Universidad de Málaga Máster Oficial en Cooperación Internacional y Políticas de

Desarrollo

TESINA FIN DE MÁSTER CALIDAD DE LA AYUDA AL DESARROLLO Y DESARROLLO ECONÓMICO: ESPECIAL REFERENCIA A LOS CRITERIOS DE ARMONIZACIÓN Y COHERENCIA DE POLÍTICAS. ESTUDIO

DEL DESARROLLO ECONÓMICO Y LA EFICACIA DE LA AYUDA EN EL VIETNAM ACTUAL

AID EFFECTIVENESS AND ECONOMIC DEVELOPMENT: SPECIAL FOCUS ON THE CRITERIA HARMONIZATION AND

POLICY COHERENCE. STUDY ON THE ECONOMIC DEVELOPMENT AND AID EFFECTIVENESS IN PRESENT-

DAY VIETNAM

CÓDIGO UNESCO: 5310

Código jel: F35 Y F59

Alumna: Raquel Rodríguez Molina

Profesor Tutor: Prof. Dr. Alberto A. López Toro

Junio de 2010

This work is licensed under the Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 3.0 Unported License. To view a copy of this license, visit http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/3.0/ or send a letter to Creative Commons, 444 Castro Street, Suite 900, Mountain View, California, 94041,

USA.

2

Lista de siglas y abreviaturas: AFTA – Asian Free Trade Area (Área de Libre Comercio Asiática) ASEAN – Association of South East Asian Nations (Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático) ASCM – Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias) ASMED – Agency for SME Development (Agencia para el Desarrollo de PYMES en Vietnam) CCI – Cámara de Comercio Internacional CT – cooperación técnica CTN – corporaciones transnacionales EBP – enfoque basado en programas GATS – General Agreement on Trade in Services (Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios) HIPC – Heavily Indebted Poor Countries (países pobres altamente endeudados) IDE – Inversión Directa Extranjera IDH – Índice de Desarrollo Humano LMC – liberalización del movimiento de capitales LURs – Land Use Rights (derechos de uso del suelo) NAMA – non agricultural market access (acceso a los mercados para los productos no agrícolas) SCG – Secretaría para el Comercio Global SWAp – sector wide approach TRIMS – trade related investment measures (medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio) TRIPS – trade related aspects of intellectual property rights (aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio) USAID – United States Agency for International Development (Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional)

3

INTRODUCCIÓN:

A la hora de realizar esta tesina, tenemos como objetivo profundizar en las cuestiones

de calidad y de eficacia de la cooperación al desarrollo y plantearnos estas cuestiones

desde una base científica en la que se integren los aspectos más relevantes de la

economía del desarrollo, la teoría del crecimiento y el desarrollo humano (primer

capítulo). A este análisis le sumamos un breve recorrido por la experiencia en

cooperación de las pasadas décadas y la actualidad (segundo capítulo). Partiendo de esa

base nos hacemos la pregunta qué debería suponer el hablar de desarrollo y llegamos a

la conclusión de que el desarrollo económico y el desarrollo humano (o social) son

variables interdependientes de un mismo proceso, el final del cual se caracteriza por el

bienestar de la mayoría absoluta o incluso de la totalidad de la población1. Por ello

comenzamos nuestro estudio de la cooperación al desarrollo manifestando la pertinencia

de abordar la necesidad del desarrollo en su doble faceta y presentando el desarrollo

económico como el motor o el fundamento para el desarrollo humano. A partir de ahí

seguimos con un análisis de los principios de la Declaración de París (del año 2005)

acerca de la eficacia de la ayuda y de la nueva arquitectura de la ayuda derivada

(segundo, tercer y cuarto capítulo).

La Declaración de París (y posteriormente la Agenda de Acción de Accra) son

paradigmas que muestran el creciente interés de la comunidad internacional por la

eficacia de la ayuda. Vivimos además en una época en la que los flujos de ayuda se dan

en el contexto económico de la globalización. De ahí nuestro interés por estudiar la

calidad de la ayuda en este contexto actual de las relaciones económicas internacionales,

1 Queremos dejar explícitas las implicaciones axiológicas de lo que tenemos en mente a la hora de hablar de desarrollo, tal y como el economista y premio nobel Gunnar Myrdal planteara como ejercicio necesario en la investigación en las ciencias sociales (incluyendo las ciencias económicas). Compartimos su visión a lo largo de este trabajo de que las ciencias sociales, incluida las ciencias económicas no están inhibidas de las fuerzas sociales operando en las mentes de los investigadores así como tampoco lo están de las propia personalidad del investigador.

4

pues la ayuda oficial al desarrollo no es más que una pequeña parte en un océano de

flujos de capitales, transacciones económicas y decisiones políticas que también

condicionan las posibilidades de desarrollo. Por ello, hemos llegado a la conclusión de

que la calidad de la ayuda – nuestro objeto de estudio – no puede medirse

exclusivamente por los principios que se aplican a los flujos de ayuda al desarrollo

(Ayuda Oficial al Desarrollo) sino que debe medirse también en cuanto a coherencia de

políticas de dimensión internacional que tienen un impacto directo en el desarrollo de

los países de renta media y menos avanzados.

Teniendo en cuenta que esta tesina se fundamenta en la necesidad del desarrollo

económico como motor del desarrollo humano, el análisis de la política internacional se

ha ceñido exclusivamente a las dimensiones económicas, dejando aparte otros temas

como la política de inmigración, de prevención de conflictos o de tráfico de armas. En

concreto se analizan las políticas de la Organización Mundial del Comercio y de los

organismos financieros internacionales (quinto capítulo). Este análisis lo

complementamos con un pequeño estudio de las posibilidades y virtudes de las

modalidades de cooperación sectorial para el apoyo al sector productivo en los países en

desarrollo (quinto capítulo).

En cuanto a los criterios de calidad de los flujos de ayuda, hemos seleccionado el

criterio de armonización de la ayuda entre los donantes para hacer un análisis más

detallado de los compromisos adoptados por la comunidad internacional y por ende,

España, y plantear un estudio posterior del grado de aplicación y operatividad de este

principio en un país determinado (Vietnam) – (tercer capítulo).

Tras la elaboración de este marco teórico nos hemos acercado a algunos estudios

recientes sobre el desarrollo económico e institucional de Vietnam, país a partir del cual

queremos observar la validez de la teoría expuesta en un contexto nacional determinado

5

(Séptimo y octavo capítulo). Finalmente realizamos una Propuesta de Investigación

Científica en la que pretendemos estudiar la interrelación de dos aspectos resaltados en

esta tesina: la armonización de donantes y el apoyo al sector privado (o productivo).

Nuestro interés por Vietnam se debe por un lado a las características únicas de su

reciente evolución como país en transición (de economía planificada a economía de

mercado) y país en desarrollo y por estar localizado en una región donde se han

producido “milagros económicos” recientes, que también han ayudado a muchos

académicos a dilucidar un poco mejor las condiciones para el desarrollo. Por otro lado,

la OCDE señala que en Vietnam se han producido avances significativos en cuanto a la

aplicación de los principios de eficacia de la ayuda. Vietnam cumplirá probablemente

muchas de las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para 2015. Este ejemplo

puede ser alentador e inspirador para otros casos de desarrollo.

La tesina parte de los conocimientos adquiridos durante la fase presencial del Máster.

Parte de la bibliografía fue recomendada o incluso utilizada en clase. Con la tesina

buscamos profundizar en aquello que ya se nos había presentado durante esa fase.

6

INDICE

BLOQUE I: MARCO TEÓRICO

1. Propuesta de un concepto de desarrollo para una cooperación al desarrollo de calidad 8

1.1. Evolución histórica 8

1.2. La lógica de desarrollo de las agendas de desarrollo actuales: Objetivos de

Desarrollo del Milenio y Reformas de Segunda Generación 14

1.3. Propuesta de un concepto de desarrollo que supere la óptica de la Agenda de los

ODM 19

2. Políticas para una cooperación al desarrollo eficaz 22

2.1. Características de la Ayuda Oficial al Desarrollo desde 1945 hasta nuestros días 23

2.2. Los avances que supone la Declaración de París 31

3. El principio de armonización de la ayuda: Análisis de los principios y procedimientos de

armonización de la cooperación bilateral 39

3.1. Los enfoques basados en programas 40

3.2. Las misiones coordinadas de donantes: división del trabajo y complementariedad 41

3.3. El papel de la Unión Europea como facilitador de la armonización de la ayuda 44

4. Nuevos y viejos instrumentos de cooperación que encajan en la nueva arquitectura de la

ayuda surgida de la Declaración de París 51

4.1. La cooperación técnica 52

4.2. El apoyo presupuestario general y el apoyo presupuestario sectorial o enfoque

SWAP 57

5. La coherencia de políticas como principio fundamental para una cooperación al desarrollo de

calidad. 63

5.1. Desarrollo económico y el Programa de Doha para el Desarrollo de la OMC 63

5.2. Desarrollo económico y flujo internacional de capitales 72

5.2.1. Inversión Directa Extranjera (IDE): 74

5.3. Las oportunidades de Cooperación para el desarrollo del sector productivo 82

6. Conclusión al marco teórico 94

BLOQUE II: ESTUDIO DEL DESARROLLO Y DE LA EFICACIA DE LA AYUDA EN

VIETNAM

7. Estudio del desarrollo y de la eficacia de la ayuda en Vietnam 97

7.1. Evolución económica y estrategias de desarrollo en el Vietnam contemporáneo 97

7.2. Análisis de las circunstancias decisivas económicas y políticas en las posibilidades

de desarrollo de Vietnam. 104

7

7.3. Estrategias de desarrollo actuales y lucha contra la pobreza 108

7.4. El régimen político y de gobierno de Vietnam como país receptor de ayuda 120

7.4.1. Estructura de gobierno 120

7.4.2. Gobernanza, burocracia y reforma de la Administración Pública 123

7.4.3. Aplicación de la Declaración de París en Vietnam 128

8. Conclusión: ¿hacia dónde se dirige Vietnam? 134

8.1. Identificación de una propuesta de investigación científica 136

BLOQUE III: PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA SOBRE EL

TERRENO

9. Esbozo de un Proyecto de investigación de los avances en la división del trabajo entre

donantes europeos en la cooperación internacional para el desarrollo del sector privado nacional

en Vietnam 138

8

BLOQUE I: MARCO TEÓRICO

1. Propuesta de un concepto de desarrollo para una cooperación al

desarrollo de calidad

1.1. Evolución histórica:

La idea de lo que es el desarrollo y de los elementos fundamentales para identificarlo se

han ido modificando a lo largo de la historia de la ciencia económica, particularmente

desde que comenzaron los primeros esfuerzos en materia de cooperación con el Plan

Marshal tras la Segunda Guerra Mundial. Sin entrar en detalle sobre las sucesivas

modificaciones del concepto de desarrollo, he de subrayar algunos aspectos importantes

en su evolución, para posteriormente elaborar una crítica y una aportación a la hora de

contemplar el concepto del desarrollo, el cual es crucial, a la hora de plantearse los

criterios que deben regir la calidad de la ayuda (al desarrollo).

Tal y como resume Alonso, el planteamiento del desarrollo económico ha tomado dos

ópticas, inicialmente aparentemente irreconciliables, pero que han nutrido por igual la

evolución de los planteamientos y políticas de desarrollo y de las que finalmente se han

generado áreas cada vez más dilatadas de coincidencia y de mutua relación entre

ambas tradiciones2 (Alonso, 2009).

Por un lado, la teoría del crecimiento, supone un esfuerzo teórico dirigido a identificar

las condiciones de un estado estacionario (steady state) en el que se haga compatible el

crecimiento del PIB agregado (o del PIB per cápita) con la preservación de las

condiciones del equilibrio de la economía en el largo plazo. La búsqueda de la

explicación del crecimiento económico y de la dinámica de acercamiento al estado

estacionario, se ha realizado mediante la elaboración de modelos econométricos que

demuestren las variables determinantes de ambos fenómenos arriba citados.

2 Alonso menciona a tres autores cuyas aportaciones ejemplifican este fenómeno: Stiglitz, Rodrick y Sen.

9

Con el paso del tiempo, la teoría del crecimiento ha avanzado hacia una mayor

complejidad en la explicación de la dinámica económica incorporando nuevos factores

y nuevas condiciones económicas. No obstante, la teoría económica presenta, según

Alonso, una serie de limitaciones ligadas a su propia naturaleza:

i) en primer lugar, el afán por buscar causas únicas explicativas del crecimiento, aptas

para toda etapa de desarrollo y para todo lugar;

ii) en segundo lugar, la pretensión de linealidad y causalidad de sentido único en la

acción de los factores, excluyendo la existencia de umbrales, discontinuidades y

relaciones circulares; y

iii) en tercer lugar, el propósito de definir una condición de equilibrio, única y estable.

Por otro lado, la teoría del desarrollo, o la economía del desarrollo, observa que el

problema del desarrollo está relacionado con un complejo sistema de cambios que están

interrelacionados, son circulares y de carácter acumulativo. (Alonso, 2009)

Las aportaciones teóricas propias de esta corriente son:

1. la importancia otorgada al proceso de cambio estructural o diversificación de los

sectores económicos a medida que se avanza en los niveles de renta per cápita y

en ese sentido, el planteamiento del desarrollo por etapas diferenciadas en los

factores promotores del crecimiento.

2. La necesidad de planificar la inversión en aras de obtener un resultado más

eficiente. En este sentido, la necesidad de contar con un marco institucional

adecuado para ayudar a resolver los problemas de coordinación que comporta la

presencia de externalidades para la acción autónoma de los agentes económicos.

3. La existencia de múltiples equilibrios, y en este sentido, la posibilidad de

superar las trampas de equilibrio de bajo nivel.

10

En el horizonte temporal se han aplicado teorías y políticas de desarrollo distintas. Así,

el problema del subdesarrollo se percibía en los años cincuenta como un problema de

falta de acumulación de capital y de modernización. El crecimiento económico llegó a

ser –por tanto – el principal objetivo político en los nuevos países independientes menos

desarrollados. (TARP et al. 2000) y la economía del desarrollo en esta fase se conoce

bajo el nombre de teoría de la modernización, la cual defendía la revolución industrial

como aspecto imprescindible del desarrollo. Ésta se alcanzaría mediante la acumulación

de capital (si no era posible mediante ahorro interno, se recomendaba el endeudamiento,

la ayuda y las inversiones externas) y se medía en cuanto a crecimiento del PNB

(Hidalgo Capitán, 1998)

En los años setenta se dieron los primeros pasos para vincular los objetivos perseguidos

mediante los programas de ayuda al desarrollo a un enfoque más centrado en la pobreza

y el bienestar de la población en general. Para ir más allá del mero crecimiento

económico, se requerían nuevas formas de inversión y de intervención. En aquella

época el Banco Mundial y la USAID hicieron especial énfasis en la anti-pobreza. Sin

embargo, en la década de los ochenta se produjo un giro importante en materia de

desarrollo, ya que se impuso la óptica del Fondo Monetario Internacional y el Banco

Mundial a través de sus programas de estabilización macroeconómica y de ajuste

estructural como respuesta a las crisis de deuda externa de los países en vías de

desarrollo. La doctrina del desarrollo asumió un enfoque neoliberal que pasó a

denominarse Consenso de Washington y se caracterizó por la liberación del comercio

exterior y del sistema financiero y por una reforma del Estado proclive a la ausencia de

intervención del mismo en la economía.

Cuadro 1.1. Consenso de Washington Consenso de Washington: El término fue acuñado por el economista John

11

Williamson en su libro Latin American Adjustment: How much has happened? el cual

recoge la corriente de pensamiento dominante durante la década de los ochenta y

principios de los noventa en las administraciones dependientes de la Casa Blanca, los

ministros de economía del G7 y las Instituciones Financieras Internacionales, entre

otros. El consenso se puede sintetizar del siguiente modo: liberalización del comercio

mediante la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias, la liberación del

sistema financiero, privatización de las empresas públicas y estabilización

presupuestaria a través de una disciplina fiscal para reducir el déficit público. El gasto

público por tanto debe eliminar los subsidios o la intervención estatal en la economía

(sector productivo) y el tipo de cambio y los tipos de interés deben determinarse en el

libre mercado de forma que sea competitivo. El modelo de desarrollo es un modelo

orientado al mercado que reduce de forma considerable el papel del Estado en cuanto

a gestor de su propio desarrollo. Fuente: HIDALGO CAPITAN A. (1998) El Pensamiento Económico

sobre Desarrollo. De los Mercantilistas al PNUD.

Una de las primeras voces críticas al coste impuesto a los países en desarrollo mediante

la política de ajuste estructural, fue la del informe presentado por UNICEF Ajuste con

Rostro Humano (Jolly, 1997) en el cual se resalta el deterioro humano y la incidencia de

la pobreza extrema a causa de la exhaustiva aplicación de la liberalización de la

economía y de la reducción de la acción del Estado. Jolly propone que el Estado

garantice lo que el informe denomina elementos para un enfoque más humano del

ajuste, estos son:

a) acciones para mantener una cobertura mínima de la nutrición y otras

necesidades básicas humanas, a un nivel sostenible a largo plazo para el Estado.

12

b) reestructuración del sector productivo para que éste pueda sostenerse más

sobre la actividad económica a pequeña escala y los productores del sector

informal, ofreciéndoles mayor acceso al crédito, a los mercados internos y a

cualquier otra posibilidad de incremento de sus ingresos.

c) reformas en los sectores sociales (educación, salud...) que garanticen la

máxima cobertura y el máximo beneficio de los escasos recursos disponibles.

d) mayor apoyo internacional hacia estos aspectos (más humanos) del ajuste (...)

En resumen, Jolly plantea que la implantación de las políticas de ajuste no atiendan

exclusivamente los criterios más economicistas sino que integren los costes humanos

derivados de su aplicación a la hora de diseñar esos paquetes de medidas políticas.

Esta visión del desarrollo centrada en el ser humano está más próxima a la corriente de

pensamiento3 que surgió en la década de los setenta. Los avances más significativos

cercanos a esta visión han sido dos: 1. La elaboración del Índice de Desarrollo Humano

(IDH) como instrumento de medición del desarrollo con el bienestar del ser humano

como punto de partida y, posteriormente, la elaboración de la Agenda de los Objetivos

de Desarrollo del Milenio (ODM)

Cuadro 1.2. Índice de Desarrollo Humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio IDH: El Índice de Desarrollo Humano

aparece en el Informe sobre Desarrollo

Humano del Programa de Naciones

Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el

ODM: En septiembre de 2000, basada en

un decenio de grandes conferencias y

cumbres de las Naciones Unidas, los

dirigentes del mundo se reunieron en la

3 El manual de Hidalgo Capitán denomina esta corriente como las teorías alternativas del desarrollo: En el año 1975, la Dag Hammarskjöld Foundation presentó en la Asamblea General de Naciones Unidas un informe llamado ¿Qué hacer? donde aparecía por primera vez el concepto another development (el otro desarrollo) que posteriormente recogió en una obra con el mismo título en el año 1977. La particularidad de esta corriente de pensamiento es que integra dimensiones hasta entonces nada comunes en la doctrina del desarrollo, tales como el desarrollo ecológico mediante la utilización racional de los recursos y de la biosfera, la satisfacción de las necesidades básicas humanas materiales y no materiales y el desarrollo endógeno y autónomo. Otras aportaciones importantes pueden ser el informe Brundtland sobre el desarrollo sostenible, la declaración de Río de 1992 y la Agenda XXI, tras la Cumbre de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro, entre otras muchas.

13

año 1990. En este informe se señala a la

población como la base de la riqueza de

una nación, frente a la tradicional

medición de la riqueza a través del

Producto Nacional Bruto. El desarrollo se

entiende por tanto mediante la generación

de oportunidades para la realización y el

bienestar del ser humano, considerando

esencial poder vivir una vida larga y

saludable, obtener conocimientos

(formación) y tener acceso a los

recursos que permitan un estándar de

vida decente. El IDH es por un índice

compuesto que se construye a partir de

tres índices simples: la esperanza de vida

al nacer, la tasa de alfabetización de

adultos y PIB per cápita (a paridad de

poder adquisitivo). Los valores que toma

el índice se sitúan entre 0 y 1.

Fuente: Desarrollo Humano: Informe1990.

http://hdr.undp.org/en/media/hdr_1990_es_cap1.pdf

Sede de las Naciones Unidas en Nueva

York, para aprobar la Declaración del

Milenio, comprometiendo a sus países con

una nueva alianza mundial para reducir los

niveles de extrema pobreza y

estableciendo una serie de objetivos

sujetos a plazo, conocidos como los

objetivos de desarrollo del Milenio y cuyo

vencimiento del plazo está fijado para el

año 2015. Fuente: http://www.un.org/

spanish/millenniumgoals/bkgd.shtml

Paralela a la aplicación de la Agenda del Milenio, también se han diseñado Reformas

de Segunda Generación (Augmented Washington Consensus Strategy) las cuales va

más allá de la liberalización y la privatización al enfatizar la necesidad de un

reforzamiento institucional de la economía de mercado. Las reformas apuntadas

14

incluyen regulación financiera, (buena) gobernanza y anticorrupción, reformas legales y

administrativas, flexibilidad en el mercado laboral y redes de seguridad social (Rodrick,

2001)

1.2. La lógica de desarrollo de las agendas de desarrollo actuales: Objetivos de

Desarrollo del Milenio y Reformas de Segunda Generación:

La doctrina del desarrollo en la actualidad está fuertemente influenciada por el

planteamiento de los ODM. En la retórica y el diseño de intervenciones de las

Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo y las agendas políticas de los

donantes bilaterales y multilaterales, la lógica planteada por los Objetivos de Desarrollo

del Milenio queda patente.

Entre las virtudes de los ODM, destaca la racionalización de su diseño a escala

mediante la estructuración en ocho Objetivos, veintiún Metas y sesenta indicadores, que

facilitan su progresiva implementación así como la medición de los avances, retrocesos

o estancamientos.

La Agenda de los ODM implica la aplicación de un pensamiento económico sobre

desarrollo que podemos comparar con la visión de la economía del desarrollo (o teoría

del desarrollo4). Según esta, en la lógica de los ODM cae en el olvido el importante

papel de la transformación de la esfera productiva en el desarrollo, generalmente

asumido como imprescindible en la economía del desarrollo previa a la corriente

neoliberal dominante desde la década de los ochenta y noventa. El discurso actual de

desarrollo, que carece de esa visión, ofrece más bien un Ersatzdevelopment5 o

4 En el sentido de corriente del pensamiento económico tal y como la expone Alonso. 5 Ersatzdevelopment: Este constructo entre el alemán (Ersatz) y el inglés (development) lo he traducido como desarrollo paliativo teniendo en cuenta dos cosas: uno, Ersatz significa en alemán (según el Diccionario Universal del Alemán DUDEN) alternativa o sustitución, pero también significa, compensación (por daños o perjuicios). Dos, entiendemos que Chang hace referencia a esta segunda acepción del término, de acuerdo a la lógica planteada en su publicación: Desarrollo sin desarrollo. Chang viene a decir que se plantea un desarrollo sin "columna vertebral," es decir, sin transformación del sector productivo.

15

desarrollo paliativo, el cual descansa en iniciativas individuales descoordinadas.

(Chang, 2009)

La única dimensión explícita de "desarrollo"6 aparece en el Objetivo 8 a través de la

Meta 8A: Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado en

normas, previsible y no discriminatorio y otros elementos incluidos en las demás metas

como son la reducción o, incluso condonación de la deuda externa o el aumento de la

ayuda externa proveniente de los países ricos, incluyendo asistencia técnica relativa al

comercio. El desarrollo, por tanto, descansa en la trinidad de aumento de la ayuda,

reducción de la deuda y auge del comercio internacional. Los dos primeros elementos,

pueden considerarse, debido a su carácter y magnitud, exclusivamente como elementos

de refuerzo, con lo cual se asume al comercio (libre) internacional como el motor del

desarrollo. ¿Pero cuáles son exactamente los contenidos de un sistema comercial y

financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio? Los indicadores

del objetivo 8 dejan bien claro qué lógica económica subyace en los ODM.

Cuadro 1.3. Objetivo Octavo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio Objetivo 8A de los ODM (indicadores): Acceso a los mercados

8.6 Proporción de las exportaciones (por su valor y sin incluir las armas)

admitidas libre de derechos y cupos

8.7 Aranceles y cupos medios aplicados a los productos agrícolas y textiles y

el vestido

8.8 Subsidios a la exportación y la producción de productos agrícolas en los

países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)

8.9 Proporción de la AOD ofrecida para ayudar a crear la capacidad comercial

6 Desarrollo según Chang: esto es la transformación de la estructura productiva como eje central de un proceso más amplio de transformación social y mejora del bienestar.

16

Fuente: http://www.undp.org/spanish/mdg/goal8.shtml

Según analiza Chang, este sistema pro-desarrollo se reduce a un sistema en el que los

países ricos reducen sus aranceles y subsidios a la agricultura y al sector textil, y

permiten así la entrada de los productos de los países en desarrollo, especialmente los

menos adelantados. La premisa en la que se basa esta concesión por parte de los países

ricos es la de la teoría de la ventaja comparativa, animando así a los países en desarrollo

y los países menos adelantados a seguir haciendo más de lo mismo. Estos países deben

ofrecer a cambio una reducción de su protección industrial acorde a lo establecido en las

Negociaciones sobre el Acceso a los Mercados para los Productos No Agrícolas

(NAMA en sus siglas en inglés) de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Existen varios aspectos llamativos a la hora de analizar los términos del intercambio

agricultura-industria. El primero de ellos, es que muchos países en desarrollo son

importadores agrarios netos. Para ellos no supone ningún avance la liberalización de la

agricultura. El segundo, es que la mayoría de los países exportadores de productos

agrarios venden productos que tradicionalmente no han estado muy protegidos en los

países desarrollados por la sencilla razón de que no los cultivan (café, cacao...) y el

tercero es que algunos de los países beneficiarios del intercambio agricultura-industria –

como los capitalistas agrarios Brasil y Argentina – son países de renta media u otros

países ricos como Australia, Nueva Zelanda u Holanda. Por eso, la imagen popular de

la liberalización agraria en los países desarrollados como favor a los campesinos

pobres en el mundo en desarrollo es una visión totalmente distorsionada. (Chang, 2009)

La lógica de los ODM se ve reforzada con el Programa de Doha para el Desarrollo de la

Organización Mundial del Comercio (OMC). Según Chang, más que ayudar, esta

agenda al desarrollo, ya que hace prácticamente imposible que los países en desarrollo

puedan transformar su tejido productivo. Las ventajas obtenidas a corto plazo de la

17

aplicación del Programa, se ven enormemente superadas por las pérdidas a largo plazo,

derivadas de la incapacidad de los países en desarrollo de potenciar su industria infante

(debido a los recortes arancelarios) (Chang, 2009)

Cuadro 1.4. Definición del término “industria infante” Industria infante: El término fue acuñado por el americano Alexander Hamilton,

ministro de finanzas de EEUU en 1789. Sostuvo la tesis de que un país atrasado como

EEUU en aquel entonces, debería proteger su propia industria en la “infancia” de la

competencia externa, y cuidarla hasta el punto en el que pudieran mantenerse por sí

solas. Esta tesis fue desarrollada posteriormente por el economista alemán Friedrich

List, en su libro Sistema Nacional de Economía Política de 1841, el cual, haciendo

alusión a Gran Bretaña, dice:

“ Los ministros de Jorge I, en 1721, con ocasión de la prohibición de importación de

artículos fabricados de las Indias Orientales, declararon abiertamente: - es evidente

que una nación solo puede llegar a ser rica y poderosa importando materias primas y

exportando artículos manufacturados. – Y todavía en tiempos de lord Chattam y lord

North se decía en pleno Parlamento, sin el menor escrúpulo, que no se debía permitir

fabricar en Norteamérica ni un solo clavo de herradura. Con Adam Smith se añadió

una nueva máxima a las ya citadas, a saber: - Hay que encubrir la verdadera política

de Inglaterra con los argumentos y alegatos de carácter cosmopolita formulados por

Adam Smith, para así impedir que pueda ser imitada por las naciones extranjeras.

(…) Una nación que con medidas protectoras y restricciones a la navegación

consigue un grado elevado de desarrollo para su fuerza manufacturera y su potencia

naval, hasta el punto de no temer la competencia de ninguna otra, no puede hacer

nada más prudente que retirar la escalera de su grandeza, predicar a las demás

naciones las ventajas de la libertad del comercio y acusarse arrepentido de haber

18

estado antes en la senda del error y no haber alcanzado hasta ahora el conocimiento

de la verdad.” (List, 1955)

Esta drástica interpretación de la Agenda de Doha, según la cual la liberalización de la

agricultura no supone un avance significativo, contrasta con la visión de Stiglitz, quien

si bien comparte la visión de que es necesaria la protección de la industria infante,

reconoce también las virtudes y la importancia de la liberalización de la agricultura y la

apertura de los mercados agrarios, de algodón y de textiles en los países desarrollados,

como elemento facilitador del desarrollo, al tener en cuenta el fenómeno de la pobreza

rural y el peso de la agricultura en el PIB en algunos países menos adelantados y en vías

de desarrollo.

En cuanto a la aplicación de la “nueva versión” del Consenso de Washington (Reformas

de Segunda Generación) Rodrick hace un interesante análisis de sus posibles carencias y

limitaciones. Pese a que considera que la revisión del Consenso de Washington supone

un avance al reconocer la “necesidad institucional”, Rodrick señala que estas reformas

institucionales estas muy influenciadas por el modelo angloamericano. En su análisis

del papel de las instituciones en el desarrollo económico, sostiene que no existe un

modelo único ni siquiera entre los países industrializados. También señala que la

experiencia histórica muestra que se necesita tiempo y un gran esfuerzo para

transformar las instituciones acordes a las necesidades de desarrollo y que en cuanto a

las reformas orientadas a la economía de mercado, cuanto mejor adheridas estén a las

capacidades institucionales preexistentes, mayores serán las posibilidades de éxito. Las

19

estrategias de desarrollo que ignoran las posibilidades de experimentación y variación

local bloquean posibles vías de crecimiento7. (Rodrick, 2001)

Las reformas auspiciadas por la segunda versión del Consenso de Washington derivadas

de los requerimientos de integración en la economía mundial y la seguridad de los

movimientos de capitales internacionales, carece de una visión estratégica de desarrollo

y limita el espacio para llevar a cabo políticas (autóctonas) de desarrollo. De hecho, el

nuevo conjunto de disciplinas externas vienen de la mano de un modelo económico no

testado ya que no se puede extraer de la experiencia histórica de los países avanzados

(Rodrick, 2001)

Chang y Rodrick se dan la mano y se complementan en sus respectivos análisis de la

experiencia histórica de los países más avanzados. Ambos comparten bastantes criterios

en cuanto a la necesidad de la intervención pública y los beneficios de la economía

mixta, así como en relación a las relaciones circulares y no estrictamente lineales entre

la buena gobernanza y el desarrollo económico y humano.

