tussen alles en niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in breda, joris klein
TRANSCRIPT
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
1/90
TUSSEN ALLES EN NIETS
JORIS KLEINEEN PROCESANALYSE VAN BRAAKLIGGENDE TERREINEN IN BREDA
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
2/90
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
3/90
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
4/90
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
5/90
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
6/90
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
7/90
pagina 7
Tussen
alles
en
niets
/
Een
ana
lyse
van
processen
die
braa
kliggen
de
terr
einen
in
stan
d
hou
den
INHOUDSOPGAVE
PROLOOG
HOOFDSTUK 1 - INLEIDING
A Aanleiding
B Probleemstelling
C Doelstelling
D Hoofdvraag
E Deelvragen
HOOFDSTUK 2 - NOODZAAK
A De erfenis van de gouden jaren 90
B Waarde van tussentijdse ontwikkeling
C Tijdelijke ontwikkeling als
mogelijke oplossing
D Een nieuwe vraagstelling
HOOFDSTUK 3 -
ONDERLIGGENDE OORZAKEN
VOORBEREIDINGSFASE
A Gemeente - ontwikkelaar
1 Proces van gebiedsontwikkeling
2 Duidelijkheid in de planvorming
3 Niet bouwen als instrument
B Ontwikkelaar - initiatiefnemer1 Investering energie in tijdelijkheid
2 Claim gebruiksrecht initiatiefnemer
kan definitieve ontwikkeling in de
weg staan
C Ontwikkelaar - gemeente - initiatiefnemer
1 Gesloten verhoudingen geven geen
kans aan initiatiefnemer
2 Voorbeelden andere steden
3 Verschillende vragen,
verschillende houdingen
D Conclusie voorbereidingsfase
INTENTIEFASE
A Ontwikkelaar - gemeente - initiatiefnemer
1 Waardecreatie
2 Aansprakelijkheid
3 Juridisch instrumentarium
4 Gebiedsspecif ieke condities
5 Financiering
6 Organisatie
B Conclusie intentiefase
HOOFDSTUK 4 - CASE STUDIES
A De Kyker, Loevestijnstraat
B De Kruif, NassausingelC Molenkwartier, Teteringse dijk
HOOFDSTUK 5 -
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
A Hoofdvraag
B Conclusies
1 Voorbereidingsfase
2 Intentiefase
C Aanbevelingen
1 Een tijd voor een andere houding
2 Voorbeelden in andere steden
3 Andere vragen, andere houdingen
4 Platform voor transitie
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
8/90
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
9/90
pagina 9
1 BRON: Onderzoek grondexploitatie, 2012, provincie Noord-Brabant
2 BRON: Miljardenstrop, Binnenlands Bestuur, 05-11-2010, Bekkers H.
Veran
deren
de
samen
lev
ing
HOOFDSTUK 1 INLEIDING
A AANLEIDING
The lack of resources is no longer an excuse
not to act. The idea that action should only be
taken after all the answers and the resources
have been found is a sure recipe for paralysis.
The planning of a city is a process that allows
for corrections; it is supremely arrogant to be-
lieve that planning can be done only after every
possible variable has been controlled.
- Jaime Lerner; Architect, urbanist, voormalig
burgemeester Curitiba, Brazili
Nederland is een klein land, een land waar grond
altijd schaars en duur is geweest, een land
waar grond vrijwel altijd een functie heeft.
Grond die als woon- of werkgebied bestemd
is, het heeft mede daardoor een grote econo-mische waarde gekregen in de loop der jaren.
Met name in de laatste decennia is gebiedsont-
wikkeling, het projectmatig bebouwen van de
grond een sector geworden waar veel geld in
verdiend kan worden en waar vele partijen zich
mee bezig houden. Tegelijkertijd is er altijd een
noodzaak gewest om de ruimtelijke kwaliteit
van bouwprojecten te bewaken, een taak die
veelal bij de overheid ligt. Deze situatie heeft
er toe geleid gebiedsontwikkeling een spel is
geworden waar grote belangen mee gemoeid
zijn, zowel economisch, maatschappelijk alsruimtelijk. Belangen die niet altijd samengaan.
Het gevolg hiervan is dat Nederland een van de
strengst gereguleerde landen is op het gebied
van ruimtelijke ordening. Vrijwel elke keuze,
eis of verantwoordelijkheid wordt vastgelegd
en getoetst aan de wet. All the answers and
resources must have been found before action
can be taken.
In deze tijd gaat dit echter niet altijd meer op.
Sinds de economische crisis wordt het kapi-
talistische systeem, de noodzakelijke hongernaar groter, duurder en meer, gerelativeerd.
Het systeem heeft zichzelf als het ware opge-
blazen met als gevolg dat er een einde is geko-
men aan de ongebreidelde groei. In 2010 is er in
Brabant alleen al 2,7 miljard euro genvesteerd
in bouwgrondexploitatie waarvan 1 miljard euro
in terreinen waar nog geen plannen voor zijn. In
Nederland was dit 12 miljard euro. Met de vast-
goedcrisis zullen deze terreinen de komende 10
15 jaar niet allemaal ontwikkeld worden.1
Landelijk zullen gemeenten per jaar een verlies
moeten nemen van 3 miljard euro door dalende
huizenprijzen, dalende productie van nieuw-
bouwwoningen en het negatieve effect hiervan
op de residuele grondwaarde.2
Kortom, ooit gemaakte investeringen zijn als
sneeuw voor de zon verdwenen toen de vast-
goedcrisis toesloeg. Ontwikkelingen stagneren
of worden uitgesteld. Tevens werd er verwacht
dat de bevolkingsgroei en de groei van de kan-
torenmarkt groter zou uitvallen dan werkelijk
het geval is. De combinatie van deze factoren
leidt in diverse gemeenten tot een bijgesteld
beleid waar voorzichtiger en meer gecontro-
leerd ontwikkeld zal worden. Er werd een maxi-
mum aan de groei gesteld om te voorkomendat er scheve marktverhoudingen ontstonden
en tevens werd er simpelweg minder gebouwd
omdat er minder middelen beschikbaar zijn. De
zekerheden uit het verleden zijn verdwenen.
Ook in Breda is dit aan de orde.
Het gevolg van de abrupte stagnatie van
de economische groei is dat er in Breda veel
braakliggende terreinen zijn ontstaan. Ge-
bieden die tot voor kort ontwikkeld zouden
worden, blijven kale terreinen, vaak vervuild,
zonder bebouwing, zonder perspectief. Ze
liggen daar, wachtend op het moment dat ereindelijk iets gaat gebeuren. Maar er gebeurt
niets, de eigenaars wachten geduldig tot de
economie weer aantrekt. Intussen beginnen
omwonenden te morren, zij zien de waarde van
hun huis achteruitgaan, ze zien dat er afval ge-
dumpt wordt dat het gebied niet onderhouden
wordt, ze zijn bang voor grondverontreiniging
en een toename van schimmige activiteiten,
terwijl ze tegelijkertijd goede ideen hebben om
de situatie te verbeteren.
In andere gevallen is de potentie van de
gebieden zo groot dat er een enorme geloof
heerst dat er iets kan gebeuren, al was hetmaar een vliegerweide, het CSM terrein als een
Bredaas Tempelhof.
Niets van dat alles, Breda verkeerd voor het
grootste gedeelte in een status-quo zonder
perspectief dat dit omslaat in een hernieuwd
ontwikkelingsklimaat, terwijl in andere ste-
den zoals Rotterdam, Antwerpen, Arnhem en
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
10/90
pagina 10
Maastricht en tegenwoordig op Belcrumbeach
in Breda bewezen wordt dat het wel mogelijk is.
Dit betekent dat er anders met die braaklig-
gende terreinen omgegaan kan worden. Het
systeem van grootschalige integrale gebieds-
ontwikkeling zal in ieder geval de komende 10
jaar geen oplossing bieden voor de steeds gro-
tere maatschappelijke impact die de gebieden
hebben op de stad en haar inwoners.
In dit onderzoek wordt achtergrond van
braakliggende terreinen onderzocht en de
strategien die het mogelijk maken om toch
tot een maatschappelijk wenselijke functie
van het gebied te komen. Deze studie richt zich
specifiek op tussentijdse binnenstedelijke ge-
biedsontwikkelingen op braakliggende terrei-
nen vanuit het perspectief van de gemeente.
B PROBLEEMSTELLING
Met de huidige wijze waarop Nederland ruimte-
lijke ordening bedrijft, worden de (tussentijdse)
maatschappelijke problemen rond braaklig-
gende terreinen niet opgelost en de kansen
onvoldoende benut. De problemen zullen in de
loop van de jaren alleen maar groter worden en
zullen leiden tot een toename van ongewenste
activiteiten in en rond deze gebieden. Tevens
kan er een waardedaling van de omgeving ver-
wacht worden. Terwijl er kansen zijn voor een
tegengesteld resultaat.
C DOELSTELLING
Door juist in te spelen op de problemen die zijn
ontstaan in het verleden en de kansen die de
tussentijd biedt is het mogelijk strategie(n)
voor geleidelijke ontwikkeling op de braaklig-
gende terreinen in Breda ontwikkelen.
Een belangrijk deel hiervan is ruimte voor
het creren van experiment, alleen dan wordt
duidelijk hoe dit kleinschalige ontwikkelen
vanuit de huidige situatie in zijn werk gaat.
D ONDERZOEKSVRAGEN
Op welke manier kan de tussentijd benut
worden om braakliggende terreinen kwalitatief
te verbeteren in de context van hun omgeving
in samenwerking met bewoners, de eigenaar(s)
en bedrijven? Welke strategien zijn daarvoor
mogelijk?
Waarom is het noodzakelijk om braakliggende
terreinen vanuit de kansen die er zijn in de
tussentijd, tijdelijk of geleidelijk een functie te
geven en zo meer geleidelijk te ontwikkelen?
Daarna wordt de theorie en praktijk van ge-
biedsontwikkeling in kaart gebracht om inzicht
te krijgen in de mogelijkheden tot tijdelijke
ontwikkeling op locaties waar de ontwikkeling
vastgelopen is.
Welke mogelijkheden biedt het proces van ge-
biedsontwikkeling tot het implementeren van
tijdelijk gebruik op braakliggende terreinen?
Getracht wordt een beter beeld te krijgen
van wat zich nu al voordoet Nederland op het
gebied van tijdelijk gebruik of ontwikkeling.
Welke inspirerende voorbeelden geven braaklig-gende terreinen gebruikswaarde, belevings-
waarde of toekomstwaarde?
