DISSERTATION

Titel der wissenschaftlichen Arbeit

Modelle der direkten Demokratie

Vergleichende Untersuchung der politischen Systeme von 15 EU-Staaten und 183 Volksabstimmungen, die dort im Zeitraum von 1990

bis 2012 stattgefunden haben

VerfasserMag. Stefan Vospernik

angestrebter akademischer GradDoktor der Philosophie (Dr. phil.)

Wien, 2014

Studienkennzahl laut Studienblatt: A 092 300Dissertationgebiet laut Studienblatt: PolitikwissenschaftBetreuer: Univ.Prof. Dr. Peter Gerlich

Danke...

fr die Gewhrung einer Bildungskarenz zur Anfertigung der Arbeit (meinem Arbeitgeber, der APA)

dafr, ber meine Jahre alte Diplomarbeit auf mich gestoen und mir zum richtigen Zeitpunkt einen wissenschaftlichen Ansto gegeben zu haben

(Dr. Peter Neumann, Leiter DISUD Dresden)

fr Ihren wertvollen wissenschaftlichen Rat und Ihre Untersttzung (meinen Betreuern Prof. Peter Gerlich und Prof. Karl Ucakar)

fr Ihren hartnckigen Glauben, wider mein besseres Wissen,an das Gelingen dieser Arbeit

(meinen Freunden und Verwandten)

Inhaltsverzeichnis1. Einleitung..................................................................................................................12. Demokratietheorie und das Volk ............................................................................6

2.1 Brgerbeteiligung als Blackbox.........................................................................62.2 Demokratie - Mittel oder Zweck?......................................................................8

2.2.1 Idealistische Demokratietheorie................................................................92.2.1.1 Partizipationstheorie..........................................................................122.2.1.2 Referendumsdemokratie...................................................................15

2.2.2 Elitistische Demokratietheorie................................................................182.2.3 Die Wahrheit liegt in der Mitte................................................................21

3. Fragmente einer Theorie direkter Demokratie.....................................................243.1 Was ist direkte Demokratie eigentlich?...........................................................253.2 Reprsentative und direkte Demokratie.........................................................273.3 Direkte Demokratie in der Verfassungslehre.................................................28

3.3.1 Kelsen und Schmitt: Direkte Demokratie als Konfliktlser....................283.3.2 Halbdirekte Demokratie bei Loewenstein...........................................30

3.4 Vergleichende Direktdemokratieforschung....................................................333.4.1 Gordon Smiths Referendumstypologie...................................................343.4.2 Deskriptive Studien zum Rechtsinstitut Referendum............................353.4.3 Deskriptive Lnderstudien.......................................................................373.4.4 Funktional orientierte empirisch-analytische Lndervergleiche...........403.4.5 Einzelstudien zu Prozessen, Akteuren und Politikergebnissen .............48

3.5 Zwischenbilanz.................................................................................................594. Eine umfassende Demokratietheorie....................................................................62

4.1 Lijpharts Demokratietypologie........................................................................644.1.1 Kritik, Differenzierungen und Anpassungen ..........................................704.1.2 Lijpharts Stiefkind direkte Demokratie...................................................75

4.2 Die Suche nach Patterns of Direct Democracy............................................774.3 Ein binres Modell direkter Demokratie........................................................87

4.3.1 Machtkreislufe in modernen Demokratien...........................................884.3.2 Doppelstruktur direktdemokratischer Instrumente...............................92

4.4 Funktionale Analyse direkter Demokratie.....................................................944.4.1 Begriffsdefinitionen..................................................................................944.4.2 Unvermittelt und vermittelt....................................................................994.4.3 Gouvernemental, oppositionell und obligatorisch...............................1004.4.4 Wirkungsmacht direktdemokratischer Prozesse..................................1044.4.5 Vier Typen direktdemokratischer Prozesse ..........................................105

4.4.5.1 Exkurs: Gas oder Bremse?........................................................1094.4.5 Effektivitt direkter Demokratie............................................................1104.4.6 Mehrheits- oder konsensdemokratisch?................................................1114.4.7 Hufigkeit direktdemokratischer Prozesse............................................114

4.5 Die Vermessung der direkten Demokratie....................................................1154.5.1 Bewertung der Instrumente direkter Demokratie.................................1184.5.2 Die Praxis: Effektivitt, Hufigkeit und Wirkmchtigkeit....................1224.5.3 Berechnung des Direktdemokratie-Index.............................................126

5. Empirische Analyse...............................................................................................1275.1 Einleitung Von Idealtypen zu Realtypen....................................................1275.2 Bildung von Hypothesen................................................................................1275.3 Festlegung des Untersuchungsdesigns..........................................................132

5.3.1 berblick: Direkte Demokratie in Europa.............................................132

5.3.1.2 Praxis direkter Demokratie in Europa............................................1355.3.2 Auswahl des Untersuchungssamples.....................................................140

5.4 Lnderstudien................................................................................................1425.4.1 Italien.......................................................................................................142

5.4.1.1 Das politische System Italiens.........................................................1425.4.1.2 Direkte Demokratie in der Theorie.................................................1495.4.1.3 Praxis direkter Demokratie.............................................................1535.4.1.4 Funktionale Analyse der direkten Demokratie...............................1735.4.1.5 Interaktion mit dem reprsentativ-demokratischen System.........1815.4.1.6 Zusammenfassung und Ausblick....................................................184

5.4.2 Irland.......................................................................................................1875.4.2.1 Das politische System Irlands.........................................................1875.4.2.2 Direkte Demokratie in der Theorie.................................................1975.4.2.3 Praxis direkter Demokratie............................................................2015.4.2.4 Funktionale Analyse der direktdemokratischen Praxis.................2215.4.2.5 Interaktion mit dem Systemkontext..............................................2265.4.2.6 Zusammenfassung..........................................................................230

5.4.3 Dnemark...............................................................................................2335.4.3.1 Das politische System Dnemarks.................................................2335.4.3.2 Direkte Demokratie in der Theorie................................................2395.4.3.3 Praxis direkter Demokratie ...........................................................2425.4.3.4 Funktionale Analyse der direkten Demokratie..............................2575.4.3.5 Interaktion mit dem Systemkontext..............................................2605.4.3.6 Zusammenfassung..........................................................................262

5.4.4 Frankreich..............................................................................................2655.4.4.1 Das politische System Frankreichs.................................................2655.4.4.2 Direkte Demokratie in der Theorie................................................2735.4.4.3 Praxis direkter Demokratie............................................................2785.4.4.4 Funktionale Analyse der direkten Demokratie.............................2885.4.4.5 Zusammenfassung..........................................................................289

5.4.5 Portugal..................................................................................................2925.4.5.1 Das politische System Portugals.....................................................2925.4.5.2 Direkte Demokratie in der Theorie................................................2995.4.5.3 Praxis direkter Demokratie............................................................3045.4.5.4 Funktionale Analyse der direktdemokratischen Praxis.................3115.4.5.5 Zusammenfassung...........................................................................314

5.4.6 Schweden................................................................................................3165.4.6.1 Das politische System Schwedens...................................................3165.4.6.2 Direkte Demokratie in der Theorie................................................3205.4.6.3 Praxis direkter Demokratie............................................................3235.4.6.4 Funktionale Analyse der direktdemokratischen Prozesse............3305.4.6.5 Zusammenfassung..........................................................................331

5.4.7 Malta.......................................................................................................3335.4.7.1 Das politische System Maltas.........................................................3335.4.2.2 Direkte Demokratie in der Theorie................................................3405.4.7.3 Praxis direkter Demokratie............................................................3445.4.7.4 Funktionale Analyse der direktdemokratischen Praxis................3545.4.7.5 Zusammenfassung..........................................................................356

5.4.8 Slowenien...............................................................................................359

5.4.8.1 Das politische System Sloweniens..................................................3595.4.8.2 Direkte Demokratie in der Theorie................................................3655.4.8.3 Praxis direkter Demokratie............................................................3695.4.8.4 Funktionale Analyse der direktdemokratischen Praxis................3815.4.8.5 Interaktion mit dem Systemkontext..............................................3875.4.8.6 Zusammenfassung und Ausblick....................................................391

5.4.9 Litauen....................................................................................................3935.4.9.1 Das politische System Litauens......................................................3935.4.9.2 Direkte Demokratie in der Theorie................................................4035.4.9.3 Praxis direkter Demokratie............................................................4095.4.9.4 Funktionale Analyse der direktdemokratischen Praxis................4245.4.9.5 Interaktion mit dem Systemkontext...............................................4315.4.9.6 Zusammenfassung..........................................................................436

5.4.10 Slowakei................................................................................................4395.4.10.1 Das politische System der Slowakei.............................................4395.4.10.2 Direkte Demokratie in der Theorie..............................................4485.4.10.3 Praxis direkter Demokratie..........................................................4535.4.10.4 Funktionale Analyse der direktdemokratischen Praxis..............4645.4.10.5 Interaktion mit dem Systemkontext............................................4695.4.10.6 Zusammenfassung........................................................................472

5.4.11 Lettland..................................................................................................4755.4.11.1 Das politische System Lettlands....................................................4755.4.11.2 Direkte Demokratie in der Theorie...............................................4865.4.11.3 Praxis direkter Demokratie...........................................................4925.4.11.4 Funktionale Analyse der direktdemokratischen Praxis...............5075.4.11.5 Interaktion mit dem Systemkontext..............................................5135.4.11.6 Zusammenfassung..........................................................................517

5.4.12 Ungarn..................................................................................................5205.4.10.1 Das politische System Ungarns....................................................5205.4.10.2 Direkte Demokratie in der Theorie..............................................5285.4.10.3 Praxis direkter Demokratie..........................................................5335.4.10.4 Funktionale Analyse der direktdemokratischen Praxis..............5405.4.10.5 Interaktion mit dem Systemkontext.............................................5455.4.10.6 Zusammenfassung........................................................................547

5.4.13 Polen......................................................................................................5485.4.10.1 Das politische System Polens........................................................5485.4.10.2 Direkte Demokratie in der Theorie..............................................5575.4.10.3 Praxis direkter Demokratie..........................................................5605.4.10.4 Funktionale Analyse der direktdemokratischen Praxis..............5685.4.10.5 Zusammenfassung........................................................................572

5.4.14 Rumnien..............................................................................................5745.4.14.1 Das politische System Rumniens................................................5745.4.14.2 Direkte Demokratie in der Theorie..............................................5845.4.14.3 Praxis direkter Demokratie..........................................................5865.4.14.4 Funktionale Analyse der direktdemokratischen Praxis...............5955.4.14.5 Zusammenfassung.........................................................................601

5.4.15 Estland..................................................................................................6035.4.15.1 Das politische System Estlands....................................................6035.4.15.2 Direkte Demokratie in der Theorie...............................................611

5.4.15.3 Praxis direkter Demokratie...........................................................6155.4.15.4 Funktionale Analyse der direktdemokratischen Praxis..............6245.4.15.5 Zusammenfassung.........................................................................627

5.5 Modelle der direkten Demokratie.................................................................6295.5.1 Mehrheits- und Konsensdemokratien im neuen Europa......................6295.5.1.1 Die neuen Patterns of Democracy........................................................6315.5.2 Eine Landkarte der direkten Demokratie .............................................6335.5.3 Direkte Demokratie und Lijpharts Demokratietypologie.....................6355.5.4. berprfung der Hypothesen...............................................................6385.5.5. Zusammenfassende Darstellung aller Referenden...............................6515.5.6 Kategorisierung der untersuchten Staaten............................................654

5.5.5.1 Extremtyp I: Mehrheitsdemokratien mit gouvernementaler DD. 6565.5.5.2 Extremtyp II: Konsensdemokratien mit oppositioneller DD.......6585.5.5.3 Mischtyp III: Mehrheitsdemokratien mit oppositioneller DD.....6595.5.5.4 Mischtyp IV: Konsensdemokratien mit gouvernementaler DD....661

6. Zusammenfassung...............................................................................................6647. Literaturverzeichnis.............................................................................................668

1

1. EinleitungDirekt-demokratische Formen und Institute sind, ihres ideologischen Beiwerks entkleidet, fak-tisch nichts anderes als eine spezifische Form der Willensbildung, Konfliktregulierung und Ent-scheidungsfindung.1

Die direkte Demokratie bt seit jeher eine eigentmliche Faszination auf viele

Theoretiker und Praktiker der Politik aus. Die Grnde hierfr liegen auf der Hand.

