitäytetään,
koska keskimäärin on oletettavaa, että päiväkodissa aikuisten ja lasten suhdeluvut
pysyvät asetuksessa säädetyn mukaisina. Eduskunnan oikeusasiamies katsoi, että
19
tällainen tulkinta on päivähoitoasetuksen hoito-‐ ja kasvatushenkilöstön määrää
koskevan säännöksen vastainen. (EOa 31.8.2004 dnro 1147/4/02)
Tuorin 58 mukaan päivähoitolain 11 a §:n imperatiivimuoto tuottaa lasten huoltajille
riidattoman oikeuden saada alle kouluikäiselle lapselleen valintansa mukaan joko
päivähoitopaikan tai sille vaihtoehtoisena lapsen kotihoidon tuen tai yksityisen hoidon
tuen. Kunnalle laki asettaa erityisen järjestämisvelvollisuuden, jolloin kunta ei voi olla
myöntämättä huoltajan hakemaa etuutta esimerkiksi vedoten määrärahojen loppumiseen.
Hoitorahasta ja hoitolisästä säädetään laissa lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta.
Kunnat voivat myös oman harkintansa mukaan maksaa hoitorahan ja hoitolisän lisäksi
kuntalisää. Kunta saa itse päättää kuntalisän maksamisen perusteista, mutta niiden on
oltava sopusoinnussa perustuslain syrjintäkiellon kanssa (perustuslaki 6.2 §).59 Jos kunta ei
pysty osoittamaan hakijalle päivähoitopaikkaa, se saattaa joutua
vahingonkorvausvelvolliseksi, kuten seuraava oikeustapaus osoittaa.
Korkein oikeus on ottanut kantaa tapaukseen, jossa kunta ei ollut kyennyt
osoittamaan A:lle hoitopaikkaa hänen kahdelle lapselleen, vaikka hakemus oli tehty
säädetyssä ajassa ennen päivähoitotarpeen alkamista. A oli hakenut kunnan
päätökseen muutosta, ja lapsille olikin saatu järjestymään päivähoitopaikka, mutta
vasta pari viikkoa haetun ajankohdan jälkeen. A oli joutunut hoitamaan lapsiaan itse
ja hänelle oli koitunut tulonmenetyksiä ja tästä syystä hän haki vahingonkorvausta
kunnalta. Kunta vetosi yllättäen merkittävästi kasvaneeseen päivähoitopaikkojen
tarpeeseen kunnan alueella ja samaan aikaan tiukkaan taloudelliseen tilanteeseen.
Kunta katsoi vielä, että A:lta oli säästynyt päivähoitomaksujen suuruinen summa,
kun lapset eivät päässeet hoitoon vaan olivat A:n hoidettavana. Näin ollen kunta ei
katsonut olevansa velvollinen korvaamaan koko tulonmenetystä. KKO:n päätös
asiaan oli, että kunta on velvollinen järjestämään päivähoitolain 11 a §:n (630/1991)
mukaan alle kouluikäisille lapsille päivähoitopaikan. Tämän velvollisuutensa
58 Tuori 2004, 263–264.
59 Tuori 2004, 264.
20
laiminlyönyt kunta velvoitettiin maksamaan vahingonkorvausta A:lle. (KKO
19.9.2001 T 1817)
Kunnalla ei ole oikeutta kaventaa päivähoitoa esimerkiksi sillä perusteella, että lapsen
vanhemmista toinen on kotona työttömyyden, sairauden tai toisen lapsen syntymän vuoksi.
Kunnalla on oikeus tiedustella vanhemmilta ja huoltajilta päivähoitotarvetta, mutta sitä
tietoa ei voi käyttää perusteena päivähoitoajan lyhentämiselle. Vanhemmilla ja huoltajilla
on oikeus saada lapselleen kokopäivähoitopaikka ilman erityisiä perusteita. Jos vanhemmat
haluavat lapselleen osa-‐aikaisen hoitopaikan, sellainen pitäisi järjestää. 60 Seuraavassa
tapaus, jossa kunta yritti rajoittaa päivähoito-‐oikeutta, koska hakijalla ei ollut esittää
perusteluja päivähoitotarpeelleen.