Voor vier locaties in Breda case studies ge-
daan, deze zijn gekozen op basis van eigenaar,
ruimtelijke situatie en onderlinge variatie. Per
locatie is in kaart gebracht welke situatie zich
nu voordoet, welke belanghebbenden en wen-
sen er zijn en welke kansen en belemmeringen
er zijn.
Het Savalterrein, de Kyker, het Molenkwar-
tier en de Kruif zijn gekozen als onderzoekslo-caties op basis van ligging, eigendomssituatie
en ruimtelijke kenmerken.
Ten slotte worden de resultaten van de
deelvragen gecombineerd, genterpreteerd en
gefilterd om tot conclusies en aanbevelingen
en strategien te komen voor tijdelijke ontwik-
keling op braakliggende terreinen.
Via literatuurstudie, interviews met medewer-
kers van de gemeente Breda en uit het werk-
veld en case studies op locaties zijn de onder-
zoeksvragen zo compleet mogelijk beantwoord.
E LEESWIJZER
Dit onderzoek richt zich specifiek op de ach-
terliggende problematiek van braakliggende
terreinen met als doel tijdelijke of geleidelijke
ontwikkeling te stimuleren op deze terreinen.
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
11/90
pagina 11
BEELD 20130606_Alle terreinen.ai(jpg)
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
12/90
pagina 12
Er is vanuit het perspectief van de gemeente
Breda gekeken naar deze problematiek, de aan-
bevelingen zijn dan ook specifiek gericht op de
gemeente Breda, maar kunnen breder genter-
preteerd worden en kunnen ook voor andere
partijen nuttig zijn. Het onderzoek bouwt zich
via een verklaring van de problematiek, de
duiding van de noodzaak voor tijdelijke ont-
wikkeling op naar het tweede deel, waar een
nieuwe hoofdvraag, meer gericht op de
achterliggende problematiek beantwoord
wordt.
Via case studies, gesprekken en interviews zijn
er een aantal belangrijke conclusies
geformuleerd die uitmonden in een aantal
aanbevelingen aan de gemeente Breda.
Dit verhaal wordt doorbroken door een
aantal interventies die in tegenstelling tot het
onderzoek, de bijzondere ruimtelijke conditie
van deze terreinen laat zien. De rauwheid, de
pozie van deze verlaten en onvoltooide terrei-
nen figureren in kleine observaties over deze
gekke gebieden waar een geheel eigen
dynamiek ontstaat.
Braakliggende terreinen in handen van de gemeente Breda
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
13/90
13
Beste lezer,
Deze terreinen, deze terreinen die al jaren leeg staan, is daar
de denitie braakliggend niet te summier voor?
Deze terreinen die langzaam verdwijnen uit ons collectieve
geheugen zijn blinde gebieden aan het worden. We zien ze,
accepteren hun aanwezigheid en tegelijkertijd vallen ze niet
op, we passeren ze zonder te beseffen wat ze daadwerkelijk
nog betekenen in de stad..
Zijn er niet meer gebieden die we zo bekijken, plekkenin de openbare ruimte waarvan we weten dat ze er zijn, maar
waar we geen waarde aan hechten. Omdat ze geen functie
lijken te hebben, omdat we er geen herrineringen aan hebben
en omgedraaid, in hoeverre verschillen deze gebieden van
braakliggende terreinen, zijn er niet veel meer braakliggende
terreinen, of hebben braakliggende terreinen een latente
waarde die we als collectief nog niet kunnen deniren?
NIEMANDSLAND
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
14/90
14
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
15/90
15
wasteland
n.
1 land that is uncultivated or barren
2 an area that is devastated, as by ood or war
3 something, as a locality, that is spiritually or intellectually barren
4 A place, era, or aspect of life considered as lacking in spiritual,
aesthetic, or other humanizing qualities; a vacuum: a cultural wasteland.
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
16/90
16
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
17/90
17
wasteland
noun
[mass noun]
an unused area of land that has become barren or overgrown: wed creep
through a hole in the fence on this bit of wasteland and play games
in the bushes
(also wastelands) a bleak and unused or neglected urban or industrial
area: the restoration of industrial wasteland
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
18/90
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
19/90
19
void (void)
adj.
1 Containing no matter; empty.
2 Not occupied; unlled.
3 Completely lacking; devoid: void of understanding. See Synonyms at empty.
4 Ineffective; useless 5 Having no legal force or validity; null: a contract rendered void.
6 Games Lacking cards of a particular suit in a dealt hand.
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
20/90
20
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
21/90
21
n.
1
a An empty space.
b A vacuum.
2 An open space or a break in continuity; a gap.
3 A feeling or state of emptiness, loneliness, or loss. 4 Games Absence of cards of a particular suit in a dealt hand:
a void in hearts.
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
22/90
22
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
23/90
23
HYPERLINK http://www.thefreedictionary.com/voidDenition of void
noun
a completely empty space:the black void of space
an unlled space in a wall, building, or other structure.
an emptiness caused by the loss of something: his loss leaves
a void in the community
2(in bridge and whist) a suit in which a player is dealt no cards:
a hand with a singleton club is more likely than one with a void
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
24/90
24
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
25/90
25
an indeterminate or undened place or state:the no mans land between
the two parties is where presidential contests are won and lost an
unmapped no mans land between the traditional command economy and the
market [count noun] a piece of unowned land or wasteland: between
Riverside Drive and Central Park West was a no mans land, a zone of
welfare tenements
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
26/90
26
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
27/90
27
Denition of no mans land
noun
[mass noun]
disputed ground between the front lines or trenches of two opposing
armies:enemy soldiers facing you across no mans land
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
28/90
28
De term braakliggend terrein wordt op
verschillende manieren gedenieerd:
1 Braakliggend, door voormalige delfstofwinning,
grootschalige industrie of verwaarlozing vernield terrein,
dat in huidige staat, zonder cultuurtechnische werken
onaantrekkelijk en onproductief is. (http://www.woorden-
boek.nl/woord/braakliggend terrein)
2 Een stuk grond dat geen functie vervuld en dat niet
wordt onderhouden. Op een braakliggend terrein zijn
vaak heel veel verschillende soorten wilde planten te
vinden zoals muurpeper en Teunisbloem. Veelal komen
deze terreinen voor rondom industrieterreinen, vaak is
het terrein geschikt om op te bouwen, maar zolang er
niets gebouwd wordt liggen ze braak. (http://nl.wikipedia.
org/wiki/Braakliggend_terrein)
3 (van grond) ongebruikt. (http://www.vandale.nl/
opzoeken?pattern=braakliggend&lang=nn)
4 Terrein dat ten behoeve van een nieuwe inrichting aan
zijn vorige gebruik is onttrokken door ophogen, afgraven
of niet meer onderhouden van het terrein wen waarvan
de oorspronkelijke functie niet meer aanwezig is.
(http://www.basisinformatie-amsterdam.nl/doku.
php?id=inhoud:bkt:catalogus-bkt:kartoelementen:terrein)
Bronvermelding defenities Niemandsland:
Wasteland: "http://www.thefreedictionary.com/wasteland";
Wasteland: "http://oxforddictionaries.com/denition/english/
wasteland"; void (void): "http://www.thefreedictionary.com/
void"; Defenition of void: "http://oxforddictionaries.com/
denition/english/void"; Denition of no mans land: "http://oxforddictionaries.com/denition/american_english/no-mans-land ";
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
29/90
pagina 29
Er
fen
is
3 BRON: Masterclass organische stedelijke ontwikkeling: Procesvoering en samenwerking; Platform31; Peek G.-J. Holt J.
4 BRON: Artikelen BredaVandaag: Buurt wil dat Breda project Molenkwartier onteigent;
D66 maakt zich zorgen ontwikkeling Molenkwartier
HOOFDSTUK 2 NOODZAAK
A DE ERFENIS VAN DE GOUDEN JAREN 90
De laatste decennia kunnen gekarakteriseerd
worden als optimistisch voor gebiedsont-
wikkeling, geld was geen probleem, de markt
was ongelimiteerd, bedrijven groeiden en
globaliseerden, gemeentes investeerden met
maatschappelijk geld in gebiedsontwikkeling en
liepen daarmee hoge risicos. Bouwers, beleg-
gers en andere financile instituties weken
van hun kerntaken af door te investeren in
gebiedsontwikkeling.
De economische winst die te behalen viel
met gebiedsontwikkeling is in veel gevallen lei-
dend geweest voor de aankoop van bouwgrond
door private partijen, er was bijna een garantie
dat het ontwikkeld zou worden en dat er grote
winsten behaald worden met de doorverkoopvan grond of het ontwikkelen van de grond tot
woningbouw of kantoren.3
Versterkt door de economische crisis is dit
systeem echter uiteen gevallen, met gro-
te financile gevolgen. De garantie dat het
vastgoed afgenomen werd is verdwenen en
ten gevolge hiervan is ook de financiering van
de gebiedsontwikkeling minder kansrijk en
lager geworden. Hierdoor zijn bedrijven failliet
geraakt en focussen veel bedrijven zich weer
op hun kerntaken en vindt er een desintegratieplaats van het systeem van gebiedsontwik-
keling zoals tot nu toe gebruikelijk was. Vele
gebiedsontwikkelingen kwamen onder grote
druk te staan, zeker als er ook nog sprake was
van een mismatch tussen de kwaliteit van de
ontwikkeling (ruimtelijk) en de huidige vraag.
Deze achterliggende problemen uitten zich
ruimtelijk in twee zaken, namelijk leegstaan-
de gebouwen en braakliggende terreinen. De
ontwikkelingen die niet haalbaar bleken zijn,
bleven hangen in de planontwikkeling terwijl de
voorgaande functie al verdwenen is en de pan-den al gesloopt zijn. Om toch tot marktconfor-
me ontwikkeling te komen is het zaak voor de
ontwikkelaars en gemeentes om te herorin-
teren, de markt te onderzoeken en een andere
vorm van gebiedsontwikkeling op te zetten en
daarbij soms de keuze te maken om af te zien
van reeds gemaakte ontwikkelingen.