1.3. Propuesta de un concepto de desarrollo más allá de la Agenda de los ODM

En el apartado anterior hemos descrito la bipolaridad entre la teoría del crecimiento (con

una aproximación lineal o de relación causa-efecto entre los determinantes del

crecimiento y el crecimiento) y la teoría del desarrollo (con una visión de las relaciones

circulares entre las variables del desarrollo).

Además hemos visto que la importancia que tradicionalmente se le ha dado al

crecimiento económico (crecimiento del PIB) como elemento central (o incluso único)

del desarrollo ha sido cuestionada por otras visiones del desarrollo en las que se toman

7 Rodrick argumenta la validez de las “recetas locales” haciendo un análisis de las diferencias y divergencias políticas e institucionales entre los distintos países de desarrollo a lo largo de su proceso de desarrollo. Entre ellos China, Japón, Corea, Singapur, los países europeos, Mauricio etc. También hace un análisis de los determinantes de desarrollo, entre los cuales incluye la geografía y/o situación geográfica de cada país, la integración comercial y las instituciones. La particular idiosincrasia de cada país, hace que no existan recetas únicas ni universales.

20

otros puntos de referencia (desarrollo humano, desarrollo sostenible…) y frente aquellos

cuya visión del crecimiento (y por tanto, del desarrollo) se basa en considerar el

producto como un flujo de bienes y servicios invariables en el tiempo (estado

estacionario), otros indagan en la necesidad de la transformación del sector productivo

(Chang) y/o de la transformación de la sociedad (Stiglitz) en sus dimensiones humanas,

sociales y económicas.

Finalmente podemos observar que los países industrializados practican la economía

mixta pero con modelos distintos.

En cuanto a todas estas aportaciones teóricas señaladas, queremos hacer un esfuerzo en

ver las posibilidades de complementariedad y reconciliación entre las corrientes y hacer

un estudio de la experiencia acumulada. En nuestro estudio partimos de la premisa de

que el desarrollo humano y el desarrollo económico son las dos caras de la misma

moneda, son fenómenos que se retroalimentan y que dependen el uno del otro. Pues tal

y como afirma García Lizana carece de sentido hablar de desarrollo social en

contraposición al desarrollo económico por cuanto son variables interdependientes de

un mismo proceso (García Lizana, 1978) Bajo esta premisa, podemos entonces hablar

de la transformación social y multidimensional conceptualizada por Joseph Stiglitz en

su publicación Towards a New Paradigm of Development (Hacia un nuevo paradigma

del desarrollo) del año 1998.

Las imperfecciones del mercado evidencian la necesidad de la intervención selectiva del

Estado (economía mixta) para hacer que la actividad económica optimice sus

posibilidades de crecimiento y se superen las trampas de equilibrio estable negativo o de

equilibrio de bajo nivel. Como el milagro económico asiático demuestra, el desarrollo

económico es solamente posible mediante una participación activa del Estado en la

21

economía.8 Sin embargo, la rigurosa aplicación de la doctrina neoliberal (especialmente

en los días en los que el clima político era muy conservador en Europa y Estados

Unidos durante la década de los años ochenta) llevó a situaciones límite en cuanto la

extensión de la pobreza extrema, que fueron fuertemente criticadas en el informe Ajuste

con Rostro Humano (Jolly, 1987) de UNICEF, lo cual, también parece indicar, que el

Estado debe reservarse el papel de garante de la cobertura de ciertas necesidades

humanas y sociales (nutrición, salud, educación) o dicho de otro modo, el Estado debe

asumir un rol importante en cuanto a la redistribución de la riqueza.

Creemos que el desarrollo económico se robustece mediante la inclusión de otras

dimensiones del desarrollo humano y a su vez sirve de base y de medio para alcanzar el

desarrollo social pleno. El desarrollo económico es por tanto vehículo para otros

desarrollos. Es por eso que en la aplicación de una estrategia de desarrollo, se deben

incorporar con igual tesón, políticas económicas ambiciosas dirigidas a la

transformación del sector productivo y el aprovechamiento del comercio internacional,

así como otras políticas dirigidas a la transformación de la sociedad (políticas de

sostenibilidad ambiental y protección de la biosfera, políticas de igualdad de género, 8 Stiglitz resume el milagro asiático de la siguiente manera: las economías asiáticas demostraron que el desarrollo es posible, y que el éxito del desarrollo podía venir acompañado de una reducción de la pobreza, expandir mejoras en los estándares de vida, e incluso facilitar un proceso de democratización. Pero para los defensores de las soluciones técnicas, (recetas económicas neoliberales) el milagro asiático fue profundamente desconcertante, ya que estos países no siguieron el estándar de prescripciones. Aceptaron algunas como (en general) unas políticas macroeconómicas estables, pero ignoraron otras. Por ejemplo, más que privatizar, los gobiernos pusieron en marcha algunas plantas de acero de alta productividad y en general practicaron políticas industriales para la promoción de algunos sectores en particular. Los gobiernos intervinieron en el comercio (exterior) para la promoción de las exportaciones más que para la inhibición de algunas importaciones en particular. Los gobiernos regulaban los mercados financieros, que incluían ligeras restricciones financieras, bajando las tasas de interés y aumentando la productividad de los bancos y las empresas. Los gobiernos adoptaron una aproximación conservadora y coordinada en la toma de decisiones relativas al mercado. Las economías asiáticas estaban fuertemente arraigadas en la moral basada en el confucianismo. (Stiglitz, 1998) La vinculación ideológica planteada por Stiglitz de una economía basada en la moral confuciana contrasta con la idea defendida por Chang de que las estrategias fueron adoptadas (al menos en Corea del Sur) más por cuestiones pragmáticas que ideológicas. Según él, el milagro (sur)coreano fue una inteligente mezcla y pragmática combinación de los incentivos que otorga el mercado con la planificación estatal. El gobierno coreano no proscribió al mercado, como hicieron las Estados comunistas, pero tampoco tuvieron una fe ciega en el libre mercado. Tomándose en serio las posibilidades que ofrece el mercado, la estrategia coreana reconocía que éste debía corregirse a menudo a través de la intervención pública (Chang, 2007)

22

políticas de salud pública que faciliten la calidad y longevidad en la vida y políticas

dirigidas a alfabetizar y formar a la población, de manera que progresivamente se vaya

cerrando la brecha en el conocimiento y en la ciencia o knowledge gap). Esto supone

prestar atención a las aportaciones de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, pero

también reflexionar sobre los requerimientos e indicadores del octavo objetivo, de tal

forma que se puedan garantizar oportunidades de diversificación productiva e

innovación en los países menos adelantados y en los países en vías de desarrollo, que

estén decididos a aplicar políticas de desarrollo y estrategias para el largo plazo.

2. políticas para una cooperación al desarrollo eficaz

Partiendo de un concepto de desarrollo respetuoso con las necesidades de

transformación de la sociedad y del sector productivo como el descrito en el apartado

anterior podemos plantearnos políticas e instrumentos de cooperación que refuercen ese

proceso de desarrollo. Es por eso importante que la ayuda en su contenido y forma se

ajuste al grado de responsabilidad y esfuerzo de los gobiernos receptores en materia de

desarrollo. Del capítulo anterior podemos sustraer que no hay desarrollo posible sin la

efectiva voluntad del Estado, lo cual deberíamos tener en mente a la hora de plantear los

objetivos y la modalidad de la ayuda o la cooperación al desarrollo. La ayuda podrá ser

más eficaz cuanto mejor se acomode a las estrategias de desarrollo y de reducción de la

pobreza (entre otras dimensiones) que los gobiernos de los países en desarrollo luchen

por implementar.

Si tratamos de elaborar principios y criterios a los que debe responder una ayuda al

desarrollo de calidad, y por tanto, eficaz, debemos plantearnos por un lado, la lógica

interna a la que debe atenerse la ayuda, y por otro la lógica externa o la interrelación

entre la política de cooperación y otras políticas. Con ello se debe dar lugar a una visión

23

estratégica de la cooperación al desarrollo que supere la visión táctica y de corto plazo

que ha caracterizado a la cooperación al desarrollo en los últimos decenios. Esta visión

táctica se ha materializado, por una parte, en la proliferación de proyectos de

cooperación atomizados y descoordinados y que con frecuencia han perseguido

objetivos independientes, y en los peores casos, contradictorios. En un sentido más

amplio, el enfoque táctico de la cooperación internacional ha dado lugar a un cierto

aislamiento de las actividades que se derivan de los flujos de Ayuda Oficial al

Desarrollo (AOD) respecto de otras también relevantes para el desarrollo del país

receptor como las derivadas de las relaciones comerciales y financieras que se dan entre

donantes y receptores, o las implicaciones de las políticas de seguridad y defensa,

cultural, tecnológica o medioambiental de los países desarrollados en los países en

desarrollo.

Una perspectiva más amplia y estratégica de la cooperación internacional, tanto de la

multilateral como de la bilateral, requiere por tanto una mayor coordinación de actores

que permita insertar las actividades derivadas de la ayuda al desarrollo en un mismo

planteamiento y objetivo general de desarrollo - que debería ser liderado por el país

receptor, bajo el principio de apropiación. El desarrollo de los países receptores de

ayuda exige mayores niveles de AOD distribuidos e invertidos con mayor eficacia, pero

también una mayor coherencia del conjunto de políticas exteriores de los donantes con

los objetivos marcados en materia de cooperación al desarrollo. (Olivié & Sorroza,

2006)

2.1. Características de la Ayuda Oficial al Desarrollo desde 1945 hasta nuestros días:

La noción de ayuda al desarrollo se remonta a la reconstrucción de Europa tras la

Segunda Guerra Mundial. No sólo las instituciones financieras creadas para superar el

retraso económico a causa de la Guerra, (El Banco Internacional para la Reconstrucción

24

y el Desarrollo, posteriormente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional)

han marcado progresivamente la maquinaria de la ayuda al desarrollo, sino que otros

entes no gubernamentales (Oxfam) o de Naciones Unidas también tuvieron su origen en

el fin de la Segunda Guerra Mundial. En el período inmediato al de post-guerra, el

problema (del desarrollo) en Europa era la falta de capital. La respuesta fue el Plan

Marshall, el cual sentó las bases de muchos de los elementos del sistema existente de

entrega de ayuda. Tras el éxito del Plan Marshall, la atención se dirigió hacia los países

en desarrollo (Tarp et al.2000)

El papel de la ayuda por aquel entonces se limitaba a contribuir a la acumulación de

capital facilitando el flujo de capital desde los países más desarrollados hacia los menos

desarrollados (Stiglitz, 1998) La principal justificación económica para la ayuda externa

en los cincuenta era que mediante la transferencia de recursos de capital se permitiría a

los países en desarrollo alcanzar una tasa de ahorro lo suficientemente alta para

impulsarlos hacia un crecimiento auto-sostenido.

El fenómeno de la descolonización marcó un hito en la trayectoria de la ayuda al

desarrollo, pues hubo una considerable continuidad de las instituciones coloniales en las

instituciones post-coloniales (Tarp et al. 2000)

La lógica de la ayuda al desarrollo, especialmente la USAID, también estuvo muy

condicionada por la Guerra Fría. La ayuda se convirtió en ocasiones en moneda de

cambio para asegurarse la simpatía y alianza de los Estados al margen de los dos

bloques. Durante la Guerra Fría, las decisiones de política exterior americana a corto

plazo, tomadas por el Departamento de Estado, dominaron la distribución de la ayuda.

Los dictadores anticomunistas podían contar con una importante financiación

americana, a pesar de la corrupción, los abusos de derechos humanos y las políticas

domésticas contra productivas (Fleck & Kilby, 2007)

25

Hasta mediados de los años 70, un 52 por ciento del total de la ayuda proveniente de la

OCDE consistía en ayuda por proyectos, de los cuales, dos tercios eran de

infraestructura: carreteras, ferrocarriles, agua y alcantarillado, puertos, aeropuertos,

centrales eléctricas y telecomunicaciones. Estos proyectos tenían la ventaja de ser, desde

el punto de vista de los donantes, muy visibles y progresistas tecnológicamente

hablando; eran trasplantes de tecnología normalmente proveniente del país donante.

Para el lobby industrial de los países donantes, este tipo de cooperación era

enormemente atractiva. Normalmente estos proyectos estaban diseñados de tal forma

que el papel del gobierno receptor era muy secundario (Tarp et al. 2000)

Este tipo de proyectos no remediaron, a pesar de todo, el problema del subdesarrollo

económico y de bienestar, pues funcionaron como una transferencia tecnológica

exógena (de ahí, lo apropiado de usar el término transplante) que no fue puesta al

servicio de los planes de desarrollo del gobierno receptor.

En la década de los setenta se desarrollaron los Proyectos de Desarrollo Rural

Integrados (que incluían actividades en los sectores de la infraestructura, la salud, la

educación, la actividad agraria y el crédito rural), encaminados a darle solución al

problema de la pobreza desde los diversos aspectos interrelacionados que la

condicionan. La agricultura minifundista y el crédito, anteriormente dejado de lado,

debido a la dificultad de desembolsar ayuda en pequeñas cantidades, fueron impulsados

con entusiasmo a partir de ese momento.

Antes de la segunda crisis del petróleo ya había síntomas de lo que llamaríamos

insostenibilidad en cuanto a este tipo de proyectos se refiere. En general, la modalidad

de ayuda por proyectos se había establecido en todos los sectores. Esto síntomas se

debían a tres razones principales:

26

uno, este modo de ayuda, que involucraba más activamente a los gobiernos de

los países receptores y eran de mayor complejidad, estaban teniendo cada vez

más retrasos de implementación, y mayores problemas en cuanto a la capacidad

de absorción.

Dos, cada vez era más evidente que las posibilidades de éxito de los proyectos

no se debían exclusivamente a factores internos a los proyectos.

Tres, los métodos de evaluación, los cuales solamente se ocupaban de los efectos

directos de los proyectos, ofrecían una visión parcial y a menudo, sobrevalorada

de los efectos de la ayuda. Algunos estimaciones econométricas macro sobre la

efectividad de la ayuda mostraron un impacto general (el coeficiente de

regresión parcial de crecimiento respecto a la ayuda) insignificativativamente

distinto de cero9 (Tarp et al. 2000)

Los problemas asociados a la ayuda por proyectos cedieron lugar a la ayuda financiera

en forma de programa, las operaciones de asistencia técnica para el desarrollo de

capacidades, y a los proyectos, no ya ejecutados por el gobierno, sino por las

Organizaciones No Gubernamentales. A partir de la década de los ochenta 10 el sector

(privado) no lucrativo cobró importancia en el panorama de la cooperación al

desarrollo.

En el lado de la oferta (de ayuda) había una amplia decepción con respecto al modo de

desembolso de ayuda por proyectos unido a la percepción de que los proyectos

9 Hace referencia a los trabajos de Mosley et al. (de 1987) y Boone (de 1996) sobre la evidencia estadística de la efectividad de la ayuda (aquí efectividad de la ayuda entendida como crecimiento del PIB). La variable dependiente en estos estudios es el crecimiento del PIB per cápita y la variable independiente la ayuda al desarrollo como porcentaje del PIB. Otras variables independientes incluyen otros tipos de flujos financieros, ahorro, aumento del alfabetismo y exportaciones... 10 El auge de las ONGs en desarrollo se explica en parte, por la tendencia imperante de minimizar el papel del Estado, que también afectó a la cooperación gubernamental. La administración Reagan creó un ambiente fértil para las críticas a la ayuda externa, pues para ellos la asistencia económica distorsiona la libre operación del mercado e impide el desarrollo del sector privado. Al mismo tiempo, hubo un gran esfuerzo por privatizar la ayuda canalizando mayores flujos a través de las ONGs y el sector privado (Tarp, et al. 2000)

27

requerían buenas políticas y buenas instituciones que respaldasen la acción por

proyectos, pero en la época de la segunda crisis del petróleo no se daba ningún tipo de

progreso en los países más pobres. En la recesión del lustro 1980 -1985 se dieron una

serie de retrasos en el pago de la deuda soberana que rápidamente llevaron a la retirada

de los préstamos bancarios, las inversiones de carteras y la inversión directa. A los

hombros de los donantes cayó la carga de salir a socorrer a los países en vías de

desarrollo, en una emergencia sin precedentes. Ahora los donantes no ayudaban

mediante proyectos de lento desembolso, sino que debían hacer desembolsos rápidos

para apoyo en las balanzas de pago en estos países.

Esta nueva modalidad de ayuda empezó a llegar de todas partes: Desde el Banco

Mundial en forma de préstamos para fines de ajuste, desde los donantes bilaterales en

forma de apoyo a la balanza de pagos, normalmente ligada a las operaciones del Banco

Mundial, e incluso desde el Fondo Monetario Internacional, con el Servicio Reforzado

de Ajuste Estructural (SRAE), siendo ésta la primera vez que el FMI se involucraba en

la concesión de ayuda. En general, estas operaciones estaban condicionadas a la

eliminación de los elementos de intervención estatal, de los cuales se creía que

interferían en el efectivo funcionamiento de los mercados. Se trataba de una agenda

neoliberal que se estaba implementando voluntariamente en los países industrializados y

que se impuso en los países en vías de desarrollo a través de estas operaciones de ajuste

estructural, nombre con el que se conoció a este nuevo tipo de ayuda programática (Tarp

et al. 2000)

El siguiente gran hito en la historia de la cooperación tuvo lugar en el año 1992, año en

el que el Banco Mundial introdujo la iniciativa de imponer como condición adicional a

su programa de ayuda, la elaboración de una Estrategia de Reducción de la Pobreza por

parte del gobierno receptor de ayuda. Esta iniciativa ha sido progresivamente asimilada

28

por los donantes bilaterales tales como los donantes escandinavos u Holanda. La idea

subyacente a la elaboración de una estrategia tal, era la de suavizar los efectos

secundarios de los programas de ajuste, esas alarmantes consecuencias criticadas en el

informe de Unicef Ajuste con Rostro Humano, y también la de ganar adeptos a las

políticas de reforma o al menos relajar la oposición a este tipo de políticas entre los

perdedores de la aplicación de las mismas, para así facilitar su implementación.

La ayuda programática o financiera convivió durante todos estos años con los proyectos

de desarrollo, ahora con una importante parte de los mismos en manos de las ONGs. La

idea de ofrecer ayuda financiera era facilitar el camino a los proyectos, específicamente

eliminando las distorsiones que (supuestamente) dañaban a los mismos. En el año 1996

se sumó al carro de la ayuda, la iniciativa para la reducción de la deuda de los Países

Pobres Altamente Endeudados (HIPC en sus siglas en inglés), una propuesta que

realizaron conjuntamente el FMI y el Banco Mundial. El objetivo era que los países

pobres más endeudados alcanzaran un nivel sostenible de endeudamiento para, de esta

forma, poder centrarse en la lucha contra la pobreza y el crecimiento económico. En el

año 1999 se ratificó la Iniciativa Reforzada de la HIPC o la HIPC II, con la cual se

pretende facilitar un alivio de la deuda más rápido.

Cuadro 2.1. Iniciativa para la reducción de la deuda de los Países Pobres Altamente Endeudados Iniciativa HIPC: Tras una revisión integral efectuada en 1999, se aprobaron una serie

de modificaciones para proporcionar un alivio de la deuda más acelerado, profundo y

amplio y para fortalecer los vínculos entre el alivio de la deuda, la reducción de la

pobreza y las medidas de carácter social. En 2005, para fomentar los avances en la

consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Iniciativa para los PPME

se complementó con la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM). La

IADM contempla un alivio del 100% de la deuda por parte de tres instituciones

29

multilaterales a favor de países que hayan completado el proceso de la Iniciativa para

los PPME: el FMI, la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial

y el Fondo Africano de Desarrollo (FAfD). En 2007, el Banco Interamericano de

Desarrollo (BID) también decidió suministrar alivio de la deuda adicional ("más allá

de la Iniciativa para los PPME") a los cinco PPME del continente americano.

Para tener acceso a la asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME, los países

deben: 1) poder recibir financiamiento solo de la AIF y estar habilitados para recibir

recursos del SCLP; 2) enfrentar una situación de endeudamiento insostenible, que

supera el alcance de los mecanismos de alivio de la deuda tradicionalmente

disponibles; 3) establecer una trayectoria satisfactoria de reforma y aplicación de

políticas económicas adecuadas en el marco de programas respaldados por el FMI y la

AIF, y 4) haber elaborado un Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza

(DELP), siguiendo un proceso participativo de base amplia. Una vez que el país

cumpla estos criterios o haya avanzado lo suficiente en su cumplimiento, los

Directorios Ejecutivos del FMI y la AIF deciden oficialmente su habilitación para

recibir alivio de la deuda, y la comunidad internacional se compromete a reducir la

deuda hasta el umbral de sostenibilidad acordado. Este se denomina el punto de

decisión. Cuando los países alcanzan el punto de decisión, pueden empezar a recibir

inmediatamente un alivio provisional del servicio de la deuda que se venza. No

obstante, para recibir una reducción completa e irrevocable de la deuda en virtud de la

Iniciativa para los PPME, los países deben: i) establecer una trayectoria ulterior de

buenos resultados en programas respaldados por el FMI y la AIF; ii) aplicar

satisfactoriamente las reformas fundamentales de política acordadas en el punto de

decisión, y iii) adoptar e implementar un DELP por un año como mínimo. Una vez

cumplidos estos criterios, los países pueden alcanzar el punto de culminación, en el

30

cual los prestamistas deberán suministrar la totalidad del alivio de la deuda prometido

en el punto de decisión.

Fuente: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/hipcs.htm

Este instrumento de alivio de la deuda se ha visto sometido sin embargo a numerosas

críticas, las cuales apuntan hacia una serie de deficiencias como un escaso número de

beneficiarios, un excesivo condicionamiento a los programas de ajuste, una escasa

reducción de la deuda que no exime a los países de los costes sociales del

endeudamiento, el problema de la deuda odiosa11 o un criterio de elegibilidad no

adecuado, basado en ratios de deuda sobre exportaciones y no en la capacidad de pago

de los países. También desde el lado de los acreedores, se han lanzado críticas por el

alivio de la deuda conseguidos por gobiernos de élites y corruptos, que al largo plazo,

responden ante el alivio del endeudamiento con nuevos endeudamientos (Olivié &

Sorroza, 2006)

En estas dos últimas décadas, al desembolso de ayuda se le ha añadido la exigencia de

cumplir con ciertas condiciones políticas para que con la ayuda programática

condicionada se produzca estabilización macroeconómica y buena gobernanza más toda

una serie de puntos suplementarios como puede ser la protección medioambiental,

mayor equidad entre hombres y mujeres, desmilitarización o prevención de conflictos12.

La carga impuesta a los gobiernos a través del condicionamiento de la ayuda

programática, ofrece un amplio margen para un instrumento de creciente importancia en

los presupuestos de cooperación: la asistencia técnica (Tarp et al. 2000).

11 Deuda odiosa: Según Olivé & Sorroza deuda odiosa hace referencia a deudas contraídas por gobiernos ilegítimos. 12 Este fenómeno ya se ha mencionado en el apartado anterior al hacer referencia a las Reformas de Segunda Generación o Augmented Washington Consensus.

31

2.2. Los avances conseguidos mediante la Declaración de París:

Fruto del creciente debate a nivel mundial sobre la eficacia de la ayuda para alcanzar los

Objetivos de desarrollo del milenio, más de un centenar13 de países donantes y

receptores de ayuda firmaron la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda en el

año 2005, tema en el que se profundizó durante el Foro de Alto Nivel de Accra del año

2008, y que dio lugar a la creación de la Agenda de Accra. El contenido de los

compromisos políticos no es algo completamente nuevo. La Declaración de París nació

tras una larga crisis de confianza en el campo de la ayuda al desarrollo en la década de

los 90 y después de varias reacciones políticas importantes a nivel mundial. Se

necesitaban acciones conjuntas que estuvieran basadas en una nueva serie de

relaciones entre los países y sus “Socios de Desarrollo.” (Wood, et al. 2008)

El hecho de que estos principios se reflejen a modo de compromiso adoptado por los

países de la OCDE, facilita el avance hacia una cooperación de más calidad, y al menos

en teoría, sienta las bases para llevar a cabo una cooperación más respetuosa con las

estrategias de desarrollo de los países socios (principio de alineación) y por tanto más

compatible con el concepto de desarrollo defendido en el primer apartado.

Análisis de los principios recogidos en la declaración de París:

A) APROPIACIÓN:

Los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo

y estrategias y coordinan acciones de desarrollo

La OCDE invita a contemplar el principio de apropiación como liderazgo a nivel

político y participación social, realizada a través de los parlamentos, la sociedad civil y

el sector privado, el control interno y la rendición de cuentas. La apropiación nacional

13 Fuente: OCDE

32

será más robusta si se realiza democráticamente. La apropiación es la toma de

conciencia de la necesidad de la eficacia de la ayuda (y en definitiva, de la eficacia de

las estrategias de desarrollo) desde el ángulo del país socio. La alineación es la

observación de la necesidad de eficacia de la ayuda desde la perspectiva del donante. La

apropiación hace referencia por tanto a la existencia de estrategias de desarrollos

propias del país y con las que éste se identifica. El indicador desarrollado en la

Declaración de París (indicador 1) para medir los avances en cuanto a la aplicación de

este primer principio (y primer escalón hacia la eficacia), hace referencia a las

cualidades que deben tener estas estrategias: éstas deben tener prioridades estratégicas

claras y deben estar vinculadas a un marco de gastos a medio plazo que se reflejen en

los presupuestos nacionales (Declaración de París, 2005)

La OCDE resalta por tanto la necesidad de fortalecer la credibilidad de los

presupuestos nacionales de los países socios como herramienta para gestionar la

asignación y el uso de los recursos para el desarrollo. Para ello, también existe un

indicador que mide la proporción de los flujos de ayuda totales que se registra en los

presupuestos nacionales de los países socios.

La comunidad de donantes se guía a partir del análisis que el Banco Mundial hace de las

estrategias nacionales de desarrollo y las políticas de desarrollo, el cual determina el

valor operativo de las mismas (según los mismos criterios del Indicador 1 de la

Declaración de París). El Banco Mundial puntúa las estrategias nacionales con una

escala de cinco puntos en el que A es la mejor puntuación posible y E la puntuación más

baja.

B) ALINEACIÓN:

Los donantes basan su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos

nacionales de desarrollo de los países socios.

33

El principio de alineación es uno de los más importantes, teniendo en cuenta que los

países socios (países receptores de ayuda) tienen una importancia capital en la medida

en que son ellos quienes invierten la mayor parte de recursos y esfuerzos en su propio

desarrollo (Toledano et al.2009 p. 37) A la hora de contemplar la importancia del

principio de alineación, es importante tener en cuenta la fungibilidad en cooperación al

desarrollo, el principio económico con el cual los beneficios netos de la ayuda dependen

de las consecuencias de utilizar recursos en otras áreas (Stiglitz, 1998) Es decir, el

hecho de ofrecer ayuda económica a un determinado gobierno no solo implica

consecuencias directas exclusivamente para el monto aportado por el país donante, sino

también para los recursos propios del gobierno receptor de ayuda que se liberan y se

pueden invertir en otros sectores. La lógica de la aplicación del principio de alineación

se basa en que el principio de eficacia de la ayuda se enmarque en definitiva en un

contexto nacional donde se aplique el principio de eficacia en las estrategias de

desarrollo.

Por eso mismo, el principio de alineación puede ser un arma de doble filo, pues si bien

supone un avance muy importante, tal y como he expuesto anteriormente, también

puede ser un tanto estéril, si con alineación nos referimos a alineación con un

Documento Estrategia de Reducción de la Pobreza (PRSP en inglés) que esconda las

exigencias en materia de política económica y comercial dictada por las instituciones de

Bretton Woods y que no sea neceariamente un documento propio del país socio. Aunque

como veremos más adelante, en el caso de Vietnam, no siempre se da el caso de que la

Estrategia de Reducción de la Pobreza sea un documento dictado por las instituciones

financieras internacionales, aunque la influencia de las instituciones sea inevitable (y en

parte puede ser positiva).

34

El Consenso Europeo sobre Desarrollo de la UE identifica las estrategias de

desarrollo de los países socios con el Documento Estrategia de Reducción de la Pobreza

(PRSP). Pero como veremos con el caso de Vietnam, también puede darse el proceso

inverso, es decir, que las estrategias propias de desarrollo del país comprendan un

enfoque de reducción de la pobreza y se consideren por tanto como equivalentes. La

cuestión no es de forma, sino de fondo.

También pierde peso la aplicación de un principio semejante en materia de cooperación,

si por otro lado, los países donantes presionan para obtener ventajas desproporcionadas

en materia comercio con los países en desarrollo, y ponen así en peligro el propio

desarrollo de estos países. En cierta manera, el principio de alineación se acerca al

principio de coherencia de políticas, ya que, en última instancia, todo ello repercute

decisivamente en las posibilidades de desarrollo económico.

La aplicación de este principio a las políticas de cooperación supone gestionar la ayuda,

siempre que sea factible, a través de los sistemas nacionales de los países socios. Por

ello, la existencia de una estrategia de desarrollo operativa y propia del país socio es la

condición necesaria para que se cumpla el segundo principio de la Declaración de París.

Para hacer un seguimiento del cumplimiento de este segundo principio, se han

desarrollado indicadores y objetivos sobre el uso de estos sistemas, en concreto, el

sistema de gestión de las finanzas públicas y el sistema de aprovisionamiento. La

confianza en los sistemas nacionales de los países socios implica que el país donante

renuncie a la creación Unidades de Gestión de Proyectos (PIUs en sus siglas en inglés)

ya que éstas son estructuras paralelas a las propias del país socio. Esta práctica desvía

recursos y experiencia para el sector público del país socio.