Korkein hallinto-‐oikeus sai käsiteltäväkseen tapauksen, jossa A:n lapsille oli
myönnetty päivähoitolain nojalla päivähoitopaikat kunnallisessa päiväkodissa ajalle
1.8.1999-‐31.7.2000. Päätöksen tehnyt sosiaalijohtaja oli sittemmin 29.12.1999
tehnyt uuden päätöksen, jonka mukaan A:n lasten päivähoito kunnallisessa
päiväkodissa päättyi 31.12.1999, koska tiedossa ei ollut sellaisia seikkoja, jotka
olivat perusteena kokopäivähoidolle. A oli tehnyt asiasta oikaisuvaatimuksen
sosiaalilautakunnalle, joka totesi, että sosiaalijohtaja oli toiminut lautakunnan
ohjeen mukaan: lapsen kokopäivähoidon tarpeesta olisi pitänyt toimittaa
erityisasiantuntijan lausunto. Samalla kun oli tehty päätös päiväkotihoidon
päättymisestä oli lautakunta antanut kunnan perhepäivähoidonohjaajan sijoittaa
lapset kunnalliseen perhepäivähoitoon. Perhepäivähoitopaikkoja tarjottiin
13.1.2000 alkaen. Korkein hallinto-‐oikeus katsoi, että lapsen huoltajilla on
päivähoitolain 11 a §:n nojalla oikeus saada lapselleen kunnan järjestämä
kokopäivähoitopaikka esittämättä erityisiä perusteita kokopäivähoidon tarpeelle.
Sosiaalilautakunta oli päivähoitolain 11 a §:n vastaisesti lopettanut A:n lasten
kokopäivähoitopaikat päiväkodissa. Päätöksen lainvastaisuutta ei poistanut
sittemmin tarjotut päivähoitopaikat perhepäivähoidossa. (KHO 11.4.2001 T 842)
60 Tuori 2004, 264; EOa 1172/4/11; ks. myös KHO 2491/3/00.
21
Tapauksessa ei pelkästään rajattu subjektiivista päivähoito-‐oikeutta lainvastaisella tavalla
vaan myös rikottiin hyvän hallinnon periaatteita. Seuraavassakin tapauksessa kunta rajoitti
perheen oikeutta kokopäivähoitoon, koska sille ei kunnan viranomaisen mielestä ollut
hakijan osoittamaa tarvetta.
A:n lapsen kokopäivähoito muutettiin kunnan päivähoidontarkastajan toimesta
kaksi kertaa viikossa klo 8.30-‐11.30 tapahtuvaksi toiminnaksi A:n äitiysloman
vuoksi. Sosiaalilautakunta oli pysyttänyt päivähoidontarkastajan päätöksen.
Lääninoikeus katsoi, että päivähoitolain 11 a §:n (630/1991) mukaan lapsi on
oikeutettu päivähoitopaikkaan kunnes hän siirtyy oppivelvollisena peruskouluun.
Näin ollen viranhaltijalla ei ollut oikeutta rajoittaa A:n lapsen päivähoitoa vastoin
A:n tahtoa, riippumatta siitä, että A oli kotona toisen lapsen kanssa. (Uudenmaan LO
27.6.1996 856/6)
Päivähoito-‐oikeuden rajaamisesta on tehty myös kanteluita eduskunnan
oikeusasiamiehelle. Kanteluissa on yleensä pyydetty eduskunnan oikeusasiamiehen
ratkaisua samalla sellaisiinkin kysymyksiin, joihin ei voisi hakea muutosta oikeusteitse
muutoksenhakukiellon (muutoksenhausta luvussa 4.2) vuoksi.