Dit kost tijd en in die tijd blijven de gebieden en
panden in veel gevallen leeg en ongebruikt. Dit
heeft een grote impact op de waarde van deze
gebieden, niet alleen op de economische waar-
de, maar ook op de ruimtelijke kwaliteit en op
de sociaal-maatschappelijke waarde van de
gebieden. Met name binnenstedelijke braaklig-
gende terreinen hebben een grote invloed op de
ruimtelijke kwaliteit van de omgeving en soms
van de stad en indirect op de waarde van vast-
goed, woon- en werkcomfort, uitstraling etc.4
Voorbeelden hiervan zijn het CSM terrein en
het Molenkwartier aan de Teteringse dijk in
Breda. Het CSM terrein, ten noordwesten
van de binnenstad en het station, begrensd
door het spoor de Mark en de Emer-Zuid is al
jaren een doorn in het oog van de inwoners en
bestuurders van de stad. Het enorme terrein
waar de voormalige CSM fabriek stond is eenvan de meest in het oog springende plekken bij
aankomst met de trein in Breda, geen goede
eerste indruk. Daarnaast wekt de enorme
schaal, (+25ha) van het gebied zowel verba-
zing als verbeelding op. Het is een gebied waar
iedereen iets mee wil maar waar alleen de
eigenaar zeggenschap over heeft. Mede door
de afwachtende houding van CSM, die een hoge
prijs vraagt voor de grond in combinatie met de
huidige situatie in Breda krijgen de gemeente
vaak de schuld voor het feit dat het terrein
nog steeds braak ligt. Daarnaast vormt hetgebied een schraal contrast met het hoge
ambitieniveau dat in de spoorzone nagestreefd
wordt. De enorme leegte heeft geen positief
effect op de waarde van het vastgoed in de
omgeving en de kwaliteit en uitstraling van
Breda als stad. Het is immers de binnenkomer
van de stad met de trein.
Het Molenkwartier is een vergelijkbaar ver-
haal, hoewel op een geheel andere schaal. Op
dit terrein aan de Teteringse dijk en het spoor
richting Tilburg. Hier is na de sloop van een
aantal bedrijfspanden een behoorlijke rom-mel achtergelaten, terwijl dit gebied midden
in een woonwijk ligt. Niet alleen staan er nog
panden half overeind, de ondergrond is sterk
verontreinigd en gevaarlijk, terwijl het terrein
niet goed afgesloten en beheerd wordt door de
eigenaar. Het gevolg is dat het gebied een ver-
rommelende en verpauperende invloed heeft
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
30/90
pagina 30
5 zie bijlage raadsvragen en antwoorden Molenkwart ier
6 BRON: Verkenning ruimtelijke kwaliteit , VROMraad, 2011. p.17
op de directe omgeving. Er klinkt een sterk
maatschappelijk geluid om iets aan de situatie
te doen, ook D66 heeft raadsvragen5gesteld
aan het college wat er aan de huidige situatie
gedaan kan worden. Zowel de gemeente, de
bewoners en de eigenaar lijden onder deze situ-
atie. De waarde van het gebied steekt schril af
tegen het bedrag dat er ooit voor betaald is.
In de onbepaalde tijd dat een gebied braak ligt
lopen verschillende partijen dus schade op. De
vraag is dan ook hoe de verwachte waardes te
waarborgen zijn of hoe er in ieder geval maat-
schappelijke waarde en ruimtelijke kwaliteit
gecreerd kan worden in de tussentijd.
B WAARDE VAN TUSSENTIJDSE ONTWIKKELING
Om de waarde van een braakliggend terrein, of
een gebied in het algemeen te bepalen is hetbelangrijk om deze als eerste helder te defini-
eren. De waarde voor dit onderzoek is gedefi-
nieerd naar de definitie die de VROMraad heeft
vastgesteld in het onderzoek Verkenning
ruimtelijke kwaliteit.
1 RUIMTELIJKE KWALITEIT
Voor de VROM-raad is ruimtelijke kwaliteit de
balans tussen de drie waarden van Vitruvius,
toegepast op de ruimte: de gebruikswaarde,
belevingswaarde en toekomstwaarde van
gebieden, projecten en gebouwen.- Bij gebruikswaarde gaat het om functionali-
teit, om nut en noodzaak van het program-
ma dat wordt ontwikkeld in combinatie met
gebruik van de eigenschappen van het gebied.
- Bij de belevingswaarde gaat het om zaken als
beeldkwaliteit, het mooie, het gevoel van
(toekomstige) gebruikers.
- De toekomstwaarde, tot slot, gaat om het
vermogen om ruimtelijke gevolgen van veran-
derende omstandigheden op te vangen.
De drie waarden tezamen, de samenhang en
synergie daartussen, vormen de groteredefinitie van ruimtelijke kwaliteit. Dit incorpo-
reert het esthetische in een veel breder begrip
van kwaliteit, namelijk dat het werkt. De twee
niveaus van de kleine en grote ruimtelijke
kwaliteit wil de VROM-raad expliciet onder-
scheiden: ruimtelijke kwaliteit wordt vaak
versmald tot het esthetische, terwijl het pas
ontstaat als er een balans is tussen de drie
waarden.6
Deze drie waardes die samen ruimtelijke
kwaliteit vertegenwoordigen zullen voor dit
onderzoek van belang zijn, als deze waardes
gegarandeerd kunnen worden dan zullen de
sociaal-culturele en economische waarde van
een gebied op termijn ook hoger worden.
Een voorbeeld waar die waardes op een voor
dit onderzoek relevante manier goed aanwezig
zijn in Breda is Belcrumbeach. De kop van de
oude Belcrumhaven is ooit door de gemeente
aangekocht met de intentie om een woonmilieu
aan het water te realiseren. Er is echter nooit
genoeg geld en vraag geweest naar dit gebied
waardoor besloten is om het gebied 10 jaar
lang tijdelijk te ontwikkelen met onder andere
een stadsstrand en een skatehal. Daarvoorgebeurde er niets, geen belevingswaarde, geen
gebruikswaarde en geen toekomstwaarde en
dus ook geen sociaal-economische waarde
(niemand kende het gebied immers) en geen
economische waarde (er was geen vraag naar
enige vorm van gebruik op het gebied). De
realisatie van een stadsstrand is een vorm
van placemaking die de ruimtelijke kwaliteit
langzaam maar zeker doet terug komen en
belangrijker nog, van dit gebied een plek maakt
in de stad. Je kan hier de hypothese neerleg-
gen dat er wel interesse is van verschillende
partijen als er over 10 jaar plannen gemaaktworden voor de stad. Een hypothese die in
Amsterdam al veelvuldig op gaat. Zo lopen er in
Amsterdam-Noord al enige tijd ontwikkelingen
die dit stadsdeel op de kaart zetten. Bijvoor-
beeld de Tolhuistuin heeft tot zoveel interactie
en aantrekkingskracht geleid dat er steeds
meer alternatieve werk en verblijfsconcepten
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
31/90
pagina 31
Be
lev
ingswaar
de
/
Ge
bru
ikswaar
de
/
Toe
komstwaar
de
7 BRON: Vormgeven aan de spontane stad, PBL & Urhahn Urban Design, 2012
worden uitgetest, zoals nu in de Shell-toren,
waar creatieve ondernemers zich kunnen
vestigen tegen aantrekkelijke huren. Maar een
belangrijker bewijs van de aantrekkingskracht
is de recente opening van het Filmmuseum in
de directe omgeving van de Tolhuistuin. Heel
langzaam ontstaat er door stadsplanning en
kleinschalige initiatieven samen een nieuw,
interessant en dynamisch stadsdeel. In steden
als Arnhem, Leiden, Groningen en Maastricht
wordt ook steeds meer gexperimenteerd met
dit gegeven in de hoop vastgelopen ontwikke-
len weer in gang te zetten.
Toekomstwaarde
Geen enkele van deze componenten is zichtbaar verte-
genwoordigd op een braakliggend terrein. Het gevolg is
dat er ook geen kansen gezien worden om de situatie
structureel te verbeteren.
Gebruik
swaard
e B
elevingsw
aard
e
?
C TIJDELIJKE ONTWIKKELING ALS
MOGELIJKE OPLOSSING
Een tussentijdse invulling of ontwikkeling
op een braakliggend terrein kan het terreinruimtelijke kwaliteit genereren. Een tijdelijke
functie zal impact hebben op de wijze waarop
de partijen in de stad tegen het gebied en de
eigenaar aankijken. Zoals een eigenaar die zijn
grond verwaarloosd weerstand zal oproepen,
zal een eigenaar die zijn grond ontwikkelt (tij-
delijk of permanent) met oog voor de omgeving
steun krijgen. Voorbeelden hiervan zijn te
vinden in Coolhaven in Rotterdam waar op een
braakliggend terrein met steun en toestem-
ming van de grondeigenaar, een ontwikkelgroep
bestaande uit een ontwikkelaar, woningcor-
poratie en gemeente een stadsstrandpark isgerealiseerd. En op een ander braakliggend
terrein een buurtpark is gerealiseerd door
buurtbewoners.7
Een tijdelijke ontwikkeling zal dan ook in de
eerste plek maatschappelijke waarde gene-
reren. Daarnaast kan het een verbetering zijn
voor de ruimtelijke kwaliteit.
Bijvoorbeeld het inzaaien van een terrein met
klaprozen leidt tot een verbeterde belevings-
waarde. Het maken van een bloementuin of
groententuin samen met omwonenden leidt
tot een verbeterde belevingswaarde en ge-
bruikswaarde, en sociaal-maatschappelijke
waarde. Beide interventies zetten het gebied
op de mental map van omwonenden en pas-
santen. En daarmee krijgt het gebied ook
meer aandacht, ook de bouwplannen van de
ontwikkelaar worden weer meer gezien door
de potentile kopers. Zodoende kan je stellen
dat er uiteindelijk ook voor de ontwikkelaar zin
heeft om tijdelijk gebruik toe te staan.
PRAKTIJKVOORBEELD:
HET LANDGOED VAN COOL TOT TERHAVE
Aan de Coolhavenkade in Rotterdam is ooit een
appartemententoren gepland door een con-sortium van verschillende publieke en private
partijen, deze toren is nooit gebouwd omdat
de financiering en de verkoop van de apparte-
menten nooit is rondgekomen. Lange tijd lag
de bouwkavel braak totdat een tuinontwerper
en bioloog de potentie probeerde te benutten
door een stadstrandpark te ontwikkelen, later
is de stadsocioloog Frederique Kreeftenberg
zich bezig gaan houden met de sociale compo-
nent van dit idee en is een volwaardig voor de
buurt functionerend park ontwikkeld. Be-
langrijk hierbij is dat de enige bestaansredenvan het park de buurt is. Het park is volledig
gerealiseerd en de activiteiten worden volledig
georganiseerd door buurtbewoners en onder-
nemers. Hierdoor is een grote sociale betrok-
kenheid ontstaan voor het park maar is de
sociale cohesie binnen de buurt ook versterkt.