El tercer punto importante señalado por la OCDE respecto a este principio es el de la

necesidad de hacer predecibles y estables los flujos de ayuda.

35

Este tema se vuelve más serio en el momento en que la ayuda al desarrollo se plantea

sostener compromisos de gasto en el largo plazo. Los proyectos de carretera cortos de

financiación pueden esperar al siguiente año para completarse pero unos maestros o

médicos con retrasos en sus salarios suponen un problema mucho más serio. Si la

ayuda no se hace más predecible, el paso de la descoordinada ayuda por proyectos al

apoyo programático coordinado puede suponer que las ventajas supuestas, tales como

reducción de costes, se vean superadas por un aumento de la volatilidad (Gelb, 2008)

El estudio de Gelb sobre predictibilidad indica que, si bien la ayuda agregada es

bastante estable (más incluso que la IDE total u otro tipo de flujo de capitales privado),

la volatilidad de los flujos de ayuda a los países individualmente es mucho mayor (Gelb,

2008)

El indicador de predictibilidad de la Declaración de París (indicador 7) analiza la

predictibilidad desde dos enfoques: uno, la habilidad conjunta de donantes y gobierno

receptor de desembolsar la ayuda conforme a lo programado y dos, la capacidad de

donantes y gobierno para registrar los desembolsos de los donantes al sector

gubernamental de forma íntegra.

Un último aspecto y no menos relevante, relacionado con la aplicación del principio de

alineación es la necesidad de desligar la ayuda al desarrollo. Tal y como señala la

OCDE, la ayuda desligada ayuda al país socio a ser capaz de suministrar bienes y

servicios de una forma sostenible.

C) ARMONIZACIÓN:

Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y

colectivamente eficaces.

36

La agenda de armonización de la ayuda trata de coordinar a los donantes y unificar los

procedimientos, de tal forma que la ayuda en su conjunto, sea más eficaz. La

armonización de los procedimientos de concesión de ayuda y la adopción de acuerdos

comunes, reduce la duplicación de esfuerzos y los costes de transacción (...) La

Declaración de París vincula estrechamente el principio de armonización con el

principio de apropiación y alineación, en parte debido a que la forma más simple de

alcanzar acuerdos comunes es la de adoptar los acuerdos o las estrategias

establecidos/as por el país socio (OCDE, 2008)

En virtud de este principio se ha dado paso a la utilización de nuevos instrumentos de

cooperación distintos a la cooperación por proyectos, que facilitan un proceso de

desarrollo en el largo plazo y con mayores oportunidades de sostenibilidad. En la

comunidad de donantes estos nuevos instrumentos se reconocen bajo el nombre de

“nueva arquitectura de la ayuda.”

Cuadro 2.2. Nueva arquitectura de la ayuda Nueva arquitectura de la ayuda: Desde mediados del decenio de los noventa, se ha

ido perfilando la “nueva arquitectura de la ayuda”: la comunidad internacional ha

consensuado unos objetivos comunes (sociales y económicos, fundamentalmente)

para promover el desarrollo de los países pobres y se han sofisticado los instrumentos

de la cooperación internacional al desarrollo con vistas a obtener una mayor eficacia

de dicha cooperación. Asimismo, tanto en los objetivos como en los instrumentos, se

asume el impacto que tienen el conjunto de las relaciones económicas internacionales

(comerciales, financieras) en el desarrollo de los países receptores de ayuda, más allá

de las políticas de cooperación internacional al desarrollo. [Fuente: Olivié I. La nueva

arquitectura de la ayuda y sus implicaciones para América Latina: Algunas

sugerencias para la cooperación española. Real Instituto Elcano de Estudios

37

Internacionales y Estratégicos, 2004]

Los nuevos instrumentos de cooperación a los que hace referencia son aquellos que

permiten una aplicación más fácil de los criterios de calidad de la ayuda (los

principios de la Declaración de París), especialmente el apoyo presupuestario general

y el apoyo presupuestario sectorial.

A los nuevos instrumentos se le añade una nueva forma de organizar la cooperación

(Enfoque basado en programas, cooperación delegada, división del trabajo…)

D) GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOS:

Administrar los recursos y mejorar la toma de decisiones orientadas a resultados.

El planteamiento de una gestión orientada a resultados, según la Declaración de París,

establece como condición necesaria el registro exacto, completo y transparente de los

recursos para el desarrollo en los presupuestos nacionales y demás métodos de

contabilidad nacional de los países socios. Esta práctica ayuda a la consecución de

varios objetivos distintos pero interrelacionados:

El fortalecimiento del proceso presupuestario de los países socios.

Mejor rendimiento de cuentas.

Mejora en el alineamiento con las políticas del gobierno receptor de ayuda

Mejor asignación de recursos en el tiempo.

Con el fin de medir la aplicación de este principio, la OCDE también ha desarrollado

dos indicadores (OCDE, 2008)

El indicador 3 especifica si los presupuestos nacionales del país socio son exactos e

incluyen un registro completo de los flujos de ayuda.

38

El indicador 7 muestra si la ayuda ha sido desembolsada según lo planificado y si está

correctamente registrada en los sistemas de contabilidad nacional de los países socios.

El grado con el que las contribuciones financieras están registradas en los presupuestos

nacionales ofrece información significativa acerca del grado de esfuerzo en conectar los

programas de ayuda con las políticas y los procesos nacionales en los países socios.

La segunda condición necesaria en la aplicación del principio de gestión orientada a

resultados, pasa por que los países socios desarrollen un marco de seguimiento basado

en resultados (Results-Based Monitoring Framework)

El seguimiento que hace la OCDE del progresivo desarrollo de tales sistemas, lo realiza

a través del seguimiento realizado por el Banco Mundial mediante el informe

Estrategias de Desarrollo Nacional Basadas en Resultados. El seguimiento del Banco

Mundial se centra en tres aspectos particulares: la calidad de la información generada, el

acceso a la información que tienen los actores implicados (stakeholders) y el grado en el

que esa información es usada en los sistemas nacionales de seguimiento y evaluación.

La evaluación global se expresa en una puntuación que va desde la A (puntuación

máxima) hasta la E (puntuación mínima) representando B la existencia de un marco

orientado a resultados ampliamente desarrollado.

Por su naturaleza, el principio de gestión orientada a resultados, supone un refuerzo en

la aplicación de los demás principios, en especial, del principio de apropiación.

E) MUTUA RESPONSABILIDAD

Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo

Se trata de un principio que refuerza los demás pilares de la Declaración de París y

posteriormente, la Agenda de Acción de Accra (apropiación, alineación, armonización y

gestión orientada a resultados).

39

El indicador 12 es el punto de referencia mediante el cual medir la aplicación de este

principio. La cuestión que debe plantearse, según indica la OCDE, es si existe algún

mecanismo de evaluación mutua a nivel nacional del avance en compromisos de

asociación surgidos a partir de la Declaración de Roma o de París o de un plan de

armonización y alineamiento. La meta acordada es que todos los países receptores de

ayuda tengan ese mecanismo para cubrir esa necesidad.

Las evaluaciones mutuas de progreso son ejercicios que involucran por igual a las

autoridades de los países receptores de ayuda y a los donantes en una revisión de la

actuación conjunta en el país receptor de ayuda.

3. El principio fundamental de armonización de la ayuda: Análisis de la

necesidad de armonizar la cooperación bilateral

El principio de armonización es uno de los cinco pilares de la Declaración de París, y

como tal, es ampliamente abordado por la OCDE. También la Unión Europea quiere

liderar el proceso de armonización, fruto de la aplicación de la Declaración de París.

La urgente necesidad de aplicar este principio se hace patente al ver que las décadas de

experiencia en cooperación al desarrollo hayan demostrado que la ayuda descoordinada

aumenta los costes tanto para los donantes como para los países socios y que reduce

significativamente el valor añadido de la ayuda14. La efectividad de la ayuda mejora

sustancialmente cuando existen mecanismos de coordinación de la ayuda creados a

partir de unos objetivos comunes que se hayan alcanzado en el seno de un marco en el

que se reconcilien los distintos intereses de forma constructiva (OCDE, 2008)

14 Entendemos que hace referencia al fortalecimiento institucional, reforzamiento de la responsabilidad en desarrollo y acumulación de experiencia útil que supone la aplicación de la Declaración de París y los nuevos instrumentos de cooperación de cooperación gubernamental.

40

3.1. Los enfoques basados en programas:

En los ejercicios de evaluación (de la calidad de la ayuda) los enfoques basados en

programas (EBP) reflejan el grado en el que los donantes están involucrados en

acuerdos comunes para prestar apoyo a los programas dirigidos por los países socios. El

que el país socio ejercita su liderazgo sobre un programa que es apoyado a su vez por

(varios) donantes.

Para poder transferir más ayuda a través de canales armonizados se debe contar con la

voluntad efectiva del gobierno del país socio de asumir el liderazgo necesario, por

ejemplo, al presidir grupos de trabajo sectoriales y al elaborar políticas sectoriales, y

también cuando dispone de sistemas nacionales propios.

En un segundo nivel, los países donantes tienen la responsabilidad de hacer uso de los

sistemas locales en el diseño de programas y en su implementación, en la gestión

financiera y en el seguimiento y la evaluación. La posibilidad de adoptar acuerdos

comunes también depende de la voluntad efectiva de los donantes de combinar sus

recursos y negociar procedimientos comunes entre ellos mismos.

En un tercer nivel, los países socios y donantes comparten la responsabilidad de poner

en marcha un proceso de coordinación de donantes y una armonización de los

procedimientos de los donantes.

En tanto que se opere a estos tres niveles, no existe ninguna modalidad de ayuda en

particular que se corresponda con el enfoque EBP. Se puede diseñar una amplia gama

de modalidades de ayuda que contengan los rasgos de EBP, incluyendo la ayuda en

forma de proyecto que se entregue dentro del contexto de un SWAp o la ayuda

acumulada mediante fondo común o mediante acuerdo para cooperación técnica.

La OCDE señala la dificultad de delimitación del concepto Enfoque Basado en

Programas al indicar las dificultades encontradas a la hora de medir el progreso en

41

relación con el indicador 9. La dificultad radica precisamente en que el EBP no es una

modalidad (o instrumento) de ayuda sino una forma de gestionar la ayuda y los recursos

propios de los países socios para impulsar políticas de un sector en particular o algún

otro tipo de actividad. Un segundo aspecto a tener en cuenta en relación al concepto

EBP, es que el indicador 9 es el único que hace referencia a todo el conjunto de AOD y

no exclusivamente a la AOD ofrecida al gobierno del país receptor de ayuda. En este

sentido, la ayuda canalizada a través de las organizaciones de la población civil puede

ser considerada válida como PBA si responde a los criterios de armonización descritos.

3.2. Las misiones coordinadas de donantes: división del trabajo y

complementariedad:

La Declaración de París compromete a los donantes a negociar en aras de una mayor

complementariedad o una mejor división del trabajo entre sus respectivos programas.

También hace un llamamiento a trabajar conjuntamente y reducir así el número de

misiones, evaluaciones y estudios analíticos duplicados. Este segundo aspecto es el

objeto de los indicadores 10a y 10b, para las misiones conjuntas por país socio y los

estudios analíticos conjuntos, respectivamente.

Una de las quejas más frecuentes de parte de las autoridades de los países socios es que

se consume mucho tiempo asistiendo a citas con los donantes y haciendo frente a sus

requerimientos. Algunas veces los encuentros los planifican los donantes sin tener en

consideración las agendas propias de las autoridades de los países donantes y sin

consideración de las exigencias de tiempo requeridas por otros donantes. Con el fin de

coordinar mejor las misiones, se exige de los donantes que lleven a cabo menos

misiones, coordinen la planificación temporal de las misiones con los demás donantes,

lleven a cabo más misiones conjuntas y respeten los períodos vacacionales de los países

socios.

42

Las misiones conjuntas:

El indicador 10a se centra en la proporción de misiones conjuntas llevadas a cabo por

dos o más donantes o por un donante en nombre de otro. El objetivo de operar así no es

simplemente aumentar el número de misiones conjuntas, sino llevar a cabo un menor

número de misiones. También reconoce que puede haber un lugar/momento apropiado

para misiones de un solo donante.

Los estudios analíticos conjuntos por países

El trabajo analítico por países comprende el análisis y asesoramiento necesarios para

fortalecer el diálogo político y desarrollar e implementar estrategias por países para

llevar a cabo posteriormente una cooperación al desarrollo de calidad. Normalmente

incluye estudios y estrategias por países o por sectores, evaluaciones, proposiciones

(discussion papers) etc. La rigurosidad en el trabajo analítico es condición

indispensable para el posterior planteamiento de políticas y programas de desarrollo.

La Declaración de París reconoce que los donantes tienen la responsabilidad de

asegurarse de que el trabajo analítico propuesto, se lleva a cabo de forma conjunta, en la

medida de lo posible. Esta forma de trabajar ayuda a reducir los costes de transacción

para las autoridades de los países socios, evita duplicaciones innecesarias e invita a

avanzar en el entendimiento común entre donantes. Los donantes también deben recurrir

al trabajo analítico propio de los países socios y cuando sea adecuado, trabajar

conjuntamente con los gobiernos, además de trabajar con otros donantes.

El indicador 10b mide la proporción de informes analíticos o los estudios sobre los

países socios llevados a cabo por dos o más donantes o por un donante en nombre de

otro, como porcentaje del número total de informes y/o estudios.

43

En esta misma línea, la comunidad de donantes ha desarrollado el concepto de

cooperación delegada como estadio avanzado de armonización entre donantes

bilaterales con una filosofía de intervención similar (Palacio Blasco, 2007).

La correcta aplicación de este método de trabajo implica que los donantes deban

renunciar a sus exigencias particulares. La cooperación delegada se basa en la lógica de

la complementariedad y las ventajas comparativas de cada donante; un donante, debido

a su particular experiencia o idoneidad asume el rol de mandatario (o donante líder) e

interlocutor con el gobierno receptor de ayuda. El resto de donantes que

voluntariamente cooperan en la consecución del proyecto/programa en juego, asumen

su condición de donantes silenciosos, limitando su cooperación a la contribución

financiera y delegando la responsabilidad de gestión al donante principal. El donante

silencioso (o los donantes silenciosos si son varios) renuncia – así – a mantener

relaciones bilaterales con el país receptor en los temas objeto de la delegación. Los

términos concretos de la delegación y las modalidades para su puesta en práctica se

definen entre las partes en un contexto de confianza mutua (Palacio Blasco, 2007)

La cooperación delegada hace referencia a las alianzas entre donantes bilaterales, a

pesar de que la alianza o colaboración con los organismos internacionales ha sido una

práctica común a lo largo de las décadas de cooperación. El recurso a la cofinanciación

a través de los organismos de Naciones Unidas o las Instituciones Financieras

Internacionales no siempre es posible, principalmente en aquellos casos en los que el

donante bilateral no tiene representación en el país beneficiario de los fondos o cuando

existen discrepancias importantes en relación a la política e instrumentos de

cooperación que se considera se deberían aplicar. (Palacio Blasco, 2007)

44

3.3. El papel de la Unión Europea como facilitador de la armonización de la ayuda:

La Unión Europea tiene un papel muy importante en cuanto árbitro y facilitador de la

armonización de las prácticas de cooperación de los países miembros. Mediante la

aprobación del Consenso Europeo sobre desarrollo en el año 2005 y del Código de

Conducta relativo a la división del trabajo en ámbito de la política de desarrollo en

el año 2007, la UE pone de manifiesto su potencial como estructura ideal para promover

la armonización en la cooperación al desarrollo. La Unión Europea cuenta con

importantes ventajas y oportunidades por la experiencia que sus miembros han podido

acumular en el modus operandi supranacional. Por tanto, no sorprende que la división

del trabajo haya entrado con fuerza en el debate europeo sobre el futuro de la ayuda.

(Schulz, 2007)

El Consenso Europeo sobre desarrollo describe la cooperación al desarrollo como una

competencia compartida entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros. En este

sentido plantea la política comunitaria en la esfera de la cooperación al desarrollo como

complementaria a las políticas llevadas a cabo por sus Estados Miembros. El Consenso

recoge por tanto una visión compartida por los Estados Miembros y la Comunidad

Europea y otorga especial importancia a la coordinación y la complementariedad de

donantes. Según el Consenso, la mejor forma de poner en práctica estos principios, es la

de atenerse al propio proceso de desarrollo liderado por los países receptores de ayuda y

trabajando en una programación conjunta y multianual basada en las estrategias de

reducción de la pobreza u otras estrategias similares y en los presupuestos nacionales de

los países socios15.

15 Este modo de concebir la cooperación al desarrollo se ajusta teóricamente a la aplicación de los principios de apropiación y alineación con las estrategias nacionales de desarrollo de los países socios. El problema surge a la hora de plantearse cuáles son verdaderamente esas estrategias y si realmente responden a la iniciativa nacional y a sus propios intereses.

45

El Código de Conducta para la división del trabajo en políticas de desarrollo determina

una serie de medidas encaminadas a mejorar la complementariedad y la división del

trabajo entre donantes. Estas surgen a partir de un análisis de los retos y las

oportunidades de la acción de la UE. El análisis de los retos pasa por analizar el tema de

la visibilidad del donante, las dificultades operacionales y el reconocimiento de la

experiencia acumulada por algunos donantes.

El papel de la UE como principal donante de AOD en el mundo, la visión compartida en

cuanto a los objetivos de desarrollo y el Atlas de Donantes de la UE son las

oportunidades identificadas.

Cuadro 3.1. Atlas de Donantes de la Unión Europea Atlas de Donantes de la UE: El atlas de donantes, que incluye los 25 países

miembros de la UE (finales de 2006), es un proyecto común de la Comisión Europea

y la OCDE, que se basa en los datos de AOD que comunican los países al CAD y una

encuesta realizada a los 25 donantes sobre aspectos estratégicos, institucionales y

operativos. Aporta una visión detallada, a través de múltiples criterios, de la

distribución geográfica de la AOD bilateral de la UE (lo que incluye la Comisión

Europea).Permite identificar con cierta facilidad los países mimados y huérfanos de la

ayuda de la UE, pero no ofrece herramientas adecuadas para analizar las posibles

ventajas comparativas de los donantes.

Este documento hace además un estudio de las lagunas, los trabajos duplicados y los

costes administrativos innecesarios que limitan el impacto de la ayuda otorgada por

donantes europeos.

Fuente: Schlulz, N. La división del trabajo entre los donantes europeos. ¿Reparto del pastel o compromiso con la

eficacia?

46

El Código de Conducta profundiza además en el concepto de complementariedad y

hace un recorrido por las diversas dimensiones de tal concepto: la complementariedad

en terreno (in-country complementarity), la complementariedad en el reparto de países

receptores de ayuda (cross-country complementarity), la complementariedad

intrasectorial, la complementariedad vertical16 o la complementariedad entre

instrumentos de cooperación.

El Código de Conducta también describe los pasos fundamentales hacia la división del

trabajo basada en el principio de complementariedad. Analizar la experiencia acumulada

y tenerla en cuenta en las futuras actuaciones; establecer un mandato político al

respecto; establecer una forma de operar apropiada que defina el modo de canalizar la

ayuda y los roles de los donantes activos o mandatarios así como el de los donantes

silenciosos, y que incluya una programación y un acuerdo financiero común; utilizar un

enfoque pragmático hacia la implementación, esto es, hacia resultados tangibles y hacer

uso de un sistema de seguimiento eficaz (monitoring system).

El método contemplado para poner en marcha esta serie de medidas es la existencia de

un Código de Conducta para la división del trabajo y la complementariedad en sí. El

Código de Conducta se define por ser voluntario, flexible y autoimpuesto como guía

(soft-law) de carácter dinámico y general. El Código va dirigido a todos los actores

europeos en materia de cooperación al desarrollo. Su contenido se ciñe a la

complementariedad entre autoridades públicas. A su vez, como método, el Código

recoge los principios a los que debe atenerse la aplicación de la división del trabajo.

Cuadro 3.2. Principios para la aplicación de la división del trabajo del Código de Conducta Principios para la aplicación de la división del trabajo del Código de Conducta:

16 La complementariedad vertical hace referencia a la necesidad de crear nuevas sinergias entre los programas a nivel local, a nivel nacional y a nivel de acción internacional mediante fondos globales u otros instrumentos propios de los organismos internacionales y/o regionales.

47

Principio guía 1: concentrar las actividades en terreno en dos sectores

centrales: los donantes europeos centrarán sus actividades en dos sectores

basándose en sus ventajas comparativas respectivas. Se anima a los países

socios a jugar un papel activo en la identificación de los sectores. El Consenso

Europeo define los roles con los que la Comisión pretenderá proporcionar

valor añadido (parágrafos 46-55). El Consenso Europeo se complementa con

el Tratado, el cual reconoce el valor añadido de las políticas comunitarias

internas en cuanto a su dimensión externa. Además de los dos sectores

centrales, los cuales implicarán la mayor parte de los fondos disponibles, los

donantes pueden ofrecer Apoyo Presupuestario General y financiar actividades

en otras áreas como apoyo a la sociedad civil, investigación o cooperación

universitaria o escolar.

Principio guía 2: reorientar las otras actividades en terreno: la aplicación de

este principio implica que las actividades no incluidas en los dos centrales o

bien se mantengan mediante acuerdo de cooperación delegada, mediante

apoyo presupuestario general o bien se finalicen de forma responsable.

Principio guía 3: asegurar una presencia europea adecuada en los sectores

estratégicos: que al menos un donante europeo esté activamente implicado en

cada sector considerado estratégico para la reducción de la pobreza hasta un

máximo de tres donantes por sector (a partir de 2010)

Principio guía 4: reproducir las prácticas de cooperación entre donantes

bilaterales con las instituciones regionales socias del desarrollo.

Principio guía 5: determinar cuáles serán los países prioritarios. Si bien la

acción europea se caracteriza por ser universal, cada donante deberá reducir

drásticamente los países a los que canaliza AOD, según los criterios de nivel

48

de pobreza, políticas macroeconómicas y buena gobernanza.

Principio guía 6: asistir a los “huérfanos” de la cooperación internacional:

Principio complementario al anterior, en el que la Oficina Humanitaria de la

Comunidad Europea (ECHO) asume un papel importante, pues dedica especial

atención a las crisis olvidadas.

Principio guía 7: analizar y expandir las áreas de mayor potencial teniendo a

la vez en cuenta que el conjunto de la Comunidad Europea deberá mantener

la diversidad en cuanto a su potencial y su maestría.

Principio guía 8: avanzar en los diversas dimensiones de la

complementariedad (en terreno, entre instrumentos, vertical…)

Principio guía 9: promover al unísono la división del trabajo

Principio guía 10: profundizar la reforma de los sistemas de ayuda acorde a

los requerimientos de la aplicación del principio 9.

Fuente: Código de Conducta relativo a la división del trabajo en ámbito de la política

de desarrollo

Existen ya antecedentes de la implementación efectiva de modelos de división del

trabajo: el grupo de donantes Nordic Plus ya aplica una serie de principios de

complementariedad y cooperación delegada para la división del trabajo en países como

Tanzania, Uganda y Zambia. (Schulz, 2007)

Cuadro 3.3. Grupo de donantes Nordic Plus Nordic Plus: se compone por agencias donantes que se comparten enfoques de ayuda

parecidos (Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia, Irlanda, Países Bajos y Gran

Bretaña) y se basa en un plan de acción común de armonización y alineamiento.

Integra diferentes subgrupos temáticos en los que, en ocasiones, participan otros

49

donantes (por ejemplo, Alemania en el grupo de licitaciones y Canadá en

cofinanciación, entre otros). Partiendo de una implicación activa de los países

receptores en la identificación de prioridades y necesidades, estos principios

pretenden reducir la cooperación de cada uno de los donantes miembros a tres

sectores, al mismo tiempo que garantizar que en los sectores estratégicos estén

trabajando entre uno y tres donantes del grupo Nordic Plus. Fuente: Schlulz, N. La

división del trabajo entre los donantes europeos. ¿Reparto del pastel o compromiso

con la eficacia?

Nils-Sjard Schulz, investigador asociado de FRIDE17 y consultor independiente en

cooperación al desarrollo hace un análisis de las debilidades y amenazas inherentes a la

tarea de división del trabajo auspiciada por la Unión Europea y regida por el Código de

Conducta sobre la división del trabajo y la complementariedad. En su informe señala

que la división división del trabajo es una meta que afecta directamente a las

decisiones políticas sobre las prioridades de la ayuda bilateral, más allá de la revisión

de requisitos de financiación, procedimientos administrativos y la realización de

misiones conjuntas. Pretende asignar a cada donante, bajo el liderazgo de los países

receptores, un ámbito limitado de actuación geográfica y sectorial, lo que requiere un

profundo análisis de las capacidades propias y ventajas comparativas de la ayuda que

prestan los países del Norte.

Este autor detecta las dificultades que implica que lo anterior se cumpla. La primera de

ellas está relacionada con la aplicación simultánea del principio de apropiación y en este

sentido al hecho de que la identificación de las ventajas comparativas debe venir del

gobierno del país receptor de ayuda. Teniendo en cuenta las relaciones de poder, es

17 Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior

50

difícil asegurarse que los países receptores de ayuda estén realmente dispuestos a

“expulsar” a donantes de ciertos sectores ya saturados y en el caso de que lo hagan e

impongan mayores exigencias de calidad en los flujos de ayuda, puede ocurrir que

algunos donantes se decanten entonces por abandonar la cooperación en estos países e

inclinarse más por aquellos de gobierno laxo, creándose así un sistema de dos clases

dentro de la cooperación.

En cuanto a la especialización sectorial y geográfica y la correspondiente actuación de

las agencias de cooperación, no existe aún un organismo o auditora independiente que

determine la correcta especialización. Es más, el “carácter soberano” de la ayuda oficial

al desarrollo impide un acercamiento crítico por parte de otros donantes y especialmente

de los gobiernos de los países receptores y dificulta una identificación eficaz y basada

en criterios claros de las fortalezas y debilidades de la ayuda que prestan los países

occidentales en sus países.

Un tercer desafío al que se enfrenta la agenda de la división del trabajo europea es al

hecho de que la cooperación bilateral es un brazo más de las relaciones exteriores de

cada Estado y como tal, responde a menudo a los intereses comerciales, la seguridad

energética, la lucha contra la inmigración ilegal o incluso la proyección lingüística y

cultural. Obviar la efectiva integración (en ocasiones, subordinación) de la ayuda al

sistema de las relaciones internacionales puede obstaculizar una perspectiva realista

sobre la factibilidad y economía políticas de una división del trabajo, especialmente

con respecto a la distribución geográfica (cross-country)

Otros desafíos importantes e igualmente relacionados con la propia naturaleza de la

cooperación bilateral anteriormente descrita, son por un lado la arbitrariedad en cuanto a

las preferencias en la especialización sectorial18y por otro la posibilidad de que se den

18 Según N.S. Schlulz, las microfinanzas y el rol de la mujer en el desarrollo han sido temas atractivos en los años 90, y es posible que, a lo largo de los próximos años, la prevención y mitigación de los efectos del cambio climático y las

51

tendencias neocolonialistas camufladas de especialización geográfica. Según Schulz, los

criterios para concentrar mejor la labor por países son frágiles y puede darse que las

antiguas potencias coloniales pretendan centrar su especialización geográfica sobre sus

antiguas colonias, sobre las que, en muchos casos aún ejercen un importante control

económico y político indirecto.

En definitiva, las propuestas actuales apuestan exclusivamente por los modelos

operativos, sin considerar los aspectos institucionales y estratégicos. Esta es

precisamente su mayor debilidad, ya que sin una reflexión más autocrítica sobre los

fundamentos institucionales de la ayuda se esquiva un análisis sobre los roles e

intereses propios de las diferentes agencias de la ayuda como parte de la política

exterior de los países del Norte. Sin una perspectiva estratégica de la nueva

arquitectura de la ayuda, aún quedan dudas sobre la finalidad de la división del trabajo

(Schulz, 2007)

4. Nuevos y viejos instrumentos de cooperación que encajan en la nueva

arquitectura de la ayuda surgida de la Declaración de París

En este apartado analizaremos otras modalidades de ayuda distintas a los proyectos de

desarrollo o la ayuda financiera o programática.

Los instrumentos que analizaremos tienen un importante potencial para alcanzar la

eficacia descrita en los compromisos adquiridos en la Declaración de París y la Agenda

de Acción de Accra, siempre y cuando se coopere con gobiernos responsables y no con

gobiernos rentistas, elitistas y corruptos.

energías renovables sean nichos que desean ocupar la mayoría de los donantes. Esta dinámica implica que otros subsectores menos atractivos puedan quedar al margen de las actuaciones prioritarias, sin que los conceptos actuales de la división del trabajo aporten una respuesta efectiva para garantizar la cobertura de estos temas subfinanciados.

52

4.1. La Cooperación Técnica:

La cooperación (o asistencia) técnica cubre aspectos muy diversos del desarrollo

técnico, la capacidad gubernamental, fortalecimiento institucional o el desarrollo de

centros universitarios. La lógica de la cooperación técnica es la de proporcionar

entrenamiento y formación técnica, sociopolíticas, económicas y/o de jurisprudencia. La

idea subyacente es la de superar la brecha del conocimiento y el avance tecnológico, así

como el intercambio de experiencias en el terreno social, político y económico. El

hecho de que la transferencia de recursos de capital no funcionase para los países en

vías de desarrollo, con los mismos resultados que el Plan Marshall en Europa, se debía,

entre otros motivos, a la falta de conocimiento acumulado ya fuera de índole técnica, o

de falta de operatividad institucional o gubernamental. No obstante, en estas diferencias,

también radican los defectos o limitaciones de la cooperación técnica. En sí, la

cooperación técnica puede dar buenos resultados, y más aun hoy en día, puede favorecer

el desarrollo frenando la fuga de cerebros de los países menos adelantados y/o de renta

media. Pero también puede deformarse hacia una nueva forma de imposición de

pensamiento occidental, neocolonialismo e inadecuación a la idiosincrasia de los

pueblos y regiones donde se pone en marcha.