Fr ein sich in erster Linie als Demokratiewissenschaft verstehendes Fach ist die

Beschftigung mit der unmittelbaren Beteiligung des demos am politischen Pro-

zess so etwas wie die Knigsdisziplin. Wohl auch wegen seines ideologischen Rei-

zes sind viele Politikwissenschaftler dem Konzept der direkten Demokratie verfal-

len, obwohl es nur in den allerseltensten Fllen die in es gesetzten Erwartungen an

Partizipation und Inklusion erfllen konnte.

Die Literatur zum Thema direkte Demokratie ist entsprechend umfangreich, doch

dominieren immer noch ideengeschichtliche Anstze, Abhandlungen ber das

Schne und Gute und Lnderstudien zur Praxis von Volksabstimmungen und

Volksbegehren.

Mit meiner Arbeit mchte ich in keine dieser Fallen tappen. Vielmehr will ich

einen Beitrag leisten, das Phnomen direkte Demokratie, dem immer noch so viel

Mystisches und Gefahrenvolles anhaftet, auf den Boden der allgemeinen empi-

risch-analytischen Demokratietheorie zu holen.

Hier begegnet man der direkten Demokratie nmlich immer noch weitgehend rat-

los. Der bisherige Forschungsstand ist unbefriedigend und lsst sich in folgendem

Satz zusammenfassen: Die Wirkungen und Funktionen direkter Demokratie sind

je nach Systemkontext und Konfiguration der zur Anwendung kommenden direkt-

demokratischen Instrumente uerst verschieden und teilweise widersprchlich.

Auf gut deutsch: Wir wissen kaum oder nichts ber Wirkungen dieses immer wich-

tiger werdenden Hechtes2 in unseren politischen Karpfenteichen. Was wir wis-

sen, knnen wir kaum ber den jeweiligen Systemkontext hinaus verallgemeinern.

Und das, obwohl Volksinitiativen und Volksabstimmungen schon und gerade in

der Antike in Theorie und Praxis zum Grundbestand demokratischer Systeme ge-

1 Luthardt (1988), S. 582 Pelinka (2001), S. 13

2

hrten.

Die lngste Zeit befand sich die direktdemokratische Forschung auf einem konzep-

tionellen Holzweg. So wurde erstens angenommen, dass direkte Demokratie ein

Fremdkrper in reprsentativ-demokratischen Systemen sei und wurde folglich als

Antithese zu diesen definiert. Zweitens hielt man so lang es nur ging daran

fest, direkte Demokratie als in sich stimmiges Phnomen zu betrachten, und lie

dabei die betrchtlichen Funktionsunterschiede zwischen den einzelnen Instru-

menten direkter Demokratie in Theorie und Praxis auer acht.

Nachdem der Versuch gescheitert war, pfel und Birnen unter einen Hut zu brin-

gen und die Empirie stndig neue Beispiele fr eine friktionsfreie Koexistenz und

gar Symbiose direkt-demokratischer Entscheidungsstrukturen und reprsentativ-

demokratischer Systemkontexte lieferte, ja sogar schon von einem dualen Demo-

kratiemodell3 die Rede war, schlug das Pendel in die andere Richtung aus. Es folg-

te eine Reihe von Fallstudien zur Theorie und Praxis direkter Demokratie in ein-

zelnen Staaten, die aber zumeist jegliche Verallgemeinerungsfhigkeit vermissen

lieen. Dies gilt auch fr an sich vergleichend konzipierte Studien wie jene von

Wolfgang Luthardt (1994), deren Aussagekraft gering bleibt. Zwar wird innerhalb

der einzelnen Lndersysteme die Funktionsweise direkt-demokratischer Instru-

mente und ihr Zusammenspiel mit den anderen Institutionen des politischen Sys-

tems verdeutlicht, ein systembergreifender Vergleich findet aber nicht statt. Die

Wirkungsweisen direkter Demokratie seien historisch gewachsen und zu verschie-

den, als dass man sie ber einen Kamm scheren knnte, heit es zur Erklrung.4

Erst in jngerer Vergangenheit gab es erste ernst zu nehmende Versuche5, diese

klaffende Lcke in der vergleichenden Demokratieforschung zu schlieen. Ausge-

hend von der vorherrschenden Auffassung, dass direkte Demokratie kein eigener

Demokratietypus ist, sondern in ihren verschiedenen institutionellen Ausprgun-

gen einen Systembaustein darstellt, wird ihre Integration in die allgemeine Demo-

kratietheorie versucht.

3 Grotz (2009), S. 2914 vgl. Luthardt (1984), S. 15f.: Es lassen sich (.) erhebliche politische und institutionelle Prge-

wirkungen dieser (direkt-demokratischer, Anm.) Politikmuster aufzeigen, die allerdings nur aus dem jeweiligen Systemkontext heraus verstanden werden knnen.

5 Vatter (2000), Jung (1996), Jung (2001)

3

Mit der vorliegenden Arbeit mchte ich einen weiteren theoretischen Beitrag zu

dieser Integration leisten und sie auch empirisch fundieren. Eingangs werde ich

meinen Standpunkt in der allgemeinen Demokratietheorie klar machen (Kapitel

2). Dieser ist weder elitistisch noch partizipatorisch, sondern realistisch, wobei ich

die Ausfhrungen von Niklas Luhmann ber die grundlegende Dichotomie Regie-

rung/Opposition sowie die Forschungsarbeit von Arend Lijphart zu den verschie-

denen Demokratietypen als richtungsweisend erachte.

Die Demokratietypologie Lijpharts, der zwischen Mehrheits- und Konsensdemo-

kratien unterscheidet, soll auch den theoretischen Rahmen bilden, in den ich mei-

ne Forschungsarbeit einzubetten gedenke. Konkret soll nach Gesetzmigkeiten in

der Interaktion zwischen direktdemokratischen Verfahren und dem jeweiligen

Systemkontext, beschrieben anhand der Lijphartschen Variablen, gesucht werden.

Zunchst wird die bisherige Entwicklung der Direktdemokratieforschung referiert

(Kapitel 3), ehe in einem mehrstufigen iterativen Prozess eine umfassende Demo-

kratietheorie (Kapitel 4) entworfen wird.

Der erste Schritt ist eine nhere Vorstellung der Lijphartschen Demokratietypolo-

gie. Ausgehend von den Kritikpunkten an ihr werden einige Anpassungen am Ka-

tegorienschema vorgenommen. Der bedeutendste Makel der Lijphartschen Typo-

logie ist freilich, dass sie den Aspekt direkter Demokratie weitgehend ausblendet.

Lijphart ist es nmlich nicht gelungen, direktdemokratische Prozesse im Span-

nungsfeld von Mehrheits- und Konsensdemokratie zu verorten.

Im Rahmen dieser Arbeit soll dies gelingen, indem direktdemokratische Prozesse

bipolar kodiert werden. Demnach knnen Volksabstimmungen und Volksbegehren

gouvernementale oder oppositionelle Wirkungen entfalten. Diese Dichotomie fut

auf einer Analyse des Machtkreislaufs in modernen Demokratien. Gouvernemental

wirkt direkte Demokratie, wenn sie den idealtypischen Machtkreislauf (Volk Par-

lament Regierung) konterkariert. Oppositionell wirkt sie, wenn sie den in der

Praxis vorherrschenden gegenlufigen Machtkreislauf (Regierung Parlament

Volk) umkehrt und punktuell in die idealtypische Richtung zurckbringt. Davon

ausgehend werden vier Typen direktdemokratischer Prozesse konstruiert, die das

reprsentativdemokratische Gefge unterschiedlich stark tangieren.

4

Der entscheidende Schritt hin zu einer empirischen Untersuchung von Theorie

und Praxis direkter Demokratie ist die Vermessung der einzelnen Verfahren. So

werden direktdemokratische Verfahren auf einer Skala von +1 (gouvernemental)

bis -1 (oppositionell) verortet, und es werden darber hinaus Kriterien fr die Be-

wertung ihrer (In-)Effektivitt und Wirkmchtigkeit aufgestellt. Auf diese Weise

knnen im Rahmen der Untersuchung entsprechende Indexwerte fr die direktde-

mokratischen Verfahren berechnet werden.

Im empirischen Teil (Kapitel 5) werden zunchst 21 Hypothesen zur Interaktion

von direkter Demokratie und Systemkontext bzw. einzelnen Systemmerkmalen

aufgestellt. Danach wird aufgrund einer Analyse der Praxis direkter Demokratie in

den EU-Staaten das Untersuchungssample definiert. Es werden alle Staaten be-

rcksichtigt, in denen zwischen 1990 und 2012 mindestens zwei Volksabstimmun-

gen stattgefunden haben. Insgesamt handelt es sich um 183 direktdemokratische

Prozesse in den Staaten Italien, Irland, Dnemark, Frankreich, Portugal, Schwe-

den, Malta (alte EU-Staaten) sowie Slowenien, Litauen, Slowakei, Lettland, Un-

garn, Polen, Rumnien und Estland (neue EU-Staaten).

Alle Lnder werden nach dem gleichen Schema analysiert. Zunchst wird das je-

weilige politische System charakterisiert, basierend auf einer Neuberechnung der

Lijphartschen Systemmerkmale. Danach werden das Instrumentarium der direk-

ten Demokratie vorgestellt, nach Mglichkeit mit Angaben zur historischen Entste-

hung. Nach der Berechnung des Basiswertes direkter Demokratie werden die ein-

zelnen bisher stattgefundenen direktdemokratischen Prozesse einzeln vorgestellt,

mit besonderem Augenmerk auf den Parolen der einzelnen Parteien. Es wird nm-

lich auch und gerade das Abschneiden von Regierungs- und Oppositionsparteien

bei den Volksabstimmungen untersucht. Je nach Referendumsdichte werden be-

reits auf Lnderebene statistische Auswertungen vorgenommen. Abschlieend

werden zentrale Merkmale der direktdemokratischen Praxis (oppositioneller/gou-

vernementaler Charakter, Erfolgsquoten, Stimmbeteiligung, Stimmerfolg von In-

itiatoren/Gegnern/Regierung/Opposition, Wahlerfolg nach Referendum) doku-

mentiert.

