thematische factsheet europees semester · 7 in de samengestelde s0-indicator wordt een reeks...

15
Blz. 1 | 1. INLEIDING De houdbaarheid van de overheidsfinanciën, ook wel de budgettaire houdbaarheid genoemd, is het vermogen van een overheid om haar huidige beleid inzake besteding, belasting en daarmee verbonden beleid op lange termijn aan te houden zonder haar solvabiliteit in het gedrang te brengen of bepaalde verplichtingen of beloofde uitgaven niet uit te voeren. Uit de recente crisis is gebleken hoe belangrijk budgettaire houdbaarheid is. De houdbaarheid van de overheidsfinanciën is geen bijkomstig probleem. Het gaat om de eerlijke lastenverdeling tussen generaties en budgettaire houdbaarheid vertegenwoordigt principes die te allen tijde en voor alle overheden gelden, ongeacht hun huidige schulden. Voor de vlotte werking van de economie is het essentieel de overheidsschuld binnen de perken te houden en de mogelijkheid te behouden om schulden te maken wanneer dat nodig is. De lidstaten moeten zich kunnen aanpassen aan onvoorziene omstandigheden waarover de overheid geen controle heeft, zoals grote schommelingen in de ondernemingscyclus of economische crisissen. Een beperkt vermogen om belasting uit de economie te halen, aspecten van politieke economie die de consolidatie bemoeilijken en het bewijs dat structurele hervormingen beter slagen in landen met een gezonde budgettaire uitgangspositie zijn eveneens redenen tot voorzichtigheid 1 . De slechter wordende budgettaire posities en de toename van de overheidsschuld in de EU sinds 2008, in combinatie met de budgettaire druk ten gevolge van de vergrijzing van de bevolking versterken elkaar en maken budgettaire houdbaarheid tot een acute uitdaging voor het beleid. Sinds 2014 zijn de overheidsschuldquotes voor het totale niveau van de EU beginnen te dalen. Door de nasleep van de crisis blijft de schuldenlast van de overheid in verschillende EU-landen echter hoog. Het is daarom essentieel dat de landen van de eurozone en de EU als geheel de prognoses van de ontwikkeling van de overheidsschuld en de risico's van budgettaire houdbaarheid analyseren om hierop een passend beleidsantwoord te kunnen formuleren ter versterking van de budgettaire solvabiliteit waar nodig. Recente ontwikkelingen, en met name de staatsschuldencrisis, waardoor sommige EU-landen moeilijk toegang kregen tot de markt, bevestigen dat de uitdagingen 1 Obstfeld, M. (2013), On Keeping Your Powder Dry: Fiscal Foundations of Financial and Price Stability, IMES institute for monetary and economic studies, Bank of Japan, Discussion Paper No. 2013-E-8, Fournier. M, en Fall (2015) Government Debt and Fiscal Frameworks OECD Working Paper, ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2; Eyraud, L. en Wu, T. (2015), Playing by the Rules: Reforming Fiscal Governance in Europe IMF Working Paper WP/15/67. THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER HOUDBAARHEID VAN OVERHEIDSFINANCIËN

Upload: others

Post on 11-Oct-2020

2 views

Category:

Documents


0 download

TRANSCRIPT

Page 1: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 1 |

1. INLEIDING

De houdbaarheid van de

overheidsfinanciën, ook wel de budgettaire houdbaarheid genoemd,

is het vermogen van een overheid om haar huidige beleid inzake besteding,

belasting en daarmee verbonden beleid

op lange termijn aan te houden zonder haar solvabiliteit in het gedrang te

brengen of bepaalde verplichtingen of beloofde uitgaven niet uit te voeren.

Uit de recente crisis is gebleken hoe

belangrijk budgettaire houdbaarheid is.

De houdbaarheid van de overheidsfinanciën is geen bijkomstig

probleem. Het gaat om de eerlijke lastenverdeling tussen generaties en

budgettaire houdbaarheid vertegenwoordigt principes die te allen

tijde en voor alle overheden gelden, ongeacht hun huidige schulden. Voor de

vlotte werking van de economie is het

essentieel de overheidsschuld binnen de perken te houden en de mogelijkheid te

behouden om schulden te maken wanneer dat nodig is. De lidstaten

moeten zich kunnen aanpassen aan onvoorziene omstandigheden waarover

de overheid geen controle heeft, zoals grote schommelingen in de

ondernemingscyclus of economische

crisissen. Een beperkt vermogen om belasting uit de economie te halen,

aspecten van politieke economie die de consolidatie bemoeilijken en het bewijs

dat structurele hervormingen beter slagen in landen met een gezonde

budgettaire uitgangspositie zijn

eveneens redenen tot voorzichtigheid1.

De slechter wordende budgettaire posities en de toename van de

overheidsschuld in de EU sinds 2008, in combinatie met de budgettaire druk ten

gevolge van de vergrijzing van de

bevolking versterken elkaar en maken budgettaire houdbaarheid tot een acute

uitdaging voor het beleid. Sinds 2014 zijn de overheidsschuldquotes voor het

totale niveau van de EU beginnen te dalen. Door de nasleep van de crisis blijft

de schuldenlast van de overheid in verschillende EU-landen echter hoog.

