tutti i diritti riservati - simone.it · capitolo 2: la politica commerciale comune 1. il...

TUTTI I DIRITTI RISERVATI

Vietata la riproduzione anche parziale

Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera appartengono alla Simone s.r.l.(art. 64, D.Lgs. 10-2-2005, n. 30)

Altri volumi di interesse:

516/1 • Codice breve dell’Unione europea516 • Codice del diritto e delle Organizzazioni internazionaliE11/A • Codice dell’Unione europea esplicato

Il catalogo aggiornato è consultabile sul sito: www.simone.it ove è anche possibile scaricare alcune pagine saggio dei testi pubblicati

Revisione del testo a cura della dott.ssa Simonetta Gerli

L’elaborazione del testo, anche se curata con scrupolosa attenzione, non può comportare specifiche responsabilità per eventuali involontari errori o inesattezze

Finito di stampare nel mese di novembre 2018da «Rotobook Service s.r.l.» - Via Capri, n. 67 - Casoria (NA)

per conto della SIMONE s.r.l. - Via F. Russo, 33/D - 80123 - Napoli

Grafica di copertina Giuseppe Ragno

PREMESSA

Il Manuale delle Politiche dell’Unione europea offre un quadro completo del diritto mate-riale dell’Unione, tracciando in modo chiaro ed esaustivo i diversi settori di competenza dell’UE: mercato interno, spazio di libertà, sicurezza e giustizia, le altre politiche interne e l’azione esterna dell’Unione.

Il testo, come di consueto, è stato puntualmente aggiornato alle più importanti novità nor-mative. Tra i vari provvedimenti si segnalano, in particolare:— il parere del Comitato economico e sociale europeo, nell’aprile 2018, con il quale il

Comitato invita tutti gli Stati membri a rendere concreto il Pilastro sociale attraverso politiche di attuazione e specifici fondi (pubblici e privati) destinati agli investimenti sociali;

— la comunicazione della Commissione, nell’aprile 2018, contenente una serie di misure operative e pratiche per difendere meglio i cittadini europei contro le minacce terroristiche;

— il regolamento (UE) 2017/1939 concernente la cooperazione rafforzata sull’istituzione delle Procura europea, che sarà pienamente operativa intorno al 2021.

Per le sue caratteristiche, il volume rappresenta uno strumento utile per coloro che devono sostenere esami e concorsi e per l’aggiornamento professionale.

PARTE IMErCAto iNtErNo E spAZio Di liBErtà,

siCUrEZZA E GiUstiZiA

Capitolo 1: lo spazio senza frontiere interne

1. Introduzione ................................................................................................................. Pag. 7 2. L’unione doganale ........................................................................................................ » 8 3. Attuazione dell’unione doganale .................................................................................. » 9 4. Il Libro bianco per il completamento del mercato interno ........................................... » 11 5. La realizzazione del mercato interno ........................................................................... » 12 6. Il coordinamento delle politiche economiche e l’unione monetaria ............................ » 13

Capitolo 2: la libera circolazione delle merci

1. La soppressione delle barriere doganali ....................................................................... » 15 2. L’attuale regime di transito delle merci ........................................................................ » 15 3. Le barriere tecniche e il principio del mutuo riconoscimento ...................................... » 19 4. Le barriere fiscali e il riavvicinamento delle legislazioni nazionali ............................. » 19

Capitolo 3: la libera circolazione delle persone

1. Introduzione ................................................................................................................. » 25 2. I lavoratori subordinati ................................................................................................. » 26 3. La disciplina relativa al diritto di libera circolazione e soggiorno ............................... » 30 4. Gli Accordi di Schengen e l’abolizione dei controlli alle frontiere .............................. » 31

Capitolo 4: la libera prestazione di servizi, il diritto di stabilimento e il movimento dei capitali

1. La libera prestazione di servizi ..................................................................................... » 35 2. La direttiva relativa ai servizi nel mercato interno (direttiva Bolkestein) .................... » 36 3. Il diritto di stabilimento ................................................................................................ » 37 4. La libera circolazione dei capitali ................................................................................ » 41

Capitolo 5: lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia

1. Introduzione ................................................................................................................. » 43 2. Controlli alle frontiere, visti, asilo e immigrazione ..................................................... » 45 3. Misure adottate per garantire un elevato livello di sicurezza ....................................... » 55 4. La cooperazione giudiziaria in materia civile ............................................................. » 60

266 Indice generale

5. La cooperazione giudiziaria in materia penale ............................................................. Pag. 64 6. La cooperazione di polizia ........................................................................................... » 69 7. Il ruolo della Corte di giustizia nella cooperazione giudiziaria in materia penale e di polizia ........................................................................................................................... » 70

PARTE IIlE politiChE iNtErNE DEll’UNioNE

Capitolo 1: la politica agricola e la politica della pesca

1. Le ragioni della politica agricola .................................................................................. » 75 2. Gli obiettivi della PAC ................................................................................................. » 76 3. I principi fondamentali della PAC ................................................................................ » 76 4. La gestione della politica agricola comune .................................................................. » 77 5. L’evoluzione della PAC ................................................................................................ » 79 6. La riforma della PAC 2014-2020 ................................................................................. » 81 7. Il finanziamento della politica agricola e dello sviluppo rurale ................................... » 85 8. La politica della pesca e il FEAMP .............................................................................. » 87

Capitolo 2: la politica comune nel settore dei trasporti e le reti transeuropee

1. Generalità ..................................................................................................................... » 89 2. Gli obiettivi .................................................................................................................. » 89 3. Le realizzazioni ............................................................................................................ » 89 4. Trasporti su strada ........................................................................................................ » 90 5. Trasporti ferroviari ....................................................................................................... » 90 6. Trasporti marittimi e aerei ............................................................................................ » 91 7. Le reti transeuropee ...................................................................................................... » 93