Schlielich werden die Daten lnderbergreifend ausgewertet. Nach einer Veror-

tung aller Staaten auf einer neuen Landkarte von Patterns of Democracy wird

5

untersucht, inwiefern das (angepasste) Lijphartsche Kategorienschema immer

noch bzw. auch fr die von ihm nicht untersuchten neuen Demokratien Mittel

und Osteuropas - aussagekrftig ist. Danach wird auch eine europische Landkarte

der direkten Demokratie gezeichnet, und es wird nach Korrelationen zwischen den

beiden Ausprgungen direkter Demokratie und der Lijphartschen Dichotomie ge-

sucht.

Nach einer berprfung der 21 Hypothesen kommt schlielich der letzte Schritt,

die Kategorisierung der untersuchten Staaten in vier Gruppen, (1) Mehrheitsdemo-

kratien mit gouvernementaler Direktdemokratie, (2) Konsensdemokratien mit op-

positioneller Direktdemokratie, (3) Mehrheitsdemokratien mit oppositioneller Di-

rektdemokratie und (4) Konsensdemokratien mit gouvernementaler Direktdemo-

kratie.

6

2. Demokratietheorie und das Volk

2.1 Brgerbeteiligung als Blackbox

In den meisten empirisch orientierten Demokratietheorien klafft eine groe Lcke.

Die direkten Beteiligungsformen des Volkes am politischen Prozess werden entwe-

der ausgeblendet, nicht ihrer Komplexitt entsprechend behandelt oder gar als

systemfremd ausgeschlossen. Dies mag mehrere Grnde haben, von denen der be-

deutsamste sicher die in den meisten politischen Systemen uerst geringe und

nur sporadische Praxis direkter Demokratie ist. Folglich werden direkte Beteili-

gungsformen des Volkes als Naturereignis eingeordnet, das sich auf das Funktio-

nieren des politischen Systems nicht nachhaltig auswirkt. Selbst in jenen Lndern,

die auf eine lange Tradition von Referenden und Volksinitiativen zurckblicken

knnen - wie Italien, Irland, Dnemark oder nicht zuletzt die Schweiz - haben ein-

schlgige Studien wenig verallgemeinerbare Ergebnisse zu Tage gefrdert.6

Grund dafr ist wiederum die Komplexitt direktdemokratischer Prozesse. Es gibt

nicht nur eine Reihe verschiedener Instrumente direkter Demokratie, die in unter-

schiedlicher Konfiguration und Kombination verschieden wirken. Auerdem inter-

agieren sie mit dem jeweiligen Systemkontext, der deren Funktion und Wirkung

mageblich mitbestimmt. Die Unberechenbarkeit des Volkes und die Dynamik des

Referendumsprozesses tun ihr briges, um die Forscher zum Verzweifeln zu brin-

gen. Es scheint manchmal wirklich, als wre Referendum und jede Initiative ein

der Verallgemeinerung unzugngliches Unikat.

Anders als etwa das Wahlsystem, dessen Wirkungen auf Reprsentation, Regie-

rungs- und Parteiensystem sich ziemlich genau voraussagen lassen, ist die Variable

Volk immer noch weitgehend ein weier Fleck auf den Theorielandkarten mo-

derner politischer Systeme. Oder, wie es Jung formuliert: Bei der Vernachlssi-

gung direktdemokratischer Verfahren herrscht unter den Demokratietheoretikern

6 Zum Stand der empirisch-analytischen Forschung ber direkte Demokratie in Europa nher Grotz (2009)

7

Einmtigkeit.7 So hat Arend Lijphart in seiner wegweisenden empiriebasierten

Demokratietheorie den Aspekt der direkten Demokratie ausblenden mssen, weil

er sie weder der Mehrheits- noch Konsensdemokratie eindeutig zuordnen bzw. die

dafr notwendige Differenzierung nach verschiedenen Ausprgungen direkter De-

mokratie bewerkstelligen konnte. 8

In der vorliegenden Arbeit mchte ich somit in erster Linie versuchen, diese Lcke

zu fllen und einen Ansatz entwickeln, der dem komplexen Phnomen der direk-

ten Demokratie gerecht wird und dessen Einordnung in die Lijphartsche Demo-

kratietheorie ermglicht.

Bevor ich damit beginne, scheint es sinnvoll zu sein, einen berblick ber die

wichtigsten Denkschulen in der allgemeinen Demokratietheorie zu liefern. Die Di-

chotomie eines idealistischen und elitistischen Bildes der Demokratie, unter

die sich die berwiegende Mehrzahl der Theorieanstze unterordnen lsst, hat be-

deutend zur Mythologisierung des Phnomens direkte Demokratie beigetragen.

Whrend nmlich Vertreter der elitistischen Schule eine direkte Beteiligung des

Volkes am politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess mit Ausnah-

me der als notwendiges bel (zur Elitenselektion) angesehenen periodischen allge-

meinen Wahlen ablehnen, gelten Volksabstimmungen und Volksinitiativen in

den idealistischen Demokratietheorien als Manifestation des einzig wahren Volks-

willens als Nonplusultra. Folglich wurden Instrumente direkter Demokratie von

den Elitisten lange Zeit als Fremdkrper im politischen System begriffen, der In-

stabilitt und Krisen hervorruft und daher in der Praxis gemieden und in der

Theorie gechtet werden sollte. Dagegen maen ihnen die Idealisten eine Rolle

zu, die realittsfern war und ebenso wenig zur Erhellung des Phnomens beitrug.

Solcherart vorurteilsbeladen von den einen verteufelt, von den anderen vergt-

tert blieb der direkten Demokratie eine ihrem vielschichtigen Charakter entspre-

chende Integration in die meisten empirieorientierten Demokratietheorien bis

heute versagt.

7 Jung (2001), S. 288 siehe Kapitel 4.1.2

8

2.2 Demokratie - Mittel oder Zweck?

Wissenschaft lebt von Gegenstzen, auch und gerade die politische. Die Eliten und

die Masse, das Volk und die Herrscher, Regierung und Opposition. Die Politikwis-

senschaft ist voll von solchen Gegensatzpaaren, und da verwundert es kaum, dass

auch ein Blick auf die Demokratietheorie zunchst eine Flle von Dichotomien zu

Tage frdert, die sich letztlich auf eine Wurzel zurckfhren lassen: Nmlich das

Verhltnis dieser Theorien zum demos.

Fr die eine Denkschule ist Demokratie das beste aller schlechten Regierungssys-

teme, die Beteiligung der Brger lediglich ein Mittel zum Zweck, der friedlicher

Machtwechsel unter miteinander konkurrierenden Eliten, Freiheitssicherung des

Einzelnen und Machtbeschrnkung heit. Diese oft liberal genannten Prinzipien

stehen ber dem Volkswillen, dessen Irrationalitt und Radikalitt es zu begrenzen

gilt.

Fr die andere Denkschule ist Demokratie im Sinne von Volksherrschaft ein Ideal,

das es trotz seiner Unerreichbarkeit anzustreben gilt. Oberstes Ziel und heiligste

Daseinsberechtigung des demokratischen politischen Systems ist es, seine Ent-

scheidungen unter grtmglicher Beteiligung der Brger zu treffen und diesen

das letzte oder erste Wort zu geben, wo immer sie dies wollen. Hier ist Demokratie

im Sinne von Volksherrschaft nicht mehr nur Mittel, sondern auch Zweck.

Als Beispiele fr diese diametral entgegen gesetzten Ansichten mchte ich zwei Zi-

tate aus den Federalist Papers anfhren.

Es ist ein erheblicher Unterschied, ob die Macht vom Volk abgeleitet ist oder beim Volk verbleibt. Ersteres kann in einem freien Land nicht oft genug erklrt werden. Aufruhr und Tyrannei aber werden entstehen, wenn alle Macht in den Hnden der Masse des Volkes liegt.9

Eine Reprsentativversammlung kann zwar eine Grundverfassung entwerfen, aber nicht einem Volk aufzwingen. Denn die Reprsentanten sind Diener des Volkes und knnen nicht ber ihrem Herren stehen.10

Egal wie vielfltig die Beinamen der einzelnen modernen Demokratietheorien

9 ein anonymer Autor (Sidney) verffentlicht whrend des amerikanischen Unabhngigkeits-krieges 1779 im United States Magazine 13 Maximen fr Republiken (in: Adams/Adams, S. 242)

10 Petition der Brgerversammlung der Landgemeinde Pittsfield an das Abgeordnetenhaus von Massachussetts, Mai 1776, (in: Adams/Adams, S. 268)

9

sind11, ob sie sich liberal, partizipatorisch, sozial oder deliberativ nennen, die meis-

ten lassen sich einer dieser beiden Denkschulen zuordnen, deren pointierteste Ver-

treter Jean-Jacques Rousseau beziehungsweise Joseph Schumpeter sind.12

Rousseau und Schumpeter sind zugleich auch die beiden Extrempunkte, zwischen

denen sich die moderne Demokratietheorie bewegt. Whrend die idealistische

Denkschule (Rousseau) Partizipation der Brger an den Staatsgeschften als

Selbstzweck und conditio sine qua non demokratisch sein wollender Herrschaft

ansieht, wrde die elitistische (Schumpeter) wohl am liebsten vllig auf die Mit-

wirkung des Volkes an der Regierung verzichten, wenn der Wettbewerb unter den

Eliten auf andere Weise besser als durch periodische Wahlen sichergestellt werden

knnte.13 hnlich wie andere Autoren14 betont somit auch Sartori, dass der Haupt-

gegensatz [...] zwischen den Mitwirkungs- und Konkurrenztheorien der Demokra-

tie15 bestehe.

2.2.1 Idealistische Demokratietheorie

Die idealistischen16 Demokratietheorien gehen auf die Ideen von Jean-Jacques

Rousseau zurck. In seinem legendren Werk Gesellschaftsvertrag vertritt Rous-

seau eine sog. identitre Demokratiekonzeption, wonach alle Entscheidungen vom

Volk selbst getroffen werden mssen. Reprsentation lehnt der Schutzpatron der

11 Einen guten berblick bietet diesbezglich Schmidt (2000), der zwischen modernen Demo-kratietheorien (Weber, Schumpeter, Downs, Pluralismus, Soziale, Partizipatorische, Kritische und Komplexe Demokratietheorie) und ihren Vorlufern (Aristoteles, Hobbes/Locke, Montes-quieu, Rousseau, Federalists, Tocqueville, Mill und Marx) unterscheidet.

12 Da die vorliegende Arbeit nicht die Demokratietheorie an sich zu Inhalt hat und ich in diesem theoretischen Einfhrungsteil lediglich den konzeptionellen Rahmen fr meine Untersuchung abstecken will, habe ich mich auf die beiden pointierten Vertreter Rousseau und Schumpeter beschrnkt, auch wegen ihres wohl nicht zufllig diametral gegenbergesetzten Umgangs mit dem Phnomen der direkten Demokratie.

13 Fritz Croner (Die deutsche Tradition, Opladen 1975), zit. n. Waschkuhn (1998), S. 38f.14 vgl. u.a. Butler / Ranney (1994a), S. 12f.. Habermas (1992), S. 359 unterscheidet zwischen der

liberalen und republikanischen Demokratietheorie, wobei sich erstere dadurch auszeich-net, dass sie auf die unrealistische Annahme einer kollektiv handlungsfhigen Brgerschaft verzichten knne und statt dessen auf den Wettbewerb zwischen politischen Parteien als Steuerungsmechanismus setze. Waschkuhn (1998) differenziert zwischen Input- und Output-orientierten Demokratietheorien (S. 10). Input-Theorien setzen strker auf direkte Partizipati-on der Brger am Willensbildungsprozess, whrend sich Output-Theorien mit der reprsenta-tiven Demokratie zufrieden geben (S. 25). Fraenkel (1968), S. 62f. gibt den beiden Theorie-strngen den Namen klassische und Konkurrenztheorie der Demokratie.

15 Sartori (1992), S. 24, vgl. dazu auch Dkny-Sznsi (2001), S. 207f.16 Den Begriff idealistisch habe ich gewhlt, weil ich damit jene Demokratietheorien bezeich-

nen will, die auf den ursprnglichen Inhalt des Wortes Demokratie rekurrieren.

10

Regierung durch das Volk17 kategorisch ab.

Die Abgeordneten des Volkes sind also nicht seine Vertreter, noch knnen sie es sein, sie sind nur seine Beauftragten; sie knnen nicht endgltig beschlieen. Jedes Gesetz, das das Volk nicht selbst beschlossen hat, ist nichtig; es ist berhaupt kein Gesetz. Das englische Volk glaubt frei zu sein, es tuscht sich gewaltig, es ist nur frei whrend der Wahl der Par-lamentsmitglieder; sobald diese gewhlt sind, ist es Sklave, ist es nichts.18

Die Forderung nach Identitt von Herrschenden und Beherrschten bezieht sich al-

lerdings auch bei Rousseau nur auf die Legislative, eine direkt gewhlte Exekutive

nach dem Vorbild Athens lehnt er explizit ab19: Da das Gesetz nur die Bekundung

des Gemeinwillens ist, ist es offenbar, da das Volk als Legislative nicht vertreten

werden kann; aber es kann und mu vertreten werden als Exekutive, die nur die

gem dem Gesetz angewandte Kraft ist.20 Eine echte Demokratie habe es somit

niemals gegeben und werde es auch niemals geben.21 Weiters ist Rousseau durch-

aus bereit, eine Arbeitsteilung bei der Ausarbeitung der Gesetzesvorlagen anzuer-

kennen, nur der Beschluss der Gesetze hat in jedem Fall vom Volk zu erfolgen.22

Die Frage nach den Ergebnissen des politischen Prozesses ist fr Rousseau zweit-

rangig, wichtig ist nur, dass dieser Prozess seinen Ursprung oder zumindest seine

Besttigung im Volk hat. Denn der Gemeinwille kann nicht irren, und das Volk

nur, wenn es irregefhrt wird.23 Rousseaus Theorie ist somit klar input-orientiert.

Die Rousseausche Demokratietheorie wurde vor allem aus zwei Grnden kritisiert.

Sie stelle erstens zu hohe Anforderungen an die Partizipationsbereitschaft und

Qualifikation der Brger und huldige zweitens einem monistischen und mythi-

schen Volksbegriff, der keine Parteien oder Teilgesellschaften zulsst und nur den

17 Cronin (1999), S. 3818 Rousseau (1986), S. 10319 Rousseau (1986), S. 6120 Rousseau (1986), S. 104, und S. 72: Es ist weder gut, da derjenige, der die Gesetze macht, sie

ausfhrt, noch da die Krperschaft des Volkes ihre Aufmerksamkeit von allgemeinen Ge-sichtspunkten ablenkt, um sie Einzelgegenstnden zuzuwenden. vgl. dazu auch Shell (1987), S. 117

21 Rousseau (1986), S. 72f.22 Rousseau (1986), S. 45. Eine hnliche Meinung vertritt brigens auch Immanuel Kant (1965),

S. 114, wenn er fordert, dass die Brger die Gesetze selbst beschlieen mssen, sie jedoch nicht selbst exekutieren drfen. Etwas elaborierter ist die Theorie des fiorentinischen Denkers Donato Giannotti (1997), S. 215 (vgl. auch Riklin (1997), S. 58), der schon im 16. Jahrhundert in seiner Verfassungslehre bestimmte, dass alle Gesetze einer obligatorischen Volksabstim-mung unterzogen werden mssen, ihre Initiierung und Ausfhrung aber in der Hand der We-nigen liegen sollte.

23 Rousseau (1986), S. 30

11

Gemeinwillen verabsolutiert24, dem sich der Willen des Einzelnen unterzuordnen

habe, was letztlich diktatorischen, ja totalitren, Herrschaftsformen den Boden

ebne.25 Die Identitt zwischen Regierenden und Regierten sei nmlich eine Fiktion

und im besten Fall nach einer radikalen Revolution denkbar26. Wegen seiner ra-

dikalen Hauptbotschaft27, wonach die Souvernitt des Volkes unteilbar und un-

veruerlich ist, steht Rousseau trotzdem immer noch im Ruf, der Vater der mo-

dernen Demokratie28 zu sein, wie Fraenkel einrumt.

Seine gesellschaftlichen und politischen Lehren sind in das Unterbewutsein der westli-chen Menschheit eingedrungen. Sie liegen weitgehend den Kategorien zugrunde, in denen wir politisch denken; sie bilden einen essentiellen Bestandteil dessen, was ich als vulgrde-mokratisch bezeichnen wrde.29

Den strksten Einfluss hatte Rousseau sicher auf die Franzsische Revolution, de-

ren Ideen und Rhetorik er so stark beeinflusst hat wie kein anderer Denker.30 Die

radikalste Umsetzung fanden seine Ideen im 20. Jahrhundert mit den kurzlebigen

rtedemokratischen Experimenten zu Beginn der Russischen Revolution, nach

dem Ersten Weltkrieg (Mnchen, Ungarn), im Spanischen Brgerkrieg und beim

Ungarischen Volksaufstand 1956. Die Kompetenzzustndigkeit des Volkes er-

streckte sich dabei ber alle relevanten Lebensbereiche, und die Identitt von Re-

gierenden und Regierten sollte durch Volksentscheide sowie Volksversammlungen

hergestellt werden, die jederzeit abrufbare Delegierte whlten.31 Die hohen Anspr-

che, die das Konzept an Brger und Entscheidungstrger stellte, waren jedoch

nicht einzulsen, und die Rtedemokratien glitten rasch in reprsentative Formen

der Willensbildung ab.32

24 Rousseau (1986), S. 3125 Waschkuhn (1998), S. 18, sowie Kost (2008), S. 27. Um diesem Einwand zu begegnen, versu-

chen die modernen Partizipationstheoretiker dem pluralen Charakter des Volkes durch ver-schiedenste institutionelle Vorkehrungen zu wrdigen. So meint etwa Jrgen Habermas (1992), S. 627, dass die moralische Substanz der Selbstgesetzgebung, die bei Rousseau kom-pakt zu einem einzigen Akt zusammengezogen war, ber viele Stufen des prozeduralisierten Meinungs- und Willensbildungsprozesses auseinandergezogen werden und in viele kleine Par-tikel zerfallen sollte.

26 Fraenkel (1968), S. 17427 Schmidt (2000), S. 10928 Fraenkel (1968), s. 17529 Fraenkel (1968), S. 173f.30 Hartmann (2011), S. 3831 Kost (2008), S. 32f.32 Marxer (2004), S. 13

12

Auf theoretischer Ebene wurde Rousseaus Theorie in zweierlei Weise aufgenom-

men, wobei der Unterschied in der Art und Form der Partizipation der Brger

liegt. Die eine Schule stellt auf den gemeinsamen Willensbildungsprozess und die

Deliberation der Brger ab, die andere fordert hingegen nur, dass alle Brger di-

rekt entscheiden.33

2.2.1.1 Partizipationstheorie

Vertreter der ersten, partizipatorischen, Schule sind vor allem Carole Pateman,

Benjamin Barber und Peter Bachrach, aber auch Kommunitaristen wie Amitai Et-

zioni34. Sie will den Kreis der Stimmberechtigten vergrern und die Beteiligung

der Stimmbrgerschaft an der Aussprache, der Willensbildung und der Entschei-

dung ber ffentliche Angelegenheiten erweitern und intensivieren35.

Kernstck dieser Theorie ist, dass Reprsentation Partizipation zerstrt und so-

mit die Grundlagen von Demokratie unterminiert. Die reprsentative Demokratie

sei daher nur kmmerliche Demokratie, die notwendigerweise mit Teilnahmslo-

sigkeit und Entfremdung der Brger einhergeht und sich von innen her zerstrt.36

Zwar unterscheiden sich die einzelnen partizipatorischen Demokratietheorien

nach der Strke des jeweils befrworteten Politisierungsschubes, von der verhal-

tenen Demokratisierung einiger gesellschaftlicher Bereiche bis zur Totalpolitisie-

rung der Gesellschaft,37 doch teilen sie die grundlegenden normativen Annahmen

und sind daher durch einen tiefen Graben von anderen Demokratietheorien ge-

trennt38. Die Beschrnkung von Partizipation auf den bloen Wahlakt ist allen

Mitwirkungstheoretikern zu wenig: In einem sinnvollen Verstndnis ist die Mit-

wirkung persnliche Mitwirkung und eine selbstgesteuerte, absichtsvolle Mitwir-

kung.39

Die Partizipationstheoretiker haben ein positives Menschenbild und glauben da-

her, dass es nichts Besseres gebe

33 Lang (1996), S. 5834 vgl. Waschkuhn (1998), S. 43635 Schmidt (1995a), S. 16936 Schmidt (1995a), S. 17037 Schmidt (1995a), S. 17138 Schmidt (1995a), S. 17239 Sartori (1992), S. 125

13

als ein Brger zu sein, mit seinen Mitbrgern zusammenzuarbeiten, kollektiv unser ge-meinsames Schicksal zu bestimmen nicht um dieser oder jener konkreten Entscheidung, sondern um der Ttigkeit des politischen Handelns selbst willen, in der unsere hchsten F-higkeiten als vernnftige und moralische Wesen ihren Ausdruck finden.40

Da nicht alle Brger ber die notwendigen Voraussetzungen zur umfassenden Be-

teiligung am Willensbildungs- und Entscheidungsprozess verfgen, seien sie durch

Lern- und Aufklrungsprozesse, wozu insbesondere das learning by doing ge-

hrt, dazu zu befhigen.41

Die unbestreitbar existierende Apathie und Selbstbezogenheit vieler Brger sei

nicht angeboren, sondern knne durch mehr reale Partizipationschancen behoben

werden: Greater opportunities for debate and participation stimulate greater en-

gagement.42

Das Mehr an Partizipation mag zwar auf den ersten Blick den politischen Prozess

schwerflliger machen, langfristig, so die Hoffnung der Partizipationstheoretiker,

werde die Regierbarkeit eher erleichtert. Zunehmende Partizipation vergrere

die Chancen verstndigungsorientierter Konfliktaustragung und bringe die Betei-

ligten zu gemeinwohlvertrglichem Handeln.43

Fr Partizipationstheorien ist charakteristisch, dass sie anspruchsvolle Prozedu-

ren der Beratung und Beschlufassung und die Befhigung der Beteiligten, sich auf

diese Prozeduren einzulassen zur Voraussetzung haben.44 Eines der in diesem Zu-

sammenhang elaboriertesten Konzepte ist die Theorie der deliberativen Politik

von Jrgen Habermas, auf das aber hier nicht nher eingegangen werden kann.45

Offen bleibt bei solchen Theorien allerdings, wie die von den deliberierenden Br-

gern kommunikativ erzeugte Macht in den Typus der administrativ verwendbaren

Macht transformiert46 werden kann, d.h., wie verhindert werden soll, dass die

40 Walzer (1996), S. 6741 Schmidt (1995a), S. 173. Zum ersten Mal findet sich dieses Argument der Kompetenzsteige-

rung durch politische Partizipation bei John S. Mill. (vgl. Waschkuhn (1998), S. 226) Die akti-ve Mitwirkung am politischen Leben fhrt stufenweise zu einer Vervollkommnung der politi-schen Fhigkeiten der Brger, wobei diesem Element durch ein Mehrfachstimmrecht fr in-telligentere Brger, deren Meinung daher ein hheres Gewicht hat, Rechnung getragen wer-den sollte. (Macpherson (1983), S. 72ff.)

42 Budge (1992), S. 145, vgl. auch Vilmar, zit n. Waschkuhn (1998), S. 9743 Schmidt (1995a), S. 17444 Schmidt (1995a), S. 17645 vgl. dazu Habermas (1992), S. 37046 Schmidt (1995a), S. 178

14

Mitwirkungs- zur reinen Palaverdemokratie verkommt.

Benjamin Barber geht daher einen Schritt weiter als Habermas, wenn er die fort-

whrende, direkte Selbstgesetzgebung der Brger als Ziel postuliert. Streitfragen

und Interessenkonflikte werden einem stndigen Prozess der Beratschlagung (De-

liberation), der Entscheidung (Dezision) und des Handelns (Akteurs- und Interak-

tionsebene) unterworfen.47 Neben Volksabstimmungen sieht er auch Nachbar-

schaftsversammlungen und die Zuteilung von politischen mtern ber das Losver-

fahren vor.48 Waschkuhn weist aber darauf hin, dass Barber - fr den communica-

tion at the heart of strong democracy49 ist - gerade beim Dezisionsaspekt ziemlich

restriktiv vorgehe.50

Das im Rahmen der direktdemokratischen Instrumente zum Ausdruck kommende Mi-trauen gegenber der politischen Rationalitt und dem Sachverstand des Volkes als Stimmbrgerschaft jedenfalls wrde viel eher zu einer realistischen (oder ,mageren) denn zu einer ,starken demokratietheoretischen Variante passen.51

An den Partizipationstheorien gibt es vor allem folgende Kritikpunkte: Sie berfor-

dern den einzelnen Brger mit der Komplexitt der zu treffenden Entscheidungen,

auerdem fehle es den Menschen an der notwendigen Zeit fr politische Betti-

gung.52 Es bleibe vllig auer acht, dass fr den Einzelnen die Teilnahme an der

Gestaltung von Politik kein Ziel sei, das den Aufwand lohne, weil es insbesondere

bei einer groen Anzahl teilnehmender Brger

fr alle nur noch zwar gleiche, aber infinitesimale Einwirkungschancen [gibt]. Und das heit: Es gibt keinen Beteiligten mehr, fr den die Bedeutung eines Engagements noch evi-dent wre. Partizipation hat sich gewissermaen selbst ihres eigenen Sinnes beraubt.53

Zweitens wird eingewandt, dass Mitwirkungsdemokratie nur in kleinen Gruppen

47 Waschkuhn (1998), S. 10448 Waschkuhn (1998), S. 10649 Setl (1999a), S. 6050 So sieht Barber bei Volksbegehren und nationalen Referenden einen integrierten Sicherheits-

mechanismus gegen den Wankelmut der ffentlichkeit in Form einer vorgeschriebenen zwei-ten Lesung, und wenn der Kongress der USA ein Veto gegen das Ergebnis der zweiten Abstim-mung einlegt, kann es sogar noch zu einer dritten Volksabstimmung kommen. Darber hin-aus, so Waschkuhn weiter, sehe Barber nur unverbindliche Volksinitiativen vor, nicht aber Re-ferenden ber beschlossene Gesetze.

51 Waschkuhn (1998), S. 107 52 Waschkuhn (1998), S. 27. Macpherson (1983), S. 117 glaubt daher, dass die partizipatorische

Demokratie eine Verhaltensnderung der Brger als unerlssliche Vorbedingung hat. Die Br-ger drften sich nicht mehr in erster Linie als Verbraucher sehen, sondern mehr Sinn fr das Gemeinwesen entwickeln. Die zweite Bedingung fr eine effektive Partizipation der Brger ist die Verminderung der immer noch existierenden groen sozialen und konomischen Un-gleichheit.

53 Kielmansegg (1994), S. 163

15

sinnvoll, authentisch und wirklich54 sein kann. Der Hauptfehler der Mitwirkungs-

theoretiker bestehe folglich darin, dass sie die antike Demokratie, die rumlich

und personell begrenzt war, auf moderne Flchenstaaten bertragen wollen.55 In

Deutschland mit seinen 80 Millionen Menschen wre ein gemeinsamer Diskurs al-

ler Brger utopisch, so Kost.56 Schmidt gibt zudem zu Bedenken, dass eine expan-

sive Demokratisierung den Aspekt der Qualitt und der Folgen politischer Ent-

scheidungen vernachlssige, zu einem berschuss an Ansprchen an das politi-

sche System fhre und die Gefahr eines Minderheits- oder Mehrheitsdespotismus

berge. 57

2.2.1.2 Referendumsdemokratie

Eine abgespeckte Form58 der Partizipationstheorie ist jene der Referendumsde-

mokratie. Hier wird Teilnahme der Brger am politischen Prozess auf den Dezisi-

onsaspekt fokussiert, statt des Parlaments entscheidet das Volk selbst: Eine Refe-

rendumsdemokratie ist [...] eine Demokratie, in der der demos direkt entscheidet,

freilich nicht in einer Volksversammlung, sondern einzeln in Form des Referen-

dums.59 Ihre Verfechter sehen die Referendumsdemokratie der reprsentativen

Demokratie vor allem deshalb berlegen, weil Volksabstimmungen im Gegensatz

zu den von Parteidisziplin eingeschnrten Parlamenten free-spirited discussions

ermglichen, und damit dem demokratischen Ideal nher kommen.60

Weil diese Art Paradigmenwechsel vor allem von Populisten wie etwa Ross Perot

im US-amerikanischen Prsidentschaftswahlkampf 199261 oder Jrg Haider62 ver-

treten wird, beugen sie viele Beobachter skeptisch und vermgen in ihr keine

neue demokratische Qualitt erkennen. Im Gegenteil: Ein immer zornigeres und

54 Sartori (1992), S. 12655 Sartori (1992), S. 16756 Kost (2008), S. 3157 Schmidt (1995a), S. 174ff.58 Vgl. Kost (2008), S. 10: Partizipatorische Demokratie strebt eine ffentliche Willensbildung

und die Gestaltung einer Zivilgesellschaft vieler Menschen im Sinne von Teilhaben auch ber den politischen Bereich (siehe Wirtschaft, Gesellschaft, Privatsphre) hinaus an und nicht pri-mr durch (Volks-)Abstimmungen, wie es der direkten Demokratie zu Eigen ist.

59 Sartori (1992), S. 12360 Qvortrup (2002), S. 1161 Lang (1996), S. 6262 vgl. Pelinka (1994b), S. 17f.

16

elitenfeindlicheres ,Volk jagt ,die Politiker mit dem Anspruch, mglichst alles di-

rekt demokratisch zu entscheiden. [...] Der Verlust an einem Minimum an repr-

sentativer Komponente fhre letztlich zur Diktatur.63

Ian Budge meint hingegen, dass die Referendumsdemokratie in der heutigen Ge-

sellschaft nicht nur mglich, sondern sogar geboten ist, wenn man es mit dem Pos-

tulat der Volksherrschaft ernst nehme. Es gebe heute anders als noch im 19. Jahr-

hundert keinen Grund mehr, dem Volk die Entscheidungsmacht vorzuenthalten:

The level of education, of sophistication and of ,civility among the population has vastly in-creased, means for simultanuous communication are either in place or being developed. Why should we not now review and reform political institutions which seem increasingly ill adap-ted to modern conditions, given the nineteenth-century premises on which they rest?64

Dass eine Referendumsdemokratie technisch [...] mglich ist, stellen selbst ihre

schrfsten Kritiker, wie Giovanni Sartori, nicht in Abrede.65 Sartoris Haupteinwand

gegen diese Art unmittelbarer und umfassender Teilnahme der Brger ist, dass sie

einen glatten Nullsummen-Entscheidungsmechanismus in Kraft setzt, also eine

Mehrheitsherrschaft, die keine Minderheitsrechte kennt. Kompromisse und

Tauschhandel wrden so verunmglicht.66 Dieses Argument vermag nicht wirklich

zu berzeugen, vor allem wenn man es auf Budges Konzept bezieht, das lediglich

die Abstimmung im Parlament durch jene des Volkes ersetzt, und ansonsten die

Institutionen des politischen Systems intakt lsst (Parteien, Gerichte, Regierung).67

Damit wird auch der Einwand Pelinkas gegen mehr direkte Volksbeteiligung ent-

krftet, es gebe keine Demokratie ohne Parteien und Volksvertretungen. Der

Hecht im Karpfenteich (die plebiszitre Komponente der Demokratie) brauche

nmlich auch die Karpfen, die er nicht trge werden lassen soll.68

Zweitens bestehe nach Sartori die Gefahr, dass es beim Zusammenwirken von Mil-

lionen Einzelwillen zu Entscheidungen kommt, die in Wirklichkeit keiner wollte.69

Damit ist etwa das Anscombe-Paradoxon gemeint, das auftritt, weil bei Volksab-

63 Pelinka (1994a), S. 194f.64 Budge (1992), S. 13965 Sartori (1992), S. 12766 Sartori (1992), S. 127, hnlich auch Pelinka (1994a), S. 19067 Damit entkrftet Budge auch die Kritik von Pelinka (1994a), S. 186f., und Sartori (1992), S.

135, wonach charismatische Fhrerpersnlichkeiten in einer Referendumsdemokratie nach Belieben schalten und walten knnten, weil eben die reprsentativen Institutionen fehlten.

68 Pelinka (2001), S. 1369 Sartori (1992), S. 128

17

stimmungen ber jede Einzelfrage getrennt abgestimmt werden muss und es keine

Mglichkeit von Verhandlungen oder Rangordnungen gibt. So kann es passieren,

dass es bei jeder Frage zwar eine klare Mehrheit fr eine der beiden Alternativen

gibt, das Gesamtergebnis aber nicht die Prferenz der Whlermehrheit widerspie-

gelt.70

Drittens fhrt Sartori ins Treffen, dass die Brger, wenn sie zu Entscheidungstr-

gern wrden, auch das Kriterium der Rationalitt und Sachkenntnis erfllen mss-

ten, was unmglich sei in einer Welt, die selbst Fachleute [...] immer weniger im

Griff zu haben scheinen71. Es gebe nmlich einen

qualitativen Sprung von der Wahldemokratie zur Referendumsdemokratie [...] Nach der ersten Formel mu man nur verlangen, da die Meinungen der Menschen Informationen ausgesetzt sind. [...] Nach der zweiten Formel mu man fordern, da angemessene Infor-mation in angemessene Sachkunde, in ein Verstndnis der Probleme und ihrer komplizier-ten gegenseitigen Abhngigkeiten, der Gesamtwirkungen bestimmter Mittelverwendungen und -verschiebungen umgesetzt wird.72 [...] so folgt, da eine Referendumsdemokratie rasch und katastrophal an den Klippen der kognitiven Unfhigkeit scheitern wrde.73

Auch dieses Argument verfngt nicht wirklich. Erstens, so betont Dahl, basieren

politische Entscheidungen strker auf ethischen Urteilen als auf sachlichen.74 Au-

erdem, meint Budge, hiee den Brgern fachliche Entscheidungskompetenz ab-

zuverlangen, an sie hhere Mastbe anzulegen als an die Reprsentanten. Es sei

nmlich

by no means clear that politicians and legislators are invariably well informed [...] the in-dividual competence of the legislator hardly counts in representative systems with strict party voting: what matters is the capacities of the party leaderships.75

Ein weiterer Einwand gegen die Referendumsdemokratie ist, dass sie Extremis-

men frdere:

Der intensive, extremisierte Teilnehmer [...] erfllt [...] eine positive Rolle im Rahmen der reprsentativen Demokratie. Doch als Entscheidungstrger wrde der Extremist ein demo-kratisches Gemeinwesen weit grndlicher und gewi weit schneller ruinieren als sein Wi-dersacher, der apathische Brger.76

Budge hlt dem entgegen, dass die politischen Parteien auch in einem direktdemo-

kratischen System an einer hohen Wahlbeteiligung interessiert seien und sie sti-

70 Lagerspetz (1996), S. 84f.71 Sartori (1992), S. 24972 Sartori (1992), S. 129f.73 Sartori (1992), S. 13374 Dahl (1998), S. 7175 Budge (1992), S. 146f76 Sartori (1992), S. 131

18

mulieren knnen77, auerdem knnte man eine Wahlpflicht bzw. Beteiligungsquo-

ren einfhren.78

Obwohl kritisch anzumerken ist, dass sich Budge wenig Gedanken ber die kon-

krete Umsetzung seines Konzeptes macht79 und weitgehend auf normativer Ebene

verharrt, kann man doch festhalten, dass die Argumente der Kritiker nicht gnz-

lich zu berzeugen vermgen, weil sie berzeichnen.

Arguments against direct democracy are usually directed against its plebiscitory, unme-diated, uninstitutionalized form. They do not hold against voting guided and organized by the political parties, which is the most likely form it would take in contemporary socie-ties.80

Budge ist beizupflichten, wenn er meint, diese Argumente seien objections to any

kind of popular involvement in politics at all, thus ending up as criticisms of represen-

tative democracy81.

2.2.2 Elitistische Demokratietheorie

Die elitistischen Demokratietheorien haben nicht so sehr die Verwirklichung des

normativen Ideals der Volksherrschaft im Auge als das bestmgliche Funktionie-

ren eines politischen Systems, das nun einmal aus historisch-zuflligen Grnden

den Namen Demokratie bekommen82 hat, wie Luhmann sffisant bemerkt. Die

Teilnahme der Brger an der Entscheidungsfindung ist in diesem Zusammenhang

nur erwnscht, soweit dies fr das System funktional ist. Diese Denkschule steht in

der Tradition der klassischen liberalen Gewaltenteilungslehre nach Aristoteles, Lo-

cke oder Montesquieu, der es vor allem um die Verhinderung von Despotie, also

auch einer ungezgelten Volksherrschaft, geht.

Nach C.B. Macpherson zeichnen sich elitistische Demokratietheorien (oder das

pluralistische Eliten- und Gleichgewichtsmodell) durch folgende Prmissen aus:

(1) Demokratie ist nichts Anderes als ein mechanisches Verfahren fr die Wahl

und Bevollmchtigung von Regierungen. (2) Dieses Verfahren beruht auf dem

77 Budge (1992), S. 14578 ebenda79 Wenn jhrlich, sagen wir, 200 Gesetze beschlossen werden, kann man kaum annehmen, dass

die Brger ber jedes dieser Gesetze selbst abstimmen wollen oder knnen.80 Budge (1996), S. 7381 Budge (1992), S. 14282 Luhmann (1984), S. 129

19

Wettbewerb zweier oder mehrerer Gruppen von Politikern, die aus eigenem Im-

puls ttig werden und um Whlerstimmen konkurrieren. (3) Die Rolle der Whler

beschrnkt sich darauf, diejenigen zu whlen, die dann die Entscheidungsarbeit

bernehmen.83

Der radikalste Theoretiker des demokratischen Elitismus ist Joseph A. Schumpe-

ter. Er knpft in seinem Werk Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie (1942)

an die Ideen von Max Weber84 an und bringt sie folgendermaen auf den Punkt:

Die demokratische Methode ist diejenige Ordnung der Institutionen zur Erreichung politi-scher Entscheidungen, bei welcher einzelne die Entscheidungsbefugnis vermittels eines Konkurrenzkampfs um die Stimmen des Volkes erwerben.85

Vielleicht noch klarer als bei Schumpeter kommt der Elitismus bei Niklas Luh-

mann zum Ausdruck, der zunchst festhlt, was Demokratie nicht ist: (1) Herr-

schaft des Volkes ber das Volk sowie (2) ein Prinzip, nach dem alle Entschei-

dungen partiziabel gemacht werden mssen.86 Vielmehr handle es sich bei Demo-

kratie um die Spaltung der Spitze des ausdifferenzierten politischen Systems

durch die Unterscheidung von Regierung und Opposition87, wobei durch regelm-

ige Wahlen88 sichergestellt wird, da regierende und oppositionelle Parteien [...]

ihre Pltze tauschen89 knnen.

Die Partizipation der Brger am politischen Prozess erschpft sich im periodisch

wiederkehrenden Wahl- und Legitimationsakt der Eliten.90 Ansonsten bleibt das

Volk passiv, sodass sich ein weiter Ermessensspielraum [...] zwischen allgemeinen

Wahlentscheidungen und konkreten Regierungsentscheidungen91 ergibt.

Es ist nicht zu leugnen, dass diese Demokratiekonzeption die empirische Evidenz

klar auf ihrer Seite hat.92 Sie baut nmlich auf der Erkenntnis auf, da eine breite

83 Macpherson (1983), S. 9484 Den man somit auch als Vater der elitistischen Demokratietheorie bezeichnen kann (vgl.

dazu nher Held (1987), S. 158f., Schmidt (1995a), S. 119-124)85 Schumpeter, zit. n. Schmidt (1995a), S. 132. Spter griff Anthony Downs in seiner konomi-

schen Theorie der Politik Schumpeters Idee von Politik als Wettbewerb auf (vgl. Schmidt (1995a), S. 138ff.)

86 Luhmann (1984), S. 126f.87 Luhmann (1984), S. 12788 Luhmann (1984), S. 14089 Luhmann (1984), S. 12890 Habermas (1992), S. 36391 Sartori (1992), S. 9492 Nowadays democracy almost exclusively means representative democracy, and the litist

character of politics is considered to be a necessity. (Setl 1999a, S. 62)

20

Mehrheit der Brger politisch apathisch, interessen- und teilnahmslos ist, was die

Politik betrifft.93 Gerade weil die Brger auf die Maximierung des Eigennutzes be-

dacht sind, werden sie nicht viel Zeit und Arbeit auf Politik verwenden, weil der

Aufwand nicht lohne.94 Vor allem mssen sie ihren Lebensunterhalt verdienen.

Wirtschaftliche Fragen beschftigen sie mehr als das politische Gemeinwesen.95

Abgesehen davon seien die Brger aber nicht fhig, politische Entscheidungen zu

treffen. Dass der demos nie regieren, sondern nur regiert werden knne, meinte

schon Max Weber96 und spter auch Sartori, Popper oder Walzer, um nur einige zu

nennen.97

Weil die Eliten im Durchschnitt liberaler, demokratischer und rechtsstaatlicher

zu sein scheinen als die [...] Gesamtbevlkerung, sichere der exklusive Einfluss

von Eliten auf politische Entscheidungen die Stabilitt der Demokratie.98 Schum-

peter unterstellt den Brgern sogar, sie seien oft schlechte Kenner ihrer eigenen

Interessen99 und agierten vllig irrational, wenn es um Politik geht.100 Daraus folgt,

dass die elitistische Demokratietheorie klar output-orientiert ist. Die Eliten diktie-

ren die Nachfrage fr politische Gter von der Angebotsseite her101, der Volkswille

ist abhngige statt unabhngige Variable102 des politischen Prozesses.

Direktdemokratische Entscheidungen haben in der elitistischen Demokratietheo-

rie nichts verloren, zumal sie ja nur die Politiker bei ihrer Arbeit stren: Die Br-

ger, so Schumpeter, mssen einsehen, da wenn sie einmal jemanden gewhlt ha-

ben, die politische Ttigkeit seine Sache ist und nicht die ihre. 103 Der Systemtheo-

93 Waschkuhn (1998), S. 2094 vgl. Macpherson (1983), S. 102. Dagegen knnte man einwenden, dass in den meisten liberal-

demokratischen Systemen die Brger gar keine Chance zu einer ber allgemeine Wahlen hin-ausgehenden konkrete Beteiligung an Sachentscheidungen haben.

95 Walzer (1996), S. 6996 vgl. Waschkuhn (1998), S. 24497 Sartori (1992), S. 136, Popper (1996), S. 226, Walzer (1996), S. 18798 Waschkuhn (1998), S. 2299 Schumpeter, zit. n. Schmidt (1995), S. 133100 So fllt der typische Brger auf eine tiefere Stufe der gedanklichen Leistung, sobald er das po-

litische Gebiet betritt. Er argumentiert und analysiert auf eine Art und Weise, die er innerhalb der Sphre seiner wirklichen Interessen bereitwillig als infantil anerkennen wrde. Er wird wieder zum Primitiven. (Schumpeter, zit. n. Lang (1996), S. 55)

101 Macpherson (1983), S. 107102 Schmidt (1995a), S. 133103 Schumpeter, zit. n. Waschkuhn (1998), S. 35 Nicht einmal Briefe an Parlamentsabgeordnete lsst Schumpeter zu (vgl. Lang (1996), S. 55)

21

retiker Luhmann kleidet seine Ablehnung von direkter Demokratie indes in die

Sorge um die Effizienz politischer Entscheidungsprozesse.104 Die Verstrkung von

Partizipationsmglichkeiten in Organisationen luft [...] auf eine Vermehrung von

Entscheidungen hinaus. [...] Der Entscheidungsproze wird reflexiv.105

Das Kernstck der elitistischen Demokratietheorie ist der Konkurrenzkampf um

die Macht106, weil erst dieser das effiziente Funktionieren des politischen Systems

sowohl auf der Output-, als auch auf der Input-Seite ermglicht.107 Da es einen

Konkurrenzkampf innerhalb der Eliten gibt, sind Partizipation und Kontrolle

durch das Volk berflssig:

Der Code, der vorsieht, da alles, was politisch relevant gemacht werden kann, entweder der Regierung oder der Opposition dient, scheint ein hohes Ma an Offenheit fr Ereignisse und Informationen sicherzustellen. Er scheint auch wie eine Art von eingebautem Dauer-reiz fr Themensuche und Innovation zu fungieren.108

Allerdings zeigt sich hier die Achillesferse des elitistischen Konzepts, die auch

schumpeterianisches Dilemma genannt wird: Warum sollten unfhige Whler

befhigt sein, die richtigen Fhrer zu whlen?109 Sartori schafft die Quadratur des

elitistischen Kreises, indem er analytisch zwischen Fhrerauslese und der Dezision

ber konkrete Politiken unterscheidet: Wahlen entscheiden keine Sachprobleme,

sondern sie entscheiden, wer sie entscheidet.110

2.2.3 Die Wahrheit liegt in der Mitte

Abgesehen von den normativen Einwnden gegen die elitistische Demokratietheo-

rie, die hier wohl nicht weiter ausgefhrt werden mssen, wiegen die empirischen

Kritikpunkte ganz besonders schwer, gerade bei einer Theorie, die die Demokratie

so beschreiben will, wie sie tatschlich funktioniert111. Zwar rumen auch Kritiker

104 Sartori (1992), S. 248105 Luhmann (1984), S. 155106 Auch wenn Schumpeter darin eine Verschwendung von Regierungsenergie, die die Akteure

zu kurzfristiger, populistischer Politik verfhre, sieht (zit. n. Schmidt (1995a), S. 135)107 Einzig die Drohung des Machtverlusts durch Wahl stellt das notwendige Mindestma an

Rckgebundenheit der Eliten an die Forderungen und Erwartungen der Nicht-Eliten sicher. (Waschkuhn (1998), S. 22). Vgl. auch Popper (1996), S. 208: Jede Regierung, die man wieder loswerden kann, hat einen starken Anreiz sich so zu verhalten, da man mit ihr zufrieden ist.