Het is daarom essentieel dat de landen van de eurozone en de EU als geheel de

prognoses van de ontwikkeling van de overheidsschuld en de risico's van

budgettaire houdbaarheid analyseren om hierop een passend beleidsantwoord te

kunnen formuleren ter versterking van

de budgettaire solvabiliteit waar nodig. Recente ontwikkelingen, en met name de

staatsschuldencrisis, waardoor sommige EU-landen moeilijk toegang kregen tot

de markt, bevestigen dat de uitdagingen

1 Obstfeld, M. (2013), On Keeping Your Powder Dry: Fiscal Foundations of Financial and Price Stability, IMES institute for monetary and economic studies, Bank of

Japan, Discussion Paper No. 2013-E-8, Fournier. M, en Fall (2015) Government Debt and Fiscal Frameworks OECD Working Paper,

ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2; Eyraud, L. en Wu, T. (2015), Playing by the Rules: Reforming Fiscal Governance in Europe IMF

Working Paper WP/15/67.

THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER

HOUDBAARHEID VAN OVERHEIDSFINANCIËN

Page 2: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 2 |

van budgettaire houdbaarheid niet alleen op de lange termijn slaan. Tijdig

budgettaire buffers heropbouwen is

essentieel om in de toekomst het hoofd te kunnen bieden aan nieuwe schokken,

en niet in het minst aan de voorzienbare stijging van de intrestvoeten.

In de eurozone en in de gehele EU blijft

de totale budgettaire prognose verbeteren2 met een tekortquote3 die in

2017 naar verwachting daalt tot 1,1 % in

de eurozone en tot 1,2 % in de EU en dezelfde tendens aanhoudt, waardoor de

tekortquote in 2019 0,8 % bereikt in de eurozone en 0,9 % in de gehele EU4.

Dankzij de kleinere tekorten en de gunstige sneeuwbaleffecten is de

schuldquote in de eurozone en in de gehele EU sinds 2014 op een neerwaarts

pad. Zij zal in 2017 naar verwachting

89,3 % bereiken in de eurozone en 83,5 % in de gehele EU en verder dalen

tot respectievelijk 85,2 % en 79,8 % in 2019. Dergelijke verbeterde

vooruitzichten voor de schuldafbouw van de overheidssector worden ondersteund

door de nominale groei van het bbp en de historisch lage rentevoeten. In de

gehele EU doen zich echter grote

verschillen voor tussen de lidstaten wat betreft hun huidige en toekomstige

economische en budgettaire situatie. Daarom is ook de passende combinatie

van beleidsterreinen die noodzakelijk zijn om de budgettaire houdbaarheid te

waarborgen individueel en afhankelijk van de uitdagingen waarmee elk land te

maken heeft5.

2 Europese Commissie (2017), "Autumn

2017 European Economic Forecast". 3 Dit vertegenwoordigt het nominale begrotingssaldo. 4 Voor meer informatie over de begrotingspositie van de eurozone en de EU, zie Europese Commissie (2016), "Jaarlijkse groeianalyse 2017". 5 Griekenland is in deze factsheet buiten beschouwing gelaten, aangezien dat land een aanpassingsprogramma uitvoert. De macro-

economische en budgettaire vooruitzichten voor "programmalanden" worden frequenter beoordeeld dan die voor de andere lidstaten.

De tijdspanne van de prognoses voor deze landen is ook een andere dan voor de andere

Tot slot is de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in de EU nauw

verbonden met de beginselen van de

Verdragen, het stabiliteits- en groeipact (SGP) en het proces van multilateraal

toezicht via het Europees Semester, als onderdeel van het kader op grond

waarvan de Commissie samen met de lidstaten optreedt.

Het vervolg van deze factsheet is

opgebouwd als volgt: afdeling 2 schetst

de uitdagingen in verband met de houdbaarheid van de overheidsfinanciën,

afdeling 3 gaat over de beleidshefbomen, en in afdeling 4 wordt de huidige stand

van het beleid onderzocht.

2. UITDAGINGEN

Bij de beoordeling van de budgettaire

houdbaarheid moet de nodige aandacht worden besteed aan het huidige en het

verwachte niveau van de openstaande overheidsschuld. Landen met hoge

schulden zijn kwetsbaarder voor

economische neergang en schokken van de rentevoeten. Als er geen voldoende

hoog primair overschot is, wat soms moeilijk over langere tijd vol te houden

is, is de overheidsschuld misschien zelfs zonder vergrijzende bevolking niet

duurzaam. Een hoog niveau van openstaande overheidsschuld kan

daarom een risico voor de budgettaire

houdbaarheid vormen, ongeacht de uitgaven op lange termijn in verband

met vergrijzing.