ONTWIKKELING
De ontwikkeling van het park is met name
interessant omdat het in eerste instantie
gebruik maakte van overeenkomsten met de
grondeigenaar die van korte duur waren. Eerst
mochten ze n seizoen gebruik maken vanhet gebied, vervolgens nog n en ga zo maar
door. Inmiddels bestaat het een aantal jaar en
heeft het een belangrijke plek ingenomen in
het publieke leven van de wijk. Zo ver dat er
nu wordt nagedacht hoe het model van een
actief meedenkende en participerende wijk
een rol kan hebben in de ontwikkeling van de
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
32/90
pagina 32
8 BRON: Interview Frederique Kreeftenberg, cordinator Landgoed van Cool tot Terhave, zie bijlage
complete kop van Coolhaveneiland. Zo ontstaat
er een gezonde mix van goedgezindheid jegens
de ontwikkelaar, een verkoopbaar plan en
een toegevoegde waarde aan de wijk. Dit was
nooit gebeurd als het consortium wel in staat
was geweest om de appartementen in eerste
instantie bouwen.8
REFLECTIE
De ontwikkeling van het stadstrandpark van
tijdelijke invulling naar vorm van gebiedsont-
wikkeling is interessant. In het geval van De
Kyker zou een tijdelijke ontwikkeling een zelfde
effect kunnen genereren als de appartemen-
ten niet verkocht worden. Het zou van een
tijdelijke ontwikkeling kunnen groeien naar
tussentijdse gebiedsontwikkeling. Niet omdat
de gemeente dat wil, maar meer omdat de wo-
ningen niet meer conform zijn met de marktsi-tuatie. Door de eindgebruiker een actievere rol
te geven ontstaat er dus een beter verkoop-
baar plan dat ook daadwerkelijk omarmt kan
worden door de buurt.
PRAKTIJKVOORBEELD:
SPHINXPARK MAASTRICHT
De gemeente Maastricht heeft recent een
structuurvisie vastgesteld voor de stad tot
2030. Hierin werd duidelijk dat de stad met
krimp te maken krijgt, dat er flink wat af-
geschreven moest worden op gemeentelijkegronden bestemd voor nieuwe ontwikkelingen,
die voorlopig niet reel zijn.
Deze condities leiden ertoe dat de gemeente
Maastricht haar rol in de ruimtelijke ontwik-
keling moest overdenken. De structuurvisie
is de start geweest om niet meer planmatig
te ontwikkelen, maar juist een voorwaarden
scheppend beleid te maken dat andere partijen
uitdaagt de stad in te gaan vullen. De Bredase
situatie is vergelijkbaar met die van Maas-
tricht.
Het valt echter niet te verwachten dat de
marktpartijen ineens dolenthousiast de nieuwe
visie van de gemeente gaan omarmen. Het is
een langzaam proces van transitie, die op vele
fronten een andere houding vergt van alle
partijen.
De gemeente Maastricht neemt een meer
coperatieve positie in, dus waar ze eerst vaak
het initiatief en de controle in handen wilde
hebben is het nu de bedoeling dat externe
partijen met initiatieven moeten komen, de
gemeente zal vervolgens helpen om dit moge-
lijk te maken.
Om ervoor te zorgen dat de stad de gemeente
daadwerkelijk kan vinden is het Maastrichtlab
opgericht, speciaal om die verbinding met de
stad aan te gaan. Het Maastrichtlab probeert
partijen te verbinden, projecten aan te jagen
en te experimenteren met andere vormen van
gebiedsontwikkeling.
En van die experimenten is het Sphinxpark,
een braakliggend terrein waar de gemeente
onderzoekt hoe het park van de toekomst er-uit ziet. Hierbij proberen ze antwoord te geven
op vragen als:
- Wat is de rol van een park voor een stad en
haar gebruikers in de 21e eeuw?
Hoe geef je beleidsparticipatie vorm via een
open proces met stakeholders al in de ont-
werpfase aan tafel ?
- Wie is de eindgebruiker van het gebied? Welke
verantwoordelijkheid willen de gebruikers op
zich nemen en in ruil waarvoor?
- Verbindingen creren is essentieel: fysiek (zo-
wel klein als groot denken), economisch (finan-
cile dragers, beheer), verleden en toekomst
(identiteit respecteren, maar iets nieuws
willen en kunnen toevoegen).
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
33/90
pagina 33
Her
de
fn
it
iev
an
het
pro
bleem
9 BRON: Interview Tima van der Linden, projectleider M-lab, zie bijlage.
Door middel van uit proberen en het experi-
ment aangaan, partijen de kans geven probe-
ren ze lessen te trekken uit de experimenten
en vorm te geven aan antwoorden op de vra-
gen. De risicos zijn er niet hoog, er kan dus ge-
rust gefaald worden. Op dit moment zijn er een
groot aantal kleine partijen in het park actief
die kleinschalige projecten runnen met ver-schillende insteek. Zo is er een imker, worden
er safaris gedaan, een klein festival gehouden
(piquenique electronique) ruimtelijke experi-
menten uitgevoerd zoals Lost Framework van
Studio Stad en de Sphinx Tank van de studie
architectuur van de Fachhochschule Aachen en
hebben Maurer Architects United een tijdelijk
paviljoen gebouwd in het park.9
REFLECTIE
In relatie tot alle gebieden die de gemeente
in handen heeft en niet weet wat er mee tedoen. Nadoen! Er is niets mis met een grotere
betrokkenheid van burgers bij de ruimtelijke
ontwikkeling van de stad. Daarnaast is het
simpelweg een goede verkenning van de moge-
lijkheden die het gebied zoals het Savalterrein
biedt. Ten slotte biedt het de potentie om
bijvoorbeeld onderzoek te doen naar onderwer-
pen die een minder directe relatie hebben met
ruimtelijke ordening, maar wel belangrijk zijn
voor de beleving van de ruimte. Bijvoorbeeld
bijen houden, landschapskunst etc.
D CONCLUSIE
Op het eerste gezicht lijkt het heel simpel,
de noodzaak om deze gebieden op een andere
manier te ontwikkelen is evident, maar toch
gebeurt er niets. Er spelen belangen dit zich
niet aan de oppervlakte van het braakliggend
terrein uitten. Het feit dat de terreinen braak
liggen is slechts een ruimtelijke uiting van die-
per liggende oorzaken en processen die er voor
zorgen dat andere partijen en ontwikkelingen
niet toegelaten worden op deze gebieden.
Hieruit is een nieuwe probleemstelling te halen,
namelijk:
Braakliggende terreinen zijn slechts een symp-
toom van veel complexere en diepere proces-
sen die op het eerste gezicht niet zichtbaar
zijn, om de huidige situatie goed te kunnen
aanpakken moeten deze processen blootgelegd
worden en moet er een antwoord op de oorza-
ken geformuleerd worden alvorens te kunnen
beginnen met het tijdelijke of geleidelijke ont-
wikkeling van braakliggende terreinen.
Dit leidt tot de volgende onderzoeksvraag:
Wat zijn de dieper liggende oorzaken en proces-sen die ervoor zorgen dat de terreinen braak
liggen met het oog op tijdelijke of geleidelijke
ontwikkeling van deze terreinen?
In het volgende hoofdstuk zullen deze oorzaken
belicht worden waarna er aan de hand van case
studies op specifieke situaties ingegaan kan
worden.
INVESTERING
VERANTWOORDELIJKHEID
ONTWIKKELPOTENTIE
VERVUILING
WETTEN EN REGELS
AFSPRAKEN
BRAAKLIGGEND
TERREIN
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
34/90
pagina 34
HOOFDSTUK 3
ONDERLIGGENDE OORZAKEN
In het spel van gebiedsontwikkeling zijn diverse
partijen betrokken. De gemeente in de rol van
publiekrechtelijke instantie en eventueel in de
rol van grondeigenaar en de samenwerkende
grondeigenaren en ontwikkelpartijen. In de
jaren negentig zijn er door de enorme winst-
mogelijkheden veel andere partijen bijgekomen
zoals beleggers en investeerders uit andere
sectoren (bijvoorbeeld pensioenfondsen) en zijn
ook bouwbedrijven en corporaties gaan inves-
teren in grond om zo maximaal te profiteren
van de verdienmogelijkheden. Toen er ver-
sterkt door de crisis veel bouwprojecten niet
van de grond kwamen zijn er langzaam maar
zeker stemmen opgegaan in de samenleving die
andere ideen kregen voor de braakliggende
gebieden. Deze initiatiefnemers hebben eenander positie in het proces, een ander doel en
andere middelen dan de gemeente en ontwik-
kelpartijen. Deze initiatiefnemers hebben veel
moeite om voet aan de grond te krijgen bij an-
dere partijen omdat ze weinig invloed, geld en
middelen hebben en omdat ze in moeten breken
in reeds gesmede verhoudingen.
De dieper liggende oorzaken en processen die
ervoor zorgen dat terreinen braak liggen zijn te
herleiden naar de onderlinge relaties en afspra-
ken tussen de verschillende partijen. Dit hoofd-stuk is zo verdeeld dat de oorzaken in twee
situaties geordend zijn: het voorbereidingsfa-
se, waarin de factoren aan het licht komen die
er voor zorgen dat terreinen braak liggen en de
intentiefase als er wel een wil tot tussentijdse
ontwikkeling is, maar het niet lukt om de wil te
realiseren. Binnen deze twee hoofdgroepen zijn
de oorzaken per relatie, elke oorzaak ontstaat
immers uit een relatie tussen de verschillende
partijen. De indeling hierin is als volgt:
Voorbereidingsfase
Intentie tijdelijke ontwikkeling
- ontwikkelaar
- initiatiefnemers
- gemeente
- gemeente
- ontwikkelaar
- gemeente
- ontwikkelaar
- ontwikkelaar
- initiatiefnemers
- gemeente
- ontwikkelaar
- stad
Hierbij moet opgemerkt worden dat de ge-
meente voor de onderzochte cases geen
grondeigenaar is, maar altijd de publiekrech-
telijke rol heeft. Initiatiefnemers kunnen
verschillende partijen vanuit de samenleving
zijn en de eigenaren en ontwikkelaars zijn altijd
zelfstandige marktpartijen of corporaties.
Ontwikkelaar /
Eigenaar
Ontwikkelaar /
Eigenaar
Gemeente
Initiatiefnemer
InitiatiefnemerOntwikkelaar/
Eigenaar
Gemeente
VOORBEREIDINGSFASE
A GEMEENTE-ONTWIKKELAAR
In diverse processen die zich afspelen of af
hebben gespeeld tussen de gemeente en de
ontwikkelaars van bouwprojecten is de basis
gelegd voor de huidige status-quo, het braak
liggen van al die gebieden in Breda.
