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TESIS
IMPERATIVOS CONSTITUCIONALES Y GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO
COLOMBIANO
CONSTITUTIONAL IMPERATIVE AND MANAGEMENT OF COLOMBIAN
PUBLIC SPENDING
Presentado por:
LEONARDO ARTURO PAZOS GALINDO
Director:
CESAR GIRALDO GIRALDO
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
MAESTRIA EN CIENCIAS ECONÓMICAS
COLOMBIA
2015
2
TABLA DE CONTENIDO
Resumen…………………………………………………………………………….… 4
Introducción …………………………………………………………………………….5
1. Marco teórico……………………………………………………………………6
2. Diseño institucional del presupuesto colombiano ……………………......15
2.1. Aspectos generales ……………………………………………...................15
2.2. Aspectos específicos ..……………………………………………………....17
2.3. Ejecución ….…………………………………………………………...........21
3. Metodología ……………………………………………………………........ 23
4. Evidencia Empírica ………………………………………………………......25
4.1. Sobreestimación de ingresos y de PIB ………………….…………….......26
4.2. Ciclo político económico ………………..……………................................30
4.3. Aceleración y desaceleraciones del gasto ………………………………. 33
4.4. Designación de recursos en el mediano y largo plazo ………………......37
4.4.1 Operaciones de crédito Público ………………………………………….... 37
4.4.2. Vigencias Futuras …………………………………………………….……...38
4.5. Comparativo sectores entre lo aprobado y lo ejecutado ……………….. 38
4.6. Cambio del déficit fiscal durante la ejecución presupuestal….................44
5. Resultados discusión final …..……………………………………...............48
Referencias …………………...………………………………………………………50
Anexos ……………………………………………………………………………..... 59
3
Gráficas
Grafica 1. Ingresos de la nación: recaudo/aforo 2000 – 2014
Gráfica 2. Crecimiento económico PIB: observado/Proyectado 2001 – 2014
Gráfico 3. Comparativo presupuesto apropiado, ejecutado e ingresos 2000 -
2013
Gráfico 4. Incrementos netos de apropiación de gastos 2013
Gráfico 5. Apropiaciones presupuestales 2000 – 2014
Gráfica 6. Opinión del Presidente periodo 1994 2013
Gráfica 7. Evolución y destino de los recursos de FONSA 1996 - 2014
Gráfico 8. Distribución recursos sector agropecuario 2014
Gráfica 9. Evolución del presupuesto de inversión del sector agropecuario
2010 - 2014
Gráfica 10. Incrementos netos de apropiación de gastos 2013
Gráfica 11. Vencimientos deuda interna 2014 - 2033
Gráfica 12. Vigencias futuras por sectores 2015 – 2038
Gráfica 13. CONPES de importancia estratégica por sector 2003 - 2014
Gráfica 14. CONPES de importancia estratégica y ciclo político 2003-2014
Gráfica 15. Comparativo entre lo aprobado y lo ejecutado 2010 - 2013
Gráfica 16. Déficit presupuestal aforado y causado.
Cuadros
Cuadro 1. Entidades con mayores adiciones en gastos de inversión en el
Presupuesto General de la Nación. 2013.
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Resumen
En esta tesis se analiza el comportamiento del Gobierno durante la
ejecución presupuestal con el fin de evidenciar que con su intervención, ya
“institucionalizada” pero no visible, logra repriorizar y redistribuir lo aprobado por
el Congreso en la Ley Anual de Presupuesto, e incluso aumentar el déficit
presupuestal allí también aprobado.
Se demuestra que sin tener que aumentar los techos de gasto, ni
desconocer las inflexibilidades, ni desviar la designación de los recursos, el
Gobierno puede cambiar la proporción de participación de los sectores en el
presupuesto mediante actos administrativos de ejecución del presupuesto.
Para llegar a establecer este comportamiento se integran evidencias de
fuentes primarias y secundarias, que tratadas de manera independiente no eran
suficientes ni concluyentes.
El efecto de este comportamiento es el incumplimiento de imperativos
constitucionales como el principio de legalidad del gasto, de transparencia y de
equidad.
Adicionalmente, cuando las modificaciones son motivadas por intereses
particulares pueden llegar a ser actos preparatorios de corrupción.
Palabras clave: Gasto público, Principio de legalidad del gasto, ejecución
del Presupuesto público, priorización del gasto público, teoría
institucional.
5
Summary
This thesis analyzes behavior of the government during the budget
execution in order to demonstrate that the intervention because
"institutionalized" but not visible, manages to reprioritize and reallocate
approved by Congress in the annual budget law, and even increase the
budget deficit there also approved.
It is shown that without having to increase the expenditure ceilings or
ignore the inflexibilities, or divert the designation of resources, the
Government may change the proportion of participation of sectors in the
budget by administrative acts of budget implementation.
To get to set this behavior evidence of primary and secondary sources,
which were treated separately neither sufficient nor conclusive integrate.
The effect of this behavior is a breach of constitutional imperatives and
the principle of legality of expenditure, transparency and fairness.
Additionally, when modifications are motivated by private interests can
become preparatory acts of corruption.
Keywords: Public expenditure, spending legality principle, implementation
of the public budget, prioritization of public spending, institutional theory.
6
Introducción
En este trabajo se analiza la gestión del Gobierno Nacional colombiano
durante la ejecución presupuestal, partiendo de la hipótesis que en dicho
momento se produce una actividad, institucionalizada pero no visible, de
repriorización y redistribución de lo aprobado por el Congreso, quebrantando
así imperativos constitucionales como los principios de legalidad del gasto,
transparencia y equidad.
La situación se propicia porque al Gobierno Nacional Central (GNC), en
desarrollo de su función de dirección general de la economía y garante de la
sostenibilidad de las finanzas públicas, se le deposita la potestad de: a)
proyectar y proponer el presupuesto de gastos de una vigencia fiscal para ser
aprobado por el Congreso; b) vetar otras iniciativas de incrementarlo; c)
realizarle modificaciones al presupuesto aprobado por el Congreso durante su
ejecución para ajustar el gasto a los recaudos reales y; d) comprometer al
Estado a pagar obligaciones durante los siguientes periodos de gobierno en el
mediano y largo plazo. (art.334 CP y arts. 76, 77 y 78 Decreto 111/96)
Detrás de estas capacidades técnicas se ha formado un telón que cubre
decisiones gubernamentales no declaradas, las cuales se concretan a través de
una cadena de actos en el marco de la gestión del gasto público.
7
Por estas características para el desarrollo de la tesis se tuvieron en
cuenta los siguientes criterios teóricos y empíricos:
El análisis teórico se concentró en el comportamiento del Gobierno
(Presidente de la República, Ministro de Hacienda y Crédito Público –MHCP- y
Director del Departamento Nacional de Planeación –DNP-), en su
permeabilidad a intereses personales y partidistas que pretenden beneficiarse
de los recursos públicos y de permanecer en la situación privilegiada de
administrarlos o de influir en su destinación y uso.
Las teorías como el nuevo institucionalismo económico, la problemática del
manejo de fondos comunes, los contratos incompletos y la elección pública
permitieron contrastar el comportamiento del Gobierno y encaminaron la
búsqueda de evidencia empírica relacionada.
Esta evidencia se construyó de un conjunto de hechos, en tanto que
tomados de manera independiente no son explícitos ni concluyentes.
Se usaron fuentes primarias y secundarias actualizadas para analizarlas
bajo las normas actuales, las cuales se relacionaron y se complementaron con
los comparativos de cifras consolidadas de inicio y final de cada periodo fiscal,
para establecer una dirección y una tendencia de la gestión observada.
8
El resultado obtenido es que el Gobierno (Presidente – MHCP y DNP)
durante la ejecución presupuestal, haciendo uso de las mencionadas
atribuciones técnicas, sin ningún debate democrático, ha modificado lo
aprobado por el Congreso en la Ley Anual de Presupuesto, llegando a
repriorizar y redistribuir recursos públicos e incluso a incrementar el déficit
presupuestal vulnerando los principios constitucionales de legalidad del gasto y
de transparencia de los actos públicos.
El Gobierno puede preparar las condiciones desde el proceso de
proyección y aprobación del presupuesto: a) creando inflexibilidades para
siguientes presupuestos mediante la asunción de compromisos de pagos en
vigencias fiscales futuras (crédito público y Vigencias Futuras) y; b) solicitando
autorizaciones de techos de gastos sobre valorados, especialmente en periodos
preelectorales.
En la ejecución presupuestal el Gobierno puede expedir actos
administrativos de desagregación, fijación de metas y reprogramaciones de
gastos de caja, así como traslados, suspensiones y reducciones
presupuestales, sin un debate similar al surtido para la aprobación del
presupuesto, generando espacios presupuestales y excedentes de liquidez que
le permiten acelerar la ejecución de los sectores que considere estratégicos y
terminar el año aumentándoles el porcentaje de participación en el Presupuesto
Anual y en la efectiva ejecución.
9
Finalmente, con la reducción del presupuesto en esos sectores de baja
ejecución, el Gobierno puede informar que todos los sectores tuvieron un similar
y mejor porcentaje de ejecución comparándolo con el presupuesto reducido.
En cuanto a su efecto en el déficit presupuestal se evidenció que en la
etapa de ejecución presupuestal se puede aumentar el aprobado en la ley anual
de presupuesto por el Congreso, cuando se continua con el mismo nivel de
gasto al aprobado, aunque el recaudo de los ingresos hayan sido menores a los
tenidos en cuenta en dicha aprobación, o cuando no se reduce el gasto en la
misma proporción de la caída del recaudo proyectado en el presupuesto para la
respectiva vigencia fiscal.
De esta manera la tesis aporta:
1. Análisis de la etapa de ejecución, la cual ha sido muy poco estudiada,
complementado la doctrina económica sobre el trámite presupuestal, respecto de
las causas del crecimiento del gasto público y del déficit fiscal en Colombia, que
acusa a la Constitución Política por ordenar gastos rígidos y crecientes para
garantizar derechos (educación, salud, agua potable, seguridad social pensional),
así como a los compromisos de pago de la deuda, de los gastos en defensa y de
la nómina de servidores públicos.
2. Analiza el pequeño espacio de recursos flexibles frente a los gastos inflexibles
que son un determinante dentro del presupuesto apropiado.
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3. Cualifica la demanda y control social1, mejorando la transparencia, la equidad,
la sostenibilidad a largo plazo, la estabilización de la economía y la eficiencia
económica2.
La tesis se desarrolla mediante los siguientes capítulos: 1) Marco teórico; 2)
Diseño institucional del presupuesto colombiano; 3) Metodología; 4) Evidencia
empírica y; 5) Resultados.
Problema
La investigación pretende establecer la existencia de una intervención
institucionalizada pero no visible del Gobierno Nacional en la priorización3 y
distribución4 del gasto público durante la Etapa de Ejecución Presupuestal5 y su
efecto en el déficit presupuestal6.
1Wiesner, Eduardo. (2008). “[E]l desarrollo, no es tanto un problema de recursos como de economía política:
está localizado en el área donde convergen la economía y la política y sus respectivos incentivos”. 2 Mauricio Cárdenas; Carolina Mejía y Mauricio Olivera
; La Economía Política del Proceso Presupuestal en
Colombia (2006) “Si el presupuesto representa las principales necesidades de la población, tanto a nivel individual como regional y sectorial, puede convertirse en un instrumento de equidad”. “Si cumple los objetivos de estabilidad y consistencia macroeconómica, hará posible que las finanzas públicas sean sostenibles en el largo plazo”. “Si además tiene la capacidad de adaptarse a las condiciones que le impone el ciclo económico, puede servir como instrumento de estabilización de la economía”. “… si asigna los recursos a las actividades de mayor rendimiento y asegura su ejecución a través de mecanismos idóneos, se convierte en una herramienta de eficiencia económica”. 3 Priorización presupuestal de los gastos públicos: Acción de selección o escogencia del bien público a
financiar con los recursos públicos disponibles durante una vigencia fiscal. 4 Distribución presupuestal de los recursos públicos: Acción de asignar recursos a órganos ejecutores del
presupuesto para financiar bienes públicos durante una vigencia fiscal. 5 Etapas del proceso Presupuestal:
a) Planeación: Programación del gasto conforme a los ingresos proyectados y a las prioridades establecidas en la Constitución Política (CP) y en el Plan Nacional de Desarrollo;
b) Preparación: Consolida las necesidades y se concilian con la proyección de ingresos; c) Discusión y aprobación: Le corresponde al Congreso de la República, quien decide los techos
máximos de gastos para cada sector, lo que se entiende como priorización y distribución y; d) Ejecución del presupuesto: Gestión de implementación y cumplimiento de lo decidido en el
Congreso.