Kunta oli kantelijan mukaan rajannut vanhempien ja lasten oikeutta päivähoitoon
sen vuoksi, että lapsen vanhemmista ainakin toinen oli kotona. Rajoitukset
kohdistuivat päivittäiseen hoitoaikaan (hoitoa tarjottiin klo 8.30-‐15.30) sekä loma-‐
aikojen hoitoaikoihin. Tämän lisäksi kunta vaati yksityiskohtaisia selvityksiä
vanhempien ajankäytöstä sekä tarpeesta kokopäivähoitoon. Kunnan vastineessa
todetaan, että edellä mainitun ajankohdan ulkopuolella lasten hoito on perushoitoa,
josta paitsi jääminen ei vaaranna lasten perusoikeuksia. Eduskunnan
apulaisoikeusasiamies katsoi kuitenkin, että tällainen rajaus on päivähoitolain 11 a
§:n vastainen. Mainittua lainkohtaa on vakiintuneesti tulkittu siten, että se takaa
vanhemmille ehdottoman oikeuden saada lapselleen kunnan järjestämää
kokopäivähoitoa. Tämän lisäksi eduskunnan apulaisoikeusasiamies näki kotona
22
olevien vanhempien lasten hoitoajan rajauksen vaarantavan yhdenvertaisuutta
(perustuslain 6 §). (EAOa 22.8.2012 dnro 1172/4/11)
Tuori huomauttaa, että vanhempien ja huoltajien käytettävissä olevat oikeusturvakeinot
ovat tosiasiallisesti heikot tilanteissa, joissa kunta ei lain velvoitteesta huolimatta osoita
päivähoidon järjestämiseen riittäviä resursseja. Eduskunnan oikeusasiamiehelle
osoitetuissa kanteluissa osoittautui, että vaikka kunta oli sinänsä laiminlyönyt velvoitettaan
järjestää päivähoitoa kaikille siihen oikeutetuille, ei voitu katsoa, että yksittäinen virkamies
olisi lyönyt laimin virkavelvollisuuksiaan ja näin syyteoikeutta ei syntynyt. Eduskunnan
oikeusasiamies katsoi kannanotossaan, että yksilöllä ei ole tehokkaita keinoja vaatia
perustus-‐ ja tavallisessa laissa suotuja oikeuksiaan toteutettavaksi.61 Uoti lisää, että jos
yksilö saa oikeutta vain turvautumalla erilaisiin oikeussuojakeinoihin, voidaan tuskin
puhua oikeusvaltiosta62.
3.3 Päivähoidon asiakasmaksut
Julkisoikeudellisista suoritteista perittävistä maksuista säädetään valtion maksuperustelain
(150/1992) 6 §:ssä. Tärkeänä periaatteena sinne on kirjattu omakustannusarvo eli valtiolle
perittävä maksu ei saa ylittää valtiolle suoritteen tuottamisesta aiheutuvien
kokonaiskustannusten määrää. Omakustannusarvon alittaminen ja jopa palvelujen
ilmaisuus on myös mahdollista useissa sosiaali-‐ ja terveydenhuollon palveluissa.
Esimerkiksi perusopetus on säädetty ilmaiseksi perustuslain 16.1 §:ssä.
Julkisoikeudellisiksi maksuiksi katsotaan myös kunnan lakisääteisten tehtävien
hoitamisesta määrätyt maksut. Nämä maksut vaativat lain tasoista säännöstä. Yleensä
erityislainsäädännössä on määrätty perusteet maksuille. 63 Esimerkiksi päivähoidon
maksuista on päivähoitolain 13 §:ssä (909/2012) säädetty, että päivähoidon maksuissa
sovelletaan sosiaali-‐ ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annettua lakia (734/1992;
myöhemmin asiakasmaksulaki).
