Trasparenza e anticorruzione: cultura di legalità ed etica

Dott.ssa Michela Pilot

12-18 dicembre 2019

Corruzione

Comportamenti soggettivi impropri di un pubblicofunzionario che, al fine di curare un interesse proprio oun interesse particolare di terzi, assuma (o concorraall’adozione di) una decisione pubblica, deviando, incambio di un vantaggio (economico o meno), dai propridoveri d’ufficio, cioè dalla cura imparziale dell’interessepubblico affidatogli.

Ne consegue che la strategia amministrativa volta allaprevenzione della corruzione è pertanto più ampia earticolata e deve essere volta a individuare e attuareprocedure e misure organizzative agendo sui controlliamministrativi, sulla trasparenza, sulla deontologia esulla formazione del personale.

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CORRUZIONE

Nasce da una posizione di

DISPARITÀ

fra chi è voce dell’Amministrazione, ne esprime le determinazioni e i

CITTADINI

È un concetto ampio, comprende:

• Delitti contro la PA

• Malfunzionamento dell’Amministrazione

• Inquinamento dell’attività amministrativa

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Un cambio di paradigma culturale

• Dai principi amministrativi di

• EDUCAZIONE ed ETICA

EconomicitàEfficienzaEfficacia ADEMPIMENTO

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Vincere l’impermeabilità dei comportamenti

La COSCIENZA è un MUSCOLO: va allenato con disciplina come fossimo degli atleti

ETICA

EDUCAZIONE

LEGALITÀ

TRASPARENZA

RESPONSABILITÀ

Tu puoi FARE DI PIÙ - Ti è possibile FARE MEGLIO

Essere ONESTI è possibile ed è un’AVVENTURA STRAORDINARIA

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Costituzione della Repubblica Italiana

• Art. 54…I cittadini cui sono affidate funzioni pubblichehanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore,prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge.

• Art. 97…I pubblici uffici sono organizzati secondodisposizioni di legge, in modo che siano assicurati ilbuon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.

• Art. 98 I pubblici impiegati sono al servizio esclusivodella Nazione.

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Il ruolo del dipendente pubblico

• Diffusione di valori positivi

• Senso di appartenenza alle istituzioni

• Etica individuale

• Correttezza

• Imparzialità

Avere l’ambizioso compito di rispondere ai cittadini e non alla macchina statale (F. Patroni Griffi)

Responsibility of Ministers in accordance with the public will(Antica massima britannica recuperata nel XVII secolo)

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Percezione pubblicaIn base all’Indice di Percezione della Corruzione del 2017 di TransparencyInternational che misura la percezione della corruzione nel settore pubblicoe nella politica, l’Italia ha migliorato la propria posizione, arrivando al 54°posto nel mondo su 180 Paesi analizzati (60° nel 2016, 61° nel 2015; 69°nel 2014 e nel 2013; 72° nel 2012), con un punteggio di 50 su 100.

Nelle prime posizioni dell’Indice di Percezione, a guidare la classifica deiPaesi virtuosi, si trovano Nuova Zelanda e Danimarca.

«…Non sempre un elevato numero di reati segnalati è un dato negativo perché potrebbesignificare che in quel Paese i controlli funzionano efficacemente» (Siim Kallas, giàCommissario europeo per gli Affari amministrativi, gli Audit e la lotta antifrode)

«Dobbiamo combattere contro le tigri e le mosche allo stesso tempo indagare confermezza i casi criminali degli alti funzionari e risolvere seriamente le tendenze nocive e icasi di corruzione che accadono alle persone» (Xi Jinping, Presidente della Cina)

I NOSTRI CITTADINI SONO LA MIGLIORE SENTINELLA

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Legge 190 del 6 novembre 2012(Legge Severino)

Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione

SISTEMA ORGANICO DI PREVENZIONE E REPRESSIONE

• Contrasto alla corruzione burocratica

• Individuazione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione

• Disposizioni specifiche in tema di Trasparenza

• Strategia Nazionale Anticorruzione ( PNA)

• Prevenzione Amministrativa ( Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione)

• Inasprimento sanzioni e perfezionamento catalogo reati

• Incompatibilità ed Incandidabilità

• Tutela del whistleblowing

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Rapporto ANAC sul primo anno di attuazione della L.190/12VERSO UNA POLITICA DELL’INTEGRITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:

• Superare la visione dell’adempimento amministrativo

• Affermare la cultura dell’integrità

• Valorizzare le politiche di prevenzione della corruzione all’interno di ciascuna amministrazione

• Formazione interna

• Interazione tra i soggetti istituzionali in materia di prevenzione

• Invito a perseguire azioni per una «Amministrazione Trasparente» al servizio del cittadino

• Forme diffuse di controllo sociale

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Rapporto Anticorruzione 2014 • La Commissione Europea ha evidenziato i passi compiuti

dall’Italia

• La L. n.190 e i successivi decreti legislativi hannorappresentato un significativo passo in avanti riguardo allaprevenzione della corruzione

• «ANAC prevalentemente svolge una funzione reattivapiuttosto che proattiva»

• Non è compito dell’ANAC svolgere una funzione di carattereinvestigativo e repressivo che si sostanzierebbe in unasovrapposizione con l’azione giudiziaria

• La missione è di limitare la frequenza e l’intensità dellacorruzione indirizzando i comportamenti delleamministrazioni attraverso la diffusione della trasparenza edelle regole di condotta e vigilando sulla loro applicazioneeffettiva

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Si può misurare la corruzione?

• Corruzione percepita che influenza gliinvestitori esteri con riflessi sull’economia delpaese.

• Costi diretti e indiretti difficile da quantificare(la commissione europea ha stimato, nel 2014,un costo per l’Italia pari al 4% del PIL).