11
Objetivos
El objetivo general es verificar la modificación realizada por el Gobierno a lo
aprobado por el Congreso en la Ley Anual de Presupuesto durante la Etapa de
Ejecución del presupuesto.
Los objetivos específicos son: verificar cambios causados por el Gobierno
Nacional Central (GNC) durante la etapa de ejecución presupuestal, en la
priorización del gasto y distribución de los recursos públicos realizada por el
Congreso; las acciones específicas realizadas dirigidas a ese fin y; el déficit
presupuestal causado por dicha gestión en la etapa de ejecución.
1. Marco teórico
En Colombia el crecimiento del gasto y del déficit público están
relacionados con el cumplimiento de los imperativos constitucionales: Estado
Social de Derecho, transparencia, equidad, eficiencia, sostenibilidad fiscal y
principio de legalidad del presupuesto.
El Gobierno es el encargado de realizar la respectiva gestión presupuestal
y poner a consideración, mediante deliberación democrática, la distribución y
6
Déficit Presupuestal: Exceso de los gastos sobre los ingresos de un presupuesto o vigencia presupuestal. Definición del Diccionario de términos de Contabilidad Pública, 2010 de la Contaduría General de la Nación.
12
asignación de los recursos públicos requeridos, ostentando su poder de veto en
cuanto a las propuestas de aumento de gasto presentadas por los congresistas.
En la revisión teórica se encontraron principalmente trabajos que analizan
el comportamiento de los órganos de elección popular como el Congreso,
donde se considera que ellos realizan la priorización y la distribución de los
recursos públicos y, que durante la ejecución presupuestal el Gobierno solo
realiza una gestión neutra y objetiva o, que es relativamente menor el efecto de
cualquier desviación en esta etapa, supuestos de intervención del Gobierno que
este trabajo no comparte.
De los trabajos que partían del supuesto que el Gobierno no actuaba de
manera indiferente, sino que ejercía actividades interesadas y oportunistas, se
consideró pertinente tomar los que los complementaron con desarrollos
empíricos en Colombia y daban indicios sobre la manera de cumplir el Gobierno
las decisiones del Congreso en materia presupuestal.
Tratándose de un análisis del Gobierno en un proceso social reglado y
relevante como el del reparto de beneficios públicos, se consideró como marco
teórico estructurante el enfoque del nuevo institucionalismo económico, North
(1990), que permite sustraer el rol del Gobierno en el contexto de un Estado
Social de Derecho y analizarlo dentro del proceso presupuestal.
13
El conocimiento sobre la gestión pública presupuestal del Gobierno fue
adquirido inicialmente a través de la práctica directa7 y la identificación de las
dimensiones del problema con los informes de la Contraloría General de la
República y complementado con la revisión de actos administrativos y las
entrevistas realizadas a actores que han desempeñado y actualmente
desempeñan roles protagónicos en dicha gestión8.
Con esta información y la revisión de las normas que regulan este proceso
presupuestal, se estableció que existen facultades discrecionales relacionadas
con la sostenibilidad fiscal y el cumplimiento con los requisitos técnicos para
acceder a los recursos, que usadas de manera armónica y sistemática le
permiten al Gobierno Nacional repriorizar y redistribuir gastos en la Etapa de
Ejecución del Presupuesto.
La búsqueda teórica inicial se enfocó en obtener análisis de la objetividad
de las decisiones discrecionales del Gobierno y de los incentivos que pueden
desviar las conductas públicas, hacia intereses particulares o partidistas.
La característica de estas decisiones, a diferencia de las adoptadas en el
Congreso, es que no están sometidas a una publicidad, puesto que no son
adoptadas en procesos transparentes y democráticos, lo cual hizo pensar en la
7 Ejercicio profesional en el MHCP, DNP y Secretaría de Hacienda de Bogotá.
8 En el DNP y el MHCP.
14
pertinencia del análisis de la teoría de los contratos incompletos9 Seabright
(1996); Person, Roland y Tabellini (1997, 2000), donde la dificultad del control
es aprovechada por parte del servidor público.
Esta teoría aporta en establecer al Principal y al Agente y sus
características y formas de interactuar. En el caso colombiano se puede
contextualizar señalando que el constituyente primario (población) elige
gobernante y congresistas, ver Downs 1957, Brennan 199810, creando unas
obligaciones contractuales recíprocas, Sandoval (1999), asumidas
voluntariamente, unas expresamente regladas (empleados y gobernante),
mientras otras, generales y abstractas (población y Congresistas).11
El hecho que el principal (la población) no tenga la capacidad real de
controlar al Agente y que el “contrato” sea dispuesto con condiciones precarias,
provoca conflictos al exigir su cumplimiento, en relación con: el objeto, las
obligaciones, el arreglo de controversias y las razones de la terminación12, e
incentivan el aprovechamiento oportunista de los elegidos vulnerando
imperativos constitucionales.
9 Citados por Jürgen Von Hagen, Instituciones presupuestales y gasto público (2005).
10 Los votantes escogen el político sin claro fin instrumental.
11 A la población le corresponde la evaluación del cumplimiento de la gestión del gasto público respecto de
los preceptos constitucionales de equidad, progresividad, sostenibilidad y eficiencia, lo cual implica tener una capacidad y recursos disponibles para hacerlo Mckenzie (1997). Al representante le corresponde interpretar para un periodo las preferencias de la colectividad que lo eligió y abogar por ellas en la instancia de decisión, como obligación de medio y no de resultado.
12 Del objeto y las obligaciones, porque se componen de los imperativos constitucionales y de
preferencias difusas y múltiples; De los arreglos de controversias, porque es posible que grupos de minorías organizados y con capacidad política y/o económica se tomen la vocería de la mayoría de manera no transparente, parcial y transitoria, ver Downs (1957); Y la terminación del contrato, porque depende de la percepción de los individuos, quienes pueden abstenerse de votar nuevamente por ellos.
15
Es importante destacar que por el grado de especialización y de
información técnica y estadística necesaria para la gestión del gasto público, la
responsabilidad de proyectar los ingresos y gastos, desarrollando dichos
preceptos constitucionales, reposa principalmente en el Gobierno, razón por la
cual su comportamiento es objeto de esta tesis. (Rubiano y López 2004)
Otra característica es que durante la Etapa de Ejecución del Presupuesto el
Gobierno está expuesto a los mismos incentivos partidistas y particulares, que
los miembros del Congreso tienen al aprobar el Presupuesto, con la diferencia
que en esta Etapa de su ejecución ya no existe debate democrático y los
resultados de la presión son más directos y efectivos, en tanto en ella se
concreta el gasto.
Al respecto, una teoría de políticas distributivas 13 como la elección
pública14, permite analizar el mercado político desarrollado por el Gobierno.
Del análisis económico de dicho mercado se ocupa la escuela de
“Escogencia Colectiva” (Collective Choice, Buchanan y Wagner, 1977), en la
cual se identifican cinco supuestos que pueden operar, según se observará en
las evidencias, para el Gobierno colombiano:
13
Persson y Tabellini (1994, 2004). Plantean la teoría, que los votantes que pertenecen a un grupo que se
beneficia de políticas públicas dirigidas recompensan a los políticos reeligiéndolos, lo cual hace que los
políticos pueden utilizar estratégicamente las políticas distributivas para asegurar su continuación en el
cargo. 14
Persson y Tabellini (1994, 2004). Plantean la teoría, que los votantes que pertenecen a un grupo que se
beneficia de políticas públicas dirigidas recompensan a los políticos reeligiéndolos, lo cual hace que los
políticos pueden utilizar estratégicamente las políticas distributivas para asegurar su continuación en el
cargo.
16
a) Los formuladores de política quieren ser reelegidos y para ello utilizan
herramientas de política económica para mejorar el desempeño de la
economía antes de las elecciones, incurriendo en déficit fiscales;
b) El comportamiento de los burócratas y políticos es maximizador del
presupuesto público, principalmente buscando sus propios intereses y solo
entonces buscando el bienestar social, Becker 1958.
c) Los votantes juzgan el desempeño de los agentes por los bienes y servicios
públicos que estos les agencien en el presupuesto, ver Echeverry,
Fergusson y Querubín, 200415.
d) Las decisiones políticas tienen costos para los particulares y para la
sociedad; la adopción de ciertas medidas le cuestan a todos cuantos se
encuentran bajo su dominio. (Buchanan 2003)16
e) El sector privado no internaliza del todo el presupuesto del sector público y
cree que la deuda ocasiona una expansión económica.
El “clientelismo” refuerza esta teoría, al considerar que las relaciones
políticas se basan en lealtades personales y de grupo, por lo que se capturan
recursos públicos para favorecer a su clientela, Leal y Dávila (1990).
Los “ciclos políticos-económicos” (Downs 1957, Schumpeter 1968), también
16
Para profundizar sobre esta materia se recomienda ver: Robert L. Formaini ―James M. Buchanan – The Creation of Public Choice Theory, Economic Insights, Federal Bank of Dallas, Vol. 8 No 2, 2003; J.M. Buchanan ―Public Choice: The Origins of a Research Program‖, Center for the Study of Public Choice, George Mason University, 2003; Pierre Lemieux, ―The Public Choice Revolution‖, Regulation, Fall 2004; Jean-Jacques Rosa, ―Political Systems, Economics of Organization, and the Information Revolution (The Supply Side of Public Choice)‖, European Public Choice Society Meeting, Paris, April, 2001; Edgardo Enrique Zablotsky, ―A Public Choice approach to military coups d‘état‖, CEMA, August 1992; The Concise Encyclopedia of Economics, by William F. Shughart II; Dennis C. Mueller, Public Choice III, Cambridge University Press 2003; J.C. de Pablo, ―Economía con desconfianza infinita‖, AAEP, 2002; Gordon Tullock, ―Government Spending‖, 2002.
17
lo complementan con sus modelos oportunistas con expectativas adaptativas
(Nordhaus 1975, Lindbeck 1976, MacRae 1977, Assael y Larraín 1994) o
racionales (Cukierman y Meltzer 1986, Rogoff y Sibert 1988, Rogoff 1990,
Persson y Tabellini 1992), que establecen la relación entre los recursos
agenciados, la política fiscal y las épocas electorales. Para esta tesis resulta
pertinente establecer la correlación en tanto es el Gobierno quien tiene la
iniciativa y la responsabilidad de proyectar el monto de gasto. Establecer que
existen coincidencias cíclicas en uno de los indicios de actos coordinados entre
los agentes para el uso de los recursos públicos con fines electorales, y
adicionalmente, que el Gobierno siendo el sujeto técnico orientador de la
sostenibilidad fiscal, se presta para estos fines. Aunque estos indicios no
corresponden a la etapa de ejecución presupuestal, si evidencian que el
Gobierno propone montos que superan la realidad del recaudo esperado.
