titolo v e autonomia scolastica roma 14_11_101 emanuele barbieri - titolo v e autonomia scolastica

Titolo VCompetenze dello Stato,

delle Regioni e degli Enti locali Autonomia scolastica

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Roma 14_11_10 1Emanuele Barbieri - Titolo V e autonomia scolastica

Cronistoria di una riforma incompiuta• legge 59/97 • d.l.vo 112/98 • d.P.R 275/99 • d.l.vo 300/99 • legge cost. 3/2001• Contenzioso Stato-Regioni• Sentenze della Corte costituzionale • Federalismo fiscale – legge 42/09

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Confronto Stato-Regioni per l’esercizio delle competenze previste dal Tit. V

• 12 luglio 2006 - Documento delle Regioni per dare attuazione al titolo V della Costituzione sui temi dell’istruzione e della formazione.

• Luglio 2007 – tavolo tecnico della Conferenza Unificata per la piena attuazione del tit. V

• Maggio 2009 - bozza di accordo “concernente finalità tempi e modalità di attuazione del Titolo V per quanto attiene alla materia di istruzione”

• Luglio 2010 adeguamento della “bozza di accordo”

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Il rovesciamento del centralismoLegge 15 marzo 1997 n. 59 Art. 1. 1. …..

2. Sono conferite alle regioni e agli enti locali, ….., tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici. 3. Sono esclusi dall'applicazione dei commi 1 e 2 le funzioni e i compiti riconducibili alle seguenti materie: q) istruzione universitaria, ordinamenti scolastici, programmi scolastici, organizzazione generale dell'istruzione scolastica e stato giuridico del personale.


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Il rovesciamento del centralismoL’autonomia scolastica

Legge 15 marzo 1997 n. 59 Art. 21.

1. L'autonomia delle istituzioni scolastiche e degli istituti educativi si inserisce nel processo di realizzazione della autonomia e della riorganizzazione dell'intero sistema formativo.


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La riforma del Tit. V della Costituzione legge costituzionale n. 3 del 2001

L'articolo 114 della Costituzione (La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni) è sostituito dal seguente:Art. 114. - La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.

Art. 117. - La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.


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nelle materie dell’istruzione

dell’istruzione e della formazione professionale

ESCLUSIVA DELLO STATO

CONCORRENTE ESCLUSIVA DELLE REGIONI

-norme generali sull’istruzione; (art 117, c. 2 lett. n)

-istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche (art 117, c. 3)

l’ istruzione e la formazione professionale; (art 117, c. 4)

Roma 14_11_10 Emanuele Barbieri - Titolo V e autonomia scolastica

La potestà legislativa

livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; (art 117, c. 2 lett. m)

I principi fondamentali, riservati alla legislazione dello Stato. (art 117, c. 3)

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La potestà regolamentare

• allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salvo delega alle Regioni;

• alle Regioni in ogni altra materia;

• ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. T

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I problemi interpretativi• Le differenze rispetto al d.l.vo 112/98•Cosa sono le norme generali•Cosa sono i principi fondamentali•Quali sono i livelli essenziali delle prestazioni•L’oggetto della legislazione concorrente•Cosa si intende per istruzione e formazione professionale •Rapporto tra norme generali e regolamenti

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il lungo contenzioso tra Regioni e Stato

Principali sentenze della Corte costituzionale• n. 13 del 13 gennaio 2004• n. 34 del 26 gennaio 2005• n.120 del 25 marzo 2005• n. 279 del 15 luglio 2005 • n. 200 del 2 luglio 2009 • n. 213 del 14 luglio 2009

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La sentenza n. 13 del 2004Regione Emilia-Romagna vs Stato

“E' … implausibile che il legislatore costituzionale abbia voluto sottrarre funzioni già conferite nella forma di competenza delegata dall'art. 138 del decreto legislativo 112 del 1998". Ma per poter procedere alla distribuzione degli insegnanti alle scuole, riconosciuta dalla Corte come condizione per un’effettiva programmazione dell’offerta formativa, le singole Regioni si dovranno dotare “di una disciplina e di un apparato istituzionale idoneo a svolgere la funzione

di distribuire gli insegnanti tra le istituzioni scolastiche nel proprio ambito territoriale secondo i tempi e i modi

necessari ad evitare soluzioni di continuità del servizio, disagi agli alunni e al personale e carenze nel funzionamento delle istituzioni scolastiche.”

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La sentenza n. 34 del 2005 Su ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri avverso la legge della Regione Emilia-Romagna 30 giugno 2003, n. 12.