Het grootste deel van alle terreinen in Breda
is in handen van particuliere grondeigenaren,
bouwbedrijven, ontwikkelaars, woningcorpo-raties en investeringsmaatschappijen. Vrijwel
al deze partijen hebben plannen gemaakt om
nieuwbouwprojecten op deze terreinen te ont-
wikkelen, vrijwel al deze plannen zijn in de tijd
gemaakt dat er nog geen vuiltje aan de lucht
was en dat er nog flinke opbrengsten gemaakt
konden worden.
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
35/90
pagina 35
Status
quo
Ontwikkelaar/
EigenaarOntwikkelaar/
Eigenaar
Eindgebruiker
Gemeente
Wat kenmerkend was (en nog steeds is) voor de
planvorming in die tijd, is dat de planvorming
gebaseerd is op gezond wantrouwen tussen
de particuliere partijen en de gemeente. De
particulieren partijen zochten de grenzen van
de voorwaarden die de gemeente stelde op
en de gemeente had als belangrijkste taak de
kwaliteit van de voorgestelde plannen te waar-
borgen. Elke stap, elke uitgave, elke verant-
woordelijkheid werd van te voren vastgelegd
om te verzekeren dat het plan daadwerkelijkuitgevoerd werd zoals het voorgesteld werd.
Elke onzekerheid werd van te voren uit de lucht
genomen.
1 PROCES VAN GEBIEDSONTWIKKELING
In het proces van de ontwikkeling van een
gebied door een particuliere partij ligt het ini-
tiatief bij de ontwikkelaar. De gemeente stelt
de kaders op om de ontwikkeling wenselijk en
mogelijk te maken. Als het bestaande bestem-
mingsplan voldoet dan volstaat de gemeente
met legesheffing en wellicht afspraken overbeheer en gebruik.
In veel gevallen zal het bestemmingsplan
niet volstaan, waarna het proces van aan-
passing van het bestemmingsplan in werking
gesteld wordt. In het schema op de volgende
pagina wordt weergegeven hoe dit in zijn werk
gaat.
Als eerste stap vraagt de ontwikkelaar plano-
logische medewerking aan om tot realisatie
te komen van zijn plan. Dit mondt uit in een
principeverzoek, dat als doel heeft het wijzigen
van het bestemmingsplan om de ontwikkelingmogelijk te maken. Als de gemeente hiermee
akkoord gaat wordt er een intentieovereen-
komst tussen de partijen getekend waarin
hoofdzakelijk de werkafspraken worden
vastgelegd. Vervolgens begint de gemeente
met het opstellen van gemeentelijke randvoor-
waarden in dialoog met de ontwikkelaar zodat
er een haalbaar en reel pakket voorwaarden
ligt. Zodra met gezamenlijk tot de conclusie
is gekomen dat de voorwaarden haalbaar en
duidelijk zijn wordt de volgende fase ingegaan.
Deze tweede fase heeft als doel het plan te
toetsen aan de gemeentelijke randvoorwaar-
den. Hierin moet de ontwikkelaar zijn plannen
dus zo goed mogelijk aan die voorwaarden laten
voldoen. Zodra er getoetst is en het plan is
goedgekeurd gaat het proces de derde stap in,
het afsluiten van de anterieure overeenkomst.
Dit is het moment voor de betrokken parijen
om de belangen te regelen, deze belangen gaan
van taakverdeling, tot kostenverdeling, tot
planschade en overdracht rechten en ver-
plichtingen. Deze overeenkomsten zijn vaak
zo strak geregeld zodat er duidelijk is over en
weer.
In het verleden werden deze processen vaakingezet om een zo hoog mogelijke kwaliteit te
genereren en stedenbouwkundig goed ver-
ankerde plannen te maken. De gemeente kon
de randvoorwaarden opstellen en daarmee
(in onderhandeling) sturen op een wenselijk
resultaat.
Dit was echter buiten een snel veranderen-
de werkelijkheid gerekend die door vrijwel
alle betrokken partijen te rooskleurig werd
ingeschat blijkt achteraf. Niemand had er op
gerekend dat de situatie wel eens een wendingkon nemen waardoor een deel van de plannen
nooit uitgevoerd zou worden. Geen geld, geen
aansluiting bij de markt zijn de belangrijkste
redenen.
Het gevolg is leegstand en braakliggende
terreinen en overeenkomsten tussen gemeen-
te en ontwikkelaar die nauw gedefinieerd is
dat er geen vrijheid meer is om hier van af te
wijken buiten de voorgestelde ontwikkeling
om. Met als gevolg dat de ontwikkelaar aan zijn
plan vasthoudt, deels uit hoop op betere tijden
maar ook deels uit angst zijn bouwvergunningte verliezen. De gemeente kan geen andere
opties verkennen omdat ze hiermee tegen de
afspraken in zou gaan en als ze niet oppast
contractbreuk pleegt, de ontwikkelaar wil het
liefst niet het hele proces opnieuw doorlopen
en wacht daarom op betere tijden (met alle
kosten van dien).
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
36/90
pagina 36
principeverzoek
intentie overeenkomstgemeente en ontwikkelaar
werkafspraken
DOEL:
Wijziging
bestemmingsplan;
mogelijk maken
ontwikkeling
gemeentelijke
randvoorwaarden
CONCLUSIE
gezamenlijk
haalbaarheidsonderzoek
haalbaar + duidelijke randvoorwaarden
ONTWIKKELAAR
BOUWPLANNEN:vraag planologische
medewerking
PROCES GEBIEDSONTWIKKELING
FASE 1
FASE 2
indialoogmetontwikkelaar
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
37/90
pagina 37
DOEL:
Toetsen plan
gemeentelijke
randvoorwaarden
samenwerkings
overeenkomst
het moment om
gemeentelijke
belangen te regelen
DOEL:
Regels alle
kosten als gevolg
van ruimtelijke
ontwikkeling
ontwikkelaar maakt plan;
gemeente begeleidt
Plan getoetst
+
goedgekeurd
anterieure overeenkomst
over grondexploitatie
vaststelling nieuw bestemmingsplan
GEMEENTE - ONTWIKKELAAR
FASE 2
FASE 3
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
38/90
pagina 38
10 BRON: Common Fence als ontmoetingsplek Groenoord, Leiden.nu, Post R. 2013,
http://www.leiden.nu/cultuurevenementen/common-fence-als-ontmoetingsplek-in-groenoord/
Ten slotte draagt ook de financier van de
plannen bij aan het voortduren van de hui-
dige situatie, meestal is dit een bank of een
investeerder die verwacht het bedrag dat is
uitgeleend terug te krijgen. De druk van deze
partijen is zo hoog dat de ontwikkelaar van de
nieuwbouwplannen weinig opties heeft, behal-
ve het doorzetten van de plannen. Een nieuw
plan brengt immers nieuwe (niet ingecalculeer-
de) risicos met zich mee.
Een andere partij tijdelijk de gebruiksrech-
ten van de locatie te geven is in deze contextveel te risicovol, mogelijk wordt er door gebrui-
kers gebruiksrecht geclaimd op basis van de
tijd, energie en geld dat ze erin stoppen.10Het
financile belang speelt een grote rol om de ge-
bieden veilig ongemoeid te laten totdat de reeds
ingezette planvorming gerealiseerd kan worden.
Voortgang van de planontwikkeling, op het
niveau van Breda, maar feitelijk op het niveau
van heel Nederland zit na 5 jaar crisis vast.
Alleen een aantrekkende economie, meer
investeringen, meer handel, meer winst enten slotte meer vraag naar nieuwe kantoren
en woningen biedt een uitweg voor de huidige
status quo. Dit is een slechte situatie, het
financile belang is zo groot dat plannen alleen
gemaakt en uitgevoerd kunnen worden als er
een garantie is dat de opgeleverde gebouwen
afgenomen worden. Wat er nu gebeurd is dat
de partijen niets anders kunnen doen dan
wachten totdat het geld weer terugkeert, in
de vorm van kopers, financiering of leningen.
Andere partijen krijgen geen ruimte, mede
omdat de overeenkomsten zo weinig ruimte
bieden en de angst van de eigenaren dat zegeen controle over hun eigendom meer hebben.
De kans dat de hoogtijdagen van voor de crisis
terugkeren is klein, nieuwbouwplannen zullen
in de toekomst kleiner en flexibeler moeten
worden om in een onzekere markt te overle-
ven. Deze tijd legt twee problemen bloot van de
huidige planvorming. Namelijk dat de plannen
niet voldoende vraaggericht zijn en dat er heel
weinig aanpassingsmogelijkheden zijn als de
overeenkomsten eenmaal getekend zijn. Met
het oog op de huidige situatie en de toekomst
is het daarom aan te bevelen om de manier
waarop overeenkomsten opgesteld worden te
herzien. Een punt is hierin erg belangrijk, na-
melijk dat er, als er na een bepaalde periode na-
dat de overeenkomst getekend is niet gebouwd
is, beide partijen de mogelijkheid hebben om de
andere partij uit te nodigen het contract aan
te passen. Hiermee wordt het voor de gemeen-
te makkelijker om tijdelijke initiatieven openlijk
te ondersteunen en wordt het voor de ontwik-
kelaar makkelijker om mogelijke aanpassingen
in de nieuwbouwplannen voor te stellen binnen
nieuwe voorwaarden en afspraken.
2 DUIDELIJKHEID IN PLANVORMINGIn de huidige situatie ligt er in Breda 160 ha
braak, dat is een oppervlakte ongeveer ter
grootte van de binnenstad van Breda.
Oppervlakte ter grootte van de binnenstad.