Capitolo 3: la politica della concorrenza

1. Le regole della concorrenza nel mercato interno ......................................................... » 95 2. Il divieto di intese recanti pregiudizio alla concorrenza .............................................. » 96 3. Il divieto di abuso di posizione dominante ................................................................... » 98 4. Le procedure di applicazione degli artt. 101 e 102 TFUE ........................................... » 100 5. La disciplina europea delle imprese pubbliche e delle imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale .............................................................. » 103 6. La disciplina degli aiuti di Stato ................................................................................... » 104 7. La concentrazione di imprese ....................................................................................... » 109 8. Rapporti tra la normativa europea e la normativa antitrust italiana ............................. » 110

Capitolo 4: la politica economica e monetaria

1. Dal Trattato di Roma al Trattato di Lisbona ................................................................. » 111

267Indice generale

2. La politica economica e il controllo delle finanze pubbliche ....................................... Pag. 114 3. La politica monetaria .................................................................................................... » 121 4. Gli organismi che gestiscono la politica monetaria...................................................... » 126 5. Rapporti fra la politica monetaria e le altre politiche economiche .............................. » 127

Capitolo 5: la coesione economica, sociale e territoriale

1. La coesione economica e sociale europea .................................................................... » 131 2. Evoluzione della politica regionale .............................................................................. » 132 3. Gli strumenti per l’attuazione della coesione economica, sociale e territoriale ........... » 133 4. La disciplina UE sulla politica di coesione .................................................................. » 134 5. I fondi strutturali ........................................................................................................... » 135 6. Altri fondi europei ........................................................................................................ » 137 7. La programmazione degli interventi ............................................................................ » 139 8. I sistemi di valutazione, gestione e controllo degli interventi ...................................... » 141 9. Le iniziative dell’Unione .............................................................................................. » 14310. La cooperazione territoriale europea ............................................................................ » 143

Capitolo 6: la politica per le imprese

sezione primaLa politica industriale

1. Introduzione ................................................................................................................. » 145 2. La nascita della politica industriale .............................................................................. » 145 3. Dagli anni ’70 al completamento del mercato interno ................................................. » 146 4. La disciplina vigente .................................................................................................... » 147 5. Marchi e brevetti .......................................................................................................... » 148

sezione secondaIl diritto societario

6. Introduzione ................................................................................................................. » 150 7. Il diritto europeo delle società ...................................................................................... » 150 8. La società europea (SE) ................................................................................................ » 151 9. La società cooperativa europea (SCE) ......................................................................... » 15110. La cooperazione tra imprese dell’Unione: il GEIE ...................................................... » 15211. L’abolizione degli ostacoli tecnici ................................................................................ » 153

sezione terzaLa politica a favore delle piccole e medie imprese (PMI)

12. Il cammino della politica dell’Unione a favore delle PMI ........................................... » 15313. La definizione di PMI ................................................................................................... » 15414. Attività di cooperazione ............................................................................................... » 15515. La Carta europea delle PMI e i programmi dell’Unione europea ................................ » 156

268 Indice generale

16. Gli strumenti finanziari e il FEI .................................................................................... Pag. 15617. La politica del turismo .................................................................................................. » 156

Capitolo 7: politica di ricerca e sviluppo tecnologico e politica dello spazio

1. Introduzione ................................................................................................................. » 159 2. Ricerca e sviluppo nella disciplina dei trattati ............................................................. » 159 3. Il programma quadro «Orizzonte 2020» (2014-2020) ................................................. » 160 4. L’attività di ricerca diretta dell’Unione: il Centro comune di ricerca (CCR)............... » 161 5. La società dell’informazione ........................................................................................ » 161 6. La politica spaziale europea ......................................................................................... » 162

Capitolo 8: la politica dell’ambiente

1. Nozioni generali ........................................................................................................... » 163 2. Evoluzione della tutela dell’ambiente ......................................................................... » 163 3. La disciplina vigente .................................................................................................... » 165 4. Trasversalità della tutela dell’ambiente e sviluppo sostenibile .................................... » 169 5. I settori di intervento .................................................................................................... » 170 6. L’Agenzia europea per l’ambiente ............................................................................... » 172 7. Il coinvolgimento delle imprese: l’eco-auditing e l’ecolabel ...................................... » 173 8. La tutela penale dell’ambiente ..................................................................................... » 173 9. L’approvvigionamento energetico ................................................................................ » 17410. La protezione civile ...................................................................................................... » 176

Capitolo 9: la politica sociale, dell’occupazione e della formazione professionale

1. Evoluzione della disciplina .......................................................................................... » 179 2. La politica sociale ......................................................................................................... » 180 3. I principali settori di intervento nella politica sociale .................................................. » 183 4. Il coordinamento delle politiche occupazionali ........................................................... » 188 5. La politica di formazione professionale ....................................................................... » 192

Capitolo 10: istruzione, cultura e audiovisivi

1. Introduzione ................................................................................................................. » 195 2. L’istruzione ................................................................................................................... » 195 3. La cultura ...................................................................................................................... » 198 4. La promozione del settore degli audiovisivi ................................................................ » 199

Capitolo 11: salute e tutela dei consumatori

1. Introduzione ................................................................................................................. » 201

269Indice generale

2. La sanità pubblica ......................................................................................................... Pag. 201 3. La tutela dei consumatori ............................................................................................. » 203 4. La sicurezza dei prodotti alimentari ............................................................................. » 205

PARTE IIIl’AZioNE EstErNA DEll’UNioNE EUropEA

Capitolo 1: la politica estera e di sicurezza comune (pEsC) e la politica di sicurezza e difesa comune (psDC)