Los incentivos derivados de la competencia política por los recursos
públicos conduce a la teoría de la Propiedad de los Fondos Comunes, Harden y
Von Hagen (1996). El diagnóstico del problema del manejo de fondos comunes
(Weingast, Shepsle y Johnsen 1981) y de las instituciones presupuestales, es la
presencia de un nivel alto de gasto ineficiente y de déficit, Romer (2002).
Por último, otro aspecto teórico que tiene relevancia fundamental en esta
tesis, por ser aplicable especialmente a la etapa de ejecución presupuestal, es
el límite que tiene el Gobierno en la decisión de priorización y distribución de los
18
recursos públicos en un Estado Social de Derecho donde prima la división de
poderes.
Este límite en concepto de la Corte Constitucional, es el principio de la
legalidad del gasto que “(...) no es otra cosa que la concreción en el campo
fiscal del principio de legalidad de la actuación pública en general” (C-006/12)17.
Según la Corte Constitucional, para la Etapa de Ejecución del Presupuesto,
la Ley Anual de Presupuesto puede disponer un mecanismo redistributivo
(fondo especial), entre distintas entidades públicas, o entre distintas secciones,
dependencias, regionales, proyectos o subproyectos de una entidad pública,
por depender de eventos contingentes, eventuales, futuros o indefinidos que se
habrán de precisar, aclarar y definir en el curso de la vigencia fiscal
correspondiente.
No obstante, estas operaciones presupuestales no pueden implicar la
modificación de las cuantías o destinaciones aprobadas por el Congreso; ni
17 La Corte Constitucional sostiene que el Principio de Legalidad del Gasto es:
a) fundamento para legitimar el gasto en una sociedad abierta y democrática y la ley anual de presupuesto es un control democrático al poder Ejecutivo en materia presupuestal (C-006/12). b) Supone la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre legislativo y ejecutivo, el primero ordenando el gasto y el segundo incorporación en el Presupuesto General de la Nación (C-507/08 y C-006/12). c)Opera en tres momentos: las erogaciones deben ser previamente decretadas por una ley sustantiva, posteriormente apropiadas por la Ley Anual de presupuesto, para poder ser efectivamente realizadas (C-772/98) y en la etapa de su ejecución: debe existir la suficiencia de apropiación al momento de hacer la erogación (C-442/01) y mantener su destinación (C-685/96). Las “distribuciones” deben respetar plenamente la cuantía y destinación del gasto aprobadas por el Congreso y no pueden excederse los montos inicialmente aprobados en democracia (C-006/12). d)Es indelegable, el Congreso no puede autorizar al Gobierno para que, por decreto, cambie la finalidad de una apropiación sin control político; serían recursos cuyo destino no fue sometido al sistema democrático de frenos y contrapesos, serían gastos sin representación (C-685/96).
19
pueden ser traslados presupuestales ni créditos adicionales abiertos por el
Gobierno que impliquen la modificación de las cuantías o destinaciones
aprobadas por el Congreso (C-006 de 2012) 18.
2. Diseño institucional del presupuesto colombiano
2.1. Aspectos generales
En Colombia una vez expedida la Constitución, le corresponde al Gobierno
Nacional promover las normas orgánicas, cuasi constitucionales, en materia de
priorización del Gasto: Ley orgánica del Plan de Desarrollo, Ley Orgánica de
Presupuesto y Ley orgánica de distribución de recursos y competencias,
artículo 151 CP, así como su reglamentación.
Este monopolio en la iniciativa de la norma y en su reglamentación ha
propiciado una regularización dirigida a la discrecionalidad del Gobierno
18
Corte Constitucional en la Sentencia C- 685 de 1996 : Es contrario a la Constitución facultar al Gobierno para que, a través del Decreto de Liquidación del Presupuesto, previo concepto del Departamento Nacional de Planeación (DNP), efectúe traslados presupuestales entre los fondos de cofinanciación (de vías (FCV), de caminos vecinales (FNCV), de Infraestructura Urbana (FIU), para el Desarrollo Rural Integrado (DRI), de Inversión Social (FIS) e INURBE, a sea para atender los proyectos de inversión social regional). “El Decreto de liquidación no es en sí mismo un acto normativo capaz de modificar los alcances de aquello que fue aprobado en el Congreso, sino una operación destinada a clarificar los resultados del debate legislativo y especificar el gasto, todo con el fin de facilitar la correcta ejecución del presupuesto, así como el control más apropiado del mismo por parte de las distintas instancias competentes. Es claro que mediante el decreto de liquidación el Gobierno puede detallar el gasto pero no tiene la facultad, en manera alguna, de modificar su monto o su destinación, pues ello entraría en contradicción con los principios de legalidad y de especialización del gasto. (…) Para la Corte es claro que por medio del decreto de liquidación no puede el Gobierno efectuar traslados presupuestales o abrir créditos adicionales sino que para tal efecto debe presentar los correspondientes proyectos de ley, tal y como lo señala el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Otra cosa diferente es que por medio de tal decreto el Gobierno pueda ubicar en el sitio adecuado las partidas que estén incluidas en numerales rentísticos, secciones, programas y subprogramas que no estén de acuerdo con su naturaleza”.
20
Nacional, por ejemplo:
a) Las reglas fiscales cuantitativas y cualitativas fueron inicialmente
aplicadas en el nivel territorial19, y para el nivel nacional solo desde el 2003 y de
manera parcial, siendo una de las causas del desequilibrio de naturaleza
estructural y el alto nivel de la deuda20.
b) La Nacional mantiene su dinámica de proveer bienes públicos a las
entidades territoriales, Hommes (1998). Este alcance del gasto público del
orden nacional, incrementa la posibilidad de su uso oportunista por parte del
Congreso, al aprobar el presupuesto, y a su vez del Gobierno Nacional durante
su ejecución21.
c) Concentración de poder en el MHCP, en particular con capacidad de
veto22 en el trámite presupuestal, soportado en sus proyecciones de ingresos y
19
Contraloría General de la Nación, 2011, “EOP, Ley 358 de 1997, sobre endeudamiento de las entidades territoriales índices de solvencia y sostenibilidad, y de semáforos, dependiendo de los rangos de estos índices; y la Ley 617 de 2000, que, entre otras cosas, limita el aumento de los gastos de funcionamiento. Un segundo grupo de reformas, implementado en la primera década del presente siglo (2000-2010), se caracterizó por incluir herramientas plurianuales. Aquí se destacó la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF o Ley 819 de 2003), que introdujo el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) con proyecciones de las finanzas públicas a 10 años y el Decreto 4730 de 2005,(ciclo presupuestal) fruto de un intento fallido de reforma al EOP, que integra el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) en busca de la priorización, de acuerdo a la eficiencia en el gasto a mediano plazo, ordenado por entidades ejecutoras para los siguientes cuatro años. Estas dos herramientas (el MFMP y el MGMP) permiten identificar la evolución de las finanzas públicas en el mediano plazo. La LRF introdujo también otros elementos como el cálculo de pasivos contingentes, que van moviendo la contabilidad de las finanzas públicas hacia el balance, seguido por el manual del FMI de finanzas públicas de 2001. Finalmente, encontramos la Regla Fiscal recientemente aprobada en el Congreso de la República, mediante la Ley 1473 del 5 de julio de 2011, a través de la cual se busca “expedir normas que garanticen la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y contribuyan a la estabilidad macroeconómica del país”10. 20
Comité Técnico Interistitucional para Colombia; Banco de la República Regla Fiscal para Colombia 2010 21
“(…) los Congresistas influenciaban la asignación de servicios y el gobierno recompensaba o
compensaba a los gobiernos locales canalizando más o menos servicios a ellos”, Echeverry, Fergusson y Querubín (2004). 22
Ver Scartascini, Carlos, Ernesto Stein, and Mariano Tommasi. "How Do Political Institutions Work? Veto Players, Intertemporal Interactions, and Policy Adaptability."
21
gastos, logrando la aprobación de techos altos y así sus “flexibilidades” de
gasto. Ayala y Perotti (2000).
d) Flexibidad en la inflexibidad. Dentro del pequeño espacio de flexibilidad
del presupuesto, que queda luego de las inflexibilidades dispuestas por la
Constitución Política y las leyes Acosta y Ayala (2000) y Ayala (2001) y
Gandour (2008), el Gobierno tiene la capacidad de gestionarlo proponiendo
inicialmente su priorización y distribución. Y en la Etapa de la Ejecución
Presupuestal pueden concretar estas propuestas e incluso tomar liquidez de lo
inflexible, porque si bien es obligatorio apropiar las inflexibilidades no lo es el
ejecutarlas al 100%.
e) Capacidad de comprometer recursos en los siguientes presupuestos, sin
debate democrático, ni ley que ordene previamente dicho gasto: operaciones de
manejo de deuda y autorización para comprometer Vigencias Futuras, Ley 819
de 2003 y Ley 1508 de 2012.
f) Capacidad para modificar el presupuesto durante la Etapa de Ejecución del
Presupuesto, con el fin de ajustarse a la realidad del recaudo de los ingresos
proyectados, salvo para incrementar los techos aprobados por el Congreso.
Los instrumentos formales, en el orden cronológico que se usan luego de
aprobada la Ley anual de Presupuesto de Rentas y Gastos por el Congreso,
son:
i. Plan Financiero revisado
22
ii. Decreto liquidatorio de la Ley Anual de Rentas y Gastos
iii. Documento CONFIS para fijación de metas y aprobación PAC
consolidado
iv. PAC y reprogramaciones
v. Resoluciones de traslados sin cambio de destinación al interior de cada
entidad
vi. Decreto para aplazar y reducir apropiaciones del presupuestos
vii. Conceptos previos DNP para autorización vigencias futuras de Inversión
viii. Documento CONFIS de autorización para comprometer vigencias
fiscales futuras
ix. Documento CONPES para declarar proyectos de importancia
estratégica.
x. Decreto adición presupuesto recursos de asistencia o cooperación
internacional de carácter no reembolsable. El Gobierno prioriza la
destinación.
xi. Operaciones de manejo de deuda. Gobierno decide plazo de pago.
2.2. Aspectos específicos
En Colombia el Presupuesto Público se adopta mediante la Ley Anual de
Rentas y Gastos, donde se prioriza y distribuye el gasto público, aprobando el
monto máximo de gasto para los rubros de funcionamiento, inversión y servicio
de la deuda, para periodos comprendidos entre el 1º de enero y el 31 de
diciembre.
23
En la gestión presupuestal participan servidores públicos del MHCP, del
DNP y de las entidades ejecutoras, el Presidente23 y los congresistas24.
La Constitución Política establece que Colombia es un Estado Social de
Derecho y por tanto, la priorización y distribución de los recursos públicos debe
dirigirse a la prestación de bienes y servicios para la equidad, la protección de
los derechos fundamentales y el otorgamiento de capacidades productivas, en
el marco de sostenibilidad fiscal.
2.3. Ejecución del presupuesto
En la Etapa de Ejecución del Presupuesto el Gobierno debe realizar una
función básicamente de tesorería: de planeación y operación de pagos y
gestión de activos y pasivos para lograr empatar el nivel y flujo del recaudo de
ingresos y de la liquidez con el nivel y flujo de pagos, durante la respectiva
vigencia fiscal.
23
Se vinculan a la administración del Estado para, entre otras cosas, ejercer “la dirección general de
la economía” con el fin de mejorar: la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de
oportunidades y la preservación de un ambiente sano, en un marco de sostenibilidad fiscal. (art. 334 CP)
24
Los Congresistas “representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien
común”. Sus votos serán nominales y publicos, excepto en los casos que determine la ley. Son
responsables políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de su investidura.
(Art. 133 CP)
24
En caso de establecerse una disminución del ingreso proyectado, el
Gobierno puede modificar el presupuesto aprobado decretando la reducción por
un porcentaje determinado de lo apropiado y en consecuencia cada uno de los
gastos debería disminuirse en la misma proporción, salvo en los gastos rígidos
u obligatorios.