In 2017 heeft meer dan de helft van de EU-landen een schuldquote die hoger ligt

dan de in het Verdrag vastgestelde grens

van 60 % van het bbp. Mochten zij de begrotingsregels van het SGP volledig

naleven, d.w.z. het SGP-scenario volgen, dan zouden in principe alle landen in

2028 een lagere schuldquote moeten hebben in vergelijking met een scenario

bij ongewijzigd begrotingsbeleid (figuur 1). Door zich volledig aan de

begrotingsregels van het SGP te houden,

zou bovendien tegen 2018 geen enkele

lidstaten en veronderstelt de volledige uitvoering van het aanpassingsprogramma.

Page 3: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 3 |

lidstaat nog een stijgende schuldquote hebben.

Figuur 1 – Prognoses voor de bruto-overheidsschuld volgens het SGP-scenario tegenover

het basisscenario van ongewijzigd begrotingsbeleid (% van bbp)

SGP-scenario

Basisscenario van ongewijzigd begrotingsbeleid

Bron: diensten van de Commissie

Noten: gebaseerd op de gegevens van de najaarsprognose 2017 van de Commissie; prognoses voor de

brutoschuld volgens verschillende scenario's zijn te vinden in de beoordeling van het stabiliteitsprogramma van

elk land door de Commissie op

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/index_en.htm.

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100

120

140

160

EE LU BG SE CZ LV DK MT SK LT DE NL PL SI IE FI AT HU EU28 EA UK CY HR ES BE PT IT FR RO

Verschil 2017-2028 2017 2028

% bbp

Piek-jaar2023

Piekjaar2017

Piek-jaar2018

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100

120

140

160

BG LU SE DK CZ MT LV SK NL DE IE AT SI CY HU EU28 HR EA UK BE ES PT IT EE LT PL FI RO FR

Verschil 2017-2028 2017 2028

% bbp

Piekjaar2028

Piekjaar2017

Page 4: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 4 |

In de multidimensionale aanpak van de Commissie voor de beoordeling van de

budgettaire houdbaarheid wordt de lange

termijn gecombineerd met een beoordeling van de uitdagingen en

risico's op kortere termijn; zowel de analyse op korte termijn als die op lange

termijn worden onderbouwd met passende indicatoren die een indicatie

kunnen vormen van de schaal en de reikwijdte van de uitdagingen voor de

houdbaarheid, met name6:

De budgettaire uitdagingen op

korte termijn worden geanalyseerd aan de hand van de S0-indicator:

door middel van een gewogen reeks indicatoren met betrekking tot

begroting, financiën en macrocompetitiviteit maakt de S0-

indicator gebruik van het

signaalvermogen van de componenten ervan7 om

6 Een technisch nauwkeurigere beschrijving van de onderstaande indicatoren is te vinden

in de meest recente Debt Sustainability

Monitor en in het Fiscal Sustainability Report van de Europese Commissie: zie Europese Commissie (2017), 'Debt Sustainability

Monitor 2016', directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken (DG ECFIN), European Economy, Institutional

Paper 063| 2017 https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/debt-sustainability-monitor-

2016_en en Europese Commissie (2016), 'Fiscal Sustainability Report 2015', DG ECFIN, European Economy Institutional Paper 018/2016

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/eeip/pdf/ip018_en.pdf. 7 In de samengestelde S0-indicator wordt

een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met betrekking tot de begroting:

begrotingssaldo, primair begrotingssaldo, voor de conjunctuur gecorrigeerd begrotingssaldo, stabiliserend primair begrotingssaldo, bruto-overheidsschuld

(niveau en verandering), overheidsschuld op korte termijn, netto-overheidsschuld, brutofinancieringsbehoefte, verandering in

overheidsuitgaven, verandering in eindverbruik van de overheid (telkens in % van het bbp) en het verschil tussen de

rentevoet en de groeivoet; met betrekking tot financiën en macrocompetitiviteit: netto

begrotingsdruk op te sporen en in een vroeg stadium te waarschuwen

voor risico's binnen een termijn van

één jaar.

De budgettaire uitdagingen op middellange termijn worden

gemeten aan de hand van de S1-indicator8: de indicator voor het

houdbaarheidstekort op middellange termijn S1 toont welke voorafgaande

begrotingsinspanning vereist is om

de schuldquote tegen 2032 op 60 % te brengen en ook extra uitgaven

zoals de kosten van de vergrijzing te dekken9 10.