108 Luhmann (1984), S. 129109 Schmidt (1995a), S. 137110 Sartori (1992), S. 119111 Lang (1996), S. 56

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des demokratischen Elitismus, wie David Held, ein, dass diese Theorie many re-

cognizable features of modern Western liberal democracies enthlt, wie den Kon-

kurrenzkampf von Parteien um die politische Macht, die bedeutende Rolle von B-

rokratien und die Uninformiertheit vieler Brger.112

Es sollte aber nicht bersehen werden, dass sich der Elitismus sptestens seit den

1960er Jahren in seiner reinen Form als berholt, oder, wie Habermas schreibt,

illusionr erwiesen hat.113 Waschkuhn konstatiert eine sinkende Bereitschaft der

Brger, die Politik den gewhlten Reprsentanten als Berufspolitiker zu berlas-

sen und sich vornehmlich an Wahlen zu beteiligen. [...] Das Modell Schumpeters

ist somit von den Grundannahmen her berholt.114 Selbst Sartori rumt ein, dass

die regierten Demokratien wegen des wachsenden Drucks von unten immer

mehr zu regierenden werden.115

Kaum haltbar ist heute auch das pauschale Urteil ber die fehlende Kompetenz der

Whler116, vor allem weil es sich im Fall Schumpeters wohl zu einem Groteil dem

historischen Kontext der Entstehung seiner Theorie - im Jahr 1942 - verdankt. Bei

Licht betrachtet stehen die Einwnde gegen den dummen Whler, wie Bchi

treffend anmerkt, auf derselben Stufe wie die einst ebenfalls zur politischen Exklu-

sion bemhten rassistischen Vorurteile gegen die dummen Schwarzen.117

Eine realistische Demokratietheorie kann sich somit heute nicht mehr auf die Posi-

tion des reinen Elitismus zurckziehen. Autoren wie Giovanni Sartori versuchen

daher verstrkt die Responsivitt, die Bedrfnissensibilitt der Eliten gegenber

den Ansichten und Wnschen der Nicht-Eliten118 zu betonen und den Elitismus so

dem Postulat der Volkssouvernitt kompatibel zu machen.119

112 Held (1987), S. 178, vgl. auch Macpherson (1983), S. 33113 Habermas (1992), S. 403: An der output-Seite stt der ,aktive Staat schnell an die Grenzen

seiner Steuerungsfhigkeit, weil sich Funktionssysteme und groe Organisationen eigensinnig dem Zugriff direkter Interventionen entziehen. An der input-Seite wird der Initativspielraum von Regierung und Parteien zudem eingeschrnkt durch die Unberechenbarkeit sei es aufge-klrter oder populistisch mobilisierbarer Wechselwhler, deren Parteibindungen sich immer weiter lockern.

114 Waschkuhn (1998), S. 51115 Sartori (1992), S. 134116 Schmidt (1995a), S. 137117 Bchi (2007), S. 74118 Waschkuhn (1998), S. 51119 So hlt etwa Sartori (1992) grundstzlich am elitischen bzw. reprsentativ-demokratischen

Paradigma fest (S. 161f.), betont aber, dass die Konkurrenz auf dem Wahl-Markt dem Volk

23

Der als Vertreter der pluralistischen120 Demokratietheorie geltende Robert A.

Dahl sieht hingegen grundstzlich Wettbewerb und Partizipation als die beiden be-

stimmenden Elemente von Demokratien an. Vom Misstrauen dem Volk gegen-

ber, von dem Schumpeter und auch Sartori geprgt sind, ist bei Dahl nichts zu

merken. Vielmehr steht er der partizipatorischen Schule nahe, wenn er das Argu-

ment, die Durchschnittsbrger wren nicht kompetent genug, sich selbst zu regie-

ren, kategorisch und als demokratietheoretisch bedenklich zurckweist.121

Nichtsdestotrotz ist Dahls Polyarchie eine reprsentativ geprgte Herrschafts-

form122, was aber nicht prinzipielle, sondern pragmatische Grnde hat: Eine umfas-

sende Mitwirkung aller Brger ist in groen Flchenstaaten nicht realisierbar. Fr

die Elitenherrschaft sprechen somit nicht mehr qualitative, sondern lediglich

quantitative Grnde. Wo und wann immer dies mglich ist, solle daher Deliberati-

on und unmittelbare Dezision der Brger praktiziert werden.123

Dahl schafft es somit, die Rckbindung seiner Demokratietheorie an die Empirie

zu erhalten, ohne darob das normative Ideal der Volksherrschaft fallen zu lassen.

Um diese Demokratiekonzeption mit Austin Ranney und Willmoore Kendall auf

den Punkt zu bringen: Nicht jede Entscheidung msse auf ein spezifisches Mehr-

heitsmandat gegrndet sein, es genge, da die Mehrheit des Volkes ihren Willen

immer dann durchzusetzen vermge, wenn sie dies zu tun wnsche.124

Macht verleiht und insbesondere erzwingt, da sich die Fhrer gegenber den Gefhrten auf-geschlossen zeigen (S. 165). Von direkten Entscheidungen des Volkes hlt er zwar nichts (S. 160), betont aber den Einfluss von Wahlen und ffentlicher Meinung auf die Politik. Die Wh-lermacht sei keineswegs nur sporadisch, sondern wirke stndig, indem die Eliten die Reaktio-nen der Brger vorwegnehmen. (S. 133)

120 Schmidt (2000), S. 227ff.121 Dahl (1998), S. 69122 Dahl (1998), S. 90123 Dahl (1998), S. 110. Eine hnliche Position nimmt auch Druwe (1995), S. 260ff., S. 269, ein.124 Kielmansegg (1994), S. 197

24

3. Fragmente einer Theorie direkter DemokratieAuf normativer Ebene idealisiert oder verteufelt, wurde direkte Demokratie erst

sehr spt als legitimes Untersuchungsobjekt einer empirisch-analytisch orientier-

ten Demokratieforschung erkannt. Natrlich liegt das auch an der Tatsache, dass

es noch Mitte des 20. Jahrhunderts kaum eine nennenswerte direktdemokratische

Praxis in den westlichen Demokratien gab, sieht man von der Schweiz als groe

Ausnahme ab. Mittlerweile gibt es aber schon mehr als ein Dutzend gefestigter De-

mokratien mit mittlerer bis groer Intensitt direkter Demokratie und das Volk ist

lngst zu einer bedeutenden Institution des politischen Systems geworden. In der

Demokratieforschung irrt es jedoch weiterhin orientierungslos herum. Selbst die

Beschreibung des Phnomens direkter Demokratie ist bisher erst in Anstzen ge-

lungen, die entweder auf einzelne Staaten, Instrumente und Wirkungen be-

schrnkt waren oder sich aus einem falsch verstandenen Komplettheitsanspruch in

detailreichen Theorieknueln verstrickten.

Bezeichnend ist auch die babylonisch anmutende Verwirrung der Begriffe und De-

finitionen. Wurde direkte Demokratie anfangs mit der Volksabstimmung gleichge-

setzt, so schlgt das Pendel heute mitunter in die andere Richtung aus. Um der

Komplexitt des Phnomens direkte Demokratie Herr zu werden, steht nicht sel-

ten die Konstruktion von immer spezifischeren Instrumenten direkter Demokratie

auf der Tagesordnung, wobei der Unterschied zwischen Institution des politischen

Systems und unterschiedlicher Wirkungsweise derselben bersehen wird.

Dabei ist nicht zu leugnen, dass die eigentliche Direktdemokratieforschung seit ih-

ren nur wenige Jahrzehnte zurckliegenden Anfngen schon einen weiten Weg zu-

rckgelegt hat und der Komplexitt ihres Untersuchungsgegenstandes durchaus

gerecht wird, es fehlt aber weiterhin ein berzeugender Konnex zur allgemeinen

Demokratietheorie. Untersuchungen zur direkten Demokratie bleiben daher im-

mer noch im Gefngnis der Deskription oder Fallstudie gefangen, aussagekrftige

Vergleiche unterschiedlicher politischer Systeme mit direktdemokratischer Praxis

sind wegen des fehlenden theoretischen Rahmens nicht mglich.

25

3.1 Was ist direkte Demokratie eigentlich?Die Komplexitt des zu untersuchenden Phnomens zeigt sich schon beim Begriff

direkte Demokratie selbst, der im Laufe der Geschichte verschiedenste Definitio-

nen erfahren hat und heute als politischer Allerweltsbegriff alles und zugleich

nichts zu bedeuten scheint. Somit ist es unerlsslich, diesen Begriff fr den Zweck

dieser Studie nher zu definieren.

Beginnen wir mit den Basics. Nach Schlangen geht das Modell der direkten De-

mokratie von einer Identitt von Regierenden und Regierten aus: Mglichst alle

wichtigen politischen Angelegenheiten werden vom Volk entweder auf einer Volks-

versammlung oder durch Abstimmung und Volksentscheid selbst geregelt125. Funk

weist darauf hin, dass eine Materialdefinition direkter Demokratie vor allem in Ab-

grenzung zur reprsentativen oder indirekten Demokratie, bei der die Brger die

Willensbildung und die Entscheidung den von ihnen gewhlten Reprsentanten

berlassen, erfolgen kann.126

Das historische Vorbild des Konzepts der direkten Demokratie ist die antike Polis-

Demokratie, die strkste mgliche Annherung an eine wrtliche Demokratie, in

der Regierende und Regierte nebeneinander standen127. In modernen Gesellschaf-

ten, so Charles Taylor, ist dieses Konzept der Demokratie aber nicht mehr verwirk-

lichbar, weil bestimmte Voraussetzungen, die in der Antike vorhanden waren, feh-

len.128

Die moderne Konzeption direkter Demokratie, die von Jean-Jacques Rousseau be-

grndet wurde, unterscheidet sich in einem wichtigen Punkt von der antiken. Das

Prinzip der Selbstregierung der Brger wird insofern abgeschwcht, als sie auf den

Bereich der Selbstgesetzgebung beschrnkt wird.129 Es wre nmlich illusorisch

und auch gefhrlich, wenn das Volk ber die unendliche Zahl von Einzelakten aus

125 Schlangen (1980), S. 92, hnlich auch Sartori (1992), S. 276126 Funk (1995), S. 71127 Sartori (1992), S. 269. 128 vgl. Taylor, zit. n. Waschkuhn (1998), S. 535: (1) Antike Gesellschaften waren so klein, dass

alle Brger an allen Entscheidungen teilnehmen konnten. (2) Die Brger konnten sich aus-schlielich der Politik widmen, weil sie keinen wirtschaftlichen Ttigkeiten nachgehen muss-ten. Dadurch wurde eine Homogenitt der Brgerschaft erreicht, die heute nicht mehr erlangt werden kann. (3) Die Brger identifizierten sich unmittelbar mit dem Staat.