Aquí encuentra sentido la estrategia de separar recursos con
inflexibilidades. La forma ejercida por el Congreso, es que mediante leyes
sustanciales25 decreta: ingresos y gastos corrientes con destinación específica,
algunos incrementados de manera automática o, beneficios tributarios en los
impuestos del orden nacional26.
Los constituyentes del 91 se aseguraron que gran parte de los recursos
destinados para inversión se dirigieran al gasto público social27, a través de
transferencias a entidades territoriales (participación de ingresos corrientes
nacionales y de las regalías), y permitiendo las rentas con destinaciones
específicas cuando se dirigen a inversión social. (arts. 350 y 356ss CP).
El Gobierno durante la Etapa de Ejecución del Presupuesto, también ha
sido habilitado para priorizar y distribuir recursos públicos desde la ejecución
presupuestal, asumiendo compromisos para realizar pagos en algunos sectores
25
Colombia, Corte Constitucional, Sentencias C-337/93 y C-490/04, condición abjetiva del presupuesto. 26
En el Marco Fiscal de Mediano Plazo se realiza el ejercicio de cuantificar los beneficios tributarios en el impuesto sobre la renta y en el impuesto al valor agregado (IVA). 27
Colombia, Decreto 111 de 1996, artículo 41. En esta norma se encuentra la definición de gasto público social: “Se entiende por gasto Público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programadas tanto en funcionamiento como en inversión”.
25
durante varias vigencias fiscales e incluso durante posteriores gobiernos: a)
operaciones de crédito público o de manejo de la deuda cuyo flujo y horizonte
de pagos se fijan por el Gobierno de turno y; b) Mecanismo de Vigencias
Futuras28, para pagos de contratos específicos de funcionamiento o inversión.
A través de estos mecanismos realizados sin debate democrático se
inflexibilizan unos recursos en los procesos presupuestales de las siguientes
vigencias, dirigidos a sectores y regiones, sin poder ser modificadas por el
Congreso.
En lo relacionado con el crédito público, el Gobierno Nacional Central tiene
un cupo rotativo de endeudamiento, que puede utilizar mediante crédito directo
con la banca o mediante la emisión de títulos de tesorería. Una vez constituida
esa deuda se puede mejorar su perfil financiero (intereses, plazo y cronograma
de pagos), lo que se denomina “operaciones de manejo de la deuda pública”
(Decreto 2681 de 1993). Como el pago de la deuda es imperativo (art. 44
Decreto 111/96 EOP), al adquirir deuda con pagos y vencimiento en vigencias
posteriores, se suman al presupuesto gastos inflexibles.
De otra parte, aunque los compromisos que el Gobierno puede asumir en
vigencias futuras tienen como restricción inicial el periodo de gobierno, la ley le
permite comprometer hasta 10 vigencias fiscales29, si el CONPES30 declara el
proyecto de “importancia estratégica”. Posteriormente, la Ley 1508 de 2012
28
Ley 819 de 2003 y el Decreto 4730 de 2005 desarrollan esta materia. 29
Ese plazo resulta de la restricción de la Ley 819 de 2003, de tener que observarse el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual tiene un horizonte de 10 años. 30
El Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES- está conformado por el presidente, algunos ministros y secretariado por el Departamento Nacional de Planeación.
26
permite comprometer vigencias futuras hasta por 30 años si es para respaldar
una asociación pública privada APP31.
Los criterios de aprobación de una vigencia futura o de declaración de
importancia estratégica no están dispuestos en ninguna norma. Es el Gobierno
el que decide su viabilidad previo concepto del CONFIS32, auto-habilitándose.
Pero en caso de observarse iliquidez para los pagos de los gastos
inflexibles, se aplazan los pagos o se activan los recursos no corrientes:
rendimientos, utilidades, enajenaciones de activos u operaciones de crédito
público.
Mediante esta gestión del gasto público se puede llegar a vulnerar el
principio de legalidad del gasto33, priorizando y distribuyendo el gasto utilizando
los instrumentos destinados a la ejecución del presupuesto para romper la
uniformidad en el incremento o disminución de las asignaciones
presupuestales, impulsando con mayor celeridad el gasto en los sectores que el
Gobierno Nacional considere más prioritarios o estratégicos.
31
Ley 1508 de 2012, artículo 6. 32
Consejo Nacional de Política Fiscal, CONFIS. 33
Colombia, Corte Constitucional Sentencia C-192 de 1997. “El principio de legalidad del gasto
constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio, es el
Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público,
lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el
cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental. Con base en tales principios, esta
Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal
atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como
legislador extraordinario durante los estados de excepción, por lo cual son inconstitucionales los
créditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos. Es cierto pues, que no puede la
ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto.”
27
De esta manera, no basta que se realicen las apropiaciones cumpliendo
con las inflexibilidades constitucionales y legales si durante la Etapa de
Ejecución del Presupuesto se pueden agenciar por el Gobierno para que un
porcentaje de esas apropiaciones no se gasten. Así, al final de la vigencia el
Gobierno puede ejecutar lo menos priorizado y a donde relativamente se
asignaron menos recursos por parte del Congreso.
Con estos mecanismos se facilita la sobredemanda del bien público, sin
importar las cargas que esto implica: déficit y deuda. Velasco (1997), Echeverry
(2004).
3. Metodología
Esta tesis se construyó revisando las normas vigentes y varios indicios de
la gestión presupuestal del Gobierno Nacional que permitieran establecer la
posibilidad de modificación de las prioridades de gasto aprobadas por el
Congreso. Las denuncias reiteradas de la Contraloría General de la República34
CGR, fueron tenidas como referencia, en tanto la información presentada por
las demás autoridades (MHCP, DNP, BanRepública, DANE) no siempre
coincidía.
34
Se considera como fuente principal los informes de la Contraloría General de la Repùblica, Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, presupuestos solicitados, los aprobados, los ejecutados y el análisis de cada sector.
28
A partir de ellas se empiezan a enlazar con el rezago en la ejecución de
algunos proyectos de inversión y la aceleración de otros, así como con el uso
de mecanismos para aplazar las obligaciones de pago preferiblemente para
periodos de los siguientes gobiernos: las vigencias futuras, las declaratorias de
importancia estratégica y las operaciones de manejo de deuda.
Con base en dichos hechos se inició un proceso de recolección de
información teniendo como fuente principal el Marco Fiscal de Mediano Plazo y
los actos administrativos que se derivan de la Ley Anual de Presupuesto,
información sobre la cual realiza el seguimiento y control la Contraloría -CGR.
Se solicitó mediante derecho de petición de información los actos
administrativos relevantes que no se encontraban a disposición del público, en
una serie de 1998 a 2014: decreto de liquidación del presupuesto y las actas del
CONFIS de fijación de metas del PAC. Al ver que estos actos no estaban
motivados o justificados se procedió a las entrevistas con tres funcionarios que
intervienen en el proceso35. Los CONPES de importancia estratégica fueron
solicitados en su totalidad al DNP.
La revisión teórica fue acompañando el proceso de búsqueda de la
evidencia, la cual se encontró inicialmente en trabajos empíricos que se
actualizaron y otra información fue tabulada y clasificada para apoyar los otros
indicios.
35
Del DNP y del MHCP.
29
El análisis integral de lo teórico y empírico se fue logrando en la medida en
que se evidenciaron cada uno de los indicios, estableciendo en la Etapa de
Ejecución del Presupuesto la posibilidad de realizar modificaciones a las
prioridades y distribuciones del Congreso y relacionándolas con posibles
intereses particulares del Gobierno.
4. Evidencia Empírica
Es relevante informar que se parte del supuesto que una modificación del
presupuesto de gasto, durante la Etapa de Ejecución del Presupuesto, puede
ser causada por múltiples variables: estructurales y coyunturales y, derivadas
del azar de la naturaleza o, de la gestión de intereses generales o particulares
por parte del Gobierno.
Lo que se propone es evidenciar que el Gobierno Nacional con esas
modificaciones puede obtener una repriorización y redistribución del
presupuesto de gasto, e incluso el déficit presupuestal aprobado por el
Congreso.
Por ser una actuación que debe ceñirse a las normas que la regulan y
desarrollada a través de actos administrativos escritos, se consideró pertinente
iniciar la búsqueda de evidencias en los documentos de mayor impacto:
Decreto liquidatorio de la Ley Anual de Rentas y Gastos
30
Documento CONFIS para fijación de metas y aprobación PAC
consolidado
PAC y reprogramaciones
Decreto para aplazar y reducir apropiaciones del presupuestos
Documento CONFIS de autorización para comprometer vigencias
fiscales futuras
Documento CONPES para declarar proyectos de importancia estratégica.
Operaciones de manejo de deuda.
Para este efecto las evidencias se agruparon en el orden cronológico del
trámite presupuestal: a) En la Etapa de Aprobación del presupuesto en donde
se buscó establecer una intervención del Gobierno que genere condiciones que
le faciliten una repriorización y redistribución en la Etapa de Ejecución y; b) En
la Etapa de Ejecución del Presupuesto en donde se observó las posibilidades
de: impulsar unos gastos y desestimular otros; c) aplazar pagos para otras
vigencias fiscales y periodos de gobierno y; d) modificar el déficit presupuestal.
4.1. Sobreestimación de ingresos y de PIB
La sobreestimación del crecimiento del PIB y de los ingresos es una
posible estrategia del Gobierno para obtener la aprobación de techos de gasto
superiores a las posibilidades reales de recaudo y ejecución.
La información tabulada del periodo 1995 – 2003 por Rubiano y López
(2004), puede utilizarse para observar una dinámica de sobre estimación en
31
cuanto al presupuesto presentado y el aprobado y una pérdida o muerte de
presupuesto. Gráfica 1
32
En cambio, respecto al periodo 2000 - 2013, se observó que en materia de
ingresos corrientes fueron relativamente coincidentes lo proyectado y lo
recaudado, salvo en periodos preelectorales:
Gráfica 2
Ingresos de la nación: recaudo/aforo en billones de pesos
2000 – 2013
Fuente: MinHacienda, Cálculos propios
Se evidenció que el PIB usado en las proyecciones para la elaboración del
Presupuesto fue sobrestimado en 2001, 2008, 2009 y 2013, que coinciden con
periodos preelectorales y periodos de poscrisis económicas:
Gráfica 3
Crecimiento económico PIB:
observado/Proyectado en billones de pesos 2001 – 2013
Fuente: MHCP, Contraloría, Dane. Cálculos propios (1) Para los años 2010 al 2013
80,0
85,0
90,0
95,0
100,0
105,0
110,0
115,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Recaudo/Aforo (Ingresos Corrientes) Recaudo/Ingresos (Ingresos totales)
0,0
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
2001(6)
2002(6)
2003(6)
2004(6)
2005(6)
2006(6)
2007(5)
2008(4)
2009(3)
2010(1)
2011(1)
2012(1)
2013(1)
Observado/Proyectado
33
En este periodo se reemplazó la sobreestimación de ingresos corrientes por
la de recursos de capital. Este cambio mejora las condiciones de uso de
recursos en la gestión del Gobierno, porque le da respaldo económico para el
cumplimiento de las metas de gasto de inversión obteniendo recursos por
enajenación de activos o mediante operaciones de crédito público. En el
anterior periodo observado cuando no se obtenía recaudo de ingresos
corrientes el presupuesto debía ser reducido.
Gráfica 4
Comparativo presupuesto apropiado, ejecutado e ingresos en billones
Se evidenció que el Gobierno ha presentado y que el Congreso ha
aprobado, presupuestos con ingresos por encima de los recursos realmente
0
40.000
80.000
120.000
160.000
200.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Comparativo ingresos y ejecución 2000-2013 (Miles de millones de $)
Apropiaciones PGN(Aforo final)
Ingresos del PGN (Recaudo)
Recaudo Ingresos Corrientes Ejecución
34
recaudados y de los recursos ejecutados, durante los 20 años observados,
1993-201336.