internationale investeringspositie, nettospaartegoeden van huishoudens, schuldenlast van de particuliere sector,

kredietstroom van de particuliere sector,

kortetermijnschulden van niet-financiële ondernemingen, kortetermijnschulden van huishoudens, terugschrijdend gemiddelde

over 3 jaar van het saldo op de lopende rekening (telkens in % van het bbp), bouw (in % van toegevoegde waarde), reële

effectieve wisselkoersen ten opzichte van 35 handelspartners en gebaseerd op de exportdeflator (% verandering over 3 jaar),

nominale loonkosten per eenheid product (% verandering over 3 jaar), rendementscurve, reële groei van het bbp, en bbp per hoofd in koopkrachtpariteiten (KKP's) in % van het

niveau van de Verenigde Staten. 8 De beoordeling van budgettaire uitdagingen op middellange termijn is tevens

gebaseerd op de Debt Sustainability Analysis van de Commissie (zie Fiscal Sustainability Report 2015 in voetnoot 6). 9 Deze budgettaire inspanning wordt gemeten als de verbetering van het structurele primaire saldo dat in de loop van de vijf jaar na de prognose is opgebouwd en

dan gedurende tien jaar in stand wordt gehouden. Het structurele primaire saldo is het begrotingssaldo van een land voor de

betaling van intresten en gecorrigeerd voor veranderingen veroorzaakt door de omstandigheden, zoals factoren in verband

met de bedrijfscyclus en eenmalige of tijdelijke maatregelen.

Page 5: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 5 |

De budgettaire uitdagingen op lange termijn worden beoordeeld

aan de hand van de S2-indicator:

de indicator voor het houdbaarheidstekort op lange termijn

toont de voorafgaande en de permanente begrotingsaanpassing

die nodig is om de schuldquote voor onbepaalde termijn te stabiliseren,

rekening houdend met de kosten van de vergrijzing11.

Deze reeks indicatoren wordt door de Commissie gebruikt als onderdeel van

haar beoordeling van de begrotingsplannen van de EU-landen in

het kader van het stabiliteits- en groeipact12. Aan de hand daarvan kan

worden beoordeeld in welke mate nu of in de toekomst beleidsaanpassingen

nodig zijn, en welk soort

beleidsaanpassing dat moet zijn (budgettair, structureel of een

combinatie van beide). Het is nodig te onderzoeken hoe de uitdaging van de

houdbaarheid op middellange tot lange termijn moet worden aangepakt. Dit

onderzoek wordt in twee stappen verricht:

bepalen in welke mate de budgettaire houdbaarheid een belangrijk

probleem vormt; de aard van de uitdaging bepalen om

met aangepast beleid de situatie te

10 Voor de meest recente ramingen van de budgettaire kosten van de vergrijzing, zie Europese Commissie (2015), 'The 2015

Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States (2013-2060)', DG ECFIN, European Economy

3/2015. 11 De door de S2-indicator geïmpliceerde aanpassing zou ertoe kunnen leiden dat de

schuld op een relatief hoog niveau stabiliseert. Daarom moeten landen met een hoge schuldenlast met het oog op de voorschriften van het stabiliteits- en

groeipact hier voorzichtig mee omgaan. 12 Zie de beoordeling van de Europese Commissie van stabiliteits- en

groeiprogramma's – werkdocumenten van de diensten van de Commissie van DG ECFIN op

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/index_en.htm.

verbeteren. Dit gebeurt door te kijken naar de relatieve niveaus van

het huidige en het verwachte tekort

en de toekomstige bestedingsdruk ten gevolge van de vergrijzing in de

EU, met name voor pensioenen, gezondheidszorg en langdurige

zorg13.

Budgettaire houdbaarheid wordt voor elke tijdspanne afzonderlijk en niet-

mechanisch beoordeeld, waarbij

rekening wordt gehouden met aanvullende factoren en kwalificatoren,

ook landspecifieke.

2.1. Budgettaire uitdagingen op korte termijn (S0-indicator)

Waarden van de S0-indicator boven de drempel wijzen op potentiële

begrotingsrisico's op korte termijn. Een meer gedetailleerde bepaling van de

landspecifieke begrotingsrisico's op korte termijn is mogelijk door de analyse van

de individuele variabelen en de waarden

ervan ten opzichte van hun eigen drempels. Landen waarvoor de algemene

indicator in 2017 een waarde boven de drempel (0,46) bereikt, lopen het risico

van druk op de begroting in het komende jaar (figuur 2).

2.2. Budgettaire uitdagingen op middellange termijn (S1-indicator)

Voor de uitdagingen op middellange

termijn wordt nagegaan welke permanente begrotingsaanpassing nodig

is in de vijf jaar die volgen op de periode

waarop de prognose betrekking heeft (2019) om de in het Verdrag bepaalde

drempel voor overheidsschuld van 60 % binnen 15 jaar te bereiken (tegen

2032)14. De drempels voor S1 zijn 0 en 2,5; waarden daartussen duiden op een

13 Zie Europese Commissie (2014), 'Identifying fiscal sustainability challenges in the areas of pension, healthcare and long-term care policies' European Economy,

Occasional Papers No 201|2014. 14 De begrotingskloof wordt weergegeven

door de S1-indicator (%60

20321S), waarvoor het

eindpunt is vastgesteld op 60 % van het bbp over 15 jaar (tegen 2032).

Page 6: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 6 |

middelhoog risico. Indien S1 onder 0 ligt, of boven 2,5, dan wijst dit op een laag,

respectievelijk hoog risico. In figuur 3

geeft de S1-indicator het scenario bij ongewijzigd beleid weer met de

begrotingspositie in 2019 (het laatste jaar van de najaarsprognose 2017 van

de Commissie) als uitgangspunt.