129 vgl. Kielmansegg (1994), S. 155

26

dem Bereich der Exekutive und Judikative befinden msste.130 Rousseau ist aber

dafr um so kategorischer in seiner Ablehnung jeder Form von Reprsentation im

Gesetzgebungsprozess.131

Doch auch das Konzept einer umfassenden Volksgesetzgebung ist nach allgemei-

ner berzeugung in modernen Grostaaten nicht realisierbar132, und zwar nicht so

sehr, weil es technisch nicht zu verwirklichen wre. Problematisch ist vielmehr der

Widerspruch zwischen der fr das Rousseausche Konzept notwendigen Annahme

eines homogenen, undifferenzierte[n], mythisch verklrte[n] Volk[es]133 und der

Realitt von aus Individuen mit unterschiedlichen Einzelwillen bestehenden, zu-

mindest aber von Interessenpluralitt geprgten, Gesellschaften.134

Die Unumgnglichkeit reprsentativer Institutionen135 in modernen Flchenstaa-

ten stellt daher niemand ernsthaft in Frage. Selbst der direkten Demokratie ge-

neigte Autoren, so Butler und Ranney, agree with the representationists that re-

presentative government must and should be the basic institutional form for de-

mocracy136.

Eine praxisfeste Definition direkter Demokratie knnte somit mit Buse und Nelles

folgendermaen lauten: Direkte Demokratie ist nicht

persnliche Teilnahme des Einzelnen an allen politischen Entscheidungen als vielmehr die Mglichkeit, auf relevante Entscheidungen direkt einwirken zu knnen. Damit ist nicht aus-geschlossen, da der einzelne Brger jemanden beauftragt, fr ihn zu handeln. Dies wird vielmehr die Regel sein. Entscheidend im Vergleich zu nicht-direkten, reprsentativen Be-teiligung ist jedoch, da hier nicht einem Reprsentanten eine generelle Handlungsvoll-macht fr alle whrend einer bestimmten Zeitspanne anfallenden Entscheidungen erteilt wird, sondern da auf bestimmte Entscheidungen Einflu genommen wird.137

Oder, wie es Luthardt ausdrckt, direkte Demokratie gibt dem Volk die institutio-

nalisierte Chance, als punktueller Gesetzgeber, als relevanter Politikakteur aktiv in

den legislativen Politikarenen in Erscheinung treten zu knnen.138

130 Maus (1994), S. 203131 vgl. Sartori (1992), S. 39132 vgl. Sartori (1992), S. 279 und Loewenstein (1975), S. 74: Der Typ der unmittelbaren Demo-

kratie pate nur fr eine verhltnismig unkomplizierte Gesellschaftsordnung auf einem kleinen Staatsgebiet.

133 Waschkuhn (1998), S. 19134 Shell (1987), S. 109135 Lang (1996), S. 76136 Butler / Ranney (1994a), S. 13137 Buse / Nelles (1975), S. 82138 Luthardt (1994), S. 24

27

3.2 Reprsentative und direkte DemokratieErst durch die Erkenntnis, dass direkte und reprsentative Demokratie keine ein-

ander ausschlieende Modelle politischer Systeme sind, ist eine empirisch-analyti-

sche Direktdemokratieforschung mglich geworden. Es gibt nmlich kein rein di-

rektdemokratisches politisches System, das man untersuchen knnte.

Warum die politische Wissenschaft trotzdem lange Zeit bis hin zu Giovanni Sar-

tori139 oder Ernst Fraenkel140 in die Gegensatz-Falle tappte, liegt auf der Hand.

Seit dem Entstehen moderner demokratischer politischer Systeme im 18./19. Jahr-

hundert waren diese nmlich rein reprsentativ geprgt141 und hatten zunchst

anders als die Stadtstaaten der Antike oder des Hochmittelalters keinen Platz

fr direkte Beteiligungsformen des Volkes. Mittlerweile bestehen direkte und re-

prsentative Demokratie aber weitgehend flchendeckend nebeneinander.142

Tatschlich sind direkte und reprsentative Demokratie nur als theoretische Kate-

gorien ein Gegensatzpaar143. So betont Cerar that representative and direct (popu-

lar) democracy today are in no way incompatible opposites but are taken into ac-

count one alongside the other.144 Auch Luthardt betont, dass direkt-demokrati-

sche Formen, Institute und Verfahrensregelungen keineswegs strukturwidrige Ele-

139 Selbst wenn die sogenannten Formen direkter Integration der reprsentativen Demokratie so funktionieren wrden, wie ihre Befrworter hofften, wrden sie gewi keine ,halbdirekte De-mokratie schaffen. Es gibt zwei Arten der Demokratie, die eine mit direkter Machtausbung und die andere mit Kontrolle und Beschrnkung der Macht. (Sartori (1992), S.280)

140 siehe Fraenkel (1968), S. 98f., der zunchst die Lebensfhigkeit des parlamentarischen Sys-tems davon abhngig macht, dass das Volk das Fehlen einer Direktgesetzgebung nicht als Mangel empfindet und danach festhlt: Nur in der Schweiz liegt es anders. Von der Schweiz hat aber bereits Napoleon I. gesagt, da sie dank ihrer Geschichte und der Vielartigkeit ihrer Sprachen, Religionen und Gebruche mit keinem anderen Land der Welt verglichen werden knne.

141 Mit Ausnahme der gescheiterten Experimente mit direkter Demokratie unmittelbar nach der Franzsischen Revolution.

142 Hornig (2011), S. 16143 Nach Cronin, zit. n. Cerar (1997), S. 114 zeichnet sich die direkte Demokratie in ihrer puren

Form durch folgende Charakteristika aus: Die politischen Reprsentanten sind dem Volk stn-dig und in hchstem Mae rechenschaftspflichtig. Es gibt umfassende Beteiligungsmglich-keiten fr die Brger. Vertrauen in die Brger. Sie haben die Mglichkeit der Selbstregierung. Anwendung des Mehrheitsprinzips. Dagegen ist fr die reprsentative Demokratie charakte-ristisch, dass die Reprsentanten die Verantwortung im Entscheidungsprozess selbst wahr-nehmen. Der Willensbildungs- und Entscheidungsfindungsprozess findet unter den infor-mierten Eliten statt. Vertraut wird den demokratisch gewhlten Reprsentanten, die regieren. Der Gesetzgebungsprozess findet innerhalb des Parlaments statt. Minderheitenrechte sind mit dem Mehrheitsprinzip im Gleichgewicht.

144 Cerar (1997), S. 114, hnlicher Meinung sind auch Shell (1981), S. 14, Kelsen (1981), S. 38

28

mente sind145. Waschkuhn spricht sogar davon, dass sich Elemente direkter und

reprsentativer Demokratie sinnvoll ergnzen knnen.146

Mittlerweile vertreten die meisten Autoren die Meinung, dass direkte Demokratie

ein strukturprgendes Funktionselement von politischen Systemen ist, deren

Basisprinzip das reprsentative Politikmuster bleibt.147 Dies ndert nichts daran,

dass direkte Demokratie den politischen Proze und seine normativ-kulturelle

Einbettung prozedural und materiell in erheblicher Weise148 verndert. In welcher

Weise, darauf gibt es bisher aber noch keine allgemeingltigen Antworten. Inspi-

riert vom Beispiel der Schweiz vermuten die meisten Autoren, dass eine intensive

Anwendung von Instrumenten direkter Demokratie politische Systeme in Rich-

tung Konsensdemokratie verndert.149

3.3 Direkte Demokratie in der VerfassungslehreDen Beginn einer differenzierten und der Realitt moderner politischer Systeme

angepassten Auseinandersetzung mit dem Phnomen direkter Demokratie markie-

ren die Verfassungslehren des frhen 20. Jahrhunderts. Direkte Demokratie wird

zwar immer noch als fremdes und strukturwidriges Element reprsentativ-demo-

kratischer Systeme begriffen, sie findet ihren Platz in den Verfassungslehren aber

schon allein wegen der realen politischen Entwicklung. Im Zuge der zweiten Wel-

le der Demokratisierung nach dem Ersten Weltkrieg fanden nicht nur zahlreiche

ad-hoc-Volksabstimmungen in Territorialfragen statt, Volksabstimmungen und

Volksbegehren wurden auch prominent in den neuen Verfassungen verankert.

3.3.1 Kelsen und Schmitt: Direkte Demokratie als Konfliktlser

Somit verwundert es nicht, dass sich in der Frage der direkten Demokratie auch

die beiden groen Gegenspieler der verfassungsrechtlichen Debatte in der Zwi-

145 Luthardt (1988), S. 50146 Waschkuhn (1998), S. 511147 Luthardt (1994), S. 161, vgl. auch Cerar (1997), S. 114. Wie Budge (1996), S. 96 betont, werden

selbst in Lndern mit stark entwickelter direkter Demokratie 90% der Gesetze ohne Beteili-gung des Volkes beschlossen.

148 Waschkuhn (1998), S. 508149 Mckli (1994), S. 281 meint sogar, dass direkte Demokratie eine Mehrheitsdemokratie fast

unmglich macht. Vgl. auch Tschannen (1995), S. 16

29

schenkriegszeit, Hans Kelsen und Carl Schmitt, einig sind. Die Feststellung, dass

ein rein auf direktdemokratischen Entscheidungen basierendes politisches System

nicht mglich ist150, hindert die beiden Verfassungsrechtler nicht daran, Instru-

mente direkter Demokratie grundstzlich mit dem parlamentarischen System als

vereinbar anzusehen.

So schreibt Kelsen, dass es mglich ist, das Volk an der Gesetzgebung in einem

hheren Mae zu beteiligen, als dies in dem System des Parlamentarismus be-

schrnkt bleibt und dass das Institut des Referendums auch bei grundstzlicher

Aufrechterhaltung des parlamentarischen Prinzips einer Weiterentwicklung fhig

und bedrftig ist.151 Bewhrt habe sich in diesem Zusammenhang vor allem die

Einschaltung des Volkes als Konfliktlser zwischen den beiden Kammern des Par-

laments bzw. auf Antrag des Staatsoberhaupts oder einer qualifizierten Minoritt

des Parlaments.152

Eingehender mit dem Phnomen direkter Demokratie befasst sich der oft als Apo-

loget der beginnenden Nazi-Diktatur angesehene153 deutsche Jurist Carl Schmitt in

seiner Verfassungslehre. Er streicht hervor, dass das Volk zwa