La definición que da la OCDE de la cooperación técnica distingue entre cooperación

técnica y asistencia técnica, siendo la última una modalidad de cooperación técnica

ligada a otros proyectos o programas de cooperación destinados a incrementar el stock

de capital del país destinatario de la ayuda al desarrollo. A partir de esa distinción, la

cooperación técnica según la define la OCDE, hace referencia todas aquellas actividades

cuyo esencial propósito es el de aumentar el nivel de conocimiento, habilidades, know-

how técnico, o aptitudes productivas en la población de los países en desarrollo y

53

aumentar así el stock de capital humano con capacidad técnica para un uso más efectivo

de los recursos transferidos (Tarp et al. 2000)

En Tarp et al. se muestra un perfil detallado de las limitaciones que se han ido

observando en el tiempo de experiencias acumuladas en cooperación técnica, las cuales

resumiré a continuación:

La CT ha estado habitualmente dominada por los donantes: los donantes

conciben, diseñan e implementan la CT con escasas aportaciones del país

receptor. En el país beneficiario se percibe sin apropiación este modo de

cooperación. El carácter predominante de los donantes en este instrumento

implica que a menudo estos se desarrollan en áreas y sectores no considerados

como prioritarios desde la óptica del país receptor. Este hecho complica la

sostenibilidad de este tipo de proyectos. A esto se suma el excesivo afán de los

donantes por obtener resultados mesurables, hacia los cuales dirige el personal

de cooperación técnica a veces más esfuerzos que hacia la verdadera efectividad.

Una débil dirección de la CT de parte de los receptores derivada del hecho

anterior se traduce en la realidad en una asimetría de intereses, en los que a

veces se combinan gobiernos de escasos recursos con una gran cantidad de

donantes afanados en obtener resultados mesurables en un corto plazo de

tiempo. Como resultado, se ha dado a menudo el caso de que los donantes han

conseguido llevar a cabo sus proyectos de cooperación técnica obviando los

requerimientos directivos de los gobiernos receptores y minando así la

capacidad de control de estos gobiernos e instituciones a los que inicialmente se

pretendía reforzar. Estas estructuras paralelas necesitadas de personal, a menudo

usurpan al personal más cualificado de los gobiernos, lo que finalmente se

54

convierte en un elemento más de debilitamiento de las instituciones y gobiernos

locales.

Excesiva responsabilidad depositada en manos de consejeros o consultores

expatriados: Otra desproporción clave en las limitaciones de la CT observadas

es la de la contratación de expertos expatriados que difícilmente encajan dentro

de las estructuras locales y los cuales reciben una remuneración excesivamente

mejor comparada con los salarios del personal local. A esta desigualdad se le

suman los privilegios de este personal expatriado, el cual tiene acceso al material

y los bienes de los gobiernos locales, como pueden ser sus vehículos. Si a este

trato desigual se le añaden las diferencias culturales, se está echando leña al

fuego para una dinámica negativa e improductiva, que alimenta el resentimiento

y desmoraliza al personal local.

Como consecuencia de los desajustes anteriormente descritos el modelo experto-

contraparte puede ser un fracaso y conducir al absentismo de las contrapartes en

los períodos de formación. Se puede llegar a entrar en un círculo vicioso en el

que realmente es escasa la transferencia de capacidades y de know-how. Por un

lado, no se facilita la sensación de partenariado o verdadera asociación por las

diferencias salariales y culturales y por otro, los expertos expatriados, a menudos

muy ocupados en la elaboración de informes, tienen escasa capacidad de

imponer un plan de trabajo que conduzca al aprender haciendo, y el personal

local por el contrario tiene escasa autoridad para solicitar y poner en marcha la

formación a la cual supuestamente tienen acceso.

Masivas distorsiones en el mercado de la CT: los receptores de la CT ven a

menudo la CT como un bien gratuito, ya que lo habitual es que se financie

mediante donación y no mediante préstamos. Más aun, el carácter de dominio

55

absoluto de los donantes sobre la CT, hace que esta se perciba en los países

receptores como con cero costes de oportunidad. Esta visión de gratuidad tiene a

menudo incluso el efecto perverso de relajar al gobierno receptor en cuanto al

tipo de personal contratado: frente al personal expatriado gratuito, el personal

local supone un gasto presupuestario para los mismos. Este tipo de dinámica

puede llegar a suponer que la cooperación técnica tenga más interés para los

gobiernos receptores por los bienes de equipo a los que tienen acceso gracias a

los programas de cooperación técnica, que por el objetivo del proyecto de

cooperación en sí.

Tales desajustes pueden desencadenar una dinámica muy poco productiva, pero

que sí consume grandes cantidades de recursos ineficiente e ineficazmente.

Una vez analizados los posibles factores que pueden hacer de la cooperación

técnica un instrumento estéril, debemos plantearnos un círculo virtuoso en el que

la cooperación técnica esté al servicio del proceso de transformación hacia el

desarrollo liderado por el país receptor y su personal local:

En la experiencia acumulada no solo se han dado fracasos y círculos viciosos,

también se han cosechado éxitos, de los cuales resumiré a continuación las

claves según se describen en Tarp et al.

Uno de los ejemplos descritos es el de la división de análisis económico del

Ministerio de Agricultura de Marruecos: entre los factores contribuyentes al

éxito se pueden describir los siguientes: formación avanzada en el extranjero

para más de 30 personas del personal local del Ministerio, la cual se

complementó con una prolongada serie de visitas periódicas y de corto plazo de

los expertos expatriados para colaborar con el personal local en trabajos

56

determinados. A estos dos hechos se sumaron una serie de elementos o

circunstancias que facilitaron la cosecha del éxito:

Un ambiente administrativo positivo y congenial

Liderazgo sólido y dinámico del director marroquí de la Unidad de

Análisis económico (el mismo director durante todo el tiempo de

duración del proyecto)

Fuerte apoyo de parte dentro del Ministerio de Agricultura y del gobierno

marroquí en general.

El surgimiento de programas de Máster de calidad en las universidades

locales (también con la ayuda de la cooperación técnica) que proveía de

un flujo constante de personal más joven y cualificado.

Este proyecto puso en marcha un círculo virtuoso que partía de una institución local,

que aumentaba la influencia institucional, y como consecuencia, el prestigio

institucional, que motivaba al personal local a esforzarse y que atraía a individuos

competentes de fuera, lo cual reforzaba aun más la capacidad institucional.

Otro ejemplo mencionado en Tarp et al. es el del African Economic Research

Consortium, (Consorcio Africano para la investigación económica) una institución

dedicada a fortalecer la capacidad local y que lleva a cabo estudios independientes

acerca de los problemas relacionados con la dirección de las economías del África

Subsahariana (fundamentalmente a través de becas para la investigación) y que realiza

programas de formación y difunde los resultados y hallazgos de las investigaciones.

El apoyo mediante cooperación técnica a este tipo de instituciones supone un paso

adelante y una superación sobre los métodos más tradicionales de cooperación técnica.

Su área geográfica de estudio es plurinacional pero su objeto de apoyo es el de una sola

profesión: la del economista. Mediante este tipo de instituciones se influencia

57

indirectamente el proceso de elaboración de políticas, bajo la premisa de que una mejor

formación económica conducirá a mejores políticas económicas, en lugar que buscar

ejercer una influencia directa sobre un gobierno y su forma de gobernar. La AERC

busca solamente el apoyo puntual de personal de CT y no de larga temporada. La

calidad de sus programas de formación atrae también a economistas no africanos. La

institución en sí puede ser el germen para una fértil colaboración en investigación entre

africanos y no africanos.

La necesidad de replantearse el modo de cooperación técnica, ha llevado a Fakuda-

Parr19 a plantear un cambio de enfoque desde la creación de capacidad (capacity

building) hacia un enfoque sobre la utilización de capacidades (capacity utilisation).

Este cambio de enfoque se hace estrictamente necesario ante el cambio de

circunstancias acaecido desde los años setenta hasta ahora. Hoy día existen ya

instituciones, organismos y personal cualificado en los países en desarrollo. Estas

instituciones funcionan deficientemente mientras este personal cualificado esta

subempleado o desempleado. Hacer funcionar esta capacidad existente es el problema al

que nos enfrentamos ahora (Tarp et al. 2000)

4.2. Apoyo presupuestario general y apoyo presupuestario sectorial:

El manual de Tarp et al. dice que en este nuevo instrumento se pueden encontrar los

ingredientes de la nueva retórica de la cooperación al desarrollo: hace referencia a

principios como la asociación (partnership) la apropiación, la participación, la

coordinación de donantes etc. La estrategia SWAP incluye los programas de inversión

sectorial (SIP en sus siglas en inglés), los programas de apoyo o asistencia sectorial, el

19 Sakiko Fakuda-Parr es una economista del desarrollo que desarrolla su actividad en un marco multidisciplinar de capacidades y desarrollo humano. Es profesora de asuntos internacionales en la New School Graduate Programm in International Affairs de Nueva York. Actualmente trabaja en áreas como derechos humanos y pobreza, prevención de conflictos y tecnología global. Fuente: http://www.gpia.info/node/304

58

apoyo presupuestario sectorial (SBS en sus siglas en inglés) y los programas de

desarrollo sectorial (SDP en sus siglas en inglés). La diversidad terminológica pone de

manifiesto una cierta falta de consenso, armonización o estandarización de los

procedimientos y refleja que distintos donantes, por diversas razones, enfatizan

diferentes aspectos en sus programas de ayuda. De ahí que el término SWAP haga

referencia a las diferentes formas de apoyo sectorial y será por tanto un término

descriptivo genérico para hacer referencia al nuevo fenómeno (Tarp et al. 2000)

En el año 1996 el Secretario General de Naciones Unidas lanzó la Iniciativa Especial

para África del Sistema de las Naciones Unidas, con el propósito de racionalizar y

maximizar el impacto de la ayuda de Naciones Unidas y la de las instituciones del

Bretton Woods, mediante una coordinación más efectiva en las oficinas centrales y a

nivel de país. Los esfuerzos debían ser concentrados en unos sectores determinados,

especialmente en educación y salud. En cuanto a las actividades a nivel de país, se

reconoció que la coordinación de donantes tenía que ponerse al servicio de las

estrategias y programas desarrollados por el propio gobierno del país.

Este fue el primer paso hacia una trayectoria de la cooperación al desarrollo aún

incipiente, pero que parece estar más en armonía con el objetivo del desarrollo humano

que antaño. También supone un esfuerzo por superar las limitaciones y los errores

cometidos a lo largo de las décadas de la cooperación.

Este primer paso se vio posteriormente reforzado por los donantes bilaterales, cuando

firmaron la Declaración de París y la Agenda de Acción de Accra en estos últimos años.

La apuesta por este tipo de instrumentos, además de reflejar la insatisfacción con la

ayuda por proyectos, también ha supuesto una reorientación de la ayuda a la balanza de

pagos condicionada políticamente, la cual adquirió una importante rol durante la era del

ajuste. El enfoque ha pasado de estar en el corto plazo, a plantear cuestiones del medio y

59

largo plazo mediante la posibilidad de integrar los programas de los donantes en los

procesos presupuestarios y de planificación gubernamental, y se espera que se genere un

apoyo sostenido, coordinado e integrado en los programas de desarrollo y los

presupuestos de los países receptores de ayuda.

Los aspectos más fundamentales a tener en cuenta a la hora de sumarse a una iniciativa

de apoyo presupuestario son los siguientes:

El gobierno receptor debe ser el que lleve las riendas y por tanto el que diseñe el

programa sectorial. Ahora bien, como es el donante el que decide prestar apoyo a una

determinada política y presupuesto, el programa sectorial debería desarrollarse

basándose en evaluaciones comunes sobre los distintos aspectos relevantes del

programa: desde cuestiones de eficiencia económica hasta el impacto sobre la igualdad,

la pobreza, el impacto de género y medioambiental. El hecho de que el donante decida

acerca de su disposición de ofrecer apoyo presupuestario, no debería llevarles a

mantener todo un "ejército" de personal de cooperación técnica que dicte y controle las

decisiones programáticas y presupuestarias del gobierno receptor. Para que el principio

de apropiación se cumpla, debe de respetarse la libertad del gobierno receptor de

contratar a los expertos (profesionales independientes) que considere oportunos a la

hora de recibir asesoramiento acerca de cómo desarrollar sus políticas de desarrollo.

Otro aspecto importante a tener en cuenta es el de la necesidad de una mayor

flexibilidad si las premisas macroeconómicas sobre las que se proyecta la planificación

sectorial se ven alteradas durante el período pactado para un apoyo presupuestario

sectorial.

En el momento en que un gobierno demuestra que asume su responsabilidad en materia

de desarrollo, los donantes deben dejar de lado la búsqueda de protagonismo

(exigencias) y debe apostarse por una mayor armonización y consenso a la hora de

60

ofrecer desembolsos de ayuda oficial al desarrollo. El instrumento de apoyo

presupuestario es, probablemente, uno de los instrumentos en los que más fácilmente

puede prestarse a conseguir esfuerzos de armonización y/o de cooperación delegada.

El apoyo presupuestario general supone un avance más en la confianza entre los países

donantes y socios. Un gobierno que efectivamente está luchando por implementar

estrategias de desarrollo a largo plazo debería considerarse digno de recibir apoyo

presupuestario general.

El apoyo presupuestario (en especial el apoyo sectorial) facilita la implementación de

los objetivos universalmente consensuados en materia de desarrollo humano. Es decir,

a los objetivos sectoriales que se fueron consensuando a lo largo de la década de los

noventa con las diferentes conferencias de Naciones Unidas y que culminaron con la

Declaración del Milenio.

El apoyo presupuestario, tal y como hemos descrito anteriormente, es además, el

instrumento en el que más efectivamente se materializan los compromisos adoptados en

la Declaración de París y la Agenda de Accra, ya que favorece la apropiación de las

políticas al otorgar una importante responsabilidad al gobierno receptor en cuanto al

desarrollo. También es un instrumento que, por su propia naturaleza, y si puesto en

marcha conforme a los principios que le corresponden, permite a los donantes alinearse

con las estrategias desarrolladas por los gobiernos receptores de ayuda y exige una

mayor coordinación y armonización de los donantes, subsanando así las enormes cargas

que anteriormente se han dado, debido a las exigencias individuales de cada donante

operando en un mismo Estado.

Dada la creciente conciencia y responsabilidad hacia una gestión (de la ayuda) orientada

a resultados, es importante destacar que una de las ventajas más importantes en este

sentido es que la posibilidad de programar a mayor escala (presupuestos del Estado,

61

políticas de Estado...) y de disponer de un mayor volumen de recursos para un mismo

plan, objetivo y método, que permiten que algunos de los factores exógenos a un

proyecto determinado, que ponen en peligro las posibilidades de éxito del mismo,

puedan convertirse en factores endógenos en el programa sectorial y estar así mejor

controlados. Insistir por tanto, en medir los resultados de las contribuciones de los

donantes individualmente es totalmente contradictorio a la idea del apoyo

presupuestario (Tarp et al. 2000)

En la literatura económica acerca de la cooperación al desarrollo, podemos encontrar

posturas favorables al condicionamiento de la ayuda a la calidad de la gobernanza y,

consecuentemente, ofrecer unos instrumentos frente a otros teniendo en cuenta el

compromiso y los resultados demostrados por el gobierno de un país. Sin tomar una

postura dogmática ni rígida, tampoco se debe bajar la guardia, a cambio de favores

políticos y/o comerciales.

Según Steven Radelet, miembro del Center for Global Development, los mecanismos de

proporción de AOD deberían ser significativamente distintos para un país bien

gobernado, frente a un país deficientemente gobernado. Por ejemplo, en países bien

gobernados, los donantes deberían ofrecer la mayor parte de su ayuda a modo de

compromisos en el largo plazo a través de apoyo presupuestario al gobierno central,

mientras que en países deficientemente gobernados, son más apropiados los proyectos

pequeños y en el corto plazo a través de las ONGs (Radelet, 2004)

En este mismo sentido apuntaba Joseph Stiglitz en su discurso en Tokio en 1998 en el

seno de Naciones Unidas, haciendo referencia a la efectividad de la ayuda: en primer

lugar es necesario considerar el vínculo entre la ayuda, el crecimiento y el ambiente

político en los países receptores (…)

62

Existen fuertes evidencias de que la ayuda aumenta el crecimiento en y sólo en el

contexto de políticas sólidas. Esto implica dos cosas: uno, es que los donantes pueden

alcanzar mayores resultados por sus recursos en términos de crecimiento y reducción de

la pobreza desplazando dinero de países con políticas inconsistentes a países con

políticas sólidas. Esto es lo que se llama “selectividad del donante.” Dos, los donantes

deben ejercer mayor control en la selección de los proyectos20, asegurándose de que

estos aportaran beneficios económicos substanciales por encima del ambiente político

en general (Stiglitz, 1998)

Las exigencias de buena gobernanza deberían no obstante, mantener una postura

flexible en cuanto a la relación entre grado de desarrollo económico y grado de

desarrollo institucional y prestar atención al hecho, bien señalado por Chang, de que

unas instituciones sólidas con capacidad limitada para poner en prácticas buenas

políticas para el desarrollo, no sirve de mucho ni llevará muy lejos a los países en

desarrollo. La relación entre desarrollo económico y buena gobernanza no es lineal, la

buena gobernanza no es estrictamente la causa del desarrollo. La capacidad para

implementar políticas de desarrollo la pueden limitar las instituciones financieras

internacionales a través de la condicionalidad política para sus programas de ayuda, a

los cuales se suman en numerosas ocasiones los paquetes de ayuda de los donantes

bilaterales. Y las buenas políticas son, según Chang y otros autores, las políticas acordes

a la experiencia histórica de los países hoy en día desarrollados, con políticas

industriales, de comercio y tecnología activamente intervencionistas y con

experimentación o variación local, pues cada país está sometido a unos condicionantes

geográficos y culturales distintos.

20 Entiendo que en este discurso, en el que Joseph Stiglitz habla de ayuda al desarrollo en términos genéricos, la palabra proyectos no hace referencia al instrumento de cooperación “proyecto” sino más bien a los planes de cooperación proyectados por cada donante en cada país donde cooperan.

63

5. La coherencia de políticas como principio fundamental para una cooperación al

desarrollo de calidad

La enorme complejidad del fenómeno del desarrollo (en sus dimensiones económicas y

humanas) contrasta con la dimensión relativamente pequeña del flujo de Ayuda Oficial

al Desarrollo en comparación con otros flujos de capitales y el impacto de la

globalización económica en general. De ahí se deriva la necesidad de aplicar el

principio de coherencia de políticas a la hora de plantearse la cooperación al

desarrollo, pues sin tal coherencia, la eficacia de la ayuda está realmente comprometida.

En este apartado nos ceñiremos a analizar los aspectos fundamentales de la

globalización económica (agenda de la OMC y flujo internacional de capitales)

atendiendo al concepto de desarrollo propuesto en el primer apartado (el desarrollo

económico es el motor del desarrollo humano) y sin analizar el impacto de otras

políticas de dimensión internacional, ya que no se corresponden, al menos directamente,

con el objeto de estudio de esta tesina.

La cooperación al desarrollo y las demás cuestiones internacionales que afectan al

desarrollo económico se dan la mano o se relacionan más directamente en el momento

en el que se imponen condicionalidades a los países en desarrollo para poder acceder a

los flujos de ayuda al desarrollo. En este sentido es llamativo comparar el volumen de

AOD con las cifras implicadas en la aceptación de las condicionalidades.

5.1. Desarrollo económico y el Programa de Doha para el Desarrollo de la OMC:

Con el establecimiento del GATT (General Agreement on Tarifs and Trade) en el año

1947, EEUU y otros países ricos permitían a los países en desarrollo proteger y

subsidiar a sus productores de una forma más activa que los países ricos. Este hecho

contrasta con los días de colonialismo y los tratados desiguales, cuando los países en

desarrollo se vieron forzados a practicar el libre comercio. (Chang, 2007) El resultado

64

de esta nueva estrategia fue espectacular. Los países ricos experimentaron la llamada

Edad de oro del capitalismo (1950-1973) y más aún, los países en desarrollo también

actuaron muy bien durante este tiempo en el que utilizaron las políticas nacionalistas

bajo el "permisivo" sistema internacional y con el que crecían al 3% en términos per

cápita, muy por encima de lo que crecieron bajo la primera ola de globalización (1870-

1913) y dos veces el ratio registrado desde los años ochenta bajo las políticas

neoliberales (Chang, 2007)

Desde su perspectiva heterodoxa, Chang analiza lo que serían las condiciones

apropiadas para el desarrollo económico. Según él, según él, la lógica de la

especialización defendida por David Ricardo no es válida para un país que pretende

desarrollar su economía, ya que la premisa de la que parte David Ricardo ("aceptando

sus actuales niveles de tecnología tal como se dan, es mejor que los países se

especialicen en cosas en las que son relativamente mejores") no es la premisa sobre la

que debe partir un país que quiera adquirir tecnologías más avanzadas para desarrollar

(y diversificar) su economía: lleva su tiempo absorber las nuevas tecnologías, así que

los productores tecnológicamente retrasados (industria infante) necesitan un período de

protección de la competencia internacional durante este período de aprendizaje (Chang,

2007).

En la misma línea que el argumento de protección de la industria infante, Greenwald y

Stiglitz desarrollan un modelo económico mediante el cual se pretende demostrar que la

economía de un país en desarrollo obtiene beneficios al restringir el comercio

internacional, que superan las ineficiencias de corto plazo asociadas a tal restricción, si

mediante tal protección se persigue el objetivo de mejorar la productividad en la

actividad económica. A diferencia del clásico argumento de la industria infante,

Greenwald y Stiglitz plantean un modelo económico partiendo del concepto de

65

economía infante, diferenciándose este segundo del primero en el hecho de que se

presuponen efectos multiplicadores (en términos de productividad) extensivos hacia el

sector agrario y/o tradicional, que produce así un salto cualitativo en el agregado de

bienes industriales y bienes agrarios. Este concepto (economía infante) se deriva del

razonamiento de que la innovación y las mejoras en la eficiencia productiva y mejoras

tecnológicas se gestan en el sector secundario, debido a la naturaleza propia de la

actividad industrial, la cual se da principalmente en empresas grandes, longevas,

estables y concentradas geográficamente. La actividad agraria en cambio se desarrolla

principalmente de forma descentralizada y entre empresas pequeñas de menor duración

y consecuentemente menos estables. La teoría de la economía infante continúa haciendo

hincapié en que existen más incentivos para la Investigación y el Desarrollo (I+D) en la

industria que en el sector agrario, pues algunas innovaciones en particular se valoran

más en grandes organizaciones – al poder aplicarlas en muchas unidades de output –

que en organizaciones más pequeñas con un menor nivel de output.

Cuadro 5.1. Razonamiento del modelo de economía infante de Greenwald y Stiglitz Razonamiento del modelo de economía infante de Greenwald y Stiglitz:

En cuanto a la producción de conocimiento

El conocimiento conducente a la mejora de la productividad es

cumulativo y necesita generarse en condiciones de continuidad y

estabilidad y por tanto dependen de una organización estable que

preserve y disemine tales conocimientos además de una continuidad

profesional y de personal que preste apoyo a estos procesos.

La capacidad de prestar apoyo a la I+D con fondos públicos: es más

fácil y efectivo recaudar impuestos de las actividades a gran escala y

66

densamente concentradas que de la actividad empresarial a pequeña

escala y dispersa. En este sentido, las economías con un sector

industrial están mejor preparadas para llevar a cabo actividades de I+D,

incluyendo programas de I+D destinados a la actividad agraria.

Las grandes empresas industriales son igualmente más propensas a

acumulación de capital humano que las pequeñas unidades agrarias,

acumulación indispensable para el desarrollo de las innovaciones y su

posterior diseminación gracias al movimiento de trabajadores entre

empresas y entre sectores.

Al igual que con las actividades de I+D con fondos públicos, el apoyo

público a la formación de capital humano es más fácilmente financiable

a través de los impuestos recaudados con la actividad industrial a gran

escala que con la actividad agraria dispersa y a pequeña escala.

En cuanto a la difusión del conocimiento:

En cuanto a la difusión del conocimiento se da por hecho que este fenómeno se

produce principalmente a escala nacional por motivos de proximidad

geográfica, restricciones internacionales de movimiento de trabajadores,

barreras lingüísticas y patrones históricos de interacción social fuertemente

ligados al territorio nacional

Fuente: Greenwald B. Stiglitz, J.E. Helping Infant Economies Grow: Foundations of Trade Policies for

Developing Countries

El análisis económico realizado por Greenwald y Stiglitz tiene como meta servir de base

para calcular un arancel óptimo que equilibre los beneficios a largo plazo de la

67

promoción del crecimiento industrial frente a los costes a corto plazo de la producción

ineficiente. Desde esta óptica, los aranceles deberían ser uniformes entre los productos

industriales y no debería darse el caso de favoritismo entre industrias.21 Si se atiende a

tal criterio de no discriminación – argumentan Greenwald y Stiglitz – no se favorecerá

la creación de grupos de interés que presionen para que se perpetúen las barreras

arancelarias más allá de su vida económica natural (es decir, el período para recortar

distancia entre la productividad/eficiencia de los competidores internacionales y la

productividad/eficiencia de la empresa nacional).

Este razonamiento teórico contrasta enormemente con los términos en los que se han

desarrollado las últimas negociaciones de la OMC (Uruguay y Doha). Más allá del

razonamiento económico está también el sentido común (no pueden regir las mismas

reglas entre desiguales, sino que más bien, debe permitirse la equiparación de

condiciones para aplicar las mismas reglas a todos)22

Cuadro 5.2. Análisis del Programa de Doha para el Desarrollo de Foreign Policy in Focus Programa de Doha para el Desarrollo de la OMC: La OMC explica el programa de

Doha y lo divide en cinco apartados: agricultura, servicios, acceso al mercado para

productos no agrícolas, Aspectos de los derechos de propiedad intelectual

relacionados con el comercio y relación entre comercio e inversión.

El think tank americano Foreign Policy in Focus hizo el siguiente análisis en el 28 de

julio de 2006 del Programa de Doha:

El estado de las negociaciones en material de agricultura previo a la solución del lunes

21 Esta condición teórica coincide con el análisis empírico del académico Chalmers Johnson de las estrategias de desarrollo de los así llamados “Estados desarrollistas” (developmental state) resumido en la obra de Pietro Masina de la siguiente forma: -“…la guía estatal (para el desarrollo) fue posible porque las agencias estatales claves estaban protegidas de las demandas particulares de las empresas y los distintos sectores industriales y las estrategias estaban diseñadas a partir del imperativo categórico del desarrollo económico” (Masina, 2006). Los “Estados desarrollistas” a los que hace referencia es a los Estados asiáticos desarrollados (este concepto se aplica especialmente a Japón, Corea del Sur y Taiwán) 22 La aplicación del principio de nación más favorecida va exactamente en la dirección contraria.

68

mostraba el desequilibrio de poder en las posiciones del mundo en desarrollo y el

mundo desarrollado. Aun cuando los Estados Unidos habían cedido a las condiciones

del compromiso del Director General de la OMC de cortar las ayudas internas, los

Estados Unidos mantendrían una cantidad de subsidios de 20 millones de dólares.

Incluso si la Unión Europea había accedido a eliminar progresivamente los subsidios a

la exportación, habría mantenido la cantidad de 55 millones de euros en otras formas

de apoyo a la exportación. Como compensación por estas mínimas concesiones, los

Estados Unidos, la UE y otros países desarrollados querían arenceles radicalmente

reducidos para sus exportaciones agrarias en los mercados de los países en desarrollo.

Las negociaciones de la OMC, si se concluyeran en tales condiciones asimétricas,

resultarían en un corte de los aranceles agrarios de los países pobres impidiéndoles

mantener la seguridad alimentaria. Esta es una receta para una hambruna masiva y

amenaza con empobrecer aún más los cientos de millones de pobre en el mundo. Un

negociador filipino en el Comité de Agricultura de la OMC quizás fuese el que mejor

resumiera las consecuencias para el sur: nuestro sector agrario, que es estratégico para

la seguridad alimentaria y el empleo rural, ya se ha desestabilizado cuando nuestros

pequeños productores se ven condenados por la gran injusticia del clima de comercio

internacional. Mismo cuando hablo, nuestros pequeños productores están siendo

sentenciados en nuestros propios mercados e incluso los más resistentes y eficientes

están sometidos a presión.

Pero los países desarrollados no solo quieren tarifas radicales desde los países en

desarrollo, sino también máxima entrada a los mercados del sur para sus productos

industriales y otros bienes no agrarios. En las negociaciones AMNA (Acceso a los

Mercados para los productos No Agrícolas), han exigido a los países en vías de

desarrollo (en proceso de industralización) del sur que reduzcan sus aranceles entre un

69

60 y un 70 por ciento mientras ofrecen reducciones de tan solo 20 a 30 por ciento.

Estas propuestas absurdamente desiguales violan el principio de reciprocidad del

GATT-OMC. El gobierno surafricano reflejaba la frustración de prácticamente todo el

sur sobre el proceso de de Doha cuando afirmó que “los países en desarrollo no

aceptarán destruir su industria interna basándose en las irrazonables exigencias de los

países desarrollados.”

La extinción de la agricultura y la desindustrialización no son el único precio que se

les pide a los países que paguen por una conclusión exitosa de la Ronda de Doha.

Además, las negociaciones en la OMC del Acuerdo General para la comercialización

de servicios (GATS en sus siglas en inglés) están presionando a los países del sur para

que permitan el acceso a las corporaciones extranjeras más derechos para comprar y

controlar los servicios públicos, cediendo la garantía de los servicios básicos para los

pobres.

Ya no solo los países en desarrollo o la sociedad civil global están advirtiendo que la

liberalización gestionada por la OMC será en detrimento de los intereses del mundo

en desarrollo. Incluso las agencias más proclives a la liberalización admiten ahora que

los beneficios de la Ronda de Doha para los pobres han sido enormemente inflados.

Según un estudio del Banco Mundial, los países en desarrollo ganarían una escasa

cantidad de 16 mil millones en diez años en un “probable escenario según Doha” de

reformas. Esto no es más que un minúsculo 0,16% del PIB del mundo en desarrollo o

menos de un penique al día per cápita. Los mil millones de personas más pobres están

destinados a aumentar sus ingresos a la mísera cantidad de dos dólares por año. Es por

eso que resulta tan cínico ver cómo se invocan a “los pobres” para vender el proyecto

de expansión corporativa masiva de la Agenda de Doha (…)

Los costes de Doha pueden ser mayores que sus beneficios. Por ejemplo, un reciente

70

estudio de la Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo

(UNCTAD en sus siglas en inglés) predice que las pérdidas en ingresos arancelarios

para los países en desarrollo bajo el régimen propuesto en Doha, podrían oscilar entre

los 32 y los 63 mil millones anuales. Esta pérdida de ingresos estatales – el medio

para cubrir los costes sanitarios, de educación, provisión de agua y saneamiento – es

de dos a cuatro veces los escasos 16 mil millones de beneficios calculados por el

Banco Mundial.