2.3. Budgettaire uitdagingen op lange termijn (S2-indicator)

De houdbaarheidsindicator S2 kwantificeert de omvang van de huidige

en de toekomstige begrotingsonevenwichtigheden en dus

van de druk op de overheidsfinanciën. Hoe hoger de waarden van de

houdbaarheidsindicator S2 zijn, des te

groter het risico voor de budgettaire houdbaarheid is, en dus ook de vereiste

begrotingsaanpassing. Als S2 meer dan 6 bedraagt, duidt dit op een hoog risico;

als het minder dan 2 bedraagt, is het risico laag. Er zijn verschillende

historische voorbeelden van perioden waarin een aanhoudende verbetering

van de begrotingspositie (primair saldo)

is opgetreden, die kon oplopen tot wel 2 procentpunten van het bbp. Er zijn

echter weinig perioden met aanhoudende verbeteringen van 6 procentpunten of

meer. Wanneer de hoge kosten van de vergrijzing tot een grote

houdbaarheidskloof leiden, vormen

structurele hervormingen om de vergrijzingsgerelateerde

bestedingstrends op lange termijn om te

buigen een noodzakelijk onderdeel van de beleidsaanpassing.

De resultaten voor de

houdbaarheidsindicator S2 of de houdbaarheidskloof kunnen in twee

delen worden opgesplitst:

de oorspronkelijke begrotingspositie

(niveau van de schuld en het initiële primaire saldo): sommige EU-landen

hebben een tekort dat te groot is voor hun schuldniveau en hun

groeipotentieel op lange termijn, wat een exploderende schuld zou

impliceren, zelfs zonder rekening te

houden met de gevolgen van de vergrijzing;

de "kosten van de vergrijzing", d.w.z. de verwachte verandering van de

vergrijzingsgerelateerde uitgaven op lange termijn. Er bestaan grote

verschillen tussen de EU-landen: sommige hebben te maken met een

veel sterkere toename van de

uitgaven dan andere, voornamelijk ten gevolge van de demografie en

bepaalde kenmerken van hun pensioenstelsels, maar ook door

andere uitgavencategorieën als gezondheidszorg en langdurige zorg.

Page 7: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 7 |

Figuur 2 – S0-indicator opgesplitst in de twee subindexen: de begrotingsindex en de

index voor financiële competitiviteit

Bron: diensten van de Commissie.

Noot: gebaseerd op de gegevens van de najaarsprognose 2017 van de Commissie.

Figuur 3 – S1-indicator en de componenten daarvan (procentpunten van bbp)

Bron: diensten van de Commissie.

Noot: gebaseerd op de gegevens van de najaarsprognose 2017 van de Commissie. DR staat voor de

financieringsbehoefte (debt requirement); CoA voor vergrijzingskosten (costs of ageing), opgesplitst tussen

AT

BE

BG

CY

CZ

DE

DK

ES

EE

FIFR

UK

HR

HU

IE ITLT

LU

LV

MT

NL

PL PT

RO

SK

SI

SE

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8

Ind

ex f

ina

nc

iële

co

mp

eti

tiv

ite

it 2

01

7

Begrotingsindex 2017

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

DR CoA - Overige CoA - LTC CoA - HC CoA - pensioenen IBP S1

Page 8: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 8 |

langdurige zorg (long-term care - LTC), gezondheidszorg (healthcare - HC), pensioenen en overige. IBP staat

voor initiële begrotingspositie.

In figuur 4 wordt de initiële begrotingspositie (IBP) voorgesteld op

de horizontale as en de

langetermijncomponent (LTC) (of de kosten van de vergrijzing) op de

verticale as. Een land dat zich links bevindt, heeft een gunstige IBP; indien

het onder nul ligt, betekent dit dat de begrotingspositie de budgettaire

houdbaarheid bevordert. Een land dat zich meer onderaan de as bevindt, heeft

lage vergrijzingskosten op lange termijn.

De landen in het bovenste gedeelte

kunnen hun positie inzake budgettaire houdbaarheid verbeteren door de

verwachte stijging van de vergrijzingsgerelateerde uitgaven te

beperken door bijvoorbeeld

pensioenhervormingen. De landen die zich rechts bevinden kunnen hun positie

inzake budgettaire houdbaarheid verbeteren door hun overheidsfinanciën

te consolideren. Hoe dichter een land zich bij de rechterbovenhoek bevindt,

des te groter is de houdbaarheidskloof.

De diagonalen geven de omvang van de houdbaarheidskloof weer. Zo heeft de EU

als geheel een houdbaarheidskloof van 1,5 procentpunten van het bbp.