61 Tuori 2004, 265. 62 Uoti 2003, 1.
63 Myllymäki 2007, 238.
23
Kunnan päättävien toimielinten määrittämät maksujen perusteet ja hintataso muodostavat
kunnan maksupolitiikan. Kunnanvaltuuston päättämiin talouden ja rahoituksen
perusteisiin sisältyvät päätökset kunnan palveluista ja muista suoritteista ja niiden yleisistä
periaatteista. Kuitenkaan sosiaalisten perusoikeuksien osalta kunnat eivät voi päättää
hinnoittelusta kunnallisena tarkoituksenmukaisuuskysymyksenä. Lainsäädäntö asettaa
hinnoittelulle omat rajoituksensa. Kunnallisessa maksupolitiikassa yhdenvertaisuuteen
kunnan jäsenten välillä on kiinnitettävä huomiota.64
Vuonna 2008 toteutettiin päivähoidon maksu-‐uudistus. Sen tarkoituksena oli korjata
asiakasmaksujen suhdetta yleiseen ansiokehitykseen ja kunnallisiin menoihin, mahdollistaa
vanhempien sujuva työllistyminen ja opiskelu sekä pienentää pienituloisten ja
suurperheiden maksurasitusta. Uudistus pienensikin pienituloisten, yksinhuoltajien ja
suurperheiden maksuja, mutta kasvatti keski-‐ ja suurituloisten maksuja. Uudistuksella
tavoiteltu maksutulojen nousu päivähoidon kulujen kattamiseksi ei sen sijaan näyttänyt
toteutuvan. Vaikka maksutulot nousivat, päivähoidon kustannukset nousivat vielä
nopeammin. Päivähoitomaksut kattoivat päivähoidon kuluista keskimäärin 14,3 %.65
Asiakasmaksulain 7 a § (387/2008) on määritelty päivähoidosta perittävien maksujen
perusteet ja suuruudet. Päivähoidosta voidaan periä kuukausimaksu. Kuukausimaksua
voidaan pääsääntöisesti periä yhdeltätoista kuukaudelta vuodessa. Päivähoitomaksun ja
siihen vaikuttavien tulojen euromäärät tarkistetaan joka toinen vuosi. Vuonna 2008
päivähoidon maksut ja niihin vaikuttavat perheen tulot sidottiin sosiaali-‐ ja terveystoimen
hintaindeksiin ja yleiseen ansiotasoindeksiin. Kokopäivähoidon maksuun vaikuttavat
perheen koko ja tulot. Asiakasmaksulain 7 a §:ssä momenteissa 3 ja 4 määritellään
laskukaava päivähoitomaksun laskemiseksi sekä saman perheen sisarusten
päivähoitomaksujen suuruudet. Jos lapsi on osapäivähoidossa, esiopetuksessa tai muutoin
huomattavasti kokopäivähoitoa lyhyempiä aikoja hoidossa päivittäin, viikoittain tai
kuukausittain, peritään kunnan päättämien perusteiden mukainen hoitoaikaan suhteutettu
64 Myllymäki 2007, 236–238.
65 Siljander, Väisänen, Linnosmaa & Sallila 2012, 18, 38, 56.
24
kokopäivähoidon maksua alempi maksu. Tilapäiset poissaolot eivät kuitenkaan alenna
päivähoidon kuukausimaksua.66
Päivähoitotoiminnan kustannusten nousu ja maksutuottojen väheneminen saattaa
Siljanderin, Väisäsen, Linnosmaan ja Sallilan mukaan johtaa siihen, että kunnat pyrkivät
säästöihin päivähoidon toimialueella ”hinnalla millä hyvänsä”. Tutkimukseen
osallistuneista virkamiehistä osa arveli, että vaihtoehtoisiin hoitomuotoihin siirtyminen
tuottaisi ainakin jonkin verran säästöä. Tällaisia vaihtoehtoisia hoitomuotoja ovat muun
muassa päiväkerhot ja viriketoiminta, jotka ovat osapäivähoitoa.67 Osapäivähoitoa eivät
koske henkilöstömitoituksen ja ammatillisen kelpoisuuden osalta samat vaatimukset kuin
kokopäivähoitoa. Seuraavassa kantelussa eduskunnan oikeusasiamies ottaa kantaa
päivähoidon järjestämiseen leikkitoimintana.