Asimismo, se estableció que el Gobierno como responsable de realizar las
proyecciones de ingresos ha cambiado su metodología en la última década,
pasando de sustentar la sobreestimación con expectativas optimistas de
ingresos corrientes y de crecimientos del PIB, a la de sustentarla con ingresos
de capital.
Este es el primer indicio de la existencia de una posible intervención
planeada del Gobierno Nacional, al constituir condiciones que le faciliten
repriorizar y redistribuir en la Etapa de Ejecución del Presupuesto.
4.2. Ciclo político económico
Una vez conocido que la proyección de ingresos es una labor técnica a
cargo del Gobierno y que la sobreestimación no era casuística sino un
mecanismo de gestión presupuestal anualmente utilizado, se consideró
pertinente someter este comportamiento a la teoría del Ciclo político –
económico, la cual señala que en el periodo electoral las apropiaciones crecen,
haciendo un cuarto año de gobierno expansionista e inflacionario.
36
Esto le permite al Gobierno ejecutar los gastos que considera prioritarios (por sector o región)
al 100% del techo autorizado, mientras desacelera la ejecución de otros, que no le interesen o no le
produzcan réditos políticos o económicos, aplicándoles a estos últimos instrumentos de disciplina fiscal.
35
Al respecto, se evidenció que en el periodo 2000 al 2014, en los años
anteriores a las elecciones 2001, 2005, 2009, 2013, se solicitaron apropiaciones
con proyecciones especialmente sobreestimadas:37
Gráfica 6.
Apropiaciones presupuestales 2000 – 2014
Fuente: MHCP y CGR, elaboración propia.
Cuadro 1
vigencia fiscal presupuesto aforado incremento billones
incremento %
2000 50.294
2001 62.752 12.458 24,8
2002 66.758 4.006 6,4
2003 71.744 4.986 7,5
2004 81.707 9.963 13,9
2005 93.475 11.768 14,4
2006 105.920 12.445 13,3
2007 117.170 11.250 10,6
2008 125.290 8.120 6,9
2009 142.040 16.750 13,4
2010 149.750 7.710 5,4
2011 151.310 1.560 1,0
2012 165.610 14.300 9,5
2013 188.960 23.350 14,1
2014 203.000 14.040 7,4
Fuente: MHCP y CGR, elaboración propia.
37
Se destaca que algunas leyes dirigidas a contrarrestar esta tendencia ciclo del gasto, no evidencian
efectos significativos: la Ley 996 de 2005, ley de garantías electorales, prohíbe la contratación directa
cuatro meses antes de las elecciones programadas para mayo; la Ley 819 de 2003, ley de responsabilidad
fiscal, prohíbe adquirir compromisos de vigencias futuras que superen el periodo de gobierno (7 de
agosto), salvo que sean para proyectos de inversión declarados por el CONPES de “importancia
estratégica”37
, criterio que ha sido usado sin definición o alcance preciso, comprometiendo recursos a
mediano y largo plazo.
050
100150200250
Bil
lon
es
Series1
36
Estas cifras recogen el gasto social del Programa Familias en Acción,
que presentó incrementos en los años preelectorales 200538, 200939 y 2013.
La Universidad de Antioquia, Centro de Investigaciones Económicas –
CIE- (2002), para el periodo 1925 – 1999, realizó una regresión concluyendo
“que el gasto público social ha sido empleado con fines electorales
oportunistas” incrementando apropiación y gasto social en el último año de
gobierno, antes y durante las elecciones, con nivel de significancia 10%:
Cuadro 2
CICLO POLÍTICO Y GASTO SOCIAL
VARIABLES ADMINISTRACIÓN SOCIAL SEGURIDAD TOTAL
GT (-1) -0,4397
(-3,88)*
0,4142
(4,00)*
2,2699
(2,61)**
0,0441
(0,37)
GT (-2) -0,1405
(-1,17)
-0,1735
(-1,51)
-0.1955
(-1,80)
-0,1981
(-1,76)
GT (-3) -0.2521
(-2,08)**
0,1736
(1,51)
0,1329
(1,21)
-0,2514
(-2,26)**
GT (-4) -0,1446
(1,19)
-0,5645
(-5,45)*
-0,4233
(-4,00)*
-0,1557
(-1,34)
GT (-5) -0,0950
(-0,80)
GT (-6) -0,0828
(-0,74)
HL 40,957 -0,0822
38
Con el CONPES 3359 del 2005, se fundamenta un crédito externo para el financiamiento del Programa Familias en Acción por US 85 millones (DNP 2010, pág. 78). Aunque no se ejecutaron en el 2005, se generó la expectativa de la inversión en gasto social en el electorado. 39
En diciembre de 2008 se contrató un nuevo crédito con el Banco Mundial, 636,5 millones de dólares para ser ejecutados en el 2009. La participación del ICBF se incrementó significativamente: Convenios 13 y 29 por $426.988 millones y $ 118.000 millones, respectivamente. La ejecución presentó problemas legales, pero surtió efecto en su momento generando expectativas en el electorado. (DNP 2010)
37
Valor 1 año de 4
de Gobierno
liberal
(3,53)* (-2,25)**
CP
Crecimiento del
producto
0,0418
(1,70)
CP7 0,0234
(1,60)
FN 24,138
(2,04)*
T.I.
Términos de
intercambio
93,692
(3,47)*
-0,1065
(-1,36)
Y (-1) 1,0938
(1,53)
Y -599,265
(-2,54)*
2,6641
(3,13)*
FEE -0,2020
(-2,69)**
FE 0,2479
(2,48)*
Cte. -93,358
(-4,06)*
-0.0034
(-0.20)
0,0499
(1,76)
-0,010
(-0,74)
R2
R= periodos
crecimiento PIB
a tasas
negativas o muy
bajas
0,42 0,46 0,53 0,32
DW 2,09 2,16 2,09 2,03
Estadísticas t entre paréntesis
*significativo al 1%. **significativo al 5%.
38
Mediante esta regresión determinaron la correlación entre las variables
Administración, Social y Seguridad (variables independientes) para los ciclos en
el periodo40.
Con esta información (4.1 y 4.2), se observa la posible existencia de un
interés partidista o particular del Gobierno en la gestión presupuestal.
4.3. Aceleración y desaceleración de gasto en sectores
Sobre esta posibilidad de intervención del Gobierno es necesario
presentar los actos administrativos que posibilitan las repriorizaciones y
redistribuciones, gracias a la falta de exigencia de sustentación o motivación de
las modificaciones del presupuestales en las normas que regulan la materia.
Lo destacable es que estas normas que regulan el trámite presupuestal
han sido precisamente diseñadas y consolidadas por el Gobierno Nacional
durante los últimos 25 años.
Se inicia con sanción de la Ley de Presupuesto, a partir de ahí el
Gobierno debe expedir el Decreto de Liquidación mediante el cual lo discrimina
dentro de los techos allí establecidos. No obstante, el Gobierno ha incluido en
40 El estadístico R2, mientras más cerca esté de 1 o de -1, mejor es la correlación con la variable
dependiente. Los R2 están entre 0,32 y 0,53, siendo aceptables para nuestra evidencia.
39
algunos rubros la obligación de obtener autorizaciones previas del Ministerio de
Hacienda o del DNP41 con lo cual puede desacelerar su ejecución.
Posteriormente, el Consejo Nacional de Política Fiscal –CONFIS- fija las
metas de gasto del Plan Anual de Caja –PAC-, con el fin de que las entidades
ejecutoras se supediten a los ingresos reales. En este acto el Gobierno puede
fijar metas generales o diferenciales favoreciendo el nivel de gasto de algunos
sectores, a través de la misma condición de concepto previo de las dos
mencionadas autoridades.
Durante la ejecución el Gobierno – MHCP, tiene la posibilidad de
reprogramar el PAC de un sector o entidad con documentos que pueden no
contener la motivación.
Para los proyectos de inversión el DNP debe emitir concepto de
viabilidad técnica, momento en el cual también puede acelerar o desacelerar los
programas o proyectos que considere estratégico.
Adicionalmente, el Gobierno puede expedir los decretos de suspención o
reducción del presupuesto determinando el sector que resulte afectado por esta
decisión.
41
Informes de la Contraloría General de la Repùblica, Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro,
Vigencia Fiscal 2013.
40
Para hacer visible la gestión del Gobierno Nacional en la Etapa de
Ejecución del Presupuesto a través de los actos administrativos se escogió el
periodo de más mala percepción pública del Presidente Santos, coincidiendo
con la época preelectoral y la expectativa de ser reelegido42y de las mejores
condiciones: Reglas fiscales vigentes, período con mayor información,
coyuntura que facilita la visibilidad de estas prácticas y sus efectos directos y,
acceso a instrumentos (actos administrativos) relevantes:
Gráfica 7
En respuesta a la mala imagen por causa de la coyuntura del sector del
campesinado, el Gobierno impulsó el incremento al presupuesto del sector a
finales del 2013 y principios de 2014 y disminuyó la ejecución de otros43. En el
42
Esta caída no tuvo precedentes, su desaprobación creció 21 puntos y el máximo histórico había sido 17; según las estadísticas la favorabilidad nunca había caído 28 puntos, lo máximo había sido 16 puntos en dos meses del expresidente Samper y de Santos, solo comparable con la del expresidente Andrés Pastrana en sus últimos meses, después de la crisis del proceso de paz con la FARC en el Caguán. La coyuntura producida por unas exigencias sociales de sectores y regiones que tradicionalmente no son beligerantes (Nariño y Boyacá), coincidió con la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, la caída de los precios del café, el inició del punto agrícola y de tierras en la negociación del Gobierno con la FARC en Cuba, y sobre todo, con el periodo preelectoral en la que el Presidente estaba interesado en su reelección presidencial. 43
Dispone en el artículo 91 de la Ley Anual de Presupuesto; el art. 3 de la Ley 1694 de 2014 y; el Decreto 355 del 19 de febrero de 2014 diversificar los subsidios y ampliar los recurso disponibles.
41
Fondo Nacional de Subsidios FONSA, se refleja la disposición de recursos para
tal fin:
Gráfico 8
Evolución y destino de los recursos de FONSA
Fuente Min-agricultura.
La inversión del sector agropecuario, especialmente en el año 2013 y
primer semestre de 2014, pasa de 1,82 billones en 2010 a 3, 27 en 2014.
Gráfico 9
Fuente Min-agricultura.
El consolidado de priorizaciones en época preelectoral donde se observa
la aceleración y desaceleración de sectores se presenta en el Gráfico 10 y en el
Cuadro 1:
12
FONSA
Evolución y destino de los recursos del FONSA
• Compra de cartera Ola Invernal y Heladas.
• Compra de cartera Palmicultores de Tumaco.
Total Beneficiarios a 2013
4.160
• Gastos administrativos.
• GMF a partir de 2013 • Gastos de cosecha. • Arancel Judicial. • Seguros de vida
Líneas
Otros Gastos
(*) En 2011, de los $40 mil millones apropiados en diciembre de 2011, la Junta Directiva trasladó $38 mil millones al PRAN. El saldo restante de $2 mil millones se dejó a disposición del FONSA. Para 2014 se asignará un total de $200mm.