1. La ricerca di un’unione politica europea ...................................................................... » 209 2. La politica estera e di sicurezza comune (PESC) nel Trattato vigente ......................... » 212 3. Gli obiettivi della PESC ............................................................................................... » 213 4. La gestione della PESC ................................................................................................ » 214 5. Gli atti e le procedure in ambito PESC ........................................................................ » 218 6. La politica di sicurezza e difesa comune (PSDC) ........................................................ » 220

Capitolo 2: la politica commerciale comune

1. Il fondamento della politica commerciale: l’unione doganale ..................................... » 227 2. La disciplina nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea ............................. » 227 3. L’Unione e i rapporti commerciali nell’ambito del GATT e del WTO ........................ » 228 4. Le misure di protezione commerciale .......................................................................... » 230

Capitolo 3: le altre politiche «esterne»

1. La cooperazione ........................................................................................................... » 231 2. L’aiuto umanitario ........................................................................................................ » 233 3. La politica europea di vicinato (PEV) .......................................................................... » 233 4. La clausola di solidarietà .............................................................................................. » 234

Capitolo 4: Gli accordi internazionali

1. La personalità giuridica dell’Unione ............................................................................ » 237 2. Disciplina degli accordi internazionali ......................................................................... » 238 3. Il procedimento di conclusione degli accordi .............................................................. » 240 4. Gli accordi commerciali .............................................................................................. » 242 5. Gli accordi di associazione ........................................................................................... » 243 6. Gli accordi di cooperazione economica, finanziaria e tecnica con i paesi terzi ........... » 244

Capitolo 5: le relazioni con le altre organizzazioni internazionali

1. Introduzione ................................................................................................................. » 245

270 Indice generale

2. L’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) ............................................................. Pag. 245 3. Il Consiglio d’Europa ................................................................................................... » 246 4. L’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) ................... » 247 5. L’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) .................... » 248

Capitolo 6: Accordi di cooperazione e accordi di stabilizzazione

1. Introduzione ................................................................................................................. » 249 2. Gli accordi di partenariato e di cooperazione ............................................................... » 251 3. I rapporti con gli Stati balcanici ................................................................................... » 252 4. La Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) ...................................... » 253

Capitolo 7: i rapporti con le altre aree geografiche

1. Introduzione ................................................................................................................. » 255 2. I rapporti con i paesi ACP e l’Accordo di Cotonou ..................................................... » 255 3. Lo Spazio economico europeo (SEE) .......................................................................... » 257 4. Gli Stati dell’America del nord: Stati Uniti e Canada .................................................. » 257 5. I rapporti euromediterranei ........................................................................................... » 258 6. I rapporti con l’Asia ..................................................................................................... » 260 7. L’America Latina ......................................................................................................... » 260 8. Australia e Nuova Zelanda ........................................................................................... » 261

Capitolo 3La libera circolazione delle persone

Sommario1. Introduzione. - 2. I lavoratori subordinati. - 3. La disciplina relativa al diritto di libera circolazione e soggiorno. - 4. Gli

accordi di Schengen e l’abolizione dei controlli alle frontiere.

1. IntroduzioneLa realizzazione del mercato interno, così come contemplata all’art. 3 TUE, implica l’eli-minazione fra gli Stati membri degli ostacoli agli scambi di merci e alla circolazione di persone, servizi e capitali. La libera circolazione delle persone, in particolare, è destinata a facilitare ai cittadini dell’Unione l’esercizio di attività lavorative di qualsiasi natura nell’intero territorio dell’Unione. Tale libertà è riferita essenzialmente a due categorie di soggetti: — i lavoratori subordinati, cui l’art. 45 TFUE attribuisce il diritto di rispondere a offerte

di lavoro effettive, di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio degli Stati membri, di prendere dimora in uno degli Stati membri per svolgervi un’attività di lavoro e di rima-nere sul territorio di uno Stato membro, dopo aver occupato un impiego;

— i lavoratori autonomi, per i quali la libertà di circolazione si articola nelle due diverse modalità:a) del diritto di stabilimento (artt. 49-55 tFUE), vale a dire nella facoltà di esercitare

la propria attività non salariata in un altro Stato membro mediante l’insediamento di una propria sede;

b) della libera prestazione di servizi (artt. 56-62 tFUE), consiste nella possibilità di prestare la propria opera in uno Stato membro diverso da quello in cui il lavoratore si è stabilito, senza per questo creare una sede stabile nello Stato della prestazione.

Nonostante la disciplina originaria dei trattati facesse riferimento ai soli spostamenti eco-nomicamente rilevanti, il diritto dell’Unione europea ha progressivamente ampliato il concetto di libera circolazione, estendendolo alla quasi totalità delle persone in possesso del requisito della cittadinanza di uno stato membro (e riferendolo, così, alla persona in quanto tale e non in quanto attore economico). La giurisprudenza della Corte ha infatti ha ammesso nuovi soggetti a beneficiare della libertà di circolazione, andando ben al di là delle ipotesi tipiche legate al lavoro dipendente, allo stabilimento, alla prestazione di servi-zi; si è arrivati a questo risultato sia interpretando estensivamente le categorie di persone indicate nei trattati, sia ampliando il concetto stesso di attività lavorativa, sia introducendo nuove categorie di persone che possono beneficiare di questa libertà.Tale giurisprudenza è stata poi recepita nella normativa comunitaria che ha attribuito il di-ritto di circolare e soggiornare liberamente ai familiari dei lavoratori (dir. 68/360/CEE), alla generalità dei cittadini diversi dai lavoratori (dir. 90/364/CEE), ai lavoratori che hanno

Edizioni Simone - Vol. 47/6 Le politiche dell’Unione europea

26 Parte I: Mercato interno e spazio di libertà, sicurezza e giustizia

cessato la propria attività (dir. 90/365/CEE) e agli studenti (dir. 90/366/CEE), purché in possesso di adeguati mezzi di sussistenza. Le direttive di riferimento è oggi la dir. 2004/38/CE che ha abrogato le direttive 90/364/CEE e 90/365/CE.In un primo momento la dir. 90/366/CEE è stata sostituita dalla dir. 93/96/CEE; quest’ultima, poi, insieme alle dir. 90/364/CEE e 90/365/CEE è stata abrogata dalla dir. 2004/38/CE – che modifica parzialmente la disciplina relativa ai diritti di circolazione e soggiorno.

