titulo: organización de un departamento de investigaciones … · para ello dividimos el trabajo...
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TITULO: Organización de un Departamento de
Investigaciones Especiales como nexo articulador
de las relaciones entre las EFS y los Organismos
Constitucionales del Poder Judicial
SEUDONIMO: Picasso
PAIS: República Oriental del Uruguay
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I N D I C E
Pág.
RESUMEN EJECUTIVO 2
Organización de un Departamento de Investigaciones
Especiales como nexo articulador de las relaciones entre
las EFS y los Organismos Constitucionales del Poder Judicial 5
Parte 1 - Definición del Problema 5
Parte 2 - Objetivo e Hipótesis de Trabajo 9
Parte 3 - Metodología de investigación utilizada 10
Parte 4 - Resultados obtenidos. Propuesta. Aplicación
en el Campo Gubernamental 19
Parte 5 – Propuesta 20
Detalle de la Propuesta 20
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RESUMEN EJECUTIVO
Planteado el tema "Mecanismos de colaboración de las EFS con
Organismos Constitucionales del Sistema Judicial para una efectiva Lucha
contra la Corrupción", se ha tomado como opción, para el desarrollo de
este trabajo, formular una propuesta para que, en la organización de las
EFS, se defina y desarrolle un sector especializado en la investigación de
los casos de fraude y corrupción.
A este sector especializado, a los efectos de este trabajo, le hemos
dado la denominación genérica y arbitraria de "Departamento de
Investigaciones Especiales".
Los conceptos de este Departamento son esencialmente los
siguientes:
1) Recopilar información (de las actuaciones de auditoría
habituales de las EFS o pública en general) sobre casos en
los cuales se presume que se pueden haber cometido actos
de fraude o de corrupción en general.
2) Capacitar y desarrollar tareas de auditoría ampliada sobre
las situaciones mencionadas en (1) a los efectos de obtener
elementos objetivos (evidencia) que, previamente definidos
en su forma y características, resulten relevantes e idóneos
para configurar, en primera instancia, que se está en
presencia de potenciales actos de fraude y corrupción. Esta
tarea de capacitación y coordinación se hace conjuntamente
con los Órganos Técnicos del Sistema Judicial.
3) Producir los informes que, sobre la base de lo expresado en
(2), se trasladarán a los Órganos del Poder Judicial para
que, en el ámbito de su competencia y en el uso de sus
facultades específicas, puedan profundizar y extender las
indagaciones a los efectos de descartar las evidencias
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preliminares presentadas por las EFS y determinar si se han
cometido actos de fraude con las consecuencias que
correspondan.
El objetivo es, por tanto, definir como MECANISMO de
colaboración entre las EFS y el Poder Judicial un sector técnico
especializado que denominamos "DEPARTAMENTO DE
INVESTIGACIONES ESPECIALES".
Para ello dividimos el trabajo en cinco partes a los efectos de
fundamentar y conducir al lector, en una forma que pretendemos sea
ordenada y lógica, a la propuesta planteada. Las partes son:
Parte 1 - Definición del Problema. Enfoca en líneas generales la
forma como se ha debatido el tema de la corrupción y define
los problemas que este trabajo se propone resolver.
Parte 2 - Objetivos. Hipótesis de Trabajo. Anticipa la necesidad de
establecer un sector articulador de las competencias de las
EFS con los Órganos del Poder Judicial.
Parte 3 - Metodología de Investigación. Describe la metodología
empleada consistente en relevar y examinar la experiencia
de las EFS. Incluye además:
• una breve síntesis evolutiva de las EFS
• una descripción de las posibles formas de
actuación de las EFS ante casos de corrupción.
Parte 4 - Resultados Obtenidos - Propuesta. Concluye, sobre la
base de las tres primeras partes, en la necesidad de
proponer una fórmula organizativa, simple, práctica y
operativa de articulación entre las EFS y los Órganos del
Poder Judicial.
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Parte 5 - Propuesta. Describre brevemente las líneas generales de
organización, funcionamiento y relacionamiento del
Departamento de Investigaciones Especiales.
Finalmente, corresponde expresar que este trabajo de
ninguna forma se propone agotar el tema planteado. Simplemente se
procura iniciar la discusión para definir un mecanismo de colaboración,
esbozar sus características generales, orientar acerca de sus funciones y
objetivos y plantear su función básica que es articular el esfuerzo
interinstitucional necesario para enfrentar los actos de fraude y corrupción.
Consecuentemente, la validez de este trabajo puede radicar
en que, a partir del mismo y sobre esta línea de pensamiento, sea posible
desarrollar, corregir y perfeccionar los planteos que se consideren de
utilidad.
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Organización de un Departamento de Investigaciones
Especiales como nexo articulador de las relaciones entre
las EFS y los Organismos Constitucionales del Poder
Judicial
Parte 1 - Definición del Problema
El tema de investigación propuesto forma parte de una
problemática debatida en reiteradas ocasiones.
Desde los más diversos ámbitos y en particular desde las
Organizaciones regionales que agrupan a las EFS (como la OLACEFS) y
la propia INTOSAI se ha discutido la forma de prevenir, detectar y
combatir el fraude y la corrupción en la administración pública.