Fuente: MHCP- MADR
Apropiaciones finales (1996 – 2014)
75.000
55.000
20.400
8.100 -
11.073
- 7.160
2.000
134.141
-
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
Mile
s de
mill
ones
de
$ c
orri
ente
s
42
Gráfico 10
Cuadro 1 Entidades con mayores adiciones en gastos de inversión en el PGN
Min
Públ
Rest
Tota
en i
F
78
isterio de Hac
ico - Gestión ge
to de entidades
al
Fuente: SII
En térm
inversión fu
Fuente: SIIF; Cálc
En la p
3,68
3,
2
Resto de
Minhaci
SENA
Fondos
Fondo d
Unidad
Minedu
cienda y Créd
neral
IF; Cálculos CG
minos porcen
e el siguient
culos CGR
osición cont
11,69
,05
2,96
2,86
2,711,82
Mayo
e entidades
ienda Gestión ge
de la Protección S
de las TIC
de Reparación a V
cación Gestión ge
dito Implement
Transporte
de Monterí
GR
ntuales y sól
te gráfico:
traria, se reg
16,77
1,82
21,61 1,5
ores adiciones p
neral
Social
Víctimas
eneral
tación Sistem
e Público de pasa
ía
o por entida
Gráfico 3.12
gistraron ma
54 1,49 1,26
por entidad g%
Ins
De
Mi
Mi
Un
Mi
ICF
ma Estratégic
ajeros para el mu
ad el compor
ayores dism
gastos de inver
stituto Nacional de
pto para la Prospe
nagricultura Ges
nisterio de Protec
idad de Servicios P
ntransporte Gest
FB
co de
unicipio
61
2.574
5.507
rtamiento de
minuciones en
46,75
rsión
e Vías
eridad Social
tión General
cción Social
Penitenciarios y Ca
tión general
1.395,4
4.686,8
7.276,2
e las adicion
n el Fondo
arcelarios SPC
1,11
46,75
100,00
nes
de
43
La evidencia 4.3 permite verificar que el Gobierno tiene herramientas que
le permiten repriorizar y redistribuir el gasto público en la Etapa de
Ejecución del Presupuesto, en función de intereses específicos y
particulares, sin llegar a calificar el interés.
4.4. Designación de recursos en el mediano y largo plazo
En la Etapa de Ejecución del Presupuesto también se evidenció que el
Gobierno puede priorizar y distribuir recursos previamente, sin someterse al
debate público en el Congreso, inflexibilizando presupuestos futuros.
4.4.1. Operaciones de crédito Público
El Gobierno, previa autorización del Congreso para endeudarse, está
facultado para establecer el momento del pago, e incluso reprogramar los
previstos para la vigencia fiscal en curso, utilizando Operaciones de Manejo de
la Deuda, con lo que puede liberar recursos para otras prioridades.
El Gobierno actualmente ha dispuesto un flujo de pago de la deuda interna
hasta el 2033 y externa hasta el 2044, separando un monto de recursos para
los próximos 30 presupuestos anuales, pudiendo en esas ejecuciones utilizar
las mencionadas Operaciones de Manejo de Deuda con lo que se le posibilita
repriorizar y redistribuir el presupuesto.44
44
Ver informe del MHCP http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/creditoydeudapublicos/Deuda
44
Gráfica 11
Vencimientos deuda interna 2014 - 2033
4.4.2. Vigencias futuras
En la Etapa de Ejecución del Presupuesto se evidenció que el Gobierno está facultado para comprometer recursos de otras vigencias, en gastos muy específicos, por tratarse recursos para contratos de bienes y servicios concretos. En el Marco Fiscal de Mediano Plazo -MFMP tiene asignado unos cupos de Vigencias Futuras hasta el año 2038 y definidos sus sectores:
Gráfica 12 Vigencias futuras por sectores 2015 - 2038
45
4.4.3. CONPES de importancia estrategica.
En la Etapa de Ejecución del Presupuesto, el Gobierno puede
autohabilitarse para comprometer mediante el mecanismo de Vigencias
Futuras, recursos de los próximos gobiernos para financiar los contratos
específicos sin someterse al debate democrático.
Desde noviembre de 2003 a la fecha el CONPES ha aprobado 92
proyectos de importancia estratégica; 61 de ellos en los años preelectorales: 11
en el 2005, 24 en el 2009 y 26 en el 2013. Mientras que en los años electorales
aprobó 13: 1 en el 2006, 7 en el 2010 y 5 en el 2014. Para el 2010 se contaban
$19,7 billones comprometidos durante el periodo 2002 – 2010 para ser pagados
hasta la vigencia 202745: Gráfica 13
Se destaca el poco desarrollo del sector agrícola y el impulso que tuvo la
infraestructura.
45
Contraloría General de la Nación, 2011, Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro. pag 19.
12
1 2 6
47
4 5 2 4 2 3 2
Conpes
CONPES de importancia estratégica por sector 2003 - 2014
Infraestructura Agua Industria Agricultura
Comunicaciones Infraestructura Transporte Paz
Vivienda Fuerza Pública Infraestructura Energía
Minería Educación Varios
46
Gráfica 14
Se observa la influencia del ciclo político tratado en el 4.2 pero lo
relevante es la capacidad del Gobierno Nacional Central para autohabilitarse
para comprometer recursos de los siguientes gobiernos sin el debate público
del Congreso.
4.5. Comparativo ponderaciones por sectores entre lo aprobado y lo
ejecutado.
Se evidenció para el periodo 2010-2014 (Santos I) que de los 27
sectores, existe comportamiento prociclo político en 12: defensa, educación,
vivienda, hacienda, comercio e industria, agricultura, cultura, deporte y
recreación, transporte, rama judicial, ambiente y relaciones exteriores. Pero
solo en 4 de estos, la ejecución supera la apropiación inicial: defensa,
1 1
11
1 4 4
24
7
3 3
26
5
Conpes
CONPES de importancia estratégica y ciclo político 2003-2014
2003 2004 2005 2006 2007 2008
2009 2010 2011 2012 2013 2014
47
educación, vivienda y relaciones exteriores, dejando la apropiación expectativas
en electorado.
Gráficas 15
Comparativo entre lo aprobado y lo ejecutado 2010 - 2013
1,59 1,50
1,75
2,60
1,441,25
1,59
2,41
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
AGROPECUARIO
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
0,40
0,300,32
0,390,37
0,300,28
0,30
0,00
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
0,30
0,35
0,40
0,45
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
0,34
0,33 0,33
0,30
0,35
0,33
0,32
0,30
0,27
0,28
0,29
0,30
0,31
0,32
0,33
0,34
0,35
0,36
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
CIENCIA Y TECNOLOGÍA
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
0,44
0,51
0,62
0,75
0,440,49
0,61
0,74
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
0,80
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
1,071,12 1,14
1,051,03 1,03
1,16
0,96
0,00
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
1,20
1,40
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
COMUNICACIONES
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
0,36 0,350,33 0,32
0,37
0,330,31 0,31
0,00
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
0,30
0,35
0,40
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
CONGRESO
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
48
0,21 0,21
0,270,29
0,20 0,20
0,270,28
0,00
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
0,30
0,35
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
CULTURA
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
19,88
18,97
18,5518,32
20,76
19,3619,15
18,74
17,00
17,50
18,00
18,50
19,00
19,50
20,00
20,50
21,00
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
DEFENSA Y POLICÍA
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
0,130,15
0,260,27
0,13 0,14
0,230,25
0,00
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
0,30
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
DEPORTE Y RECREACIÓN
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
19,49
18,77
18,09
17,50
20,92
19,96
18,7218,36
15,00
16,00
17,00
18,00
19,00
20,00
21,00
22,00
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
EDUCACIÓN
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
0,15 0,14 0,140,15
0,110,10
0,110,11
0,00
0,02
0,04
0,06
0,08
0,10
0,12
0,14
0,16
0,18
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
EMPLEO PÚBLICO
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
1,49 1,49
1,59 1,58
1,53
1,47
1,54
1,57
1,40
1,42
1,44
1,46
1,48
1,50
1,52
1,54
1,56
1,58
1,60
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
FISCALÍA
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
7,897,39
7,90
9,94
7,77 7,568,03
9,60
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
HACIENDA
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
6,13 5,95
6,83 6,63
5,30 5,47
6,53 6,35
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
INCLUSIÓN SOCIAL Y RECONCILIACIÓN
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
49
0,22 0,22
0,26
0,30
0,20 0,20
0,230,25
0,00
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
0,30
0,35
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
INFORMACIÓN ESTADÍSTICA
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
0,36
0,32
0,170,16
0,36
0,27
0,140,13
0,00
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
0,30
0,35
0,40
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
INTELIGENCIA
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
2,90
5,68
2,072,37
2,77
5,77
1,852,26
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
INTERIOR Y JUSTICIA
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
2,26
2,54
2,17
2,432,24
2,46
2,112,32
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
MINAS Y ENERGÍA
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
0,92
0,87
0,92 0,92
0,89
0,81
0,85 0,85
0,74
0,76
0,78
0,80
0,82
0,84
0,86
0,88
0,90
0,92
0,94
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
ORGANISMOS DE CONTROL
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
1,02
0,82 0,82
0,490,57
0,37
0,47
0,31
0,00
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
1,20
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
PLANEACIÓN
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
0,31 0,29
0,72
0,45
0,290,27
0,69
0,43
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
0,80
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
1,75
1,84
1,90
1,96
1,79
1,73
1,85
1,95
1,60
1,65
1,70
1,75
1,80
1,85
1,90
1,95
2,00
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
RAMA JUDICIAL
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
50
Fuente: MHCP y CGR, elaboración propia.
4.6 Déficit presupuestal durante la ejecución presupuestal
Se evidenció que durante la ejecución presupuestal se aumentó el déficit
presupuestal en 2010 y 2011:
0,73
0,57
0,39
0,45
0,75
0,52
0,350,41
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
0,80
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
REGISTRADURÍA
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
0,360,33
0,50
0,44
0,34 0,34
0,51
0,46
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
RELACIONES EXTERIORES
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
23,50
22,9023,15
21,51
24,62
23,59 23,71
22,07
19,50
20,00
20,50
21,00
21,50
22,00
22,50
23,00
23,50
24,00
24,50
25,00
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
SALUD, PROTECCIÓN SOCIAL Y TRABAJO
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
4,09
4,66
6,455,93
3,41
4,06
5,91 5,75
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
TRANSPORTE
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
1,981,79
2,382,49
1,06
1,61
2,48 2,54
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
2010 2011 2012 2013
Porcentaje
VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO
Participacion apropiacion Participacion ejecucion
51
Gráfica 16
Fuente información CGR y MHCP, elaboración propia.
Es pertinente aclarar que el crecimiento del gasto, el déficit y la deuda
pueden responder a decisiones eficientes, presentes en diferentes proporciones
en cada presupuesto, como estrategias anticíclicas de reactivación de la
economía y mejoras generales del bienestar social 46 . O a razones de
crecimiento de las funciones de un Estado cada vez más sofisticado, que una
vez asume responsabilidades tiene dificultades políticas de sustraerse de ellas
Wagner (1883, 1890).
También pueden tener causas no deseadas como los intereses particulares
o partidistas, clasificadas por Person y Tabellini (1994)47 , Allesina y Perotti
46
Para profundizar sobre este tema se recomienda: http://www.personales.ulpgc.es/jbrito.daea/8.%20teoriagastopublico.pdf; Tercera parte: Gastos e ingresos públicos.7. teoría del gasto público.(ver Albi, Emilio; Contreras, Carlos; González Páramo, José ma; zubiri, ignacio: teoría de la hacienda pública. editorial Ariel, Barcelona, 1992; Albi, Emilio; González-Páramo, José Manuel; López Casasnovas, Guillem: gestión pública. fundamentos. técnicas y casos. ariel economía. editorial ariel, Barcelona, 1997; Lagares Calvo, Manuel J. (coordinador): manual de hacienda pública. instituto de estudios fiscales, escuela de hacienda pública - Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid, 1995; Pablos Escobar, Laura de y Valiño Castro, Aurelia: Economía del gasto público: control y evaluación. editorial cívitas, 2000 y stiglitz, joseph: la economía del sector público. Antoni Bosch, editor, Barcelona, 1988.
47 Explican los déficit persistentes a través del análisis de cuatro causas de índole político:
2010 2011 2012 2013 2014
Déficit % PIB Incial 3,80% 2,80% 2,60% 2,40% 2,30%
Déficit % PIB Final 4,60% 3% 2,40% 2,40% 2,42%
0,00%0,50%1,00%1,50%2,00%2,50%3,00%3,50%4,00%4,50%5,00%
Tít
ulo
de
l e
je
Déficit presupuestal aforado y causado
52
(1995)48. Daniel Castellanos (2004) recoge estas clasificaciones y propone unas
causas para Colombia: Inestabilidad política y deuda estratégica49; Elecciones y
ciclos políticos: señalización de capacidades políticas 50 ; Redistribución I:
estabilidad retardada 51 ; Redistribución II: política intergeneracional 52 y;
Redistribución III: fondo común de recursos.
Respecto de estos incentivos para generar déficit, Jurgen von Hagen 53
propone como soluciones:
Elecciones y ciclos políticos; Inestabilidad política y deuda pública; Redistribución y; Reforma económica y el statu quo. Alesina, Alberto; Tabellini, Guido (1990). “A Positive Theory of Fiscal Deficits and Government Debt”, en Review of Economic Studies, No. 57, Tabellini, Guido; Alberto Alesina (1990). “Voting on the Budget Deficit”, en American Economic Review, No. 80, marzo, pp. 37-49. Reimpreso en Persson y Tabellini (editores) (1994). Monetary and Fiscal Policy, Volume 2: Politics, Cambridge, MA, The MIT Press. Para presentaciones del libro de texto, véase Persson y Tabellini (1990), Macroeconomic Policy, Credibility and Politics, Vol. 38, Fundamentals of Pure and Applied Economics Series, Macroeconomic Theory Section (directores editoriales Jacques Lesourne y Hugo Sonnenschein), Chur, Harwood Academic Publishers; Drazen, Allan (2000). Political Economy in Macroeconomics, Princeton, Princeton University Press; Persson y Tabellini (2000), Political Economics: Explaining Economic Policy, Cambridge, MA, The MIT Press; o Romer, Op. Cit. (2002).
48 Consideran seis causas: Formuladores de política oportunistas y votantes ingenuos (ilusión fiscal);
Redistribución intergeneracional; La deuda como variable estratégica; Conflictos de distribución entre grupos sociales o partidos políticos; Intereses geográficamente dispersos, y Efectos de instituciones presupuestales. 49
Relacionada con los temas de “Inestabilidad política y deuda pública” de Persson y Tabellini y con el de “Deuda como variable estratégica” de Alesina y Perotti; resaltada igualmente por Persson y Svensson (1989) y Alesina y Tabellini. La teoría explica la acumulación de un alto nivel de deuda ineficiente por parte de un gobernante con el fin de restringir gasto del sucesor. El Agente sabe de la probabilidad de ser reemp5lazado por otro con preferencias distintas, en consecuencia tratará de usar los recursos para influir en las decisiones futuras de política en la dirección deseada.
50 Relacionado con la primera teoría de Persson y Tabellini antes citada, se traduce en la necesidad de los
gobernantes de aumentar el suministro de bienes públicos, sin importar el déficit, para demostrar su capacidad. Rogoff (1990).
51 Relacionado con el numeral 4º de Persson y Tabellini “Reforma económica y el statu quo” y con el tema
5º de Alesina y Perotti “Intereses geográficamente dispersos”. Sobre desacuerdos de distribución de las obligaciones para la disminución del déficit, que puede demorar la aplicación de las reformas fiscales necesarias (Drazen 2000). Los grupos políticos deben acordar las cargas del ajuste fiscal pero la asimetría de la información genera desconfianza, sobre el costo que le implica a los otros. El primero podría soportar una fracción mayor a la que le correspondería, “guerra de espera”, demorando las reformas necesarias. 52
Relacionado con el tema 2º de Alesina y Perotti, y es una parte del tema 3º de Persson y Tabellini. La política de la redistribución intergeneracional puede causar déficit (Cukierman y Meltzer, o Tabellini). En los sistemas pensionales “de prima media”, se aprovecha de los contribuyentes jóvenes, incluso de los que no han nacido.
53Jürgen Von Hagen, Instituciones presupuestales y gasto público, Publicación Word Bank, editada por
Anwar Shah (2005).
53
a) Imponer controles ex ante sobre el alcance de las opciones que puedan
escoger los políticos con respecto a las finanzas públicas54.
b) Fortalecer la responsabilidad y la competencia entre los políticos
elegidos, aumentando sus incentivos para poner en práctica las políticas
que prefieren los electores y asegurar su posición en el cargo55.
c) Estructurar los procesos de toma de decisiones sobre finanzas públicas
entre los autores de políticas en formas que los obliguen a reconocer más
completamente los beneficios y costos sociales marginales de sus
políticas56.
Otras fórmulas apuntan a mecanismos externos como el poner al político en
competencia (Eggertsson 1990)57 o, el de monitorear agentes con otros agentes
(Varian, 1990)58, caso de los partidos políticos de oposición, con espacio para
denunciar los intereses de los otros y ser escuchados, o el soportarse en
Constituciones Fiscales sólidas, Buchanan y Tullock (1977).59
54
Estos controles en el caso colombiano pueden referirse a límites de gasto, del déficit, del endeudamiento, y de los beneficios tributarios. No obstante, esto implica inflexibilidad para que en un momento dado se puedan adoptar medidas más eficientes o las medidas anticíclicas. 55
Juan Carlos Echeverry, Leopoldo Fergusson y Pablo Querubín; la batalla política por el presupuesto de la nación. Complementando, esta estrategia se considera (Echeverry 2004) pertinente además de la asignación de responsabilidades, la internalización de los costos de provisionar los recursos y la obligación de sustentar sus decisiones. Esto último, se conecta con la tercera propuesta de Hagen. 56
Esto significaría desde la economía, un problema de costos y beneficios y de marginalidades decrecientes relacionadas con el reparto de bienes públicos (puros e impuros). Implica entonces la existencia de una población calificada, con demandas políticas de mediano y largo plazo, que permita que las “mejores” sustentaciones prosperen al ser sometidas a las decisiones adoptadas por las mayorías. 57
Carlos Alberto Sandoval; Instituciones Macroeconomicas Evaluación de los Arreglos Institucionales 58
Ibídem 59
Buchanan y Tullock (1977), parten del positivismo dada la incertidumbre que existe en los
individuos y que los llevan a buscar normas fundantes ventajosas para todos los sujetos y los grupos sociales.
54
En el caso del GNC, su manejo no visible hace ineficaz los incentivos
relacionados con controles, si los controles no existen o no pueden realizarse,
bien por las dificultades del Principal de realizar un seguimiento y de otro lado,
por la discrecionalidad permitida en procura de la sostenibilidad fiscal.
55
5. Resultados
Del análisis realizado se observa la existencia de normas presupuestales
y de reglas fiscales en Colombia, promovidas por el Gobierno (Presidente –
MHCP y DNP) , que lo proveen de flexibilidades y discrecionalidades durante la
Etapa de Ejecución Presupuestal, para que en el marco del control de la
economía y la sostenibilidad fiscal, ajuste el gasto público a la realidad
económica.
Bajo esta regulación prudencial se ha formado un telón técnico que cubre
al Gobierno y a los posibles intereses particulares y partidistas que lo presionan
cotidianamente para beneficiarse de los recursos públicos.
A través de esas potestades el Gobierno ha modificado lo aprobado por
el Congreso en la Ley Anual de Presupuesto, llegando a repriorizar y redistribuir
recursos públicos e incluso a incrementar el déficit presupuestal, vulnerando el
principio constitucional de legalidad del gasto y el principio de publicidad y
transparencia de los actos públicos.
Para este fin el Gobierno puede preparar las condiciones desde el
proceso de proyección y aprobación del presupuesto: a) creando inflexibilidades
para presupuestos siguientes mediante la asunción de compromisos de pagos
en presupuestos posteriores (crédito público y vigencias futuras) y; b)
56
solicitando autorizaciones de techos de gastos sobre valorados, especialmente
altos en periodos preelectorales.
Luego el Gobierno, durante la ejecución presupuestal, expide actos
administrativos de desagregación, fijación de metas y reprogramaciones de
gastos de caja, así como traslados, suspensiones y reducciones
presupuestales, sin un debate similar al surtido para la aprobación del
presupuesto.
De esta manera, la tesis “Los imperativos constitucionales y la gestión
del gasto público” es una denuncia documentada del manejo inconstitucional de
los recursos públicos por parte del Presidente de la República, el MHCP y el
DNP.
Es necesario que a partir del presente análisis se continúe ordenando y
encadenando el ejercicio del Gobierno en la gestión del gasto público y
diseñando mecanismos que mitiguen sus efectos negativos y corrijan las
prácticas a través de instrumentos de seguimiento, control y evaluación abierta.
57
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65
Anexos
Anexo 1. Lista de documentos CONPES de importancia estratégica.
CONPES ASUNTO FECHA
3253 importancia estratégica del programa de modernización empresarial en el sector de agua
potable y saneamiento básico
10/11/2003
3315 inversiones estratégicas prioritarias en zonas portuarias de colombia 25/10/2004
3347 importancia estratégica del proyecto “construcción de la pequeña central hidroeléctrica (pch)
de guapi e interconexión costa pacífica”
18/04/2005
3350 empresa de acueducto y alcantarillado de san andrés: proyecto de importancia estratégica
para el país en el marco del programa de modernización empresarial del sector
18/04/2005
3351 importancia estratégica del plan de saneamiento de los caños de la cuenca oriental de la
ciudad de barranquilla
25 Abril de 2005
3357 autorización a la nación para contratar un emprestito externo con el gobierno de españa
hasta por us$ 146 millones, o su equivalente en otras monedas, con el fin de financiar
parcialmente el proyecto “construcción del distrito de riego triangulo del tolima”; asi
como declarar su importancia estrategica nacional.
13 Junio de 2005
3361 proyecto de importancia estratégica
sistema integrado de informacion financiera – siif nacion ii
27 de Junio de
2005
3362 importancia estratégica de la construcción de la presa el cercado y las conducciones
principales hacia las areas de rancheria y san juan del cesar
14 de Julio de
2005
3381 importancia estratégica de los recursos de inversión regional - agua potable y saneamiento
básico
10 de Octubre de
2005
3389 importancia estratégica de la construcción del proyecto las
ánimas – nuquí
24 de octubre de
2005
3391 importancia estratégica proyecto vial rumichaca – pasto – chachagüí 31 de Octubre de
2005
3395 importancia estratégica de los laboratorios de paz en colombia desarrollados con la
cooperacion
financiera no reembolsable de la comunidad europea
17 de Noviembre
de 2005
3403 importancia estratégica del programa de subsidio familiar de vivienda 12 de Diciembre
de 2005
3422 Importancia estratégica del sistema doble calzada Corredor Vial Buga - Buenaventura. 27 de Abril de
2006
66
3470 Importancia estrategica del Plan de Inversiones para garantizar la prestación de los servicios
de acueducto, alcantarillado y aseo en el municipio de Quibdó.