Fuente:

En su libro Making Globalization Work, Stiglitz describe las razones – más allá incluso

de la experiencia histórica de los países industrializados – por las cuales el modelo de

integración económica actual, el cual confía excesivamente en los mercados, no ha

producido los efectos deseados: los avances en la teoría económica de los 70 y 80

pusieron de manifiesto los límites de los mercados; mostraron que los mercados no

intervenidos no conducen a la eficiencia económica siempre que la información sea

imperfecta o no existan determinados mercados (como buenos mercados de seguros que

cubran los riesgos a los que se enfrentan los individuos) y la información es siempre

imperfecta y los mercados están siempre incompletos. Tampoco conducen los mercados

por sí solos a la eficiencia económica cuando la tarea pendiente de un país es la de

absorber nuevas tecnologías y cerrar la brecha del conocimiento: aspecto básico del

desarrollo (Stiglitz, 2006)

Pero no todo el mensaje de Stiglitz es negativo. De hecho, afirma que la liberalización

del comercio, si se realiza de forma justa y va acompañada de las medidas adecuadas y

de las políticas adecuadas, puede ayudar al desarrollo. (Stiglitz, 2006)

71

¿Cuáles son entonces estas políticas y medidas adecuadas? Stiglitz también ofrece una

respuesta a estas cuestiones en relación con el comercio internacional, respuesta acorde

al sentido común: los países en desarrollo deberían ser tratados de forma distinta: en el

sistema actual, no obstante, el tratamiento preferencial es completamente voluntario,

según los caprichos de cada país industrializado y avanzado. Las preferencias se

pueden eliminar si el país en desarrollo no hace lo que el país donante quiere que haga.

El tratamiento preferencial se ha convertido en un instrumento político, una

herramienta para que los países en desarrollo se sometan a la disciplina impuesta (…)

Una simple reforma simplificaría las negociaciones a la vez que promovería el

desarrollo y superaría las desigualdades del régimen actual. Los países ricos deberían

sencillamente abrir sus mercados a los países más pobres, sin reciprocidad y sin

condicionalidad política o económica. Los países de renta media deberían abrir sus

mercados a los países menos adelantados y debería permitírseles extender las

preferencias recíprocas sin tener que extenderlas a los países ricos, de tal forma que no

tengan que temer que las importaciones de esos países aniquilen las industrias

emergentes. Con este modelo incluso los países industrializados se beneficiarían

porque podrían avanzar más rápido con la liberalización entre ellos mismos – cuyas

economías están capacitadas para soportar – sin tener que satisfacer las

preocupaciones del mundo en desarrollo. Esta reforma reemplaza el principio de

“reciprocidad entre los países – sin tener en cuenta las circunstancias particulares” –

con el principio de “reciprocidad entre iguales, pero diferenciación entre aquellos en

circunstancias notablemente distintas”23.

El desarrollo es lo suficientemente difícil y no se debería restringir lo que los países en

desarrollo pueden hacer por sí mismos para crecer. Pero es lo que la ronda de Uruguay 23 De aquí en adelante, para hacer referencia a la propuesta de orden económico internacional de Stigliz, hablaré de modelo de globalización segmentada para poder nombrarlo sin tener que volver a describir sus propuestas.

72

ha hecho, al restringir la posibilidad de usar una serie de instrumentos para fomentar

la industrialización. (Stiglitz, 2006)

5.2. Desarrollo económico y flujo internacional de capitales:

Uno de los elementos introducidos por la doctrina del Consenso de Washington fue la

exigencia de la liberalización de los mercados financieros nacionales y la apertura de las

cuentas de capital. Desde entonces, se ha evidenciado que los flujos de capital

procíclicos, especialmente (pero no únicamente) los flujos especulativos de corto plazo,

han estado en el ojo del huracán de las crisis en el mundo en desarrollo desde los años

ochenta. (Ocampo, Spiegel, Stiglitz, 2008)

La teoría de que la liberación del mercado de capitales mejora la estabilidad en el

consumo y las inversiones se basa en la asunción de la perfección en los mercados de

capitales (sin racionamiento del crédito y con información y previsión perfecta). A la

realidad de las imperfecciones se le suma la exuberancia irracional que caracteriza a los

mercados de capitales y que tiene consecuencias macroeconómicas desastrosas. El

comportamiento “borrego” de los inversores es una de las claves para comprender los

booms y las explosiones que caracterizan a los mercados financieros. Los problemas de

(des)información se agravan en un entorno libre internacional en el que no solo son

mayores las asimetrías de información sino que coexisten diversos sistemas legales y

una débil o escasa regulación. Con los precios determinados por las expectaciones

derivadas a su vez de la acción de otros, el contagio del optimismo y el pesimismo

puede llevar a desestabilizar el mercado de capitales y generar una crisis financiera que

ejerce un efecto directo sobre otras variables macroeconómicas como el tipo de cambio,

el tipo de interés, el crédito interno y la cotización en el mercado de valores y estas

variables tienen a su vez un efecto directo en las decisiones de inversión, ahorro y

consumo.

73

Una de las razones por las que la liberalización del mercado de capitales (LMC) tiene

un efecto negativo en los países en desarrollo es porque sus mercados nacionales de

capitales están incompletos y los instrumentos financieros son normalmente de corto

plazo o inexistentes y además, conllevan un mayor riesgo sin contar con un mercado de

seguros contra los riesgos. Según la teoría económica estándar (desarrollada por Arrow

& Debreu y citada en Ocampo, Spiegel y Stiglitz) debe haber una gama completa de

mercados de seguros para que el equilibrio de mercado competitivo sea Pareto-eficiente.

La inexistencia de los mercados de seguros es por tanto un fallo de mercado propio de

los países en desarrollo y los mercados por sí solos no corrigen tales fallos.

La liberalización de los flujos de capitales lleva asociado otros peligros para los países

en vías de desarrollo:

La ineficiencia de la liberalización de los flujos de capitales también se observa con una

revisión de los datos tanto a lo largo del tiempo como por países, que muestra la LMC

no está asociada con un crecimiento económico más rápido o mayores niveles de

inversiones (Ocampo, Spiegel, Stiglitz, 2008) Una de las razones es porque el flujo

especulativo puede prestar más atención al consumo que a las inversiones a lo que se

suma la volatilidad y miopía de los flujos especulativos, ya que buscan el beneficio a

corto plazo, haciéndose incompatible con unas estrategias de desarrollo a largo plazo. Si

bien los flujos de capital pueden imponer disciplina a los gobiernos de los países

receptores, la disciplina va más encaminada al control de la inflación que a otras

variables del desarrollo como el crecimiento real, la estabilidad real o el desempleo. La

disciplina impuesta no se lo pone fácil a los gobiernos para introducir políticas dirigidas

al crecimiento sostenible a largo plazo. Pero las crisis derivadas de la volatilidad y la

especulación financiera pueden tener consecuencias desastrosas para el desarrollo, por

74

la destrucción organizacional, de información y de bienestar que conllevan. El margen

para formular una política monetaria anticíclica está, además, restringido con la LMC.

El control de los flujos internacionales de capitales – medidas para determinar el

volumen, la composición y la asignación, así como para restringir las oportunidades de

entrada y salida de los inversores – permite que se genere un clima favorable al

desarrollo al promover la estabilidad financiera y evitar los desastres de las crisis y al

promover ciertos tipos de inversiones apropiadas para el desarrollo económico y social.

Mejora además la democracia y la autonomía política nacional al reducir el potencial de

los inversores especuladores y otros actores externos de ejercer una influencia indebida

sobre la toma de decisiones políticas a nivel nacional y sobre el control de los recursos.

(Chang, et al. 2003)

La teoría se confirma ya que prácticamente todos los países industrializados han

ejercido control con éxito sobre los flujos de capitales durante largos períodos de

tiempo. (Chang, et al. 2003)

5.2.1. Inversión Directa Extranjera (IDE):

Desde la expansión de la doctrina económica del Consenso de Washington, y en

especial, desde la Conferencia de Monterrey, del año 2002, la Inversión Extranjera

Directa ha sido resaltada frente a otros flujos de capitales como instrumento de

financiación al desarrollo. Por ello, resulta importante analizar el impacto que tiene en

el desarrollo como flujo de capital, y la regulación actual de la IDE en el marco de los

acuerdos internacionales.

IDE hace referencia a un conjunto de operaciones de inversión cuyo denominador

común es su carácter menos volátil o especulativo frente a otros flujos de capitales, ya

que supone la adquisición de participación en el capital con el objetivo de influenciar en

la administración y gestión empresarial con regularidad.

75

Pero bajo el nombre de IDE podemos encontrar diversas formas de participación en la

vida económica del país receptor. Entre otras formas de aproximarse al complejo

fenómeno de la IDE, una de las clasificaciones del manual de Moosa (y que coincide

con el enfoque de otros autores como Chang) distingue entre:

Greenfield investment: implica el establecimiento de unidades de producción y/o

distribución en el país destino de la IDE. Esta forma de IDE tiene potencial de

desarrollo, en cuanto a la generación de empleo y de valor añadido.

Fusiones y adquisiciones (Merger & Acquisitions) – a menudo también

denominado brownfield investment. – En contraposición con el modo anterior

este modo de operación tiende a menudo a sacar provecho de las imperfecciones

del mercado y las situaciones de crisis. según Stiglitz, a los inversores en

fusiones y adquisiciones les mueve más la separación y venta de activos

devaluados (assets stripping) que la creación de riqueza.(Stiglitz, 2005)

Joint Ventures o empresas conjuntas: la empresa extranjera puede asociarse con

una empresa nacional o con una institución gubernamental. La empresa

extranjera normalmente aporta pericia técnica y posibilidades de financiamiento

y la empresa nacional provee experiencia y conocimiento acerca de la

burocracia, la legislación y las regulaciones. Este tipo de IDE también puede ser

beneficiosa para el desarrollo, y, como veremos más adelante, algunos países

desarrollados han elegido esta forma de cooperar para el desarrollo económico.

La teoría apunta que la IDE implica una transferencia de capital financiero, tecnología y

otros conocimientos (en cuanto a gestión, marketing, contabilidad etc.). De este

supuesto teórico se deriva la propuesta de considerar la IDE como fuente de

financiación del desarrollo debido, especialmente, a supuestos spillovers tecnológicos y

otras oportunidades. No obstante, Chang apunta que la nacionalidad de la empresa –

76

especialmente en los casos de greenfield y brownfield – sigue siendo de suma

importancia. Quien es propietario de la empresa determina en qué medida se les

permite a sus empresas filiales iniciar actividades de mayor nivel – mayor nivel

tecnológico o de mayor valor añadido – (Chang, 2007)

El manual de Olivé y Sorroza también apunta las posibles limitaciones y los problemas

económicos que puede suponer la entrada de IDE en un país en desarrollo. No solo se

incurre en el simple riesgo de que los efectos deseados u oportunidades supuestas a la

IDE no se cumplan, sino que pueden generarse situaciones aun mucho más

desequilibradoras, como el efecto crowding out, el cual puede llegar a suponer la

expulsión de las compañías nacionales de los mercados de comercialización de sus

productos y/o de los mercados de aprovisionamiento de recursos productivos escasos.

La excesiva desigualdad de capacidades competitivas entre las empresas foráneas y las

nacionales puede suponer la expulsión masiva de estas últimas hasta llegar a un punto

en que las corporaciones transnacionales (CTN) dominan el mercado en condiciones

próximas al monopolio con un poder de mercado – derivado de un diferencial

tecnológico, de marketing y publicidad o de distribución – muy superior al de sus

competidores en países en desarrollo (Olivié & Sorroza, 2006).

Otros factores negativos asociados con la IDE son:

(Según el manual de Olivié & Sorroza)

la tendencia de la IDE a tener un comportamiento pro-cíclico, que puede dar

lugar a la desestabilización macroeconómica del país en momentos de crisis y a

la entrada masiva de IDE en forma de fusiones y adquisiciones por los precios

de saldo de las maltrechas empresas nacionales.

La denominada “carrera hacia el fondo” (race to the bottom) que puede tentar a

algunos países en desarrollo a hacer ofertas onerosas en diversas materias

77

(obligaciones fiscales, regulación del mercado de trabajo y de los salarios etc.)

que, sumado a la sofisticación que pueden alcanzar las prácticas contables de

las ETN (Olivié & Sorroza, 2006) puede llevar a un debilitamiento del Estado

totalmente contraproducente en materia de desarrollo.

El hecho de que es frecuente que las empresas de capital extranjero tengan una

elevada propensión importadora, anula los efectos positivos de la IDE sobre las

exportaciones netas.

Otros problemas sociales y medioambientales asociados a la implantación o el

funcionamiento de la ETN que afectan mayoritariamente a poblaciones

desfavorecidas (expropiaciones de tierras, abusos de recursos hídricos,

contaminación, puesta en peligro de la biodiversidad y la seguridad alimentaria

etc.)

(Según el Manual de Moosa)

La IDE simboliza una nueva forma de colonialismo

Implica una pérdida de soberanía y de seguridad nacional (para los países en

desarrollo fundamentalmente)

La IDE, más que al desarrollo nacional, puede generar enclaves de élite

extranjera. A menudo, los puestos claves en cuanto a gestión y técnica, están

reservados a expatriados.

Puede en ocasiones producir cambios culturales adversos

No siempre cumple con su función de provisión de capital y en ocasiones asfixia

la inversión nacional al recurrir a la financiación local, impidiendo así que el

capital local financie a las empresas nacionales.

La IDE forma en ocasiones alianzas con las élites corruptas de los países

empobrecidos.

78

Las corporaciones están a menudo lo suficientemente integradas verticalmente o

tienen incentivos para realizar transacciones entre filiales que limitan el margen

para desarrollar vínculos con las empresas y los productores locales.

La IDE lleva a un empeoramiento en la concentración de poder de mercado y las

posibilidades de incurrir en prácticas monopolítisticas y oligopolísticas.

Dado su enorme poder financiero, político y de negociación, las CTN consiguen

evadir su responsabilidad en cuanto a daños medioambientales en los países en

desarrollo.

La IDE se deriva exclusivamente del objetivo de maximizar beneficios. Si bien la

búsqueda del interés propio puede generar externalidades positivas, también puede

generar externalidades negativas, que en el caso de los países en desarrollo pueden tener

aun un impacto aun mayor, debido – básicamente – a la falta de desarrollo económico,

social e institucional. Ante esta disyuntiva es necesaria la regulación de la inversión

extranjera directa de manera que se controle el impacto de la misma en el futuro de los

países en desarrollo receptores de IDE.

El tipo de regulación al que hacemos referencia aquí es a la regulación restrictiva de la

libertad de la IDE: se imponen a las cantidades (o tamaño) o a las actividades de la

IDE. Esta forma de regulación no es sinónimo de ausencia de apertura, sino que la

apertura tiene una naturaleza selectiva o estratégica. Esta opción se justifica por la

consideración de que la IDE puede tener efectos positivos pero también negativos, y de

que la intervención estatal podrá maximizar los primeros y minimizar los segundos

(Olivié & Sorroza p. 201)

Al razonamiento teórico se le añade la evidencia histórica: la mayoría de las historias de

éxito económico han recurrido a la regulación de la IDE, a menudo de una forma

draconiana (Chang, 2007)

79

A pesar de su extensivo, y a menudo estricto control de la inversión extranjera, EEUU

fue el mayor receptor de inversión extranjera a lo largo de todo el siglo XIX y a

principios del siglo XX – del mismo modo en que la estricta regulación de las CTN en

China no ha impedido que una gran cantidad de IDE se introduzca en ese país en las

últimas décadas (…) Más draconiano aún fue Japón que EEUU a la hora de regular la

inversión extranjera. Especialmente antes de 1963, cuando la participación extranjera en

el capital empresarial estaba limitada al 49% y en las consideradas “industrias vitales,”

la inversión extranjera directa estuvo prohibida completamente. La inversión extranjera

se fue liberalizando de forma constante, pero solo en industrias en las que las empresas

nacionales estaban preparadas para ello. (Chang, 2007)

La Inversión Extranjera Directa puede contribuir al desarrollo económico, pero solo si

la iniciativa privada extranjera (IDE) se acopla a una estrategia de desarrollo orientada

al largo plazo y con políticas diseñadas para que la IDE no aniquile a los productores

nacionales, los cuales pueden brindar grandes posibilidades a la larga, al mismo

tiempo que se garantiza al máximo posible que las tecnologías avanzadas y las

aptitudes de gestión que las grandes corporaciones extranjeras poseen, se transfieran a

las empresas nacionales (Chang, 2007)

La normativa actual a nivel internacional, regulada por la OMC y los acuerdos

regionales que determinan el margen de maniobra de los gobiernos de los países en

desarrollo, limita o incluso imposibilita que los países receptores de AOD e IDE (es

decir, países en vías de desarrollo) regulen la inversión extranjera dando lugar a una

incoherencia entre las políticas de ayuda al desarrollo y las políticas de presión en

materia de IDE.

Los acuerdos de la OMC que más directamente afectan a la IDE son los siguientes:

80

Cuadro 5.3. Acuerdos internacionales relacionados con la IDE: Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS): restringe la

imposición de condiciones de acceso (límites a la propiedad extranjera) y

prohíbe los requisitos de desempeño en los sectores de servicios incluidos en la

“lista positiva” de cada país (una lista de sectores abiertos) a no ser que dichos

requisitos hayan sido registrados a priori como “limitaciones”.

Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones Relacionadas con el

Comercio (TRIMS): limita el uso de regulaciones de la IED en sectores de

mercancías que puedan restringir el comercio internacional. Más en particular,

estipula que ha de aplicarse el principio de trato nacional a las empresas y

productos extranjeros, y que no se han de imponer políticas que puedan dar

lugar a restricciones cuantitativas de inversiones. Un anexo del acuerdo que

ejemplifica estas políticas proscritas incluye los requisitos de contenido local y

los de equilibrio de pagos.

Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASCM): prohíbe

el uso de subvenciones a la exportación y al contenido local y califica de

“recurrible” el uso de incentivos a la transferencia tecnológica y de

conocimientos.

Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el

Comercio (TRIPS): supone un control más estricto de las tecnologías y el

conocimiento por parte de las empresas, que puede limitar la transferencia

tecnológica hacia países receptores de IED.

Fuente: OLIVIÉ I., SORROZA A. (coord.) (2006) Más allá de la ayuda. Coherencia de políticas económicas para

el desarrollo.

81

Este tipo de acuerdos establecen un marco incompatible con la intervención pública

para realizar una promoción estratégica de la IED. (Olivié & Sorroza 2006). Algunos

se atreven a decir que regular la inversión extranjera directa no sería una decisión

apropiada incluso desde la perspectiva de la política del desarrollo, tal y como lo hizo

Japón en una propuesta a la OMC. Según Chang, éste es un clásico ejemplo de amnesia

histórica selectiva, doble vara de medir y una patada a la escalera (del desarrollo).

(Chang, 2007)

Frente a los acuerdos vigentes arriba brevemente descritos, existen propuestas de países

desarrollados de establecer nuevos acuerdos multilaterales sobre inversiones. Si bien no

prosperaron en la Conferencia Ministerial de Hong Kong de diciembre de 2005, es

probable que los países no abandonen definitivamente la propuesta de un nuevo acuerdo

de inversiones (Olivié & Sorroza, 2006)

A la vista de las propuestas de la UE, el acuerdo podría incluir, entre otras medidas, la

práctica prohibición del uso de políticas restrictivas de la IED – derecho de

establecimiento de inversiones extranjeras (o eliminación de condiciones de acceso) con

pocas excepciones, y eliminación de los requisitos de desempeño – así como la

regulación de las políticas activas de atracción de inversión foránea.

Este hecho contrasta con que la UE se jacte de ser el mayor donante de AOD. Si

tenemos en cuenta que la comparación de los flujos de AOD frente a otros flujos de

capitales hacia los países en desarrollo es inmensamente menor, el hecho de ser un

importante donante de ayuda oficial no contribuirá más que a aquello que Chang

denomina Ersatzdevelopment, es decir, a un desarrollo “paliativo” y no un desarrollo

real; desde una perspectiva integral, la cooperación al desarrollo será de limitada

eficacia.

82

Más cínico aún resulta que la OCDE haya preparado un manual de buenas prácticas

para las Corporaciones (o empresas) Transnacionales. Sin restarle importancia a la

buena voluntad de la iniciativa, no se puede pretender sustituir la regulación – y por

ende la soberanía nacional – con un manual de buenas prácticas voluntarias.

5.3. Las oportunidades que supone la Cooperación para el desarrollo del sector

productivo:

Las Ayuda Oficial al Desarrollo ha dado importantes pasos, aun cuando estos sean aún

tímidos, en cuanto a la mejora de la eficacia a la hora de abordar las dimensiones

humanas del desarrollo. Pero este avance está ligado a una visión del Consenso de

Washington ampliado (reformas de segunda generación) que mantiene las condiciones

económicas de la primera generación y añade exigencias en cuanto a buena

gobernanza. La Agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, parece defender la

lógica de la teoría de las ventajas comparativas, más que una apuesta por una profunda

transformación de la economía y diversificación del sector productivo. En más, se puede

observar que al menos parte de la cooperación al desarrollo no dedica especial atención

al sector productivo, especialmente cuando no se trata de atender las pequeñas

iniciativas individuales basadas en el microcrédito, la microempresa, la producción

agraria, de materias primas o de artesanía. Parece como si hubiese un tabú alrededor de

las cuestiones económicas pendientes a la hora de abordar la cuestión del desarrollo de

los países del sur.

No obstante algunos autores y más recientemente, la OCDE, sí han dirigido su atención

a tales cuestiones, estrechamente ligadas con el fenómeno de la globalización y la

correspondiente apertura o integración de los mercados. La propia OCDE reconoce que

se ha prestado insuficiente atención al desarrollo empresarial y de la capacitación del

83

lado de la oferta y a la promoción de las reformas institucionales y políticas esenciales

para impulsar el desarrollo del sector privado24.

Prestar apoyo al sector productivo puede hacerse de formas muy distintas. Que la

cooperación internacional se plantee intervenir en este terreno implica tomar parte en el

debate de las diversas corrientes de la economía del crecimiento y del desarrollo en

cómo debe prestarse ese apoyo.

El tímido consenso entre donantes y economistas del desarrollo en cuanto a la

intervención pública para la mejora de la actividad económica (entendemos la

cooperación internacional como una forma más de intervención pública, especialmente

teniendo en cuenta que la aplicación de los principios de apropiación y alineación

dejan margen para la intervención gubernamental en los países en desarrollo) tiene su

punto de arranque en las reformas de segunda generación, las cuales traen consigo un

mejor (aparato de) Estado, el cual debe actuar como garante de un clima propio para el

desarrollo del sector privado. ¿Pero cuál es el clima propio? Según Tarp et al. el clima

(favorable o no) viene dado por las políticas comerciales e industriales implementadas

en un país. Un clima propio (o favorable) se forma a partir de las reglas, regulaciones,

información, infraestructura física y financiera, investigación y desarrollo, educación y

programas de formación, entre otros recursos, generados fuera de las empresas pero que

afecta a las operaciones dentro de las mismas. Se trata de un marco a un nivel macro o

sectorial que en un principio no debería interferir en las empresas individuales, y por

eso se distingue de otras formas de apoyo al sector privado.

24 La OCDE habla de desarrollo del sector privado, eludiendo la discusión en torno a la eficiencia/ ineficiencia en cuanto a la creación o mantenimiento de empresas públicas. Teniendo en cuenta la evolución ocurrida en las pasadas décadas con las sucesivas olas de privatización en los países en desarrollo, es evidente que se acentúe la importancia del sector privado frente al concepto con el cual encabezo este epígrafe (apoyo al sector productivo). La elección del epígrafe se deriva de la voluntad expresa de contemplar a la empresa pública, junto con la empresa privada, como actor válido en la esfera productiva y teniendo en cuenta las aportaciones teóricas de algunos de los autores estudiados a lo largo de esta tesis.

84

No obstante, con la doctrina del Consenso de Washington ampliado, conviven otras

aportaciones más heterodoxas (las cuales ya se han reflejado a lo largo de esta tesina) en

las que el Estado tiene un papel incluso más importante en cuanto al impulso del sector

productivo.

El hecho de que la globalización económica suponga un nuevo escenario internacional

para el desarrollo económico motiva la visión de algunos autores y de la OCDE para

defender la idea de que la AOD también debe financiar diversas oportunidades de

desarrollo empresarial y económico para potenciar que la integración de los mercados

traiga consigo la participación activa de los países de renta media y menos adelantados.

La correspondiente visión se fundamenta en la lógica de que, si bien la integración de

los mercados implica oportunidades de desarrollo económico, los países menos

desarrollados no pueden aprovecharlas eficientemente dada las carencias en actividad

empresarial y económica de estos países. En este sentido, la AOD tiene el cometido de

potenciar el desarrollo de la actividad económica y empresarial.

Cooperación para el desarrollo del sector productivo:

Una de las cuestiones fundamentales que debe plantearse y que plantean Charlton y

Stiglitz es: - ¿Cómo puede facilitarse que el acceso a los mercados realmente produzca

un salto cualitativo en la actividad económica de los países en desarrollo y menos

adelantados? – es decir – ¿Cómo hacer que la liberalización del comercio también cree

oportunidades de desarrollo? Tales preguntas pueden plantearse partiendo de la

afirmación de que en las circunstancias adecuadas, la liberalización del comercio crea

oportunidades para el desarrollo, pero otros factores determinan el grado en el que se

dan tales oportunidades. (Stiglitz & Charlton, 2006) Volvemos realmente a una cuestión

ya planteada en el apartado anterior: ¿Cuáles son las circunstancias adecuadas? o ¿Cuál

85

es el clima apropiado? A esta cuestión le añadimos ahora una más: ¿qué papel debe

jugar la AOD?

Stiglitz dice claramente que plantear los programas de AOD de contenido económico

como compensación por las pérdidas de soberanía derivadas de la aplicación de la

Agenda de Doha, es una forma poco acertada de ofrecer esta forma de ayuda para el

desarrollo. Partiendo de la lógica de compensación, pueden dejarse atrás a los países

más pobres o incluso a aquellos que se enfrentan a las pérdidas netas más grandes.

Según estos autores, la ayuda para el aprovechamiento de las oportunidades ofrecidas

por el libre comercio (Aid for Trade) debe integrarse como un elemento esencial en las

negociaciones de la OMC. La necesidad de incluir la ayuda como elemento central se

deriva del hecho de que a pesar de que en el pasado se esperaba que el nuevo acceso a

los mercados estimulara por sí solo la inversión en nueva capacitación del lado de la

oferta en los países menos adelantados, las lecciones de los experimentos EBA

(Everything but Arms) y AGOA (African Growth and Opportunity Act) indican que esto

apenas se ha producido25 (Stiglitz & Charlton, 2006). Pero la cooperación económica

se da en un terreno difícil, ya que puede se llegar a entrar en conflicto con los intereses

del sector privado nacional del país donante, tal y como se muestra en las teoría

desarrollada por F. List, según la cual, los países ricos patearán la escalera que les ha

subido a lo más alto del desarrollo o lo que en la jerga de la cooperación se denomina

incoherencia de políticas.

25 Como parte de la política destinada a facilitar el acceso al mercado a los países en desarrollo, la Unión Europea decidió eliminar todos los derechos y contingentes aduaneros de los productos procedentes de países menos avanzados (PMA). Esta iniciativa (1) se conoce por Everything But Arms (la sigla es EBA), si bien los actos legislativos comunitarios que le sirven de fundamento no incluyen esta denominación. En español también se conoce como la iniciativa Todo Menos Armas. Fuente: http://www.europarl.europa.eu/transl_es/plataforma/pagina/celter/flash41.htm The African Growth and Opportunity Act (AGOA) o Ley de Crecimiento y Oportunidades para África se firmó en el año 2000 y se incorporó como ley en el Título 1 de la Ley sobre Comercio y Desarrollo. Esta ley de los Estados Unidos mejora el acceso al mercado americano de 39 países africanos. Fuente: http://www.agoa.info/ y http://www.sice.oas.org/TPD/USA_AGOA/USA_AGOA_s.ASP

86

La ayuda al desarrollo del sector privado o empresarial puede darse en tres modalidades

distintas: 1. A nivel macroeconómico 2. A nivel sectorial (industria) o 3. A nivel

microeconómico o empresarial.

Los instrumentos para la ayuda al sector privado son los siguientes:

Programas de apoyo a la inversión: Desde finales de la década de 1960, varios países

europeos dirigían parte de su ayuda externa a través de fondos de capital para la

empresa nacionales para estimular la participación en inversiones en el sector privado

en países en desarrollo. Los fondos participaban normalmente en inversiones conjuntas

(Joint Venture investments) entre el país donante y el país receptor. La razón para

transferir ayuda a través de empresas conjuntas se debe al hecho de que la cantidad de

capital riesgo, especialmente en moneda extranjera, era limitada en la mayoría de los

países en desarrollo. Estos fondos sirven a menudo como un sistema alternativo a la

banca, ofreciendo préstamos o acciones en monedas fuertes, que aflojan las tiranteces

financieras que tienen que soportar las empresas en países con una infraestructura

financiera pobre y a menudo con altos tipos de interés. (Tarp et. Al 2000)

Si bien este tipo de inversiones no son consideradas ayuda oficial al desarrollo (sino

IDE), es importante señalar que sí ejercen una influencia al menos indirecta en el

desarrollo económico del país receptor. Entre los efectos indirectos se pueden citar

mayor crecimiento económico, expansión del empleo y/o reducción de la pobreza. No

obstante, la eficacia de este instrumento puede verse comprometida por el doble

objetivo de los países donantes de favorecer la internacionalización de sus empresas

nacionales, más allá de los beneficios netos obtenidos por las operaciones y el efecto

deseado de contribución al desarrollo.

Este tipo de ayuda cuenta además con un elemento indirecto "donativo" en cuanto que

las instituciones responsables de hacer funcionar este modo de inversiones, puede estar

87

dispuesta a asumir riesgos que un inversor tradicional no asumiría. En algunos casos

también se ofrece ayuda (no reembolsable) a modo de formación o llevando a cabo

estudios técnicos o de viabilidad26.