Voor een groot deel van deze locaties is het
perspectief onduidelijk: het is niet altijd helder
wat de status is van de plannen en afspraken,
wat de gemeente wil met de locaties en binnen
welke tijdsperiode de locaties ontwikkeld
zouden moeten worden. Met de ontwerpstruc-
tuurvisie Breda 2030 wordt al een eerste stapgezet richting een scherper beeld, maar nog
steeds blijft de gemeente heel algemeen. Zo
worden er op dit moment verwacht dat er 11
terreinen voor 2020 (bedrijven) of 2023 (wo-
ningbouw) ontwikkeld worden, dit is respectie-
velijk 7 of 10 jaar voordat dit alles ontwikkeld
is. Van 14 terreinen wordt er afgewogen of
Gemeente Grondeigenaar
Bank
Investeerder
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
39/90
pagina 39
Tijde
lijk
n
ie
t
bouwen
als
strateg
ie
ontwikkeling wel of niet haalbaar is. Dit terwijl
het helemaal niet zeker is dat deze planning
gehaald gaat worden en of dit berhaupt
aansluit op de marktvraag. In de structuur-
visie worden veel opties opengehouden, om
te kunnen anticiperen op ontwikkelingen,
maar ook om te voorkomen dat de gemeente
schadeclaims krijgt van de betrokken par-
ticuliere partijen. Over de 14 terreinen waar
ontwikkeling wordt afgewogen, wordt gesteld
dat tijdelijke invulling een optie is om het gat
in de traditionele programmas van wonen en
werken voor de komende 10 tot 15 jaar op te
vangen. De primaire verantwoordelijkheid ligt
bij de eigenaar, maar ook de gemeente heeft een
verantwoordelijkheid.11
Tevens wordt er in het beleidsstuk Stedelij-
ke Programmering 2020 Koers gezet gesteld:
Wij geven in principe prioriteit aan realisa-
tie van plannen waarvoor een planologischeprocedure loopt of is doorlopen en/of waar-
voor exploitatie- of samenwerkingsovereen-
komsten zijn gesloten.12Hierbinnen wordt de
mogelijkheden onderzocht voor welke plannen
het aanbod niet aansluit bij de vraag om het
programma vraaggericht om te buigen.
Voor de vele terreinen die te klein zijn om in
de structuurvisie genoemd te worden maar
waarvoor de planologische procedure wel al
loopt of is afgerond is er dus geen helderheid
over de termijn waarop ze ontwikkeld zullenworden. De ontwikkeling is vaak afhankelijk
van de marktomstandigheden. Het kan daarom
lang duren voordat een project daadwerkelijk
gerealiseerd wordt. Zo ligt een terrein aan de
Vogelenzanglaan al 6 jaar braak, omdat de eige-
naar WonenBreburg het niet voor elkaar krijgt
de nieuwbouw te realiseren. Tegelijkertijd is
er de frustratie van omwonenden dat ze al 6
jaar naar hekken moeten kijken zonder helder
perspectief en het onbegrip van het feit dat de
woningen die er stonden voor niets verwijderd
werden.
In zowel de structuurvisie als de stedelijkeprogrammering wordt, buiten een aantal voor-
zetten om, niet besproken hoe de terreinen die
10 tot 15 jaar braak liggen concreet aangepakt
kunnen worden. Hoe de tijdelijke invulling vorm
krijgt of hoe de eigenaar op haar verantwoor-
delijkheid aangesproken kan worden wordt niet
duidelijk.
De onzekerheid die in deze situatie heerst is
de bron voor initiatiefnemers om voorstellen
te doen bij de gemeente en grondeigenaren om
deze terreinen enigszins leefbaar te houden.
Het feit dat ze geen reactie krijgen is direct
gerelateerd aan de onzekerheid omtrent de
nieuwbouwplannen. De marktpartijen zijn
genoodzaakt hun plannen in de lucht te houden
ook al krijgen ze de plannen niet verkocht. De
gemeente speelt geen actieve rol om andere
opties gezamenlijk te onderzoeken. Terwijl de
marktpartijen maar al te goed beseffen dat
er voorlopig geen verandering in de situatie
komt maar tegelijkertijd bang zijn om hun
vergunningen te verliezen als ze niet vasthou-
den aan de huidige plannen. Als oplossing werd
op een bespreking over stadslandbouw tus-
sen gemeente en marktpartijen gesteld door
Rasenberg en WonenBreburg dat het woning-
bouwprogramma gewaarborgd moeten wordenvoor een bepaalde periode voordat ze kunnen
en willen kijken naar andere tijdelijke opties.
UitstelStart Herstart
5 jaar
Tijd voor tijdelijkheid
NIET BOUWEN ALS INSTRUMENT
Het aanspreken van een eigenaar op zijn
verantwoordelijkheid is niet genoeg, tijdelijke
invulling heeft geen prioriteit voor de eigenaar
en er zijn geen afspraken waarin de verant-
woordelijkheid om zorg te dragen voor een
leefbare functie in de tussentijd is vastgelegd.
De eigenaar heeft die verantwoordelijkheid
niet en kan vaak het risico niet permitte-
ren dat anderen op zijn terrein een tijdelijke
invulling uitoefenen terwijl er de hoop is dat de
nieuwbouwplannen altijd door kunnen gaan. Degemeente zou in overleg met de particuliere
partijen ook periodes waarin in ieder geval niet
ontwikkeld gaat worden op kunnen stellen en
deze tegelijkertijd kunnen koppelen aan garan-
ties voor de marktpartijen dat ze in ieder geval
n die periode wel mogen bouwen volgens de
verkregen vergunningen en afspraken. Hiermee
11 BRON: Ontwerp structuurvisie Breda 2030, Gemeente Breda, 2013, p. 98-100
12 BRON: Stedelijke Programmering 2020 Koers gezet, Gemeente Breda, 2010, p. 18
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
40/90
pagina 40
wordt een weloverwogen keuze om een periode
niet te bouwen een instrument om het waar-
deverlies van deze terreinen en omgeving tegen
te gaan. En opent zich een venster in de tijd die
tijdelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Een ga-
rantie van vijf jaar is voor een ondernemer met
een tijdelijke horecavoorziening al interessant.
De investering van tijd en energie kan worden
terugverdiend zonder de onzekerheid dat het
ineens over kan zijn.
In deze context verandert de rol van de
gemeente, van regelgever en toetser naar
een partij die het algemeen belang op de lange
termijn verbindt aan het algemeen belang de
korte termijn. Die eigenaren moet stimuleren
om hun primaire belang op een andere manier
moet proberen te bereiken. Door juist eerst
heldere keuzes te maken en dit vervolgens te
koppelen aan bepaalde garanties wordt het in-
teressant voor particuliere partijen om op eenandere manier tegen hun bezit aan te kijken.
Ten slotte ligt hier een uitdaging om nog een
stap verder te gaan, te onderzoeken wat er
mogelijk is als er bepaalde voordelen liggen
in het tijdelijk afzien van ontwikkeling om op
langere termijn pas te gaan bouwen. Een re-
ductie in de plankosten, hulp bij het beheer van
het terrein door de gemeente als de eigenaar
bereidt is om een alternatief te zoeken voor de
huidige status quo. Misschien wel de mogelijk-
heid om extra vierkante meters te bouwen alseen grondeigenaar nu de verantwoordelijkheid
neemt? Hiermee zou er ook een prikkel gegeven
kunnen worden om de grondeigenaar te laten
investeren in tijdelijkheid en te kijken welke
mogelijkheden er nu cht liggen in de tussen-
tijd.
B ONTWIKKELAAR-INITIATIEFNEMER
1 INVESTERING VAN ENERGIE IN TIJDELIJKHEID
Het grote probleem van tijdelijke ontwikkeling
is dat het letterlijk een tussenoplossing is, het
is een tijdelijke oplossing met als perspectiefdat het uiteindelijk weer zal verdwijnen. Het
bestaat bij de gratie dat definitieve nieuw-
bouwplannen niet doorgaan of uitgesteld
worden. Dit is de allergrootste zwakte van tij-
delijkheid, terwijl het tevens de bestaansreden
is. Wat betekent dit voor tijdelijke ontwikkeling
op braakliggende terreinen?
Ook de tijdelijke ontwikkeling is gebonden aan
een minimumtijdsperiode om van waarde te
kunnen zijn en zodat partijen zich er aan willen
committeren.
Dit geldt met name als externe partijen (dus
niet de eigenaar of ontwikkelaar) een initiatief
hebben voor het terrein. De ervaring leert
dat de eigenaar of ontwikkelaar van de grond
nauwelijks tijdelijke ontwikkeling plant op eigen
initiatief, oorzaken hiervoor zijn vaak de reeds
opgestelde overeenkomsten, de hoop op het
aantrekken van de markt, etc. Daarnaast ziet
een eigenaar of ontwikkelaar de meerwaarde
(nog) niet van een tijdelijke ontwikkeling, het is
geen prioriteit.
De initiatiefnemers zullen vaak vanuit
maatschappelijk oogpunt een initiatief star-
ten. Omdat een gebied en omgeving verloedert,
omdat er kansen liggen om de binding in een
wijk te bevorderen et cetera.Tijdelijke waardecreatie dient hiermee
uiteindelijk als tussenoplossing totdat er
daadwerkelijk begonnen wordt met definitieve
ontwikkeling, het genereert daarmee waarde
die op dit moment afwezig is en wellicht door
kan klinken in de definitieve planvorming. Maar
het is in eerste instantie toch een reactie op de
bestaande situatie.
De bestaande situatie kan echter elk moment
veranderen, althans zo lijkt het. De woning-
markt kan zomaar aantrekken, er kan eeninvesteerder komen en de plannen kunnen zo-
maar doorgaan. Hierdoor is de tijdsperiode dat
een gebied braak ligt bijna altijd onzeker. Een
partij die tijdelijke ontwikkeling wil initiren op
braakliggende terreinen is hiermee niet gebaat,
elke investering kan zomaar voor niets zijn. Dit
leidt tot een bijna onoverbrugbare impasse tus-
sen initiatief en ontwikkelaar, zolang de tijdsduur
onduidelijk is zal er een status-quo heersen.
Juist vanuit die perspectief geldt dat er
duidelijkheid moet komen over de periodes
dat gebieden braak liggen en kan de gemeente
zoals reeds gesteld een leidende rol hebben.
2 GEBRUIKSRECHT INITIATIEFNEMER KAN
DEFINITIEVE PLANNEN IN DE WEG STAAN
Die impasse wordt nog versterkt door het
feit dat de ontwikkelaars en grondeigenaren
angstig zijn om hun terreinen tijdelijk te uit
handen te geven aan partijen die hier tijdelijk
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
41/90
pagina 41
Min
imumt
ijd
v
oor
tijde
lijkhe
id
/
Exper
iment
13 BRON: Common Fence als ontmoetingsplek Groenoord, Leiden.nu, Post R. 2013,
http://www.leiden.nu/cultuurevenementen/common-fence-als-ontmoetingsplek-in-groenoord/
gebruik van willen maken. De eigenaren zijn
bang dat deze partijen naar verloop van tijd het
gebruiksrecht claimen en daarmee een nieuw-
bouwplan dwarsbomen. Tijdelijk gebruik kan
daarmee een politiek middel worden, er kunnen
eisen gesteld worden en dat is natuurlijk het
laatste wat een grondeigenaar wil.13
C ONTWIKKELAAR - GEMEENTE - INITIATIEFNEMER
1 GESLOTEN VERHOUDINGEN GEVEN
GEEN KANS AAN INITIATIEFNEMER
Het gevolg van deze lange historie is dat er
heel weinig ruimte is voor alternatieve in-
valshoeken in de huidige tijd, initiatiefnemers
krijgen weinig ruimte om hun ideen effectief
te presenteren. De oude verhoudingen zitten
momenteel nog te vast. De afgelopen jaren
is er in verschillende steden weliswaar meer
ruimte ontstaan voor tussentijdse initiatieven,maar deze initiatieven zijn alleen door heel veel
doorzettingsvermogen, absolute noodzaak of
door de juiste contacten ontstaan. Zaken die in
heel veel situaties in Breda niet zomaar opgaan.