Il diritto in questione è stato successivamente ribadito con le nuove disposizioni in materia di cittadinanza introdotte dal Trattato di Maastricht, rimaste invariate dopo la riforma di Lisbona. Il par. 1 dell’art. 21 tFUE, prevede, infatti, che «ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri», esten-dendo così questo diritto a tutti i cittadini dell’Unione europea, a prescindere dal fatto di svolgere o meno un’attività lavorativa in un altro Stato membro. Tale disposizione costi-tuisce ora la base giuridica sulla quale si fonda tutta la disciplina dell’Unione europea in materia di circolazione e soggiorno dei cittadini degli Stati membri (vedi infra).

2. I lavoratori subordinatiA) Principi fondamentaliIl Trattato istitutivo della CE individuava, nella libertà di circolazione dei fattori produttivi, lo strumento idoneo ad eliminare gli ostacoli all’integrazione economica. Nel riconoscere ai lavoratori la libertà di circolazione si voleva favorire la redistribuzione territoriale della manodopera, consentendo ai lavoratori più efficienti e qualificati di trovare le condizioni di lavoro più convenienti sul mercato.La disciplina è ora contenuta negli artt. 45-48 tFUE: in particolare il primo articolo, oltre a precisare che la libera circolazione dei lavoratori comporta il diritto di rispondere a offer-te di lavoro effettive, di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio degli Stati membri, di prendere dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgervi un’attività di lavoro e di ri-manere sul territorio di uno Stato membro dopo aver occupato un impiego, stabilisce che essa implica l’abolizione di qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l’impiego, la retribuzione e le altre con-dizioni di lavoro. Si tratta, in sostanza, di un’applicazione rispetto ai lavoratori del più ge-nerale divieto di discriminazioni basate sulla nazionalità previsto dall’art. 18 TFUE.Il divieto di discriminazioni ha due obiettivi fondamentali:— garantire al lavoratore in possesso di una nazionalità diversa da quella dello Stato ospi-

te un trattamento non diverso da quello riservato ai cittadini;— tutelare i lavoratori dello Stato ospite, nella misura in cui il pari trattamento impedisca,

a loro svantaggio, il verificarsi di condizioni concorrenziali.

B) L’attuazione della libertà di circolazione per i lavoratori subordinatiL’attuazione dell’art. 45 TFUE (ex art. 39 TCE e art. 48 TCE) è avvenuta già nella fase transitoria, prima del 1970. Il reg. n. 15 del 1961 autorizzava, infatti, i cittadini degli Stati membri ad occupare un impiego in un altro Stato membro quando quell’impiego non pote-va essere svolto da un cittadino di quest’ultimo Paese. La libera circolazione dei lavoratori

27Capitolo 3: La libera circolazione delle persone

era subordinata al rilascio del permesso di lavoro da parte dell’amministrazione del Paese ricevente.Dopo un anno di regolare impiego era consentito ai lavoratori di rinnovare il permesso di lavoro per la medesi-ma occupazione. Dopo tre anni il rinnovo era consentito per qualunque occupazione e dopo quattro anni per qualunque tipo di lavoro remunerato. In questa fase esisteva un diritto prioritario nell’occupare posti di lavoro vacanti a favore dei lavoratori della Comunità, discriminando i lavoratori provenienti da paesi terzi.

A partire dal 1964 si è assistito ad un’accelerazione della liberalizzazione della circolazio-ne dei lavoratori attraverso l’assimilazione del lavoratore straniero a quello del Paese d’im-piego non più in quattro, bensì in due anni (reg. n. 38 del 1964). Tuttavia, venne introdotta una clausola di salvaguardia in virtù della quale ogni Stato membro poteva dare preceden-za all’offerta nazionale di lavoratori, con l’obbligo di comunicare tale decisione alla Com-missione e di giustificarne le ragioni.Il 1968 segnò la completa liberalizzazione nella circolazione dei lavoratori, con l’ema-nazione del reg. (CEE) n. 1612/68 del 15 ottobre 1968 abrogato e sostituito dal reg. (UE) n. 492/2011 del 5 aprile 2011, e, a partire dal 2016 sostituito, nella maggior parte degli ar-ticoli, dal regolamento (UE) 2016/589 del 13 aprile 2016, che riporta la disciplina fonda-mentale della materia insieme alla dir. 2004/38/CE. È stato, infatti, definitivamente abban-donato il principio della priorità nazionale e sono stati aboliti i permessi di lavoro, per cui i lavoratori dell’Unione hanno potuto da allora trovare occupazione in qualsiasi parte del territorio dell’Unione europea con la sola richiesta del permesso di residenza (accordato per un periodo di 5 anni e automaticamente rinnovabile).Viene esteso il diritto alla libera circolazione ai familiari del lavoratore, anche se cittadini di Stati terzi, e deve essere riconosciuto indistintamente ai lavoratori permanenti stagionali e frontalieri oppure a quelli che esercitano la loro attività in occasione di prestazioni di servizi.Ai fini del pieno esercizio del diritto alla libera circolazione si richiede la parità di tratta-mento per ciò che riguardano le condizioni di impiego e lavoro, l’iscrizione alle organiz-zazioni sindacali, l’esercizio dei diritti sindacali, l’accesso all’alloggio nonché l’eliminazio-ne di tutti quegli ostacoli che si frappongono alla mobilità dei lavoratori, in particolare per quanto concerne le condizioni d’integrazione della famiglia del lavoratore.È necessario garantire il rispetto del principio di non discriminazione e la collaborazione tra i servizi centrali per l’impiego al fine di rafforzare i meccanismi di contatto, assicurando in tal modo una migliore trasparenza del mercato del lavoro. Il coordinamento delle politi-che in materia di libera circolazione dei lavoratori, occupazione e formazione professiona-le risulta, infine, uno strumento fondamentale per mettere i lavoratori in condizione di ri-spondere a offerte di lavoro provenienti da altre regioni dell’Unione.Nella comunicazione della Commissione «Verso una ripresa fonte di occupazione» del 18 aprile 2012 (pacchetto per l’occupazione), la Commissione aveva annunciato l’intenzione di presentare una proposta legislativa, al fine di sostenere i lavoratori mobili (informazioni e consulenza) nell’esercizio dei diritti derivanti dal TFUE e dal regolamento (UE) n. 492/2011. Essa, inoltre, aveva invitato gli Stati membri ad accrescere la consapevolezza e l’accesso ai diritti conferiti dalla normativa dell’Unione in materia di lotta alla discriminazione, parità di genere e libera circolazione dei lavoratori, nonché a permettere e agevolare l’accesso dei cittadini dell’Unione all’impiego nel settore pubblico, conformemente alla legislazione dell’Unione, quale interpretata dalla Corte di giustizia europea.