Ribadisce le competenze regionali in materia di «criteri per la definizione dell'organizzazione della rete scolastica, ivi compresi i parametri dimensionali delle istituzioni scolastiche»,

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La Sentenza 120 del 2005Presidente del CM vs Regione Toscana, legge 26 luglio 2002, n. 32

“Priva di fondamento è la denuncia di incostituzionalità delle norme fondata sull'assunto che in materia di istruzione le Regioni non potrebbero intervenire con la loro legislazione concorrente prima che siano definiti e concretamente operanti i principi fondamentali destinati ad orientare l'opera del legislatore regionale. In contrario, è sufficiente richiamare la giurisprudenza di questa Corte secondo cui, specie nella fase di transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze, la legislazione regionale concorrente dovrà svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque risultanti dalla legislazione statale in vigore, senza che l'assenza di nuovi principi possa o debba comportare la paralisi dell'attività del legislatore regionale (sentenze n. 353 del 2003 e n. 282 del 2002).


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La sentenza n. 279 del 2005 Su ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia, per illegittimità delle norme generali relative alla scuola dell'infanzia e al primo ciclo dell'istruzione.

Affronta il problema della identificazione del carattere "generale" di una norma. Il criterio di soluzione da adottare, perciò, deve essere individuato guardando alla ragione costituzionale che ha attribuito le norme generali alla competenza esclusiva dello Stato.

Sotto quest'ultimo aspetto, può dirsi che le norme generali in materia di istruzione sono quelle "sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell'ambito propriamente regionale"


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La sentenza n. 213/2009 Su ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri Sulla la legittimità costituzionale della legge n. 2/2008 della Provincia autonoma di Bolzano, relativamente alla normativa degli esami di Stato per l’accesso agli studi universitari ed all’alta formazione.Stabilisce che tali esami ricadono nella materia dell’istruzione in quanto concludono il percorso di istruzione secondaria superiore ed danno accesso ai successivi percorsi di istruzione superiore.



Prime considerazioni sulle sentenze

n. 13/2004 - le regioni sono sicuramente competenti sulle materie attribuite dal d.l.vo 112/98; per esercitare tali competenze devono dotarsi di norme e di apparati;n. 34/2005 – le regioni sono competenti in materia di dimensionamento; n.120/2005 - l'assenza di nuovi principi non può comportare la paralisi dell'attività del legislatore regionale; n.279/2005 – le norme generali sono quelle "sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell'ambito propriamente regionale”n. 213 /2009- gli esami conclusivi sono di competenza dello Stato

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Su ricorsi delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Toscana, Lazio, Puglia, Calabria, Campania, Basilicata, Sicilia e Abruzzo relativi alla legittimità costituzionali di numerose disposizioni contenute nell’articolo 64 del decreto-legge n. 112/2008, poi convertito dalla legge n. 133/2008.

Tale sentenza accoglie solo in parte le richieste delle Regioni (quelle relative al dimensionamento delle istituzione scolastiche)Le disposizioni di legge in tema di dimensionamento della rete scolastica:• non sono norme generali;• attengono ad un ambito materiale che deve ritenersi di spettanza regionale;• hanno una diretta ed immediata incidenza su situazioni strettamente legate alle varie realtà territoriali ed alle connesse esigenze socio-economiche di ciascun territorio, che ben possono e devono essere apprezzate, discrezionalmente, in sede regionale;• per esse non è esercitabile la potestà regolamentare statale.

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La sentenza 200/2009 - 1

La sentenza 200/2009 ha un’importanza decisiva per dipanare il complesso intreccio di competenze in materia di istruzione in quanto definisce un quadro organico di riferimento per le diverse competenze statali:• Norme generali sull’istruzione (art. 117 Cost., c. 2 lett. n)• Livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che

devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117 Cost., c. 2 lett. m)

• Principi fondamentali a cui si deve ispirare ispirare la legislazione concorrente (art. 117 Cost., c. 3)

• Regolamenti attuativi nelle materie di legislazione esclusiva (art. 117 Cost., c. 6)

• Ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali (art. 117 Cost., c. 2 lett. g)

• Ordinamento civile.. (art. 117 Cost., c. 2 lett. l) relativamente, in particolare, alla disciplina privatistica del rapporto di lavoro del personale della scuola

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Norme generali Non necessitano di ulteriori interventi legislativi a livello regionale e garantiscono il carattere unitario nazionale del sistema di istruzione.Sono deducibili dagli artt. 33 e 34 della Costituzione,dalla legislazione ordinaria. sono quelle sorrette da esigenze unitarie.

La potestà legislativa dello Stato non si limita alle norme generali.

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Norme generali sull'istruzione La sentenza richiama quanto già previsto dagli articoli 33 e 34 della Costituzione. …. “Sul punto deve, invero, rilevarsi come il legislatore costituzionale abbia inteso individuare già negli artt. 33 e 34 della Costituzione le caratteristiche basilari del sistema scolastico, relative”: a) alla istituzione di scuole per tutti gli ordini e gradi; b) al diritto di enti e privati di istituire scuole e istituti di educazione, senza oneri per lo Stato; c) alla parità tra scuole statali e non statali sotto gli aspetti della loro piena libertà e dell'uguale trattamento degli alunni; d) alla necessità di un esame di Stato per l'ammissione ai vari ordini e gradi di scuola o per la conclusione di essi; e) all'apertura delle scuola a tutti; f) alla obbligatorietà e gratuità dell'istruzione inferiore; g) al diritto degli alunni capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, di raggiungere i gradi più alti degli studi; h) alla necessità di rendere effettivo quest'ultimo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie e altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso.