In figuur 5 worden de componenten van

de vergrijzingskosten meer in detail

weergegeven. Voor de EU als geheel speelt het aandeel van gezondheidszorg

en langdurige zorg een grote rol, terwijl het aandeel van de pensioenuitgaven

verwaarloosbaar lijkt. Er bestaan echter grote verschillen tussen de landen. In

sommige landen hebben de bestedingstrends voor pensioenen meer

invloed op de uitdaging van de

budgettaire houdbaarheid, terwijl dat in andere landen meer de bestedingstrends

voor gezondheidszorg en langdurige zorg zijn.

Figuur 4 – Opsplitsing van de houdbaarheidskloof S2

Bron: diensten van de Commissie.

Noot: gebaseerd op de gegevens van de najaarsprognose 2017 van de Commissie.

BEBG

CZ

DK

DE

EE

IE

ES

FR

HR

IT

CY

LV

LT

LU

HU

MT

NLAT

PLPT

RO

SI

SKFI

SE

UK

EU

EA

-4

-2

0

2

4

6

8

-4 -2 0 2 4 6

Gunstige langetermijn-

prognosesGunstige initiële begrotingspositie Ongunstige initiële begrotingspositie

Geen houdbaarheidskloof

(S2<0)

Houdbaarheidskloof

(S2>0)

CoA (% van bbp)

IBP (% van bbp)

Ongunstige langetermijn-

prognoses

S2=0

S2=12S2=10S2=8S2=6S2=4

S2=2

Page 9: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 9 |

Figuur 5 – S2-indicator en de componenten daarvan: initiële begrotingspositie (IBP) en kosten van de vergrijzing (CoA) (procentpunten van bbp)

Bron: diensten van de Commissie.

Noot: gebaseerd op de gegevens van de najaarsprognose 2017 van de Commissie.

3. BELEIDSHEFBOMEN

Er zijn verschillende beleidsreacties mogelijk, onder meer

begrotingsconsolidatie en/of structurele

hervormingen, met name hervormingen om de langetermijnkosten van de

vergrijzing terug te dringen.

3.1. Het vertrekpunt: de begrotingspositie van de overheid

De begrotingspositie van de overheid is het eerste cruciale element van de

houdbaarheidsindicatoren. De beoordeling daarvan mag niet beïnvloed

worden door tijdelijke factoren. Daarom is het noodzakelijk de gevolgen van de

bedrijfscyclus op het totale

overheidssaldo en de invloed van eenmalige maatregelen te corrigeren.

Deze correctie levert het structureel primair saldo op (structural primary

balances - SPB) In figuur 6 wordt het structureel primair saldo van de EU-

landen weergegeven, zowel uitgedrukt in gemiddelden per land van 2008 tot 2012

als weergegeven in de prognoses van de

Commissie voor 2019.

De eerste stap om de uitdaging van de budgettaire houdbaarheid aan te pakken

is dat alle landen zich houden aan de begrotingsregels van de EU, het

stabiliteits- en groeipact15. Ook

maatregelen om de belastinggrondslag te verruimen, dragen bij aan een stevige

begrotingspositie16.

15 Budgettaire kaders en begrotingsbeleid komen aan bod in een afzonderlijke factsheet

over de uitdagingen die tijdens het Europees Semester worden behandeld en de mogelijke beleidsreacties daarop. 16 In dat verband, zie de factsheet "Zwartwerk".

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

CY HR IE SE IT DK PT BG LV FR ES DE EA EU28 EE CZ UK SK BE AT FI NL PL LT MT HU LU RO SI

CoA - Overige CoA - HC&LTC CoA - Pensioenen IBP S2

Page 10: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 10 |

Figuur 6 - Structureel primair saldo (% van bbp, 2019 t.o. gemiddelde periode 2008-2012)

Bron: diensten van de Commissie.

Noot: gebaseerd op de gegevens van de najaarsprognose 2017 van de Commissie.

3.2. Een beslissende factor voor de

budgettaire houdbaarheid op lange termijn: de kosten van de vergrijzing

en de componenten daarvan

Een cruciale factor voor de budgettaire

houdbaarheid op lange termijn zijn de kosten van de vergrijzing. In de

houdbaarheidsbeoordeling wordt over een lange periode, tot 206017, rekening

gehouden met de kosten van de

vergrijzing.

De grootste uitgavenpost daarvan zijn de overheidsuitgaven voor pensioenen, die

goed zijn voor ongeveer 11 % van het bbp in de EU als geheel. Er zijn

aanzienlijke verschillen tussen de landen

wat betreft het huidige niveau van de

17 De vergrijzingsgerelateerde

uitgavenposten omvatten publieke pensioenuitgaven, gezondheidszorg, langdurige zorg en onderwijs, en

werkloosheidsuitkeringen (2015 Ageing Report).

uitgaven en de verwachte veranderingen

in de pensioenuitgaven, wat een weerspiegeling is van de verschillende

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

RO EE FR PL HU LV ES FI LT DK SI HR BE LU NL SK BG AT UK CZ SE IT PT CY MT IE DE

SPB gemiddeld 2008-2012 SPB 2019

Page 11: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 11 |

pensioenstelsels en van de pensioenhervormingsfase waarin de

landen zich bevinden (figuur 7).