Inoltre, ai fini di un’applicazione più efficace ed uniforme dei diritti conferiti dalla norma-tiva dell’Unione in materia di libera circolazione dei lavoratori (art. 45 TFUE e reg. UE n. 492/2011) sono state adottate, il 16 aprile 2014, le direttive 2014/54 e la 2014/50. Con la prima, in particolare, si vuole migliorare l’informazione sull’esercizio dei diritti e sulle responsabilità in materia, per offrire ai lavoratori dell’Unione e ai loro familiari assistenza e protezione. Con la direttiva 2014/50, invece, si mira a promuovere la mobilità dei lavo-ratori, riducendo gli ostacoli che sono creati da alcune regole relative ai regimi pensionisti-ci complementari collegati a un rapporto di lavoro. L’attuazione di tale libertà fondamentale deve essere assicurata, tenendo conto del principio di parità tra uomini e donne e del divieto di qualsiasi forma di discriminazione dei lavora-tori dell’Unione e dei loro familiari sancito dall’articolo 21 della Carta dei diritti fondamen-tali dell’Unione europea.In tale contesto, i lavoratori dell’Unione e i loro familiari, che hanno subito discriminazio-ni per motivi di nazionalità oppure restrizioni o ostacoli ingiustificati all’esercizio del loro diritto di libera circolazione, dovrebbero vedersi garantita una tutela giurisdizionale effet-tiva ed efficace.Al fine di assicurare un livello più efficace di tutela, le associazioni e altri soggetti giuridici, comprese le parti sociali, devono avere anch’essi la facoltà di avviare un procedimento, secondo le modalità stabilite dagli Stati membri, per conto o a sostegno delle presunte vit-time e con l’approvazione di queste ultime.

C) Le eccezioni alla libera circolazione dei lavoratoril’intera disciplina della libera circolazione dei lavoratori non si applica agli impieghi nella pubblica amministrazione; l’esercizio di pubblici poteri, essendo strettamente col-legato agli interessi di un Paese, richiede il requisito della cittadinanza.Questa deroga, prevista dall’art. 45, par. 4 TFUE, suscita qualche perplessità in quanto il citato reg. n. 492/2011 prevede la parità di trattamento tra cittadini europei e nazionali anche per le modalità d’accesso e di esercizio di lavoro. La questione è stata oggetto di numerosi interventi da parte della Corte di giustizia, che ha sviluppato una giurisprudenza ormai consolidata sull’argomento.Già nella sent. 17 dicembre 1980, Commissione c. Belgio, causa 149/79, la Corte aveva affermato che «… l’eccezione di cui all’art. 48 (ora art. 45 TFUE), par. 4, non si applica ai posti i quali, pur dipendendo dallo Stato o da altri enti di diritto pubblico, non implicano tuttavia alcuna partecipazione a compiti spettanti alla pubblica amministrazione propria-mente detta»; veniva quindi ritenuta nulla ogni norma interna discriminatoria. Successiva-mente la Corte è nuovamente intervenuta sull’argomento, condannando il Belgio che richie-deva il requisito della cittadinanza per accedere ai posti di enti pubblici incaricati dell’ero-gazione di acqua, gas ed elettricità (sent. 2 luglio 1996, causa C-173/94); stessa condanna è stata pronunciata nei confronti della Grecia con la sent. 2 luglio 1996, causa C-290/94.All’orientamento della Corte si è da tempo allineato il legislatore italiano che, con il D.Lgs. 165/2001 e con i successivi D.P.R. 487/1994 e D.P.C.M. 174/1994, ha affermato che lo status di cittadino italiano è necessario solo per accedere ad alcune carriere e per lo svolgimento di alcune funzioni che comportano la facoltà di ema-nare provvedimenti esecutivi e coercitivi: impieghi nella magistratura ordinaria, posti di livello dirigenziale nelle amministrazioni periferiche o centrali, copertura del ruolo di Presidente del Consiglio dei ministri, ministro della difesa etc.