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Ulteriori materie riconducibili alla categoria norme generali vengono individuate nei contenuti della legge 53/2003. Per necessità di sintesi, si richiamano, in particolare: • definizione generale e complessiva del sistema educativo di

istruzione e formazione • le finalità ed articolazioni cicliche del sistema educativo; • regolazione accesso al sistema e diritto-dovere alla sua fruizione; • i piani di studio e programmi dei vari cicli e delle articolazioni

interne;. prove di passaggio ai diversi cicli;• gli standard minimi formativi, richiesti per la spendibilità

nazionale dei titoli professionali; • i “percorsi” tra istruzione e formazione; • la valutazione periodica degli apprendimenti e del comportamento

degli studenti, da parte degli insegnanti;• i principi della valutazione complessiva del sistema;• l’alternanza scuola-lavoro • i principi di formazione degli insegnanti.

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La sentenza 200/2009 -5

La medesima sentenza aggiunge: “inoltre, in via interpretativa, sono, in linea di principio, considerate norme generali sull'istruzione anche” • quelle sull'autonomia funzionale delle istituzioni

scolastiche (art. 21, legge 59/97) ;

• quelle sull'assetto degli organi collegiali territoriali della scuola (d.l.vo 233/99 attuativo art. art. 21, legge 59/97);

• quelle sulla parità scolastica e sul diritto allo studio e all'istruzione (legge 62/200);

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La sentenza 200/2009 -6

Dopo l’ elencazione, una prima conclusione utile anche per la valutazione di altre norme : “Il complesso delle suindicate fonti legislative rappresenta, per la sua valenza sistematica volta a definire espressamente l'ambito materiale di intervento esclusivo dello Stato, un significativo termine di riferimento per valutare se nuove disposizioni, contenute in altre leggi, possano essere qualificate allo stesso modo.” Rimanda, inoltre, alla sentenza n. 279 del 2005, «le norme generali in materia di istruzione sono quelle sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell'ambito propriamente regionale”.La Corte ha, quindi, fornito un elenco di materie e indicato criteri per stabilire quali interventi legislativi siano classificabili come “norme generali sull’istruzione”

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Potestà regolamentare dello Stato La sentenza aggiunge “che le disposizioni contenenti norme generali sull'istruzione possono legittimamente prevedere l'emanazione di regolamenti statali proprio perché adottati nell'ambito di una competenza legislativa esclusiva dello Stato.”

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Principi fondamentali

I principi fondamentali, anch’essi di competenza esclusiva dello

Stato, si distinguono dalle norme generali in quanto i primi “fissano criteri, obiettivi, direttive o discipline, finalizzate ad assicurare la esistenza di elementi di base comuni sul territorio nazionale in ordine alle modalità di fruizione del servizio dell'istruzione, ma da un lato, non sono riconducibili a quella struttura essenziale del sistema d'istruzione che caratterizza le norme generali sull'istruzione, dall'altro, necessitano, per la loro attuazione (e non già per la loro semplice esecuzione) dell'intervento del legislatore regionale il quale deve conformare la sua azione all'osservanza dei principi fondamentali stessi.”

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Ulteriori titoli di legittimazione dello Stato

Ulteriori titoli di legittimazione dello Stato a dettare norme in materia possono, inoltre, essere rinvenuti nella competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettere g) (ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali); lettera l) in materia di ordinamento civile relativamente, in particolare, alla disciplina privatistica del rapporto di lavoro del personale della scuola.

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Livelli essenziali delle prestazioniLo Stato ha competenza legislativa esclusiva anche nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio nazionale.Non vi è dubbio che tra i suddetti “diritti civili e sociali” rientrano anche quelli connessi al sistema dell'istruzione, con riferimento ai quali deve essere garantito un adeguato livello di fruizione delle prestazioni formative sulla base di standard uniformi applicabili sull'intero territorio nazionale; ferma comunque la possibilità delle singole Regioni, nell'ambito della loro competenza concorrente in materia, di migliorare i suddetti livelli di prestazioni e, dunque, il contenuto dell'offerta formativa, adeguandola, in particolare, alle esigenze locali.

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La sentenza 200/2009 – 11

Istruzione e formazione professionale

Legge 40 2007 Art. 13. Disposizioni urgenti in materia di istruzione tecnico-professionale e di valorizzazione dell'autonomia scolastica. ……………..

1. Fanno parte del sistema dell'istruzione secondaria superiore di cui al decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226, e successive modificazioni, i licei, gli istituti tecnici e gli istituti professionali di cui all'articolo 191, comma 2, del testo unico di cui al decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, tutti finalizzati al conseguimento di un diploma di istruzione secondaria superiore.

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