El intercambio de información, el conocimiento de las experiencias
recíprocas y la discusión de los más diversos aspectos vinculados a la
corrupción en general y a la corrupción administrativa en particular ha
pautado el tratamiento del tema en los últimos años.
Los acuerdos del XVI INTOSAI (Montevideo, 1998) sobre el Tema
"Prevención y detección del fraude y la corrupción", resultado del debate
desarrollado por las EFS, abarcan desde aspectos éticos y filosóficos,
pasando por recomendaciones de alcance general en materia de auditoría
y administración del personal, hasta asuntos que, si bien son importantes,
no resultan determinantes para aportar en la solución de los problemas
del fraude y la corrupción.
Hace más de dos décadas la ex-ILACIF en su publicación oficial se
refería al tema de la corrupción citando la sentencia del poeta Alexander
S. Pope:
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"La corrupción, vista tan frecuentemente, resulta familiar por su
cara, al principio la soportamos, luego la aceptamos y, finalmente,
caemos en sus brazos".
Si se hace una lectura y examen de lo que se ha escrito, se ha
debatido y se ha resuelto por parte de las EFS en los últimos años se
puede concluir que se ha logrado caracterizar el problema de la
corrupción, se han definido líneas de acción de carácter general y se ha
puesto de manifiesto la necesidad de promover niveles éticos elevados y
crear códigos de ética para el servicio público.
Sin embargo, en términos operativos y en forma específica, frente
al problema del fraude y la corrupción, no se han planteado cursos de
acción prácticos y concretos.
Al mismo tiempo, tal vez por la diferente situación institucional de
las EFS en sus respectivos países, no se ha logrado más que definiciones
generales acerca del rol de las EFS frente a la corrupción administrativa.
Se reconoce y acepta como hipótesis básica de trabajo que no
recae exclusivamente sobre las EFS la tarea de combatir la corrupción
administrativa. Por el contrario, la coordinación y colaboración de las
entidades estatales, en el marco de su especialización y ámbito de
competencia, deben asumir la tarea colectiva de asegurar la normalidad
de la administración pública.
Se requiere, por tanto, un trabajo coordinado,
interinstitucional, con objetivos, particulares y generales
perfectamente definidos y, lo que es fundamental, se requiere un
trabajo organizado.
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Desde el punto de vista de las EFS, insertarse en la tarea colectiva
que el Estado debe emprender para prevenir, detectar y sancionar los
actos de corrupción supone plantearse dos problemas que anticipan los
objetivos de este trabajo. Ellos son:
Problema 1 - Definir los procedimientos necesarios para reunir la
evidencia suficiente que permita presumir o determinar cuáles son
aquellos actos de la administración que, siendo o no actos irregulares,
puedan configurar actos de corrupción.
Problema 2 - Definir las formas de organización necesarias tanto
para reconocer los fenómenos de corrupción como para dar forma y
canalizar la información a las entidades estatales competentes en el
juzgamiento y sanción de los delitos contra la Hacienda Pública.
Síntesis de los problemas planteados
Concretando lo planteado en esta primera parte, las EFS tienen
planteado como primer problema el ampliar el alcance de su tarea de
fiscalización hasta el punto de obtener evidencia que permita
presumir que, en el curso de la administración de fondos públicos,
se han cometido actos que trascienden la simple irregularidad
administrativa y cuya investigación por parte de entidades
especializadas (Órganos Constitucionales del Sistema Judicial)
pudieran culminar en la determinación de actividades delictivas,
pasibles de sanción penal.
En este trabajo se hará mención, como si se tratara de sinónimos, a
los términos de fraude y de corrupción, por cuanto, si bien son conceptos
diferentes, pueden ser empleados de manera indistinta a los fines de este
trabajo.
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No obstante, vale precisar la diferencia entre ambos términos
dado que el concepto de “fraude” es esencialmente de carácter legal en
tanto que el de “corrupción” es un concepto mas amplio que refiere a
aspectos más generales vinculados a al conducta de las personas.
Según INTOSAI, “el FRAUDE constituye un concepto legal que
representa una manifestación especifica de la corrupción cuyos
elementos son comprendidos por la mayoría de los sistemas legales del
mundo” y “el concepto de CORRUPCION se refiere a una gama mucho
mas amplia de conductas que se manifiestan en forma diferente en las
distintas partes del mundo, reflejando la influencia de los fenómenos
culturales y morales de cada sociedad y de cada gobierno”.
La consideración de este problema genera el segundo
problema y es que las EFS deben definir una forma de organización
acorde, idónea, para dar curso a la solución del primer problema.
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Parte 2 - Objetivo e Hipótesis de Trabajo
El objetivo de este trabajo apunta a formular, a definir, elementos
prácticos, operativos y concretos que permitan a las EFS comenzar a
colaborar en la tarea interinstitucional de prevenir, identificar y combatir
los actos de corrupción administrativa, en particular en este caso, en
relación directa con los Órganos del Poder Judicial.
Se parte de la base de que la coordinación y colaboración de
actividades se da en el marco de un sistema de separación clásica de
poderes (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial) y en el cual
las EFS tienen un grado de autonomía técnica y funcional que asegura su
independencia frente a cada uno de ellos.