La Corte di giustizia si è occupata anche del diritto di avanzamento di carriera per anzia-nità nella pubblica amministrazione: con la sent. 15 gennaio 1998, causa C-292/96 ha di-sposto il riconoscimento dei periodi lavorativi svolti al di fuori del territorio nazionale anche nel settore del pubblico impiego, condannando la libera città anseatica di Amburgo che aveva negato tale diritto ad una lavoratrice, sulla base di un contratto collettivo nazionale.Un’altra eccezione alla libera circolazione delle persone è legata a motivi di ordine pub-blico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, come esplicitamente afferma l’art. 45, par. 3 TFUE; si tratta di deroghe che devono essere interpretate in senso restrittivo e non possono essere applicate in modo da discriminare i lavoratori stranieri.La giurisprudenza ha precisato i limiti che gli Stati membri sono tenuti a rispettare nella definizione delle esigenze di ordine pubblico poste a fondamento di una restrizione alla li-bera circolazione: l’applicazione della misura restrittiva non può avere finalità economiche o, comunque, non connesse alle esigenze di ordine pubblico normalmente riconosciute in una società democratica; i provvedimenti restrittivi della libertà di circolazione possono essere collegati esclusivamente ad un comportamento personale e specifico del soggetto e non possono essere fondati sulla semplice esistenza di precedenti negativi.

D) Il sistema della sicurezza socialeLa normativa sulla sicurezza sociale dei lavoratori costituisce un indispensabile corollario della libertà di circolazione. Infatti, l’obiettivo fissato dagli artt. 45-48 TFUE non sarebbe adeguatamente raggiunto se i lavoratori, come conseguenza dell’esercizio del diritto di li-bera circolazione, dovessero essere privati dei vantaggi previdenziali, garantiti loro dalla legge di uno Stato membro.Il fondamento di tale normativa è l’art. 48 tFUE, in base al quale «il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l’instaurazione della libera circolazione dei lavoratori, attuando in particolare un sistema che consenta di assicurare ai lavoratori migranti dipendenti e autonomi e ai loro aventi diritto: a) il cumulo di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali … b) il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nei territori degli Stati membri».La normativa europea in materia si trova nelle disposizioni dell’Unione che garantiscono il coordinamento (regole e principi comuni), passando dall’obiettivo iniziale del regolamento del ’70, di agevolare la mobilità dei lavoratori a quello di estendere ed applicare i diritti a tutti i cittadini, lavoratori e non.Le misure europee in tema di coordinamento nel settore della sicurezza sociale fanno riferimen-to al regolamento (CE) 833/2004, in seguito modificato e integrato nel 2009 dai regolamenti (CE) 988/2009 e 987/2009. I principi fondamentali rimangono gli stessi: parità di trattamento, cumulo dei periodi di assicurazione, principio di un’unica legge applicabile e esportabilità.Le prestazioni contemplate e coperte dal regolamento riguardano: le prestazioni di malattia, di vecchiaia e di invalidità, per infortunio sul lavoro, gli assegni in caso di decesso, di pre-pensionamento, di disoccupazione familiare e speciali.Rispetto al passato c’è un’attenzione maggiore ai cittadini e alla velocità nello scambio delle informazioni, scambio elettronico relativo al cambiamento della propria situazione familiare.


Regimi pensionistici complementari

Con l’adozione della direttiva 2014/50/UE si mira a promuovere la mobilità dei lavoratori riducendo gli ostacoli che sono creati da alcune regole relative ai regimi pensionistici complementari collegati a un rapporto di lavoro.La direttiva non si applica all’acquisizione e alla salvaguardia dei diritti pensionistici complementari per i lavoratori che si spostano all’interno di un solo Stato membro. Sono gli Stati membri che posso-no valutare la possibilità di esercitare le loro competenze nazionali al fine di estendere le norme ap-plicabili agli iscritti che cambiano lavoro all’interno di un solo Stato membro.A partire dal 21 maggio 2018 gli Stati membri, mettendo in vigore le disposizioni legislative, regola-mentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva, garantiscono che le parti sociali introducano le disposizioni richieste mediante accordo.

3. La disciplina relativa al diritto di libera circolazione e soggiornoCon la dir. 2004/38/CE del 29 aprile 2004 (applicabile dal 1° maggio 2006 e modificata nel 2011) è stato varato una sorta di testo unico in materia di diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli stati membri. È stata eliminata, dunque, la precedente differenziazione tra lavoratori subordina-ti, lavoratori autonomi, studenti e altre persone, semplificando il quadro dell’Unione in materia, la cui base giuridica è costituita dall’art. 21 tFUE.Per quanto riguarda il diritto d’ingresso, l’art. 5 della direttiva in questione lo garantisce in qualsiasi Stato membro al cittadino dell’Unione europea, richiedendo come unico adempi-mento la presentazione di una carta di identità o di un passaporto valido. Al cittadino dell’Unio-ne non può essere imposto alcun visto di uscita o di ingresso, né alcuna formalità equivalente.Il diritto di ingresso è esteso anche ai familiari non in possesso della cittadinanza di uno Stato membro, purché siano muniti di passaporto; questi ultimi, però, sono assoggettati all’obbligo del visto d’ingresso di breve durata (conformemente al reg. (CE) n. 539/2001) o del permesso di soggiorno.L’obbligo di presentare una carta di identità o un passaporto validi non si applica ai cittadini degli Stati che hanno aderito agli Accordi di Schengen e per i quali il territorio dell’Unione europea è totalmente equiparato a quello nazionale.

Per quanto riguarda il diritto di soggiorno, agli artt. 6 e 7 e agli artt. 16 e ss. la direttiva esamina tre diverse ipotesi:— soggiorno fino ad un periodo di tre mesi. È garantito ai cittadini dell’Unione in qualsia-

si Stato membro, senza alcuna condizione o formalità al di là del possesso di una carta di identità o di un passaporto in corso di validità. Questa disposizione si estende anche ai familiari dei cittadini dell’Unione;

— soggiorno per un periodo superiore a tre mesi. È garantito nel rispetto di alcune condi-zioni: essere lavoratore subordinato o autonomo nello Stato membro ospitante, dispor-re di risorse economiche sufficienti per evitare di diventare un onere per lo Stato ospi-tante, essere iscritto presso un istituto pubblico o privato (finanziato dallo Stato membro ospitante) per seguirvi a titolo principale un corso di studi e disporre di un’assicurazio-ne malattia. Per questo tipo di soggiorno, inoltre, lo Stato ospitante può richiedere l’iscrizione presso le autorità competenti, che rilasceranno un attestato di iscrizione contenente l’indicazione del nome e del domicilio dell’iscritto.