Programas para gestar un clima afable al sector productivo: El Banco Mundial es el

primer donante en esta categoría, el cual ha puesto en marcha un grupo de expertos que

ayudan a los países en el diseño e implementación de estrategias y reformas

individuales para fomentar la productividad y la competitividad en el sector privado. El

grupo opera con cuatro áreas interrelacionadas:

Instituciones y políticas para el marco de (economía de) mercado (market

framework)

Construcción del consenso: asociaciones público-privadas

Desarrollo de las exportaciones y links externos

Formación y acceso a la tecnología.

Este tipo de ayuda también puede ofrecerse a organizaciones privadas, asociaciones

empresariales, organizaciones de apoyo a la empresa privada, cámaras de comercio,

organizaciones para la promoción de las exportaciones, organizaciones para la

educación y/o la investigación y el desarrollo etc.

Programas para la privatización y la comercialización. En este tipo de programas el

Banco Mundial también ha estado a la cabeza. No obstante, muchos donantes también

han desarrollado sus propios programas de apoyo a la privatización y la

comercialización. Según Tarp et al. el objetivo de la privatización es el de mejorar la

26 Desde el año 1989, algunos donantes bilaterales han desarrollado una trayectoria interesante en este terreno. El manual de Tarp et al. recoge información acerca de la iniciativa tomada por algunos donantes: Las agencias alemanas han creado tradición por el apoyo ofrecido a través de las asociaciones empresariales alemanas, a empresas hermanas en países en desarrollo. Dinamarca apoya al sector empresarial en Tanzania a través de un programa sectorial con los siguientes componentes: instituciones de crédito: banca, capital empresarial (venture capital) y microcréditos; formación vocacional y fortalecimiento de las asociaciones empresariales: asociación en industrias (patronal) y sindicatos; establecimiento de un tribunal mercantil y creación de capacidad dentro del Ministerio de Industria y comercio (Tarp, et. al, 2000)

88

eficiencia y concentrarse en servicios complementarios a la actividad privada. Desde un

punto de vista económico, - añade - debería haber beneficios en privatizar el sector

público donde no haya monopolio natural (Tarp et al. 2000)

Pese a que aún hoy día la privatización es vista como una condición indispensable para

el desarrollo económico, Chang, en su crítica a la doctrina del Consenso de Washington

apunta que los problemas de los que presuntamente adolece la empresa pública, pueden

darse igualmente en las grandes empresas privadas cuya propiedad está distribuida en

numerosos accionistas y sus directivos son personal contratado. A esto añade que los

argumentos contra la existencia de las empresas públicas se derrumban a la luz de los

hechos de que hay numerosas empresas públicas en el mundo que funcionan bien

(Chang, 2007)

En contraposición con las exigencias de las instituciones del Bretton Woods de que los

países en vías de desarrollo privaticen su actividad económica, Chang plantea

argumentos para demostrar que en determinados casos, y más aún, en países en vías de

desarrollo, las empresas públicas pueden jugar un papel muy favorable al desarrollo

económico.

Debido a los fallos de mercado en el mercado de capitales, hay casos en los que los

inversores en el sector privado rechazan financiar una determinada empresa a pesar de

su viabilidad en el largo plazo, por ser considerada de riesgo. Teniendo esto en cuenta,

muchos países a lo largo de la historia, han recurrido a la creación de una empresa

pública en las primeras fases de su desarrollo económico.

En el caso concreto de los países en desarrollo, las empresas públicas pueden ser una

solución más práctica que un sistema de subsidios y un sistema regulatorio,

especialmente, en aquellos países con una limitada capacidad recaudatoria de impuestos

y escasa capacidad de regulación. No sólo pueden funcionar bien (y en muchos casos

89

han funcionado bien) sino que bajo determinadas circunstancias, las empresas públicas

pueden ser incluso superiores a las empresas privadas (Chang, 2007).

Tanto Tarp et al como Chang coinciden en que la eficiencia no depende tanto de la

estructura de propiedad, sino más bien de la existencia de competencia libre y

transparente. Por ello, las empresas públicas que no operan en un monopolio natural,

pueden competir tanto en el mercado interno (como es el caso entre Renault, empresa

pública hasta 1996 y aún con un 30 % controlado por el Estado, y Citroen y Peugeot,

empresas privadas) como en el mercado de exportaciones. De este hecho se deriva que

no hay necesariamente una ganancia en eficiencia mediante el cambio de propiedad, y

que el apoyo a la comercialización puede ser mejor herramienta que la privatización. La

privatización – a menudo en forma de Inversión Directa Extranjera como fusiones o

adquisiciones – puede tener como objetivo la separación y venta de activos devaluados

(assets stripping) más que la creación de riqueza (Stiglitz, 2005)

En cuanto a la comercialización, o mejor dicho, el aprovechamiento de las

oportunidades ofrecidas por el libre comercio, la comunidad internacional ha

reconocido que, dada las progresivas liberalizaciones fruto de las negociaciones de

Doha, los países en desarrollo deberían de recibir apoyo de alguna forma para poder

hacer un uso efectivo de las ventajas de la eliminación/reducción de las barreras al

comercio a nivel internacional. Tal y como Chang apunta, muchas de las empresas

locales en los países en desarrollo, se ven recluídas a la marginalidad (si no a la

bancarrota) debido al enorme poder de las grandes corporaciones multinacionales con

su poder de mercado y su gran maquinaria de márketing. En este sentido, el libre

mercado internacional no conduce realmente a una libre competencia leal, pues tal y

como apuntan los defensores de la protección de la industria infante, existen

importantes diferencias entre las empresas en los países en desarrollo y los países

90

industrializados. A esto se suman otros problemas (o barrera no arancelarias) como por

ejemplo la necesidad de ajuste de los productos a los elevados estándares de los países

industrializados para que realmente se pueda producir un acceso real a los mercados de

los países industrializados.

La línea divisoria entre ayuda para el clima afable a la actividad económica (market

framework) o ayuda para la comercialización (distinción realizada en el manual de Tarp,

basándose en los programas del Banco Mundial) se desdibuja en las propuestas de la

OCDE y de Stiglitz y Charlton. Ambas autoridades realizan un diagnóstico común de

las deficiencias en infraestructura física relacionada con la actividad comercial, las

carencias en el sector financiero, especialmente por la falta de crédito para

determinados grupos sociales y pequeñas empresas y la falta de un mercado de seguros

para cubrir los riesgos y la falta de capacidad técnica para el acceso real a los mercados

de los países desarrollados y la diversificación de la producción.

Frente a la postura Charton y Stiglitz, la OCDE plantea los programas de ayuda a la

inversión (y comercialización) como modo de compensación por los perjuicios de la

liberalización de los mercados. Sin embargo los autores citados plantean que los

desembolsos de ayuda deberían tener el propósito de promover futuras exportaciones

más que compensar las pérdidas de exportaciones anteriores. (Stiglitz & Charlton,

2006)

La ayuda debe enfocarse a los tres elementos anteriormente mencionados

(infraestructura física, sector financiero y capacidad técnica) de tal forma que el

resultado sea un aumento de las exportaciones, una mejora del valor añadido de las

mismas27 y una atracción de Inversión Directa Extranjera que genere empleos y

exportaciones (greenfield investment y/o joint ventures) (Stiglitz & Charlton, 2006)

27 Tanto Stiglitz como el Banco Mundial están de acuerdo en el daño que suponen la progresividad arancelaria y en este sentido, para que se cumpla el principio de eficacia de la ayuda, debería de haber

91

Las propuestas de la OCDE también incluyen la necesidad de mejoras tecnológicas y de

infraestructuras para el desarrollo rural y el apoyo directo a empresas basándose en la

actuación de las mismas (en concreto en su capacidad para innovar, crear empleos y

ofrecer servicios en el mercado local). La OCDE va así más allá de lo recomendado en

el Consenso de Washington Ampliado pero deja un vacío en lo referente a la protección

de la industria infante ya que además de instar a reducir los costes de las inversiones y

los riesgos, insta a mejorar la competitividad sin distinguir entre competencia interna

(entre empresas nacionales) y competencia a nivel internacional, lo que significa

competir con corporaciones transnacionales. Y a la hora de hablar sobre el apoyo a los

inversores nacionales de los países en desarrollo, solo hace mención expresa de las

empresas pequeñas y medianas, la economía informal y la IDE, obviando a las grandes

empresas nacionales (públicas o privadas) como si de un tabú en lo referente a las

economías en desarrollo se tratase. Normalmente la falta de actividad empresarial

autóctona para el desarrollo de sectores estratégicos para el desarrollo económico,

supone la perpetuación de las asimetrías entre los países industrializados y los países en

vías de desarrollo.

Una propuesta más de la OCDE son las Asociaciones Público-Privadas que presten

servicios básicos a la comunidad. Sin embargo, los servicios básicos en manos de

empresas privadas no tienen como resultado la cobertura universal a un precio

asequible. La privatización en estos sectores puede ser especialmente ineficaz en cuanto

a objetivos de desarrollo humano.

En cuanto a la asistencia para la lucha contra la pobreza a través del desarrollo

económico la OCDE señala que los programas destinados a la mejora del clima

comercial y de inversiones también deberían incorporar campañas en lenguas locales, a

mayor coherencia entre la aplicación de la progresividad arancelaria y los desembolsos de ayuda alentados por la OCDE para la mejora de las inversiones productivas en los países en desarrollo.

92

través de las cuales las personas más faltas de recursos, tomen conciencia de sus

derechos y se les permita ejercerlos y denunciar los abusos de los funcionarios públicos

y tener un mejor acceso a los tribunales mercantiles.

Algunas propuestas en cuanto a los mecanismos de la ayuda para el desarrollo del

sector productivo:

En los últimos años un buen número de instituciones han realizado esfuerzos para

abordar los temas de comercialización y creación de capacidades. Estos esfuerzos han

dado como resultado la creación del Marco Integrado para la asistencia técnica

relacionada con el comercio y el Mecanismo de Integración Comercial del FMI.

El Marco Integrado surgió en la Conferencia Ministerial de la OMC en Singapur como

parte del plan de acción para los países menos adelantados. El marco está formado por

seis instituciones multilaterales: el Banco Mundial, la OMC, el FMI, el CCI, la

UNCTAD y el PNUD. Entre sus objetivos están los de ofrecer una asistencia técnica de

todos los donantes implicados de forma coordinada (principio de armonización).

Según Charlton y Stiglitz, el Marco Integrado adolece de dos problemas importantes:

por un lado de la escasez de recursos para ir más allá de su función consultora y por otro

lado de un mandato y gestión difusa con presencia insuficiente en terreno como para

gestionar los proyectos adecuadamente. Por ello, Charlton y Stiglitz proponen la

creación de una Secretaría para el Comercio Global (SCG) (Global Trade Facility en

inglés) que supervise los programas y controle la asignación de los recursos según una

serie de principios y prioridades acordados, controlen su uso, evalúen su impacto y se

asegure de que los países en vías de desarrollo han cumplido con sus obligaciones,

llevando los casos de mala praxis ante la OMC para su sanción. Esta Secretaría no

administraría directamente los programas de asistencia pero revisaría las propuestas de

asistencia de los países, las instituciones multilaterales y las ONGs para generar así una

93

cultura de competencia entre donantes y socios para diseñar los programas y los

proyectos de forma eficaz y eficiente (Stiglitz & Charlton, 2006).

En esta propuesta también se señala la necesidad de equilibrar la gobernanza mundial al

indicar que la estructura de gobierno de la SCG debería diferir de la estructura de otros

organismos internacionales como el Banco Mundial o el FMI, instituciones en las que la

voz y el voto de los países más ricos predominan notablemente sobre los demás países.

En esta estructura debería predominar la voz de los países en desarrollo.

La OCDE recomienda que los esfuerzos en cooperación para el desarrollo económico

(para promover las inversiones y el comercio) converjan en un mecanismo de

coordinación de donantes dirigido por el gobierno local. La OCDE pone de ejemplo

Vietnam, cuyo gobierno central asumió el liderazgo y puso en marcha un marco

regulatorio en el cual el Ministerio de Planificación e Inversiones tenía la

responsabilidad de gestionar y coordinar los fondos de AOD. También era responsable

de la determinación de las prioridades para las agencias de desarrollo y de la

preparación de los foros internacionales sobre AOD. Además, se creó un Grupo para la

promoción de las PYMES y el desarrollo del sector privado (OCDE, 2006)

94

6. Conclusión del marco teórico:

En el sistema actual de relaciones económicas internacionales, la Ayuda Oficial al

Desarrollo es solo una pequeña parte de las operaciones realizadas. La comunidad

internacional ha manifestado su interés por mejorar la eficacia de la ayuda ofrecida, ha

asumido ciertos compromisos al respecto (Declaración de París, Agenda de Acción de

Accra…) y ha reconocido que los mayores esfuerzos en desarrollo vienen (y deben

venir) desde el propio Estado en desarrollo y que la ayuda debe alinearse con esos

esfuerzos autóctonos de la forma más armonizada posible.

Pero la ayuda al desarrollo no es la única variable que determina las posibilidades de

desarrollo. En el conjunto de reglas que dominan las relaciones económicas

internacionales y que determinan los instrumentos de política que pueden utilizarse en el

proceso de desarrollo (instrumentos como la protección de la industria infante, control

de los flujos internacionales de capitales, regulación restrictiva de la libertad de IDE,

promoción de las exportaciones, apoyo al sector productivo etc.) están las posibilidades

y/o dificultades fundamentales en cuanto a la eficacia (o el éxito) en el proceso de

desarrollo.

Creemos que el Estado en desarrollo debe intervenir en la actividad económica de la

nación para realizar su función básica de redistribución de la riqueza (medio básico para

conseguir el desarrollo humano) y también debe intervenir en la actividad productiva de

forma selectiva y estratégica para coordinar a los agentes económicos en un esfuerzo

hacia la optimización de la asignación de los recursos, de manera que se facilite el

proceso de transformación y diversificación productiva y se cierre progresivamente la

brecha tecnológica y del conocimiento que le separa de los países hoy día

industrializados. Consideramos por tanto que el papel del Estado es complementario al

de los agentes económicos privados que operan en una economía de mercado.

95

Quedando definidas las funciones del Estado en cuanto al desarrollo económico y

social, consideramos que la aplicación del principio de alineación de la ayuda supone

que ésta se sume como flujo complementario en los presupuestos nacionales del Estado

en desarrollo y que aceleren y faciliten la función de redistribución de la riqueza (apoyo

presupuestario general o sectorial en sectores de desarrollo humano) así como la función

de intervención selectiva y estratégica en la actividad productiva (cooperación técnica,

enfoque SWAp, apoyo presupuestario sectorial), especialmente en aquellos Estados

cuyos gobiernos muestren compromiso y liderazgo en cuanto la gestión de los recursos

para el desarrollo (aplicación del principio de selectividad del donante). Dicho esto, es

incoherente exigir a los gobiernos que abandonen sus políticas industriales, comerciales

y tecnológicas activas y ofrecer la AOD como sustituto. El desarrollo es – de hecho – lo

suficientemente difícil como para restringir lo que los países en desarrollo pueden

hacer por sí mismos. (Stiglitz, 2006). La AOD debe ser un componente más que puede

y, tal y como señala la OCDE, debe enfocar más esfuerzos en el desarrollo económico

para el aprovechamiento del comercio y el aumento de las inversiones en los países en

desarrollo, pues consideramos el desarrollo económico como el motor del desarrollo

humano y social. Las exportaciones han sido el motor del milagro económico de Asia.

El acceso a los mercados agrícolas y no agrícolas de los países desarrollados y de los

países en un mismo nivel de desarrollo es una condición indispensable para un futuro

con mejores perspectivas para los países menos adelantados y de renta media.

Los objetivos de eficacia de la ayuda también deberían manifestarse en las

negociaciones de la OMC. Debería permitirse la construcción de un modelo de

globalización segmentada que facilite el desarrollo económico de los países económica

y tecnológicamente atrasados.

96

Solamente así se podría superar el modelo de cooperación internacional y de relaciones

económicas internacionales que, según Chang, no ofrece un desarrollo real

(transformación del sector productivo) sino más bien un desarrollo paliativo, que

perpetúa las asimetrías de poder y que es claramente incoherente con la experiencia

histórica de los países hoy día desarrollados.

97

BLOQUE II ESTUDIO DEL DESARROLLO Y LA EFICACIA DE LA AYUDA

EN VIETNAM

7. Estudio del desarrollo y eficacia de la ayuda en Vietnam

La República Socialista de Vietnam está considerada como país de ingreso bajo por el

Banco Mundial. Se trata de un país altamente poblado (86 millones de personas) y con

un PIB per cápita de 890 dólares28 (el PIB per cápita de la República de Corea, por

ejemplo, es 24 veces el de Vietnam). Su Índice de Desarrollo Humano es de 0,725

haciéndole ocupar el puesto 116 en el ranking mundial (de 182 países). El crecimiento

del PIB fue de 6,8 % en 2008 y se prevé un crecimiento del 6% para este año. La

composición del PIB es la siguiente: agricultura: 20,7% industria 40,3% y servicios

39%. Su balanza comercial es negativa con un saldo de -13.617 US$. Sus principales

exportaciones son arroz, petróleo crudo y manufacturas. Sus principales importaciones

alimentos, energía (incluído petróleo) y bienes de capital.

7.1. Características básicas de la evolución económica y los planes de desarrollo de

Vietnam:

La historia reciente de Vietnam está marcada por la colonización hasta el año 1954, año

en el que Francia fue derrotada tras 9 años de guerra para recuperar las colonias en

Indochina. Los acuerdos de Génova de julio de 1954 dividieron el país en dos partes

(norte y sur). En el norte se constituyó la República Democrática de Vietnam bajo el

liderazgo del partido comunista y en el sur la República de Vietnam, un régimen

autoritario dependiente de la ayuda de Estados Unidos. La siguiente guerra a la que se

enfrentó Vietnam empezó en 1958. En 1965 comenzó la intervención bélica americana

y en el año 1973 retiró Estados Unidos su ejército. En 1975 se colapsó el régimen

28 Datos del año 2008. El PIB o INB per cápita está medido según dólares corrientes. Según los datos del PNUD, el nivel de renta es de 2600 dólares en paridad del poder adquisitivo (PPP US$)

98

autocrático del sur. Vietnam, tal y como lo conocemos hoy se constituyó en 1976 tras la

reunificación del norte y del sur.

Con la victoria del norte comunista, en el sur se dieron una serie de transformaciones

socioeconómicas fruto de la extensión de la economía planificada y el proceso de

colectivización de la tierra y la creación de las cooperativas agrarias. No obstante en el

sur fue más difícil aplicar este modelo de explotación agraria ya que los agricultores

estaban menos dispuestos a aceptar la colectivización y la creación de cooperativas

que los del norte (Masina, 2006)

El modelo económico de Vietnam desde entonces ha pasado por seis etapas

diferenciadas a lo largo de las cuales la economía de Vietnam ha sido economía

planificada, economía de transición y economía en desarrollo.

Las etapas vividas por la vida político-económica de Vietnam de los últimos 35 años (o

sea desde que Vietnam existe como lo conocemos hoy) las podemos diferenciar de la

siguiente manera:

Cuadro 7.1. Propuesta de división en etapas económicas de la historia económica reciente de Vietnam

1) 1976 – 1981 – intento de afianzamiento del modelo de economía planificada.

2) 1981 – 1986 – primeras reformas previas al doi moi

3) 1986 – 1997 – etapa del doi moi o de la renovación económica

4) 1997 – 2001 – repercusión de la crisis económica de los países asiáticos en la

economía vietnamita

5) 2001 – 2010 – etapa actual: planes de desarrollo económico, de crecimiento y

lucha contra la pobreza.

Primera Etapa: Durante la guerra las dos partes de Vietnam habían sido

extremadamente dependientes de la ayuda externa. El Vietnam surgido de las cenizas no

99

contaba sin embargo ni con el apoyo de Estados Unidos ni con el de China. La

combinación de varias condiciones negativas derivó en una crisis sistémica que forzó a

los agentes económicos – tanto individuos como cooperativas agrarias y empresas

estatales – a empezar un proceso de reforma desde abajo. La no aplicación de la

planificación se convirtió en la norma más que en la excepción y las autoridades

tuvieron que admitir tácitamente que el modelo de la República Democrática de

Vietnam se había hecho insostenible (al menos temporalmente). (Masina, 2006)

Segunda etapa: En el año 1981 tuvo lugar el Sexto Pleno del Partido Comunista de

Vietnam en el que se aprobó la Directiva 100, popularmente conocida como el “sistema

de contrato” que introdujo algunos elementos de descolectivización rural. Los

campesinos combinaban horas como jornaleros con la plena responsabilidad como

subarrendatarios de algunas parcelas de tierra y una vez satisfecha la cuota de

producción que debían entregar al Estado en forma de pago por el subarrendamiento, el

resto podían utilizarlo para el consumo privado o venderlo en el mercado libre. Las

cooperativas mantenían el control del suministro de imputs y del mercadeo. El Sexto

Pleno también alentó a un número de empresas a desviarse de la normativa oficial y

hacer uso de los recursos infrautilizados para incrementar la producción. La

diversificación de la producción fue el medio al que se recurrió para ganar en liquidez y

poder adquirir nuevos recursos a través del mercado, y también empujó a las empresas a

incrementar los incentivos de los trabajadores (bonos) para seguir expandiendo la

producción. (Mesina, 2006) La aplicación de este modus operandi no ortodoxo según el

modelo de economía planificada dio paso a un sistema híbrido en el que la planificación

estatal se complementaba con las transacciones económicas autónomas.

Tercera etapa: El doi moi o la renovación económica lanzada tras la celebración del

Sexto Congreso del Partido en el año 1986 supuso unos avances decisivos en la

100

gestación y el nacimiento de la economía de mercado en el Vietnam moderno. El propio

doi moi puede subdividirse en cuatro períodos, de las cuales la primera fue la

introducción de una serie de modificaciones del modelo económico que supusieron

a. mayor autonomía para las empresas estatales en un proceso de

desmantelamiento del aparato de planificación y la abolición del sistema

dual de precios.

b. Eliminación del monopolio estatal del comercio internacional.

c. Consentimiento de la actividad comercial a pequeña escala.

d. Reforma de la burocracia: proceso de descentralización

El segundo período en la puesta en marcha del doi moi tuvo lugar a partir de la

introducción del decreto aprobado por el partido en 1988, conocido como el sistema de

contrato 10, el cual dispuso que las unidades familiares serían a partir de entonces la

base de la producción agraria a cambio del pago de un impuesto agrario. Las familias

tenían reservado el derecho al uso de la tierra durante 15 años pero (aún) estaban

restringidos los derechos de venta, alquiler e intercambio de la tierra a algunas

situaciones limitadas. El papel de las cooperativas también se redujo mediante este

decreto. El gobierno también prestó atención al desarrollo agrario y puso en marcha el

Banco para el Desarrollo Agrario para facilitar a los agricultores el acceso al crédito.

El tercer período tuvo lugar entre los años 1989 y 1990, años en los que el gobierno

vietnamita tuvo que llevar a cabo una estabilización macroeconómica mediante medidas

antiinflacionarias, las cuales, si bien fueron efectivas, pusieron de manifiesta la

contradicción del sistema económico de transición, el cual funcionaba como economía

de mercado sin la existencia de un mercado efectivo para los factores de producción:

tierra, trabajo y capital. Por ello, estas reformas fueron el antecedente de los siguientes

pasos a dar en el proceso de consolidación de la economía de mercado en Vietnam.

101

Al comienzo de la década de los noventa, Vietnam mejoró sus relaciones

internacionales a partir de la firma del acuerdo de París, que supuso el fin del conflicto

con Camboya y facilitó las buenas relaciones diplomáticas con sus vecinos asiáticos,

incluyendo a China. En 1992 Vietnam realizó su petición formal de adhesión a la

Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). En el año 1993, Estados

Unidos eliminó las barreras para el suministro de ayuda multilateral a Vietnam y en

1994 levantó el embargo contra el régimen vietnamita. Desde este momento Vietnam

empezó a recibir Ayuda Oficial al Desarrollo y hasta el desate de la crisis de los países

asiáticos, Vietnam pareció gozar de algún tipo de trato preferencial que algunos

consideraron que estaba relacionado con su posición estratégica y su cuidadosa

política exterior. (Masina, 2006) A la AOD se le sumó la entrada de flujos de IDE, la

cual supuso un estímulo al crecimiento económico y a la reducción del déficit en la

balanza comercial.

Cuarta etapa: La crisis económica que se produjo en el Este asiático también

repercutió a Vietnam. Vietnam no entró en recesión como ocurrió en otros países, pero

el crecimiento económico se desaceleró pronunciadamente. Las causas y consecuencias

del fenómeno de contagio las analiza Masina y se pueden resumir en tres elementos de

especial relevancia:

a) Una disminución del volumen de IDE invertido en Vietnam: según las

instituciones financieras internacionales, el origen de este descenso de volumen

de IDE se debe a la desconfianza que la lentitud de las reformas económicas

despertaba en los inversores internacionales. Pero según Masina, esta visión es

excesivamente simplista y no contempla otras circunstancias decisivas para la

disminución de IDE en Vietnam: la disminución de IDE se puede explicar mejor

al analizar los datos relativos a los flujos de IDE en Vietnam en aquellos

102

momentos: 1. Por un lado. Vietnam había sufrido una burbuja inmobiliaria que

inflaba las previsiones de inversiones en Vietnam y que con la llegada de la

crisis no se materializaron, al estar esta burbuja dominada por corporaciones

financieras que cayeron o se debilitaron con la crisis. 2. Gran parte de las

empresas extranjeras inversoras en Vietnam tenían como país de origen alguno

de los países directamente afectados por la crisis (Japón, Corea…). Mediante

gráfico, Masina analiza la correlación entre la contracción de inversiones en el

extranjero de parte de estos países y la reducción de IDE recibida en Vietnam. 3.

Masina también señala el fenómeno de sobreinversión ocurrido en un país como

Vietnam, cuya economía era aún pequeña y carente de la suficiente

infraestructura como para poder absorber inversión al ritmo al que se había

estado produciendo hasta el momento de la crisis.

b) Vietnam fue capaz de mantener la estabilidad macroeconómica, en parte gracias

a la regulación económica de la que aún su economía era objeto, pero también la

estabilidad tuvo un coste: Vietnam no pudo aplicar en esos momentos una

política económica expansionaria que le hubiese facilitado recuperar el ritmo de

crecimiento de los años anteriores.

c) Las dificultades económicas expusieron a Vietnam a una mayor presión de parte

de las instituciones financieras internacionales y de las corporaciones

transnacionales para implementar una política de liberalización de la economía.

El intento de las autoridades vietnamitas de atraer más AOD para compensar la

caída de IDE y mejorar la balanza de pagos resultó ser en vano. La crisis

regional se desató en un momento en el que el diálogo entre el gobierno

vietnamita y las instituciones financieras internacionales se caracterizaba por

un profundo desacuerdo en cuanto a la agenda de reformas y en cuanto al plazo

103

de implementación. En 1997, el FMI retuvo una suma aproximada de 176

millones de dólares americanos, que habían sido acordados como la tercera

entrega del Servicio Reforzado de Ajuste Estructural (SRAE), cuya suma total

ascendía a los 530 millones de dólares americanos. (Masina, 2006)

La etapa actual: la etapa actual tiene su punto de partida en la aprobación de la

Estrategia para el Desarrollo Socioeconómico 2001-2010 y otros documentos de similar

importancia, entre los que destacan el informe Vietnam 2010, Pilares del Desarrollo

(Vietnam 2010, Pillars of Development) realizado bajo la coordinación del Banco

Mundial en cooperación con el Banco Asiático de Desarrollo y el PNUD. La

publicación de este informe tiene por objetivo analizar la Estrategia aprobada para el

período 2001-2010 y supone un reflejo del cambio de tono del Banco Mundial en su

nuevo enfoque hacia la lucha contra la pobreza. A continuación de este informe,

tuvieron lugar una serie de negociaciones en las que estaba en juego el flujo de AOD

para Vietnam en los siguientes años y que dio como resultado la aprobación de la

Estrategia Integral de Reducción de la Pobreza y el Crecimiento, publicado por el

gobierno vietnamita en mayo de 2002. La aprobación de esta serie de documentos (y los

sucesivos) reflejan – según analiza Masina – una clara disposición del gobierno

vietnamita de no contrariar abiertamente las opciones políticas recomendadas por las

instituciones internacionales pero a su vez mantiene el empeño en el crecimiento

económico lo cual contrasta con las ideas defendidas por el Banco Mundial en Vietnam,

Pillars of Development 2001-2010 de que la calidad del crecimiento es crucial y un

índice menor de crecimiento es preferible si con ello se consigue más generación de

empleo y una reducción de la pobreza más amplia (World Bank, 2001 – citado en

Masina, 2006). Mesina argumenta que detrás de la expresión crecimiento se esconde

una reserva del gobierno de Vietnam apoyada por Japón, el mayor donante de AOD en

104

Vietnam, de implementar políticas industriales, comerciales y tecnológicas activas para

un desarrollo estratégico.

7.2. Análisis de las circunstancias económicas decisivas en las posibilidades de

desarrollo de Vietnam:

La diferenciación de la historia económica reciente de Vietnam por etapas permite

visualizar ciertas características básicas de la realidad económica de este país: Las

sucesivas etapas han supuesto una transformación gradual y un proceso de

modernización y transición a la economía de mercado muy diferente de las terapias de

shock aplicadas en otras economías de transición. La virtud de la transformación

gradual supone una oportunidad en el camino del desarrollo económico y social de

Vietnam, ya que frente al empobrecimiento y la destrucción informacional y

organizativa que tiene como resultado la aplicación de esas “terapias de shock” (a través

de la liberalización y la privatización repentinas), la sociedad vietnamita ha

experimentado una disminución de la pobreza y un crecimiento económico estable.

En la encrucijada entre la antigua economía planificada y la nueva economía de

mercado, el gobierno vietnamita encuentra inspiración en el modelo de “Estado

desarrollista” de otros países del Este asiático (Japón, Corea del Sur y Taiwán

principalmente). No obstante, las circunstancias del Vietnam de hoy son muy distintas y

en este sentido aún está por ver si Vietnam será capaz o si podrá optar por aplicar un

modelo económico semejante y con semejantes resultados. La aplicabilidad de este

modelo de “Estado desarrollista” en Vietnam depende de tres factores fundamentales: 1.