Por consiguiente el objetivo de este trabajo es:
- Definir dentro de la organización de las EFS un sector que cumpla
con los objetivos de identificar posibles actos de corrupción.
- Establecer su ubicación en la organización, dependencia
jerárquica, funciones y características del personal.
- Determinar los asuntos sobre los que debe actuar, la oportunidad,
los objetivos de su trabajo, los procedimientos y técnicas que
aplicará, los informes que deberá producir y la oportunidad en la
que debe suministrar la información.
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Parte 3 - Metodología de investigación utilizada
La metodología de investigación utilizada, ha estado en función del
objetivo y propuesta final de este trabajo. No se dispone, salvo casos
aislados y con información fragmentada e incompleta, de ejemplos de
actos de corrupción identificados por las EFS que hayan sido puestos en
conocimiento de los Órganos Judiciales y, a partir de los cuales, estos
organismos hayan proseguido sus actuaciones en forma especializada,
hayan podido comprobar la existencia de delitos penales y dictado las
sentencias correspondientes.
No hay una divulgación e información de carácter general (en todos
los países y en distintos casos) acerca de actos de corrupción
investigados, probados y sancionados.
En consecuencia, de situaciones concretas de combate efectivo a
la corrupción (hasta ahora muy escasas y poco representativas) no ha
sido posible extraer elementos que aporten a sustentar una metodología
de investigación.
Este trabajo se basa entonces en un examen de la evolución
administrativa de las EFS en el tiempo y de los cambios que ha debido
enfrentar la fiscalización por la propia evolución del sector público. Al
mismo tiempo se han examinado documentos (ponencias, respuesta a
encuestas, artículos en general) elaborados por las EFS en diferentes
instancias, en particular a partir de los debates promovidos por la
INTOSAI y las organizaciones regionales que la integran.
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Síntesis de la Metodología Empleada
La metodología empleada, expresada en términos muy
simples, atiende la línea de evolución de nuestras EFS; agrega los
componentes organizativos y la adaptación de los procedimientos
necesaria para articular sus tareas de fiscalización con las
competencias asignadas a los Órganos del Poder Judicial. Para
esto, se ha examinado no sólo la evolución histórica de las EFS sino
además su estructura administrativa, sus competencias, sus
funciones, su inserción en los respectivos aparatos estatales, su
vinculación con los órganos del Sistema Judicial y artículos,
documentos y ponencias de las EFS en reuniones de OLACEFS e
INTOSAI donde se debatió el tema de la corrupción administrativa.
A los efectos de fundar las propuestas, que se expondrán en las
siguientes partes de este trabajo, es necesario hacer una breve reseña de
la evolución de las EFS, la cual determina los cambios que se han
producido en su organización de acuerdo a los desafíos que se les han
ido planteando y que explican las transformaciones que serán necesarias
para alcanzar los objetivos de este trabajo.
3.1 - Algunos Antecedentes Históricos y Administrativos de las
EFS. Evolución
En territorio americano, desde la conquista, los españoles
trasladaron, casi sin diferencias, las instituciones de gobierno que
habían sido creadas en la península ibérica. En particular designaron
funcionarios encargados de administrar, recaudar e invertir los fondos
públicos (llamados Contadores Mayores de Hacienda) y otros
facultados para exigir rendiciones de cuenta y formular observaciones
sobre ellas (llamados Contadores de Cuentas).
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Pronto se evolucionó hacia formas mas extensas y
complejas y es así que en América se llamaron "Contadurías y
Tribunales Mayores de Cuentas" a las instituciones cuya creación
ordenó en primer término el rey Felipe III en 1605.
La primera institución de este tipo fue el Tribunal Mayor y
Audiencia Real de Cuentas del Perú (año de 1607) junto con el de
Santa Fe (Virreinato de Granada) y México. Siguen en el Siglo XVIII
instituciones similares en Buenos Aires, Chile y la actual Venezuela.
Estas instituciones se consolidaron al punto que, luego del
proceso emancipador no se cuestionó la necesidad de mantenerlas,
de sostener sus fines y hacerlas parte integrante del nuevo sistema
republicano de gobierno.
Sus funciones esenciales son las mismas que actualmente
tienen salvo por los lógicos cambios que imponen las nuevas
realidades económicas y financieras; los cambios en las funciones
del Estado; los avances tecnológicos y la evolución de la ciencia
administrativa.
En este punto vale recordar que, pese a los cambios
operados desde la conquista y la independencia hasta nuestros días,
ya en los albores de la vida republicana de nuestros países, el flagelo
de la corrupción estaba presente y requería acciones correctivas .
La corrupción, problema que hoy nos ocupa y nos preocupa,
empezó con nuestra vida independiente y seguramente era ya en ese
entonces un grave problema al punto que, en 1824 (en pleno
congreso de Panamá), Simón Bolívar se ve obligado a expedir el
conocido decreto que expresaba que:
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"queda sujeto a la pena capital todo funcionario público, a quien
se le convenciere en juicio sumario de haber malversado o
tomado para sí fondos públicos de diez pesos arriba..."