De bepalende factor blijft de stem van de
grondeigenaar en de ontwikkelaar, zolang deze
partijen geen ruimte bieden voor andere ideen
zal er ook niets veranderen. De gemeente zit
op dit moment nog heel erg aan de kant van de
grondeigenaren, en dit is logisch, aangezien er
al overeenkomsten liggen. Toch ligt er een heel
grote vraag op tafel: Hoe kan die status-quodoorbroken worden? Initiatiefnemers krijgen
niet voldoende voet aan de grond, eigenaren
zien de meerwaarde in veel gevallen niet op-
wegen tegen de risicos en de gemeente is niet
in de positie om vrij te onderhandelen met
betrokken partijen.
Ontwikkelaar / Eigenaar Initiatiefnemer
Gemeente
?
?
In veel andere steden is inmiddels gebleken dat
initiatiefnemers van tussentijdse ontwikkeling
zeer goed in staat zijn zichzelf te organiseren,
problemen te agenderen en hier ook oplossin-
gen voor te bieden. Inmiddels zijn in een aantal
grote steden zoals Arnhem, Leiden, Rotterdam
en Maastricht departementen, platforms en
laboratoria opgericht dit zich specifiek be-
zighouden met het onderzoeken van nieuwe
manieren van gebiedsontwikkeling, vaak met
een grotere inbreng van burgers, instellingen
en commercile partijen. Uitgangspunt is om
op een transparantere manier de stad te ont-
wikkelen en minder gebonden te zijn aan grote
investeerders.
Ook in Breda wordt er zowel binnen de
gemeente als in de stad gespeeld met idee-
en om een dergelijk Stadslab op te richten.
Daarnaast is een partij als stichting Braak! heel
hard bezig met bottom-up ontwikkelen van hethavenkwartier en de wijk de Heuvel.
AANBEVELING
In al deze initiatieven is nog weinig samenhang
of richting te bespeuren. Er is momenteel geen
partij die alle anderen weet te binden en de
neuzen dezelfde kant op weet te krijgen. Het is
zaak voor de gemeente om hier wel positie in
te kiezen. In de context van een terugtredende
overheid en een actievere samenleving moet
de gemeente als ambtelijke en bestuurlijke or-
ganisatie moet zich buigen in hoeverre het zichmoet roeren in het debat over tijdelijke ont-
wikkeling op het schaalniveau van de (afzon-
derlijke) braakliggende terreinen en hoeverre
ze er energie en mankracht in wil steken.
2 VOORBEELDEN ANDERE STEDEN
Het bijzondere aan de oplossingen die in andere
steden worden uitgevoerd is dat de gemeente
zich niet sturend opstelt, ze zit aan tafel, heeft
een stem, werkt en denkt vaak mee, maar
heeft geen meerderheidsbelang. De gemeente
is een partner en doet mee op hetzelfde niveau
mee als andere partijen. In een stad als Arnhemis de gemeente zelfs helemaal geen partij, het
stadslab (departement voor tijdelijke orde-
ning, transitieteam) is een burgerinitiatief dat
stedelijke problemen agendeert, de problema-
tiek op scherp zet en daarmee nieuwe paden
bewandeld die nooit vanuit de gemeentelijke
organisatie bedacht kunnen worden.
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
42/90
pagina 42
14 BRON: Interview Peter Groot en Paul de Bruijn, Transitieteam en Bureau Arnhem, zie bijlage.
15 BRON: Interview Tima van der Linden, projectleider M-lab, zie bijlage.
16 BRON: Interview Rob van den Bos, projectleider Stadsinitiatief Rotterdam, zie bijlage
De gemeente voelt echter wel aan dat ze
hier veel mee kan, zeker nu haar eigen plannen
soms gestrand zijn. Het Transitieteam Arnhem
is daarmee een partner geworden die belange-
loos en neutraal partijen bij elkaar kan bren-
gen, en daarmee een grote behoefte tot actie
in de stad faciliteert.14
In Maastricht is het M-lab een initiatief vanuit
de gemeente, maar dat wordt grotendeels
gedragen door personen en partijen die verder
niets te maken hebben met gemeentelijke
belangen. De gemeente is een partner binnen
deze samenwerking maar is niet de baas.
Hierdoor ontstaat ontzettend veel ruimte voor
initiatief, debat en experiment zonder dat dit
gelijk verzand in de gemeentelijke organisatie.
De worteling in de Maastrichtse maatschappij
lijkt ook tot meer draagkracht en slagkracht
van het M-lab te leiden. De slimheid van hetM-lab zit in de opbouw van het lab, er is een
projectteam dat heel veel organiseert, dat
plekken aanwijst voor experiment en vooral
stuurt op het proces. Het M-lab zorgt ervoor
dat de experimenten gaan leven in de samen-
leving en probeert input te krijgen vanuit de
samenleving, deze als het ware te curateren en
geeft vervolgens de kans om de ideen daadwer-
kelijk te testen en hier lessen uit te trekken.
Daarnaast is er de zogenaamde Gideonsben-
de opgericht, een groep van 50 professionals
uit allerlei hoeken van de samenleving, vanadvocaten tot directeuren van woningbouw-
corporaties. Al deze personen hebben een eigen
visie op de toekomst van de stad. Op persoon-
lijke titel en buiten werktijden om fungeren
deze partijen als klankbord van het M-lab,
waardoor er een brede kritische input wordt
geleverd op de experimenten.15
In Rotterdam loopt nu twee jaar het Stadsi-
nitiatief, een door de gemeente Rotterdam
georganiseerde en gefinancierde verkiezing
voor verschillende initiatieven voor en door
de Rotterdamse samenleving. Het principe isheel simpel, de gemeente looft een grote prijs
uit aan het initiatief dat de meeste stemmen
uit de stad krijgt. De prijs is een geldprijs die
maximaal de helft van het benodigde bedrag
beslaat, de andere helft moet uit cofinan-
ciering komen van particuliere partijen. Zo
hoopt de gemeente stadsontwikkeling vanuit
de samenleving te stimuleren en tegelijker-
tijd een groter draagvlak te organiseren. Het
grote nadeel is dat de gemeente geen enkele
beslissingsbevoegdheid heeft, het initiatief
wordt op een democratische manier gekozen.
Het eerste jaar was, met het plan de Lucht-
singel een langzaamverkeersverbinding van
het station, via het Schieblock over het spoor
naar de Hofbogen (voormalig station Hofplein)
wel bemoedigend omdat er gepoogd is de stad
structureel te verbeteren en een verloren
gebied uit het slop te trekken.16
AANBEVELING
Dit zijn drie goede voorbeelden voor de stad
Breda hoe de problematiek van de braaklig-
gende terreinen en de status-quo aangepakt
kan worden. In de drie voorbeelden heeft de
gemeente steeds een andere rol. Er is dus
geen beste manier om de problematiek aan tepakken en ook geen beste rol van de gemeen-
te. Er ligt hier wel een duidelijke uitdaging voor
de gemeente om voordat je aan de slag gaat te
bezinnen op welke rol de gemeente moet invul-
len en welke taken aan externe partijen over-
gelaten moet worden en welke taken juist niet.
Een ding is duidelijk, het is niet meer mogelijk
om metaforisch gesproken vanuit de vierde
verdieping van het gemeentekantoor op eigen
houtje oplossingen te verzinnen. Deze proble-
matiek vraagt bij uitstek om een werkwijze die
dicht bij de samenleving, in het veld staat. Dierecht doet aan de veelheid aan partijen in de
stad en die tot collectief gedragen en in wer-
king gezette oplossingen kan komen.
Z
BA
Z
X
Y
C
Open source benadering die recht doet aan de veelheid
aan partijen in de stad.
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
43/90
pagina 43
Fac
iliteren/
Toe
laten
/
In
it
iren
/
Bouwmeestersc
hap
3 VERSCHILLENDE VRAGEN
VERSCHILLENDE HOUDINGEN
De problematiek kan op verschillende manieren
aangepakt worden, naar gelang de situatie en
hoeft, zo blijkt uit de voorbeelden, niet altijd
op een directe manier aangepakt te worden,
externe partijen kunnen dit gat ook en soms
beter invullen.
Waar de gemeente tot voor kort vrijwel
altijd actief was in ruimtelijke ordening, of
het nu ging om bouwen, bestemmen, partijen
vinden om mee samen te werken, huurders
vinden etc. Is dit aan het veranderen en zal de
gemeente soms passief of faciliterend moeten
zijn en zich slechts bezig moeten houden met
het absoluut noodzakelijke.
Op basis van de situatie zijn er grofweg vier
hoofdrichtingen te onderscheiden.
Tijdelijk
gebruiker
Ontwikkelaar/
Eigenaar
Gemeente
- Faciliteren van het proces, partijen bij elkaar
brengen. De gemeente als matchmaker.
Hoewel de samenleving zelfredzaam is en
heel goed weet waar de kansen liggen kan het
goed zijn om een partij te hebben die als mat-
chmaker kan fungeren, een partij die overzicht
heeft, een sensor voor potentile combinaties
heeft. Met name op braakliggende terreinen
liggen veel verschillende en vaak grote belan-
gen van alle betrokken partijen, inclusief die
van de gemeente. Toch zou een partij die deze
belanghebbenden eens bij elkaar zet goed zijnom uit de huidige status-quo te komen. De
gemeente als hoeder van het algemeen belang
zou hier de geschikte partij voor zijn, maar is
aan de andere kant ook verstrengeld in haar
eigen belangen en reeds afgesproken verplich-
tingen. Zodoende is een externe partij mis-
schien nog beter in dit soort situaties.
Gemeente
Tijdelijk
gebruiker
Ontwikkelaar/
Eigenaar
- Betrokken partijen hun gang laten gaan, zo
min mogelijk overheidsinbreng, slecht het puur
noodzakelijke bewaken. De gemeente als toetser.
Dit is een klassieke rol van de gemeente, de
gemeente als bewaker van het algemeen
belang, van de rechtsorde en de legaliteit van
projecten. De gemeente zorgt ervoor dat er
geen ongelijkheid ontstaat en dat iedereen zich
houdt aan haar rechten en plichten.