De op een na grootste uitgavenpost van

de overheidsuitgaven is de gezondheidszorg, die goed is voor

ongeveer 7 % van het bbp in de EU als geheel. Daarnaast moet ook rekening

worden gehouden met de uitgaven voor

langdurige zorg. Beide samen zijn goed voor bijna 9 % van het bbp van de EU.

Net zoals bij de pensioenen bestaan er ook grote verschillen tussen de

landen, wat een weerspiegeling is van hun verschillende stelsels en

regelingen voor gezondheidszorg en langdurige zorg (figuur 8).

Figuur 7 – Publieke pensioenuitgaven (% van bbp, 2019 t.o. 2060)

Figuur 8 – Publieke uitgaven voor gezondheidszorg en langdurige zorg (% van bbp, 2018

t.o. 2060)

Bron: diensten van de Commissie.

Noot: gebaseerd op de gegevens van de najaarsprognose 2017 van de Commissie.

Hervormingen om de oorzaken op lange

termijn van risico's voor de budgettaire

houdbaarheid aan te pakken, omvatten hervormingen ter beperking van de

kosten van de vergrijzing en de componenten daarvan.

Een pensioenhervorming omvat een

aanpassing van de pensioengerechtigde

-5,0

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

LV EE HR DK LT SE NL RO UK IE CY CZ BG SK PL ES HU FR DE MT FI BE PT LU IT EL AT SI EU

2019-60 2019 2060

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

CY BG LV EE RO LT HU PL HR CZ LU SK IE EL ES PT IT DE BE SI MT UK AT FR SE FI DK NL EU

2019-60 2019

Page 12: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 12 |

leeftijd en een aanpassing van de omvang van de pensioenrechten18.

De eerste categorie hervormingen heeft

steeds minder gevolgen voor de dekkingsgraad van de pensioenstelsels.

Doorgaans bestaan zij uit de afschaffing of de beperking van vervroegde

pensionering en andere regelingen voor vervroegde uittreding door het verhogen

van de wettelijke pensioenleeftijd (dit gebeurt tevens door de invoering van

een automatische koppeling aan veranderingen van de levensverwachting

op middellange en lange termijn) of de

harmonisering van de pensioenleeftijd van mannen en vrouwen.

De tweede categorie hervormingen biedt alternatieven voor het beperken van de

dekking van een pensioenstelsel door het verlagen van de pensioenrechten

(gedefinieerd als het gemiddelde pensioen als aandeel van het gemiddelde

loon over de hele economie). Als de

uitkeringsratio's zowel in vergelijking met het referentieloon als in vergelijking

met andere EU-landen zeer hoog zijn, kan dit betekenen dat een

pensioenstelsel te gul is. Door de pensioenrechten minder gul te maken

kunnen de publieke pensioenuitgaven dus aanzienlijk verminderd worden, of

toch minstens gestabiliseerd worden.

De uitdagingen op het gebied van

gezondheidszorg en langdurige zorg zijn eerder landspecifiek. Dit betekent dat de

kosteneffectiviteit en de governance doorgaans per geval moeten worden

verbeterd19.

4. BELEID: STAND VAN ZAKEN

De grafieken in deze factsheet hebben

tot dusver een landoverschrijdend

perspectief geboden op de uitdagingen en de beleidshefbomen.

18 Het pensioenbeleid komt aan bod in een afzonderlijke factsheet over de uitdagingen

die tijdens het Europees Semester worden behandeld en de mogelijke beleidsreacties daarop. 19 Het beleid inzake gezondheidszorg komt aan bod in een afzonderlijke factsheet.

De vergrijzing van de bevolking zet de overheidsuitgaven onder druk en zorgt

voor grote verschillen tussen de EU-

landen, die zich steeds meer bewust zijn geworden van de risico's en

beleidsmaatregelen hebben getroffen waarmee ze zichtbaar vorderingen

maken wat betreft de verwachte stijging van de vergrijzingsgerelateerde

uitgaven, en met name de pensioenuitgaven. Zoals blijkt uit twee

vergrijzingsverslagen die achtereenvolgens in 2012 en 2015 zijn

verschenen, zijn de

vergrijzingsgerelateerde uitgaven van de ene prognose ten opzichte van de

volgende prognose gedaald; de hervormingen op deze gebieden hebben

dus resultaat gehad.

Tot de meest doeltreffende maatregelen

om de kosten van de vergrijzing aan te pakken, behoren mechanismen om de

pensioenleeftijd en/of de pensioenrechten automatisch te

koppelen aan de levensverwachting, zoals in verschillende jaarlijkse

groeianalyses van de Commissie werd aanbevolen20. Momenteel heeft bijna de

helft van de EU-landen een dergelijk

mechanisme ingevoerd (figuur 9); de Eurogroep steunt dit beginsel en gaat

ermee akkoord om in de loop van 2018 een benchmark voor de houdbaarheid

van de pensioenen vast te stellen21.

Dit weerspiegelt de dubbele winst die

deze mechanismen opleveren - automatische koppelingen versterken de

houdbaarheid van de pensioenstelsels en maken ze tegelijk beter geschikt. Door

gedurende een langere beroepsloopbaan hogere bijdragen op te bouwen, stellen

mensen een hoger pensioen veilig.

20 Zie Europese Commissie (2016), 'Annual Growth Survey 2017'. 21 Eurogroep (2017) 'Structural reform

agenda - thematic discussions on growth and jobs: benchmarking pension sustainability', 144/17, 20 maart 2017 en Eurogroep 2016

'Common principles for strengthening pension sustainability', 16 juni 2016. http://www.consilium.europa.eu/en/press/pr

ess-releases/2016/06/16-eurogroup-pension-sustainability/

Page 13: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 13 |

Page 14: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 14 |

Figuur 9 – Maatregelen die op doeltreffende wijze de houdbaarheid van de pensioenen versterken

Noot: In alle NDC-stelsels (Notional Defined Contribution - systemen met fictieve premiebetaling) zijn de uitkeringen via de annuïteiten aan de levensverwachting gekoppeld. * De pensioenrechten evolueren in overeenstemming met de levensverwachting, door de proratiseringscoëfficient; dit is in de wetgeving vastgelegd tot 2035, maar daarna niet meer. ** Slechts twee derde van de stijging van de levensverwachting wordt weerspiegeld in de pensioenleeftijd. *** In aanvullende pensioenstelsels wordt een compensatiemechanisme toegepast.

*** Indien dat door het parlement wordt beslist.

Bron: diensten van de Commissie.

Datum: 22.11.2017

LandAutomatisch

compensatiemechanisme

Houdbaarheidsfactor

(koppeling tussen

pensioenrechten en

levensverwachting)

Pensioenleeftijd gekoppeld

aan levensverwachtingIn wetgeving

Italië X X 1995 & 2010

Letland X 1996

Zweden X X 1998 & 2001

Polen X 1999

Frankrijk* X 2003

Duitsland X 2004

Finland X X 2005 & 2015

Portugal** X X 2007 & 2013

Griekenland*** X 2010

Denemarken**** X 2011

Spanje X X 2011 & 2013

Nederland X 2012

Cyprus X 2012

Slowakije X 2012

Litouwen X 2016

Page 15: THEMATISCHE FACTSHEET EUROPEES SEMESTER · 7 In de samengestelde S0-indicator wordt een reeks economische variabelen gewogen. Daarvoor worden de volgende variabelen gebruikt: met

Blz. 15 |

5. REFERENTIES

Eyraud, L. en Wu, T. (2015), Playing by the Rules: Reforming fiscal governance in

Europe', IMF Working Paper No 15/67

Eurogroep (2017) 'Structural reform agenda - thematic discussions on growth and

jobs: benchmarking pension sustainability', 144/17, 20.3.2017 http://www.consilium.europa.eu/sk/press/press-releases/2017/03/20/eurogroup-

statement-structural-reform-agenda/

Eurogroep (2016), 'Common principles for strengthening pension sustainability',

Verklaring van 16 juni 2016 http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/06/16-eurogroup-

pension-sustainability/

Europese Commissie (2017), 'Autumn 2017 European Economic Forecast', directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken (DG ECFIN), European

Economy, Institutional Paper 047/2017

Europese Commissie (2017), 'Debt Sustainability Monitor 2016', directoraat-generaal

Economische en Financiële Zaken, European Economy, Institutional Paper 063/2017 https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/debt-sustainability-monitor-

2016_en

Europese Commissie (2016), Jaarlijkse groeianalyse 2017, Mededeling van de

Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, de Europese Centrale Bank, het

Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio’s en de Europese Investeringsbank, Brussel, 16.11.2016 COM(2016) 725

http://www.eesc.europa.eu/en/our-work/opinions-information-reports/opinions/annual-growth-survey-2017

Europese Commissie (2016), 'Fiscal Sustainability Report 2015', directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken, European Economy, Institutional Paper 018/2016

Europese Commissie (2015), 'The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States (2013-2060)', directoraat-generaal

Economische en Financiële Zaken, European Economy 3/2015.

Europese Commissie (2014), 'Identifying fiscal sustainability challenges in the areas of pension, healthcare and long-term care policies', directoraat-generaal

Economische en Financiële Zaken, European Economy, Occasional Papers No 201/2014

Europese Commissie (2012), 'The 2012 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States (2013-2060)', directoraat-generaal

Economische en Financiële Zaken, European Economy 2/2012. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-

2012-2_en.pdf

Fornier, J. M. en Fall, F. (2015), 'Government debt and fiscal frameworks, Annex 2 The government debt limit', OECD Working Paper, ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2

Obstfeld, M. (2013), 'On keeping your powder dry: Fiscal foundations of financial and price stability', IMES institute for monetary and economic studies, Bank of Japan

Discussion Paper No 2013-E-8