La evolución de las EFS en el plano de la fiscalización ha
sido ininterrumpida y acompasada con los cambios en el rol del
Estado. Pero vinculado directamente con las prácticas de corrupción,
y entrando directamente en el tema, uno de los puntos más
complejos y en el que se presentan mayores diferencias entre las
EFS es el relativo a las potestades sancionadoras de estas
instituciones.
Sobre ese punto se han adoptado diversos modelos y en
general todas las EFS tienen facultades, mayores o menores, de
sancionar funcionarios o agentes del Estado que incurren en actos ya
sea de obstaculización de la función fiscalizadora de las EFS, en el
incumplimiento de sus funciones o que transgreden normas legales o
reglamentarias.
En algunas legislaciones existen o han existido normas que
facultan a las EFS a "ordenar la prisión de los responsables" de
ciertas faltas administrativas. (por ejemplo este es el caso de la
legislación brasileña).
En cualquier caso, no se ha comprobado en la organización,
funciones y potestades de las EFS que dispongan de elementos y se
encuentren capacitadas, con carácter general, de ejercer la
fiscalización de la Hacienda Pública, más allá de los límites que le
permiten sólo examinar probables irregularidades administrativas.
Para las EFS, comprobar que dichas irregularidades son
conscientes, premeditadas y orientadas a desviar el uso de los
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fondos públicos hacia objetivos particulares ilegítimos,
configurando actos de fraude y corrupción pasibles de ser
examinados por Organismos del Poder Judicial, es un ámbito
de actuación que aparece confuso e indefinido.
De la información examinada acerca de la experiencia de las
EFS ante posibles actos de fraude, se han podido identificar distintas
formas de actuación. La INTOSAI, luego de una extensa
investigación, ha caracterizado tres formas posibles de actuación
concreta de las EFS ante casos de corrupción:
3.2 - Posibles formas de actuación ante casos de corrupción.
(A) Las EFS comunican a los organismos judiciales los
actos de corrupción bajo sospecha. En estos casos, la carencia
de personal capacitado en la investigación de actos
fraudulentos es la razón principal por la cual las EFS descargan
dicha tarea en los servicios técnicos especializados de la
justicia. Este procedimiento puede dar lugar a que situaciones
aparentemente delictivas en realidad no lo sean y,
consecuentemente, se traslade un trabajo innecesario a los
órganos judiciales.
(B) En el otro extremo posible de actuación, y en
situaciones casi teóricas, las EFS desarrollan una investigación
completa a los efectos de confirmar que se han cometido actos
de fraude. Para que este curso de acción sea posible y exitoso,
las EFS deberían contar no sólo con autoridad suficiente para
desarrollar investigaciones mas allá de las habituales, sino,
además, contar con personal con los conocimientos, el
entrenamiento técnico y la organización necesaria para concluir
en forma autónoma que se han cometido actos delictivos.
(C) En un plano intermedio con relación a los cursos de
acción descriptos anteriormente, las EFS desarrollan trabajos
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especiales de auditoria a los efectos de identificar y confirmar
actos fraudulentos, dando participación a los organismos
judiciales una vez que han reunido evidencia suficiente como
para que en ese ámbito sea posible proseguir y profundizar la
investigación. Esto supone dotar a las EFS de un sector
especializado y de formas de comunicación internas (hacia el
interior de la EFS) y externas (hacia los órganos judiciales).
Estas comunicaciones, esta organización, además de asegurar
la efectividad del trabajo, debe preservar la necesaria
confidencialidad de las investigaciones de modo que, entre
otras cosas, evite que las indagaciones sean entorpecidas y
que pueda sustraerse (ocultarse) posible evidencia de
importancia.
Identificadas estas tres formas generales y teóricas de actuación
parece lógico y es necesario preguntarse lo siguiente: ¿están las EFS
preparadas en su organización, en sus procedimientos y en los objetivos
que persiguen, para identificar situaciones de fraude y corrupción?
De la información disponible la respuesta a esta pregunta es
negativa. Una breve descripción de la forma de actuación típica de las
EFS y del alcance de sus tareas de auditoría nos permitirá fundar esta
afirmación.
La evolución de las EFS en los últimos años ha ido de la mano de
los desarrollos profesionales de la auditoría y de la profesión del auditor.
La fiscalización de los procesos de administración, registración
contable y exposición de fondos los públicos se apoya en la ejecución de
auditorías de regularidad y, en forma incipiente, en la ejecución de
auditorías integrales.
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Obviamente, el fin de los trabajos de auditoría no es la
determinación de fraudes o de actos delictivos, aunque detectar un acto
de corrupción puede ocasionalmente ser un subproducto del trabajo del
auditor.
Esto es así porque, normalmente, la auditoria supone un interés
coincidente entre auditor y auditado que consiste en informar sobre la
situación financiera de la entidad auditada y también determinar la
oportunidad y conveniencia de formular recomendaciones para mejorar su
gestión. La auditoría es una actividad profesional de tono constructivo,
que procura el mejoramiento de la gestión y así es entendido y reconocido
tanto por el auditor como por el auditado.