Liperin kunnassa oli päädytty järjestämään esiopetukseen osallistuvien lasten hoito
leikkitoimintana päivähoidon sijaan. Kantelija kertoi, että leikkitoimintaa
järjestettiin päiväkodissa ennen varsinaista esiopetusaikaa ja samoin sen jälkeen,
yhteensä jopa 6,5 tuntia päivässä. Leikkitoimintaan osallistui säännöllisesti 17 lasta
ja lapsille tarjottiin leikkitoiminnan aikana aamupala ja välipala sekä tarjottiin
mahdollisuus päiväuniin. Kantelija esitti huolensa siitä, että nimittämällä
päivähoitoa leikkitoiminnaksi kunta pyrki kiertämään henkilöstön kelpoisuus-‐ ja
suhdelukuvaatimuksia. Tekemiensä selvitysten perusteella eduskunnan
apulaisoikeusasiamies oli valmis hyväksymään Liperin kunnan ilmoituksen
mukaisen kannan, että kaikesta huolimatta kokopäivähoidon säännökset tulisivat
sovellettaviksi. Liperin kunta oli myös osoittanut leikkitoimintaan enemmän
henkilöstöresursseja kuin olisi ollut osapäivähoidon huomioon ottaen
välttämätöntä. Kuitenkin eduskunnan apulaisoikeusasiamies lausui:”Mielestäni
perusteita on myös sille näkemykselle, että kysymys oli kokopäiväisestä
päiväkotihoidosta, johon oli sovellettava kokopäivähoidon henkilöstömitoitusta.
Näkemykseni mukaan ratkaisevaa asian arvioinnissa ei saisi olla se, miten kunta on
66 Ks. esim. EOa 26.2.2008 dnro 1787/4/06.
67 Siljander, Väisänen, Linnosmaa & Sallila 2012, 54.
25
toiminnan nimennyt, vaan toiminnan sisältö. Muutoin menettely voi johtaa
henkilöstömitoitusta ja kelpoisuutta koskevien säännösten kiertämiseen.” (EOa
30.10.2008 dnro 3889/4/06)
26
4. KUNTA PÄIVÄHOIDON JÄRJESTÄJÄNÄ
4.1 Kuntaa velvoittavat normit
Suomen julkisen hallinnon organisaatiossa kunnilla on velvollisuus huolehtia asukkaidensa
sairaanhoidosta ja sosiaalihuollon palveluista, kuten päivähoidosta. Lainsäädäntö antaa
yleensä sosiaali-‐ ja terveyspalvelujen järjestämiseksi kunnille liikkumavaraa toiminnan
laajuuden, sisällön ja järjestämistavan suhteen. Vaikka päivähoitolaki (36/1973) on
muuttunut olemassaolonsa aikana yhä enemmän puitelain suuntaan, päivähoidon
järjestäminen on kuitenkin säädelty melko tarkasti. Tästä johtuen kunnan harkintavalta jää
vähäiseksi. Tällä pyritään turvaamaan kaikille yhtäläisesti tarpeittensa edellyttämät
palvelut asuinpaikasta, sosiaalisesta asemasta ja kielestä riippumatta.68
Kunnan velvollisuudesta järjestää päivähoitoa säädetään sosiaalihuoltolaissa (710/1982).
Asiakkuudesta ja sosiaalihuollon järjestämisestä, asiakaslähtöisyyden edistämisestä,
asiakassuhteen luottamuksellisuudesta sekä asiakkaan oikeudesta hyvään palveluun ja
kohteluun sosiaalihuollossa säädetään laissa sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja
oikeuksista (812/2000). Tätä lakia sovelletaan sosiaalihuoltoon riippumatta siitä,
järjestääkö sen viranomainen vai yksityinen taho. Kunta voi järjestää päivähoitoa joko
omissa toimitiloissaan ja omalla henkilökunnalla tai järjestää päivähoitoa yhdessä jonkin
muun kunnan kanssa tai kuntayhtymän jäsenenä. Kunta voi hankkia palvelun myös
yksityiseltä tai julkiselta palveluntuottajalta esimerkiksi ostopalveluna tai palvelusetelillä.69
Sosiaali-‐ ja terveysministeriö huolehtii päivähoidon yleisestä ohjauksesta ja valvonnasta70.
Jos kunta hankkii päivähoitopalvelun yksityiseltä palveluntarjoajalta, kunnalla on
velvollisuus huolehtia, että palvelun laatutaso on riittävä; henkilökunnan tulee olla
koulutettua, ryhmäkokojen päivähoitoasetuksen mukaisia ja toimitilat asianmukaiset. Jos
kunta ei palvelusopimusta solmiessaan varmistu palvelun laadusta, palvelun käyttäjien
68 STM 2001, 19. 69 Huhtanen 2012, 81, 82; STM 2001, 19. 70 Lehtonen 2007, 247.
27
oikeusturva vaarantuu. 71 Etenkin sosiaali-‐ ja terveyspalveluissa vastuu palvelun laadusta ei
tosiasiallisesti voi siirtyä palvelun käyttäjille, koska usein he ovat kykenemättömiä ajamaan
omia oikeuksiaan72.
4.2 Päivähoito kunnallisena palveluna
Päivähoitolaissa säädetään kunnalle velvollisuus järjestää päivähoitoa. Laissa todetaan, että
palveluja on järjestettävä kunnassa esiintyvän tarpeen ja laajuuden mukaan. Kunnan tulee
pääsääntöisesti tarjota palveluja asukkailleen eli henkilöille, joilla on asuinpaikka kunnassa.
Kunnallisten luottamushenkilöiden ja päättäjien vastuulla on se, että palvelu vastaa
kuntalaisten tarpeita73. Koska päivähoito on subjektiivinen oikeus päivähoitoikäisten lasten
vanhemmille tai huoltajille, kuntien on muun muassa budjetissaan huolehdittava, että
kaikille päivähoitoon oikeutetuille pystytään turvaamaan lain edellyttämä palvelu74. Kuten
tarveperustaiset palvelut ovat osoittaneet, kunnilla on taipumus talousarvioissaan
alibudjetoida palveluiden järjestämisestä aiheutuvat kulut. Vanhuspalveluissa, joihin ei ole
subjektiivista oikeutta, palveluja ei pystytä määrärahojen loputtua tarjoamaan kaikille,
sinänsä palveluihin oikeutetuille henkilöille.75
Vaikka kunnalla on velvollisuus mahdollisuuksien mukaan järjestää lapsen päivähoito
vanhempien tai huoltajien toivomassa muodossa, vanhemmilla tai huoltajilla ei ole
kuitenkaan oikeutta vaatia päivähoitoa kuntaa sitovasti tietyssä päivähoitoyksikössä tai
tietyllä tavalla järjestettynä. Päivähoitopaikkaa osoitettaessa on kuitenkin otettava perheen
ja lapsen tilanne kokonaisuutena huomioon. Kuljetusmatkat eivät saa muodostua
kohtuuttomiksi ja esimerkiksi lapsen erityisen tuen tarve saattaa puoltaa tietyn
päivähoitopaikan osoittamista.76
71 Huhtanen 2012, 86–87. 72 Pajukoski 2011, 81.
73 STM 2001, 6. 74 Lehtonen 2007, 247.
75 Lehtonen 2007, 248. 76 Räty 2006, 20.
28
Kantelija ei ollut saanut kahdelle alle kouluikäiselle lapselleen kunnan järjestämää
vuorohoitoa. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies katsoo, että päivähoitolain 2 §:n
mukaan päivähoitoa pitää pyrkiä järjestämään sopivassa hoitopaikassa sinä
vuorokaudenaikana, jona sitä tarvitaan. Vaikka vanhemmat ja huoltajat eivät voi
vaatia kunnalta tietyllä tavalla järjestettyä päivähoitoa, on kunnan kuitenkin
tarjottava päivähoitoa sellaisessa muodossa kuin kunnassa on tarvetta.
Päivähoitolakikaan ei tarjoa suoraa vastausta siihen, missä laajuudessa kunnalla on
velvollisuus tarjota vuorohoitoa. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies korosti
ratkaisussaan, että kunta ei saa rajoittaa tai estää vanhemmille ja lapsille kuuluvan
subjektiivisen oikeuden toteutumista tarjoamalla vain yhdenlaista päivähoitoa.
Järjestämistavalla voi olla perheelle erittäin suuri merkitys. (EAOa 10.12.2012 dnro
861/4/11)
Päivähoidon hakuajat on määritetty päivähoitoasetuksen 2 §:ssä (882/1995). Vanhempien
tai huoltajien tulee hakea päivähoitopaikkaa neljä kuukautta ennen päivähoidon tarvetta.
Jos päivähoidon tarve johtuu työllistymisestä tai opiskelusta, päivähoitopaikkaa pitää hakea
kahta viikkoa ennen tarpeen alkamista.77 Päivähoitopaikkahakemukseen on annettava
ratkaisu hakuajan kuluessa, mutta päätöksentekoa ei tule viivyttää, jos asia on ennen
hakuajan umpeutumista ratkaisukypsä eli päivähoitopaikka on osoitettavissa nopeammin.
Hakuaika ei ole viranomaisen harkinta-‐aikaa. 78
Muutoksenhausta säädetään päivähoitolain 30 a §:ssä (909/2012), 31 §:ssä (909/2012)
sekä 32 §:ssä (909/2012). Lähtökohtaisesti kunnallisen toimielimen lapsen päivähoitoon
ottamista koskevaan päätökseen ei voi hakea muutosta valittamalla. Jos valitus koskee
vanhemmille kuuluvaa subjektiivista oikeutta saada lapselleen hoitopaikka, päätöksestä voi
valittaa hallinto-‐oikeuteen. Räty katsoo, että valituskiellon piirissä ovat näin ollen
päivähoidon järjestämistapaan, erityistä tukea tarvitsevan lapsen hoitotapaan sekä lapsen
77 STM 2001, 11. 78 Räty 2006, 20.
29
tarvitsemiin apuvälineisiin tai avustajapalveluihin liittyvät päätökset. Hallinto-‐oikeuksien
käytännöt eivät kuitenkaan ole aivan yhteneviä. 79
79 Räty 2006, 21.
30
5. JOHTOPÄÄTÖKSET
Perustuslain (731/1999) 19 §:ssä on lueteltu kansalaisille turvattuja sosiaalisia oikeuksia.
Niistä osa on määritelty subjektiivisiksi oikeuksiksi yksilöille. Subjektiivisten sosiaalisten
perusoikeuksien tarkoituksena on tuottaa tosiasiallista tasa-‐arvoa ja hyvinvointia kaikille
kansalaisille peruspalvelujen muodossa. Oikeus päivähoitoon on yksi näistä
peruspalveluista. Oikeuden subjektiivisuus merkitsee, että kaikilla alle kouluikäisten lasten
vanhemmilla on oikeus saada lapselleen kunnan järjestämä tai ainakin valvoma hoitopaikka
tai vaihtoehtoisesti kotihoidontukea ja mahdollisesti hoitolisää lapsen hoitamiseksi kotona
tai yksityisen hoidon tukea lapsen hoitamiseksi yksityisessä hoitopaikassa. Päivähoidon
toteuttamiseksi on säädetty tavallinen eduskuntalaki, jossa asetetaan velvoite kunnille
järjestää päivähoitoa kaikille siihen oikeutetuille ja sitä hakeneille. Päivähoidon
asiakasmaksun suuruus toteuttaa subjektiivisen oikeuden perusideaa: palvelun pitää olla
kaikkien siihen oikeutettujen saavutettavissa. Päivähoitomaksu on vuonna 2013
korkeintaan 264 euroa kuukaudessa.
Kunnille on jäänyt päivähoidon järjestämisessä lähinnä käytännön toimijan rooli
lainsäädännön, ohjauksen, valvonnan ja rahoituksen pysyessä valtiolla. Päivähoitolaki
(36/1973) sääntelee päivähoidon järjestämistä yksityiskohtaisesti ja jättää kunnille vain
vähän omaa harkintavaltaa palveluiden järjestämisessä. Kuten oikeuskäytäntö osoitti,
kunnat ovat tästä huolimatta väsymättä pyrkineet rajoittamaan subjektiivista päivähoito-‐
oikeutta. Tuomioistuimilla ja eduskunnan oikeusasiamiehellä on kuitenkin ollut
johdonmukainen ratkaisukäytäntö: kaikki rajoitukset subjektiiviseen päivähoito-‐oikeuteen
ovat lainvastaisia.
Nykylainsäädännön valossa näyttää riidattomalta, että subjektiivinen päivähoito-‐oikeus on
yksiselitteisesti vanhemman tai huoltajan oikeutta saada lapselleen päivähoitoa.
Päivähoitolain voimassaoloaikana päivähoidon sisällölliset vaatimukset ovat kuitenkin
muuttuneet, ja todennäköistä onkin, että uudessa, tekeillä olevassa varhaiskasvatuslaissa
näkökulma muuttuu: lapsi ei olekaan päivähoitoon varastoitava objekti vaan
varhaiskasvatukseen oikeutettu subjekti.
31
Lainvalmistelutyötä hankaloittanee ainakin jossain määrin se, että hallinnonalasiirron
myötä opetus-‐ ja kulttuuriministeriöön siirtyi vain päivähoitolain valmistelu. Päivähoitoa,
joka on näihin päiviin saakka ollut sosiaalipalvelua, säännellään paljon muissakin laeissa,
jotka nyt jäävät ”väärän” ministeriön harteille.
Kuntien taloudellisen tilanteen vaikeuduttua viime aikoina keskustelu subjektiivisen
päivähoito-‐oikeuden rajoittamisesta on jälleen aktivoitunut. Lyhytnäköinen säästö lasten
palveluissa saattaa kostautua tulevina vuosina. Edellinen, 1990-‐luvun alkupuolelle osunut
taloudellinen lama jätti jälkeensä joukon pysyvästi syrjäytyneitä nuoria. Päivähoito
hyödyttää eniten niitä lapsia, joiden lähtökohdat eivät ole parhaat mahdolliset. Koti ei ole
jokaisen lapsen paras paikka80.
Odotettu varhaiskasvatuslain uudistaminen on valitettavasti osunut taloudellisen
taantuman vaiheeseen. Oletettavaa on, että subjektiivisesta päivähoito-‐oikeudesta ja sen
rajaamisesta käydään kriittistä keskustelua lainvalmistelijoiden keskuudessa, koska
päivähoito on kunnille huomattava menoerä. Yhteiskunnallisessa keskustelussa
kustannuksista puhumisen jalkoihin jää monesti vaikuttavuuden arviointi. Tutkimusten
mukaan päivähoito tasaa sosio-‐ekonomisten ryhmien välisiä eroja oppimistuloksissa81.
Tulokset näkyvät vasta vuosien tai kymmenenkin vuoden kuluttua, jolloin tuloksia ei enää
yhdistetäkään laadukkaaseen ja kaikille avoimeen varhaiskasvatukseen. Lyhytnäköisten,
säästöihin perustuvien päätöksien vaikutukset näkyvät nekin vasta vuosien kuluttua.
Kuntien suosimia osapäivähoitoratkaisuja ja niiden vaikutuksia olisi tärkeää pohtia
kriittisesti niin yksilön kuin julkisen vallan näkökulmista. Uudessa varhaiskasvatuslaissa
nämä palvelut tulisi rinnastaa kokopäivävarhaiskasvatukseen, jotta niissä voidaan turvata
niin lapsen etu kuin laadukas varhaiskasvatus.
80 Helsingin Sanomat 24.3.2013.
81 ks. esim. Bauchmüller, Gørtz & Rasmussen 2011.