30 de Abril de
2007
3476 Importancia estratégica de los macroproyectos de Vivienda de Interés Social en Cali y
Buenaventura
9 de Julio de 2007
3485 Importancia estratégica del Proyecto Cruce de la Cordillera Central – Túnel II Centenario (La
Línea)
27 de Agosto de
2007
3490 estrategia institucional para el desarrollo del macroproyecto urbano - regional del aeropuerto
eldorado de Bogotá 01/10/2007
3512 Importancia estratégica del Proyecto de Concesión Sistema Ferroviario Central 7 de Abril de 2008
3536 Importancia estratégica de la etapa 1 del “Programa Corredores Arteriales Complementarios
de Competitividad”
18/07/2008
3556 Declarar la importancia estratégica Nacional del Proyecto “Construcción del Distrito de
Riego Tesalia-Paicol” y autorizar a la Nación para su financiación parcial
11 de Diciembre
de 2008
3561 Importancia estratégica del proyecto “Reposición, Modernización y Ampliación de la Flota
Aérea de Satena”
29 de Diciembre
de 2008
3565 Importancia Estratégica del Proyecto de Generación Termoeléctrico a Carbón Gecelca 3 03/02/2009
3571 Importancia Estratégica del Proyecto Vial “Autopista Ruta del Sol” 09/03/2009
3573 Sistema integrado del servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros del valle de
Aburrá – seguimiento y modificación 16/03/2009
3572 sistema estratégico de transporte público de pasajeros para la ciudad de Armenia 16/03/2009
3579 lineamientos para implementar el proyecto satelital de comunicaciones de Colombia 25/03/2009
3581 Importancia Estratégica del Proyecto Concesión de la Red Férrea del Atlántico 1 de Abril de 2009
3586 Importancia Estratégica del Proyecto “Aeropuerto del Café 11/05/2009
3587 Importancia estratégica de las concesiones de áreas de servicio exclusivo para el servicio de
energía eléctrica en las zonas no interconectadas de Vaupés, Amazonas, y San Andrés,
Providencia y Santa Catalina
11/05/2009
3588 Importancia estratégica de la interconexión eléctrica de la costa pacífica caucana y
nariñense
11/05/2009
3589 Importancia Estratégica de los Proyectos de Infraestructura Vial Regional en el departamento
de Caldas
01/06/2009
3591 sistema de rehabilitación integral para la fuerza pública 01/06/2009
3594 Importancia estratégica del proyecto “Sistema Ambiental y de Navegación del Canal del
Dique”
10/07/2009
3597 Importancia estratégica de la Fase II del Programa Especial Línea Desarraigados en 16 de Julio de
67
Colombia desarrollado con la cooperación financiera no reembolsable de la Comunidad
Europea
2009
3600 Importancia estratégica del Proyecto de Interconexión Eléctrica de los municipios del Medio
San Juan, Medio Baudó, Bajo Baudó y Sipí del departamento del Chocó
10 de Agosto de
2009
3602 sistema estratégico de transporte público de pasajeros para la ciudad de Popayán 24/08/2009
3607 Importancia estratégica programa Apoyo a Comunidades Receptoras de Población
Desmovilizada en Colombia desarrollado con la Cooperación Financiera No Reembolsable
de la Comunidad Europea
14 de Septiembre
de 2009
3609 Importancia estratégica del proyecto “Desarrollo Vial del Sur de Colombia” 14 de Septiembre
de 2009
3612 Programa estratégico de autopistas fase i – Proesa i – 21/09/2009
3614 Importancia Estrategia del “Apoyo Financiero para la Implementación del Proyecto de
Regulación Embalse de Bucaramanga”
28 de Septiembre
de 2009
3617
sistema integrado del servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros del área
metropolitana del centro occidente (Amco) – megabús – financiación intercambiador de
Dosquebradas.
20/10/2009
3621 Importancia estratégica de los proyectos de apoyo a las Micro, Pequeñas y Medianas
Empresas
9 de Noviembre de
2009
3623 Importancia estratégica del Proyecto de Inversión Construcción, Adecuación, Dotación y
Puesta en Funcionamiento de los Escenarios Deportivos para el Mundial de Futbol Sub 20
Colombia 2011
12 de Noviembre
de 2009
3627 Importancia Estratégica al seguimiento, vigilancia, control y evaluación para la correcta
utilización de los recursos de Regalías y compensaciones y a las asignaciones del Fondo
Nacional De Regalías
18 de Diciembre
de 2009
3634 Importancia Estratégica de los Proyectos de Infraestructura Educativa 29 de Diciembre
de 2009
3637 sistema estratégico de transporte público de pasajeros para el municipio de Sincelejo 01/02/2010
3638 Sistema estratégico de transporte público de pasajeros para el municipio de Montería 01/02/2010
3643 Modificación al documento Conpes 3571: “Importancia Estratégica del Proyecto Vial
Autopista Ruta del Sol”
15/02/2010
3650 Importancia estratégica de la Estrategia de Gobierno en Línea 15/03/2010
3651 modificación al documento Conpes 3579 del 25 de marzo de 2009 – lineamientos para
implementar el proyecto satelital de comunicaciones de Colombia 15/03/2010
3653 Declaración estratégica y concepto previo favorable para la adición a los contratos de 19/03/2010
68
concesión vial “CÓRDOBA – SUCRE” Y “RUTA CARIBE”
3655 Declaratoria de Importancia Estratégica de la Interventoría de la Red Férrea del Pacífico y
Modificación al Documento Conpes 3581 de 2009
12 de Abril de
2010
3705 Modificación a los Documentos CONPES 3536 y 3553 de 2008 -Importancia Estratégica de
la Etapa 1 del “Programa Corredores Arteriales Complementarios de Competitividad”
14 de Octubre de
2011
3706 Importancia Estratégica del Programa “Corredores Prioritarios para la Prosperidad” 31 de Octubre de
2011
3707 Importancia Estratégica del Proyecto de Ejecución, Operación y Mantenimiento de las Obras
Complementarias Asociadas al Contrato de Concesión del Aeropuerto Internacional El
Dorado de Bogotá D.C.
31 de Octubre de
2011
3723 Importancia Estratégica del Proyecto Denominado Fortalecimiento de la Acción Contra Minas
en Colombia Desarrollado con la Cooperación Financiera No Reembolsable de la
Comunidad Europea
14 de Mayo de
2012
3725 Importancia Estratégica del “Programa de Cobertura Condicionada para Créditos de
Vivienda Segunda Generación”
14/05/2012
3731 Importancia Estratégica del Programa Nuevos Territorios de Paz en Colombia Desarrollado
con la Cooperación Financiera no Reembolsable de La Unión Europea
05/10/2012
3740 Importancia estratégica del “Programa subsidio familiar de vivienda urbana en especie de
FONVIVIENDA”
24-En-13
3742 Importancia estratégica del proyecto “Mejoramiento de la vía Palermo –Sitionuevo –
Remolino – Guamiro, en el departamento de Magdalena
15 de Abril de
2013
3745 Importancia Estratégica del Proyecto “Programa Estratégico de Conectividad Vial para
Boyacá, Enmarcado en el Contrato Plan Boyacá Camino a la Prosperidad"
20 de Mayo de
2013
3746 Importancia Estratégica del “Programa de Vivienda de Interés Prioritario para Ahorradores” 20 de Mayo de
2013
3747 Importancia Estratégica del Componente de Infraestructura Vial, Aeroportuaria y Portuaria
del Contrato Plan de La Nación con El Departamento de Nariño
13 de Junio de
2013
3748 Importancia Estratégica de la Rehabilitación de los Corredores Férreos La Dorada –
Chiriguaná y Bogotá – Belencito
13 de Junio de
2013
3750 Importancia estratégica del proyecto “Apoyo financiero al plan de inversiones en
infraestructura para fortalecer la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en
el municipio de Santiago de Cali”
24 de Junio de
2013
3755 Importancia Estratégica Del Proyecto “Desarrollar Acciones De Promocion Y Prevencion
En Seguridad Alimentaria Y Nutricional En El Territorio Nacional” En El Componente De
2 de Agosto de
2013
69
Alimentos De Alto Valor Nutricional A Ser Entregados Por El Icbf En Las Proximas Vig
3756 Declaración De Importancia Estratégica Del Proyecto Sistema Estratégico De Transporte
Público Del Municipio Neiva
02/08/2013
3757 Importancia Estratégica Del Proyecto “Construcción Mejoramiento De Infraestructura
Aeroportuaria, Aeropuerto El Dorado”
02/08/2013
3759 Lineamientos de política para la modernización del transporte automotor de carga y
declaratoria de importancia estratégica del programa de reposición y renovación del parque
automotor de carga
20/08/2013
3768 “Importancia Estratégica del Proyecto de Inversión “Crédito de Transferencia de
Tecnología Para Producción y Distribución de Contenidos en Educación Básica y
Superior en Colombia”
16 de Septiembre
de 2013
3769 Declaratoria de Importancia Estratégica de los Proyectos “Ampliación Programa de
Telecomunicaciones Sociales” e “Implementación 800 Tecnocentros Nacional”
16 de Septiembre
de 2013
3772 "Importancia Estratégica del Componente de Conectividad Vial del Contrato Plan del Atrato
Gran Darién"
30 de Septiembre
de 2013
3773 Importancia Estratégica del Componente del Sector Transporte del Contrato Plan de La
Nación con La Región Norte del Cauca
30 de Septiembre
de 2013
3774 Importancia Estratégica del Componente de Infraestructura Vial del Contrato Plan de la
Nación con la Región del Sur del Departamento del Tolima
29 de Septiembre
de 2013
3775 Importancia Estratégica del Componente de Infraestructura de Conectividad del Contrato
Plan de La Nación con el Departamento de Santander
30 de Septiembre
de 2013
3776 Declaratoria de Importancia Estratégica del Proyecto “Construcción y Reconstrucción de
las Zonas Afectadas por la Ola Invernal – Decreto 4580 de 2010 Nacional”
30 de Septiembre
de 2013
3777 Importancia Estratégica del Proyecto “Implementación Obras para la Prosperidad a Nivel
Nacional - FIP”
30/09/2013
3780 Importancia estratégica de los proyectos “apoyo financiero para el desarrollo de las políticas
estratégicas del sector de agua potable y saneamiento básico a nivel nacional” y “apoyo
financiero acueducto regional costanero dpto Córdoba Contrato Plan Atrato
05/11/2013
3783 Importancia Estratégica del Proyecto “Conservación y Protección de La Basílica y Claustro
de Nuestra Señora De Monguí – Boyacá”
20/11/2013
3789 Importancia Estratégica del “Proyecto Construcción y Adecuación de Edificios para la
Capacitación Laboral”
18/12/2013
3790 Importancia Estratégica “Mejoramiento de la Formación Profesional y de las Condiciones
Técnicas y Tecnológicas de los Servicios del Sena a Nivel Nacional”
18/12/2013
70
3794 modificación del documento Conpes 3643 de 2010 - plan de inversión proyecto vial autopista
ruta del sol–sector 3 18/12/2013
3795
modificación a los documentos Conpes 3485 del 27 de agosto de 2007 y 3511 del 7 de abril
de 2008 - para la puesta en funcionamiento del primer túnel unidireccional del
proyecto “cruce de la cordillera central - túnel ii centenario (túnel de la línea)”
18/12/2013
3796 Importancia estratégica del proyecto de “Construcción de Infraestructura Aeroportuaria a
Nivel Nacional” para el desarrollo de la ejecución, operación y mantenimiento del aeropuerto
internacional Alfonso Bonilla Aragón de Palmira, Valle del Cauca
27/12/2013
3798 Importancia estratégica del proyecto “Apoyo financiero para el fortalecimiento de la
prestación del servicio de acueducto en los municipios de Cúcuta, Los Patios y Villa del
Rosario - Norte de Santander"
14/01/2014
3802 Importancia Estratégica del Proyecto “Construcción de Infraestructura Aeroportuaria a Nivel
Nacional”. Aeropuertos de las ciudades de Ibagué y Yopal
07/02/2014
3812
Importancia estratégica de los proyectos de inversión:construcción adecuacion y dotacion de
escenarios deportivos para juegos nacionales e internacionales en Colombia y apoyo a la
organización y realización de los juegos deportivos nacionales y paranacionales en colombia
03/07/2014
3815 Importancia Estratégica DTH Social 02/10/2014
3817 Modificación al documento Conpes 3571 “importancia estratégica del proyecto vial autopista
ruta del sol”, tramo 2 02/10/2014