Per i familiari del cittadino dell’Unione che non hanno la cittadinanza di uno Stato membro, il diritto di soggiorno è comprovato dal rilascio di un documento denominato «carta di soggiorno di familiare di un cittadino dell’Unione»; per ottenere tale documento è necessario presentare un passaporto in corso di vali-dità, un documento che attesti la qualifica di familiare e una qualsiasi prova del soggiorno nello Stato membro ospitante del cittadino che il soggetto interessato accompagna. La carta di soggiorno ha una vali-dità di cinque anni;

— soggiorno permanente. È un diritto riconosciuto al cittadino dell’Unione che soggiorni legalmente e in via continuativa per cinque anni nello Stato membro ospitante, dietro richiesta da inoltrare allo stesso.

4. Gli Accordi di Schengen e l’abolizione dei controlli alle frontiereA) La firma degli Accordi e le successive adesioniLa libertà di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri è ormai un diritto garantito a tutti i cittadini europei; tuttavia esso non implica la soppressione dei controlli alle frontiere, giacché la stessa legislazione dell’Unione europea prevede l’obbligo di esibire un valido documento di identità, all’atto dell’attraversamento dei confini da uno Stato all’altro. Tutte le proposte avanzate in passato per eliminare questi controlli si sono scontrate con l’opposizione di diversi Stati, in primo luogo il Regno Unito, che temevano un afflusso incontrollato di cittadini di paesi terzi sul proprio territorio. Il veto britannico ha di fatto bloccato qualunque possibilità di agire con un’azione comune di tutti gli Stati mem-bri e ha indotto alcuni di essi a procedere autonomamente, attraverso la firma di un accordo al di fuori del quadro comunitario.L’Accordo di maggiore rilevanza è quello siglato a schengen il 14 giugno 1985, successi-vamente integrato dalla Convenzione di applicazione del 19 giugno 1990. I due atti sono stati inizialmente firmati da Belgio, Francia, lussemburgo, Germania e paesi Bassi e, nel decennio successivo, da italia (con L. 30 settembre 1993, n. 388), spagna e portogal-lo (25 giugno 1991), Grecia (6 novembre 1992) e Austria (28 aprile 1995).Durante la metà del 1994 sono state avviate le trattative per l’adesione della Finlandia e della Svezia all’Unione europea, divenuti poi Stati membri a partire dal 1° gennaio dell’an-no successivo. Questi ultimi Stati, nonostante fossero interessati a partecipare agli Accordi di Schengen, erano già legati, insieme alla Danimarca, da un precedente Accordo di libera circolazione (la cd. Unione nordica) stipulato con Norvegia e Islanda (Stati non membri dell’Unione), che prevedeva la soppressione dei controlli alle frontiere interne tra tutti i paesi firmatari: di conseguenza le frontiere di Finlandia, Svezia e Danimarca erano interne all’Unione nordica ma esterne allo spazio di Schengen, e la loro adesione alla Convenzione di Schengen (concepito come trattato chiuso all’adesione di Stati non membri dell’UE) avrebbe comportato necessariamente il ripristino dei controlli alle frontiere con la Norvegia e l’Islanda. Di qui la soluzione di stipulare, il 19 dicembre 1996, un apposito Accordo di cooperazione con tali due Stati (contemporaneamente all’Accordo di adesione alla Conven-zione di svezia, Finlandia e Danimarca) per estendere anche ad essi l’acquis di Schengen. islanda e Norvegia figurano, pertanto, come paesi «associati», partecipando in forma li-mitata al processo decisionale.Hanno successivamente aderito allo spazio Schengen Estonia, repubblica ceca, lituania, Ungheria, lettonia, Malta, polonia, slovacchia e slovenia, che hanno proceduto alla


soppressione dei controlli alle frontiere terrestri a decorrere dal 21 dicembre 2007 e di quelle aeree dal 30 marzo 2008.In pratica degli Stati che hanno aderito all’Unione europea negli ultimi anni soltanto Roma-nia, Bulgaria e Cipro non fanno parte degli Accordi di Schengen, insieme a Irlanda e Regno Unito (legati tra loro da una Common Travel Area).Con la dec. 582/2008/CE del 17 giugno 2008 ai tre paesi dell’Europa sud-orientale è stato peraltro introdotto un regime semplificato per consentire il riconoscimento di determinati documenti rilasciati dagli Stati membri che attuano integralmente l’aquis di Schengen come equipollenti ai loro visti, ai fini del transito nel loro territorio di cittadini di Stati terzi.All’area Schengen ha aderito anche la svizzera, con un accordo firmato nell’ottobre del 2004 che le ha attribuito lo stesso status concesso all’Islanda e alla Norvegia (l’adesione è stata confermata anche da un referendum popolare che si è svolto il 5 giugno 2005). La piena applicabilità delle disposizioni di Schengen allo Stato elvetico è avvenuta nel dicem-bre 2008, poi ribadita con un ulteriore referendum tenutosi l’8 febbraio 2009.L’esistenza di un accordo di libera circolazione delle persone tra Svizzera e liechtenstein ha reso infine necessaria la stipula, il 28 febbraio 2008, di un protocollo con quest’ultimo Stato per includere anch’esso nell’area Schengen. Tale protocollo è entrato in vigore il 7 aprile 2011 e a partire dal dicembre 2011 anche nel Principato si applica la rimozione dei controlli d’identità alle frontiere e la cooperazione con gli altri Stati su migrazione e asilo.Occcorre, infine, aggiungere che di fatto Monaco aderisce allo spazio Schengen tramite la Francia, san Marino e il Vaticano tramite l’Italia, non sussistendo barriere doganali fra questi tre microstati e i paesi che li circondano.

B) I principi fondamentaliI principi fondamentali sanciti dalla Convenzione di Schengen sono:— la libertà per i cittadini degli Stati aderenti di attraversare i confini di uno Stato membro

senza dover sottostare ad alcun controllo (se non giustificato da motivi di ordine pub-blico e sicurezza nazionale);

— uno stretto coordinamento tra gli Stati per combattere fenomeni mafiosi, spaccio di droga, immigrazione clandestina e traffico di armi;

— l’instaurazione di una collaborazione tra le forze di polizia degli Stati aderenti, che prevede la creazione di un sistema di collegamento telematico (SIS - Sistema d’Informa-zione Schengen) per assicurare la rapida diffusione, tra le forze di polizia degli Stati aderenti, di informazioni riguardanti persone od oggetti sospetti. Il sistema di collega-mento telematico sis ii (Reg. CE 1987/2006) è costituito da un’unità di supporto tec-nico — con sede a Strasburgo — e da un’interfaccia nazionale uniforme. Per le infor-mazioni supplementari, non memorizzate nel SIS II ma connesse ad esso, è stato adot-tato il «manuale Sirene» (dec. 2008/334/GAI della Commissione del 4 marzo 2008, in GUUE L 123 dell’8-5-2008).

Il sistema SIS II consente di garantire un elevato livello sicurezza che permette alle autorità nazionali doganali, di polizia e di controllo alle frontiere di scambiarsi agevol-mente informazioni sulle persone che potrebbero essere coinvolte in reati gravi.

Esso è strutturato di:— un sistema centrale contenente la banca dati;


— un sistema nazionale, in ciascuno Stato membro, costituito da sistemi di dati nazionali collegati al SIS II centrale;

— una infrastruttura di comunicazione che costituisce una rete virtuale.

C) L’Accordo di Schengen integrato nel diritto dell’Unione Nel 1997, in occasione della firma del Trattato di Amsterdam (in vigore dal 1999), si è deciso di allegare a quest’ultimo un protocollo per incorporare gli Accordi di schengen nel quadro giuridico e istituzionale dell’Unione. In seguito alla riforma di Lisbona, che ha confermato tale incorporazione, esso costituisce il «protocollo n. 19» sull’acquis di Schengen.Di fatto ciò comporta che:— il comitato esecutivo istituito dai citati Accordi è sostituito nella sua attività dal Consiglio;— la competenza della Corte è estesa anche a tutte le decisioni adottate in attuazione degli

Accordi, con esclusione di quelle attinenti al mantenimento dell’ordine pubblico e alla salvaguardia della sicurezza interna;

— gli Stati che in futuro decideranno di aderire all’Unione dovranno accettare integralmen-te le disposizioni contenute nell’Accordo e nella Convenzione di applicazione, nonché le decisioni di attuazione emanate dal Consiglio.

Schengen oggi

Oggi lo spazio Schengen (allargato a 26 Paesi) con i suoi principi, che rappresentano una conquista per gli Stati dell’Unione europea, uno dei traguardi più significativi raggiunti dal processo d’integra-zione, permettendo la creazione di uno spazio aperto, senza frontiere interne, in grado di apportare immensi vantaggi, sul piano economico, ai cittadini e al mercato interno, rischia di essere vanificato.L’inattesa ondata di flussi migratori nel 2015, i violenti episodi terroristici scatenatesi negli ultimi tem-pi, hanno alimentato un clima politico tale da attuare la sospensione dell’Accordo da parte di alcuni Paesi, che hanno di conseguenza introdotto i controlli alle frontiere interne: Danimarca, Germania, Austria, Norvegia e Svezia. Inoltre, a tale gruppo di Stati si è aggiunta, la Francia che lo ha fatto a seguito degli attacchi terroristici. Anche l’Italia, in occasione del Vertice G7, ha ripristinato tempora-neamente i controlli alle frontiere interne all’area Schengen.Il problema principale in effetti deriva dalla scarsa collaborazione tra le diverse forze di sicurezza nazionali e dall’insufficiente rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne, così come richiesto dal sistema di Schengen.Sebbene l’esigenza di ripristinare in modo concertato il normale funzionamento dell’Area, con pieno sostegno agli Stati membri che fanno fronte a circostanze difficili, è stata riconosciuta più volte oltre che dal Consiglio anche dalla Commissione, la sospensione degli accordi (iniziata nel maggio del 2016), attivando la procedura di salvaguardia prevista dall’articolo 29 del codice frontiere Schengen, con varie proroghe, è ad oggi mantenuta. Tra i suddetti Paesi, la Francia ha notificato all’Unione una proroga, a partire da aprile, di altri sei mesi relativa alla sospensione del Trattato di Schengen, che viene motivata dal rischio terrorismo. Per quanto riguarda gli altri Stati, in gran parte intenzionati a prorogare i controlli alle frontiere, dopo l’atteso Consiglio europeo del 28-29 giugno 2018, nel quale era indispensabile trovare una soluzione al problema migranti, gli stessi hanno raggiunto un accordo sulla base di uno sforzo condiviso. Le condizioni per ritornare al normale funzionamento Schengen non erano e non sono ancora pienamente soddisfatte. Il Consiglio europeo sottolinea la necessità di assicurare un controllo efficace delle frontiere esterne dell’Unione con il sostegno finanziario e mate-riale e l’effettivo rimpatrio dei migranti irregolari. Viene, inoltre, ribadito il ruolo della guardia di frontie-ra e costiera, ruolo che dovrebbe essere intensificato attraverso maggiori risorse e un mandato raf-forzato.

tutti i diritti riservati - simone.it · capitolo 2: la politica commerciale comune 1. il...

Documents