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Trasparenza

Oggi, il termine Trasparenza Amministrativa assumedue significati diversi:

• Da un lato, quello che possiamo considerare iltradizionale diritto di accesso agli atti e aidocumenti amministrativi che continua ad essereregolato dalla Legge n. 241/1990 con tutte lelimitazioni legate al possesso di un interessequalificato per poter accedere agli atti.

• Dall’altro, il diritto di chiunque, senza alcunarestrizione, di leggere sui siti degli Enti leinformazioni prescritte dal D.Lgs 33 del 2013.

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Cosa significa Trasparenza?Accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività dellepubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sulperseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.

Concetto che va ben oltre l’accesso ai documenti amministrativi sancito dalla Legge 241del 1990

La trasparenza intesa come dare conto dell’utilizzo e dell’impiego delle risorse pubblichenei confronti degli stakeholders (portatori di interessi) con cui l’amministrazione interagiscee che non sono solo gli utenti più diretti, gli studenti, le imprese, gli enti con cui l’Ateneo sirelaziona, ma l’intera collettività.

La trasparenza concorre ad attuare i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, dibuon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo delle risorse pubbliche,integrità e lealtà nel servizio alla Nazione.

La Legge 190/2012 contiene infatti la delega al governo ad adottare un decreto legislativoper il riordino della disciplina riguardante gli obblighi in materia di pubblicità e trasparenzacontenuta in maniera frammentata nei vari interventi normativi succedutisi a partire dallaLegge 241 del 90, alla Legge 69 del 2009, al D.lgs 150/2009

La trasparenza dell’attività amministrativa diventa un asse portante e imprescindibile perassicurare liceità all’azione amministrativa, da qui la stessa correlazione con laprevenzione dei fenomeni corruttivi.

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A cosa serve la Trasparenza?

• Il legislatore ha preso atto che nella società dell’informazione latrasparenza è condizione di garanzia delle libertà individuali ecollettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali.

• L’accesso alle informazioni del settore pubblico integra il diritto aduna buona amministrazione e concorre alla realizzazione di unaAmministrazione aperta, al servizio del cittadino.

• La trasparenza non serve solo a prevenire la corruzione, maconcorre ad attuare il principio democratico e numerosi principi dirilievo costituzionale e peraltro integra il diritto di partecipazione

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Un nuovo diritto per i cittadini: l’accesso civico

• Riconosce in capo a chiunque un vero e proprio dirittodi accesso a quelle informazioni e a quei dati (siano o menocontenuti in atti giuridici in senso stretto) per i qualirisulti non adempiuto l’obbligo di pubblicità.

• È svincolato dai requisiti di legittimazione dell'accessoprevisto dalla l. n. 241/90.

• È azionabile senza formalità, senza necessità di motivarel'istanza, senza dover dimostrare l'utilità dell'atto che siintende conoscere rispetto alle esigenze difensive delrichiedente.

• È un sistema fortemente innovativo, in gradodi "costringere" le amministrazione ad assicurare lapubblicità che la legge prescrive.

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Diritto d’accesso

• L. 241/90

Accesso documentale

• Art. 5, comma 1, D.Lgs 33/13

Accesso civico

• Art. 5, comma 2, D.Lgs 33/3

Accesso civico generalizzato

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Accesso documentaleL. 241/1990

Accesso civico sempliceD.Lgs 33/2013, art.5 comma 1

Accesso civico generalizzatoD.Lgs 33/2013, art.5 comma 2

Serve a tutelare gli interessi giuridicamente rilevanti dei destinatari dei procedimenti amministrativi

Serve a vigilare sul corretto adempimento degli obblighi di pubblicazione

Serve a promuovere la libertà di informazione e il controllo generalizzato sull’operato delle Pubbliche Amministrazioni

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Diritto d’accesso

Diritto degli interessati di prendere visione e estrarre copia di documenti amministrativi.

Art. 22, L. 241/90 (post L.15/05), comma 1, lett. a)

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Diritto d’accesso: interessati

Tutti i soggetti privati, compresi quelliportatori di interessi pubblici o diffusi, cheabbiano un interesse diretto, concreto eattuale, corrispondente ad una situazionegiuridicamente tutelata e collegata aldocumento al quale è chiesto l’accesso.

Art. 22, L. 241/90 (post L. 15/05), comma 1, lett. c)

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Diritto d’accesso: controinteressati

Tutti i soggetti, individuati o facilmenteindividuabili in base alla natura del documentorichiesto, che dall’esercizio dell’accessovedrebbero compromesso il loro diritto allariservatezza

Art. 22, L. 241/90 (post L.15/05), comma 1, lett. c)

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Documento amministrativo

Ogni rappresentazione grafica,fotocinematografica, elettromagnetica o diqualunque altra specie del contenuto di atti,anche interni o non relativi ad uno specificoprocedimento, detenuti da una pubblicaamministrazione e concernenti attività dipubblico interesse, indipendentemente dallanatura pubblicistica o privatistica della lorodisciplina sostanziale.

Art 22, L. 241/90 (post L. 15/05), comma 1, lett. d)

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Documenti accessibili - 1Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione diquelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6.

Il diritto di accesso non può essere esercitato verso:• Documenti coperti da segreto di Stato e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente

previsti dalla legge

• Procedimenti tributari

• Attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali,di pianificazione e di programmazione

• Procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di caratterepsico-attitudinale relativi a terzi

oppure

• Quando dalla divulgazione possa derivare una lesione, specifica e individuata, alla sicurezza e alladifesa nazionale, all'esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza dellerelazioni internazionali

• Quando l'accesso possa arrecare pregiudizio ai processi di formazione, di determinazione e diattuazione della politica monetaria e valutaria

• Quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamentestrumentali alla tutela dell'ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità

• Quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche,gruppi, imprese e associazioni

• Quando i documenti riguardino l'attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli attiinterni connessi all'espletamento del relativo mandato

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Documenti accessibili - 2

Non sono accessibili le informazioni in possesso diuna pubblica amministrazione che non abbianoforma di documento amministrativo, salvo quantoprevisto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n.196, in materia di accesso a dati personali da partedella persona cui i dati si riferiscono.

Art. 22, comma 4, l. n. 241/90 (post l. n. 15/05)

Da ricordare nuovo regolamento privacy entrato in vigore il 25maggio 2018

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Legge n. 4 del 9 gennaio 2004Disposizioni per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici.

ACCESSIBILITÀ

USABILITÀ

Siti web facili e semplici da navigare

Condivisione delle conoscenze

e socializzazione del sapere

TRASPARENZA

RI-USABILITÀ

Capitale di conoscenza

condiviso

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Accesso civico • L’istituto dell’accesso civico consente a chiunque il diritto di richiedere,

gratuitamente e senza necessità di motivazione, documenti, informazioni odati di cui le pubbliche amministrazioni hanno omesso la pubblicazioneprevista dalla normativa vigente. Per l’esercizio dell’accesso civico la richiestadeve essere presentata al Responsabile della trasparenza e, in caso di ritardoo di mancata risposta, al titolare del potere sostitutivo (cfr. art.5 del d.lgs.33/2013)

• Chiunque - cittadini, imprese, associazioni, etc. – rilevi, nei siti istituzionalidelle pubbliche amministrazioni e degli altri soggetti indicati nell’art. 11 deld.lgs. n. 33/2013, l’omessa pubblicazione di documenti, informazioni e datiprevisti dalla normativa vigente in materia di trasparenza, utilizzando l’istitutodell’accesso civico può, dunque, segnalare l’inosservanza direttamenteall’amministrazione inadempiente per ottenere rapidamente soddisfazione allarichiesta di dati e informazioni.

• Solo in caso di mancata presenza nei siti istituzionali delle amministrazionidelle necessarie indicazioni relative all’istituto dell’accesso civico ovvero inipotesi di mancata risposta anche del titolare del potere sostitutivo, entro itermini previsti, da parte delle pubbliche amministrazioni cui è stata inoltratala richiesta di accesso civico, sarà possibile inoltrare segnalazioni all’ANAC.

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Accesso civico generalizzato - 1 Chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenutidalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quellioggetto di pubblicazione, nel rispetto dei limiti relativi allatutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quantoprevisto dall'art. 5 bis d.lgs. n. 33/2013.

Tale tipologia di accesso civico è stata prevista con la finalitàdi favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento dellefunzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e dipromuovere la partecipazione al dibattito pubblico (art. 5,comma 2, del d.lgs. n. 33/2013).L’accesso civico generalizzato è, quindi, esercitabilerelativamente ai dati e documenti detenuti dalle pubblicheamministrazioni, ulteriori rispetto a quelli per i quali giàsussiste uno specifico obbligo di pubblicazione.

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Accesso civico generalizzato - 2• La richiesta di accesso civico generalizzato non è sottoposta ad alcuna

limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente, non deveessere motivata.

• L'istanza può essere trasmessa all’amministrazione compilando appositomodulo.

• I contro interessati possono presentare motivata opposizione allarichiesta di accesso entro 10 giorni dalla ricezione della comunicazione.

• L’istante, in caso di diniego totale o parziale dell’accesso o di mancatarisposta entro trenta giorni dalla presentazione della richiesta, ovvero icontrointeressati, nei casi di accoglimento della richiesta di accessononostante la loro motivata opposizione, possono presentare domanda diriesame al Responsabile della prevenzione della corruzione e dellatrasparenza, che decide con provvedimento motivato entro il termine diventi giorni.

• La decisione dell'amministrazione sulla richiesta e il provvedimento delResponsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenzapossono essere impugnate davanti al Tribunale amministrativo regionale

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Relazione fra principio di trasparenza e diritto alla protezione dei dati personali: necessità di bilanciamento tra norme• Attività di pubblicazione di dati/informazioni/documenti – tutti gli impegni di spesa, gli incarichi e

gli atti organizzativi generali; si pensi ai curricula dei componenti di una commissione di gara oconcorso;

•

• Risposte ad accessi civici, in particolare a quelli generalizzati – occorre cautela, perché leistanze sono volte ad ottenere conoscenza di oggetti NON sottoposti ad obbligo dipubblicazione in via generale;

• Un caso FOIA proposto ad AgID (misurazione delle ore lavorative dedicate a servizi interniversus quota riservata ai servizi al pubblico)

• Casi pratici – ipotesi di concorso riservato a categorie protette;

• Informativa ai controinteressati – consente di prevenire eventuali violazioni di riservatezza

• Questione dei compensi dei dirigenti pubblici – recentemente risolta dalla Corte Costituzionale

È necessario che tutti coloro che procedono all’organizzazione e alla raccolta diinformazioni, abbiano piena conoscenza delle normative in materia e sin da subitoabbiano contezza di quale sia la funzione del trattamento dei dati e la destinazionedegli stessi; e ciò al fine di poter porre in essere dall’inizio del trattamento quellemisure che consentano una corretta valutazione degli interessi in gioco.

Ancora una volta, dunque, l’attuazione del principio di responsabilizzazione deisoggetti coinvolti nel trattamento dei dati personali si palesa quale misuraprecauzionale principale al fine di minimizzare i potenziali pericoli per la privacy.

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Whistleblowing - 1 L’istituto del whistleblowing è indirizzato alla tutela della singolapersona fisica, al dipendente pubblico che segnala condotte illecite.

La nuova disciplina tutela sia i pubblici dipendenti, di cui offreun’ampia definizione, sia i lavoratori e i collaboratori delle impresefornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favoredell’amministrazione pubblica.

Perché al segnalante possa accordarsi la tutela prevista dall’art. 54-bis i presupposti sono i seguenti: il segnalante deve rivestire laqualifica di “dipendente pubblico” o equiparato, è necessario che lasegnalazione sia effettuata “nell’interesse all’integrità della pubblicaamministrazione” e che abbia ad oggetto “condotte illecite” di cui ildipendente sia venuto a conoscenza “in ragione del proprio rapportodi lavoro”.

È necessario che la segnalazione sia il più possibile circostanziata

Art. 54-bis, D.Lgs 165/2001

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Whistleblowing - 2

Il sistema di protezione riconosciuto al whistleblower sicompone di tre tipi di tutela:

• la tutela della riservatezza dell’identità del segnalante;

• la tutela da eventuali misure ritorsive o discriminatorieeventualmente adottate dall’ente a causa dellasegnalazione effettuata;

• l’esclusione dalla responsabilità nel caso in cui ilwhistleblower sveli, per giusta causa, notizie copertedall’obbligo di segreto d’ufficio, aziendale,professionale, scientifico o industriale ovvero violil’obbligo di fedeltà

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Piano triennale per la prevenzione della corruzione e della trasparenza

• Individua le attività a più elevato il rischio di corruzione

• Prevede meccanismi di formazione, attuazione e controllodelle misure preventive

• Prevede obblighi di informazione nei confronti del RPCT,che deve vigilare sul funzionamento e sull’osservanza delpiano

• Prevede il monitoraggio del rispetto dei termini, previsti dallalegge o dai regolamenti, per la conclusione dei procedimenti

• Prevede il monitoraggio dei rapporti tra le P.A., i soggettiche con esse stipulano contratti ed i soggetti checonseguono vantaggi economici

• Individua ulteriori specifici obblighi di trasparenza

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Principali misure di prevenzione della corruzione

• Adozione di codici di comportamento ed etici

• Formazione del personale

• Rotazione del personale all’interno della strutturaorganizzativa

• Obbligo di astensione in caso di conflitto di interesse

• Disciplina specifica in materia di svolgimento di incarichid’ufficio

• Monitoraggio delle procedure per l’autorizzazione delleattività e degli incarichi extra-istituzionali

• Disciplina specifica in materia di conferimento di incarichidirigenziali in caso di particolari attività o incarichiprecedenti

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Politiche utili al contrasto della corruzione

• Affermare la cultura della legalità e dell’integrità

• Valorizzare le politiche di prevenzione dellacorruzione all’interno di ciascuna amministrazione

• Garantire la formazione interna

• Interazione tra i soggetti istituzionali in materia diprevenzione

• Invito a perseguire azioni per una«Amministrazione Trasparente» al servizio delcittadino

• Promuovere forme diffuse di controllo sociale

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I diversi Piani • Piano triennale della performance: da adottare in coerenza con i

contenuti e il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio ,individua gli indirizzi e gli obiettivi strategici e operativi e definisce, conriferimento agli obiettivi finali e intermedi ed alle risorse, gli indicatori perla misurazione e la valutazione della performance dell’amministrazione,nonché gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale e titolare diposizione organizzativa nonchè i relativi indicatori.

• Piano triennale di prevenzione della corruzione: fornisce una valutazionedel diverso livello di esposizione degli uffici al rischio di corruzione eindica gli interventi organizzativi volti a prevenire il medesimo rischio.

• Programma triennale per la trasparenza e l’integrità: indica le iniziativevolte a garantire un adeguato livello di trasparenza dell’attivitàamministrativa, nonché le iniziative previste per garantire la legalità e losviluppo della cultura dell’integrità. Poiché le misure del programma sonocollegate, sotto l’indirizzo del responsabile, con le misure e gli interventiprevisti dal Piano di prevenzione della corruzione, esso costituisce dinorma una sezione del Piano di prevenzione della corruzione.(art. 10D.Lgs 33/2013). Gli obiettivi indicati nel programma triennale sonoformulati in collegamento con la programmazione strategica e operativadell’amministrazione, definita in vai generale nel piano dellaperformance»

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L’impatto sugli Atenei: contesto peculiare delle Università• Processi riorganizzativi (rivisitazione sistema di governance, ridisegno dell’architettura

organizzativa, introduzione della contabilità economico patrimoniale e del bilancio unicodi Ateneo

• Complessità organizzativa dell’Ateneo (componente docente e componente tecnico-amministrativa)

• Carenze strutturali e inadeguatezza della struttura tecnico amministrativa (sotto il profilostrutturale, risorse, competenze e professionalità disponibili)

• Cultura organizzativa non ancora adeguata, non ancora caratterizzata da una culturamanageriale-autovalutazione e valutazione organizzativa che ancora stenta a decollare(mappatura dei processi, almeno di quelli core)

• Mancanza e/o inadeguatezza delle forme di coordinamento e raccordo con i sistemi dicontrollo già esistenti all’interno dell’ordinamento (esigenza di sistematizzazione deicontrolli esistenti)

• Difficoltà di raccordo con gli altri documenti di programmazione strategica ecollegamento con i documenti economico-finanziari. Disallineamenti temporali nellaprogrammazione a vari livelli

• Scarso interesse da parte degli organi di governo (richiamo art. 15 D.Lgs 150/2009 percui spetta all’organo promuovere la cultura della responsabilità per il miglioramento dellaperformance, del merito, della trasparenza e dell’integrità)

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L’impatto sugli Atenei: criticità cui si espone la Legge

• Carattere prevalentemente innovativo della normativa che si calasu un contesto (culturale, organizzativo) non ancora pronto arecepirlo

• Carattere non omogeneo delle amministrazioni e degli enti cui sirivolge, che richiede adattamenti e forme di flessibilità (leuniversità hanno una loro specificità nel panorama delle pubblicheamministrazioni dato anche dalla coesistenza di componentitecnico amministrativo e personale docente che soggiacciono anormative e discipline diverse);esigenza di differenziazione persettori e dimensioni (gli indirizzi del PNA si rivolgonoindistintamente a tutte le PP.AA)

• Carattere imperativo della normativa per cui determinati istitutidevono essere implementati

• Invarianza della spesa

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L’impatto sugli Atenei: conseguenze

• Sviamento dalle reali finalità di intervento (di naturaorganizzativa)

• Adempimenti formali, di osservanza della norma senzaconcentrarsi sulle reali finalità degli interventi e sullareale efficacia delle misure di prevenzione

• Scarsa efficacia e inadeguatezza dei Piani adottaticome conferma anche l’indagine a campione condottadall’ANAC (su un campione di 1911 amministrazioni, il96,3% ha adottato almeno un piano PTPC, la qualitàgeneralmente insoddisfacente)

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Soggetti

• Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC)

• Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP)

• Prefetto

• Scuola Nazionale dell’ Amministrazione (SNA)

• Pubbliche amministrazioni (centrali, locali…), Enti pubblici economici, Soggetti privati in controllo pubblico.

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ANACL’ANAC (già CIVIT) svolge funzioni consultive, di vigilanza e di controllo. Fra le altre attività:

• adotta il Piano Nazionale Anticorruzione;

• analizza le cause e i fattori della corruzione ed individua gli interventi che possono favorirnela prevenzione e il contrasto;

• esprime parere obbligatorio sugli atti di direttiva e di indirizzo, nonché sulle circolari delMinistro per la pubblica amministrazione e la semplificazione in materia di conformità di attie comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai contratti,collettivi e individuali, regolanti il rapporto di lavoro pubblico;

• esercita la vigilanza ed il controllo sull'effettiva applicazione e sull'efficacia delle misureadottate dalle pubbliche amministrazioni e sul rispetto delle regole sulla trasparenzadell'attività amministrativa;

• esprime pareri facoltativi in materia di autorizzazioni, allo svolgimento di incarichi esterni daparte dei dirigenti amministrativi dello Stato e degli enti pubblici nazionali;

• riferisce al Parlamento sull’attività di contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblicaamministrazione e sull'efficacia delle disposizioni vigenti in materia;

• ordina l’adozione di atti o provvedimenti richiesti dai piani e dalle regole sulla trasparenzadell’attività amministrativa, o la rimozione di comportamenti o atti contrastanti con gli stessi.

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Dipartimento della Funzione Pubblica

• Coordina le strategie di prevenzione e di contrastodella corruzione e dell’illegalità nella PA elaborate alivello nazionale ed internazionale

• Promuove e definisce norme e metodologie comuniper la prevenzione della corruzione coerenti con gliindirizzi, i programmi e i progetti internazionali

• Definisce criteri per assicurare la rotazione dei dirigentinei settori particolarmente esposti alla corruzione emisure per evitare sovrapposizioni di funzioni e cumulidi incarichi nominativi in capo ai dirigenti pubblici,anche esterni

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Prefetto

Ai fini della predisposizione del Piano triennaleper la prevenzione della corruzione, il Prefetto,su richiesta, fornisce il necessario supportotecnico e informativo agli enti locali, anche alfine di assicurare che i Piani siano formulati eadottati nel rispetto delle linee guida contenutenel Piano nazionale approvato dallaCommissione (ora ANAC).

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Ruoli all’interno delle Amministrazioni Pubbliche

• Organo di indirizzo politico (Consiglio di Amministrazioneper le Università degli Studi)

• Responsabile di prevenzione della corruzione e dellatrasparenza (RPCT)

• Referenti per la prevenzione della corruzione e dellatrasparenza

• Organismo interno di valutazione (OIV) (Nucleo diValutazione per le Università)

• Ufficio Procedimenti Disciplinari (UPD)

• Dipendenti e collaboratori (qualsiasi soggetto che instauraun rapporto giuridicamente rilevante con la PA)

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Piano Nazionale Anticorruzione 2019

Il Piano nazionale anticorruzione (PNA) è atto diindirizzo per l’applicazione della normativa inmateria di prevenzione della corruzione etrasparenza.

Nuovo approccio: rivedere e consolidare in un unicoatto di indirizzo tutte le indicazioni fornite fino adoggi, integrandole con orientamenti maturati nelcorso del tempo e oggetto di appositi atti regolatori.

Delibera n. 1064 del 13 novembre 2019

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PNA 2019 -1

Le indicazioni del PNA non devono comportarel’introduzione di adempimenti e controlli formali conconseguente aggravio burocratico. Al contrario,sono da intendersi in un’ottica di ottimizzazione emaggiore razionalizzazione dell’organizzazione edell’attività delle amministrazioni per ilperseguimento dei propri fini istituzionali secondo iprincipi di imparzialità efficacia, efficienza edeconomicità dell’azione amministrativa.

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PNA 2019 - 2

Gli obblighi di pubblicazione integrano livelliessenziali delle prestazioni che le pubblicheamministrazioni sono tenute ad erogare anche afini di prevenzione e contrasto della “cattivaamministrazione” e non solo ai fini ditrasparenza e prevenzione e contrasto dellacorruzione.

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Piani triennali di prevenzione della corruzione e della trasparenza nelle P.A. - 1

Ogni amministrazione o ente definisce un PTPCTpredisposto ogni anno entro il 31 gennaio. Il PTPCTindividua il grado di esposizione delle amministrazioni alrischio di corruzione e indica gli interventi organizzativi(cioè le misure) volti a prevenire il medesimo rischio (art.1, co. 5, l. 190/2012).

Finalità del PTPCT è quella di identificare le misureorganizzative volte a contenere il rischio di assunzione didecisioni non imparziali.

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Piani triennali di prevenzione della corruzione e della trasparenza nelle P.A. - 2

Il PTPCT non può essere oggetto di standardizzazione

Principi:

• Coinvolgimento dell’organo di indirizzo

• Cultura organizzativa diffusa di gestione del rischio

• Collaborazione tra amministrazioni

• Prevalenza della sostanza sulla forma

• Gradualità

• Integrazione

• Effettività

• Orizzonte del valore pubblico

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Piani triennali di prevenzione della corruzione e della trasparenza nelle P.A. - 3

La violazione da parte dei dipendenti dellemisure di prevenzione previste nel PTPCT èfonte di responsabilità disciplinare (l. 190/2012,art. 1, co. 14). Tale previsione è confermataall’art. 1, co. 44 della l. 190/2012 secondo cui laviolazione dei doveri contenuti nel codice dicomportamento, compresi quelli relativiall’attuazione del PTPCT, è fonte diresponsabilità disciplinare.

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La programmazione del monitoraggio del PTPCT

Al fine di disegnare un’efficace strategia diprevenzione della corruzione è necessario che ilPTPCT individui un sistema di monitoraggiosull’attuazione delle misure che consenta latracciabilità del processo e la verifica immediatadello stato di avanzamento.

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PTPCT e performance

Al fine di realizzare un’efficace strategia diprevenzione del rischio di corruzione è necessarioche i PTPCT siano coordinati rispetto al contenuto ditutti gli altri strumenti di programmazione presentinell’amministrazione.

Definizione di obiettivi e indicatori sotto il profilodella performance organizzativa (relazione concittadini e utenti) e della performance individuale(risultati raggiunti dal personale).

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Concetto di Performance

Per performance si intende il contributo (risultatoo modalità di raggiungimento del risultato) checiascun soggetto (inteso come individuo, gruppodi individui, team, unità organizzativa), apportaattraverso la propria azione al raggiungimentodelle finalità e degli obiettivi ed, in ultima istanza,alla soddisfazione dei bisogni per i qualil’organizzazione è stata creata.

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Il processo di gestione del rischio di corruzione - 1

Analisi del contesto

• Analisi del contesto esterno

• Analisi del contesto interno

Valutazione del rischio

• Identificazione del rischio

• Analisi del rischio

• Ponderazione del rischio

Trattamento del rischio

• Identificazione delle misure

• Programmazione delle misure

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Il processo di gestione del rischio di corruzione - 2

• Finalità: il buon andamento e l’imparzialità delledecisioni e dell’attività amministrativa e prevenire ilverificarsi di eventi corruttivi.

• Conoscenza del contesto, non introdurre ulteriorimisure di controlli bensì razionalizzare e mettere asistema i controlli già esistenti nelleamministrazioni evitando di implementare misuredi prevenzione solo formali.

• Logica sequenziale e ciclica che ne favorisce ilcontinuo miglioramento

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Analisi del contesto

• Caratteristiche del territorio e del settore di riferimento

• Relazioni con gli stakeholders

Esterno

• Struttura organizzativa

• Mappatura dei processiInterno

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Analisi del contesto esterno

• Acquisizione dei dati rilevanti

• Interpretazione dei dati

• Estrazione elementi utili

• Fonti: ISTAT, Prefettura, Banche dati Ministero Giustizia, segnalazioni whistleblowing

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Analisi del contesto interno

Aspetti legati all’organizzazione e alla gestioneper processi che influenzano la sensibilità dellastruttura al rischio corruttivo ed è volta a faremergere, da un lato, il sistema delleresponsabilità, dall’altro, il livello di complessitàdell’amministrazione.

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Mappatura dei processi

Processo: una sequenza di attività interrelate edinteragenti che trasformano delle risorse in unoutput destinato ad un soggetto interno o esternoall'amministrazione (utente).

Evidenziare carenze, duplicazioni, ridondanze einefficienze per migliorare l’efficienza allocativa efinanziaria, l’efficacia, la produttività e la qualità deiservizi erogati. Queste sono le basi per correttagestione del rischio.

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Gradualità della mappatura dei processi

Identificazione

Rappresentazione

Descrizione

Elenco dei processi

Tabella (o diagramma) dei processi

Scheda di descrizione

Elenco completo dei processi – tutta l’attività dell’Amministrazione

Gradualità

Solo alcuni processi

Tutti i processi

Solo alcuni elementi descrittivi

Tutti gli elementi descrittivi

Fasi Risultato

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I soggetti coinvolti

Sistema di gestione

del rischio

Strutture di audit

interno

OIV

Organo di indirizzo

RPCTDirigenti

Dipendenti

Strutture con dati (ufficio

legale ecc.)

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I soggetti coinvolti: RPCT - 1

L’attività di elaborazione del Piano non può essereaffidata a soggetti estranei all’Amministrazione.

Il RPCT è il soggetto titolare in esclusiva (essendovietato l’ausilio esterno) del potere dipredisposizione e di proposta del PTPCT all’organodi indirizzo. È necessario che il RPCT partecipi allariunione dell’organo di indirizzo, sia in sede di primavalutazione sia in sede di approvazione del PTPCT,al fine di verificare adeguatamente i contenuti e leimplicazioni attuative.

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I soggetti coinvolti: RPCT - 2

• Propone il Piano triennale per la prevenzione della corruzione e dellatrasparenza, la cui elaborazione non può essere affidata a soggetti estraneiall'amministrazione

• Definisce procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti destinatiad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione

• Provvede alla verifica dell’efficace attuazione e dell’idoneità del PTPCT, nonchéalla modifica dello stesso

• Verifica, d’intesa con i dirigenti, l’effettiva rotazione degli incarichi negli uffici in cuiè più elevato il rischio corruttivo

• Individua il personale da inserire nei programmi di formazione

• Segnala all'organo di indirizzo e all'organismo indipendente di valutazione ledisfunzioni inerenti all'attuazione delle misure in materia di prevenzione dellacorruzione e di trasparenza e indica agli uffici competenti all'esercizio dell'azionedisciplinare i nominativi dei dipendenti che non hanno attuato correttamente lemisure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza

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I soggetti coinvolti: Referenti per la prevenzione della corruzione e della trasparenza

Svolgono attività informativa nei confronti delRPCT al fine di fornire elementi e riscontrisull’intera organizzazione ed attivitàdell’amministrazione; assicurano, inoltre, ilraccordo tra il RPCT ed i Direttori delle strutturedi afferenza, allo scopo di favorire larealizzazione, attraverso monitoraggi e attività dipresidio, degli adempimenti normativi.

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I soggetti coinvolti: Organi di indirizzo - 1

L’organo di indirizzo deve assumere un ruoloproattivo, anche attraverso la creazione sia di uncontesto istituzionale e organizzativo favorevole chesia di reale supporto al RPCT, sia di condizioni chene favoriscano l’effettiva autonomia.

L’attuale normativa non prevede specificheresponsabilità in capo ai componenti degli organi diindirizzo sulla qualità delle misure del PTPCT. Essipossono essere chiamati a rispondere solo in casodi mancata adozione del PTPCT.

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I soggetti coinvolti: Organi di indirizzo - 2

• Individua il Responsabile della prevenzione dellacorruzione e della trasparenza (RPCT)

• Definisce gli obiettivi strategici in materia diprevenzione della corruzione e trasparenza, checostituiscono contenuto necessario dei documentidi programmazione strategico-gestionale e delPiano triennale per la prevenzione della corruzione

• Su proposta del RPCT, adotta il Piano triennaleper la prevenzione della corruzione e dellatrasparenza (PTPCT), curandone la trasmissioneall’ ANAC

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I soggetti coinvolti: Dipendenti - 1

• Osservano le misure contenute nel P.T.P.C.T.

• Segnalano le situazioni di illecito al proprioDirigente o all’U.P.D.; segnalano casi dipersonale conflitto di interessi (art. 6 bis L. n.241 del 1990; artt. 6 e 7 Codice dicomportamento).

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I soggetti coinvolti: Dipendenti - 2

Pieno coinvolgimento e la partecipazione dei titolari degli ufficidi diretta collaborazione, dei titolari di incarichi amministratividi vertice e di tutti i dipendenti.

• Mappatura dei processi

• Soluzioni organizzative che impediscano resistenze

• Piena condivisione degli obiettivi

Il coinvolgimento dei dipendenti va assicurato in termini dipartecipazione attiva al processo di autoanalisi organizzativae di mappatura dei processi, nonché in sede di definizionedelle misure di prevenzione e di attuazione delle stesse.

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I soggetti coinvolti: Ufficio Procedimenti Disciplinari

Svolge i procedimenti disciplinari nell’ambitodella propria competenza (art. 55 bis D.lgs. n.165 del 2001).

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I soggetti coinvolti: Stakeholders

Uno dei principali obiettivi perseguiti dallegislatore è quello di tutelare i diritti dei cittadinie attivare forme di controllo sociale sulperseguimento delle funzioni istituzionali esull'utilizzo delle risorse pubbliche.

Realizzazione di forme di consultazione.

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I soggetti coinvolti: Organismo indipendente di valutazione (OIV) - 1

• Verifica che i Piani triennali per la prevenzione dellacorruzione siano coerenti con gli obiettivi stabiliti neidocumenti di programmazione strategico-gestionale eche nella misurazione e valutazione della performancesi tenga conto degli obiettivi connessi all'anticorruzionee alla trasparenza

• Verifica i contenuti della Relazione sulla performancein rapporto agli obiettivi inerenti alla prevenzione dellacorruzione e alla trasparenza

• Riferisce all'ANAC sullo stato di attuazione dellemisure di prevenzione della corruzione e ditrasparenza

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I soggetti coinvolti: Organismo indipendente di valutazione (OIV) - 2• Ampio coinvolgimento degli OIV chiamati a rafforzare il raccordo tra

misure anticorruzione e misure di miglioramento della funzionalità delleamministrazioni e della performance degli uffici e dei funzionari pubblici.

• Con riferimento alla corretta attuazione del processo di gestione delrischio corruttivo essi offrono un supporto metodologico al RPCT e aglialtri attori

• L’OIV verifica i contenuti della Relazione annuale del RPCT

• Ha la possibilità di chiedere al RPCT informazioni e documenti che ritienenecessari e può anche effettuare audizioni di dipendenti

• Esprime un parere obbligatorio sul codice di comportamento

• Verifica la coerenza tra gli obiettivi di trasparenza e quelli indicati nelpiano della performance valutando l’adeguatezza degli indicatori

• Promuove e attesta l’assolvimento degli obblighi relativi alla trasparenza

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Valutazione del rischio

• L’identificazione del rischio, o meglio deglieventi rischiosi, ha l’obiettivo di individuarequei comportamenti o fatti che possonoverificarsi in relazione ai processi di pertinenzadell’amministrazione, tramite cui si concretizzail fenomeno corruttivo.

• Un evento rischioso non identificato non potràessere gestito.

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Fattori di rischio• mancanza di misure di trattamento del rischio e/o controlli: in fase di analisi

andrà verificato se presso l’amministrazione siano già stati predisposti – masoprattutto efficacemente attuati – strumenti di controllo relativi agli eventirischiosi;

• mancanza di trasparenza;

• eccessiva regolamentazione, complessità e scarsa chiarezza della normativadi riferimento;

• esercizio prolungato ed esclusivo della responsabilità di un processo da partedi pochi o di un unico soggetto;

• scarsa responsabilizzazione interna;

• inadeguatezza o assenza di competenze del personale addetto ai processi;

• inadeguata diffusione della cultura della legalità;

• mancata attuazione del principio di distinzione tra politica e amministrazione.

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Indicatori di stima del livello di rischio: esempi• livello di interesse “esterno”: la presenza di interessi, anche economici, rilevanti e di

benefici per i destinatari del processo determina un incremento del rischio;

• grado di discrezionalità del decisore interno alla PA: la presenza di un processodecisionale altamente discrezionale determina un incremento del rischio rispetto ad unprocesso decisionale altamente vincolato;

• manifestazione di eventi corruttivi in passato nel processo/attività esaminata: se l’attivitàè stata già oggetto di eventi corruttivi in passato nell’amministrazione o in altre realtàsimili, il rischio aumenta poiché quella attività ha delle caratteristiche che rendonoattuabili gli eventi corruttivi;

• opacità del processo decisionale: l’adozione di strumenti di trasparenza sostanziale, enon solo formale, riduce il rischio;

• livello di collaborazione del responsabile del processo o dell’attività nella costruzione,aggiornamento e monitoraggio del piano: la scarsa collaborazione può segnalare undeficit di attenzione al tema della prevenzione della corruzione o comunque risultare inuna opacità sul reale grado di rischiosità;

• grado di attuazione delle misure di trattamento: l’attuazione di misure di trattamento siassocia ad una minore possibilità di accadimento di fatti corruttivi.

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Misurazione livello di rischio

• Privilegiare analisi di tipo qualitativodocumentata e motivata

• Scala di misurazione ordinale (es. alto, medio,basso)

• Definire azioni e priorità di attuazione

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Trattamento del rischio

• Individuare i correttivi e le modalità più idoneea prevenire i rischi, sulla base delle prioritàemerse

• Le amministrazioni non devono limitarsi aproporre delle misure astratte o generali, madevono progettare l’attuazione di misurespecifiche e puntuali e prevedere scadenzeragionevoli

• Fase di controllo e di monitoraggio

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Misure generali e specifiche - 1• controllo;

• trasparenza;

• definizione e promozione dell’etica e di standard di comportamento;

• regolamentazione;

• semplificazione;

• formazione;

• sensibilizzazione e partecipazione;

• rotazione;

• segnalazione e protezione;

• disciplina del conflitto di interessi;

• regolazione dei rapporti con i “rappresentanti di interessi particolari” (lobbies).

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Misure generali e specifiche - 2

La misura deve essere descritta con accuratezza, al fine di faremergere concretamente l’obiettivo che si vuole perseguire e lemodalità con cui verrà attuata per incidere sui fattori abilitanti ilrischio.

• Presenza ed adeguatezza di misure e/o di controlli specifici pre-esistenti sul rischio individuato.

• Capacità di neutralizzazione dei fattori abilitanti il rischio.

• Sostenibilità economica e organizzativa delle misure.

• Adattamento alle caratteristiche specifiche dell’organizzazione

• Gradualità delle misure rispetto al livello di esposizione del rischioresiduo

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Misure generali e specifiche - 3• fasi (e/o modalità) di attuazione della misura. Laddove la misura sia particolarmente

complessa e necessiti di varie azioni per essere adottata e presuppone ilcoinvolgimento di più attori, ai fini di una maggiore responsabilizzazione dei varisoggetti coinvolti, appare opportuno indicare le diverse fasi per l’attuazione, cioèl’indicazione dei vari passaggi con cui l’amministrazione intende adottare la misura;

• tempistica di attuazione della misura e/o delle sue fasi. La misura (e/o ciascuna dellefasi/azioni in cui la misura si articola), deve opportunamente essere scadenzata neltempo. Ciò consente ai soggetti che sono chiamati ad attuarle, così come ai soggettichiamati a verificarne l’effettiva adozione (in fase di monitoraggio), di programmare esvolgere efficacemente tali azioni nei tempi previsti;

• responsabilità connesse all’attuazione della misura (e/o ciascuna delle fasi/azioni incui la misura si articola). In un’ottica di responsabilizzazione di tutta la strutturaorganizzativa e dal momento che diversi uffici possono concorrere nella realizzazionedi una o più fasi di adozione delle misure, occorre indicare chiaramente quali sono iresponsabili dell’attuazione della misura e/o delle sue fasi, al fine di evitarefraintendimenti sulle azioni da compiere per la messa in atto della strategia diprevenzione della corruzione;

• indicatori di monitoraggio e valori attesi, al fine di poter agire tempestivamente su unao più delle variabili sopra elencate definendo i correttivi adeguati e funzionali allacorretta attuazione delle misure

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Monitoraggio e riesame

• Monitoraggio sull’attuazione delle misure ditrattamento del rischio;

• Monitoraggio sull’idoneità delle misure ditrattamento del rischio

Il piano di monitoraggio annuale che dovrà indicare:

• i processi/attività oggetto del monitoraggio;

• le periodicità delle verifiche;

• le modalità di svolgimento della verifica.

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Consultazione e comunicazione

• Attività di coinvolgimento dei soggetti interni (personale, organopolitico, ecc.) ed esterni (cittadini, associazioni, altre istituzioni, ecc.)ai fini del reperimento delle informazioni necessarie alla migliorepersonalizzazione della strategia di prevenzione della corruzionedell’amministrazione;

• Attività di comunicazione (interna ed esterna) delle azioni intraprese eda intraprendere, dei compiti e delle responsabilità di ciascuno e deirisultati attesi.

In particolare, consultazione e comunicazione dovrebbero assicurareche:

• le informazioni pertinenti siano raccolte, esaminate, sintetizzate econdivise;

• sia fornita una risposta ad ogni contributo;

• siano accolte le proposte qualora producano dei miglioramenti.

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Grazie per l’attenzione82