Las circunstancias actuales en las Relaciones Internacionales. 2. Las posibilidades de

absorción del espíritu y la pericia técnica para la aplicación exitosa de un modelo tal por

el gobierno vietnamita y 3. Las posibilidades de satisfacer por un lado los intereses de la

105

nueva clase burguesía vietnamita y por otro lado la clase obrera y los más

desfavorecidos.

1. Vietnam ya no forma parte de las piezas claves de la guerra fría como lo fueron

Japón y Corea del Sur entre las décadas de los años cincuenta y ochenta. En

aquella época, EE UU tenía un especial interés en la estabilización capitalista en

estos países para frenar el “efecto dominó” del comunismo. De ahí que EEUU

permitiera la aplicación de estrategias de desarrollo tan agresivas de parte de los

gobiernos de estos países. Las circunstancias actuales en las que Vietnam se

mueve son muy distintas a las de antaño. Sin Guerra Fría, los intereses más

cercanos a EEUU y otros sujetos y actores internacionales como la OMC, están

más ligados a la globalización económica y los intereses de las grandes

corporaciones transnacionales. ¿Queda espacio entonces para las estrategias de

desarrollo y transformación del sector productivo para Vietnam? Según Masina,

el único país con influencia internacional que puede estar interesado en el

verdadero desarrollo de Vietnam, puede ser Japón, el cual, además de invertir

grandes cantidades de ayuda al desarrollo, considera de estratégica importancia,

contar con aliados fuertes en la región asiática.

2. En un país cuya clase política está condicionada por un pasado con un régimen

de economía planificada, Masina argumenta que a Vietnam le ayudaría

enormemente recibir capacitación para el cambio institucional necesario para

garantizar el desarrollo. Vietnam es, de hecho, sujeto de cooperación técnica en

el ámbito de la gobernabilidad de parte de un buen número de donantes

multilaterales y bilaterales. ¿Pero hacia donde llevan estos programas de

capacitación y donde tienen su origen teórico? En Vietnam, como en otros

tantos países en desarrollo, se están siguiendo los dictámenes del Consenso de

106

Washington ampliado29 del que hablábamos en el primer capítulo, el cual hace

especial énfasis en la necesidad de la buena gobernanza y el imperio de la ley.

La buena gobernanza a la que hace referencia y el Estado fuerte por el que se

apuesta es por aquel capaz de hacer cumplir la ley, ¿qué ley? Las leyes afables a

las grandes fuerzas económicas internacionales (la OMC y las corporaciones

transnacionales). Su objetivo es hacer funcionar el libre mercado. Si atendemos

a las reflexiones teóricas de Alonso, ya expuestas en el primer capítulo, el

nuevo Estado surgido del (segundo) Consenso de Washington ampliado sería

capaz de mantener las trampas de equilibrio de bajo nivel: la trampa de las

ventajas comparativas estáticas30 de las cuales Vietnam ya es un ejemplo

claro, ya que, al contrario de las predicciones de las instituciones financieras

internacionales, después de la crisis asiática, Vietnam fue rápido en recuperar

su rol de exportador de producción intensiva en mano de obra (especialmente

prendas de vestir y calzado) (Masina, 2006). No obstante, la buena gobernanza

o el rol del Estado que debe desarrollar Vietnam no es el de garante de la

perpetuación de esta forma de explotación sino el garante de un proceso de

industrialización para una producción de mayor valor añadido y el desarrollo de

una economía basada en el conocimiento que lo igualaría a los países hoy día

industrializados. La encrucijada en la que hoy día se encuentra Vietnam parte

del extremo de la economía planificada del pasado, en las cuales el Estado

tomaba las decisiones de producción y asignaba el crédito de acuerdo a la

planificación y las empresas actuaban en condiciones monopolísticas, Vietnam

se enfrenta ahora al modelo propiciado por la comunidad de donantes, en el

cual el Estado debe garantizar el funcionamiento del libre mercado en la

29 En la terminología de Masina es el Post-Consenso de Washington 30 Terminología tomada de Masina

107

economía globalizada tal y como la conocemos hoy. Pero Vietnam muestra

claros signos de querer inspirarse en la experiencia de los países asiáticos hoy

industrializados. Esto supone llevar a cabo una industrialización dirigida por el

Estado cuyas claves están en el ahuyento de la actitud rentista en los actores

económicos (las empresas que operan en sectores estratégicos y por tanto son

sujetos de regulación estatal) a través de la suficiente autonomía política de la

clase gobernante y la burocracia estatal. En este modelo económico, las

decisiones de producción las toman los agentes económicos (las empresas) pero

el Estado opera por encima de ellos e introduce las modificaciones

(distorsiones) necesarias en el funcionamiento del mercado para maximizar los

resultados. Los programas de capacitación en gobernabilidad que recibe

Vietnam carecen, sin embargo, de los contenidos necesarios para ejecutar las

funciones transformadoras propias del “Estado desarrollista.31” La cuestión que

nos planteamos ahora es la siguiente: ¿llegará Vietnam a superar sus trampas de

equilibrio de bajo nivel? ¿Le bastará con su resolución de fomentar el

crecimiento a la vez que la reducción de la pobreza?

3. Las presiones exteriores no son las únicas a las que tiene que hacer frente un

Estado. La introducción del doi moi ha tenido por un lado el efecto de reducción

de la pobreza y por otro lado el surgimiento de una clase burguesa,

especialmente en las zonas urbanas. Estos cambios sociales traen consigo

nuevas exigencias al gobierno. Todas las sociedades tienen diferenciación de

clases, y en el caso de Vietnam es bien sabido que no existen grandes

desequilibrios en cuanto a desigualdad económica. En la ausencia de este

fenómeno se puede identificar una oportunidad más en cuanto a la facilitación

31 Pese a todo, Masina también anota que Japón pone expertos a disposición que ofrecen apoyo al gobierno vietnamita en el desarrollo de estas capacidades transformadoras.

108

del desarrollo integral (económico y humano). No obstante, la recomposición

social también supondrá una diversificación de los intereses de los grupos

sociales. La cuestión que Vietnam debe ahora plantearse es hacia donde se

dirigen las fuerzas sociales y hacia donde deben dirigirse. En el proceso de

desarrollo de sus vecinos asiáticos, se ha generado una especie de consenso o

equilibrio entre los diferentes grupos sociales, permitiendo que el desarrollo

llegue progresivamente a la inmensa mayoría de la población.32 La cuestión está

en cómo pueden facilitarse las condiciones para el equilibrio o el consenso

social para que el desarrollo beneficie a todos. Masina encuentra la respuesta en

la identificación nacional (patriotismo) como el elemento clave para generar el

consenso mencionado, de tal forma que tanto burguesía como clase obrera

tengan un objetivo común: el enriquecimiento de la nación. La teoría en la que

se basa es en que la identificación nacional o nacionalista puede frenar el

fenómeno (según algunos analistas) de que las élites burguesas se alíen con las

élites extranjeras en la explotación de los recursos del país en desarrollo y por

tanto en la perpetuación de las condiciones de subdesarrollo.

7.3.Estrategias actuales de desarrollo y lucha contra la pobreza:

En el análisis de los condicionantes esenciales del futuro desarrollo de Vietnam ya se

han adelantado algunos aspectos de las condiciones actuales de la economía vietnamita.

2010 es el último año de implementación de la estrategia para el desarrollo socio-

económico 2001-2010 cuyo objetivo es el de desarrollar una Economía de Mercado con

Orientación Socialista, elemento innovador de parte de las autoridades vietnamitas que 32 según algunos autores, los Estados de los países asiáticos hoy desarrollados se vieron en la necesidad de llevar a cabo una “revolución pasiva” para frenar los movimientos revolucionarios de las clases obreras, o, en el caso de Japón, el peligro de colonización y equilibrar y consolidar el dominio de la burguesía capitalista de estos países. Según Masina, la burguesía capitalista junto con la clase obrera se coordinaron bajo un espíritu nacionalista de modernización y desarrollo. Este espíritu de movilización nacional haría posible la realización del “milagro asiático.”

109

debe suponer un esfuerzo especial, para que no quede en cuestiones de retórica. De esto

hablaremos más adelante. Esta estrategia general ha dado lugar a dos estrategias

específicas para los dos lustros en las que se establecían objetivos y metas económicas y

sociales. La Estrategia Integral de Reducción de la Pobreza y el Crecimiento es un

componente de las estrategias de desarrollo para la década 2001 – 2010. El análisis de la

aplicación de la estrategia del primer lustro muestra resultados positivos, si bien,

también deja claro que la economía vietnamita tiene aún un largo camino por recorrer

en materia de desarrollo.

De la lectura del análisis de la situación económica de Vietnam, realizado por el propio

gobierno en la estrategia de desarrollo para el segundo lustro (2006-2010) se puede

derivar un resumido análisis DAFO de la economía productiva vietnamita en el que

podemos recoger los aspectos básicos positivos y negativos del estado de la economía

en aquel momento:

Tabla 7.1. Análisis DAFO de la economía productiva vietnamita Fortalezas Debilidades Amenazas Oportunidades Dinamismo económico y progresiva diversificación productiva.

Diversidad de agentes económicos y/o diversidad en las formas de propiedad.

(empresas públicas, privadas, cooperativas modernas, empresas

Altos costes de producción.

Necesidad de mejoras en la productividad mediante mejoras tecnológicas y mejoras en la cualificación de la mano de obra.

Escasez de industrias intensivas en capital y conocimiento33.

Necesidad de mejora de la

Perpetuación de las ineficiencias sistemáticas en el sector público

Continuidad en la actitud rentista

Posibilidad de que el gobierno guíe el desarrollo económico hacia la superación de la brecha tecnológica y del conocimiento (catching- up strategies)

Posibilidad de que el estímulo al emprendimiento empresarial y la acumulación de riqueza legítimamente fomente la creación de empresas, empleo y diversificación

33 Conocimiento en el sentido de economía del conocimiento; es decir, aplicación de ciencia y tecnologías avanzadas.

110

familiares, individuales, crecimiento de PYMES y entrada de IDE).

Estímulo al emprendimiento empresarial y la acumulación de riqueza legítimamente desde la ley de Empresas del año 2000

formación profesional de la población activa.

Discriminación del sector privado nacional frente al sector público y la IDE.

Ineficiencias sistemáticas (especialmente en el sector público)

Actitud rentista

productiva.

Mismo énfasis en el desarrollo rural que en el urbano. Diversificación productiva rural – mayor empleo rural – pueblos artesanos.

Deficiencias y escasez de infraestructuras en el medio rural.

Falta de visión estratégica de futuro para el desarrollo de la industria y la artesanía rural. Falta de salida o conexión con el mercado.

Fuente: elaboración propia

En el planteamiento de estas estrategias también se puede dejar ver que las agencias

internacionales (especialmente el PNUD en colaboración con el Ministerio de

Planificación e Inversiones) tuvieron un papel importante en su diseño. Las estrategias

muestran así un compromiso con el establishment del desarrollo (cuya versión más

estricta de los pasos que debe dar Vietnam son la privatización de las empresas

públicas, la reforma del sector financiero, la liberalización del comercio y el desarrollo

del sector privado) reflejado en los objetivos y metas económicas y sociales marcados

pero que, según Masina, carecen de indicaciones precisas u hoja de ruta clara para

alcanzarlos. Esta afirmación contrasta con el hecho de que en el año 2005 según el

informe de Vietnam inmerso en el planteamiento de la estrategia para el siguiente lustro,

se habían alcanzado prácticamente todas las metas establecidas para ese lustro.

111

La aplicación de la agenda política empujada por la doctrina oficial del desarrollo (el

Consenso de Washington ampliado: es decir, la estrategia de ajuste estructural más la

lucha contra la pobreza, el fortalecimiento institucional y el desarrollo del sector

privado) tiene rasgos propios en el caso de Vietnam:

1. El comercio internacional: la tendencia parcial de Vietnam de sustitución de

importaciones se ve como un mal vicio desde la óptica ortodoxa. No obstante, ha

de tenerse en cuenta el déficit en la balanza comercial y la propia estructura de

las importaciones en Vietnam, la cual, según analiza Ari Kokko y recoge

Masina, es la que sería de esperar de un país en proceso de desarrollo

económico, con el groso de las importaciones compuesto por bienes de capital y

materias primas destinados a la inversión y la producción. En 1996, la

importación de bienes de consumo era relativamente pequeña (apenas un 10%

del total de las importaciones). De hecho, la política comercial vietnamita está

explícitamente orientada a la restricción de la importación de bienes de

consumo para ofrecer un mercado estable a los productores locales34. (Kokko,

1998 en Masina, 2006). No obstante, Masina apunta que no queda claro que esta

distorsión del libre comercio sea el resultado de una estrategia comercial

racional según la cual las distorsiones introducidas sean funcionales para

producir una industrialización acelerada o si sencillamente responde a un

comportamiento rentista de las fuerzas económicas imperantes (Masina, 2006).

En los últimos años Vietnam ha dado algunos pasos hacia una mayor

liberalización, al unirse al Área de Libre Comercio Asiática (AFTA en sus siglas

en inglés), al firmar un acuerdo de libre comercio bilateral con Estados Unidos y

al dar los primeros pasos hacia la adhesión a la OMC. Masina hace una lectura

34 Probablemente esto haya cambiado con la adhesión a la OMC

112

del proceso y subraya el hecho de que si bien Vietnam asume formalmente la

lógica del libre comercio, en la práctica, se dan algunas resistencias que ponen

de manifiesto las reservas acerca del libre comercio.

El tratado bilateral con EE UU trajo consigo la apertura de un enorme mercado a

los productos vietnamitas, pero al tercer año desde la entrada en vigor, EEUU

reaccionó para frenar su déficit comercial con Vietnam y acusó a Vietnam de

dumping e impuso restricciones al comercio con este país. Después del

entusiasmo producido por la expansión inicial de las exportaciones, cambió el

ánimo de Vietnam hacia los efectos del tratado bilateral. En esta misma época,

Vietnam se encontraba en las últimas fases de las negociaciones para el acceso a

la OMC. Dada la discriminación de los productos de exportación de Vietnam

fuera de la OMC, la entrada en esta organización es una condición necesaria

para la eficiente explotación del potencial exportador de Vietnam. No obstante,

también es un asunto delicado y arriesgado. Tal y como señala Masina, hay dos

aspectos de especial relevancia para Vietnam. Primero, ser miembro de la OMC

implica un compromiso de liberalización y reducción de la protección a la

producción nacional. Segundo, la OMC no es, como a menudo se cree, algo así

como un área de libre comercio global, sino que está basada en un sistema de

relaciones desiguales de poder y fuerza a los países nuevos (normalmente países

en desarrollo) a asumir condiciones más severas que a los países que ya son

miembros. (Masina, 2006) Vietnam finalmente accedió a la OMC en el año

2007.

2. Las empresas estatales: las empresas estatales son a ojos del gobierno

vietnamita la clave para hacer operar una economía de mercado con orientación

113

socialista35 y con la correspondiente resolución a superar la brecha tecnológica y

del conocimiento. Por ello, según la estrategia actual de desarrollo, las empresas

estatales se centran en la inversión en infraestructuras socioeconómicas y otras

actividades industriales y de servicios claves, siendo las pioneras en la

aplicación de los avances científicos y tecnológicos. La resistencia nacional a la

privatización ha llevado al Banco Mundial a intentar abogar por sus recetas de

una forma conciliadora. El énfasis ya no está tanto en la privatización sino en la

mejora de la eficiencia de las empresas estatales a través de cuatro elementos

clave: desinversión, competitividad, limitaciones presupuestarias severas,

reforma del sector financiero y cambios en la relación entre los gobiernos y los

gerentes de las empresas estatales. Masina analiza que los cuatro elementos

claves arriba citados pueden ser puestos al servicio de diferentes marcos de

acción económica: o bien en un entorno “laissez-faire” basado (exclusivamente)

en las reglas del mercado, o bien pueden integrarse en una estrategia de

industrialización guiada por el Estado. En este segundo caso, Vietnam debe (y

quiere) inspirarse en el modus operandi de las economías del milagro asiático, lo

cual supondría poner fin a la actitud rentista y promover la competitividad

mediante la asignación del crédito y otros privilegios en función de los

resultados. Pero en el caso de Vietnam, falta la habilidad para indicar metas y

criterios rígidos de desempeño (para la asignación del crédito a las empresas

estatales) (Masina, 2006)

Esta afirmación de Masina contrasta con los datos ofrecidos en el informe del

gobierno acerca del lustro 2001 -2005 contenido en las estrategias de desarrollo

35 En el año 1999, existían 5800 empresas estatales que componían un 30% del PIB, un 20% de la inversión total, un 15% del empleo no agrario y un 50% del crédito bancario. Las 200 empresas de mayor tamaño componían en 60% del capital estatal y el 40% de la deuda total. (Fuente: Banco Mundial, 1999). Los datos arrojan por sí solos luz suficiente acerca de la importancia y el trato preferencial otorgados a esta empresas.

114

para el segundo lustro de esta década. Si bien en 2005, las empresas estatales

seguían suponiendo una parte importante de la actividad económica (38,4% del

PIB según el gobierno vietnamita) el informe del gobierno detalla todo un

proceso de transformación y reforma de las empresas estatales. En el lustro

2001-2005 tuvieron lugar procesos graduales de privatización (equitization)36 de

empresas públicas; 146 empresas fueron transferidas, 98 vendidas, hubo 395

fusiones, 137 unificaciones, 144 disueltas, 27 declaradas en quiebra, 110

tranformadas en sociedades unipersonales de responsabilidad limitada, y se

establecieron 79 empresas estatales nuevas.

Los planes de desarrollo del segundo lustro también ponen de manifiesto un

interés por la reforma de las empresas estatales en aras de mayor eficiencia y

sostenibilidad. Así el subapartado 3.1. (Continuar el fortalecimiento de la

reorganización y renovación y mejorar la eficiencia y la competitividad de las

empresas estatales) del apartado 3. (Orientaciones específicas para el desarrollo

empresarial) del capítulo VII (desarrollo de varias formas de empresas) del Plan

Quinquenal de Desarrollo Socio-Económico 2006-2010, marca pautas, entre las

que destaca la diversificación de la propiedad (aunque con reservas en algunos

casos como en los ámbitos de seguridad y defensa, producción vital y provisión

de servicios públicos) para mejorar eficiencia y la competitividad. Se insiste de

nuevo en que las empresas estatales tienen como fin el desarrollo de ámbitos

claves para el desarrollo socioeconómico (algunos ejemplos de estos sectores

claves son la aviación, el petróleo, la electricidad y las telecomunicaciones) pero

también señala la necesidad de reformas como la progresiva eliminación de los

representantes de los ministerios y los comités provinciales y locales en los 36 En las fuentes consultadas cuidan bien el hacer uso del término equitization en lugar de privatization para manifestar la gradualidad de las operaciones de privatización y la posibilidad de que el Estado conserve parte de la propiedad de la empresa (semi)privatizada.

115

consejos de dirección de las empresas estatales e indica que el Estado debe

deshacerse de las empresas que generen pérdidas, debe minimizar los

monopolios estatales y regularlos, así como eliminar los privilegios especiales,

debe crear mecanismos que asocien la responsabilidad, el poder y los intereses

de los gerentes de las empresas estatales a los resultados económicos de las

mismas e insiste en la necesidad de tener una situación financiera y laboral

salubre. Ahora cabe preguntarse. ¿hasta dónde ha llegado Vietnam en su

proceso de reforma y hasta qué punto el control de las empresas públicas está

realmente al servicio de una estrategia de superación de las brechas tecnológicas

y del conocimiento y en definitiva, al servicio del desarrollo del modelo de

economía de mercado con orientación socialista?

3. El sector financiero: el proceso del doi moi también llegó al sector financiero.

Vietnam pasó así de tener un modelo de mono-banca, a tener un banco central

(el Banco Estatal de Vietnam) separado de cuatro bancos comerciales de

propiedad estatal y de los nuevos actores financieros (Bancos a modo de

sociedad por acciones, empresas conjuntas, oficinas de representación y filiales

de bancos extranjeros). En los años noventa se dieron una serie de reformas para

mejora la regulación del sector bancario. Especialmente, después de la crisis de

los países asiáticos, la necesidad de regulación se hizo aún más evidente. Sin

embargo, Vietnam muestra aún signos de debilidad en su sector bancario, en los

mercados de valores y en los mercados de deuda, que, sumado a una debilidad

institucional en las instituciones macroeconómicas suponen un reto especial al

desarrollo económico actual de Vietnam.

En la actualidad, los bancos comerciales de propiedad estatal han sido sometidos

a un proceso de privatización que debe culminar este año y la entrada a la OMC

116

ha traído consigo el compromiso de dar permiso a la entrada de bancos de

propiedad 100% extranjera (Leung, 2009)

La entrada a la OMC también produjo una ola eufórica y especulativa de

sobreinversión en cartera que infló en 2007 la capitalización de las empresas que

operan en bolsa cuando llegó a representar un 43% del PIB y cayó en picado en

el año 2008 hasta representar tan sólo el 15% del PIB37 (Leung, 2009). A la

turbulencia especulativa se le suman otras debilidades inherentes al sistema

financiero vietnamita. Leung señala que el sistema tiene aún poca credibilidad

en cuanto a la aplicación de la Ley del Mercado de Valores de Vietnam del año

2007 ya que Vietnam muestras aún muchos síntomas de debilidad en cuanto a su

sistema legal y la capacidad y autoridad de sus tribunales.

El sector bancario adolece aún de problemas crónicos que debilitan su

funcionamiento. Leung señala problemas como la discriminación en la

asignación de préstamos hacia las empresas públicas, la falta de competitividad

y dinamismo entre los bancos comerciales estatales, y la falta de regulación de

parte del Banco Estatal de Vietnam. La falta de regulación condujo

recientemente a una expansión acelerada del crédito con un alto porcentaje de

préstamos para la financiación de actividades especulativas (boom inmobiliario)

en lugar de dirigirse a actividades productivas, a lo que finalmente se le tuvo que

poner freno aplicando medidas estabilizadoras que recortaron la liquidez

37 En el año 2005 solamente representaba un 6% del PIB. Fuente: Asean Economic Bulletin Vol. 26 Núm. 1 (2009) pp. 44-57. Este fenómeno de entrada y salida masiva especulativa corrobora la tesis de Ocampo, Spiegel y Stiglitz de que la liberalización del mercado de capitales produce inestabilidad y crisis especialmente en los países en desarrollo debido a los mercados incompletos y las asimetrías de información. En el caso de Vietnam, la situación de asimetría de información se agrava ya que las empresas que operan en bolsa no tienen el grado de transparencia y apertura necesaria para alcanzar mayor estabilidad en el volumen de inversiones. Sin las reformas necesarias, la liberalización del mercado hará a que los mercados de valores de Vietnam se encasillen en el rol de un casino más que ser una genuina fuente de acumulación de capital para el sector privado nacional. (Leung, 2009). Por ello, no tiene mucha lógica que la liberalización sea previa a la consolidación de reformas y de un mayor desarrollo económico, porque el fenómeno desestabilizador puede ralentizar el desarrollo económico.

117

bancaria y el margen de beneficios de los bancos. (Banco Mundial, 2008 citado

en Leung, 2009).

Los problemas inherentes a las instituciones macroeconómicas (el Banco Estatal

de Vietnam y el Ministerio de Finanzas) hacen que éstas tengan dificultades para

solucionar los problemas de desarrollo a medio plazo (asimetría de información)

pero también a mostrar signos de debilidad en cuanto a la gestión

macroeconómica a corto plazo. Leung señala que los problemas se deben a la

falta de cualificación y experiencia profesional entre los altos cargos al mando

de estas instituciones y a la falta de independencia institucional. En un entorno

globalizado las debilidades institucionales se agravan más y por ello se hace más

urgente el fortalecimiento institucional para que el Banco Estatal de Vietnam

cumpla mejor su cometido de regulación de la actividad bancaria sin conflicto de

intereses y el Ministerio de Finanzas tenga mayor capacidad en cuanto a gestión

macroeconómica y contabilidad para planes fiscales más realistas, mejor

desarrollo del mercado de bonos del Estado y fortalecimiento de las funciones

regulatorias de la Comisión del Estado para el Mercado de Valores (Leung,

2009)

4. El sector privado: el sector privado cubre un vacío muy importante a la hora

del desarrollo de una economía de mercado con orientación socialista. El

sector privado tiene y/o debe tener la importante función de absorber el

excedente de mano de obra derivado de la mecanización de la agricultura y de la

necesidad de recorte de personal en las empresas públicas en aras de una mayor

eficiencia y productividad, máxime cuando estas operan supuestamente en áreas

donde la producción puede ser (o es) más intensiva en capital y mano de obra

cualificada. No obstante, la realidad económica de esta década aún refleja parte

118

de las rigideces fruto de la herencia de “la vieja escuela” de la economía

planificada. Según analiza Masina, las reservas de la clase política vietnamita

hacia el desarrollo del sector privado puede deberse a tres razones: en primer

lugar, que la iniciativa privada puede no ser la vía adecuada para poner en

marcha empresas en sectores estratégicos que requieren una movilización

enorme de capital y una inversión a largo plazo, y por lo tanto la intervención

estatal poniendo en marcha empresas públicas es justificable desde la teoría

económica. La segunda razón según Masina es que se considere al sector

privado vehículo para la dominación capitalista extranjera en la que los

productores nacionales se vean atrapados en la cadenas de producción como

productores de materias primas en las que las corporaciones internacionales

controlan los precios, los mercados y la división (internacional) del trabajo. La

tercera razón es que la emergencia de un sector privado capitalista pueda

percibirse como un desafío a la autoridad del Estado y un factor de

desestabilización política (Masina, 2006)

Las posibles razones expuestas por Masina ponen de manifiesto las

incoherencias inherentes al modelo económico vietnamita, el cual, si bien aboga

por el fortalecimiento de la economía de mercado como condición para el

desarrollo económico, aún no ha determinado con claridad cuáles deberían ser

los contenidos que modelen la orientación socialista. Si tal orientación se debe

interpretar como una forma autocrática de controlar la evolución (e involución)

del país, o si tal orientación debe reflejar un contenido humanista, entre cuyos

valores está el pleno empleo y la creación de riqueza de forma legítima, tal y

como se expone en los textos legales y formales del gobierno vietnamita.

119

La realidad del sector privado en Vietnam en el paso de esta década muestra las

carencias y dificultades a las que el sector privado se enfrenta, circunstancias

paradójicamente más duras que para la inversión extranjera directa.

Por un lado, el sector privado se enfrenta a una política de discriminación en

cuanto al acceso a la información sobre los mercados (en relación con las

estructuras de mercado, la oferta, los clientes, los contratos de adquisición

pública y los programas de inversión previstos), en cuanto al acceso al crédito y

al acceso a la propiedad o el arrendamiento de la tierra. La discriminación se

produce claramente a favor de las empresas públicas38. A los problemas de

discriminación se le añaden otras cargas derivadas de una burocracia

excesivamente regulatoria e intrusiva, un marco legal excesivamente complejo y

la ausencia de un mecanismo de arbitraje para la solución de controversias.

Por otro lado, existen diversos factores que fortalecerían tanto el desarrollo del

sector público como el privado y cuya promoción, si es realizada de forma

imparcial entre el sector público y el privado, facilitaría el desarrollo social y

económico, al servicio del cual se supone que está la aplicación del modelo de

economía de mercado con orientación socialista.

En este sentido, compartimos la visión de Hakkala y Kokko de que una política

de apoyo directo a las exportaciones (tal y como han realizado numerosos países

– Hakkala y Kokko ponen de ejemplo a Suecia) una política más activa de

inversión en formación profesional y cualificación de los recursos humanos, así

como una política de mejora tecnológica y de investigación y desarrollo, serían 38 El hecho de que las empresas privadas sean objeto de discriminación se hace más alarmante al tener en cuenta que el sector público no solo desarrolla su actividad económica en sectores estratégicos intensivos en capital, I+D o de costosas inversiones de largo plazo, es decir, no solo en aquellos sectores que desde la teoría económica se puede justificar la intervención estatal sino también en sectores donde es difícil encontrar una buena razón para preferir propiedad pública a privada (Hakkala & Kokko, 2007). (Hakkala y Kokko ponen de ejemplo el establecimiento de restaurantes y hoteles como empresas públicas). En este sentido, no es justificable la discriminación como forma de aplicación de una estrategia de industrialización y cierre de la brecha tecnológica y del conocimiento.

120

tres elementos esenciales para que el desarrollo del sector privado no se vea

atrapado en actividades de poco valor añadido y para que el desarrollo del sector

privado también contribuya a una mejora real de las condiciones de vida de la

población. No obstante, teniendo en cuenta el hecho de que Vietnam ya es hoy

día miembro de la OMC, cabe preguntarse hasta qué punto se podrá permitir la

aplicación de una política de apoyo directo a las exportaciones ya que el

Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC prohíbe

el uso de subvenciones a la exportación.

A las propuestas de Hakkala y Kokko sumaríamos la necesidad de realización de

mejoras en las infraestructuras físicas de Vietnam contando, al menos en parte,

con la creación de Asociación Público Privadas para la puesta en marcha de una

mejora integral de las infraestructuras físicas, tal y como propone el Banco

Asiático de Desarrollo.

7.4.El régimen político y de gobierno de Vietnam como país receptor de ayuda oficial

al desarrollo:

7.4.1. La estructura de gobierno:

La República Socialista de Vietnam es un Estado con un modelo de gobierno de partido

único, el Partido Comunista de Vietnam y con una división de poderes que no coincide

exactamente con el modelo de división de poderes de la Ilustración francesa. La

autoridad de cada elemento integrante del Estado (el Partido, el gobierno, la Asamblea

Nacional, la fiscalía y la Corte suprema) emana de la Constitución vietnamita, la cual

fue renovada en 1992 y posteriormente en 2001 con el objetivo de actualizar la

121

Constitución para reflejar la evolución económica y social desde la introducción del doi

moi seis años antes39.