EindgebruikerOntwikkelaar/
Eigenaar
Gemeente
- Initiren, het goede voorbeeld geven, partijen
uit de samenleving de kans geven om het af te
maken. De gemeente als initiator.
De gemeente als initiator past goed bij de
overgang van het traditionele denken naar het
veranderde denken. Vaak wordt gezegd dat de
vernieuwing niet vanuit de overheid komt, dat
de overheid volgend is aan de samenleving.
Tegelijkertijd treed er onder meer door sociale
media een versmelting van veel wetenschap,
kennis en techniek op en daarmee een natuur-
lijke integratie tussen overheid en samenle-ving. In deze situatie kan een gemeente ook
sneller en scherper inspelen op actuele veran-
deringen. Sterker nog, als het om initiatieven
voor braakliggende terreinen gaat, is het zelfs
zo dat een gemeente misschien wel de vernieu-
wer kan zijn, als deze zelf initiatief toont en
vernieuwing als noodzaak ziet.
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
44/90
pagina 44
17 BRON: Uitnodigingsplanologie als perspectief, Fontein R.-J. Breman B. Kuindersma W. Westerink J. 2012
Ontwikkelaar EindgebruikerTijdelijke
ontwikkelaar
Gemeente Gemeente Gemeente
- De gemeente als regisseur.
Zoals reeds gemeld is dit een rol die de
gemeente Breda van oudsher met verve en
vakkundigheid heeft vervuld en nog steeds
vervult op een aantal zorgvuldig gekozen sleu-
telprojecten. Hoewel in de toekomst misschien
minder en op braakliggende terreinen die niet
in eigen handen zijn niet relevant, kan het eennuttige tool zijn op eigen gebieden om projec-
ten op te zetten, met name voor projecten die
een nieuwe manier van ontwikkelen beproeven
is het misschien handig (geleidelijk ontwikkelen
bijvoorbeeld).17
Deze rollen zijn echter niet zomaar door de
gemeente alleen in te vullen. Ondanks de inge-
storte markt zit de gemeente vaak vast aan
gemaakte contracten en overeenkomsten wat
betreft nieuwbouwplannen op braakliggende
terreinen waarvan de gedachte nog steedsis dat ze altijd nog gebouwd gaan worden.
Met andere woorden, er rust een erfenis op
de schouders van de gemeente die het lastig
maakt om adequaat op veranderende vragen
zoals een initiatief tot tijdelijke ontwikkeling te
kunnen reageren.
De vraag is dan ook, kan de gemeente deze
rollen goed genoeg invullen of zit ze te
verstrengeld in de erfenis van haar verleden?
Op welke manier kan de gemeente dit proces
ingaan?
AANBEVELING PLATFORM VOOR TRANSITIE
In veel gevallen is de gemeente in staat om die
verschillende rollen uit te oefenen, maar met
betrekking tot tijdelijke of geleidelijke gebieds-
ontwikkeling op braakliggende terreinen ligt
dit anders. Daarom zijn er in andere steden
ook de stadslaboratoria opgericht, ze stellen
de initiators van deze laboratoria in staat om
vrij en onafhankelijk problemen aan te vliegen.
Dat betekent dus dat ze geen reeds gemaakte
overeenkomsten en afspraken hoeven na te
leven. Dat betekent dat ze los van mogelijke
belangenverstrengeling met de politiek en
beleidslijnen kunnen handelen. Dat betekent
dat ze partijen bij elkaar om de tafel kunnen
zetten, dat ze actief kunnen zoeken naar die
partijen zonder tegen de schenen van andere
belanghebbenden te schoppen, maar ook dat
ze kunnen agenderen, debatteren en confron-
teren zonder dat belangen op de achtergrond
meespelen die deze acties kunnen vertroebelen.
Een potentile oplossing om uit de status-quo
te komen binnen een relatief korte tijdsduur
is dan ook de oprichting van een Platform
voor Transitie, een partij die midden in de
samenleving staat en daar ook door gedragenwordt. Dat geen last heeft van de afspraken
en belangen die drukken op de huidige impasse
en vrij op pad te gaan om nieuwe verbanden te
smeden en om partijen bij elkaar te brengen.
Een organisatie die misschien gesteund, maar
zeker niet geleid wordt door de gemeente,
maar die een onafhankelijk positie inneemt.
Bijkomend voordeel is dat de gemeente in zon
situatie niet telkens met een andere pet op
in verschillende stappen van een proces zit en
zichzelf daarmee ongeloofwaardig kan maken
door bijvoorbeeld eerst enthousiast een idee teinitiren om het vervolgens te moeten sta-
ken omdat er geen vergunning verleend kan
worden. De gemeente is in dit platform een
deelnemer, geen eigenaar en heeft een gelijke
stem als andere partijen. Het platform moet
open zijn en inhoudelijk in balans. Het dominan-
te belang moet het experimenteren met moge-
lijke oplossinge van ruimtelijke problemen waar
op dit moment geen oplossing voor is, zoals de
waardeloosheid van braakliggende terreinen.
Het platform heeft een belangrijke initirende
en faciliterende rol deze processen, maar zalin haar slagen afhankelijk zijn van de samenle-
ving. Het is daarom essentieel dat een Stadslab
de samenleving aan zich bindt door middel van
een open-source benadering waarin alle ideen
welkom zijn en het debat in principe door ieder-
een gevoerd kan worden.
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
45/90
pagina 45
Plat
form
voor
Trans
it
ie
D CONCLUSIE VOORBEREIDINGSFASE
Toen er versterkt door de crisis veel bouw-
projecten niet van de grond kwamen zijn er
langzaam maar zeker stemmen opgegaan in de
samenleving die andere ideen kregen voor de
braakliggende gebieden. Deze initiatiefnemers
worden langzaam maar zeker gehoord in de
(Bredase) samenleving. Ze hebben een ander
positie in het proces, een ander doel en andere
middelen dan de gemeente en ontwikkelpartij-
en. Tot nu toe kostte het veel moeite om voet
tussen de deur te krijgen in de reeds gesmede
verhoudingen tussen gemeente en ontwikkel-
partijen. In dit hoofdstuk is beschreven hoe
voorgaande processen tot de huidige situatie
hebben geleid.
De overeenkomsten tussen ontwikkelpartijen
en gemeente bieden weinig speling om plan-nen te herzien of om tijdelijke invullingen te
overwegen. Dit kan voorkomen worden in de
toekomst door in de overeenkomsten te anti-
ciperen op zon situatie en ruimte in te bouwen
om na een vastgestelde periode het gesprek
opnieuw aan te gaan eventueel samen met
initiatiefnemers van tijdelijke ontwikkeling.
De gemeente geeft al richting aan de toekomst
van braakliggende terreinen maar zou hierin
nog een stuk concreter en scherper kunnen
worden, door bijvoorbeeld ontwikkeling van
bouwprojecten voor bepaalde tijd uit te sluitenop een aantal gebieden. Terwijl wel garanties
over het bouwprogramma en -vergunningen na
die periode worden afgegeven. Hiermee wordt
er een venster in de tijd geopend voor tijdelijke
en misschien wel geleidelijke ontwikkeling.
Aansluitend hierop zou ook de angst van de
ontwikkelaar voor gebruiksclaims uit de lucht
genomen kunnen worden. Initiatiefnemers
worden verleid om energie en tijd te investeren
in een tijdelijk project als hiervoor een gega-
randeerde termijn staat.
Ten slotte gebeurd er ondertussen in ande-re steden al vrij veel omtrent tijdelijkheid.
Verschillende voorbeelden tonen aan dat de
gemeente het probleem vanuit verschillende
rollen kan aanpakken en dat het zeker niet
altijd noodzakelijk is om zelf actie te onderne-
men. De gemeente moet zich herbezinnen op de
rol die ze heeft, op welke manier het algemeen
belang het beste behartigd kan worden en er
geen conflict ontstaat tussen de doelmatig-
heid en vrijheid die noodzakelijk is en politieke
en andere gemeentelijke belangen.
INTENTIEFASE
INVESTERING
VERANTWOORDELIJKHEID
ONTWIKKELPOTENTIE
VERVUILING
WETTEN EN REGELS
AFSPRAKEN
BRAAKLIGGEND
TERREIN
Als de juiste condities gecreerd zijn is het
nog niet zo dat de weg vrij is, in veel gevallen
zal het proces in eerste instantie alleen maar
complexer worden. De verhouding tussen de
betrokken partijen verandert, de gemeente
dient wetten en regels te handhaven, er zal
discussie ontstaan over aansprakelijkheid, wie
er opdraait voor investeringen en financiering,
wie profijt heeft van de waardecreatie, wie deorganiserende taak op zich neemt. Dit hoofd-
stuk gaat in op de verschillende condities die
van invloed kunnen zijn op tijdelijke ontwikkeling.
A GEMEENTE-ONTWIKKELAAR-INITIATIEF
1 WAARDECREATIE
Aan de basis van het proces staat altijd de
wens van een of meerdere partijen om iets te
creren, iets dat op enige manier waarde heeft,
die waarde kan ruimtelijke kwaliteit zijn, maat-
schappelijke waarde of economische waarde.
De waarde kan per actor verschillend zijn en inde loop van de tijd veranderen. Daarom is het
lastig om op dit abstracte niveau hier iets over
te zeggen. Toch heeft de verwachting van de
waardecreatie grote implicaties voor zaken als
aansprakelijkheid, financiering, organisatie en
wetgeving. Wie energie, tijd of geld in een pro-
ject steekt zal er iets voor terugverwachten.
-
7/22/2019 Tussen Alles en Niets, een procesanalyse van braakliggende terreinen in Breda, Joris Klein
46/90
pagina 46
18 BRON: Interview Frederique Kreeftenberg, projectleider Van Cool tot Terhave, zie bijlage.
2 AANSPRAKELIJKHEID
Er heerst altijd een angst dat er zaken gebeu-
ren op de braakliggende terreinen die niet mo-
gen, die gevaarlijk zijn of overlast veroorzaken.
Een belangrijke vraag hierin is, wie is er aan-
sprakelijk in het geval dat er iets gebeurt. Een
simpel voorbeeld, er wordt een park gemaakt
op een braakliggend terrein, iemand struikelt
ergens over en breekt wat. Wie is er dan aan-
sprakelijk? De initiatiefnemer van het park, de
eigenaar, de gemeente of is het de schuld van
die persoon zelf? Het is een ethisch dilemma,
niemand wil het risico van een schadeclaim
lopen en niemand wil dus die aansprakelijkheid
dragen. Het is niet voor niets dat een grondei-
genaar