No obstante, cuando en una organización se inserta un sector
(funcionario o funcionarios) con el objetivo de desarrollar una acción
coordinada y clandestina, orientada a satisfacer intereses ilegítimos,
antagónicos con los intereses de la organización y al margen de los
procedimientos administrativos y de las normas legales, nos
encontramos que, por esas circunstancias, la comunidad de los
intereses entre auditor y el auditado puede ser alterada hasta el
punto de no coincidir. En estos casos, en la entidad auditada, en
donde se verifican en mayor o menor medida actos de corrupción, el
auditor, con los métodos habituales, no puede conseguir resultados
satisfactorios.
En otras palabras, la auditoría funciona si el auditado acepta y
desea ser auditado. Lo primero que hará alguien que incurra en actos
fraudulentos será entorpecer los trabajos normales de auditoría.
Consecuentemente, en estos casos los trabajos normales de
auditoría no son efectivos. Deberán extenderse y desarrollarse trabajos
especiales de auditoría y para ello se necesitan dos cosas:
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Una organización especializada
Procedimientos especiales de fiscalización.
De la información que se tuvo a disposición en este trabajo, no se
han identificado ejemplos satisfactorios de organización y relacionamiento
entre las EFS y los Órganos del Sistema Judicial que aseguren un
mecanismo fluido de colaboración para combatir la corrupción pública. La
excepción podría ser la existencia en la GAO (General Accounting Office
de los Estados Unidos de América) de una Oficina de Investigaciones
Especiales (Office of Special Investigations) cuyo cometido es determinar
la posible existencia de delitos contra el Estado en los casos que los
servicios normales de auditoría comprueban irregularidades que hagan
presumir actos de corrupción. En tal caso esta oficina debe recabar las
pruebas necesarias para continuar las actuaciones en otras entidades
estatales. Se trata de una extensión de los trabajos de auditoría asimilable
a lo que en los ámbitos académicos se denomina como "auditoría
forense".
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Esta práctica no resulta habitual en la generalidad de las EFS de la
OLACEFS y en el caso de la GAO, a los efectos de este trabajo, no se ha
podido examinar en términos concretos la aplicación práctica de esta
experiencia. No obstante, el planteo teórico y los aspectos generales de la
organización adoptada por la GAO, han sido tomados en consideración
para conformar la propuesta que culmina este trabajo.
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Parte 4 - Resultados obtenidos - Propuesta - Aplicación en
el campo gubernamental.
En las tres partes anteriores de este trabajo se describieron y
comentaron brevemente algunos aspectos que han sido considerados
cuando las EFS examinaron el problema de la corrupción pública. El
resultado del estudio de lo que se ha debatido y de lo que se ha escrito
sobre el tema nos hace concluir que no se ha avanzado más allá de la
consideración de conceptos generales y con un alto grado de abstracción;
que en términos de procedimientos no se ha innovado en la enumeración
de procedimientos habituales de auditoría ni se los ha adaptado a la
consideración de los fenómenos del fraude y la corrupción; y que no se
han establecido con precisión formas de complementación y/o de
colaboración con los Organismos del Poder Judicial, especializados en
practicar investigaciones en materia penal y con competencia para
sancionar y condenar a quienes cometan delitos contra la Hacienda
Pública.
Por ello parece elemental hacer un planteo simple, pero al mismo
tiempo práctico, operativo y concreto sobre lo que se podría empezar a
hacer para identificar actos de fraude y aportar elementos para la
actuación de los Órganos del Poder Judicial.
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Parte 5 - Propuesta
La propuesta comprende modificaciones estructurales en la
organización de las EFS, el establecimiento de procedimientos e informes
especiales y el diseño de una coordinación con dependencias
especializadas de los Organismos Judiciales. El MECANISMO propuesto
tiene como elemento esencial dotar a las EFS de un sector especializado
que, a los efectos de este trabajo denominaremos Departamento de
Investigaciones Especiales, con la actividad especifica de:
articular el relacionamiento de las EFS con los Órganos del Poder
Judicial;
desarrollar tareas de auditoria ampliada de forma tal que los
hallazgos y evidencias de auditoria se extiendan hasta el punto que
puedan ser utilizados como parte de las indagaciones y obtención
de evidencia que competen a los Órganos del Poder judicial para
comprobar si efectivamente se han configurado actos de corrupción
susceptibles de sanción penal.
Detalle de la Propuesta
A) Creación de un Departamento de Investigaciones Especiales
Se propone la creación de un Departamento (Sector, Oficina) con
el cometido de investigar situaciones (actos administrativos,
transacciones, operaciones, contratos, etc.) que involucren la
administración de la Hacienda Pública sujeta a fiscalización de las EFS y
en las cuales se presuma puedan existir actos fraudulentos en perjuicio
del Estado.
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B) Cometido Específico
Este Departamento tendría por cometido, a partir de situaciones
habituales examinadas por la EFS o de informaciones obtenidas por
diversos medios, desarrollar tareas de investigación (de auditoría, pericias
técnicas, legales, etc.) a los efectos de reunir elementos suficientes como
para avalar y justificar la presentación (denuncia) del caso investigado
ante los Órganos de Justicia a los efectos y con el objetivo de posibilitar la
prosecución de las investigaciones por parte de los tribunales de justicia
competentes y determinar la existencia de actividades delictivas.
C) Ubicación Jerárquica y Composición de su Personal
El Departamento de Investigaciones Especiales será un
departamento de línea ubicado en dependencia directa de la autoridad
máxima de las EFS. Su actuación técnica no estará condicionada por
restricción de tipo alguna excepto las que limiten la actuación de la EFS
como tal y deberá considerar sus investigaciones sin interferencias ni
limitaciones.
El personal asignado a este Departamento deberá contemplar
como mínimo profesionales Contadores Públicos con título habilitante,
experiencia práctica en Auditoría y profesionales Abogados con título
habilitante y experiencia en Derecho Administrativo y Derecho Penal.
El Departamento deberá contar en forma permanente u ocasional
con funcionarios experimentados en las situaciones que se encuentren
bajo examen en cada caso y recurrir a personal especializado ajeno a la
EFS (de otras dependencias estatales no involucradas en el caso bajo
examen o contratados especialmente en el sector privado si así se
requiere).
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D) Métodos de trabajo - Fuentes de información
El Departamento de Investigaciones Especiales se relacionará y
desarrollará los trabajos con total independencia técnica. Esto implica que
deberá tener conocimiento de todos los asuntos que son tratados en la
EFS y tendrá la facultad de decidir los asuntos que investigará.
Deberá investigar también aquellos asuntos tratados por la EFS y
cuya autoridad máxima (Tribunal, Contralor General o Contador Mayor)
resuelva que debe ser investigado.
Las áreas de trabajo y fuentes de información deberían ser como
mínimo las siguientes:
D1) Examen de aspectos esenciales para identificar
situaciones de alto riesgo de corrupción.
Los aspectos que han sido reconocidos como esenciales
para identificar posibles áreas con alto riesgo de corrupción
son:
Sistemas de Información. La existencia de sistemas de
información que en forma regular presenten datos de
naturaleza económica y financiera, de cumplimiento de
normas y sobre resultados previstos y obtenidos es uno
de los elementos claves no sólo para prevenir la
corrupción sino además para alertar sobre la comisión de
actos fraudulentos.
La revisión de informes de auditoría (de entidades,
programas, proyectos) en sucesivos ejercicios
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permite identificar situaciones que, en la medida que
se reiteren y no sean corregidas por la
administración, pueden obedecer, más allá de las
debilidades de la gestión, a situaciones de
corrupción.
Sistema de Control Interno Administrativo Contable.
La Evaluación de los Sistemas de Control Interno es un
elemento ineludible en los trabajos habituales de
auditoría. Esta evaluación permite identificar las áreas
más vulnerables y con mayor riesgo ante actos de
corrupción.
En este caso la tarea de investigación debe
orientarse a las áreas donde en forma reiterada se ha
comprobado un mayor grado de debilidad y/o
situaciones no previstas. En este punto adquiere
singular importancia la consideración de las
comprobaciones y recomendaciones formuladas por
los auditores acerca del Sistema de Control Interno.
El curso de acción a seguir en este caso en la
investigación especial es concentrar la atención en las
áreas que, de acuerdo a los antecedentes, se
constituyen en una fuente potencial, continua y
significativa, para la comisión de fraudes. Las
recomendaciones reiteradas en sucesivos ejercicios
y no atendidas son generalmente un fuerte indicador
de posibles actos de corrupción. El objetivo debe
centrarse no sólo en las causas que ambientaron el acto
de corrupción sino además debe concluirse con
precisión en la forma y en los efectos del acto.
D2) Obtención de información sobre actos de fraude y
corrupción
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Los actos de corrupción pueden asumir las más diversas
formas. Pueden, en un extremo, ser actos aislados y personales,
pero en el extremo opuesto, tal vez el de más probable ocurrencia,
los actos de fraude pueden ser productos de verdaderas
organizaciones insertadas en lugares claves e interconectados de
las instituciones y programas, que hacen prácticamente imposible
detectar su accionar.
Aun las instituciones con adecuados sistemas de
control interno y sólidos sistemas de gestión financiera, no
tienen asegurada la invulnerabilidad ante actos organizados y
sistemáticos de corrupción. Cualquier organización puede ser
defraudada si dentro de ella se ha insertado un grupo
organizado que, en forma consciente, deliberada y con un alto
grado de profesionalidad, se propone cometer actos
fraudulentos.
En estas circunstancias las posibilidades de los trabajos
habituales de auditoría se ven fuertemente limitados.
Para estos casos en especial, y de acuerdo a las
recomendaciones del XVI INCOSAI, las EFS deberán estudiar
el establecimiento de un sistema para la recepción y
procesamiento de denuncias públicas sobre presuntas
irregularidades.
El establecimiento de un sistema de denuncias públicas que
aporte datos que permitan identificar actividades fraudulentas, debe
preservar el anonimato y asegurar la ausencia de todo tipo de
represalias. Al mismo tiempo, y tan importante como lo anterior, el
uso de la información anónima debe hacerse con un alto grado de
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confidencialidad y cuidado a los efectos de evitar cualquier perjuicio
a personas o instituciones involucradas en denuncias no
comprobadas o, incluso, malintencionadas.
Este mecanismo supone un delicado equilibrio y manejo de
la información por lo cual sólo debe ser canalizado y severamente
administrado por el Departamento de Investigaciones Especiales.
D 3) Definir y atender elementos indicadores de actos de
fraude y corrupción.
De la información disponible sobre la experiencia de las EFS
se puede inferir que, en todos los casos, no se presentan
dificultades en el campo teórico para identificar hallazgos de
auditoría a partir de la clásica contraposición de "condición" y
"criterios".
No obstante parece más difícil para las EFS identificar
indicadores de fraude, aunque en muchos casos los
indicadores de fraude están encubiertos en las "condiciones"
y "criterios" que examina el auditor en su trabajo habitual.
Se ha reconocido también por parte de las EFS que, en
muchos casos de fraude, se habían evidenciado hallazgos de
auditoría en los que los indicadores del fraude se encontraban
encubiertos. No obstante pese a ponerse de manifiesto los
hallazgos de auditoría, los indicadores de fraude no fueron
reconocidos, no fueron interpretados o fueron ignorados.
No es suficiente entonces contar con servicios de
auditoría tradicionales o auditores capacitados. Es necesario
contar con auditores preparados específicamente en casos de
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fraude y corrupción que puedan identificar, (descubrir,
reconocer, comprender) los elementos indicadores de un
posible caso de fraude y, a partir de ello, componer la
situación de corrupción que esos indicadores están poniendo
de manifiesto.
La definición, la identificación, de los indicadores de actos de
fraude es una tarea empírica y técnica a la vez
- empírica porque resulta del examen de un gran número de
situaciones irregulares o aparentemente legítimas,
que finalmente resultaron ser fraudulentas.
- técnica porque en el examen de este universo de situaciones,
el auditor debe apoyarse en su experiencia técnica, en
su criterio profesional y en un serio estudio de cada
una de las formas que asumen los actos de fraude
para reconocer sus indicadores comunes y
característicos.
Esta es seguramente la tarea más específica e indelegable del
Departamento de Investigaciones Especiales. Identificar, definir y
recopilar indicadores de actos de fraude, y tener una clara
percepción de los casos en los que se manifiestan y con los que se
relacionan, constituye el arsenal con que cuenta este Departamento
para cumplir su función específica.
Como punto de partida a un desarrollo más extenso y ordenado del
tema, la mayoría de las EFS que ha aportado su experiencia señalan
algunos indicadores característicos (comunes) a partir de los cuales se
pueden desarrollar investigaciones especiales. Ellos son:
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Operaciones donde ha quedado en evidencia la falta de
documentación suficiente, documentación alterada o no
original (por ej. fotocopiada).
Documentación dudosa por diferentes motivos:
- importes incorrectos o alterados
- ausencia de requisitos formales establecidos por las
normas legales.
- fechas de emisión, firmas o endosos incorrectos
- datos en la documentación que permitan inferir la
existencia de situaciones de incompatibilidad con las
operaciones realizadas (nombres, domicilios, empresas
conexas, relaciones familiares, etc.)
Registraciones contables insuficientemente justificadas,
saldos inmovilizados en sucesivos ejercicios, partidas
pendientes de liquidación o de rendición de cuenta.
Situaciones no habituales relativas al personal:
- traslados y movimientos de personal no debidamente
justificados.
- relacionamiento entre funcionarios y terceros vinculados
a la Institución (proveedores, clientes, empresas, otros
servicios públicos).
- enriquecimiento aparentemente injustificado. Alteración por parte de los jerarcas o funcionarios de los
procedimientos habituales establecidos en la organización
y/o no cumplimiento de algún requisito esencial de dichos
procedimientos.
La precedente enumeración es sólo indicativa de la forma que
pueden asumir los indicadores. Las actividades públicas son múltiples y lo
son también los tipos de fraude.
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Los indicadores son por tanto también múltiples pero, como lo
señala la INTOSAI, "La documentación faltante o alterada constituye
un indicador de fraude que es común a la mayoría de los casos dado
que casi todos los tipos de fraude incluyen la tergiversación de los
hechos o el ocultamiento de las actividades ilegales" y agrega:
"Por lo tanto, una vez que la EFS llega a una plena
comprensión de los indicadores generales de fraude, puede decidir
cuáles de ellos se deben buscar en casos específicos."
D4) Relacionamiento entre la EFS y los Órganos Técnicos del
Sistema Judicial
Como se ha señalado el Departamento de
Investigaciones Especiales es el MECANISMO que relaciona,
que vincula, las EFS y los Organismos del Sistema Judicial. En
su ámbito de competencia, este Departamento es el eslabón
que articula ambos Institutos y permite, a partir de la actuación
de las EFS dotar a los Órganos Judiciales de los elementos
básicos para cumplir su tarea específica.
En tanto el Departamento de Investigaciones Especiales
forma parte de las EFS, es una creación necesaria en su
estructura administrativa. Hemos dedicado las páginas
precedentes, y la mayor parte de este trabajo a describir sus
funciones y las características de su actuación. Esta descripción
es necesaria para comprender como este Departamento es el
MECANISMO articulador de la relación de las EFS con los Órganos
del Sistema Judicial.
A su vez los Sistemas Judiciales cuentan con institutos
cuya misión es investigar, obtener y examinar evidencia
relativa a las denuncias que se presentan. Estos institutos
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asumen diferentes formas y admiten diferentes
denominaciones (Fiscalías, Procuradores Generales, Institutos
Técnicos Forenses, etc.). En todos los casos estos institutos
son la contraparte lógica y natural del Departamento de
Investigaciones Especiales y el principal colaborador e
interlocutor de este Mecanismo de complementación de
funciones.
D 5) Formas de relacionamiento
El relacionamiento del Departamento de Investigaciones
Especiales con los servicios técnicos del Poder Judicial involucra
dos aspectos básicos: i) Capacitación, ii) Coordinación de
actividades.
i) Capacitación.- La mayoría de las EFS coinciden en afirmar que
los auditores por su actividad habitual, no cuentan con la
experiencia y el entrenamiento técnico suficiente y adecuado
para enfrentar prácticas fraudulentas.
A partir de una capacitación específica , un primer paso
práctico para formar auditores especializados en investigar el fraude
y la corrupción es generar un ámbito de cooperación con los
Institutos Especializados del Sistema Judicial. El diseño de un
programa de entrenamiento técnico conjunto permitirá a los
funcionarios técnicos de ambas Entidades:
- comprender el alcance de sus respectivas funciones,
- identificar las respectivas necesidades de información y
definir con precisión los puntos de contacto donde se
deberían encontrar y vincular las respectivas tareas.
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El Departamento de Investigaciones Especiales podría de esa
forma ajustar la información y conclusiones de la EFS a las necesidades
de sus colegas (contadores, auditores, abogados) que cumplan funciones
en los Institutos Técnico Forenses del Sistema Judicial.
ii) Coordinación
Se debe establecer un sistema de comunicación permanente bajo
la forma de cooperación técnica con dos objetivos básicos.
El primer objetivo de esta cooperación técnica de carácter
interinstitucional es determinar la diferencia desde el punto de vista legal,
entre una situación irregular y una situación fraudulenta.
Para cumplir este objetivo la cooperación técnica debería
materializarse en el establecimiento de normas, métodos y en la
formulación de formas de trabajo para que el auditor pueda
reconocer indicadores de fraude y a partir de ello desarrollar sus
conclusiones orientadas a descartar o presentar evidencias
preliminares que permitan denunciar e investigar judicialmente
potenciales actos de fraude y corrupción.
El segundo objetivo es definir los informes que debe producir el
Departamento de Investigaciones Especiales y destinados a los Órganos
del Sistema Judicial.
Los informes deben atender a los siguientes criterios:
- Confidencialidad. Los Informes deben preservar la
confidencialidad y las garantías que son inherentes a todo
proceso donde se indagan presuntos delitos (es necesario
recordar que en todos los casos se presume la inocencia hasta
que se demuestre lo contrario)
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- Contenido. El contenido de los informes debe guardar estricta
relación con el fin perseguido y que es el de aportar elementos
objetivos, previamente definidos en su forma y características,
que sean relevantes, idóneos, para configurar en primera
instancia que se está frente a potenciales actos de fraude y
corrupción. La tarea final corresponde a los Órganos del Poder
Judicial.
- Oportunidad. El momento en que debe informar a los Órganos
del Poder Judicial es aquel en el cual, a partir de una
permanente coordinación, se ha logrado caracterizar una
presunta situación de fraude y reunir un mínimo de elementos
(previamente definidos) para proseguir las actuaciones en el
ámbito judicial.
- Coordinación Permanente.- La evolución de cada uno de los
casos o situaciones denunciadas requiere un permanente
intercambio de información, una retroalimentación continua a
partir de las constataciones preliminares de la EFS. Por
consiguiente, el Departamento de Investigaciones Especiales
debe tener un grado de autonomía que le permita una
comunicación directa e irrestricta con los interlocutores en el
Poder Judicial en todos los casos que se entiendan necesarios.
- Divulgación Pública de los Resultados.- Concluidas las
investigaciones, y habiendo culminado las actuaciones del Poder
Judicial, si efectivamente se identificó y probó la comisión de
actos de fraude y corrupción, es conveniente, y así lo ha
recomendado la INTOSAI, divulgar los resultados obtenidos
haciendo conocer los hechos, sus causas y sus efectos, y al
mismo tiempo, identificando a los responsables.
El fin último de la instalación de mecanismos de cooperación
interinstitucional es cumplir una tarea que por si sola ninguna
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institución puede solucionar: prevenir, detectar y sancionar los actos de
fraude y corrupción.
Las EFS y los Órganos del Poder Judicial al divulgar el resultado de
su cooperación en el esclarecimiento de actos fraudulentos estarán no
sólo desalentando la comisión de esos actos sino además, y lo que es
más importante, infundiendo en el pueblo confianza y respeto por el
funcionamiento de las Instituciones que deben velar por la administración
de los fondos públicos.