El Partido Comunista de Vietnam: El modelo de partido único tiene sus especiales

particularidades en Vietnam, ya que es un modelo que intenta alejarse del ejercicio

autocrático del poder y que busca reafirmar su legitimidad a través de varios elementos,

de entre los cuales destacan la buena imagen del Partido en su interés por el bienestar de

la población y la lucha contra la corrupción, el estilo de gobierno basado en el consenso,

el crédito que le otorga las reformas económicas acompañadas de un crecimiento

económico continuado y en ocasiones espectacular, así como el legado de la victoria en

la guerra. (McCarty, 2001). La imagen de legitimidad se ha reforzado a través de los

avances democráticos que han otorgado mayor poder a la Asamblea Nacional. La

doctrina del partido dice que éste lidera y que el Estado administra, pero en la práctica

el partido se coloca a sí mismo en la posición de control e interviene en el proceso

administrativo cuando en la forma y en el momento en el que lo considera oportuno.

(Painter, 2003) en la práctica, McCarty señala que el rol del Partido continúa siendo

dominante e indefinido y se traduce en el fenómeno descrito por este autor como una

democracia gestionada (por el partido) en la que el control del Partido se combina con

un equilibrio de poderes y un estilo de gobierno fundamentado en el consenso. Una de

las razones que ha facilitado esta continuidad en el control político que ha funcionado –

admirablemente, según McCarty – a lo largo de décadas de crecimiento económico, se

debe a la práctica inexistencia de un pasado estalinista/maoísta (excepto por una breve

etapa en la era de Ho Chi Mihn) y al mero hecho de que la planificación central nunca

llegó a ejercerse de forma integral y el control de partido fue (en la era soviética) menos

extensivo e intrusivo (McCarty, 2001). La consecuencia directa de esta forma de ejercer 39 La Constitución base o de referencia a la hora de hablar de reformas es la Constitución que fue aprobada en el año 1980, época en la que el Partido Comunista pretendía afianzar el modelo de Estado comunista con el control social y económico correspondiente.

122

el poder sobre la sociedad es la amplia existencia de libertades económicas, religiosas y

sociales y la emergencia de una clase media independiente del Estado. La necesidad de

equilibrio de poder se materializa en el ofrecimiento de espacio a los diversos grupos de

interés en la estructura monopolística y piramidal en la que el Partido representa la cima

y también en el estilo de gobierno basado en el consenso.

La Asamblea Nacional: La Constitución del año 1992 establece que el Partido

Comunista es la fuerza política líder y la Asamblea Nacional el máximo órgano de

representación popular (Wescott, 2001). Las obligaciones y poderes de la Asamblea

Nacional pueden resumirse en los siguientes elementos: rol legislativo, control del

gobierno, de la Corte Suprema Popular y de la Fiscalía Suprema Popular40, capacidad de

decisión sobre los planes de desarrollo social y económico, sobre las finanzas públicas

(presupuestos generales y tipo de impuestos) y sobre la política exterior del Estado y

por último, capacidad de organización de referéndums. Su posición en el universo de la

Autoridad Pública vietnamita se acerca al rol de los parlamentos en las democracias

modernas (de los países industrializados). La principal diferencia destaca en el

indefinido control que aún ejerce el Partido en este particular modelo de Estado.

La estructura de gobierno: El gobierno de Vietnam tiene una superestructura de

gobierno central y una subestructura de gobierno local. El gobierno central está

compuesto por el Primer Ministro, los Ministerios y las Agencias estatales. La

administración descentralizada o local está dividida en tres niveles: provincias (61

unidades) distritos (600 unidades) y comunidades (10.330 unidades). En cada nivel

existen un órgano representativo (consejo popular) y un órgano ejecutivo (comité

popular). Aunque establecidos como órganos diferenciados los consejos y los comités

40 La capacidad de control sobre el brazo ejecutivo y la Justicia en el Estado vietnamita fue reforzada a través de la reforma de la Constitución del año 2001, la cual otorga potestad a la Asamblea General de otorgar un voto de confianza a los miembros de ambos brazos (incluyendo a los cargos de máximo rango).

123

comparten miembros. Los consejos populares son elegidos por la población local a

partir de listas elaboradas por el Frente Patriótico de Vietnam. Los consejos populares

eligen a los presidentes y vicepresidentes de los comités populares. (Wescott, 2001).

Desde el año 1992, se ha llevado a cabo un proceso legislativo en Vietnam con el fin de

afianzar la descentralización del poder otorgándole a los consejos y los comités

populares responsabilidades presupuestarias y administrativas. Así, estos órganos

pueden hacer peticiones presupuestarias y pueden ejecutar el presupuesto nacional, así

como revisar y aprobar planes de desarrollo socioeconómico. En la práctica, Wescott

señala que estos órganos locales a menudo se encuentran en situación de escasez o

carencia de recursos, habilidades técnicas e infraestructura. También señala su escasa

contribución al proceso político nacional, ya que se reúnen solamente dos veces al año.

(Wescott, 2001)

7.4.2. Gobernanza, burocracia y la Reforma de la Administración Pública en Vietnam:

El concepto de gobernanza ha sido definido repetidas veces en la comunidad de

donantes: en 1999 el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo definieron este

concepto como la manera en la que el poder es ejercitado en la gestión de los recursos

sociales y económicos para el desarrollo. (McCarty, 2001)

A la hora de describir las funciones del Partido Comunista de Vietnam, ya hemos

adelantado que el estilo de gobierno se basa en el consenso entre los distintos posibles

grupos de intereses de la sociedad vietnamita. Este hecho cobra más importancia a la

hora de observar que Vietnam se encuentra en un proceso de Reforma de la

Administración Pública (RAP), que arrancó a comienzos del año 1995 en el octavo

pleno del séptimo Congreso del Partido. En el año 1999 el gobierno inició un proceso

de revisión integral de la RAP, la cual Painter califica de ambiciosa, y se encamina

hacia la modernización del aparato del Estado hacia una burocracia weberiana cuyo

124

contenido está muy condicionado por el escenario político y económico internacional

actual y su impacto en la vida política y económica vietnamita. Tal y como señala

Painter, los primeros pasos que dio Vietnam hacia una reforma del Estado, fueron pasos

autónomos en un Vietnam bastante aislado de las influencias occidentales. Pero las

reformas de estas dos últimas décadas han estado cada vez más influenciadas por la

estructura de poder actual en la comunidad internacional. Como consecuencia, el

gobierno vietnamita ha recibido el apoyo (y también la presión) de la comunidad de

donantes en su proceso de RAP. La lógica de la intervención tiene que ver por un lado

con la necesidad de combatir la corrupción en aras de un mayor enfoque antipobreza41

en la administración del Estado y por otro lado también es una manera de presionar para

conseguir un modelo de Administración que cree el marco político, el marco regulatorio

y las instituciones legales necesarias para promover el crecimiento económico basado

en las reglas de la economía de libre mercado. (Wescott, 2001)42. En este sentido, señala

Wescott que existe una falta de consenso en la élite política vietnamita en cuanto a la

dirección que deben tomar la aplicación de las reformas de la Administración del

Estado.

Este proceso de reforma parte de una Administración con la virtud de la estabilidad

política, gracias al estilo de gobierno y con vicios como la corrupción, la falta de

profesionalidad del funcionariado, la falta de transparencia y mecanismos de rendición

de cuentas, la discrecionalidad de los funcionarios en la interpretación de sus

responsabilidades y obligaciones, el solapamiento de funciones, la ineficiencia en la

gestión de los recursos públicos etc. A estos problemas de la gestión burocrática, se le 41 Este enfoque es el que defiende el PNUD a la hora de justificar la necesidad de llevar a cabo una Reforma de la Administración del Estado (PAR en sus siglas en inglés) 42 En la primera parte del marco teórico señalábamos además que Rodrick observa que “la ofensiva global de la comunidad de donantes hacia la generación de buena gobernanza en los países en desarrollo” se caracteriza por la excesiva inspiración en el modelo liberal anglo americano y limita las posibilidades de experimentación nacional de los países en desarrollo, desafiando la realidad de que no existe un único modelo de Estado en la comunidad de donantes y/o países hoy día desarrollados.

125

suman problemas inherentes al sistema legal y de justicia vietnamita. Los problemas de

la Administración del Estado en Vietnam, no son, sin embargo, un fenómeno

extraordinario, sino más bien problemas comunes a un país en proceso de desarrollo.

Tal y como argumenta Chang en Patear la Escalera, la administración pública de los

países hoy día desarrollados era incluso peor en épocas de nivel de desarrollo similar a

los de los países en desarrollo hoy día. En este sentido, MCCarty coincide con Chang en

su análisis sobre la RAP en Vietnam, al decir que los logros legislativos de la pasada

década en Vietnam son asombrosos en comparación con cualquier país desarrollado

(MCCarty, 2001)

Los elementos integrantes de la RAP son: reforma institucional, reforma de la estructura

organizacional del aparato administrativo, renovación y mejora de la calidad del

funcionariado y reforma de las finanzas públicas.

Entre los avances producidos destacan las reformas del aparato de Estado en virtud de la

nueva economía de mercado (y con orientación socialista) que han supuesto una

racionalización del Estado eliminando muchos aspectos de control económico y

unidades administrativas innecesarias. Igualmente y en virtud de las reformas

introducidas en la Constitución en 1992, se pretende construir un Estado de Derecho.

Vietnam se ha embarcado desde entonces en un proceso de mejora del sistema legal y

de profesionalización del sector. Aún así, Wescott señala que la calidad de las leyes y

las regulaciones es aún débil debido, entre otras cosas, a la inconsistencia entre las

regulaciones superiores y las subordinadas y la práctica de no especificar qué

provisiones de los documentos legales anteriores quedan derogados por los nuevos

documentos, dejando espacio a la discrecionalidad en las regulaciones de menor rango.

Son débiles también los mecanismos de revisión de la constitucionalidad, legalidad,

126

uniformidad, consistencia y factibilidad de aplicación de los anteproyectos de ley

(Wescott, 2001).

En cuanto a los Presupuestos del Estado, Vietnam dio un paso adelante importante el

año 1999, año en el que por primera vez publicó los presupuestos, lo cual venía a ser

reflejo de los logros en las reformas introducidas a lo largo de la década de los años

noventa para transformar el sistema de las finanzas públicas. En 1996 se dictó una

nueva ley de Presupuestos Estatales; en 1997, se adoptaron sistemas de clasificación

internacional y estándares para la comunicación de los gastos; en 1998 se distribuyó un

manual de presupuestos para la elaboración de los presupuestos de 1998. En la misma

época se pusieron en marcha un Programa de Revisión del Gasto Público y un Programa

de Inversión Pública (con la ayuda de agencias internacionales). En virtud de la Ley de

Presupuestos, la Asamblea Nacional tiene la facultad de ejercer control sobre los

presupuestos del Estado. (Painter, 2003)

De la misma época (1994) data la Auditoría del Estado de Vietnam, la cual está

ganando en pericia, recursos y talla, pero no es un órgano independiente (Painter,

2003). Informa directamente al Primer Ministro (sin garantías de revelación pública) y

en ocasiones, a la Asamblea Nacional43 (Banco Mundial, 2001, citado por Painter,

2003)

Finalmente es importante destacar que el gobierno y el Partido Comunista de Vietnam

ponen especial énfasis en la lucha contra la corrupción. Painter recoge un ejemplo en el

que el gobierno inició un proceso contra los dirigentes y funcionarios locales de Thai

Binh, después de que se desatara una manifestación de diez mil personas contra abusos

y fraudes de parte de las autoridades locales (embolso del dinero de vender terrenos del

Estado, asignación de terrenos a amigos y familiares y uso de los impuestos recaudados 43 Como veremos más adelante, el sistema de gestión de finanzas públicas ha progresado notablemente en esta década. El análisis del año 2006 indica reformas legales entre otras cosas, para mayor independencia en las auditorías.

127

para fines personales). Las sanciones tomadas por el gobierno son un ejemplo de los

avances conseguidos desde que se pusiera en marcha la RAP. No obstante, en el análisis

de la etapa previa incluido en el Plan de Desarrollo socio-económico 2006-2010, se

afirma que el proceso de RAP ha sido lento y de baja efectividad, sugiriendo que la

RAP aún está lejos de completarse. Por ello se plantea una profundización en las

reformas tal y como dispone el capítulo IX del Plan.

En un informe del Banco Mundial de finales del año 2006 se afirma que se ha lanzado

una segunda fase del RAP que abarca reestructuración organizacional, gestión de

recursos humanos, reforma salarial y procedimientos administrativos simplificados

(Banco Mundial, 2006). En este mismo informe se recoge información acerca de

avances en otros puntos importantes en la reforma del aparato del Estado y que, como

veremos más adelante, son reformas estrictamente necesarias también con el objetivo de

mejorar la eficacia de la ayuda. Entre estos avances destacan la nueva Ley de

Presupuestos del Estado del año 2004, en virtud de la cual se racionaliza el proceso de

ejecución de los presupuestos creando una sola cuenta en la hacienda pública que

permite un mejor seguimiento de los gastos y que designa además al Ministerio de

Hacienda Pública como la agencia principal a cargo de la ejecución del presupuesto y la

información acerca de la gestión financiera. Otro gran avance es el establecimiento de la

Auditora Nacional como una unidad independiente que informa directamente a la

Asamblea Nacional. La Evaluación de las Políticas e Instituciones que realiza el

Banco Mundial le otorgan a la gestión presupuestaria y financiera de Vietnam una

puntuación de 4 en un rango de 1 (muy débil) a 6 (muy fuerte) (Banco Mundial 2006)

Este mismo informe indica los renovados esfuerzos del gobierno vietnamita en su lucha

contra la corrupción y la salvaguardia de los fondos de AOD.

128

7.4.3. Aplicación de la Declaración de París en Vietnam:

Vietnam es un país ejemplar en cuanto a los esfuerzos realizados por el gobierno para

aplicar la Declaración de París en su territorio. Uno de los pasos más significativos fue

la elaboración de una versión nacional de la Declaración de París, a saber, la

Declaración Central de Hanoi sobre la Efectividad de la Ayuda, la cual hace un

análisis a través de 28 puntos sobre los compromisos que debe adoptar la

Administración del Estado Vietnamita y los compromisos que debe asumir la

comunidad de donantes para hacer efectiva la Declaración sobre la Eficacia de la

Ayuda.

Apropiación: en el año 2006 Vietnam recibió la nota B (del rango A-E) en el análisis

del Banco Mundial acerca de la calidad de las estrategia de desarrollo actual y según los

criterios del indicador 1 de la Declaración de París (OCDE, 2008). En las estrategias de

desarrollo de Vietnam actuales (las cuales hemos analizado en apartados anteriores) se

han gestado en foros de colaboración entre el gobierno y los donantes. Por un lado, está

el Grupo Consultativo44 que además de incluir al gobierno de Vietnam y

representantes de la comunidad de donantes, también incluye a la sociedad civil y al

sector privado.

Otro foro de importancia semejante es el Grupo de Asociación para la Eficacia de la

Ayuda45 (PGAE en sus siglas en inglés), el cual es un foro formal para coordinar,

debatir y hacer un seguimiento de la eficacia de la ayuda en Vietnam.

44 El primer encuentro del GC fue en París en 1993 y desde 1999 se ha producido en Vietnam bajo la copresidencia del Ministro de Planificación e Inversiones y el Banco Mundial. (Fuente: http://www.ngocentre.org.vn/book/export/html/73) 45 Está copresidido por un representante del gobierno vietnamita y un representante de la comunidad de donantes nombrado por consenso y que cambia cada seis meses.

129

Vietnam tiene una buena nota con la que supera “la prueba” del indicador 1 de la

Declaración de París. La OCDE insta a Vietnam en su informe del año 2008 a que sus

estrategias de desarrollo adquieran el rango de A, es decir, de excelentes.

Es importante señalar que el gobierno de Vietnam, aparte de elaborar una Estrategia

Integral de Reducción de la Pobreza y el Crecimiento en el año 2002, la ha integrado de

alguna manera en las estrategias de desarrollo actuales de Vietnam (período 2001 -

2010) ya que el Plan de Desarrollo Socio-Económico para el segundo lustro de la

década tiene la doble función de Plan rector para el gobierno de Vietnam y Estrategia de

Reducción de la Pobreza para los socios donantes. (Banco Mundial, 2006). En el

planteamiento de este Plan de desarrollo (2006 – 2010) se contó con una amplia

participación de la población implicada (stakeholders). Se organizaron tres talleres

regionales y se hicieron varias consultas, incluyendo comunidades pobres de varios

lugares con el objetivo de fomentar el debate sobre el plan quinquenal. Este plan se

complementa con estrategias sectoriales a medio plazo con un amplio número de metas

e indicadores y que se encuadran en estrategias sectoriales a más largo plazo. El Plan de

Desarrollo Socio-Económico 2006-2010 guía al gobierno en la preparación de los

presupuestos anuales.

Presupuestos: Vietnam ha desarrollado un marco de gastos a medio plazo creíble y lo ha

puesto a prueba en algunos sectores y provincias, cuyas lecciones han sido

posteriormente diseminadas por el gobierno y ha acordado extender la aplicabilidad del

marco a todos los ministerios y provincias.

El Análisis Político e Institucional por Países (CPIA en sus siglas en inglés) que realiza

el Banco Mundial le otorgó en el año 2006 una nota de 4 (en un rango de 1 a 6, siendo

uno muy baja nota y 6 excelente) o de moderadamente bueno en el análisis de sus

sistema de gestión de las finanzas públicas (PFM en sus siglas en inglés) y apunta que

130

se habían introducido reformas legales e institucionales para la mejora del sistema PFM,

que incluían medidas para mejorar la presentación de informes de gastos, control de la

ejecución presupuestaria, la transparencia y la independencia de la auditoría. La

encuesta del año 2008 muestra sin embargo un estancamiento de Vietnam al respecto.

La meta para 2010 es que se aumente la nota en al menos medio punto, es decir, que

consiga una nota de 4,5.

En cuanto al sistema de aprovisionamiento, Vietnam aprobó una nueva ley de

aprovisionamiento en el año 2006 y el gobierno ha estado trabajando para estandarizar

el proceso de aprovisionamiento. La nota recibida en la Encuesta de 2008 fue de C (en

la escala A–E) y la meta para este año es la obtención de un B.

Alineación: Acceso a la información: El acceso a la información de relevancia en

cuanto al proceso de desarrollo y los recursos a disposición del desarrollo, es muy

importante tanto para el efectivo cumplimiento del principio de apropiación como para

el principio de alineación. En cuanto al cumplimiento del primer principio, el informe

del Banco Mundial señala que los medios de comunicación de masas juegan un papel

importante al respecto y se han llevado a cabo además actividades de comunicación en

las lenguas locales de las minorías étnicas para hacer llegar la información acerca de

estos procesos de desarrollo a todos los rincones del país y a toda la población

implicada. En cuanto al uso de la información para la aplicación tanto del principio de

apropiación como el de alineación, es importante señalar que en las páginas webs

oficiales de Vietnam se publican información estadística y de las encuestas

socioeconómicas realizadas, y más importante aún, los planes presupuestarios, las

contabilidad nacional y los resultados de la auditorías de los presupuestos locales y

nacionales, además de información acerca del Programa de Reformas de Gestión de las

Finanzas Públicas.

131

Presupuestos: En el año 2006 se registró que un 81% de la ayuda desembolsada para el

sector gubernamental había sido registrada en los presupuestos nacionales. Sin embargo

en el año 2008 se ha registrado un leve descenso (registro del 80%). Los cálculos del

gobierno vietnamita en cuanto a las contribuciones de los tres donantes más importantes

habían sido peor estimados, cubriendo estos tres donantes sin embargo el 75% del total

de AOD que recibe Vietnam. La OCDE señala que esto se debe a cuatro factores: uso

de diferentes años fiscales, falta de acuerdo acerca de lo que debería quedar registrado

en los presupuestos, falta de información realista sobre los desembolsos dada a tiempo y

con precisión y forma incorrecta del registro de la ayuda.

Uso de los sistemas nacionales: la encuesta de 2008 muestra un progreso considerable

en el uso de los sistemas, con un 63% de los flujos de ayuda administrados a través de

los sistemas de gestión de las finanzas públicas (en 2005 era de un 32%) y un 59% de

los flujos de ayuda se canalizan a través del sistema de aprovisionamiento (frente a un

33% en 2005). La meta para este año es de 66% - dos tercios - en el uso de estos

sistemas.

Reducción o supresión de estructuras de implementación paralelas: la encuesta de 2008

muestra casi una reducción a la mitad en el número de estructuras paralelas existentes

(de 111 a 58). La meta para este año es que solamente existan un máximo de 37. Este

éxito es el resultado de esfuerzos concertados entre el gobierno y sus socios de

desarrollo para tomar una serie de iniciativas específicas que incluyen: análisis

guiados por el gobierno, nueva legislación para racionalizar la gestión de la AOD, un

programa de formación a gran escala para enfrentarse a las carencias en capacidad

local y nacional y esfuerzos por reducir las diferencias salariales dentro y fuera del

sector gubernamental. Varios donantes se han comprometido a hacer uso de las

unidades o estructuras gubernamentales para los nuevos proyectos (OCDE, 2008).

132

Predictibilidad y ayuda desligada: la encuesta de base del año 2006 registró la

predictibilidad de la ayuda dentro de un ejercicio fiscal en un 78%. La meta para

Vietnam en 2010 es de un 89%. Pero la OCDE señala en su último informe del año

2008 que la mayor parte de la ayuda (de la mayoría) de los donantes no se está

registrando en los presupuestos nacionales y la buena actuación de los tres donantes

principales engrosan la puntuación en relación con el indicador (OCDE, 2008)

En temas de ayuda ligada, no existe una meta precisa en la Declaración de París. Los

datos más recientes (año 2006) indican que de un 92% del total de la ayuda

desembolsada en Vietnam, un 71% era ayuda desligada.

Armonización: la encuesta del año 2008 indica que se ha producido un aumento

considerable del monto de ayuda que cumple los criterios del mecanismo de Enfoque

Basado en Programas (58%) con respecto al año 2005 (con un 34% solamente). La

OCDE señala no obstante, que la parte de este monto de ayuda que se entrega mediante

el instrumento de apoyo presupuestario general ha disminuido de un 51% a un 44%.

Tanto el Banco Mundial como la OCDE señalan el programa Educación para Todos

(programa tipo SWAP que cumple con los criterios de un Enfoque Basado en

Programas) como uno de los primeros éxitos cosechados a la hora de la aplicación de

los principios y la metodología de la Declaración de París (o de la nueva arquitectura de

la ayuda). El Banco Mundial señala en su informe de 2006 que varios donantes están

estudiando la factibilidad de desarrollar un enfoque SWAP en el sector sanitario y

también se están estudiando la aplicación del enfoque programático a otros sectores del

desarrollo humano y la protección medioambiental. Consideramos positivo que los

primeros pasos en la aplicación del método de Enfoque Basado en Programas así como

la aplicación de la ayuda programática se produzcan en temas de desarrollo humano, ya

que es más fácil alcanzar un punto en común en estos sectores entre el gobierno

133

nacional y la comunidad de donantes que en otros temas (como los diversos aspectos

del desarrollo económico) donde se pueden despertar más sensibilidades y generar más

discrepancias. En cualquier caso, el influjo de ayuda al desarrollo humano es

indirectamente y por doble vía, un influjo de ayuda al desarrollo económico; en primer

lugar, por el principio de fungibilidad y en segundo lugar por la interrelación del

desarrollo social y económico.

Misiones conjuntas y análisis conjunto: la encuesta de 2008 indica que tan solo un

20% de las misiones en Vietnam durante el año 2007 fueron misiones conjuntas, una

cifra muy baja que sin embargo supone el doble del porcentaje de misiones conjuntas

del año 2005. Para alcanzar el objetivo de este año, la proporción de misiones conjuntas

debe haberse doblado de nuevo (40%). La OCDE estima que será difícil alcanzar esta

duplicación dado el gran número de donantes que operan en Vietnam y la falta de

coordinación entre algunos de los más importantes (los cuales informan sobre un

porcentaje inferior al 5% de misiones realizadas de forma conjunta) (OCDE, 2008).

En cuanto al trabajo analítico conjunto el panorama de Vietnam es más alentador, ya

que el gobierno ha asumido una posición de liderazgo en la elaboración de estudios

analíticos facilitando así también la cooperación y la armonización de donantes. El

Ministerio de Planificación e Inversiones ha lanzado además la puesta en marcha de una

nueva base de datos electrónica donde se acumula el trabajo analítico común.

Gestión orientada a resultados y mutua responsabilidad: el gobierno de Vietnam ha

puesto en marcha un marco de seguimiento y evaluación para los Planes de Desarrollo

Socio-Económico 2006-2010. La OCDE estima que es probable que si el gobierno

continúa progresando en el desarrollo de este marco de seguimiento y evaluación, es

probable que obtenga la puntuación B tal y como se ha establecido para Vietnam.

134

La existencia del Grupo de Asociación para la Eficacia de la Ayuda como foro de

encuentro entre el gobierno vietnamita y la comunidad de donantes facilita la evaluación

mutua y a través del marco de seguimiento y evaluación establecido por este Grupo, se

informa al Grupo Consultativo acerca de los resultados de las evaluaciones conjuntas.

8. Conclusión: ¿Hacia dónde se dirige el futuro de Vietnam?

La historia reciente de Vietnam muestra que éste es un país joven cuyo proceso de

desarrollo ha sido ralentizado por las guerras, la planificación central hasta 1986 y el

embargo y aislamiento internacional hasta 1994.

En apenas dos décadas de renovación económica, Vietnam muestra indicios de poder

germinar un milagro económico. No obstante, a lo largo de este estudio hemos

analizado que existen condicionantes – oportunidades y amenazas – que determinarán la

evolución de Vietnam.

En menos de década y media de reformas del Aparato de Estado, Vietnam también ha

dado pasos importantes y ha mostrado un grado aceptable de responsabilidad y

liderazgo político en el proceso de desarrollo institucional.

Como país en vías de desarrollo y receptor de ayuda, Vietnam posee unas cualidades

muy interesantes: en una época de creciente interés en la comunidad internacional por la

eficacia de la ayuda, Vietnam – en “lado de la demanda” (de ayuda) – ha dado pasos

importantes y ha cumplido muchas metas. Vietnam es dueño de una estrategia de

desarrollo propia y elaborada en un marco institucional en el que la sociedad civil, el

sector privado y la comunidad internacional también han aportado su “grano de arena.”

Vietnam también ha avanzado notablemente en cuanto a transparencia en la gestión de

los recursos para el desarrollo.

135

Si bien es cierto que Vietnam no es una democracia al estilo occidental, su particular

modelo político goza de estabilidad y un cierto grado de legitimidad, proporcionada

especialmente por la capacidad del gobierno como gestor de la transformación

económica de Vietnam y en especial por la forma de gobernar, que intenta alejarse del

autoritarismo y que busca el consenso en cuanto a las decisiones políticas. Pese a que

algunos ven en este estilo de gobierno, una forma muy lenta de materializar avances en

la toma de decisiones políticas y en su ejecución, Vietnam ha dado muestras de ser

capaz de progresar con relativa rapidez, tal y como muestra la aplicación de los

principios de la Declaración de París a nivel interno. De hecho, las “notas más bajas”

tienen más que ver con la falta de progreso de parte de los donantes (falta de

armonización y falta de alineación de los flujos de ayuda con los presupuestos

nacionales) que con la falta de liderazgo a nivel nacional o la falta de responsabilidad en

la gestión de los recursos para el desarrollo.

A lo largo de este trabajo también hemos detectado las debilidades que pueden generar

inconsistencias en el proceso de desarrollo de Vietnam. La falta de autonomía política

frente a los intereses rentistas de las empresas públicas que operan ineficientemente

puede ralentizar y dificultar el proceso de desarrollo. Por ello, el gobierno vietnamita

debería actuar con mayor responsabilidad y acierto a la hora de querer inspirarse en la

experiencia de desarrollo de sus países vecinos ya industrializados. En especial, debe

plantear con mayor claridad cuáles son los contenidos que debe tener una economía de

mercado con orientación socialista. Consideramos que la orientación socialista debería

hacer referencia al desarrollo del Estado del Bienestar y la correspondiente función del

Estado de redistribución de la riqueza así como la puesta en marcha de políticas

industriales, comerciales y tecnológicas activas que reproduzcan los patrones de

funcionamiento de las economías “del milagro asiático.” Para ello es esencial sofocar la

136

actitud rentista, fomentar la autonomía política, promover el dinamismo económico y el

desarrollo del sector privado nacional y alejarse así de las rigideces doctrinales del

pasado.

En cambio, consideramos plausible que Vietnam desarrolle su particular modelo de

desarrollo en el que tenga cabida la experimentación nacional y la elaboración de

políticas autóctonas, como parece ser que la insistencia en el desarrollo de una

economía multisectorial con diferentes formas de propiedad – aludiendo al rol de

liderazgo económico del sector público y la convivencia con el desarrollo del sector

privado – quiere mostrar.

En la obra de Masina se afirma que un estudio sobre las expectativas de la población

vietnamita sobre el futuro mostraba que la población vietnamita es una de las más

optimistas acerca del futuro. El reto al que se enfrenta su gobierno, es a que esas

expectativas no se frustren.

8.1. Identificación de una Propuesta de Investigación Científica:

A lo largo de este trabajo hemos analizado los avances en materia de división del

trabajo como forma armonizada de canalizar los flujos de ayuda al desarrollo. Hemos

averiguado que desde el año 2007 se ha puesto en marcha un proceso de división del

trabajo entre los donantes europeos según el Código de Conducta de la Unión

Europea sobre la División del Trabajo. Sin embargo aún no contamos con mucha

información publicada acerca del desenvolvimiento del proceso.

En este trabajo hemos analizado además las virtudes y las posibilidades acerca de la

cooperación internacional en el desarrollo del sector privado, y hemos analizado

brevemente las condiciones en las que se desarrolla el sector privado en Vietnam y las

dificultades a las que se enfrenta.

137

Por todo ello, pensamos que sería de especial interés hacer un estudio detallado de la

evolución de la división del trabajo entre donantes europeos y la cooperación para el

desarrollo del sector privado en Vietnam.

En cuanto al desarrollo del sector privado en Vietnam, a lo largo del capítulo anterior

hemos realizado un breve resumen acerca de las circunstancias y dificultades en las que

opera. Gracias a algunos estudios del Banco Asiático de Desarrollo y del propio

gobierno vietnamita, podemos esbozar un análisis de participación y podemos hacernos

una idea básica de los problemas del sector privado nacional en Vietnam.

154

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158

ANEXOS:

Anexo 1. Indicadores de progreso de la Declaración de París: