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Teoria delle scelte pubbliche Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A. (l.m., modulo SECS-P/02) Lezione di: Roberto Finuola

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Teoria delle scelte pubbliche

Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A.(l.m., modulo SECS-P/02)

Lezione di: Roberto Finuola

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Capitoli 1, (2 x memo- ria), 4,5,6,7

Capitoli 1,3

Materiale Bibliografico suggerito

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Sistema nel quale molte attività economiche sono svolte da imprese private, altre dal settore pubblico

=

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I cicli delle politiche pubbliche nel XX e XXI secolo

Welfare state

1945

Oggi

Nuovo sistema di welfare; Governance?

1900

Intervento pubblico nell’economia

1900

Privatizzazioni e deregulation:

inversione del ciclo

1980

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Le politiche e la politica

Inglese

politics

policy

Italiano

politica

Noi usiamo la stessa parola politica per indicare entrambi i concetti, ma in realtà sono completamente diversi:

•politica (in senso di politics) designa la sfera della lotta per la conquista del potere e per la definizione degli orientamenti generali del governo

•politica (in senso di policy) designa le misure (le politiche) per rispondere a uno specifico problema pubblico

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Le quattro domande fondamentali dell’economia pubblica

Cosa Produrre ?

Per chi Produrre ?

Come Produrre ?

Come scegliere?

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Le quattro domande fondamentali in dettagliotrade off beni pubblici/privati

nel settore pubblico e in quello privato

il problema della distribuzione

come scegliere

Oggi

siamo

qui

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Gli attori delle politiche pubbliche

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Il ciclo di una politica pubblica

Retroazione

Il problema:

Formazione dell’agenda

Formulazio-ne/adozione

Il “decision making”

Risultati

La valutazione

Attuazione

Il processo di

implemen-tazione

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Processi decisionali – caratteristicheCon il progredire del processo il numero degli attori diminuisce

1. Durante la formulazione delle politiche il numero degli attori è sempre notevole: attori pubblici e attori sociali (partenariato)

2. La fase del decision making coinvolge un numero minore di attori: politici, tecnici e funzionari del governo

3. I decisori, nonostante i limiti posti dalle norme che ne circoscrivono la libertà, hanno una notevole discrezionalità

4. Il processo seguito per la decisione varia a seconda dei decisori e del contesto in cui essi operano

Il “decision making” non si risolve in un esercizio tecnico ma è un PROCESSO POLITICO

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Soluzione A

Soluzione B

Soluzione C

Soluzione D

Problema

Le alternative

Decidere (da latino de-caedere) significa “tagliare via”

La decisione è un processo

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Teoria delle scelta pubblica (Public Choise)

ma anche Gordon Tullock, Anthony Downs e Duncan Black (Scuola della Virginia)

Teoria economica elaborata negli Usa alla fine degli anni ‘50/60

Approccio alla scienza politica su basi economiche:

Analisi della politica non come dovrebbe funzionare ma come funziona

Analisi dei meccanismi decisionali ai soggetti decisori pubblici (politici, amministratori, funzionari,..) ipotesi di comportamento analoghe a quelle dei soggetti privati

James Buchanan Jr.Nobel per l'economia 1986

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Il Parlamento

Il Governo

I governi locali

I funzionari pubblici

Gli stakeholders

I partiti

Politici e burocrati non sono “monarchi illuminati” ma attori razionali guidati da interessi egoistici come lo sono gli agenti privati

non aspirano a promuovere il bene comune ma sono guidati dall’obiettivo

della massimizzazione dell’utilità personale (prestigio, ricchezze, potere,

benefits…)

elettori, burocrati, poteri esecutivo e legislativo, i vari gruppi diInteresse ed i partiti politici cercano di massimizzare la propriafunzione di utilità.

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I comportamenti degli attori politici

Sostengono candidati e proposte politiche funzionali ai propri interessi personali

Cercano di essere rieletti a cariche pubbliche

Si sforzano di favorire la propria carriera

Gli elettori

I burocrati

I politici

Per questo la Public choise si occupa prima ancora che degli effetti delle decisioni assunte, di studiare come vengono prese

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Ma come decidono? I modelli decisionali

• Il modello razionale• Il modello cognitivo • Il modello incrementale

• Il modello del bidonedella spazzatura

Processi razionali

Processo interamente non razionale

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Caratteristiche comuni ai vari modelli

• Il “decision making” non si risolve in un esercizio tecnico ma è un processo politico;

• Il grado di libertà dei decisori è circoscritto da regole che gli organi politici ed amministrativi devono rispettare. In particolare:1. Costituzione del Paese2. Mandato conferito ai Decision Makers da leggi o regolamenti

• Le regole stabiliscono quali decisioni possono essere prese e le procedure da seguire fornendo ai decision makers dei “canali d’azione” (complesso regolamentato di procedure per la produzione di un certo tipo di decisione)

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Homo oeconomicus

1) Il modello razionale

Quattro fasi1) stabilire gli obiettivi - i criteri per risolvere il problema (il

problema deve essere compiutamente definito)

2) individuare (tutte) le alternative per raggiungere l’obiettivo

3) valutare (tutte) le conseguenze significative di ciascuna alternativa [valutazione ex ante]

4) scegliere la strategia che risolve meglio il problema o che lo risolve al minor costo

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I presupposti per l’applicazione del modello razionale Problema ben strutturato Decisore unico (individuale o collettivo) Obiettivi non contraddittori Possibilità di fissare i fini prima e indipendentemente dai mezzi Disponibilità di tempo

Le prescrizioni istituzionali Separazione politica-amministrazione Un problema - un solo centro decisionale (no duplicazioni) Completezza nella raccolta delle informazioni (non trascurare nulla) Da evitare il decidere in condizioni di emergenza

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Modello razionale: critiche1. Limiti cognitivi alla capacità dei decision makers di considerare tutte le

opzioni possibili selezionate, che li costringono a considerare le alternative in modo selettivo (in realtà la scelta può essere effettuata tra opzioni selezionate per motivi ideologici o politici, se non casualmente)

2. Il modello prevede la possibilità che i decision makers conoscano in anticipo le conseguenze di ciascuna decisione (situazione molto rara nella realtà)

3. Ogni opzione politica comporta una serie di conseguenze favorevoli o sfavorevoli difficili da mettere a confronto

Quindi occorre adottare metodi meno pretenziosi:

a) il modello cognitivo (razionalità limitata)b) il modello incrementalec) il modello bidone della spazzatura

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2) Il modello a razionalità limitata di Simon• Le decisioni pubbliche non massimizzano i benefici

rispetto ai costi, ma tendono a soddisfare i criteri che i decision makers si impongono rispetto al caso in questione.

• Questo criterio di SATISFYCING è realistico data la razionalità limitata tipica dell’uomo.

• La ricerca delle alternative è spesso sequenziale e nella presa delle decisioni ci si affida a euristiche e routines. Herbert A. Simon

Nobel per l’economia 1978

Caratteristiche Administrative man vs. homo oeconomicus L’attenzione L’incertezza Soddisfazione invece di massimizzazione Ricerca sequenziale Le procedure operative standard o routines Intelligenza contro razionalità

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• Il processo decisionale delle politiche pubbliche è un processo politico caratterizzato da negoziazioni e compromessi tra gli

interessi dei vari decision makers (mercato politico)

LE DECISIONI SONO UN RISULTATO POLITICAMENTE FATTIBILE PIUTTOSTO CHE AUSPICABILE

Il modello a razionalità limitata di Simon, sintesi

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3) Il modello incrementale di Charles E. Lindblom

• Analisi limitata a poche alternative di policy che differiscono poco dallo status quo

• I mezzi determinano i fini, non vi è l’esigenza di determinare prima gli obiettivi e di trovare successivamente i mezzi per promuoverli

• Si presta maggiore attenzione per i difetti cui porre rimedio piuttosto che per gli obiettivi positivi da raggiungere

• Sequenza di tentativi ed errori e di revisione dei tentativi• Vengono indagate solo alcune delle possibili conseguenze

di un’alternativa presa in considerazione• Ogni attore del policy making si occupa della propria

parte del problema generale

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Il modello incrementale di Charles E. Lindblom

I decision makers applicano le politiche attraverso un processo continuo di comparazioni limitate alle decisioni precedenti che conoscono già

Le decisioni cui si arriva differiscono solo marginalmente da quelle già prese

I CAMBIAMENTI RISPETTO ALLO STATUS QUO SONO INCREMENTALI

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Le decisioni non si discostano dallo Status Quo perché

• È più facile continuare ad usare gli schemi di distribuzione già esistenti piuttosto che valutare proposte radicalmente nuove. I benefici ed i costi degli accordi attuali sono noti agli attori di policy a DIFFERENZA DELLE INCERTEZZE CHE ACCOMPAGNANO QUELLI NUOVI

• L’esistenza di procedure operative standardizzate (tipico degli apparati burocratici) tende a favorire il perdurare delle pratiche esistenti. i metodi tramite cui i funzionari identificano opzioni, metodi e criteri di scelta sono spesso stabiliti in anticipo

OSTACOLO ALL’INNOVAZIONEPERPETUARSI DI DISPOSIZIONI GIA’ ESISTENTI

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Obiezioni al metodo incrementale

Inerzia – conservatorismo Mancanza di orientamento agli obiettivi Non è democratico, relega il processo decisionale ad una

trattativa tra un gruppo selezionato di policy makers con una lunga esperienza

Adattamento alla (cattiva) pratica dei politici e degli amministratori

Non tutti gli interessi sono uguali Promuove decisioni miopi disincentivando la ricerca di soluzioni

alternative

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4) Il modello “bidone della spazzatura”

• Gli attori (A)• I problemi (P)• Le soluzioni (S)• Le occasioni di scelta (O)

Le O sono bidoni della spazzatura in cui A buttano alla rinfusa P e S. La decisione dipende dall’incontro casuale di P e S.

Il fattore tempo: la simultaneità

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James G. March Mancur Olson

Le variabili

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Il modello bidone della spazzatura

PP

P

P

PP

P

P

P

PP P

PP

P P

P

S

S SS

S

S

S

SP

S

S

SS

S

S

S

O O O

A

A

Problemi (P)Soluzioni (S)Occasioni di scelta (O)

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Il modello bidone della spazzatura

• Gli altri modelli presuppongono un livello di comprensione dei problemi e di prevedibilità delle relazioni tra gli attori che in realtà non si verifica

• Processo di “decision making” fortemente ambiguo ed imprevedibile

• Le preferenze degli attori non sono stabili e coerenti; la partecipazione degli attori è fluida e l’attenzione è incostante; soluzioni e problemi sono costrutti intercambiabili. Più problemi (e più soluzioni) premono su più occasioni di scelta.

• Il decisore estrarrà casualmente dal “bidone della spazzatura” (dalle occasioni di scelta) un problema unitamente a una o più soluzioni. Non sarà possibile effettuare una valutazione comparata delle soluzioni prescelte. Fra soluzioni e problemi solo un allineamento temporale.

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Modelli di attuazione delle scelte (implementazione)

Bottom up

importanti e spesso decisivi dettagli operativi dell’attuazione (e talvolta dell’iniziativa) di una politica pubblica vengono definiti, selezionati e tradotti in pratiche specifiche soprattutto dagli “operatori” (Street level bureaucrats) che agiscono a diretto contatto con i fruitori delle politiche pubbliche

Top Down

il processo di attuazione di una politica pubblica procede quasi linearmente dal vertice politico e burocratico che l’ha formulata e approvata alla base, ossia a coloro che sono incaricati di attuarla concretamente.

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Il contributo conoscitivo di queste analisi

• Una più esatta individuazione di quali siano le poste in gioco della vicenda politica

• Una visione meno formalistica e più aderente alla realtà dei processi decisionali

• Una migliore comprensione dei rapporti tra politica e società, tra pubblico e privato

• La tematizzazione delle retroazioni che gli outputs del sistema politico hanno su quest’ultimo

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Per oggi finiamo qui

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